课程名称：公共管理学主讲教师,王学栋 博士联系电话,8398080
E-mail：wangxd@hdpu.edu.cn
关于课程名称的说明公共管理学、公共行政学、行政管理学、行政学实际上指的是同一门科学，英文中为：Public Administration
公共管理学是随着我国MPA教育的兴起而出现的一种时髦叫法，仔细探究其内容，与传统的行政管理学大同小异，只不过是公共管理的主体范围扩大了教学与参考用书：
第一章 绪 论主要讲授以下几个问题公共管理学概说公共管理学的历史演进国家公共管理的基础
一、公共管理学概说公共管理界说管理管理成为人类社会的存在方式中国古代，管与理是分开的郑人使我掌其北门之 管
王乃使玉人 理 其璞，乃得宝焉在西方，人们对管理的认识不同管理是一项活动、任务、职业管理就是决策管理是第四生产要素
行政（管理)
英文是 P.A
(1)美国学者A.邓瑟（Dunsire，1973）在《行政：词义与科学》中分析了它的的15种不同含义。
(2)菲利克斯·A·尼格罗、劳埃德·G·尼格罗(《公共行政学简明教程》，中共中央党校出版社1997年版)
尼格罗：“用一句话下定义常常是必要的，在教科书中尤其是这样，但是，在公共行政学的领域中，情况证明并非如此。实际上，对公共行政学文献的考察表明，凡是作者试图用一句话下定义的地方，他往往又在其后的段落中紧接着加以补充。”
德怀持·沃尔多(Dwight Wald。),“公共行政学中所有用一句话或一段话的定义的直接结果，是精神麻痹远胜过启蒙和激励。这是由于术语的严肃定义……不可避免地含有一些抽象的单词或词组。简单地说，这些抽象的单词和词组只能用其他抽象的单词和词组所解释，在这个过程中。‘它’的真实性和重要性就变得令人因惑和模糊不清了”。
西方学者有代表性的理解：
(1)从三权分立的角度：立法、行政、司法部门，行政是行政部门的活动（魏劳毕）
(2)从政治与行政二分的角度：政治是国家意志的执行；行政是国家意志的执行（古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1989年版）
(3)从管理学角度：运用组织、领导、计划、协调、控制等手段推行政务（怀特）；行政是“一种具有高度理性的人类合作努力”（沃尔多）
(4)从公共政策的角度：制定和执行政策的活动（戈德特纳）
(5)综合性角度：公共行政是采用管理的、政治的和法律的理论与过程，以实现立法的、行政的和司法的政府命令，为整个社会或其某个部分提供管制和服务的职能.
(6)公共行政：
是在公共环境中共同合作的群体努力；包括所有三个部门——执行的、立法的相司法的它们的相互作用；在制定政策方面有重要作用，因此是政治过程的一部分；明显不同于私营机构的行政；在提供社会服务方面，与许多私人团体和个人有密切关系。
马克思：行政即“国家的组织活动”。
在我国早期，“召公、周公行其政”
当前，行政又称为行政管理、政府管理、公共行政、公共行政管理；严格意义上讲，应称为公共行政
公共管理，是以国家行政机关为主体的公共组织行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务进行有效管理的活动。
（1）公共管理的主体特定性（谁管理）
（2）公共管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。（管什么）
（3）公共管理活动的根本原则是依法管理。（怎么管）
（4）公共管理的主要目的是为了提高行政效率与实现社会公平。（为什么管）
公共管理的特点
（1）主体的特定性
行政机关法律、法规授权的组织
相对于私人行政而言的
（2）职权的法定性
“凡法无明文规定（授权）即禁止，否则违法”
行政权力是不能推定的
相对于私人行政而言的
行政权（公权）的运行规则 (power)
“凡法无明文规定（授权），即禁止，否则违法），即行政权力不得推定。
无法律既无行政这是行政权力的来源与特点决定的
“主权在民”或“一切权力来自人民”
普遍性、单方性、主动性、优益性、强制性、不可自由处分性私权利的运行规则 (right)
“凡法无明文禁止，即允许”，即权利可以推定私权利的“约定与意思自治”
“政府的一切权力都是人民赋予的,一切属于人民，一切为了人民，一切依靠人民，一切归功于人民……政府工作人员除了当好人民的公仆以外，没有任何权力。” (2007年两会）
“老鼠过街，人人喊打”
1995年7月29日，四川省技术监督局查封了该省乐山市夹江县彩印厂未经彩虹公司合法授权而印制的近二万个彩虹牌电热灭蚊药片包装盒(该种药片是彩虹公司产品),同时查封了有关的印刷设备和厂房(查封过程中双方发生了冲突),并于10月上旬对该彩印厂及其法定代表人万建华作出分别罚款5万元和4万元的处罚决定。8月8日，夹江县彩印厂向夹江县人民法院与成都市中级人民法院提起行政诉讼，以技监局超越职权为由，请求撤销该局作出的封存财产的行政强制措施，同时申请停止执行封存财产的决定。
社会与媒体评论代表与委员质询四川省高级人民法院院长，“法院是打假者的保护者、还是造假者的保护伞。”
光明日报：“打假者竟然坐上了被告席”
焦点访谈：“打假者走上了被告席”
有的媒体：“恶人竟然先告状”
有的媒体：“当地法院竟然受理如此荒唐的案件——制假者竟敢把打假者告上法庭成为被告——夹江的地方保护主义何其严重！”
法院判决在判决书中，夹江县法院认为：“被告省技监局作为国家行政机关，发现原告县彩印厂的违法行为，采取了强制措施，虽然其适用的法律有失误，但在庭审中已补正，本院予以认可。”
关于省技监局是否越权的问题，判决认为：“根据《中华人民共和国产品质量法》第四十五条的规定，涉及国家行政机关的职权划分尚不明确，应由有权机关作出解释。在未作出解释之前，根据本案具体情况，本院确认被告省技监局在本案中所作出的具体行政行为是正确的，原告县彩印厂由此而提起的诉讼请求不予支持。”
郑州警车：“飞车抢劫、当场击毙”条幅
《中华人民共和国人民警察法》第10条、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第9条规定：
遇到放火、凶杀、强奸以及其他暴力犯罪，经警告无效的，可以使用武器。
北京34岁的家庭主妇李女士在家中用视频与多人一起进行裸聊时，被警方抓获。李女士对事实供认不讳。经请示上级检察机关，此案刚开始北京石景山区检察院以聚众淫乱罪提起公诉，因难以定罪，日前，以刑法无相关罪名撤回起诉。
海南三亚出“奇招”：短金缺两摊点挂,黑心店”牌
进一步讨论的问题
“见死不救”与见义勇为问题
大学生在校期间结婚与生育问题
牙防组非法认证问题
（3）目的的公益性行政机关不能搞盈利性活动，不能片面追求经济增长速度；也不能打着公共利益的名义行政绩工程、形象工程之实公职人员也不得从事营利性活动案例：官员卖菜：“与民争利”还是“为民谋利”
案例：政府点菜谁买单理论上，行政处罚的积极性不能太高现实中，收支两条线（《行政处罚法》）落实的不够好一种新的产业的出现：“执法产业”
相对于私人行政而言的
2004年年底，湖北省公安厅交警总队下发《湖北省道路交通勤务管理暂行办法》，其中第22条规定：“警务区和管段民警应不断提高管事率，做到见违必究、执法必严。大中城市交警每日纠正处罚的交通违法行为不得少于15起，其他交警每日不得少于10起。”
浙江省高速交警执法规定
“每月上路执勤时间必须达到160小时，每人每月纠违70起，其中重点违法行为必须占到40%。”“每台移动测速仪每月必须查获2000起违法行为”。
湖南郴州：25公里49个限速牌为哪般
湖南长沙：大同第二小学附近限速5公里的警示牌
2006年2月，吉林省公主岭市公安局施行绩效考评制。该局规定：
把罚款的10%作为奖金返还给个人，20%返还给执行罚款的基层单位；将罚款数额与绩效考评挂钩，实行末位淘汰。
2006年，公主岭市公安局罚款收入高达1600多万元，仅交警罚款就有1100多万元。财政部门将罚没收入全额返还，局里在其中拿出110多万元作为罚款奖金下发，50多名一线交警人均2万元，罚款最多者拿到了5万多元。
（4）服务的无偿性民事行为以等价有偿为原则，而行政行为则应以无偿为原则，以收费为例外。
《行政许可法》第58条、59条行政机关为全体公民、法人和其他组织提供一般公权力服务应是无偿的，不得收取任何费用。行政机关只有为特定相对人提供特定服务，方可收费。
收费主体、对象、范围、条件、标准、程序的法定性
相对于私人行政而言
第五十八条行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。
行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。
第五十九条行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。
在我国，行政乱收费是非常普遍的，并形成一种现象
“管理就是收费”
2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元。
“执法队伍往往以违法行为生存”
（5）范围的普遍性两种说法西方：“从摇篮到坟墓”
中国：“上管天、下管地、中间还要管空气”
但是，政府的职能是有限度的
《读者》介绍了欧洲的犯人是如何被运到澳洲去做奴隶的：
第一种方法是完全交给公权力，但发现途中死的很多，100个人大概只剩40多人。
第二种办法是制定规范进行规制，规定每个人每天要吃多少主食，要喝多少水，要配备多少医生，并由政府派出官员进行监督，这种办法有些效果，100个人有60多人活下来，但成本大了很多，后来发现死得又多了，原来是船长贿赂官员，监督官员睁一只眼，闭一只眼。
第三种办法就是所有规制都取消，采取“对岸数人”的方法，这样一来，100人可活下来90多个，成本也大量减少了，即对公权力由直接规制到间接规制、再到不规制。
山东威海的强制募捐行为
“今天你捐了吗？” 最近，这句话成了山东威海人打招呼时的问候语。今年6月，山东威海市委市政府发起“慈善月”活动，市考核办制定具体的考核办法，将各单位的捐助情况列入目标绩效考核，逼得各单位把慈善募捐摆在了工作首位,一些官员更是把募捐当作“政治任务”逐级下达。当地民政局说，这叫募捐工作出现“你追我赶的生动局面”。许多单位还制定了内部捐款指标，局长三千，副局长1500，科长1000，市财政局一个水电维修工，被要求捐款500元，占他月收入的1/3。以至于维修工的爱人，看到捐款指标后，头一句话是：你把我捐了吧。就这样，短短10天，募捐现金近2000万元，企业认捐超过10亿。
郑州市的馒头办、西瓜办河南省郑州人喜欢吃馒头，所以馒头业比较发达。1998年，为了规范市场和加强馒头市场管理，郑州市政府成立了6个馒头管理办公室(市政府1个，各区政府5个)。对所有加工经营馒头的集体和个人，一律采取许可审批制度。每个许可证，要交纳1100元的办证费。并下文规定：不办许可证擅自加工经营的单位和个人，可罚款3000至2万元。并规定加工者每天必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于60袋面粉(面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成5角)。2001年3月，群众举报一家馒头厂非法生产，市“馒头办”到场处罚，馒头厂忙打电话到区“馒头办”求援，最后，两级“馒头办”在现场僵持几个小时，甚至互相辱骂……最后，以郑州市政府发文撤销两级“馒头办”了事。
《行政许可法》：
公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
市场竞争机制能够有效调节的；
行业组织或者中介机构能够自律管理的；
行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
（6）行为的单方性公共行政更多是行政主体单方意思的表示，行为的作出无需以相对人的同意为前提公共行政发展的新趋势：行政指导与行政合同
民事行为的双方性强调主体双方的合意与意思自治
（7）过程中的公开性公开是原则，保密是另外公权力运行规则的必然要求，与私权利运行规则相反政务公开的必要性公开，这是公民知情权（The right to know）的需要
公开，政府是最大的信息中心公开，是保证政府权力不被滥用的一个途径阳光是最好的防腐剂路灯是最好的警察
（8）作用的直接性相对于立法行为而言的
（9）活动的主动性相对于司法行为而言的
（10）行为的程序性相对于民事行为、犯罪行为而言的
“民不告、官不究”
河北省一父亲在酒后将自己不满14岁的亲生女强奸致其怀孕，此事在村里乃至全镇人人皆知，当地派出所却对这个禽兽父亲不闻不问。记者采访时，派出所说，没有人来报案，这叫民不举官不究。
行政与政治：
政治与行政的关系成为公共行政发展的一条主线
（威尔逊和古德诺认为）政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治主导行政，行政从属于政治，行政不得不体现国家意志和政治。
政治与行政难以分开。
行政与管理：
行政是管理的一个子系统，一般 与特殊的关系。但存在区别：
（1）产生与存许时间
（2）管理范围
（3）性质
（4）目的
公共行政（PA）与公共管理（PM）
近几年由于教育部设置MPA学位而引起的。
MPA的译法公共管理（PM）是一种行政改革范式西方没有MPM
把MPA译为公共管理硕士的原因：突出管理学的特征；与MBA的译法相对应；英文中A确有“管理”之意矛盾：一词两义与两词同义
公共管理学
即研究以国家行政机关为主体的公共组织依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的有效规律的学科。
公共管理学的主要任务和根本目的是发现公共管理活动的规律，提高公共管理活动的效率。
公共管理学的研究内容（范畴，P8）
怀特的“四范畴”；古立克的“七环节”；张金鉴的“十五M”
（1）公共管理学的特点、性质和发展历史；
（2）公共管理系统与外部环境（经济、政治、社会等）的关系；
（3）公共管理职能与行政权力
（4）公共管理主体，包括公共组织及体制、公共领导者、公共人员等。
（5）公共管理活动，包括公共决策、公共计划、公共执行、公共监督、公共信息、公共沟通、公共协调等具体的管理活动；
（6）保障公共管理活动的条件，包括公共立法、公共管理文化、公共管理伦理、财务行政、后勤和办公管理、公共方法、公共管理效率等；
（7）公共管理改革和发展。
公共管理学的学科性质争论：政治学抑或管理学政治性与社会性的统一理论性与实践性的统一综合性与独立性的统一实证性和规范性的统一
公共管理学与相关学科的关系公共管理学与政治学公共管理学与管理学公共管理学与行政法学
公共管理学的研究方法历史研究法调查研究法比较研究案例分析实验研究定量分析
二、公共管理学的演进
1、公共管理学的兴起
公共管理思想源远流长，但公共管理学是公共管理思想的系统化。公共管理学的产生具有一定的理论与社会历史条件。
一般认为，最早使用“行政学”的学者是德国学者史坦因。他1865年发表《行政学》一书，但他主要是从行政法的意义上研究行政学。
公共管理学兴起于19世纪末20 世纪初，1887年威尔逊的《行政之研究》一文；1926年怀特的《行政学导论》和魏劳毕的《公共行政原理》为标志。
公共管理学兴起的原因：
（1）“行政国家”的出现，即政府规模扩大、政府权力的扩张和政府职能的扩张；
（2）“文官制度”的改革，特别是公务员制度的建立；（1881年，加菲尔德总统；1883年《文官改革法案,）
（3）多种学科的形成和发展，如管理学、政治学、法学、经济学等。
理论渊源：四种（P27-28）
2、公共管理学理论的发展阶段：
张国庆：以新学派的创立、新理论的形成和新的研究方法的提出为标准：
早期公共行政研究时期传统公共行政研究时期修正公共行政研究时期整合公共行政研究时期
MPA教材等：根据管理科学发展的阶段第一阶段：形成阶段（约1887-1930）——传统管理理论。又称科学管理时期。特点：探究了行政权力的配置、组织机构、工作方法标准化、管理程序的制度化等。片面强调人的物质利益，忽视人的精神需要等。代表人物如泰罗、韦伯。
第二阶段：成长时期（1930-1960）——人际关系管理理论。又称行为科学时期。特点：从重视组织、法令到同时重视组织中人的沟通、人的需要满足和非正式组织的作用；重视激发人的积极性；提倡民主管理；重视人的作用。局限性是过于强调人的因素，忽视法制、组织作用。代表为梅奥（霍桑实验）、巴纳德、马斯洛等。
第三阶段：发展时期（1960至今）。又称现代科学管理或新公共行政时期。特点：既注重行政管理与外部环境的关系、又注重行政系统内部各个部门之间关系；既注重组织结构和程序、又注重人的因素。大量新的理论流派、方法进入行政研究。代表有布坎南的公共选择理论、科斯的新制度经济学派。
彭和平：根据行政学思想的连续性与历史联系：
早期研究两次世界大战期间战后时期
60年代以来
其他学者：
传统管理、行为科学、决策理论、系统科学传统管理、行为科学、系统科学创立、成长、科学化
早期公共行政研究时期
1887威尔逊《行政学之研究》到科学管理理论兴起代表人物：威尔逊与古德诺代表作：,行政学之研究》与《政治与行政》
贡献：突出强调了公共管理活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点与范畴。
威尔逊，1856年12月28日生，是美国“学术地位最高的”一位总统，曾在一些大学任教，并任普林斯顿大学校长8年，写有不少著作。他在离开学界后不久就进入白宫，是出任总统前在政界活动时间最短的美国总统。1913年3月4日至1921年3月4日，他任总统8年，对内主张节制“私人企业的垄断”，采取了一些改革措施；极力干涉拉丁美洲国家内政。第一次世界大战期间，威尔逊领导美国参战。他动员美国人力物力，为战争的胜利作了很大努力。战后，亲自出席巴黎和会，缔结凡尔赛对德和约，是成立国际联盟的倡导人。由于国内政情变化及威尔逊本人突然患病，凡尔赛和约始终未得到美国国会的批准。但他获得了1919年诺贝尔国际和平奖。卸任后1924年2月3日病逝于华盛顿。
威尔逊的思想：
行政学的美国化问题
“执行一部宪法变得比制定一部宪法要难的多”
行政科学能普遍运用于一切政治制度行政科学必须从政治学中分离出来
否定三权分立学说，提出政治与行政二分法行政科学的指导价值是效率有效的公共行政要求政府权力的单一领导中心行政科学的目的：使政府不走弯路，专心处理公务减少闲余事务，加强与纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉政府的两大支柱：坚强有力的政务官与效能精干的文官
古德诺的思想否定三权分立，系统阐发政治与行政二分法二分法对公共行政学的意义政府由政治与行政两种过程构成，行政是其一；
行政研究应建立在管理的基础上而不是法律之上行政研究可像研究自然现象一样，探求普遍原则，因而成为科学行政将成为中心问题，可以提高行政效率
对二分法的简要评价促进与推动了行政学的独立与发展忽视了政治与行政的内在联系过分强调行政的技术特性，忽视了行政在国家政治生活中的独特地位
传统公共行政研究时期
1911年泰勒的《科学管理原理》到1930年代行为科学的兴起研究重点：行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化，谋求行政学的学科体系与框架代表人物：泰勒、法约尔、韦伯；怀特、魏洛比、费富纳、古立克、厄威克
弗雷德里克·泰勒：科学管理之父
“车床前的工人”
代表作：科学管理原理时间动作分析、工作定额原理、标准化制度、职业培训（第一流工人）、刺激性的工资报酬制度、例外原则、计划与决策分开等。
亨利·法约尔：管理理论之父
“办公桌前的经理人员”
代表作：工业管理与一般管理六类活动；管理的十四项原则
马克斯·韦伯：组织理论之父提出“官僚制理论”（理想的组织形态）
代表作：《新教伦理与资本精神》、《经济与社会》
韦伯的理论是建立在“关于权威的划分”基础之上传统权威（traditional authority）
超人权威（charismatic authority）
理性——法律型权威（rational-legal authority
固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则——法律或行政规章——来加以规定。
公职等级制和权力等级化原则，意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职位受到较高职位的监督。
现代公职管理是建立在保留书面文件（“档案”）的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员与其各自的物质工具设备和文书档案便构成了一个“机构”……一般说来，官僚制把官方活动看作是与私人生活领域明显不同的事务……公共经费和设备与私人财产分离公职管理，至少是所有专门化的公职管理——而这种管理显然是现代的——通常以全面而熟练的训练为先决条件
当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力……在从前的任何情况中，对国家正规事务的处理情况恰好与此相反，官方事务是作为一种次要的活动而被执行公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的。有关这些规定的知识代表了官员所具有的一种专门技术性学问。它包括法学、行政管理或企业管理知识在内
官僚制的优势：
