行政法学
(Administrative Law)
学时,54
授课内容提要
? 第一讲：行政与行政法
? 第二讲：行政主体与行政相对人
? 第三讲：行政行为
? 第四讲：具体行政行为的种类
? 第五讲：行政程序
? 第六讲：行政监督
? 第七讲：救济制度
? 第八讲,WTO与中国行政法治
行政法热点问题
行政法治原则
行政自由裁量权
行政许可制度
听证制度与行政处罚
行政监督机制的建立和完善
WTO与政府行政法治
市场经济条件下的政府职能与依法行政
参考书目
《行政法学,陈章干著 福建人民出版社出版
《行政法学,孙萍、娄成武编著 武汉出版社
《行政法学》罗豪才主编 北京大学出版社
《行政法与行政诉讼法,马怀德主编 中国法制出
版社
《行政法与行政诉讼法,盛永彬、曹秀谦主编 暨
南大学出版社
《行政法专题研究》胡锦光等著 人大出版社
《行政法学热点问题,刘莘著
《行政法治,苏祖勤、徐军华著 国际广播出版社
第一讲：行政与行政法
(Administration and Administrative Law)
?主要内容,
–,行政”与“行政权”的涵义
– 行政法的定义和特征
– 行政法的产生和发展
– 行政法的基本原则
– 行政法治的依据、变迁和作用
第一讲：行政与行政法
?思考题,
? 简述行政的合法性原则与合
理性原则的基本内容和相互
关系。
?讨论题,
结合行政管理实践，谈谈如何控制行政自由裁
量权？
结合我国行政改革实际和, 入世, 对政府管理
的挑战，谈谈加强行政法制建设的意义。
市场经济下的政府职能与行政法治。
行政权行使与行政腐败问题探讨。
依法行政在依法治国中的地位和作用 。
行政的概念
行政 (Administration )
– 本义：含有, 组织,,, 管理, 和, 执行, 等
意思。
– 现代意义上的, 行政,,有广义与狭义的理解
– 广义,指一切社会组织、企事业单
位、社会团体、国家机关等对其内
部事务的组织和管理。
– 狭义,指国家行政机关行使行政
权，依法国家和社会公共事务的一
种国家组织活动。这也是行政法学
所研究的行政。
行政 权 的涵义
? 行政 权（ Administrative Power)
权力, 就是一种强制他人服从的力量。
行政 权, 通常又称为行政管理权，是基于
国家职能分工和权力划分而形成的一种独立的
国家权力，是国家治理和服务社会的公权力的
一种。
是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执
行法律规范、实行行政管理活动的权力，是国
家政权的组成部分。
行政 权 的特征
具有执行性与效能性；
具有管理性与公益性；
具有命令性与责任性；
具有法定性与自由裁量性。
行政法的概念
?行政法 (Administrative Law)
由于各种原因，行政法的概念至今仍然是一个有争论的问题，尚
未现成一个世人公认的定义。
大陆法系国家（如法国），认为行政法与公
共行政密切相关的。对行政法的最一般的概
念是：行政法是调整行政活动的公法。
英美法系国家（如美国），对公共行政与行
政法分别研究的，认为前者的问题是属于政
治学研究的对象，而不是法学研究的对象。
行政法并不认为是有关公共行政的法律，而
被认为是一个部门法。
?国内学术界的两种主要观点,
? 从调整对象角度下定义，认为：行政法是调整行政
关系，即国家行政及其工作人员在行使行政职能过
程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。
? 认为法律作为一种社会规范，目的在于约束和调整
人们的社会行为，即控制国家行政机关行政权滥用
的法。
– 综合上述两种观点,行政法是关于行政
权力的授予、行使以及对行政权力
进行监督和对其后果予以补救的法
律规范的总称。
行政法的特征 (characteristics)
? 从内容看
– 广泛性（显著特征）
– 易动性
– 混合性 。
? 从形式看
– 无统一完整的法律（基本调整）
– 形式多、法律文件数量也多。
行政法的产生和发展
行政法作为一个法律部门，应该是资产阶级革
命胜利并在建立, 三权分立, 宪政制度后才产生和
发展起来的。, 三权分立, 宪政制度和民主法治意
识的发展，是近现代行政法部门产生的直接原因。
我国行政法经历了三个阶段,
A.萌芽阶段（ 54宪法） ;
B.初创阶段 （ 82宪法 ）；
C.迅猛发展阶段 （ 1989年《行政诉讼法》；
1990年《行政复议条例》、《行政监察法》、《信
访条例》； 1994年《国家赔偿法》； 1996年《行政
处罚法》； 1999年《行政复议法》） 。
行政法的基本原则 (Basic Principles
of Administrative Law)
? 我国行政法的基本原则是 行政法治原则,
行政法治原则与我们通常所说的 依法行政原则 内
涵基本一致,即有法可依，有方式必依，执法必严，
违法必究 。
, 法治, 的基本含义是依法办事、依法治国、依法
管理国家。
法治的, 法,,体现和反映的是人民的意志和利益。
法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。所以，
法治要求行政主体必须依法办事，一切行政行为不得
超越法律，不得没有法律依据，不得违反法定程序，
一切不符合法律的行政行为，行政主体必须承担法律
责任。
行政法治
? 概念,
指 国家行政的依法治理状态，即国家行政
的各个方面和各个环节有法可依、有法必依、
执法必严、违法必究。
? 行政法治的标准,
– 政府守法；
– 越权无效；
– 行政救济；
– 程序化；
– 效益化。
行政法治的内容
行政主体法治；
表现为行政组织和行政人员（即国家公务员）管理的法治 。
行政运行法治 ；
是行政法治的核心内容。行政法治主要是国家行政机关在管理
社会，处理与相对人的关系过程中依法行事。
行政法治监督。
国家行政应当处于严密和强有力的监督网络中。