韦伯：推进官僚制组织的决定性理由一直是其超越其他任何组织形式的纯技术上的优势。充分发展了的官僚制组织同其他组织形式相比，就像生产的机械模式与非机械模式相比一样。精确、速度、细节分明、档案知识、连续性、裁量权、统一性、严格服从、减少摩擦和降低个人成本——在严格的官僚制组织中，这一切都被提高到最佳点。
怀特：
1926年《行政学导论》，美国第一本行政学教科书行政学的基本内容（组织、人事、财务与法规）
魏洛比：
1928年《行政学原理》
财政、预算、物资管理是行政学的主要范畴费富纳：
1946年《行政学》
古立克：
管理“七环节”
厄威克：
组织理论的代表人物
修正公共行政时期梅奥1933年《工业文明的人类问题》到60年代系统管理学派崛起前。
行为科学与人际关系理论盛行的时期代表人物：梅奥、马斯洛、赫兹伯格、麦格雷戈、弗洛姆、阿吉里斯等；西蒙、高斯、阿普尔比、达尔、沃尔多、朗。
西蒙代表作：《行政谚语》、《行政行为》
行政行为的提出者（行政学）
管理就是决策，决策存在于一切组织的行政管理过程之中研究了决策行为的心理环境行政人的有限理性与满意原则对程序化决策与非程序化决策进行了区分行为主义的行政观（P45)
高斯最早把生态学的方法引入行政学研究代表作：1947年《公共行政之我见》
阿普尔比以批评“政治与行政”二分法著称沃尔多
《行政国家》，强调公共行政是一个政治过程从公共行政的历史发展与研究现状，探讨如何下定义 行政是,具有高度理性的人类合作行为”
朗
《权力与行政管理》
行政权力是行政管理的生命线
整合公共行政时期始于60年代初，是一个渐进过程；可以孔茨1961年《管理理论丛林》为启端。
管理学界：系统理论与权变理论行政学界：新公共行政学与公共政策分析
新公共行政学
1968年9月，由美国行政学家沃尔多(Dwight Waldo)号召和资助，32位年轻的学者会聚于美国纽约州雪城大学试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政”作为区别已往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。
主要内容：
主张社会正义和社会公平主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学主张构建新型的政府组织形态主张突出政府行政管理的“公共”性质主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”
3、西方公共管理学的发展趋势
（1）研究领域不断扩大。
（2）研究侧重点转移。从重视规律、原则研究转向重视具体事实、案例研究；从提高效率转向重视价值；从机械效率转变为社会效率；从重视法规转向重视具体行为研究。
（3）新的理论与方法的运用。
（4）研究领域的拓宽和加深；
（5）研究内容和方法更结合实际；
（6）不同学派之间的争鸣和交流。
4、当代中国公共管理学的发展与展望自20世纪80年代以来，公共管理学作为政治学与管理学的交叉边缘性学科，作为与中国改革开放现实密切相关的应用性学科，在中华大地上异军突起，锋芒毕露；并且随着中国改革开放进程的加快和社会主义市场经济体制的建立与完善，中国公共管理学正在向新的广度与深度发展。因此，探讨当代中国公共管理学发展的成就与存在的问题，寻求中国公共管理学发展的对策，展望中国公共管理学发展的前景，便具有重大的理论意义和现实意义。
当代中国公共管理学发展的主要成就使公共管理学成为一门相对独立的学科
学术研究进一步细化和专门化，形成了若干个部门公共管理学和专业化比较强的研究领域
公共管理学的学术团体与教学科研机构急剧增加，形成了相对独立的教学、科研体系
培养了大量的公共管理学专业的高层次专门人才
紧密围绕行政改革现实的热点开展研究，为行政改革提供了理论支持
开展国际学术交流，与国外一些公共管理学学术团体和专家建立了广泛的联系
当代中国公共管理学发展面临的困境中国公共管理学就整个而言，还处在引进、消化和吸收阶段，在思维逻辑和理论体系上还没有完全跳出西方行政学的窠臼
公共管理学的一些著作和教科书，相互模仿和抄袭的比较多，在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新
比较研究显得极其薄弱
公共管理学研究价值取向偏离
公共管理哲学研究薄弱，使公共管理学研究缺乏更深层的理论指导和更坚实的理论支点
理论脱离实际倾向比较严重，理论滞后于现实，公共管理理论的解释能力不足，使公共管理学产生了合法性危机
中国公共管理学只重视对政府自身管理的研究，而忽视对社会公共事务的研究，从而使公共学的科学性大打折扣
公共管理学研究方法单一和落后
当代中国公共管理学摆脱困境的对策加强公共管理哲学的研究，为公共管理学学科的进一步发展提高理论支撑
理论研究要贴向现实
要改变研究方法，提倡实证研究、比较研究和系统分析、统计分析和历史分析等方法
采取“内联外引”的策略，促进中国公共管理学持续发展
加强公共管理学的比较研究，增加我们的知识存量
当代中国公共管理学发展趋势展望
公共管理学的本土化
公共管理学的系统化
公共管理学的综合化
公共管理学的应用性
公共管理学的国际化
国家公共管理的基础国家公共管理管理的基础政府行政职能公共行政权力政府职能是行政权力的外在表现，行政权力是政府职能的内在力量国家公共管理的主体国家公共管理的客体（相对人）
国家公共管理的主要方式
第二章 政府职能与治理工具现代政府职能问题的由来政府职能概述政府职能的范围与内容西方国家政府职能的演变我国政府的职能转变政府治理工具及其选择
“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”
（世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第1页。）
“政府的作用是什么，它能做什么和不能做什么”指的就是政府职能问题，而“如何最好地做好这些事情”指的就是政府的治理工具问题。”
一、现代政府职能问题的由来与发展政府职能问题是一个与政府现象同样久远和复杂的问题。自有政府以来，政府职能问题始终是关于政府的基本问题之一。
现代意义的政府职能问题则启始于1930年代西方资本主义世界的经济大危机。自那时起，政府职能问题始终是西方经济学、政治学、社会学和公共行政学的基本问题；围绕着政府职能问题在多层面上展开的争论，相应构成了当代西方国家社会科学最丰富多彩的领域之一。
争论：大体沿着发达国家与发展中国家两条轨迹
罗斯福新政：现代政府职能问题的由来经济危机东亚经济奇迹：后发展国家政府职能问题的产生促进经济高速发展东亚金融危机：政府职能的修正二、政府职能概述政府职能的概念职能与功能：Function
政府职能：是指政府依法对国家与社会公共事务进行管理使所具有的职责与作用。
政府职能主要回答政府的作用应该是什么，政府能做什么和不能做什么这样一些问题。任何一个政府的存在，都首先要解决政府职能问题，政府的职能和角色定位往往构成政府行为正当化的重要理由。
政府职能的特点执行性：行政具有明显的代表国家意志的权威性，是一种执行性职能，与社会变化密切相关多样性：行政管理的范围涉及国家和社会生活各个方面，因而其职能具有多样性动态性：行政职能随社会生活和行政环境的变化而变化共同性：
研究政府职能的意义建立行政组织的基本依据政府机构改革的关键决定行政管理的本质与方向影响行政管理有序化的关键检验行政管理工作的依据几则案例某局是一个有几十年历史的老单位，为社会主义建设干了不少实事，政绩不凡，在公众心目中有较好的形象。局长在这个单位呆了近20年，从科员升到科长，从科长升处长，从处长升局长。几年前他当了局的第一把手之后，很重视搞好与同事的关系，很能体贴部属的甘苦。他想，我能当上局长全靠老同事们的支持，只有给他们安排、提拔，才能对得起他们，才能维护自己的领导地位。于是，他多方努力，说通上级，打通关节，增设了机构，多设了副职，使许多老同事、新同事得到了安排。这样一来，这个局原来只有4个处，现在扩展为10个处；原来每个处辖3个科，现在扩展为5－6个科；原来每个处（科）只设2－3个处（科）长、副处（科）长，现在扩展为5－8个处（科）长、副处（科）长。有一个处，正副处长共8人，群众戏称为“八大处”；有一个科有正副科长5人，群众戏称为“五官科”。这位局长原以为这是一种巧安排，既照顾了老同事、老部属；又加强了自己的领导地位，人多好办事，工作一定能更好地开展。而实际上事与愿违，由于机构臃肿，人员素质不高，造成互相扯皮，办不成事，这位局长吃了苦头，这个局的工作也遭到挫折。
三、政府职能的范围与内容
1、政府职能范围的确定政府职能的发展变化具有一定的规律性，即政府职能的确立与角色定位总是通过处理政府与市场、政府与社会、政府与企业等的关系来实现的。即政府的职能与角色定位是建立在处理政府与市场、政府与社会、政府与企业等关系基础之上的，对政府与市场、政府与社会、政府与企业等关系处理方式不同，政府的职能与角色定位也必然不同。
（1）政府与市场的关系（看得见的手与看不见的手）
在现代市场经济中，政府与市场是两种基本的制度安排。而围绕着这两种制度安排在资源配置中应起多大作用问题的争论，构成西方经济学史的基本主题。正如林德布罗姆所言，“政府与市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题”。
在理想的政府和理想的市场之间进行理论比较所形成的观点（古典学派的观点）
在理想完善的政府和现实不完善的市场之间进行比较所形成的观点（传统的社会主义经济学和凯恩斯主义经济学的观点）
在理想完善的市场与现实不完善的政府之间进行比较形成的观点（新古典学派及各种自由主义经济学的观点）
在现实不完善的政府与现实不完善的市场之间进行比较所形成的观点（西方新政治经济学尤其是新制度经济学的观点）
,市场与政府间的选择并非是在一个完善与不完善之间的选择，而是在不完善的程度与类型之间，在缺陷的程度与类型之间的选择”,一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。”
在1991年，世界银行《世界发展报告》以“发展面临的挑战”为题，重新评价了政府与市场在促进经济发展中的作用，提出政府与市场相互协作的“亲市场”战略。该报告认为，在促进经济发展的过程中，作为两种基本的制度安排，政府与市场起着互补作用，政府应支持而不是抵制市场的作用。
世界各国经济形态应是“混合经济”
西方市场经济国家政府与市场关系的模式美国属于自由主义的市场经济，其政府与市场关系的形成是与美国自由主义的文化传统密不可分的。该模式的核心内容是：强调市场力量对经济发展的促进作用，认为政府对经济发展起次要作用；推崇企业家精神，崇尚市场效率而批评政府干预；政府进行调控与否往往以是否有利于消费者利益为目标，而较少从生产者角度出发。
日本属于政府主导型市场经济，其政府政府与市场关系的形成是建立在长期坚持经济优先、效益优先、企业优先和战略产业优先的基本国策的基础之上的。该模式主要具有三个特征：强调政府宏观调控与发挥市场机制相结合；政府不是市场经济活动的主体，而是市场经济主体（企业）的帮手；政府的宏观调控以实施产业政策为主要内容。
德国属于社会市场经济国家，在政府与市场的关系上，其原则是政府要尽可能少干预，只给予必要的干预；政府在市场经济中起主要调节作用，并为市场运作提供总的框架
（2）政府与社会的关系政府与社会的关系问题，既是一个重大的理论问题，也是各国公共管理改革中面临的一个重大实践问题
无政府主义理论：就其实质而言，个人主义是无政府主义理论的出发点与归宿，个人之上是无政府主义者衡量一切社会问题的惟一标准
国家主义理论
自由主义理论,自由主义理论是在反对专制、争取民主的斗争中形成的，其思想基础是理性主义和个人主义
在看待政府与社会的关系方面，当代自由主义理论认为，政府对社会而言是必要的，政府应当承担社会管理的职能，政府的主要作用是保护公众的个人自由和社会秩序；政府不能太多干预社会，更不能取代社会，需要有相对独立的市民社会，以便市民阶层享受自由的空气；政府的权力应有一定的界限，只能限定在保护个人自由的限度内，政府不能成为权力过分巨大的怪物，必须受到法律的限制；政府权力有被滥用的可能性，社会应对政府的权力进行制约。
西方资本主义的发展经历了自由资本主义和垄断资本主义两个阶段，西方国家处理政府与社会关系的实践在不同的阶段又有着很大的不同。
在早期自由资本主义时代，盛行的是自由主义的理论与政策，西方国家普遍信奉“最小的政府就是最好的政府”。
随着资本主义的发展，西方各国政府已由较少承担社会管理只能转变为逐步扩大社会管理职能，政府与社会的关系已由早期市民社会与政治社会的分离变为政府权力向市民社会的逐渐渗透。
历史跨入20世纪以后，政府在加强经济干预的同时，也加强对社会的管理，政府的角色已深入到社会生活的方方面面。现代政府职能扩展的一个重要表现是“福利国家”的出现。
1980年代以后，各国开始对“福利国家”政策进行检讨与反思，在社会管理方面呈现出多元化、分散化和民营化的趋势。
（3）政府与企业的关系
政府的经济作用归根结底表现为政府与企业的关系政府与企业关系理论实际上是建筑在对政府与市场关系的理解之上
政府与私营企业西方国家政府主要是通过法律与经济手段对私人企业实施规范与管制、促进与援助以及间接引导，但在不同的国家中，政府对私营企业的影响程度不尽相同
政府与公共企业理由：私营部门提供商品和服务的不足；挽救行将倒闭的、关系到公共利益的私营企业；改善竞争环境；降低社会成本（如环境的外部性）；甚至在某种程度上保护国家主权
当前西方各国政府一方面对公共企业实行分级所有、分类管理，采取多样化的管理形式和严格的监督，另一方面通过出售、放松管制、签约外包等形式实施民营化，以改善政府与公共企业的关系。
2、政府职能存在的必要性市场失灵(Market Failure)及其表现（P90）
（1）公共产品（public goods)
产品属性理论公共产品（消费与收益的非它他性、交易成本高）
准公共产品(quasi-public goods)
私人产品（private goods)
价值性与非价值性产品的存在
（2）外部性的存在（externalities）
消费行为的外部经济消费行为的外部不经济
生产行为的外部经济生产行为的外部不经济
（3）不对称信息（asymmetric information）
道德障碍逆向选择
（3）自然垄断
（4）收入不平等
（5）经济波动两则案例都是香蕉惹的祸
溯州大规模宰杀奶牛
3、政府职能的范围与内容世界银行在其1997年的世界发展报告中指出，
“每一个政府的核心使命”包含了五种基本的角色，这些角色是：建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。
陈振明教授把现代市场经济的政府职能概括为五种角色：
公共物品的提供者；宏观经济的调控者；外在效应的消除者；收入及财产的再分配者；市场秩序的维护者
国内大多数学者：
政治职能、经济职能、文化职能与社会职能
欧文·休斯：
提供经济基础
提供各种公共物品与服务
解决与调整团体冲突
维持竞争
保护自然资源
收入与财产分配的调节
保持经济稳定
张金鉴：
维护、保卫、扶助、管制、服务、发展温家宝总理：
经济调节市场监管社会管理公共服务
4、政府失灵的表现与防范
政府失灵（government failure）是现代市场经济国家政府干预所产生的一种普遍现象，是一个重大的理论与实践课题
公共选择与政策分析学者形成了颇为系统的“政府失灵理论” （布坎南与查尔斯·沃尔夫 ）
政府失灵的概念（P90）
是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形
新保守主义经济理论用产权理论来解释政府失效的原因，用经济学家弗里德曼的话就是：
用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约用别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效率用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率
政府失灵的表现成本和收益的分离：过剩和成本提高
政策制定的复杂性和低质的政策
内在性问题（internalities ） （预算、机构、信息、技术）
政府行为的低效率
寻租行为 （Rent-seeking ）
权力的稀缺性与租金布坎南的定义,租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分,是超过机会成本的收入。
是指在某种政府保护的制度环境中人个寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动
寻租与寻求利润不同，寻求利润是生产者通过自身的市场生产力而获得高于生产成本那部分收入，而寻租则是政府干预的结果。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻求到某种特权，从而某项资源具有垄断权，或者任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。
寻租的结果：为获取租金，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种对社会没有任何效率；如果寻租得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高；整个社会也同样为此行为付出“道德的成本”，甚至于政治的成本。
“设租”与“抽租”
形式：政府定货；政府特许；关税与进出口配额；价格双轨制；优惠政策
政府失灵的防范与纠正改革公共决策体制与政治制度
进行立宪改革对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束
完善表达民主的方式以及发明新的政治技术
利用市场力量改进政府效率
在政府内部重新确定竞争机制
在高层管理者中恢复发挥个人积极性的制度
更多地依赖市场机制来生产公共物品或服务四、西方国家政府职能的演变前资本主义国家的政府职能政府职能的重点在于维护政治统治，因而较多采取军事、暴力的手段行使职能，社会管理、经济职能很少自由资本主义时期的政府职能在资本主义发展的上升阶段，当时政府以保障财产自由、平等、权利为目的，奉行“政府管得越少越好”的政策，反对政府干预经济生活，主要依靠市场来调节和引导社会经济发展
亚当·斯密,把国家比喻为“守夜人”，明确地对政府职能作了三点限制：首先，保护社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责；其次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的不公平对待和压迫的职责，或者建立一套严密的司法制度；第三，建立并维护某种公共事务和公共机构的职责，此种建立和维护从来不是为了任何个人或少数人的利益。
垄断资本主义时代的政府职能由于解决资本主义经济危机的需要，政治统治职能强化，行政权力和职能不断扩大；强调政府对社会经济的调节和干预，使得政府的经济、社会职能得到扩大和加强当代西方国家的政府职能主张政府有选择地干预市场活动。理由是，认为政府也存在失败，市场缺陷并不是政府干预经济的原因，要使政府在改善市场中发挥作用，同时要利用市场改善政府的功能
当代西方国家政府职能发展的趋势：
（1）行政职能逐渐扩大；
（2）政治职能相对减弱；
（3）公共管理职能社会化；
（4）公共服务职能的市场化
（5）宏观调控、综合协调职能增强。
北京崇文区革新西里社区在北京首次尝试，由居委会牵头，在人行道划出固定区域供商贩经营，商贩只需每月交纳20多元的保洁费。由居委会主导游商治理，此举开创了北京乃至全国城市治理的先河。据悉，革新西里居委会做了三件事：一是要求摊贩们成立自治会，由自治会出面与居委会沟通，商贩之间互相约束；第二，由摊贩自治会起草自律条例，条例中明确要求摊贩不许缺斤少两、负责周围卫生等，摊贩如有违约，摆摊资格将可能取消；第三，为了规范形象，居委会为摊贩们统一定制了柜台。然而遗憾的是，革新西里这项深得民心、惠及民生的“试验”，其前景却不乐观。城管方面认为，居委会没有权力给摊贩们划区域经营，街道办表示，划定区域的工作，革新西里居委会事前没和街道沟通，因此，那条划给摊贩经营的白线，很可能要取消。
志愿失灵问题如果没有完善的宏观制度环境以及有效的组织内部制度保证，容易发生偏离其“志愿性和公益性”等非营利性方向的情形，即出现“志愿失灵”。
志愿失灵的表现：
独立不足——过度依赖政府慈善不足——过度追求利润
政府规划或必要的投资减税(供给者)
（掌舵者、合同谈判者、合同监管者）
(
竞争性市场化运作(生产者)
（通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营，包括公私在内的多元力量划桨）
(
自主选择(消费者)
（政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点，以选择形成公共服务消费市场）
三方主体之间的关系是：
提供者与生产者:选择、安排和监督服务的生产者，并
签订合同。为生产者运行设计一系列激励、奖励、惩罚
规则，努力改进服务供给质量和效率。
用户群体-生产者：通过提供者提供的合同、信息公
布、权利保障以及必要的自由选择,监督生产者。
用户群体-提供者：公众通过民主机制向提供者表达他
们服务和利益诉求,促进提供者合理规划以及向生产者
施加改进的压力。提供者以提高工资和弱者补偿以贯彻
公共消费责任承担和普遍服务原则.
（4)公共服务市场化的主要模式
通过公共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范围和实
现形式发生了重大变化。
五、转轨时期我国政府职能的转变我国政府职能转变的必要性我国政府职能转变的主要特点我国政府职能转变的基本内容我国政府职能转变的必要性是建立市场经济体制的必然要求是实现行政职能合理配置的根本途径传统政府职能的弊端：政治统治职能过强，社会管理职能过弱；微观管理功能太强，宏观管理功能太弱；政府功能的控制取向；政府职能分化过细；政府机构膨胀严重；公共管理的成本高、效率低
是机构改革的重要前提和基础我国政府职能转变的主要特点（行使职能方式的转变）
由运用行政手段转变为运用经济手段、法律手段和行政手段相结合方式，如运用价格、财政、税收、利率、信贷等经济杠杆影响经济活动，制订经济法规等从微观管理、直接管理为主转向宏观、间接的管理为主由重计划、轻市场向以市场配置资源为基础结合计划手段转变我国政府职能转变的基本内容
（职能关系的转变）
理顺中央与地方政府之间的职能关系必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系中央政府代表国家的整体利益和全局利益，提供全国性的公共物品，同时承担对地方政府的监督职能和服务职能地方政府一方面是国家在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区的管理职能，提供地方性的公共物品要理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系，必须实行中央与地方的合理分权
我国中央政府与地方政府权力关系的演变历史回顾：
中央集权体制的建立阶段（到1957年上）
变化与调整阶段（1957年下到1978年）（变化不定、死乱循环）
改革阶段（1978年——）
目前的问题与困境中央权威的流失宏观调控能力减弱（50年代，7、80%；60年代，60%；80年代，低于50%；90年代%40%；
地方保护主义的兴起与市场割据
战略重构与基本准则价值目标：发挥两个积极性主要途径：明确中央与地方的事权范围主要保障：建立中央与地方政府行为的法律规范体系宪法明确规定事权范围制定政府组织法，具体规定各自职权依法明确各级政府的责任
理顺政府与企业之间的关系，基本原则是向企业放权，政企分开把所有权和经营权分开把政府的国有资产所有权职能和行政管理职能分开实行国有资产分级管理制度实行国有资产经营预算制度
理顺政府与市场的关系在市场经济体制下，政府与市场关系的总原则是：市场机制可以解决的，由市场解决，政府只管市场做不好、做不了的事，政府引导市场市场经济体制下，政府与市场的关系表现为：市场对社会经济运行和资源配置起基础性作用，与政府宏观调控的指导性作用结合起来。市场是基础，政府调控起补充作用
理顺政府与社会的关系管理范围上，改变政府包办一切的做法，向社会提供合理的“公共物品”
管理模式上，从“大政府，小社会”向“小政府，大社会”转变管理方法上，从传统的以行政为主转变为间接的法律方法为主具体措施：大力培育社会中介组织；加强社会保障体系的建立；确立政府与社会之间的良性互动关系
理顺政府内部各职能部门之间的关系要对政府各部门明确各自的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端
加入世贸组织与开放经济条件下对我国政府职能的影响政府弱化的职能。政府权力向下级、社会中介组织和企业分权，同时向超国家机构和国际组织转移。总体上减少政府对经济领域的干预；
政府强化的职能。政府应加强对涉外经济的调控和管理，确保国家的经济安全和国内的政治稳定，同时建立健全宏观经济调控，强化监督和监管体系
政府治理工具及其选择
政府治理工具（governing instruments）的含义
政府的治理工具是指系统性地探讨问题症结与解决方案之因果关系地过程，他们从功能的观点出发，把治理工具视为达成政策目标，促使政策成功的有效管理工具
有的学者从目的论的观点出发，把治理工具视为有目的的行动蓝图
还有的学者把治理工具指称为政府干预的方式，在某种程度上是政府行为正当化的应用机制
我们的定义：把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。
政府治理工具的主要类型
施奈德和英格拉姆(Schneider and Ingram)把治理的工具划分为权威、诱因、能力建设、符号和劝戒、学习
林德和彼得斯（Linder and Peters）把治理工具划分为命令、财政补助、管制、劝戒、权威、契约等
休斯（Hughes）把治理工具分为四类：供应、补贴、生产与管制四种
萨瓦斯（Savas）把政府的工具分为十类：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务
费斯勒和凯特尔（Fesler and Kettl）认为政府的治理工具包括直接行政、补助金、合同、管制、税收支出和贷款项目
还有学者把治理工具划分为三种不同的“工具家族”（families of instruments），即管制性工具、财政性工具和沟通性工具
政府治理工具的选择
各种政府治理工具都有其优点，也各有其缺点，并无绝对的优劣
在选择政府治理工具的时候，公共利益是基本的出发点
政府治理工具的选择必须是理性的，而且必须以多元理性为基础
在选择和评估不同治理工具的时候，其标准也应该是多元的 （效果,效率,充分,公平、回应）
政府治理工具的选择必须考虑到多元利害关系人，进行多元利害关系人分析
不同政府治理工具的效果取决于各种因素，并不完全取决于治理工具本身
在当代社会，公共问题的复杂性，使得任何单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题
自1980年代以来，面对政府规模的扩大、财政经济压力的加剧以及社会问题和政府不可治理性的增多，西方主要发达国家纷纷开始了大规模的、以政府治理工具创新为核心内容的政府再造运动。通过对西方发达国家政府再造运动的考察，人们不难发现，政府对治理工具偏好出现了一些新的特点和趋势，主要变现为：
更加强调公共服务的民营化与市场机制；充分发挥非赢利组织在提供公共服务中的作用；强调放松管制；强化信息沟通机制和行政指导等。
第三章 行政权力本章主要内容：
行政权力概述行政权力的分配行政权力行使行政权力的发展与演变
一、行政权力概述行政权力是公共行政的基础，离开权力绝无公共行政可言，公共行政本质上就是一种行政权力的行使与运用过程。
诺顿·朗：“行政管理的生命线是权力。权力的获得、保持、增长、消弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点，其后果几乎可以肯定就会是丧失现实性和导致失败。”
包括以下几个问题：
行政权力的概念关于行政权力的几种学说行政权力的分类行政权力的结构行政权力的特征与其他权力的关系
行政权力的概念权力在汉语中，权力是由“权”和“力”组成的合成词。在中国古籍中，“权”有两个基本含义，
一是衡量审度之义，如孔子说：“通权量，审法度，修废官，四方之政行焉。”孟子说：“权，然后知轻重。”
二是制约别人的能力。如早期法家认为，“贤而屈于不肖者，权轻也。”《管子》也指出：“欲用天下之权者，必先布德诸侯。”在中国，最早把权与力联系在一起，见于典籍《庄子·天运》，并把权力称为权柄，其含义表示权威势力
在西方，英语中的权力即power一词来自法语的Pouvoir，法语的该词源于拉丁语的potestas 或potentia，意指能力，它们都是从拉丁语的动词potere即“能够”引申而来的。因此。西方的“权力”一词的基本含义是“能力”。
不同的解释影响力说；关系说；支配与服从说；决策说；领导说政治权力是指某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段
行政权力国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。
行政权力的主体：行政机关及其工作人员行政管理的根本目的：实现国家意志行政权力的作用方式：强制性推行政令行政权力的客体：一国领土范围内所有公民或组织行政权力的性质：一种由少数人行使的管理权力
关于行政权力的各种观点早期分权学说亚里士多德：把国家权力分为议事、执行与审判三种（萌芽）
波利比阿(公元前204—前122年),提出元老院、执政官和平民会议相互制约的思想（制衡）
西塞罗(公元前106一前43年),强调恢复元老院的尊严和执政官的权力
三权分立学说洛克：立法权、行政权与外交权孟德斯鸠：立法权、行政权与司法权
政治与行政二分法布隆赤里（德）：较早提出政治与行政二分威尔逊古德诺
五权宪法学说孙中山：政、治分离理论政权：选举权、罢免权、创制权、复决权治权：立法、行政、司法、考试、监察
议行合一学说巴黎公社社会主义国家行政权力的分类根据行政权力受拘束的程度：羁束与自由裁量根据行政行为的模式：行政立法权、行政许可权、行政确认权、行政处罚权、行政强制权等根据权力存在与发生作用的基础：报酬性权力、制度性权力、人格性权力、知识性权力与关系性权力行政权力的结构行政权力的静态结构行政权力与其行使主体结合之后形成的一种网架架构，表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动开展的基本框架。
纵向的层级结构横向的部门结构
行政权力的动态结构行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向
行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在中介（衰减：县官不如现管）
时间或时效因素（效率：跳板原则）
行政权力作用的结果（服从状况）
行政权力的特征公共性：公共利益手段性（执行性）
自主性：相对独立性（社会权力与统治权力）
一元性：主体单一；权力中心单一；权力运行的单向性时效性膨胀性：自身结构、权力性质、客体
与其他政治权力的关系行政权力与立法权力运行方向与轨道不同：少数人与多数人；输入与输出权力功能：制定与执行法律、政策运行规则不同：合议制与首长负责制
行政权力与司法权力权力运行方向：
在权力体系中的独立性：
权力作用与功能：积极与消极；中立与价值；最终与阶段
行政权力与政党权力权力目的：
权力结构不同权力的合理、合法程度不同权力客体不同权力手段不同二、行政权力的分配
行政权力的合理分配是行政主体有效行使行政权力的基本前提和重要步骤。
主要讲授以下几个问题行政权力分配的方式与途径行政权力分配的原则行政权力分配中的相关问题行政授权行政权力分配的方式与途径行政权力的分配方式
结构性分配：依据权力的层次性而进行的纵向垂直性分割。（影响行政权力层级性最直接最主要的因素是其幅度大小）
功能性分配：依据任务或客体而进行的横向性分割。
行政权力分配的途径行政授权（结构性与功能性）
权力下放（结构性）
地方自治权力“外放”
｀
行政权力的再分配外源型再分配：新旧体制的交替内源型再分配：小幅度个别调整
行政权力的人格化问题行政权力与人的结合问题行政权力分配的原则程序必须合法上级行政主体在分配行政权力时本着合理的行政目的，按照明确的目标在分配中应兼顾层次性与功能性差异因素分配应以事为基础，而不能以人为基础
职权必须分明明确规定，不能模棱两可
权责必须一致
权利必须明确
内容必须全面人权、财权、物权的完整统一权、责、利的统一行政权力分配过程中的相关问题行政权力分配与政治授权的关系权力分配是内部不同主体之间的关系政治授权是行政权力的外部来源集权与分权之间的关系结构性权力的集中与分散（集与分）
功能性权力的集中与分散（收与放）
权利与义务的关系问题行政“特权”问题行政授权行政授权的概念与特点行政授权，指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动与处理事务。
引起行政授权的因素：处理复杂公共事务的需要；建立行政组织的需要
行政授权的基本要素：指派工作任物、授予行政责任、承担工作责任
行政授权的特点：
本质上是行政组织内部权力分配的特定形式是行政领导活动过程的一部分（一种领导方法与领导艺术）
是一种权责高度统一的管理行为
行政授权与行政代理、行政助理、行政分工
行政授权与行政委托
行政授权方式根据工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况：
充分授权（柔性、模糊、惰性授权）
不充分授权制约授权弹性授权
根据授权时使用媒介的不同：
书面授权口头授权
根据授权的合法程度：
正式授权非正式授权
行政授权的过程行政授权的条件需要良好的组织与人事基础
把握适当的时机
考虑工作需要，考虑一定的界限
行政管理的目标已经确立，方向正确，任务明确；
行政组织机构已经建立；组织结构系统完善，要素完整，功能健全；
人事安排已经确定，不再有大的人事变动行政组织各个层次能相互信任，组织内部气氛和谐行政组织文化与工作环境良好。
领导感到力不从心时高层职位出现空缺时工作需要创新局面时管理幅度较大时
行政授权的程序确定授权的工作内容
选择授权对象
规定目标、权限与责任
正式授予权力
检查评估成效
行政授权的应克服的障碍心理方面：自负、恐惧、猜疑、权力独占欲
能力方面
授权客体方面
组织方面
环境方面
行政授权关键在于授权主体乐于授权、敢于授权、善于授权
三、行政权力的行使行政权力的行使即行政权力主体对客体施加影响，并使客体按照主体的意愿采取行动的过程。
主要讲授以下几个问题行政权力的基础与手段行政权力的行使程度行政权力行使过程中的负效应及克服行政权力的基础与手段不同类型的权力，其基础不一样报酬性权力：主体对资源的控制强制性权力：行政组织的层级结构及其所拥有的威胁与惩罚手段制度性权力：行政组织结构赖以运行的制度规范人格性权力：行政人员的人格魅力知识性权力：行政人员的知识性资源关系性权力：与行政主体相关的人及关系等
权力与权威
权力是一种力量；权威是一种社会心理过程权力以强力为后盾，带有强制性；而权威以合法性、正当性、合理性为依靠，带有影响性权力的结果不一定是服从，权威的结果则是心悦诚服的认同与服从行政权力行使的程度行政权力的行使程度行政客体对行政主体的服从情况行政权力程度是成功的权力行动与行使的权力行动之间的比例行政权力度：政府效能的标志
影响行政权力行使程度的因素
行政权力的目的与手段的合理性与正当性行政权力的强度行政客体的潜在能力问题行政权力作用的范围行政环境问题行政权力行使过程中的负效应及其克服行政权力行使过程中的负效应利益倒错，公仆变成主人权力角逐，手段变成为目的权力僭越，职权扩张为特权传统惯性，导致权力滥用
行政权力的制约他律机制自律机制四、行政权力的发展与演变主要讲授以下几个问题行政权力的产生传统行政权力现代行政权力转型期行政权力与我国行政权力面临问题行政权力的产生历史的讲，行政权力源于人类社会的组织分工
行政权力的产生与国家权力的产生同步
行政权力的自主性传统行政权力传统权力的社会职能与国家政治权力的统治职能明显地交织在一起传统权力与宗教权力、迷信权力曾经相结合传统权力与宗法权力等血缘关系权力有深刻联系传统权力与经济权力有相当直接的联系个人权力超过职位权力，人格权威大于职务权威现代行政权力现代行政权力的特点
社会管理职能日益突出，行政权力的自主性非常明显，行政管理已成为专门的职业领域不仅同外部权力相分离，其内部的功能分化也日趋发达现代行政权力是一种法理型的权力
行政国家：20世纪行政权力发展的独特现象行政国家的特点（P148）
正确认识行政国家现象（P149）
第四章 行政组织主要讲授以下问题行政组织的基本理论行政组织目标行政组织结构行政组织原则行政组织环境行政组织改革与发展
现代社会是已成为一个高度组织化的社会。组织成为人类社会的存在方式。行政组织是众多社会组织的一种，是处于社会核心地位的组织形式。
行政组织的基本理论
1、行政组织的概念
动态上，指为了完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程静态上指为了推行政务，依法建立的国家行政机关体系心态上指人的精神、心理的凝聚，是一个社会心理系统生态上指一个开放系统。
2、行政组织的基本特征政治性：阶级性与决策性社会性：服务性与管理性权威性：约束性与强制性法制性：依法设置与依法行政系统性：整体性、结构性与有序性发展性：动态性与适应性
3、行政组织的基本要素法规制度健全组织目标明确人事调派恰当权责分配合理财物数量适中运行机制有效行为方式优化价值观念整合
4、行政组织的机构类型
（1）领导机关
各级政府统辖全局的决策核心，是行政组织的中枢、指挥机关。
（2）职能机关
负责和管理某一专业方面事务的执行机关。
（3）监督机关
对行政机关及其管理活动进行监督检查的行政机关，如监察机关、审计机关。
（4）辅助机关
承担辅助性工作任务的行政机关。又分政务性、事务性、综合性、专业性辅助机关。
（5）咨询参谋机关
（6）派出机关（非一级政府，如街道办事处）
5、行政组织的领导体制
根据行政组织内部决策权行使的人数，分为首长负责制、合议制。
（1）首长制
即行政组织中最高决策权由行政首长一人行使的领导体制。我国政府实行这一体制。
优点：事权集中、责任明确、决策迅速、行动迅速、效率高。
缺点：易于独断专行和决策错误、营私舞弊，不易监督。
(2)合议制（或委员会制）
行政组织中的行政决策权由集体行使，按少数服从多数原则进行决策。
优点：发挥集体智慧，决策较为合理、民主，互相监督，不易营私舞弊
缺点：决策缓慢、效率低下、权力分散、责任不明确。
（3）混合制
部分决策权由集体决定、部分决策权由行政首长承担的体制。
6、行政组织的权力体制
根据行政权力在上、下级之间的分配关系分为集权制、分权制。
（1）集权制
即决策权集中于上级机关，下级处于较被动、受控制的地位。
优点：政令统一、力量集中、顾全大局，有利于命令的贯彻。
缺点：层级节制过严，上级易产生官僚独裁、下级机关缺乏积极性、主动性。
（2）分权制
下级对所管辖的行政事务有较多自主决定权，上级政府不加干涉的权力体制，如加拿大。