三者构成一个完整的行政法治系统或，相互关联，
互相促进，缺一不可。其中行政法治是行政法治的基
础，行政法治是核心和关键，行政法治监督是保障。
行政法治原则的依据
是建立在分权和制衡学说基础上。
,国家的最高权力是立法权，其余一切权力都是而
且必须处于从属地位。”
—— 洛克《政府论,
“立法权不过是国家的一般意志，行政权不过是这
种意志的执行而已”。
—— 孟德斯鹪《论法的精神,
是建立在人民主权的思想基础上。
? 立法机关行使的立法权来自人民的委托，“当人
民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍
然享有最高的权力来罢免或更换立法机关”。
—— 洛克《政府论,
? 政府官员“仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行
使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，
他就可以限制、改变和收回这种权力。”
—— 卢梭《社会契约论,
行政合法性原则
涵义,
指行政机关的活动必须遵守法律，即法律
规定了行政机关活动的权限、手段、方式和
法律责任，行政活动必须符合这些法律规定。
这里的“法”不仅指权力机关制定的法律，而
且包括行政机关依法授权制定的法规和规章。
内容,
行政主体必须合法；
只有依法取得行政主体资格的机关和组织才能
代表国家实施行政管理，这是行政合法性的首要
条件。
行政法合法性原则
– 行政权力必须是法律设定（即行政权
法定）；
权力是行政行为的核心，也是实施行政行为不
可缺少的要素。拥有行政权力才能行使行政权力，
拥有哪一种行政权力才能行使哪一方面的行政行为。
且权力总是有 一定限度的，表现在：时间、空间、
地蜮、程度、方式和手段，还包括特定事项的限制
等。
– 行政活动必须有法律依据；
公民只有在不违反法律和道德的情况下可以从
事一切活动，而无须授权。但行政主体必须有法
律的授权才能为之。
行政法合法性原则
– 行政活动必须符合法律程序 （ 合法性原则的内
在要求）
– 行政主体对其违法行为必须承担法律责任。
宪法第 5条第 3款规定, 一切国家机关和武装
力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必
须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为
都予以追究。任何组织和 个人都不得超越宪法和
法律的特权。,
行政合理性原则
涵义,
指行政行为内容要客观、适度，符合
法律的基本原则，符合公平、正义等法
律理性。
行政合理性原则所讲的“理”，指的是法理，而不是一
般的道理、伦理或哲理。行政合理性原则所讲的“合理”，
只能以全社会共同的行为准则为标准，这个标准就是法律。
因此“合理”只能是“合乎法理”，而不能脱离国家法律空
谈“合理”问题。
存在的客观基础,
?是基于行政自由裁量权的产生而产生的。
?是基于行政行为的复杂性的需要。
行政合理性原则
?内容,
– 行政行为必须符合立法的目的和宗旨
– 行政行为必须具有合理的动机
– 行政行为必须考虑相关的因素
– 行政行为必须符合公正法则 （如：同等
对待、比例、惯例和前后相一致原则）。
行政自由裁量权
概念,
是行政主体在法律规定的范围内自行判断、
自行选择和自由决定，以作出公正而适当的具
体行政行为的权力。
存在的合理性,
是适应现代行政管理事务的复杂性和多变
性的需要；
是行政效率价值追求的要求；
是克服法律固有的不完善性的需要。
行政自由裁量权
行政自由裁量权的负面效应,
不利于社会秩序的稳定；
容易造成对行政相对人权益的破坏；
容易滋生腐败。
探讨问题,
?行政自由裁量权存在的必要性及其监督
?如何在行政自由裁量中实现公正与效率
的平衡？
?如何对行政自由裁量权进行严格的监控？
合法性原则与合理性原则的关系
合法性原则要求行政主体的行政行为必须合法，
它解决了行政行为必须与具体的法律规定一致的问
题。
行政合理性原则则在自由裁量领域中延伸了行政
法治原则的适用范围，它要求行政主体的行为，特
别是国家行政机关的行政行为在合法的前提下还要
合理。
合理性原则是对合法性原则的必要补充，
强调合理性原则的目的是为了进一步坚持合
法性原则。合理必须以合法为前提，行政合
理性原则的“合理”只能是“合乎法理”。
行政法治原则的变迁：从形式
法治走向实质法治
以合理性原则补充合法性原则，承认自
由裁量权并加以控制 ；
传统法治主义否定行政自由裁量权的存在，主张
,无法律即无行政, 。现代行政法治承认自由裁量权，
同时对其加以控制。
英国著名行政法学家韦德解析法治原则有四个含
义,
– 依法办事 （ Everything must be done
according to law);
– 限制自由裁量权 (Government should be
conducted within a framework of recognized rules
and principles which restrict discretionary);
– 法律应公正、平等对待政府和公民
(Law should be even-handed between government
and citizen),
– 行政争议由独立的司法裁决 (Disputes as
to the legality of acts of government are to be
decided by judges who are wholly independent of
the executive);
行政法治原则的变迁
放弃或限制“主权豁免”原则，确立国家
侵权赔偿责任；
,主权豁免”学说：“因为国家是主权者，主权的特征
是对一切人无条件地发布命令。”
以程序法治补充实体法治，保护公民“正
当程序权利” 。