优点：下级因地制宜，发挥特长，有较大的自主权，易于发挥积极性、主动性。
缺点：权力分散、政令不统一；易形成地方势力，产生分散主义，造成上有政策、下有对策。
二、行政组织的结构与编制管理
1、行政组织的结构
是指行政组织各个要素的配合和排列组合的方式。其中，最重要的是行政组织的纵向和横向结构。
2、纵向结构（又称直线式结构）
即行政组织内部的纵向分工形成的层级制度，体现领导与被领导关系。
如中央政府——省政府——地级市政府—县政府。
纵向结构中应注意的两个原则,
管理层次与管理幅度的关系
管理层次——行政组织中纵向结构的等级层次，即设置多少等级的工作部门。
管理幅度——一级行政机关或一名领导者直接领导下级单位或工作人员的数目。
在编制总额确定的前提下，管理幅度与管理层次成反比例关系：层次多则幅度小，层次少则幅度大。
管理层次多，幅度小的组织结构，其形态呈现“尖形结构”；管理层次少，幅度大的组织结构，呈现“扁形结构”。
层次管理原则
一是层次节制原则，即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥；
二是只管一个层次原则，即上级只管辖下一个层次，不可越级管理。
3、横向结构（又称职能式结构）
即行政组织同级机关、同级部门之间的横向关系。
4、行政组织的直线—职能式结构
一般地，各级政府内部的职能部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。即通常所谓的条、块双重管理。
5、行政组织的编制管理
即行政组织的编制管理，即按照法律规定的制度和程序，为有效控制机构设置、人员配备、人员定额和结构比例进行的管理。
编制管理一般包括机构设置的管理、机构内部人员数额的管理、人员结构和比例的管理（规定各类人员的百分比和数额）。
编制管理的意义：
建立高效行政组织体系的重要前提；
防止官僚主义，有利于密切联系政府与民众关系；
有助于节省国家财政开支。
编制管理的基本原则：
精简原则（精简机构和人员、合理定编定员）；
统一原则（统一领导、统一职能目标、机构设置统一完整）
编制立法原则
1、西方行政组织理论
（1）古典行政组织理论
特点：从制度规范角度研究行政组织，提出了一些组织原则；侧重从静态角度研究组织，忽视环境对组织影响和组织成员的社会需求。包括泰罗的科学管理组织理论；法约尔、古立克的行政管理组织理论；韦伯的科层组织理论。
科学管理组织理论将组织成员看作机械工具，强调建立标准化、规范化的工作方式以提高效率；
行政管理组织理论着重研究组织的要素和原则；
科层组织理论主张通过依法管理、权责一致、专业分工、考试录用等方式建立理想的组织。
（2）新古典组织理论（或行为科学组织理论）
特点：以组织中的人为中心，动态研究人的行为对组织的影响及其互相关系。不足：局限于人和组织行为，忽视组织结构、法规的作用。包括梅奥的人际关系组织理论、巴纳德的组织平衡理论、西蒙的决策过程理论。
人际关系组织理论主张建立和谐的组织、注重组织成员的行为研究，重视民主管理和调动人的积极性。
组织平衡理论重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织应当满足成员的需要，才能提高效率。
决策过程理论认为决策贯穿管理的全过程，管理就是决策。
（3）现代组织理论
特点：
运用系统论、控制论、信息论，重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，提出了新的理论方法。包括卡特斯等人的系统分析组织理论；劳伦斯、洛西、伍德沃德的权变组织理论。
系统分析组织理论用系统分析方法，认为行政系统是由许多分系统组成的社会技术系统，又是一个有机的开放系统，与社会环境发生互动。
权变组织理论认为组织关系根据环境而定，不同组织的模式和管理方法不同，没有统一的、不变的组织模式。
2、我国的行政组织理论
马恩的组织理论：民主参与、廉价政府、议论合一、政府负责制和监督制。
列宁的组织理论：精简机构、民主管理、强调政府效率、实行机构改革。
毛邓的组织理论：党的领导、人民管政府、民主集中制、政府改革等。
四、行政组织的改革
1、行政组织改革的必要性
（1）适应社会发展，促进经济发展的必然要求。
（2）消除行政组织的弊端，提高行政效率的重要途径。
我国行政组织体制弊端：政企不分，政府干预市场，市场难以发挥基础作用；主要依靠行政手段管理经济、社会事务；政府机构庞大、官僚主义严重。
2、我国的行政组织改革（即机构改革）
1952年以来，共进行了八次机构改革。
（1）1952年改革奠定了高度集中统一的管理体制模式。
（2） 1958 年改革是行政管理体制分权第一次尝试。
（3）1965年进行集中管理改革。
（4）1982年改革陷入了精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环。
（5）1988年改革提出机构改革必须抓住职能转变这一关键。
（6）1993年改革为建立市场经济体制以来的行政组织改革。
（7） 1998年机构改革为较大规模的一次改革。将41个部委精简为29个部。
1998年机构改革的原则：按照市场经济要求，转变政府职能、实现政企分开；按照精简、统一、效能原则，调整组织结构；按照权责一致原则，调整政府部门的权限，明确政府部门之间的职能分工；加强依法行政。
1998年机构改革的具体做法：
A、加强宏观调控部门；
B、调整和减少专业经济管理部门；
C、增加社会服务管理部门；
D、加强执法监督部门。
（8）2003行政组织改革
目的是解决管理体制中的一些矛盾问题。
改革重点是：深化国有资产改革，完善宏观调控体系，健全金融管理体制，推进流通管理体制改革等。
第五章 行政领导
行政领导概说行政领导的方式与类型行政领导者行政领导艺术行政领导的群体结构
一分钟小说：中秋怪病丁局长退下来后，就整天闷在了家里，喝喝茶，看看报，无精打采的。而每逢这时，丁局长总是神经兮兮地对老伴说:“你听，快去开门，有人来了。”老伴依言把门打开，却不见有人。如是几次，老伴开始有点担心:莫不是老头子在家闷出病来了？她急忙给女儿女婿打电话，三人一商量赶紧让丁局长住了院。丁局长住进来后，并没有明显效果，还是时不时地对老伴说:“你听，快去开门，有人来了。”连医生都觉得纳闷。一天，原单位收发室的老刘来了，提着一盒精美的月饼，对丁局长说:“中秋节快到了，来看看老领导，祝您早日康复。”令人奇怪的是丁局长竟一改连日的阴郁，变得兴高采烈起来，拉着老刘的手问寒问暖，一副关心下属的领导派头。老伴立刻把这可喜的变化告诉给女儿女婿。女婿想了想，便去买了些高档烟酒和保健品，雇了几个年轻的小时工，隔三差五地去探望丁局长，听老领导的教诲，感受老领导的温暖。这一招出奇地好，丁局长很快变得神采奕奕，红光满面。可没过多长时间，女儿女婿又接到了丁局长老伴的电话:唉！你爸的老毛病又犯了，还一个人不停地自言自语:那么多人提着礼品来看我，怎么没有人求我办事呢？！
行政领导是国家行政管理过程中的关键环节，其作用的发挥程度直接关系到行政目标和国家职能的实现程度。
行政领导概说领导的概念与特点（leader与leadership）
据美国领导学者统计，目前世界上关于“领导”的定义有三百五十多种，“领导者” 的定义有一百六十多种。这并不是说“领导”、“领导者”是主观随意的概念，而是人们从不同的学科和角度如政治学、组织学、管理学和心理学等方面来研究和把握的结果 。
现代管理科学之父彼德·杜拉克(Peter Drucker)指出：“领导者的唯一定义是其后面有追随者。一些 人是思想家，一些人是预言家，这些人都很重要，而且也很急需，但是，没有追随者,就不会有领导者。”
领导是组织中主管职能的承担者在一定思想的指导下，通过一定的组织机构，依据有关的规章制度，行使其职权，运用各种方法与手段，有效地影响被领导者去共同努力，以实现既定的管理目标的行为过程。
领导的特点
是一种影响力是一个社会组织系统是一个动态的行为过程具有目的性具有权威性
权力观
A、传统领导观：领导=权力
B、现代领导观：领导=权力+威信
权力≠影响力
管理与领导的区别
项目 管理 领导对 象 人、财、物、信息,人变 动 小（规范化） 大（因人而导）
管制方法 规章制度、流程 愿景、文化、理念进行方式 指示、督促、考核 期望、鼓励、承诺经常用语 效率、标准、系统 荣誉、自觉、激励领导者与管理者的区别
领导者群体--追随者自发形成威信--个人素质指导、协调、激励带领--在群众前面
。。。。
管理者组织--下属依法任命职权--管理岗位计划、组织、控制鞭策--在群众后面
。。。。
行政领导的概念
国家行政机关中主管职能的承担者依法行使国家权力，组织和管理行政事务所进行的行政活动的统称。
行政领导的权力来源西蒙：信任、认同、制裁与合法
弗伦奇：奖励、强制、合法、归属、专家
台湾学者：知识技能、认同关系、合法地位、奖赏激励
王志明：合法权、奖赏权、强制权、专家权、归属权
关于行政领导的理论以人格特质为研究对象的特质理论（P241）
以客观环境为研究对象的情景理论以领导行为为研究对象的互动理论以领导功能为研究对象的功能理论
行政领导的功能不同观点（P243）
我们的观点鼓舞部属的工作情绪维持工作纪律维持组织的完整指导机关达成行政目标保持组织对社会环境的适应行政领导的方式与类型行政领导的方式根据领导者作用于行政人员的方式，分为四种强制方式即领导者通过发布行政指令来约束或引导行政人员的活动。借助组织的正式权力来发布指令，具有强制性。
说明方式通过劝告、诱导、启发、商量、建议等方法实现沟通和领导的活动。借助的主要是个人的影响力 。
激励方式
使用物质或精神手段激发下属的工作积极性以达到决策目标的领导活动。借助物质或精神手段。
示范方式
通过领导者本人的行为方式、工作方式、价值观念等影响工作人员的言行，从而实现目标的领导活动。借助的主要是领导者个人的形象。
根据领导的不同侧重点，分为三种以事为中心的领导方式
以人为中心的领导方式
人事并重的领导方式
行政领导的类型集权型
分权型
放任型
行政领导方式与类型的运用根据工作性质与内容
根据工作环境、工作机构的不同
根据被领导者的素质
根据上下级关系的不同行政领导者
1、行政领导者的概念是指依照法律规定，通过选举或任命等程序，在国家行政机关中担任行政领导职务的人员。
2、行政领导者成长的道路参军、读书、经商（发财可当官；当官不可发财，否则是棺材；MBA培养富人，MPA培养贵人）
当代世界各国领导人大都出自大学，比如日本的早稻田大学，美国的哈佛、耶鲁，中国的北大、清华、人大等都是出国家领导人的地方 。
3、行政领导者的产生方式选任制
委任制
考任制
聘任制
4、行政领导者的身份跃迁阶级身份（出身）
户口身份（农民与居民）
农民头上三把剑：上学、上访、上医院农民的幽默：我们不怕下放跳农门就业身份（工人与干部：劳动部门与组织人事部门）
所有制身份（全民、集体与个体）
5、行政领导权力跃迁的时机领导班子更替时领导成员出缺时德才绩效突出时工作停滞不前时形势处于危难时社会急剧变革时伯乐极力推荐时
领导意欲提拔时单位竞争上岗时社会公开招聘时组织机构改革时（天时、地利、人和、机构改革）
跑官要官成功时迎娶首长女儿时首长看人走眼时
6、行政领导者晋升的岗位秘书（学习、与领导共成长、关系）
顺口溜：太子党、秘书帮、组织部、团中央跟着组织部，年年有进步；跟着宣传部，天天犯错误
办公室主任
团委书记
组织人事部门
7、行政领导者的素质管理学者认为领导必备的素质可概括为7C
Convition（可信）
Character(品质)
Care(关心人)
Courage(勇气)
Comunication(沟通)
Compreheasive(综合)
Competence(能力)
政治素质品德方面知识方面能力方面性格方面作风方面身体方面
行政领导能力发展的过程与途径
大学在培养行政领导人才，开发领导能力中承担着重要的任务。（写作能力与协调能力）
柏拉图的《理想国》把领导者的诞生分成四步：一是选材，要选可塑之才，文武双全的佼佼者，二是知识与身体、智力与体力平衡发展3、挂职锻炼4、学哲学。然后才能入仕。
行政领导能力发展的五阶段先天遗传因素早期生活经历学校教育工作场所机遇与运气
先天遗传因素
气质是可以遗传的，是先天的。气质后天的发展便是个性，在和平年代，个性即命运，能否与人合作，有无团队精神都是非常关键的性格、智力也是遗传的。
体格也是有遗传的，西方就建有“家族健康档案”，健康长寿的人往往有家族遗传史。
公共行政领导人约翰?科特说，先天因素和早年的生活经历使90%的人已经不适合当领导人了。
约翰?加德纳则说，“领导人可以教会吗？可以，但不是全部。领导人的很多特质都是可以学会的，但教不会的那部分也很重要。”
早期生活经历俗话说“三岁看小，七岁看老”。
首先是就近观察和模仿，孩子小的时候都会观察和模仿自己身边的人，他们的行为就会受到影响；
其次是家风和校风过去一个家庭中有好几个孩子，这就给了年长的孩子领导一个小群体的机会，有利于他们领导能力的形成。而现在都是独生子女，在家里没有机会锻炼，在外面班集体的规模又太大，同样还是没有机会。
大学教育的方式社团活动与实践胡锦涛总书记当年是清华大学舞蹈队的队长
素质教育：宽口径、厚基础、重综合、讲能力理论思维能力的训练：技术、人情、概念政治教育
“素质教育是很重要的，社会学、人类学、历史政治都是必要的知识……实践证明，50年代的学院大调整是个极大的错误……比如学潮，发传单搞演说鼓动的都是北大学文的，清华的理工学生负责搭架子扯天线，后来绝食的都是清华的，北大的都一边去谈恋爱去了……”
工作场所的经验纵向的台阶：学会做不同层次的工作，学会同不同的上司打交道（工作经历、人际经历、困难与挫折经历、教育与培训经历）
横向的轮岗：
9、行政领导者的主要职责和工作
（1）看大势，抓机会，避风险
1）要有预见性和前瞻性国际局势国家政策行业变化竞争对手目标顾客特殊事件
收集信息
不断观察
经常交流
坚持学习
善于思考
找出联系
把握规律
4）要抵制诱惑
（2）识人才，会培养，善激励
“21世纪，什么最贵”的流行
人才是指在一定社会条件下，具有一定知识和技能，以其创造性劳动，对社会或社会某方面的发展，做出某种较大贡献的人。
毛泽东：“领导者的责任，归结起来，主要地是出主意、用干部两件事。”
我们对人才的要求高度的忠诚意识高度的服从态度高度的敬业精神相当的文化基础过硬的专业技能必须的团队精神良好的沟通能力不断的学习能力
在人才问题上的正确认识和做法人才的能力和水平够用就行不要盲目相信外来的人才，要对其进行全面认真的考察对人才不要苛求开始不要给太高的待遇和职位既要激励，也要管理内外结合先改良土壤，再引进种子单位中的四种人
在一个组织和单位中，一般都有四种人。那就是牛、马、猪、狗。
组织需要的是勤牛、快马，不需要懒猪，不喜欢坏狗。
勤奋、实干、甘于奉献的牛吃苦耐劳奉献多，要求低干得比说得多甘于奉献，无悔无怨可能一时得到的少，但会最终得到尊敬和回报是组织生存的基础
胡锦涛总书记：
“对那些长期在条件艰苦、工作困难的地方工作的干部要格外关注，对那些不图虚名、踏实干事的干部要多加留意，对那些埋头苦干、注重为长远发展打基础的干部不能亏待”
忠诚、能干、高效的快马能力高、效率高、速度快勇于开拓和创新高度忠诚，积极肯干
是组织发展的主流。
好吃懒做的猪不思进取，不学无术没有远见容易满足，小富即安只想多得到，不想多付出能少干一点，就少干一点可能会轻松和快乐一时，但最终的结局很悲惨
是组织不需要和清除的人。
聪明、不肯实干、经常捣乱的坏狗头脑灵活、聪明、能干的狗叫得比做得多自以为是，优越感比较强抱怨多、牢骚多、议论多忠诚度低、朝三暮四不能吃苦会对周围人产生消极影响可能会有一时的成功和晋升，但不会有什么大的成就
是组织的破坏者。
（3）定规则，正风气，造环境正确的领导观
组织管理的三个阶段
经验期 (效益和生存制度期 (规范与秩序文化期 (活力与长远
一般管理制度和文化的区别制度所能达到的服从，文化所能实现的是自觉制度所能达到是规范，文化所能实现的是活力
（4）变观念，新思维，巧组合观念的转变
需要勇气
需要耐心
跳出框框
不断学习
聆听意见
“屁股决定脑袋”
我在抽烟方面没什么讲究，经常抽那种两元一包的香烟。一天，我到楼下买烟，店里没有两元的那一种，就只好买了两包高档烟。中午在单位吃完饭，我给一把手赵总让了一支烟。赵总一笑：“是不是提醒我该给你加工资了？”正好看见办公室钱主任过来，就给他也让了一支。钱主任笑了笑：“你朋友进咱们单位的事情，还要研究，别着急，有机会。”给总经理秘书小孙让了一支烟，孙秘书笑笑：“说吧，想让我在老总面前美言什么？”给同事老李让了一支烟，老李笑笑说：“有什么事情让我帮忙，你直说。”给同事大周让了一支烟，大周小声说：“上次老总批评你，可不是我打的小报告，我没有那么坏。”给同事小吴让了一支烟，小吴坚定地说：“你那天喝醉酒后说的话，我不会告诉任何人，你尽管放心。”给下属小郑让了一支烟，小郑忙说：“是不是裁员名单里有我，没关系，我能承受。”给司机老王让了一支烟，老王爽快地说：“以后用车，包在我身上。”给门卫冯大爷让了一支烟，冯大爷低声说：“你周末用电脑办私事的事情，我不会说出去。”给我父亲让了一支烟，父亲高兴地说：“肯定是升职了，对不对？”换烟的事情让儿子知道了他兴奋地说：“爸，你买彩票中奖了？上次答应送我的汽车模型可以买了吧？”妻子看我一眼，冷冷地说：“发奖金了吧？快点，把钱全部交出来。”
创新其实很简单资源不仅在于多少，更在于组合和使用
（5）广交际，建网络，多合作因为利益所以合作洞察人性，投其所好合作是有前提和条件的
自己有一定的实力
自己有对方需要的东西
双方有对等的条件
双方有利益平衡点
诚实和正直
行政领导艺术行政领导艺术的概念是指行政领导者在行政领导活动中，为有效达到行政领导目标而灵活运用的各种技巧、手段和特殊方法，它是领导者智慧、学识、才能、胆识、经验的综合反映，是领导者的素质、能力在方法上的体现。
领导艺术的特点多样性与灵活性；特殊性与偶然性；科学性
行政领导艺术的内容
授权艺术授权应当注意的原则：
（1）授权留责
（2）适度放权
（3）视能授权
（4）逐级授权（不可越级授权）
（5）授权追踪一则案例某处处长毕业于某名牌高校，他崇尚民主思想，主张在管理工作中分权授能，让下属充分发挥积极性与创造性。他把绝大多数权力都分配给下属机关，自己只负责最重要的事情。他常说，管的越少的领导就是最好的领导，民主才能产生效率。有人找他反映问题，他总是说，这件事不归我管，你去找某某去。他充分信任下属机关，从来不过问他们的具体工作。半年里，他只开了四次会，每次会上他都对大家的辛苦工作表示感谢，并对下一步工作提出非常原则性的意见。后来，上级领导前来检查，发现下属之间相互扯皮，人心涣散，很多工作都没有落实。张处长非常伤心，觉得下属辜负了自己的信任，决定把所有的权力都收回来，所有的事情都一个人说了算。
处理人际关系的艺术运用时间的艺术工作方法上的艺术
时间管理事务分类表:
美国汽车公司总裁要求秘书将文件放在不同颜色的公文夹中：红色表示特急；绿色表示要立即批阅；桔色表示是今天必须注意的文件；黄色表示必须在一周内批阅的文件；白色表示周末前须批阅；黑色表示必须签名的文件。用不同的颜色区分文件的轻重缓急，一目了然。
行政领导艺术的运用
突出重点，兼顾一般全力抓大事专心务本质抓住关键善于用人
几则案例鹦鹉一个人去买鹦鹉，看到一只鹦鹉前标：此鹦鹉会两门语言，售价二百元。
另一只鹦鹉前则标道：此鹦鹉会四门语言，售价四百元。
该买哪只呢？两只都毛色光鲜，非常灵活可爱。这人转啊转，拿不定主意。
结果突然发现一只老掉了牙的鹦鹉，毛色暗淡散乱，标价八百元。
这人赶紧将老板叫来：这只鹦鹉是不是会说八门语言？
店主说：不。
这人奇怪了：那为什么又老又丑，又没有能力，会值这个数呢？
袋鼠与笼子一天动物园管理员发现袋鼠从笼子里跑出来了，于是开会讨论，一致认为是笼子的高度过低。所以他们决定将笼子的高度由原来的10米加高到20米。结果第二天他们发现袋鼠还是跑到外面来，所以他们又决定再将高度加高到30米。
没想到隔天居然又看到袋鼠全跑到外面，于是管理员们大为紧张，决定一不做二不休，将笼子的高度加高到100米。
一天长颈鹿和几只袋鼠们在闲聊，“你们看，这些人会不会再继续加高你们的笼子？”长颈鹿问。“很难说。”袋鼠说∶“如果他们再继续忘记关门的话！”
萨科齐驭妻有术
2005年5月萨科齐正式成为法国人民运动联盟主席，他为此举办了一场庆祝会，邀请法国活动策划人里夏尔承办。庆祝会几天后，人们就发现赛西莉亚与里夏尔双双出现在约旦首都安曼，此后又一起飞到美国，并公开住在一起。当时法国《今晚报》曾大幅报道“没有赛西莉亚，萨科齐还能当总统吗？”
萨科齐公开承认婚姻危机，并实施“100天拯救计划”。终于7个月后，赛西莉亚架不住攻势，抛弃情人，重回萨科齐的怀抱。但仅一个月后，赛西莉亚再次“出逃”。这引起发人民的疑问与不安。
萨科齐如何才能彻底征服赛西莉亚呢？萨科齐抓住了其最大弱点：虚荣心。2006年底，在民意调查中一路领先的萨科齐并没有像过去那样费尽心思的讨好赛西莉亚，而是心平气和的打了个电话：“爱丽舍还有一个女主人的位子空缺。”没过多久，赛西莉亚就悄悄地回到萨科齐的身边，心甘情愿的当起丈夫竞选活动的幕后策划者。后来萨科齐总统选举获胜。
行政领导的群体结构行政领导群体结构的合理形式
“一个和尚挑水吃、两个和尚抬水吃、三个和尚没水吃”
“三个臭皮匠赛过诸葛亮”
“一个法国骑兵，肯定打不过一个非洲骑兵；五个法国骑兵，可跟五个非洲骑兵战和；十个法国骑兵，一定能够战胜十个非洲骑兵”（拿破仑语）
中国人与日本人的比较
年龄结构应是梯形的，而非平面（老中青三结合）
不同层次、不同类别的群体应有所不同保持更新，维持动态平衡
年龄与智力间的关系
知识结构文化科学知识专业知识管理、法律知识
智能结构将才型、帅才型、智囊型
作风结构
气质结构
性别结构一则典故：用人之道
去过庙的人都知道，一进庙门，首先是弥乐佛，笑脸迎客，而在他的北面，则是黑口黑脸的韦陀。但相传在很久以前，他们并不在同一个庙里，而是分别掌管不同的庙。 弥乐佛热情快乐，所以来的人非常多，但他什么都不在乎，丢三拉四，没有好好的管理账务，所以依然入不敷出。而韦陀虽然管账是一把好手，但成天阴着个脸，太过严肃，搞得人越来越少，最后香火断绝。佛祖在查香火的时候发现了这个问题，就将他们俩放在同一个庙里，由弥乐佛负责公关，笑迎八方客，于是香火大旺。而韦陀铁面无私，锱珠必较，则让他负责财务，严格把关。在两人的分工合作中，庙里一派欣欣向荣景象
行政领导群体结构的最佳组合要从着重考虑领导成员的个体素质转移到重点考虑领导成员的最佳组合要从着重考虑年龄、文化知识等静态组合转到重点考虑性格、气质等动态组合在选拔行政领导成员时，要从全面要求转到因岗位不同而有所侧重既要重视配备和调整行政领导成员，也要注重加强行政领导群体结构的建设与培训
某市一家中型机械厂，原有党政领导共3人（党委书记，正、副厂长）、平均年龄已达57岁。3名领导中除一名主管经营的副厂长是大专文化程度(年龄较大，59岁)、其余两位均是是初中毕业，由于老班子缺乏现代管理思想，经营管理不善，产品质量差，销售不畅，造成企业连年亏损。为了改进后进面貌，上级组织部门决定派工作组进厂对领导班子进行调整，工作组到厂后，查阅了全厂干部与技术人员的档案，列出了一个文化程度在大专以上的48名干部的名单，同时召开职工代表大会，依靠群众对这批干部进行民主评议，最后确定了5名德才方面表现较为突出的干部作为厂级党政领导候选人。简况如下：
陈伟，男，45岁，大专毕业，中共党员，现为厂企管办负责人，懂行，领导能力强，但办事独断，脾气急躁。
林海，男，32岁，大学本科毕业，中共党员 现为厂团委书记，思路敏捷，创新意识强，但工作专注性不够，缺乏经验。
韩雨，女，40岁，大本毕业，中共党员，有工程师职称，原则性强，遇事较冷静，善于顾全大局，但谨言慎行，缺少开拓精神。
王刚，男，45岁，大专毕业，中共党员。部队转业干部，善决策和统筹，有较强的事业心与进取心。但比较主观，出言严厉。
张林，男，42岁，大学本科毕业，中共党员，现任厂办主任，为人稳重厚道，群众关系好，但工作节奏慢慢，优柔寡断。
三点忠告
吃亏是福
不要拒绝做小事
在竞争中争取比别人做的更好优秀的领导人创造辉煌的明天
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《黑羊》：伊塔洛·卡尔维诺从前有个国家，里面人人是贼。一到傍晚，他们手持万能钥匙和遮光灯笼出门，走到邻居家里行窃。破晓时分，他们提着偷来的东西回到家里，总能发现自己家也失窃了。他们就这样幸福地居住在一起。没有不幸的人，因为每个人都从别人家里偷东西，别人又再从别人家里偷，依次下去，直到最后一个人去第一个窃贼家行窃。该国贸易也就不可避免地是买方和卖方的双向欺骗。该国政府也是个向臣民行窃的犯罪机构，而臣民也仅对欺骗政府感兴趣。所以日子倒也平稳，没有富人和穷人。有一天，（到底是怎么回事没人知道）总之是有个诚实人到了该国定居。到了晚上，他没有携袋提灯出门去偷，而是呆在家里抽烟读小说。贼来了，见灯亮着，就没有进去。这样持续了有一段时间。该国的人感到有必要向他挑明一下，纵使他想什么都不干地过日子，可他没有理由妨碍别人干事。他天天晚上呆在家里，这就意味着有一户人家第二天没了口粮。诚实人感到他无力反抗这样的逻辑。从此他也像他们一样，晚上出门，次日早晨回家。但他不行窃。他是诚实的。对此，你是无能为力的。他走到远处的桥上，看河水打桥下流过的情形。每次回家，他都会发现家里失窃了。不到一个星期，诚实人就发现自己已经一文不名了；他家徒四壁，没有任何
东西可吃。但这算不了什么，因为那是他自己的错。不，总之是他的行为使其他的人很不安。因为他让别人偷走了他家的一切却不从别人家那儿偷任何东西。这样总有人在黎明回家时，发现家里没被动过，那本该是由诚实人进去行窃的。不久以后，那些没有被偷过的人家发现他们比别的人家富了，就不想再行窃了。糟糕的是，那些跑到诚实人家里去行窃的人，总发现里面空空如也，因此他们就变穷了。同时，富起来的那些人和诚实人一样，养成了晚上去桥上的习惯，他们也看河水打桥下流过的情形。这样，事态就更混乱了。因为这意味着更多的人在变富，也有更多的人在变穷。现在，那些富人发现，如果他们天天去桥上，他们很快也会变穷的。他们就想：“我们雇那些穷的去替我们行窃吧。”他们签下合同，敲定了工资和如何分成。自然，他们依然是贼，依然相互欺骗。但形势表明，富人是越来越富，穷人是越来越穷。有些人富裕得已经根本无须亲自行窃或雇人行窃就可保持富有。但一旦他们停止行窃的话，他们就会变穷，因为穷人会偷他们。因此他们又雇了穷人中的最穷者来帮助他们看守财富，以免遭穷人行窃，这就意味着要建立警察局和监狱。因此，在那个诚实人出现后没几年，人们就不再谈什么偷盗或被偷盗了，而只说穷人和富人；但他们个个都还是贼。惟一诚实的只有那个诚实的人，但他不久便死了，是饿死的。
第六章 行政决策主要介绍以下几个问题：
行政决策概说行政决策的系统与体制行政决策的程序行政决策的方式行政十弊（山西榆林市副市长路志强）
行政权万能将法规变相变形
法与情、法与理互相脱节
一些人依法搞腐败
决策不科学是最大的腐败
山高皇帝远的地方出现一言堂利用掌握的政府信息搞腐败
审批权过多办事无期限
行政成本太高
行政决策概说决策的概念（decision-making)
决策就是人们就需要解决的问题的行动方案进行抉择的过程
西蒙的决策概念决策是一种行为、过程，而非结果决策是一种选择过程决策既可以是理性的，也可以是非理性的
行政决策的概念是指国家行政机关及其工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况与条件，运用科学的理论与方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决或处理的事务，作出决定。
行政决策的特征
行政决策主体的特定性：行政机关及其工作人员行政决策范围的广泛性：国家与社会公共事务行政决策目的的公共性：不以赢利为目的，是对社会价值的权威性分配，实现公共利益行政决策效力的普遍性：特殊的强制性、权威性与普遍约束力行政决策形式的特定性：国家政策或法律、法规行政决策过程的冲突与斗争：权力运用的政治过程
行政决策在行政管理中的地位与作用
行政决策是行政管理过程的先导和核心行政决策贯穿于行政管理的全过程，是其它管理职能的基础是行政领导的基本职能和重要技能要求行政决策正确与否是行政管理成败的关键
行政决策理论研究的发展
最早把决策作为行政的主要功能进行研究的，是美国行政学家古立克，代表作《组织理论》（1937）
如何看待西蒙的“管理就是决策？”
西蒙在《行政行为》一书中，系统论证了管理决策的概念体系，创立了现代管理科学的决策理论学派。
突出决策在管理中的地位与作用，从决策角度分析管理对决策原理提出许多新见解，尤其是“满意标准”
强调决策方法的多样性，即重视定量方法，也重视心理因素、人际关系等社会因素的作用
行政决策的种类根据决策主体在决策权力系统中的地位高层决策、中层决策和基层决策根据决策主体的人数和决策权力的分配情况群体决策、集体决策和个人决策根据决策涉及问题的规模和影响的不同，分为战略决策和战术决策战略决策：具全局性、方向性和原则性的决策战术决策：有关具体实施方法和步骤的决策
根据决策者的思维反应模式理性决策与非理性决策根据决策权威的性质传统权威型决策、超人魅力型权威决策和理性权威型决策根据决策方法的先进程度经验决策与科学决策
根据决策性质程序化决策和非程序化决策程序化决策（或常规决策）：以解决重复出现的、有一定常规可循的问题，是可按程序化步骤行事的决策根据决策目标的要求不同非程序化决策：在偶然、突发的情况下对出现的问题作出的具有创造性思维的决策根据决策时间先后顺序原有决策与追踪决策
根据决策问题的性质（决策条件与决策对象的状态）（P276-277）
确定型决策风险型决策条件不确定型决策条件
行政决策的原则信息最大化原则预测原则系统原则可行原则择优原则动态原则民主原则
赤壁之战，曹操败走华容道，正遇关云长拦截，吓得魂飞魄散。关羽念曹操往日厚待之情及“土山约三事”，终于放走了曹操。表面看来，关羽放走曹操是由于他重义气、循私情，然而仔细推敲，诸葛亮将华容道挡曹之重任交给关云长，决非疏忽，恐怕是精心安排的。孔明深知关、曹二人关系非同一般，派遣关云长埋伏于华容遣挡曹，其真实用意在于放走曹操。
赤壁大战之时，曹操、孙权、刘备各据一方，三足鼎立，三方当中，刘备势力最小。对于这一形势，诸葛亮十分清楚。放走曹操，可以达到牵制孙权的目的。如果真要杀曹操，任派一员将领都能办到，因为此时曹操已全军覆没、迫于逃命，毫无战斗力了。假如曹操一死，三足只剩两足，两虎相争，必有一伤，以孙权之强大，而刘备之弱小，谁胜谁负，不言自明，若不杀曹操，虽然曹操元气大伤，但仍是三足鼎立之势，孙权也不敢吞并刘备，刘备便可得以休养生息。若图一时之利，将曹孟德杀掉，恐怕刘备也末日将至。
至于为什么诸葛亮不彰明昭著地放走曹操，而要让关云长挡曹放曹呢？这是因为：当时孙、刘正联合抗曹，如若公然放走曹操，怎好向孙权交待？于是便找了关云长演出又挡又放的戏来。
诸葛亮的决策体现了决策的系统原则。由于行政决策对象本身就具有系统性的特点，行政决策主体在制定和实施行政决策时，应注意决策对象所处的整个系统及其相关系统的相关环节，并以系统的思维方式和决策体制来对整体与局部、内部条件与外部条件、当前利益和长远利益、主要目标和次要目标的相互关系和相互作用加以系统综合的分析。案例中的决策巧妙地将长远目标——“三分天下有其一”和近期目标——“联吴抗曹”通过关云长这个特殊人物有机结合地结合起来。
决策权力的分化政府系统内部决策权力的分化政府系统内部的纵向分化政府与社会的权力界限政府决策权力的受制约性
行政决策的系统与体制
行政决策的系统信息子系统收集、加工信息，是决断子系统的辅助机构
参谋子系统（P284-286）
即为决断系统提供咨询、参谋的子系统。可以协助决断系统界定问题、提供方案、进行跟踪等
决断子系统具有决策权的领导者集体所组成的中枢机构，是政策活动组织者，领导政策制定过程监控子系统对行政决策行为及决策内容、实施进行监督和控制的机构
行政决策的体制
按照决策权行使的人数，分为个人决策和集体决策，即首长制和委员会制
按照决策权使用的特点，分为集权制和分权制。
行政决策过程行政决策的分析模型理性决策模型代表人物：罗伯特·西蒙决策过程：找出决策的理由（情报活动）；找到可能的行动方案（设计活动）；在各个方案之间进行选择（抉择活动）；对自己的抉择进行评价（审查活动）
决策的每一特定阶段，也是一个复杂的决策过程执行本身是政策制定过程的组成部分
系统分析模型——政策为系统的产出伊斯顿：视公共政策为政治系统的一种产出从动态的视角，描述了涉及政治决策过程的各种因素，即系统、环境、需求与支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，描述了这些因素在整个政治运行过程中的位置，为科学认识政治过程提供了一套有效的分析工具。
渐进决策模型林德布洛姆
团体决策模型杜鲁门
行政决策的一般过程情报活动阶段——发现问题与确定目标界定问题。行政决策的问题是被行政主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题。发现问题（包括行政部门主动收集、社会组织与个人反映问题两个环节）；分析问题的症结、原因；问题表述确定目标。目标的特征：层次性，如分为总目标、分目标多；样性，如分为政治、经济、社会目标；从属性，即子目标、分目标从属于总目标。原则：针对性、可行性、系统性、规范性
设计活动阶段——拟定决策方案轮廓设想与细节设计主要方法：
大脑风暴法、对演法、综摄法即以小型会议的形式，让与会专家畅所欲言，充分发挥，互相启发，提出各种设想由不同的小组分别制订方案，然后各方展开辩论，互相揭短，充分暴露对方的矛盾，或提出一个对立面去攻击，提意见，由此使方案趋于完善又称集思广益法，力求通过收集那些带有情感或不合理的想法，与决策中的理性因素结合起来进行方案设计（即要求突破常规思维）
抉择活动阶段——选择最佳方案确定评价的标准（价值标准）。包括：符合国家与社会的总体战略；能够实现行政决策的目标；成本效益之比最合理；风险尽可能低；副作用尽量小可行性分析。政治上的可行性、经济上的可行性、法律上的可行性、行政可行性、技术上的可行性合法化。通过法定程序正式公布方案抉择的方法。经验判断、决策数分析、试验、模拟行政决策的方式全体一致原则（ 如安理会决策）
即决策方案的通过需要全体决策投票者一致投赞成票，若有一人投反对票，该决策方案就不能通过优点：可以实现“帕累托最优”，即每个投票者均获得满意，或至少无人受损。
缺点：决策成本过高；决策结果有利于部分人；出现决策的“搭便车”现象
多数原则即投票者支持最多的一种方案获得通过的决策方式。
其优点是大大降低了决策成本，但可能造成决策不科学、不民主（相对多数实际上占全体少数的局面）
多数原则可能的变异举例：
现有方案A、B、C，共有10人参加投票。
A B C
4 3 3
其中A 方案获得通过，但只有4人选择A，占全部人数中的40%
过半数原则即至少有二分之一以上的人投票支持的方案才获得通过优点：这一方式比全体一致原则决策成本低，比多数原则更民主不足：从效率上，当多数人的净收益小于少数人的损失时，社会整体收益为负；可能出现投票循环；易产生多数人强制现象。
阿罗不可能性定理（决策悖论：即决策因陷入“循环”而无法作出）
例：甲、乙、丙三人对方案A、B、C按照过半数原则进行表决。其中
甲对三个方案的偏好为：A〉B〉C
乙的偏好为,B〉C〉A
丙的偏好为,C〉A〉B
若先对A、B进行表决，显然甲、丙 以 2︰1选出A，再将A与C进行表决，则乙、丙以2︰1 最终选出C。
若先对B、C进行表决，选B；B与A再表决，最终选A。
若先对A、C进行表决，选C；C与B进行再表决，最终选B。
一分钟小说：关于申请添购一把铁盛的报告
“天津卫吗?请到总务科来一趟，你们打的报告批了。” 小卫一愣：“嘛报告?”,那个，那个——”电话里，一阵翻动纸张的寒牢之后，总务科吴科长一板一眼地念道：“关于申请添置一把铁壶的报告。”“呵，我的天爷！这都嘛时侯了，才批下来呀！去年冬天，办公室里生火，空气太干，急需一把铁壶。可现在——”小卫瞥了一眼正在摇头晃脑的电扇，不由得一声苦笑，“哼好么，一把铁壶批了半年！我说吴头，是不是报部里批的?”