自然、公正（ Natural Justice)的两条基本规则,
– 自己不做自己的法官；
– 对争议做出裁决或对相对人不利行为，应先听取当事人的
意见或申辩。
行政法治原则的意义
– 是维护公民权益的基本保障；
– 是保证行政管理活动的健康运行
的基本条件；
– 是实现依法治国的重要保障。
行政法律关系
不同的法律部门调整不同的
社会关系，由此形成不同的法
律关系。
行政法调整的社会关系形
成的是行政法律关系，它与宪
法法律关系、民事法律关系、
刑事法律关系等共同构成了国
家的法律秩序。
行政法律关系
涵义,
行政法律关系,是行政法调整的,行政主体在
行使职权过程中所发生的各种权利义务关系,
特征,
– 主体众多
?一是行政主体,包括行政机关及法律,法规和规
章授权的组织；
?二是 行政相对人，包括公民、法人和其他组织；
?三是对行政主体实施监督的国家机关，包括国家
权力机关、司法机关和行政监督机关等；
?四是受行政机关委托的组织和个人。
– 行政法律关系的一方必须是行政主体
行政法律关系构成要素
主体
指行政法上的权利和义务的承受者。
内容
主体之间的权利义务关系。
特征,
法定性
不对等性
重合性
不可随意处分性
客体
– 权利和义务所指向的标的和对象。
第二讲：行政主体与相对人
思考题,
职权行政主体与授权行政主体的区别。
行政主体与国家公务员的关系。
讨论题,
?如何完善国家公务员制度？
?行政主体资格制度对国家行政法治
的意义
行政主体 (Main Body of
Administration)
? 涵义,
行政主体,是指依法享有国家
行政权力，以自己的名义实施行政
管理活动，并独立承担由此产生的
法律责任的组织。
它是行政法律关系中最重要的主体，
也是国家行政管理职能的承受者，因此成
为行政法学研究的主要对象 。
行政主体
特征,
– 行政主体，是拥有行政权力，实施行政
活动的组织。
是否拥有行政权力是判定一个组织能否成为行政主体先决
性条件，是行政主体的本质特征 。
– 行政主体必须是能以自己的名义实施活动的组
织。
所谓能以自己的名义，是指能够依照自己的意志 作出行政
决定，能够以自己的名义采取措施。能否以自己的名义实施
管理是判定一个组织是否是行政主体的重要标准。
行政主体
– 行政主体是具有法人资格，能够承担
自身行政行为所产生的法律责任的组
织。
一个组织是否是行政主体，另一个重要的标准是看其
是否承担行政活动所产生的责任。
– 行政主体除了行政机关还包括法律、
法规授权的组织。
行政主体的分类
外部行政主体与内部行政主体；
职权性行政主体与授权性行政主体；
本行政主体与派出行政主体。
公务员 （ State government
officials)
行政相对人
行政相对人是与行政主体相对应的概念，
是行政法律关系的另一个主要的主体。
? 涵义,
行政相对人,也称相对人或相对方。它是
行政管理法律关系中与行政主体相对应的一方当事
人，即行政主体行使行政职权的行为影响其权利或
义务的个人和组织。
行政相对人
特征,
–法定性
? 行政相对人是在法定的条件下产生的。
? 行政相对人在行政法上的权利和义务是法定的，是
行政法上的权利和义务的承受者。
–对应性
与行政主体相对应，且其权利和义务与行政主体的
权利义务相对应。
–特定性
第三讲：行政行为 (Administrative Actions)
思考题,
行政行为的涵义和特征
行政行为成立的要件和效力。
具体行政行为与抽象行政行为的区别。
讨论题,
抽象行政行为监督机制的建立
和完善
某市原有甲、乙、丙三家定点屠宰场，营业执照、卫
生许可证、屠宰许可证等证照齐全。 1997年国务院发布
生猪屠宰管理条例。该市政府根据其中确认并颁发定点
屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点屠宰
标志牌。据此，市工商局将乙、丙的屠宰营业执照吊销。
乙、丙两家对此不服，找到市政府，市政府称通知是抽
象行政行为，需遵照执行。 请问,
市政府通知属于抽象行政行为吗？理由
是什么？
行政行为
? 概念 (Concepts),
? 行政法学界对行政行为有广义和狭义区分，目前，我国行
政法学界基本达成共识，采用狭义的行政行为。
? 即 指行政主体行使行政权力并产生法律后果，实
现国家管理目的的行为。
? 理解,
– 主体要素
? 行政行为是行政主体的行为 ；
– 权力要素
? 行政行为是行政主体行使行政职权的行为；
– 法律要素
? 具有法律意义和产生法律效力的行为。
行政行为的特征 (Characteristics)
特征,
与其他国家行为相比较,
– 内容复杂、数量多；
– 程序简单；
– 实行首长负责制；
– 表现形式多。
本身特征,
?执行性,行政主体行使的任何权力都是执行性的权力，既执行国
家权力机关的意志又执行法律；
?单方性,除行政合同外，其他行政行为一般都是行政机关依照自
己单方意志作出决定，不需要行政相对人的同意或认可；
行政行为的特征
? 裁量性, 现代行政管理的本质是依法行政，但是无
论法制如何健全，法律都不可能对所有行政事务规定
得事无巨细，详尽无遗。对复杂多变且有其特殊性的
行政事务，法律无法完全预料这些情况并规定处理办
法，所以法律赋予行政主体一定程度和范围内的自由
裁量权，由行政主体在法定的范围和幅度内自行决定，
作出行政行为。
? 公益性,行政行为的目的是实现国家和社会公共利
益。
? 程序性,行政行为必须遵循相应的程序法律规范。
行政行为的特征
– 强制性,指行政行为具有强制实施或实现的力量，
它是行政行为单方性的保障。
– 无偿性, 基于行政行为是行政主体权利和义务
的统一。从形式上看，行政行为表现为明显的权力
特征和强制特征，但从另一角度看，行政主体作出
的每一个行为都是履行法定义务的行为，行政主体
履行其职责和义务是无偿的
抽象行政行为
概念,
是指行政主体针对不特定的人和事
制定具有普遍约束力的行政规范性文件