申请一把铁壶竟费如此周折，是小卫万万没有料到的。他第一次向总务科提出来，是在去年十一月中旬。当时，一位姓郑的科长一口应允。可是等了半个多月，连壶的影子也不见，他又去找总务科。郑科长不在，另一位王科长合上手中的《八小时以外》，吸几口烟，打着官腔说：“天津卫，一把铁壶，看来事情不大，但是，一旦其它科室知道了，也来要，事情就不好办喽。” 小卫急了，“他们要得着吗？他们在楼里办公，有暖气，只有我们在木板房里，也只有我们生炉子！”,不要张口‘他们’‘我们’的，要注意团结啊！” 小卫的鼻子都差点儿给气歪了！他只好去找总务科的第一把手吴科长，然而，得到的回答却是；“那个，那个，既然他们二位意见不一致，你们打个报告，请领导研究一下吧！”
这“研究一下”，竟是五个多月。不过，总算批下来了，去年冬天虽然过去了，但还有今年冬天呐。为避免夜长梦多，小卫急忙去总务所，填写那一式三份的领物单。吴科长捧着保温杯，正端详面前那张被划得密密麻麻的报告。见小卫进来，他抬手理了理稀疏的银发，浑浊的双眼吃力地从老花镜上方望着小卫，为难地说：“不好办啊？赵局长没批具体意见。”,嘛玩意儿?一把铁壶，要赵局长批?！”小卫简直不相信自己的耳朵了。他凑到吴科长身边，扫了一眼那张报告，“呵！还真是赵局长批的。哎，赵局长这不是同意吗?”?“正是因为这‘同意’二宇才不好办啊！”,怎么呢?” 吴科长呷了口茶，慢吞吞地：“那个，那个，这上面，郑科长的意见是‘同意购买’，王科长的意见是‘不同意购买’，李主任和周主任只划了个圈圈，孙副局长的意见是‘要注意关心群众生活，应该添购’，而钱副局长的意见却是‘一把铁壶，也要公文旅行，何其荒唐！不精简机构，不整顿作风，怎么行建议以此为例，在干部中进行教育，’那个，那个赵局长究竟是‘同意’哪一种意见呢?”,这．．．．．．”
第七章 行政实施主要讲授以下几个问题：
行政实施概述行政指挥行政沟通行政控制行政协调行政实施的手段一、行政实施概述
1、行政实施的概念
即从行政决策一经形成或最后批准时起，行政机关及其工作人员贯彻决策、实现决策的全部活动或整个过程。
行政实施是行政决策的后继，是决策的实施；
行政实施包括从决策的执行到完成目标的过程；
行政实施贯穿整个行政过程。
2、行政实施的特点行政实施具有从属性或目的性行政实施具有经常性行政实施具有连续性行政实施具有时效性行政实施具有灵活性行政实施具有层次性
3、行政实施的原则
（1）忠实决策与灵活运用统一的原则
忠实决策是指严格按照决策的对象、范围和相应的政策要求贯彻，确保国家政策的统一性、严肃性、权威性。
灵活运用是指在不违反法律、遵循决策目标的前提下，根据具体环境和新情况，灵活执行，因地因时制宜。
S市N区有一所变电站，变电站铁门上有告示牌一块：
严禁变电站周围堆物、停车、设摊，违者罚款！
S市公安局电力治安办公室
待业青年王某在变电站的铁门旁摆起（无证）自行车修理摊，生意很好。有时待修的车辆多得妨碍弄口的交通，居民进出不便，通过里委向街道市政科反映此事，要求迅速解决。街道市政科在与区工商行政管理局联系基础上研究后做出取缔该摊的决定，责成所属的市容监察分队吴队长执行。
吴队长觉得取缔该摊后，待业青年王某不是成了不安定因素了吗？且王某平时表现良好，其父早已亡故，其母因肺癌于去年去世，家庭经济情况很差，有无两全之策？苦思后，决定立即帮助王某办理好营业执照，并将其摊位挪动十八米。
某些官员为何敢不执行中央政策
日前，新华社记者在河北省怀安县采访发现，这个县部分农村中小学仍在收取各种费用，成为义务教育阶段免除学杂费的“死角”，这个国家扶贫开发重点县，甚至存在着农民家长靠卖血来支付孩子上学费用的现象。（5月27日《中国青年报》）
,两免一补”是中央的善政。然而在河北省怀安县的部分农村学校，中央“两免一补”政策干脆就根本没有得到执行。当地一些学校的态度是：中央是中央的，而学费、书费以及其他费仍是我行我素、照收不误；对于国家针对贫困生的补助，他们来者不拒，或装进私囊，或因利益瓜葛给了那些假贫困家庭。真正需要帮助的人得不到帮助——这就是当下真实的基层！怀安县是中央“两免一补”政策在基层的一个缩影，也是中央其他惠民政策在落实中变形走样的一个缩影。近年来，国家实施了许多惠民政策和措施，如在西部山区实施退耕还林工程，对农民给予退耕还林补助；为了确保粮食产量，鼓励农民投身粮食生产和增加农民收入，国家实施了种粮补贴措施……但在具体操作过程中，往往被扭曲走样或打了折扣。
（2）果断迅速和注重效益统一的原则
果断迅速要求以最快的速度、在最短的时间内实现决策目标；
注重效益要求保证工作质量、实现预期效果。
,天下之事，虑之贵详，行之贵力。”
（3）发扬民主与强调集中统一的原
充分发扬民主，让群众参与，调动群众的积极性，在民主基础上，政策执行迅速果断，集中统一。
4、影响行政实施的因素行政任务方面的影响因素行政实施主体方面的影响因素行政实施客体的影响因素行政环境方面的影响因素
5、行政实施的过程
分为准备阶段和实施阶段
要有充分准备
1、准备阶段分为法律准备组织准备思想准备物质准备技术准备
2、实施阶段包括行政指挥行政沟通行政协调行政控制二、行政指挥
1、行政指挥的概念是指行政领导在执行政策过程中，按照既定的目标与计划，对下属和群众所进行的动员与指导活动。它是行政实施的主要环节之一，是领导作用在行政实施过程中的直接体现。
2、行政指挥的作用（P304）
3、行政指挥者必须具备的条件具有足够的权威基础：根本条件运用权威的能力敢于指挥（有胆量）
善于指挥（细思量）
精于指挥（懂艺术）
4、行政指挥的方式口头指挥书面指挥会议指挥
案例思考：签字报销机关一把手李局长和二把手龙局长素有芥蒂。李局长看不惯龙局长骄奢淫逸、胡吃海喝，龙局长呢，则对李局长大权独揽、颐指气使耿耿于怀。虽每日里照面，哈哈依旧，然内心无时无刻不在撞出斗争的火花。是日，龙局长又在一酒店大宴狐朋狗友，眼见得数额偏大，有被李局长揪辫子的可能，龙局长就一个电话，让办公室主任去签单。办公室主任知道其间的诀窍，签下"情况属实"四个字之后，另让龙局长补充一个意见。龙局长略一思考，就在上面写了三个字:"已知。龙。"发票到了李局长那里，李局长一看那个超标数字，眉头一皱，也在发票的"龙"字下同签了一个字:"李"。办公室主任吃不准了，就将发票当做足球，一脚踢到了财务科长那儿。财务科长一看，心里如十五只吊桶打水－－七上八下，最后只在发票上补充了两个字:"已核。"踢到了新来的出纳小唐手里，小唐一看有这么多大小领导的手谕，没加思考就把钱付出去了。
到了月底，李局长翻看本月财务报表，当即召来办公室主任、财务科长和出纳，矛头直指这张发票:"这笔款子，是谁指示付的？"办公室主任连连摆手:"这事，是龙局长让我签证明的，其他情况不知。"财务科长跟着摇头:"我只负责核实，其他情况不知。"最后轮到出纳小唐了:"您、龙局长，还有主任、科长都在发票上签了名呀，我仔细看过笔迹，是你们的字啊！"李局长一拍桌子:"字是我的不假，可我签了具体意见了吗？"小唐委屈地声明:"龙局长都作了证明的啊。"李局长一挥手:"那好办，你让龙局长去付这笔钱吧。"万般无奈之下，小唐拿出近两个月的工资，把这个窟窿填平了。不过，到年终的时候，李局长还是同意开支了这笔钱，但从那一天起，小唐的身份就不再是出纳了。
三、行政沟通
1、行政沟通的概念
指行政体系与外部环境、行政体系内部各部门、层次、人员之间传递信息，以达到互相了解、支持与合作，使行政体系有序运转的管理行为或过程。
行政沟通是行政组织的血液，赋予行政机构以生命力。
（1）行政沟通的实质是信息的传递和处理过程；
（2）行政沟通将行政体系看成一个系统；
（3）行政沟通目的是统一思想；
（4）行政沟通过程包括信息的发送者、接受者、信息、传送渠道和传送情境（行政沟通的5个要素）。
2、行政沟通的机制
分为刚性机制和柔性机制。
刚性机制是指有形体的、明确具体的规定，为行政沟通中必须遵循的约束，主要指制度规定。
如何完善行政沟通的刚性机制：
理顺各部门之间的职能关系，避免职能交叉；
尽可能变部门沟通为部门内的沟通，减少沟通渠道；
使经常性的沟通制度化。
柔性机制主要指行政沟通中具有较大可变性的约束因素。主要包括语言机制、心理机制。
3、行政沟通的类型
类型主要分为正式沟通和非正式沟通。
正式沟通是按照正式的组织程序、规定的渠道进行的信息沟通，是行政沟通的主要形式。
正式沟通分为下行沟通（自上而下进行沟通）、上行沟通、平行沟通。
非正式沟通是通过正式规章制度和正式组织之外的渠道进行的沟通。
非正式沟通的作用：
有些可以弥补正式沟通的不足，传递一些无法传递的信息；可以了解行政人员和民众的真实看法；可以减轻正式沟通渠道的负荷，提高正式沟通的效率；可以服务于正式沟通。
非正式沟通的缺陷：
由于信息传递的随意性和缺乏监督，因而可靠性有限；小道消息可能削弱正式沟通的威信，损害正式权力的行使。
4、行政沟通的结构模式
树形：聚联式（存在一个沟通中心）
星形：单联式（各个沟通点的地位平等）
互联式：轮形（每个沟通点都可以和其他所有的点发生联系）
树式
Y式
链式
星式 （环） 轮式（全通）
单线式
流言式
集束式
偶然式
5、行政信息的失真与失真消除
信息失真是影响行政信息质量和行政沟通的最重要因素。导致信息失真主要原因有：
（1）语言上的讹误；（2）个体行为的影响；（3）组织层次过多与繁杂；（4）地理距离所造成的障碍；（5）因个人利害所作的夸大或缩小；（6）由于工作重担的压力而忽视了重要情况；（7）信息审查制度的障碍。
日本学者指出：每经过一个层次，信息失真率约为１０％－１５％；上级向直接下属所传递的信息平均只有２０％－２５％被正确理解；下属向直接上级反映的信息被正确理解的比例不超过１０％。
美国加利福尼亚州立大学的研究表明：只有２０％－２５％的来自领导层的信息被下级知道并正确理解，从下到上反馈的信息的沟通率不超过１０％。
个体行为对沟通的影响态度喜欢不喜欢讨厌沟通行为喜闻乐讲听而不闻不理不睬个性对沟通的影响个性倾向内向外向沟通方式慎言细听直爽粗心情绪对沟通的影响
逻辑判断过程
信息 情感分析过程 接受的信息
生理反应过程当人的内心情感和外在的客观事实发生矛盾时，就会产生对结论的困惑当这种困惑严重到相当程度时，人的自卫机制就会发生作用，从而影响沟通效果。
理解能力对沟通的影响对同一信息，由于理解力的不同，会产生不同的理解，从而产生不同的行为。
一个人理解能力的高低主要与其受教育的程度有关。
案例思考
A局办公室共有工作人员六人，其中正副主任各一人，干事四人。多年来，办公室主任老王一直主持办公室的日常工作，副主任老张平时与办公室其它四名干事一样从事一些具体工作。当办公室碰到一些较重要的事情时，一般总是由老王、老张两人商量后再布置下去。总的来说，办公室的工作在这几年里开展得比较顺利。
后来，由于工作需要，上级决定调老赵任办公室副主任。在老赵到任后，办公室主任老王对搞好办公室工作提出了三点意见：一、理顺办公室的工作关系，由他统筹整个办公室的工作，原由他分管的办公室的一部分工作现在移交给老赵分管。二、干事小李、小陆的工作要向老赵汇报，另外两名干事的工作要向老张汇报。如果工作中遇到问题，老赵或老张解决不了时，再请示老王。三、为了更好地贯彻民主集中制的原则，今后办公室的重大事情都由老王、老张、老赵三人共同商量决定，不搞一言堂。
老赵调到办公室后，工作积极性很高，他努力学习业务，待人热情和气，很快就得到了大家的好评。老王呢，多了一个助手，许多会议可以不必亲自出马了，许多文件也不必亲自审批了，顿时感到轻松了许多。可是，局办公室的工作却出现了一些新的问题：一、干事们比以前更忙得不可开交了。二、办公室内部上下左右之间的信息沟通不如以前通畅了。三、一些急需处理解决的事，由于得等到老王、老张、老赵三人一起来商量决定，因而常常耽误了时间。
四、行政控制行政控制的概念指行政领导者按照计划标准衡量计划完成情况，纠正执行中的偏差，以确保计划和目标实现的活动。
行政控制的过程确定标准衡量成效纠正偏差
行政控制的类型
预先控制
过程控制
成果控制
问题与思考魏文王问名医扁鹊说：“你们家兄弟三人，都精于医术，到底哪一位最好呢？”
扁鹊答：“长兄最好，中兄次之，我最差。”
文王再问：“那么为什么你最出名呢？”
扁鹊答：“长兄治病，是治病于病情发作之前。由于一般人不知道他事先能铲除病因，所以他的名气无法传出去；中兄治病，是治病于病情初起时。一般人以为他只能治轻微的小病，所以他的名气只及本乡里。而我是治病于病情严重之时。一般人都看到我在经脉上穿针管放血、在皮肤上敷药等大手术，所以以为我的医术高明，名气因此响遍全国。”
行政监控的方式
（1）工作指导。方式有命令、要求、指示和建议。
（2）工作考核。
（3）报告、汇报制度（下级向上级、政府向人大）。
（4）审批制度。
（5）预算、决算与审计制度。
（6）视察、调查（主要包括行政领导、纪检监察部门、人大代表政协等）。
（7）质询、询问制度（人大、政协进行）。质询是最正式的监控制度。
（8）申诉、控告制度。
各监控主体对行政机关及其工作人员执行过程中的违法乱纪行为向有关部门提出的申诉和控告。
申诉、控告的主体可以是公民、社会团体、政党、检察机关，也可以是性质机关及其工作人员、纪检部门等。
案例思考中共××县委向人大常委会、县人民政府提交十九个乡、镇长职务任免建议名单。第二天，县人民政府便将这十九个乡、镇长的任免，以县人民政府七个文件，发至县直属单位和有关区、乡、镇。县人大常委会收到以上七份任免通知后，认为县政府的任免通知显然违背了宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定，遂建议县政府予以纠正，但未能引起县政府的重视。事隔不久，县人大常委会主要负责同志又向县委反映这一问题，县委也没有明确表态。在这种情况下，县人大常委会专门就此问题举行了常委会议，审议县政府不符合法律规定的任免通知。在常委会议上，委员们一致通过了《××县人大常委会关于撤消县人民政府不符合法律规定的乡、镇长任免的决定》，明确指出，县政府对十九个乡、镇长任职、免职的七个文件不符合法律规定，予以撤消。人们称赞县人大常委会这一关把得好。县长也深有感触地说，权力机关依法办事，对政府工作既是有效的监督，也是一种支持。
五、行政协调
1、行政协调的含义是指为了有效地实现行政的总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作，相互配合，同步地、和谐地完成任务与工作。
2、行政协调的特点
A、行政协调是一种经常性的行为。行政协调要求在行政活动中各要素之间的有机结合，因而是行政管理的一项基本职能。（矛盾与冲突的客观性）
B、行政协调是一种艺术性的行为。它要求领导者以经验、知识对各种管理方法熟练运用。
C、行政协调是一种公关性的行为。行政协调实际上是政府公关的过程，通过这种活动，提高政府的形象。
3、行政协调的类型
（1）对事的协调与对人的协调（对象）
行政活动在总体性质上是属于执行性的，是谋求事与事之间能得到合理适当的匹配。正确协调好诸如中心工作与非中心工作、规范性的工作与突击性的工作、上级布置的工作与本级计划的工作、相邻单位的工作与本单位的工作等关系，保证行政事务有条不紊，和谐不悖地进行。
人是行政行为的主体，行政协调突出地表现在对人的协调上。组织与组织、个人与组织之间的关系，在一定的场合，也需要通过人际间的沟通加以理顺。领导班子中的人际协调是极为重要的，要正确处理好主要领导者与一般领导者的关系、领导与被领导之间的关系。
（2）内部协调与外部协调（从范围上分）
内部协调是指行政自身的协调，行政自身协调是个十分复杂的问题。
外部协调实际上就是行政系统与社会（包括其他国家系统）发生关系的体现。
（3）认识性协调与利益性协调（内容）
认识性协调是为了达成一致认识，实现行政目标；
利益性协调则要求正确处理国家、集体、个人之间的利益关系。
（4）促进式协调和纠偏式协调（协调性质上分）
对由于某些部门或个人成绩突出，使得各部门在执行进展上拉开差距的现象，领导的协调就必须旗帜鲜明地支持先进，积极采取各种方式、各种手段来鞭策后进，使其奋勇直追，通过积极的促进来达到新的平衡，而不能一味强调平衡而因循守旧。
对某些部门或个人违反行政规范，破坏整体利益，给全局工作造成损失的行为，领导的协调就必须做到是非分明，认真负责，果断勇敢，坚定有力地消除为些破坏性的消极因素，通过严肃的纠偏来维护正常的秩序，决不能无原则地调和矛盾，姑息迁就。
（5）合作式协调和应变式协调（协调方式上分）
一级行政组织，下辖有各个分管职能部门。每个职能部门都有明确的岗位职责，但这种职能分工并非画地为牢，各职能部门服从于整体的行政目标。许多行政行为，存在于各个部门相互关联的生长区间，带有综合性质，即使以一个职能部门为主的行政行为，也会引起其他部门的连锁反应。这些行政行为，不仅需要纵向层级节制的树型沟通，而且讲求横向的、彼此贯通的辐射沟通。它们需要多个部门的齐抓共管、共同合作，需要有机地进行协调。
（6）会议协调与非会议协调（协调的途径上分）
会议协调可以具体通过座谈会、讨论会、汇报会等形式进行。协调会议容纳与行政行为有关的组织人员共同参加，顾及方方面面的权益，具有防止独断专行的功能。协调会议围绕特定的行政主题，面对面地反复进行沟通，开拓思维视野，促进思维震荡，具有集思广益的功能。协调会议对于有关会议资料、讨论的计划要点、提出问题的内容方式、讨论的程序范围等都要事先充分准备好。
非会议性的协调既可以是正式的，也可以是非正式的。非会议性协调可以通过人员的个别交谈、广播电视等新闻媒介进行，也可以通过由有关人员在签呈文件上共同签字以表了解的会议方式进行
4、行政协调的方式
会议协调（协调会、联席会）
组织协调（成立协调机构）
信息协调
网络协调案例思考：判刑六年、从未入狱
1992年12月22日，安徽省灵璧县人民法院以贪污罪、非法拘禁罪依法判处该县娄庄镇供销社职工李建民有期徒刑六年。由于李建民当庭表示不上诉，判决随即生效。按照正常程序，李建民应该被依法收监。但令人奇怪的是，从判决书下达到今年2月长达七年零两个月的时间，李建民一直在家中出入自由，过着无人打扰的正常生活。在接受记者采访时，李建民回忆说：那天开庭时间很短，一位姓范的法官任审判长。在简短的审理之后，法官当庭宣读判决，然后法官和检察官们就夹着卷宗走了，随后法警也走了。我一开始还像个傻瓜一样站在那里，后来一看，他们都走光了，我还在这里干什么？随后就回家了，奇怪的是，再没有一个人追问过此事。此后7年，李建民过着平静的乡村生活，像没事的人一样，照样上班、过组织生活。甚至几次在路上遇到法庭上的那位审判长，结果人家法官视而不见，他还以为是法官有意庇护他，心里越发坦然。 （续）
由于李为人爽快，处事较灵活，又有文化，在乡亲们眼中算是高人。山李村村民为了讨回镇办砖瓦厂占用的耕地，将镇政府告上法庭，打官司的事就靠李建民张罗。今年2月山李村进行村委会班子选举时，李建民还“光荣”入围了。结果镇里在审查入围者资格时，接到举报，才明白帮着群众打官司的李建民是有六年刑期在身的罪犯，立即报告了镇派出所。
面对这起在全国实属罕见的罪犯被判六年徒刑却未入狱的事件，有关各方却仍在推诿。
公安局看守所的一位负责人说，看守所只负责收监，从来没有到下面抓人的先例，犯人必须由法院审判后再送过来。
检察院一位办案人员说，我只是一个具体的办案者，只要从案件的性质、量刑尺度上没有大的出入，我的任务就完成了。
法院认为，法院已经履行了法定职责，对于未在押的被告人，公安机关可根据法院送达的刑事案件通知书、执行通知书、判决书直接收押执行，不需要另外办理逮捕手续。
案例思考：破船脏了环境编辑同志：环岛路是我市一道亮丽的风景线，可太阳弯海滨浴场的潮间带却长期搁置着一条废弃的渔船，实在有碍观瞻。在媒体曝光后，这条破船仍然“岿然不动”，希望有关部门尽快清除这一瑕疵，恢复环岛路的美丽风光。 读者 李某。