的行为 。
包括,
?行政立法,行政主体制定和发布具有
普遍约束力的行政法规、规章的行为；
?发布行政命令
抽象行政行为
范围,
– 国务院的行政规章及其他具有普遍约
束力的决定、命令；
– 国务院各部、委的规章及其他具有普
遍约束力的决定、命令；
– 有规章制定权的地方政府的规章及其
他普遍约束力的决定、命令。
抽象行政行为
特征,
? 行为的主体是行政主体；
? 行为对象的非特定性。即针对的对象是不特定的人
和事，在其效力范围内的所有人都要受其约束；
? 行为范围的广泛性和持久性。可以在相同条件和较
长时间内反复适用；
? 行为效力发生的未来性。它只是针对未来之事作出
“假定”、“处理”、“制裁”规定，效力的发生
只是在将来；
? 行为后果的间接性。是针对规范发布以后的事实，
还需要具体的适用才能发生法律效力。
1997年建设部和公安部发布的《城市
出租汽车管理办法》规定，“对非出租
汽车擅自安装顶灯、计价器等客运实施
或者标识的，由城市客运管理机构责令
其改正，并处以三千元以下的罚款。”
抽象行政行为
分类,
?行政立法,指行政机关依法制定法律规范性文
件的行为。
–国务院根据宪法和法律制定行政法规；
–国务院各部、委和具有行政管理职能的直属机
构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命
令制定部门规章；
–地方行政机关制定地方行政规章；
–特别行政区政府立法。
?制定其他行政规范性文件 （一般称“规定”、
“办法”、“决定”、“纪要”、“意见”、通知“等）。
如：各省、自治区、直辖市政府的卫生行政部门依 1995
年国本公布的《食品卫生法》规定制定, 卫生许可证的发放管理
办法,
具体行政行为
涵义,
指行政主体在行政管理过程中行使行政职权，
对特定的人和事所实施的具有法律后果的一种行
政行为。
分类,
以对相对人的权利和义务产生何种影响为标
准分为,
?赋予权利（益）的具体行政行为。 如,行政补
偿、行政赔偿、行政许可、行政认可等
?设定义务、限制或剥夺某种权利的具体行政
行为。 如,行政处罚、行政强制、行政征收 等
?赋予权利又设定义务的具体行政行
为。 如：行政合同
?可能维护或恢复某种权利，也可能
认定某种义务的具体行政行为。 如：
行政复议
?对相对人的权利义务有关的事实给
予确认的具体行政行为。 如：行政确
认 （常见的,公证,鉴定、证明 等）
具体行政行为与抽象行政行为
的区别
行为对象不同
行为的功能不同
抽象行政行为一般适用将来的人和事，并对同类
的人和事都具有约束力，即具有反复适用的效力。
具体行政行为针对特定的人和事，对他人不发生效
力，即只有一次性效力。
行为程序不同
抽象行政行为接近立法程序，一般要求有征求意
见和公布程序。具体行政行为则强调调查程序及听
证程序。
救济途径不同
抽象行政行为一般不受行政诉讼的司法审查，
而具体行政行为都可以提起行政诉讼；
对抽象行政行为不可以单独提起行政复议
（部分可以与具体行政行为一并提起），而一般
具体行政行为都可以 进入行政复议程序予以审
查；
具体行政行为受到审查后，对于具体行政行
为的效力可以由复议机关或法院予以维持或撤消，
但对抽象行政行为，即使属于可以审查的范围，
审查机关也不直接予以撤消。
行政行为的合法要件 (Legal Conditions)
主体合法
– 行为主体只能是行政主体，包括行政机关和法律法规
授权的组织机构。
要确定主体是否合法，必须审查行政行为的实施者是谁？
– 行政行为是在行政主体的 权限范围内
? 只能就其管辖范围内的事项作出；
? 只能在法定的处理权限范围内作出；
? 与有关行政部门职能交叉的事项，一般要征得同意才作出
或共同作出；
? 依法律规定，必须经上级行政机关核准或批准的才能合法
成立。
– 必须经过一定会议通过的行政行为应经过相应会议的
讨论，并达到法定人数。
内容合法
有事实根据，证据确凿；
正确适用法律、法规、规章和其他规范性文件 。
程序合法
– 符合法定方式；
– 符合法定步骤和顺序；
– 符合法定时限。
如：对企业给予罚款或吊销营业执照等重大的行政处罚,
工商机关必须事先给相对人企业拟处罚及是否要求听证的通
知，如果相对人要求举行听证，则由其所属的法制部门在法
定的期限内组织听证。
行政强制表现为查封、扣押、冻结等。滥用手段则为违法
（如：乱罚款，以罚款代替一切处罚）
行政行为的效力 (Effectiveness of
Administrative Actions)
行政行为的效力,指行政行为在法律上所
发生的效果。
具有确定力
– 指行政行为一经作出，除非有重大、明显违法情形外，即发
生法律效力，非依法定程序不得任意变更或撤消。
? 形式上的确定力 （对行政相对人的确定力）
指行政行为一旦作出，相对人不得擅自改变或任意请求
改变该行政行为，它又称“不可争力”。
– 行政相对人对行政行为不服，并不影响行政行为本身的效力。如：
在行政复议和行政诉讼期间，原具体行政行为不停止执行 。
? 实质上的确定力（ 对行政主体的确定力）
指行政行为一经作出，行政主体非经法定程序不得任意改变或撤消。
具有拘束力
行政行为生效后，其内容对行政主体和相对人
具有约束和限制，必须遵守和服从，否则将承担
法律责任。
具有执行力
– 行政行为生效后，相对人必须实际履行行政行为
规定的义务，如其拒绝或拖延履行，行政主体可
以采取必要手段或申请法院强制执行。
思考题,探讨我国具体行政行为在行政复
议和行政诉讼期间不停止执行原则在
实践中存在的问题。
行政立法
概念,
指行政主体根据法定权限，并按法定程
序制定和发布行政法规和行政规章的活动。
特征,
– 是一种抽象行政行为，所针对的对象具有
不特定性；
– 是委托立法或准立法；
– 立法主体是特定的国家行政机关，权限是
有度的；
– 必须依法定程序进行；
– 行为的结果包括行政法规和行政规章。
行政立法
性质,
具有立法性质和行政性质双重属性。
– 立法性质
与权力机关立法的区别,
? 立法主体不同；
? 立法权力来源不同；
? 立法规范的内容不同；
? 立法效力等级不同；
? 立法程序不同；
? 司法适用不同。
? 行政性质
与一般行政行为的区别,
– 行为主体的特定性；
– 行为结果的稳定性；
– 程序的严肃性；
– 不可诉性。
行政立法程序
编制立法规划；
起草；
征求意见；
审查；
通过；
公布和备案。
行政法规、规章的效力等级
概念,
指行政法规、规章在国家整个规范性文件体
系中的地位和作用。
行政法规、规章与法律的效力关系,
行政法规、规章的效力从属于法律。
行政法规、规章与地方性法规的效力关系,
关于行政法规与地方性法规的关系,
? 行政法规的效力高于地方性法规、规章 （立法法第 79条
第 2款）；
关于行政规章与地方性法规的关系,
? 地方政府规章的效力低于地方性法规；
国务院部门规章与地方性法规的关系,
地方性法规与部门规章之间对同一事项的规
定不一致的，不能确定如何时，由国务院提出意
见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决
定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适
用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务
委员会裁决。
行政法规与行政规章的关系,
行政法规的效力高于行政规章，低于宪法和
法律；国务院各部门制定的规章的效力一般高于
相应的地方规章。
行政立法监督
我国行政立法监督的主要方式,
事前监督,
明确授权来源；
明确规定授权权限；
明确授权的目的。
事后监督,
? 权力机关的审查；
? 行政机关内部的审查；
? 审判机关的审查。
第四讲：具体行政行为的种类
行政许可
行政处罚
行政强制
行政确认
行政合同
行政裁决
行政许可 (Administrative Permission)
? 思考题,
?行政许可的概念和特征
?行政许可程序应包括哪些步
骤和内容？
? 讨论题,
?行政许可的作用有哪些作用？
现实中行政许可存在哪些问
题？如何完善和健全行政许
可制度？
?在市场经济条件下如何界定
行政许可的适用范围？
行政许可概念和特征
概念,
行政许可,指行政主体根据行政相对人的申请，依法以颁发特
定证照等方式，允许相对人行使某种权利，获得从事某种活动的资格的一
种具体行政行为。
?特征,
– 是行政主体的职权行为；
– 是一种应申请的行政行为 （即以相对人提出申请为前提）；
– 以禁止义务的存在为前提 （ 许可是对符合条件的特定对象
解除禁止，允许其从事某项活动，享有特定权利和资格的行
为） ；
– 行政许可的内容是行政机关赋予某种
法律资格和权利（ 生产、经营许可，赋予
执业资格）；
– 行政许可事项必须有明确的法律规定；
– 行政许可的形式一般是许可或执照。
行政许可原则
许可法定原则；
许可公开、公平、公正原则；
许可效率原则；
听取意见原则。
行政许可作用
从现代行政管理的角度看，国家, 一方面对一
般社会经济活动采取确立标准规则，放任自主经
营的管理方式；另一方面对影响国计民生、人身
安全的事项采取普遍禁止的原则，对符合一定基
准的相对人予以个别解禁的许可方式进行管理。,
行政许可是为了确保和增进公共利益的一种刚
柔并济的管理手段和方式，已被广泛地运用于政
治、经济、文化、卫生等各种行政管理领域。但
集普遍禁止和特殊解禁于一身的行政许可是一柄
双刃剑。
行政许可作用
积极作用,
– 有利于国家实施宏观管理和对社会事务的有效控
制。
行政许可的实质是把应该控制的管理事项纳入行政许可
的范围，通过立法设立必要条件，以禁止一般相对人从事该
项活动，并通过行政机关的审查批准，对符合法定条件的相
对 人解除法律禁止，允许其从事该项活动，从而实现国家
对该项事务的控制性管理。
– 有利于维护社会公共利益和保障公共安全。
行政主体充分利用行政许可制度，对一些涉及公共安全、
社会治安的行业实施有效管理，防止各种危害社会秩序的事
件发生 （如：对各种危险爆炸物品的生产、运输、
保管和销售的许可）
行政许可作用
– 有利于维护经济秩序，制止不法经营；
– 有利于保证社会主义文化事业的健康发
展，促进社会主义精神文明建设 （ 对文物、
音像书刊、文娱场所的行政许可的管理活动） ；
– 有利于保护并合理分配和利用有限的国
力资源，搞好生态平衡，避免资源浪费
（对矿山开采、水资源利用、土地使用等行政
许可）。
行政许可作用
消极作用
许可是在普遍禁止的基础上对特定人的准许，被
许可人一旦取得从事某种活动的资格和能力，拥有受
法律保护从事特殊活动的权限，就可能排斥另一部分
试图取得许可的申请人，客观上形成 形成了对竞争
行为的抑制。
行政许可的这种消极作用在商业竞争和职业资格
许可方面表现得尤为突出。正是由于许可制度有这方
面的局限性，导致许多地方和行业的经济保护倾向，
从而影响平等竞争环境的健康发展。
? 讨论分析题,
针对我国现行行政许可制度的现状分析，
如何提高其科学化和法制化？
行政许可的分类
行为许可与资格许可 （以许可的性质为标准）
如：特许猎扑证；会计师执照。
一般许可与特殊许可 （以许可的范围为标准）
如：驾照许可；持枪许可。
排他性许可与非排他性许可 （以许可享有的程
度为标准）
如：专利许可、商标许可；律师资格证。
行政许可程序 (Procedures)
指行政机关实施许可的步骤、方式、顺序和期
限的总称。
申请和受理；
相对人的申请是行政许可的必要前提，一般来说，
相对人提交的申请书及有关文件已经齐全的，主管行
政机关应当受理，不予受理的，申请人可以依法提起
行政复议和 行政诉讼。
审查和决定；
审查申请书和材料内容的真实性，并确认申请人是
否具备获得许可的法定条件，在规定的期限内作出是
否许可的决定，并通知申请人。
颁发许可证。