一条破旧不堪的渔船，却让几个职能部门的负责人都皱起了眉头。“因为目前没有相关规定，我们没有办法解决”。
16日，记者以“破船脏了环境”为题对李某反映的问题做了报道。18日早晨，记者再次来到该处，看到这条已经腐朽的渔船仍然占据着沙滩一隅。记者绕船走了一圈，发现船体上没有牌照或可以显示主人身份的标志，“太阳弯”海滨渔场的一位工作人员告诉记者，这条船从今年4月份就停靠在这里。他还说，环岛路沙滩上还有不少类似的破船。它们与周边环境极不协调，而且船体的碎片也成了沙滩垃圾的制造者。（续）
哪个部门对清理这条破船负有责任？受市机关效能投诉中心的委托，当日下午，记者以游客身份，在近一个小时内拨打了多个单位的电话，可是仍然无法找到能牵走这条破船的“主管部门”。
某管理办。工作人员态度还算温和，询问了渔船的停放地，然后说他们管的是海上，沙滩上的事他们会和执法部门联系。记者追问这个问题究竟属于那个工作部门管，他说，环岛路有很多职能部门，“职责有交叉”。有没有直接主管部门呢？对记者这一问题，他没有回答，只是记下了记者的联系电话，表示“处理后会给一个反馈”。
城监某大队。工作人员听到记者的陈述后，回答说，“可以去看一看。”记者问他们是不是主管部门，他说，“如果是侵占沙滩、影响市容就可以管。如果是在水上我们就不管了。”“这艘船是停在海边沙滩上，你们能管吗？”“如果沙滩是公共的地方，我们就可以管。如果是盈利性质的，应当别的部门管”。并说这沙滩属于太阳湾的卫生管理范围，应由太阳湾管理处找到船主，视情况清理。“如果找不到呢？”“这个具体情况不太清楚，我们也解决不了”。
某监督局。记者问：“渔船上一般都应该有船牌号，渔船的报废归哪里管？”“归我们，渔船报废后，由我们就地拆解。”“如果是停在海滩上的报废渔船呢？你们会管吗”？“那要请示领导。”“为什么要请示领导？”“我们没有接到通知要管这件事。”他还说，“这件事情比较复杂，我们是值班的，不太清楚该事的具体过程。”同时，他还对记者的游客身份表示质疑。后来他还是记录下记者反映的情况，表示要调查一下这艘船的船主。
某管理局。工作人员说，船可能是当地渔民的，要记者与那里的相关部门联系。记者问，这种情况究竟有没有部门管，他回答说，“目前还没有明确的主管部门”。“最好能找到船主，事情会比较好办，在没有找到船主前，各个部门都不好冒然处理”。
某街道办事处。工作人员说，“这种情况要市里统一协调，我们没有办法管”。记者说，“一条破船停在那里，与周围环境很不协调。”那种船停在环岛路的海滩上有几百条，有的还停了好几年了。“这位工作人员很快打断了记者的话。他还说，他们已经接到了不少类似的反映，但由于没有统一的规定，所以”没有办法解决“。
大概由于这些原因，直至25日，这条破渔船仍旧停在太阳湾的沙滩上。
食品安全管理体制
我国当前的食品安全管理体制是以部门管理为骨架的主要包括：
农业部门、质监部门、商务部门、食品药品监督管理部门、工商部门、卫生部门、环境保护部门、公安部门、财政部门、发展和改革部门等十余个部门。
国食品安全的多部门管理特征不仅表现在整个国家的食品安全管理中有多个部门，还表现在许多食品在整个食品链条流动过程中存在多部门管理目前我国食品安全相关的法律、行政法规的起草权力与规章制定权力分散于农业、质监、卫生、商务工商、食品药品监督管理等六个部门。
在标准制定方面，共有四个部门。环境保护标准与污染排放标准由环境保护部门制定，兽药标准由农业部门定，食品卫生标准由卫生部门制定，加工食品产品量标准由质监部门制定。
在我国，食盐是实行品种管理的。国家发改委为国务院授权的国家盐业行政主管部门，盐业管理办公室是具体办事机构，设在国家发展和改革委员会工业司。具体职责包括：负责盐业行业发展政策的制定，负责组织对盐业法规的制定和修订工作；负责盐政管理和盐政执法的监督，参与涉盐违法案件的行政复议工作；负责管理全国食盐专营工作，确保合格碘盐供应；负责审核、确定食盐生产定点企业，发放食盐定点生产许可证；负责编制、下达并组织实施食盐年度生产计划。实际上，上述权力都是授予中盐公司来行使的。我国绝大部分省、自治区、直辖市的盐业公司和盐务局都是“一套班子、两块牌子”，盐业公司既是食盐和两碱工业用盐之外的其他工业盐的经营者，同时又是兼有盐业管理行政职能的政府管理部门。特别是在省级以下，盐业部门既是商业上的经营者，又是盐政上的执法者。在实行政企分开的地方，例如北京，盐业执法部门设在商务部门。另外，食盐加碘问题由卫生部门负责，查处市场销售假冒伪劣食盐通常是盐业管理部门会同工商部门与卫生部门共同查处。也就是说，食盐是实行品种管理的，但食盐的安全至少需要国家发改委、商务、卫生、工商等四个部门与盐业公司共同管理才能实现。
防灾抗灾机制我国的防灾救灾体制基本上沿袭传统做法：
救济赈灾归民政部门，道路事故归交通部门，洪涝灾害归水利部门，滑坡泥石流归国土资源部门，地面震裂归地震部门……相应成立了国家减灾委员会（设在民政部）、国家防旱抗汛总指挥部（设在水利部）、国家抗震救灾指挥部（设在地震局）、国家应急委员会（与国务院总值班室一套人马）等机构；各省级地方政府也大体类似，缺乏统一权威的减灾机构。
海洋管理体制涉及海洋、环保、交通、渔业、海军五个部门单位，执法中争议时起，群众戏称“五龙闹海”。
尤其是国家环保总局与国家海洋局经常矛盾、扯皮1999年修改《海洋环境保护法》时，各拿出一套方案，争得不亦乐乎。现两局各拥有一套海洋环境监测网络（每网45个站点，每站需投建200万元）2005年对渤海环境的监测，一方的结论是“初步好转”，另一方的结论是“污染有增加之势”。
环境管理体制
“工业污染归环保局，农业污染归农业部，污水处理厂归建设部，水管理归水利部，海洋污染归海洋局，沙尘暴治理归林业局……如此等等。责、权、利不统一，互相牵制，行政成本极高”。
中共十七大关于行政管理体制改革的论述加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。
加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。
行政手段是行政主体依靠行政组织的权威，运用命令、指示、规定、条例及规章制度等措施，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的措施和方法。
便于达到统一集中、迅速而有效地解决问题的目的处理问题有较大的灵活性，有利于行政职能的发挥通过命令式的协调关系，有利于提高行政效率温家宝：高度重视狠抓落实 进一步加强节能减排?
2007年4月27日下午3时，在国务院小礼堂召开“全国节能减排电视电话会议”。
国务院总理温家宝出席会议并讲话。国务院副总理曾培炎主持会议。
图为温家宝在全国节能减排工作电视电话会议上讲话。
进一步加强节能减排工作的几点意见
一、充分认识节能减排工作的重要性和紧迫性 全国节能减排面临的形势仍然相当严峻,进一步加强节能减排工作，也是应对全球气候变化的迫切需要。我国是以煤炭为主的能源生产大国和消费大国，减少污染排放，是我们应该承担的责任。
二、重点工作和主要措施
重点工作：电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等行业，占了全社会能源消耗和污染排放的大头。落后生产能力是资源能源浪费、环境污染的源头等。
主要措施：全面推行清洁生产，制定和发布重点行业清洁生产标准和评价指标体系。积极推进垃圾资源化利用。按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，促使企业开展污染治理、生态恢复和环境保护等。
三、加强领导，狠抓落实 必须做到：统一思想认识、加强组织领导、全面落实责任、搞好协调配合、广泛宣传动员。
法律手段是通过各种法律、法令、法规的贯彻执行和司法、仲裁工作来实施行政，以实现行政职能的措施和方法。
法律手段除具有权威性和强制性的特点外，还具有稳定性、规范性等特点云南省交通厅原副厅长胡星受贿4000多万元一、利用职务便利收受巨额贿赂4029.798万元。
二、利用职务便利为亲属谋利。采取不公开竞标、指使他人修改电脑程序等手段谋利。
三、生活腐化，包养情 妇，情妇为其育有一女。
四、违纪违法出逃国外。出境抵达新加坡，后又从新加坡到香港与其情妇会合。
对此案件的处理云南省纪委副书记郭永东介绍，２００７年１月２０日云南省纪委常委会决定对胡星进行立案调查。１月２６日，公安部发出Ａ级通缉令。
２月１８日，胡星被抓捕归案。
４月２４日，经云南省纪委常委会讨论决定并报省委批准，给予胡星开除党籍、行政开除处分。
鉴于胡星涉嫌犯罪，此案目前已移送司法机关依法查处。
经济手段是根据客观经济规律和物质利益的原则，利用价格、工资、信贷、税收、利息、利润、奖金、罚款以及经济合同、经济责任制等不同经济利益之间的关系，以达到较高的经济效益与社会效益的行政管理的措施和方法
思想教育手段是指通过对一定精神观念的宣传，从理性方面激发人们的理想，使之成为人们组织行为的动机，从而为实现组织目标而努力的措施和方法。
第八章 行政效率主要介绍以下几个问题：
行政效率概说行政效率研究的历史与现状公共部门的绩效评估行政效率测定的方法与技术提高行政效率的途径行政效率概说行政效率的不同观点效率最初是电学与机械学中的概念，后来应用到社会科学领域机械效率观：将产出与投入、收益与支出之间的比率作为衡量行政效率的标准功能效率观：将行政系统的社会功能与行政消耗之间的比较作为衡量标准系统效率观：将数量与质量、功能与价值、宏观与微观统一起来，取得整体的最优化
行政效率的含义
在保证行政活动目标方向正确，并给社会带来有益成果的前提下，行政活动获得的行政效果与投入工作量之间的比率。是行政学的核心问题，也是行政管理的出发点和归宿。
行政效率的特点：
方向性（符合国家和人民的要求）
关联性社会价值性（社会价值作为行政效率的一个衡量标准）
相对性（效率总是相对的）
行政效率的类型宏观效率与微观效率技术效率与配置效率静态效率与动态效率组织效率与个人效率
行政效率的要素效益要素：社会效益是评价与测定行政效率的前提和基础，包括：行政活动的方向和性质，即符合人民利益和社会发展要求；行政决策的质量；行政工作的质量经济要素：经济要素在行政效率中主要表现为行政投入量。要求减少投入、降低行政费用时间要素：即要讲究行政速度以及注意时限
行政效率在行政管理中的地位行政效率是整个行政管理活动的重要标准行政效率高低直接影响着政府与公务人员在公众中的形象威尔逊：“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的唯一根据是效率。”
行政效率高低直接关系到我国的现代化进程行政效率是行政管理学研究的主题行政效率研究的历史与现状效率研究：一个新领域的出现泰勒：科学管理的中心问题是提高劳动效率行政效率研究的传统模式代表人物：埃默森提高效率的原则：“只有适当的人在适当的时间和适当的地点以适当的方式去做适当的事情时，才会有效率”
特别强调“效率与组织设计”的关系最有影响的著作：《效率的十二原则》
代表人物：华莱士·克拉克把美国科学管理运动的效率观念传播到世界莫里斯·库克把效率概念应用到工业以外的领域
行政效率研究传统模式的局限基本遵循管理学中的效率研究模式，忽视了公共部门效率研究的特点与要求。
关注的焦点是提高效率的原则与途径行政效率研究成为行政管理的综合研究，没有体现行政效率研究本身的特点与重点
当代行政效率研究的特点与趋势席卷西方各国的行政改革运动为行政效率研究的深入提供了机遇与动力注意结合政府部门与公共部门的特征进行研究研究角度与方法突破了早期的综合模式由对经济与效率的关注转向效益与“顾客满意”，质量被提高到首要地位公共部门的绩效评估公共部门绩效评估的意义与作用负面解释（沃尔夫）：
公共物品的过渡供给，成本上升与浪费；
鼓励官僚的预算最大化倾向；
导致公共机构内部的私人目标；
正面解释：
体现了公共管理的新思维；
绩效评估是提高政府绩效的有效工具；
有助于提高政府的政治合法性
绩效评估体现了公共管理的新思维传统行政模式与现代管理模式的区别传统模式的基础是政府对公共服务的垄断；现代管理模式则强调市场机制与个体选择，形式有市场检验、签约外包、内部市场等。
传统模式的特征是权力高度集中，依靠繁琐的规章制度实行严密的等级控制；现代管理则强调分权，强调参与与协作。
传统行政模式注重的是投入，而不是结果；而现代政府则是以结果为本的“讲究效果的政府”。
绩效评估与市场模式市场机制主要是竞争机制绩效评估对“市场模式”的作用：
帮助决策者根据实际绩效水平选择理想的公共服务提供者；
帮助决策者对对合同实施情况予以严密的监督与控制；
提供公共服务机构绩效方面的信息，引导公众作出正确的选择；
在公共部门内部形成浓厚的竞争意识，提高服务质量与工作效率。
绩效评估与分权化改革分权化改革使得上下级关系由直接隶属关系转变到契约关系；上级对下级的控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变。
上级的任务：配置资源、建立工作要求、设计具体程序与方法评估与监测下级单位的运行。
绩效评估是分权化改革的迫切要求，也是分权化改革得以顺利实施的技术保证。
绩效评估与以结果为本的管理以结果为本的管理要求按效果而不是按投入拨款，而按效果拨款的前提是对结果（绩效）的科学测定绩效评估是以结果为本的现代管理观念实施的前提与保证
绩效评估有助于提高政府的政治合法性展示成果，能赢得公众的支持展示绩效状况，能推动公众对公共部门的监督绩效评估，能帮助提高公共部门的信誉
公共部门绩效评估的困难是由公共部门的特点决定的公共部门的垄断性（信息垄断与评估标准）
公共部门的目标多元性和目标弹性公共部门产出的特征（无形产品；中间性质、最终产品的非商品性）
公共部门生产过程的特点（劳动密集型与生产技术的不确定性）
公共管理环境的特点（互动性）
公共部门绩效评估的研究与实践公共部门绩效评估的学术研究可以追溯到1910年，墨里斯?¤库克在《学院与工作效率》的研究报告中提出了大学工作效率的测定方法。
二战期间，克莱伦斯?¤雷得累与赫伯特?¤西蒙出版《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》，提出评估的内容：需要、结果、成本、努力、业绩。
行政国家与评估国家
英国1983年颁布《国家审计法》，把审计中央政府资金的职责与权限授予了主审计长，并规定成立国家审计署以确保主审计长履行绩效评估的职责。英国国家审计署对绩效评估确定了三项标准：是否花得少，是否尽可能少花钱多办事，以最少的资源取得最佳效果；是否花得好，通过比较所投入资源与实际效果进行评估；是否花得明智，通过比较预期效果与实际效果进行评估。
政府绩效评估指标体系
职能指标是评估体系的主体，这些是政府应该解决的基本问题，如果出了问题，政府部门要直接负责。如果整个评估体系按100分算的话，职能指标至少占60分，影响指标和潜力指标各占20分。
影响指标是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展的成效、影响和贡献的。
潜力指标反映的是政府内部的管理水平。
第三方评价政府
2004年年底，甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心，对政府绩效进行评价。被外界誉为创新的举措是，这次对政府绩效评价的权利，民营企业首次掌握在手中。由于甘肃省这项“专门非政府组织发起对政府绩效的评价”在全国尚属首例，因此，这种第三方评价政府工作的活动被外界称为“兰州实验”或“甘肃模式”。
中国政法大学行政法研究所刘莘教授表示，“不可否认，第三方来评价政府绩效，会提高政府服务管理水平和品质”。
兰州大学管理学院院长、中心主任包国宪表示：“这对政府各个职能部门的触动非常大。通过这种形式，将社会公众的压力，压到每个部门的一把手身上，再通过一把手传递给整个部门。”,通过评议活动，让政府部门增强了服务意识：要为百姓负责、为百姓服务。”“以前，我们的政府还不清楚究竟该干什么、怎样干。而且习惯是向上负责，向下为百姓负责的意识不强。通过评价，政府就知道怎么干、干得怎么样，明确了责任意识。”
甘肃天庆集团有限公司董事长韩庆表示，绩效评议后，一些职能部门的工作“比以前要好一些。虽然这需要一个循序渐进的过程，但无论从各方面讲，企业都欢迎这样的活动。”
四种较典型的地方政府绩效评价模式
1、甘肃模式。2004年10月，甘肃省政府为改善甘肃省非公有制经济落后的情况，将评价工作委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开创了我国第三方评价政府绩效的先河。
2、青岛模式。1999年起，青岛市委、市政府从战略管理的高度开展督查考核工作，创造性地把督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人结合。
3、思明模式。2001年开始，厦门市思明区确立了打造一个“事要办好、钱要花少、人民还要满意”的绩效型政府为目标，进行公共管理体制和运作模式的多方面创新，并建立了一个适应地方政府实际情况的公共部门绩效评估体系。
4、珠海模式。1999年10月，珠海市启动“万人评政府”活动。2000年珠海市“万人评政府”的活动内容有所增加。2002年，珠海市向社会发放了万余份测评问卷，考核各被测评单位的工作情况。
行政效率测定的方法与技术行政效率测定的必要性可以确定行政管理活动的投入产出比例可以确定行政管理活动的目标达成度可以确定行政组织的的各种因素的合理程度可以确定行政管理活动的社会效益的大小
效率测定的基本概念效率测定的实施框架即效率测定应系统考虑的问题，包括测定什么、测定标准、测定过程与测定结果评价等效率示标：效率测定的基本元素成本函数与生产函数
效率测定的传统方法效率评价的经验方法科学管理学派的测定方法
“最佳工作方式”的观念集权化与自上而下的单向性特征技术不成熟，缺乏可靠的标准与依据资源投入进度监测法
行政效率测定的途径与方法直接测定方法预期效率比较法行政费用评估法时效评估法间接测定法行政功能测评法（对行政效能及目标测评）
行政要素评分法标准比较法（设定一些标准对行政活动的效果比较）
综合测定法提高行政效率的途径与方法影响行政效率的主要因素行政环境因素：包括政治环境、经济发展状况、社会心理条件、地理环境和社会事业发展。
行政组织因素：包括行政机构的设置、行政职位的设置、行政管理各个环节的协调。
行政人员的因素：包括行政领导者的素质、一般行政人员的素质、人事管理工作的质量。
科学技术的因素
我国行政效率的现状
（1）权力过于集中
（2）组织机构设置不合理
（3）人事制度不够完善
（4）行政法规不健全或有法不依
（5）党政机关的不正之风未根本扭转
（6）一些行政人员的素质较差
（7）行政成本居高不下
濮阳县委县政府综合办公大楼
东营市世纪广场
青岛市黄岛区党政机关大楼
重庆开县政府大楼
山西省忻州煤矿安全监察局共10人：豪华办公楼与住宅楼
贵州大方县 政府大楼：当地学校
网上流传山东聊城大学校门造价居然达8000万元
安徽黄山：8名村干部办公大楼4500平方
为什么会出现这些现象？
经济学家弗里德曼的解释用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率
用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约
用别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效率
用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率
提高我国行政效率的途径
（1）树立效率观念