我国行政许可制度存在的问题
行政许可设定权限不
清，导致许可事项过
多，范围失控；
审批环节多、时间长，
效率低；
许可条件不具体、程
序不完备；
重审批，忽视审批后
对申请人活动的监督
管理；
审批机关权限不对
称,责任不 明确；
缺少对审批机关的责
任追究制度；
借行政审批、许可乱
收费等。
讨论分析题,
针对我国现行行政许可制度的现状
分析，如何提高其科学化和法制化？
行政处罚 (Administrative Punishment)
思考题,
如何理解行政处罚的“一事不再罚”原则？
行政处罚与其他行政行为的区别。
什么是听证？包括哪些步骤？
讨论题,
如何解决行政管理实践中的以罚代替管理，
以罚款代替一切的现象？
行 政 处 罚
概念,
行政处罚,指具有行政处罚权的行政机关或
法定组织对违反行政管理秩序尚未构成犯罪的公民、
法人和其他组织所实施制裁的具体行政行为。
?特征,
– 实施行政处罚的主体是拥有行政处罚权的行
政主体；
– 行政处罚的对象是实施了违反行政法律规范
行为，应当给予处罚的行政管理相对人；
– 行政处罚的性质，是行政制裁。
行政处罚与行政处分的区别
作出决定的主体不同；
制裁的对象不同；
制裁的种类不同；
制裁的性质不同；
制裁的依据不同；
救济的手段和途径不同。
行政处罚原则
处罚法定原则 （核心原则）
, 公民、法人或其他组织违反行政管理秩序，应
当给予行政处罚的由法律、行政法规、地方性法规或
者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无
效。, （《行政处罚法》第 3条）
– 处罚设定权法定；
– 处罚主体法定；
– 处罚的依据法定；
– 处罚的程序法定。
行政处罚原则
处罚公开原则 ；
所谓公开原则，指行政处罚的依据要公开，行
政处罚的程序要有透明度。
处罚公正原则；
所谓公正原则，主要指行政处罚没有偏私、平
等对待过罚相当 。
行政处罚原则
一事不再罚原则；
是指行政机关不得根据同一事实和同一理由对行政相对
人的一个违法行为给予两次以上的行政处罚。
, 行政处罚法》第 24条规定：, 对当事人的同一个违法
行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。, 这个规定是一事
不再罚原则具体体现。
处罚与教育相结合的原则；
救济原则（权利保障原则）。
, 行政处罚法》等规定，公民、法人或其他组织对行政
处罚不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼；由于
行政主体违法处罚而造成的损害的，还可以提出行政赔偿请
求。
行政处罚的种类
(Categories of Administrative Punishment)
《行政处罚法》第 8条将行政处罚的种类分为
7种,
– 1）警告； 2）罚款 ； 3）没收违法所得、
没收非法财物； 4）责令停产停业； 5）暂
扣或吊销许可证执照； 6）行政拘留； 7）
法律、行政法规规定的其他行政处罚 。
– 1） 属于申戒罚； 2）,3）属于财产罚； 4）,5）
属于行为（能力）罚； 6）人身自由罚。
注意的几个问题
, 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或
者限期改正违法行为。, （第 23条）
行政拘留主要适用于严重的治安违法行为。
行政处罚的设定权,
– 法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政
处罚只能由法律设定；
– 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；
– 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营
业执照以外的行政处罚；
– 规章只能创设一定数额的罚款和警告的处罚。
行政处罚的管辖
(Rules of Administrative Punishment)
?,行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政
府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法
规另有规定的除外。” （ 第 20条）
– 在地域管辖上,由违法行为发生地的行政机关管辖；
– 在级别管辖上,由县级以上人民政府具有行政处罚权的行
政机关管辖为原则 。
法律特别规定的除外,
? 如：, 走私禁止进出口或者限制对外进出口的货物，
尚未构成犯罪的,国务院对外经济贸易主管部门可以
撤消其对外贸易经营许可, （〈对外贸易法〉第 38条）
在职能管辖上,行政机关只能对自己主管范
围内的违反 行政管理秩序的行为给予处罚。
共同管辖的处理原则,
依“谁先查处谁先处罚”原则进行。如
果存在异议，可报请共同的上一级行政机
关指定管辖。
行政处罚的程序
简易程序（当场处
罚程序）；
一般程序（普通程
序）；
一般程序,
A,立案；
B,调查取证；
C,告知处罚的事实、
理由和 依据及听证权利；
D,作出处罚决定；
E,送达。
；
听 证 程 序
? 听证程序只是一般程序中的一种特殊
调查处理程序，并不包含行政处罚程序
的全过程。
? 听证程序的适用范围,
– 目前只适用于责令停产停业、吊销许
可证或执照、较大数额罚款等行政处
罚决定。
听 证 程 序 的 步 骤
告知听证权
行政处罚机关在听证告知书中告知当事人有陈述,
申辩的权利及要求举行听证的权利。
提出听证 （当事人接到告知书 3日内提出）
通知听证 （通知听证时间、地点及是否公开举行等）
举行听证会 （听证由行政机关的非本案调查人员主持）
行 政 合 同
(Administrative Contract)
概念,
指行政主体为实现特定的行政管理目
的，按照行政法规则，就特定的行政事
项与公民、法人或其他组织协商并达成
意思一致而缔结的协议。
特征,
– 行政合同的当事人一方必须是行政主体；
– 行政合同的目的是履行行政职责，直接
实现行政管理目标；
– 是双方意思表示一致而成立的合同；
行 政 合 同
– 在行政合同的履行、变更或解除中，行政
主体享有行政优益权；
– 行政合同纠纷通过行政法上的救济途径解
决。
如：《行政复议法》规定,
,认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合
法权益的”以及“认为行政机关的其他具体行政行为侵
犯其合法权益的”可以提起行政复议 。
行 政 合 同
种类,
– 行政征购合同；
– 行政征用合同；
– 国有企业承包、租赁合同；
– 国有资源使用和开发合同；
– 科研合同。
行 政 裁 决
概念,
指行政机关根据法律授权和法定程序，以第三
者身份，对平等主体之间发生的与行政管理有关的
特定民事纠纷案件进行审查并作出裁决的一种具体
行政行为。
特征,
– 行政裁决的主体是法律授权的特定行政机关
如：工商、公安、环保、卫生等行政管理机关及特定行
政管理机关内设专门行政机构，专利复审委员会和商标评
审委员会；
– 行政裁决的对象是与行政管理有关的民事纠纷
如：土地使用权纠纷、企业间的专利使用纠纷等）；
行 政 裁 决
– 行政裁决在形式上具有准司法性；
– 行政裁决在效果上具有强制性。
种类,
– 损害赔偿裁决；
涉及食品卫生、环境保护、医疗卫生、产品质量、
社会福利、自然资源利用等领域。
– 权属纠纷裁决；
主要涉及自然资源的所有权、使用权归属纠纷的处
理。
行 政 裁 决
– 侵权纠纷裁决
它通常与损害赔偿裁决一起进行。
目前这种裁决的法律主要有：《商标法》,
《专利法》、《著作权法》、《土地管理法》等。
– 补偿裁决
如：房屋拆迁、土地征用等领域的行政裁决。
行 政 强 制 执 行
(Administrative Enforcement)
思考题,
试述行政强制实施的方式。
讨论题,
?行政强制执行权的归属问题。
?如何提高行政强制执行的效率？
? 概念,
行政强制,行政主体为履行其行政职能和达
到一定的行政目的，依法对行政相对人采取的强制
性措施的具体行政行为 。
行政强制执行,指因相对人逾期不履行其行
政法上的义务，行政主体依法采取强制性措施，促
使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种具
体行政行为。
行政强制执行
行政强制执行
特点,
以相对人逾期不履行其行政法上的义务为前提；
以促使相对人履行义务或达到与履行义务相同
状态为目的；
是行政主体依法实施的行政行为。
与行政强制措施的区别,
– 行政强制措施，指行政主体为了预防、制止或
控制社会危害行为的发生，确保行政执法的顺利
进行，依法针对相对人的人身、财产采取的暂时
性限制或约束的强力手段或方法。
第五讲：行政程序
(Administrative Procedures)
行政程序的基本原则,
公开原则
– 执法人员在实施行政行为之前，应当向相对人表明
执法身份；
– 行政主体在作出不利于相对人的行政行为，其依据
的规范性文件必须事先公布，未经公布的行政的规
范性文件不能作为行政行为的依据。
– 行政主体应当依法向相对人及时提供与其权利行使
有关的行政信息。
行政程序的基本原则
合法原则
违反法定程序的行政行为属于违法行政行为，是无效的；
任何违反法定程序的行政主体都必须承担由此引起的法律
责任。
公正原则
,一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去
执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如
果使用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法
律的不良后果。” ——王名扬《美国行政法,
行政程序的基本原则
通过回避制度、合议制度、调查制度、听证
制度等保证实现
参与原则
效率原则（程序及时原则）
? 通过时效制度、紧急处置制度、代理制度和不停止执
行制度等实现。
? 注意,
? 强调效率不得损害相对人的合法权益，不得违反公平
原则。
行政程序的基本制度
回避制度
– 指行政公务人员在行政管理过程中，不得参与
与自己有某种利害关系的行政事务的处理，以
确保行政的公正性的一项制度。
? 如：《行政处罚法》第 37条：,执法人员与当事人有
直接利害关系的，应当回避。”
? 三类,
– 职务回避；
– 公务回避；
– 地域回避。
行政程序的基本制度
职能分离制度
–, 由于人类的天生的弱点，赋予过大权力的某个
固定集团都会沾染傲慢、骄傲和专制作风。, —
— [法 ]罗伯斯特比尔《革命法制与审判,
? 两类,
– 同一行政主体内部实行职能分离；
– 不同行政主体之间实行职能分离。
行政程序的基本制度
告知制度
指行政主体在实施行政行为过程中，必须把
相对人应该知道的有关事项告知相对人的一种行
政程序制度。
告知的内容,
?说明理由；
?告知权利和义务。
告知的方式,
?公告、文书、口头、标志及手势告知等。
?听证制度
?信息公开制度
时效制度
指行政法律关系主体在某些程序上必须在法
定期限内行使权利或履行义务，否则就要承担不
利的法律后果的一中程序制度。
? 三种类型,
?在法定期限内不行使其权利的，视为放弃权利。
?在法定时限内不履行其义务的，可以视为不履
行义务。
?行政主体在法定期限应该作为而不作为的，可
以视为同意或拒绝。
第六讲 行政违法与行政责任
行政违法的概念,
指行政主体在行使行政职权、履行行政职能的
过程中实施的违反行政法律规范，侵害收法律保护
的行政关系而尚未构成犯罪的有过错的行政行为。
构成要件,
– 行政主体违法；
– 行政主体及其公职人员负有相关的法定义务
且不履行法定的义务；
– 作出行政行为者主观有过错。
行政违法的具体表现形式,
– 适用法律错误；
– 违反法定程序；
– 主要证据不足；
– 行政越权
?职能越权
?地域越权
?内容越权
行政责任
? 行政责任的构成条件,
第七讲 行政救济制度
(The Administrative Remedy Systems)
救济,
用金钱或物质帮助灾区或生活困难的人。
行政救济,
是法律救济的一种，它是指国家机关通过解决
行政争议，制止或纠正违法或不当的行政侵权行
为，从而使行政相对人的合法权益得到补救的法
律制度。
行政救济的功能,
– 保护功能；
– 监控功能；
– 平衡功能。
行政救济的途径
行政复议与行政诉讼是世界各国解决行政争议的两
条主要法律途径。
二者的区别,
– 性质不同；
– 主体不同；
– 监督的途径不同；
– 监督的范围不同；
– 有些原则和制度不同；
– 审查的法律依据不同；
– 审理的程序不同。
行政复议救济
概念,
指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯
其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复查
该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程序
对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，
并作出行政复议决定的一种行政救济法律制度。
有关法律法规,
– 1990年 12月 24日国务院发布的《行政复议条例》
（ 1994年修订）
– 1999年 4月 29日九届人大常委会第九次会议通过的
《行政复议法》（ 1999年 10月 1日开始实施）
行政复议的基本原则
行政复议机关独立行使行政复议权
,行政复议条例》第 3条：“复议机关依法行使职权，不
受其他机关、社会团体和个人的非法干涉。”
审查合法性和适当性原则
一级复议原则
复议不适用调解原则
复议不停止执行原则
行政复议的范围
不服行政处罚
不服行政强制措施
行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权
行政机关拒绝颁发许可证和执照或者对申请
不予答复
行政机关拒绝履行保护人身权、财产权的法
定职责或者对申请不予答复
行政机关没有依法发给抚恤金
行政复议的范围
行政机关违法要求履行义务 （ 如：乱摊派、乱收费、
征收财物等）
行政机关侵犯其他人身权、财产权
法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他具体
行政行为
?,行政诉讼法》规定,所有侵犯人身权、财产权的具体行
政行为都可以提起行政诉讼。凡是可以提起行政诉讼的具
体行政行为，都可以申请行政复议。不能提起行政诉讼的
具体行政行为，只要单行法律、法规规定可以申请行政复
议的，就可以申请行政复议。
– 如：《集会游行示威法》第 13条：, 集会游行示威的负责人
对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知
之日起 3日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应
当自接到申请复议之日起 3日内作出决定。,
行政复议机关不予受理的
事项
抽象行政行为
内部人事管理行为
解决民事争议的行政裁决行为（ 但行政机关
对土地、矿产、森林所有权或使用权归属的处理
决定除外）
国家行为（ 有关国防和外交事务的行为）
行政复议的管辖
–,对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具
体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府或
者上一级主管部门管辖。但是，法律、法规规定
由本级人民政府管辖的，从其规定；法律规定由
上一级主管部门管辖的，从其规定。”
? 如,对实行垂直领导的部门、公安部门作出的
具体行政行为不服申请的复议，一般由上一级
主管部门管辖。
行政诉讼救济
行政诉讼的特有原则,
法院对具体行政行为实行合法性审查的
原则
判断,
– 行政主体的具体行政行为是否超出其法定权限；
– 是否符合法律、法规的规定；
– 是否符合法定的程序。
? 法院只对具体行政行为的合法性实行审查，对具体行政
行为的适当性、合理性原则上不予审查。只有在行政处
罚显失公正的情况下，法院才有权予以变更。
法院部分管辖的原则 （《行政诉讼法》第 11,12条）
法院只对部分的具体行政行为有管辖权，对抽象的行政行
为不享有管辖权。宪法明确规定了对抽象的行政行为的监
督权归属于国家最高权力机关和相应的地方各级权力机关
以及上级国家行政机关。
案例,
北京三元器净化案
不适用调解的原则 （但,赔偿诉讼可以适用调解” ）
司法有限变更原则 （ 即,行政处罚显失公正的，可以判
决变更”） 。
司法最终裁决的原则
不停止执行的原则
由被告承担举证责任的原则
–, 行政诉讼法》第 32条：“被告对作出具体行政行为
负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据
和所依据的规范性文件。”
– 第 33条：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证
人收集证据。”（先取证，后裁决）
起诉的时效条件
不服具体行政行为，直接起诉的，一般诉
讼时效为 3个月。
例外,
,土地管理法》规定,15日；
《森林法》、《草原法》规定,1个月；
不服复议裁决的，为 15日，法律另有规定
的除外 。（ 复议裁决必须在 2个月内作出 ）
例外,
?, 治安管理处罚条例》规定：被处罚人或被害人不
服复议裁决的，可以在接到通知后 5日内起诉。