（2）推进机构改革，建立合理的行政管理体制
（3）贯彻依法行政
（4）提高行政领导者和行政人员的素质
（5）运用激励手段充分调动行政人员的积极性
（6）反对官僚主义、转变机关作风
（7）逐步实现行政管理手段的现代化案例思考
1990年6月，浙江省黄岩微型电机厂、金清购销服务部与香港峻诚企业有限公司合资筹办“金港塑料薄膜制品有公司”，双方达成协议，70％的产品由港方负责外销，两年之内收回全部投资，可谁想到，光是办理立项审批手续就足足花了11个月，涉及省、地、市有关部门共计27个，其间，企业经办人员由黄岩市到地区、省城先后往返了20几次。受累不说，最难忍的是受气。报批资料经邮局寄给地区有关部门，厂方翘首企盼，可一两个月不见回音，只好壮起胆子上门催办，答曰：资料找不到了，再补一份！地区的关卡总算过了，不料送到省里又“卡壳”了，省有关部门经办人一口一个不行，非要按其意图重新修改。厂方以国务院有关文件与之理论，也毫无作用。“胳膊拧不过大腿”，厂方只得跑回黄岩，按其“旨意”重新修改打印，重新逐级报批，重新说情盖章。港商对此百思不解，顿生一计，向领导人申诉。这招果然灵，终于在1991年5月17日领到营业执照。
第九章 行政责任主要介绍以下几个问题：
行政责任概说行政责任的基本范畴行政责任的确定行政责任概说行政责任已成为民主国家的重要标志有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿在新牛津词典里 （the New Shorter Oxford,1993），“责任” （responsibility）的定义是，“易于负责的；负责任的（对某人，或某事）”。
责任一词最基本的含义是，以他人或团体名义行动的人要向这个人或团体汇报工作，或者以某种方式对这个人或团体负责。这是一种委托——代理关系，在这种关系中，代理人以委托人的名义执行任务并向其汇报工作的进展情况。
只要存在等级关系或委托代理关系，就必须建立某种类型的责任机制，以确保被授权人最终按照授权人的愿望行事。
行政责任的含义是行政机关及其工作人员因其公权地位与公职身份而对授权者和法律与行政法规所承担的责任。
应为行政责任与不应为行政责任广义行政责任与狭义行政责任政治责任与行政责任国家责任与个人责任国家责任与行政责任
行政责任的意义行政权能的扩展政府自身的变化行政责任的历史演变（P489－496）
资本主义社会以前的无责任资本主义国家的行政责任社会主义国家的行政责任行政责任的基本范畴行政责任的特征一种责任（一种责任；政治责任、法律责任、行政法律责任、道义责任）
一种义务一种任务一种理论一种制度一种监控体系
行政责任的内在实施条件主要表现为履行行政责任的行为主体应当具有的各项权利基本权利保障人格保障权身份保障权职务保障权
一般权利保障公物使用请求权；
行使职务了解权执行职务保障权；
行政裁量权自由申辩权；
确认事实权
行政责任的构成要件须是国家行政机关或其工作人员的行政行为没有行政行为不产生行政责任行政机关及其工作人员执行公务的行为都是行政行为非行政行为不产生行政责任授权行为主体也存在行政责任须有国家宪法和与宪法相一致的法律、法规的确认
须有特定的行为后果行政责任一方恒定是相对人，另一方是行政主体行为人主观上的过错或违法存在直接的因果关系国家全部承担或部分承担行政责任行政责任的确定行政责任的分解与行政责任的归属
行政责任的主体政府官员行政责任的确定政府机关行政责任的确定
确定行政责任的依据宪法国家责任统一法典民法与民诉法判例法议会专门法律、法规地方法规行政法规
行政责任的追究主体与程序问题实体性问题
中国政府管理制度的创新主要讲授以下几个问题：
政府及其必要性中国社会的巨大变革中国政府制度的创新政府及其必要性政府与市场：两种不同的制度安排政府的含义从一般意义上讲，政府是一个在社会当中惟一的能够合法地使用暴力的机关
从民主政治的角度来讲，政府就是为社会的公民提供公共服务的机关（联合国：政府是一个创造公共价值的机关 ）。
从公共管理的角度来讲，政府就是行使公共权力，对社会公共事务进行有效管理的机关 。
政府的必要性既可以行善，也可以作恶（恩格斯）
“国家悖论”（诺斯）
“政府是一种必要的邪恶”（斯密）
一个政府到底是作恶，到底是行善，完全取决于这个社会政府制度的设计和政府制度的安排
历史经验证明，一个民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效的政府，是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的一个重要的保障和必要的前提条件。在今天国与国之间的竞争，既是国与国之间经济上的一个竞争，也是国家与国家之间的政府管理的竞争，也是这个国家政府治理能力的竞争，也是国家与国家之间政府管理效能上的竞争
20世纪80年代以来，世界各国进行了大规模的政府再造运动政府再造的目的：通过政府本身制度的再造，最终提升国家的竞争力，使政府能够为社会和公民提供更高品质的公共服务。
“正如我们长大成人以后，再不能穿儿时的衣服一样，那么我们国家的制度、政府的制度，也要不断地创新，才能符合时代发展的一个需要。”
——托马斯·杰佛逊
中国社会的巨大变革及其挑战中国社会的主导价值发生了巨大的变化
阶级斗争——经济建设——经济社会协调发展中国的社会结构发生了重大变化
封闭性——开放性中国的经济体制发生了重大变化
计划经济——社会主义市场经济
科学的发展观；
五个统筹：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放；
和谐社会
中国的社会形态在发生了变化
传统农业社会（土地）——工业社会（机器、厂房、资本、土地）——后工业社会（知识）
中国政治的发展与变化政治体制改革不断深入社会主义民主政治的不断进步与发展党内民主问题
当代中国政府面临的主要挑战
（一）在经济领域，必须以新思路保持经济的快速、可持续发展
（二）在政治领域，必须以新思维处理稳定与民主化的关系
（三）在社会领域，必须维持社会协调发展，努力构建和谐社会
（四）在行政领域，必须建立规范、科学、高效的政府管理方式
（一）在经济领域，必须以新思路保持经济快速、全面、可持续发展
(政府控制资源过多而总体低效；
以经济贡献率为例：政府主导下的70%国有企业、国有资源，只有30%的GDP增长贡献率；而30%的非国有经济创造70%的GDP增长贡献率；全国60%的出口来自非公企业，尤其是外企。中国改革开放以来并取得的经济成效主要来自非公经济。
(抑制民间资本这个最基本市场主体的积极性；
20世纪苏南模式与温州模式的反思。
(盲目追求GDP，导致官员政绩扭曲，危害社会；
发改委的评价全国1/6的民心工程是形象工程、路边工程；建设部评价1/5 的公共工程是政绩工程。
(盲目追求GPD，低水平重复投资、产业结构难优化；
产业结构的低水同质化，导致国民经济整体缺乏竞争力。
(盲目追求GDP,导致环境污染和生态破坏；
粗放式发展和掠夺式开发，破坏环境和可持续发展。
(盲目追求GDP，造成地方政府沉重债务危机；
其危害不亚于重病缠身的金融体系对中国经济和社会的严重影响。
(盲目追求GDP，区域经济恶性竞争与国家税收流失；
零地价、零税收、“两免一补”等，不可思议的优惠和候鸟企业。
(生产投资型政府，难解决政府、企业与银行之间结构性矛盾；
拖欠工程款主要是各级政府、呆帐和坏帐的主要原因也是行政干预造成的；需要贷款的民营企业贷款很难。
(生产投资型政府，导致公共服务产品供给普遍不足和社会发展的失衡；
有限的一点财力除了吃饭（工资），就搞城市建设，而公共服务和公益事业没钱，老百姓“看不起病”、“上不起学”。
(董事会型政府，难以真正实现政企分开；
——各级领导整天研究董事会要做的决策、干企业经理的活
(政府成为资源配置主体或不当管制过多，如果在失去控制，在利益驱动下，特别可怕：部门争利、与民争利
——权力?°寻租?±：公共权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式和环节复杂化；
——一些政府领导忙着搞项目、招商引资、搞各种工程、搞?°金桥银路?±，因为里面有巨大的个人利益诱惑，腐败分子?°前仆后继?±；
a?a投资环境为例。中西部地区投资环境太差，这不是缺资金、缺项目，而是不良的政府管理导致人家（企业家和人才）不敢去。招商引资时的瞎?°许诺?±，不仅不兑现，而且收拾人家，?°关门打狗?±，感觉?°上当受骗?±。
a?a以保护企业合法权益为例。沈阳一超市一年遭39劫，把个体户变成了大律师；2002年?°蓝极速?±网吧着火，一次全部关闭?a?a企业没有权利保障。
(政府同时兼任市场中的“运动员”与“裁判员”角色，以及监管功能的缺失，导致市场扭曲，市场无法有效发挥其应有功能。
——以踢球为例：只买票、也是运动员、吹黑哨、不能认真吹。
因此，在阶段，政府发展经济必须要有新思维和新思路，必须关注政府替代市场的过程及其限度。
政府此时发展经济的功能，并不意味着政府直接垄断资源、直接投资、直接搞项目、直接搞经营，而在于为市场公平竞争及企业和个人的发展创造良好的环境。真正使政府成为营造环境的主体，企业成为经济发展的主体，人民成为创造财富的主体。这种环境包括：
安全稳定的治安环境；
开放有序的市场环境；
公正严明的法制环境；
人文关怀的舆论环境；
廉洁高效的政务环境；
便捷舒适的生活环境。
二）在政治领域，必须实现政治转型，以新的眼光处理好稳定和与民主的关系
亨廷顿的实证研究表明，在现代化过程中国家往往伴随着不稳定因素。对中国而言，政府必须以新的思维处理好改革、稳定、发展的关系。
在社会转型时期，一方面是思想多元化、利益多元化所推动的民主化趋势不断强化，另一方面是诱发政治非稳定的环境与条件还大量存在：
(政治权威方式：人治秩序转向法治秩序；
a?a政权更迭首先是国家领导层的变更。
(政治共识达成：政治动员转向协商；
a?a各级领导必须学会从讲话到对话的转变。
(政治利益协调：由代表制转向表达制；
a?a必须建立不同群体的利益表达机制。减压阀理论、弹簧理论、大禹治水理论。
(政治腐败的整肃：由伦理制与随机性转向制度型；
——治理腐败关键靠制度，邓的观点。
(政治责任：由虚置化转向硬性化。
——在民主时代，对下负责就是对上负责。
（三）在社会领域，必须维持社会的全面发展，实现社会和谐
２9年的改革开放，中国走了一条非均衡的发展道路。虽实现了高速跨越式增长，也创造了“经济奇迹”，但同时也积累了一些问题和矛盾，加上原有的问题，导致社会发展严重失衡：
城乡失衡：在二元社会结构下，农村真穷、农民真苦、农业真危险。城乡发展失衡导致的城乡差距扩大化，以及由此而带来的城乡之间的冲突。°三农?±问题已成为制约中国发展的最根本社会问题。
贫富失衡：20多年来，迅速实现了社会的两极分化，基尼系数现在进入高风险范围（超过了国际公认的０．３～０．４的警戒线）。邓小平1993年9月16日说,?°两极分化不是社会主义。我们讲要防止两极分化，实际上两极分化自然出现?±。°少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。±（《邓小平年谱》2004年版，第1364页）
地区失衡：这不仅是经济发展水平和总量上的差距，还体现在居民收入和生活消费方面的差距以及教育、科技、文化方面的差距。
产业失衡：长期以来，我国第三产业一直比较落后，其中一个重要原因是我国城镇化发展滞后，阻碍了农村劳动力向城镇商业、服务业等第三产业领域的转移。
自然和生态的严重破坏：大规模破坏生态、制造环境污染，以大量消耗自然资源为代价实现高速增长。
社会贫困所带来的社会不稳定因素的增长速度明显超过经济增长速度。大量的赤贫、失业、无法接受教育和就医等问题，使相当比例的人民群众感到就业不安全，收入不安全，养老不安全，社会不安全，这构成了政府当前面临的巨大社会压力。如果将城乡贫困人口、经济结构调整中的失业和下岗职工、残疾人、灾难中的求助者、农民工等各类处于弱势地位的人口加总，再扣除彼此重叠的部分，大约有1.4-1.8亿人 。
社会中人与人之间关系的极不和谐：
(分配不均、收入与生活水平差距现象，较人们很难平等相处，使人们敏感到差距之存在，受到刺激，萌生阶层隔阂、对峙心理。富人“显富”、为富不仁,穷人普遍存在羡慕、嫉妒、仇富心态。
(人们之间缺乏信用、道德和良知、基本的人道，社会更普遍缺乏同情心和正义感，存在着普遍的信仰危机、道德危机、信任危机。
(尤其是对尤需关怀的是下岗工人、农民和农民工、老年人、游荡流落的各种需要社会救助的人群，社会缺乏基本的人文关怀和社会救助。
(由于物质文明与精神文明发展失衡导致的价值观扭曲，以及由此而带来的道德滑坡。如官德、医德、师德的下滑已经成为公众议论的焦点。
当强社会矛盾的反思：经济快速发展的黄金期并不一定要带来社会矛盾突发期，而是执政的理念、发展战略、政策立场、政府职能、政府体制、政府运行机制出了问题，党和政府的执政能力出了问题。比如：发展理念和指导思想的失误或没有及其进行阶段性的战略调整?a?a关系发展方向
一是重经济增长而轻百姓民生困苦；
二是重粗放式增长而忽视环境与生态；
三是重鼓励一部分人先富起来而轻共同富裕；
四是重鼓励一部分地区先富起来而忽视均衡发展；
五是重城市发展而轻乡村发展；
六是重城市人利益而忽视农民利益；
七是重少数富人的利益而轻劳工权益的平等保护；
八是重经济效率与经济利益而轻社会公平；
九是重社会稳定而轻利益疏导与调节；
十是重打破旧制度而轻完善新制度。
因此，如何平衡和协调各种社会发展的失衡，实现社会的和谐发展，寻求符合我国国情的共同富裕之路，是对当代中国政府提出的全面挑战。
正因为如此，中央政府才提出以科学发展观为指导，全面履行政府职能，坚持五个统筹。
（四）在行政领域，建立规范、科学、高效的政府管理方式：这方面还存在八个方面的不适应
1．传统行政价值不适应时代与形势发展需要控制行政与服务行政的冲突；
全能政府与有限政府的冲突；
部门行政与公共行政的冲突；
人治行政与法治行政的冲突；
经验行政与科学行政的冲突；
因袭行政与创新行政的冲突；
封闭行政与开放行政的冲突。
2．职能配置与实现方式的不合理政府越位：政企不分、政事不分、政社不分政府错位：企业、事业和社会组织的行政化政府缺位：有效制度供给和监管执行匮乏政府不到位：有效制度供给和监管执行不力政府职能实现方式单一，缺乏社会化、市场化、竞争化机制。
关键是缺位和不到位问题更可怕。
3．政府权力配置不合理既体现在政府与其他政治权力系统，也体现在政府内部的横纵向分工方面：
外部方面：行政既没有独立性（不能科学行政），也缺乏受制约性（不能民主和依法行政）；
纵向上，一方面层级过多，重复审批、重复管理、上下职能同构、机构上下对口；另一方面府际之间事权、管理权与财权倒置严重，各级政府责权利的脱节；
横向上，职责分工过细，部门林立、职能交叉、权责脱节、重复执法、部门争利，协调困难。
4、政府管理和服务的歧视性
目前，按地区、地位、身份、所有制、级别、项目大小、资金多少的管理规定还很多。企业的市场准入、政策待遇以及公民的国民待遇难以落实。政府管理和服务的“公共性”是缺失的。
5．政府运行还缺乏应有的规范性
权力集团化、部门化、个人化的同时，存在权力利益化或资本化高集权、低特权高集权、高特权；
高分权、低特权；
高分权、高特权。
政府权力运行的非透明、随意性和人格化；
法律工具主义模式下，潜规则、人情和关系支配着权力运行的方向；
尤其是权力的随意性对公民和企业权利的严重侵害（三乱严重、粗暴执法、违法执法），告状难，三大诉讼中的行政诉讼低的原因。
6．政府信用缺失
政府信用是整个社会建立信用体系的前提。
社会对政府的极不信任：执政的合法性危机
政府作出的承诺、政策朝令夕改、大量行政不作为、欺骗、不依法行政，尤其是领导不守法，使社会产生一种错觉，“好人吃亏”，“逼良为娼”。
在经济活动中，复杂的问题简单化、简单的问题复杂化（不按合同办事）。
7．政府能力还有急待提高
决策力不足：“四拍”，决策失误问题依然突出；
执行力不足；上有政策、下有对策；
监督力不足：监督体系虽全，但缺乏应有的刚性。
短期行为严重：不管是地方保护主义还是部门主义；不管是领导任期内的行为，还是普通官员的行为；头疼医头、脚疼医脚；赶时髦、追风、相互攀比。
回应能力不足：即使有危机管理体系，但在关键时候也启动不起来。出了事、死了人，上面一发文——“整改、检查”，完啦。
8．行政国家的积弊严重
机构膨胀、人浮于事；
吃饭财政；
官僚主义、人治作风、依赖命令、习惯搞形式主义；
文山会海（以文件落实文件、以会议落实会议。每年的1—3月份，布置工作、任务、一个部门一个会，领导好累，因为“会”就是管理）、效率低下等问题，一直没解决好。
财政问题：
集权的积累型财政的问题。中央喜洋洋，市里还马马虎虎，县里乡里哭爹叫娘。中央、省级政府不直接面对老百姓，而向社会和公民直接提供各种管理和和服务的乡县政府却没钱，只好就向老百姓开刀，成为“掠夺式政府”。
财政投资和转移支付的“杀贫济富”。中央财政倾向于北京、上海、深圳等少数大城市，以及对不同地区实行不同政策待遇，加剧地区间发展的非均衡。
生产建设型财政，有点钱就去搞项目、搞城市开发与建设，社会公益事业投入严重不足。同时，需要地方政府承担的服务却越来越重，很多地方只能靠借债来支付工资、学校和医疗费用，或是争取“贫困县”以向中央或省里乞讨。
庞大的吃饭财政体系问题。现在从中央到省市县乡，最后到村，有一个庞大的吃皇粮体系，有限的财政资源无法用于政府职能的履行。
沉重的地方政府债务问题。目前，中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转，有的已到危机的边缘。 欠债主要来源于：办企业欠款（村村上企业、户户上项目）、教育达标欠款（用行政命令向农民和企业摊派收费，甚至四处借款）、农业开发投资、基础设施投资、垫税、私人集资款、招商引资配套工程（借钱办事、花钱作秀，没条件也上）、拖欠干部工资等（人头费占财政开支的50—70%），以及包括招待费、报刊费、车费、电费、电话费、取暖费、降温费、出差费、学习费、送礼费等在内的庞大的行政管理费用。
不合理的职务消费过于膨胀。全国每年仅用于公款吃喝和公务用车的消费就达6400多个亿，流到境外的领导赌资和转移资金就在2000亿以上。
在集中税收的同时，随着农村费改税以及减免（到废除）农业税步伐的加快，地方政府该怎么生存？值得深思。
2005年6月28日，李金华向十届全国人大常委会第十六次会议所作的关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，暴露出来的问题触目惊心。
中央部委带头贪占公款：虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和“小金库”等问题屡审屡犯。
2003年到2004年，体育总局决定，由体育彩票管理中心向所办的两家公司支付体育彩票发行费，但支付的费用超过实际需要，两公司由此获利高达5．58亿元。在彩票印制过程中，体彩管理中心负责人还弄虚作假，人为增加环节，转手高价采购，致使彩票发行费在2003年2月至2005年1月流失2341万元。事实上，2004年在审计中就发现国家体育总局动用中国奥委会资金尚未落实问题，至今未进行整改外。
(在审计水利部及长江水利委员会等7个流域机构和湖南、湖北等15个省（区、市）水利建设资金管理使用情况时，审计资金总额716.46亿元，占同期全国水利建设总投资的77%；查出滞留资金35亿元、其他违规金额近14亿元，占审计资金总额的7%。其实，以前水利部就挪用水利建设资金盖大楼，而中国的大江大河的防洪抗旱能力确隐患甚多。
(在审计科技部、中国科学院、国家自然科学基金委员会及45个下属单位的科技经费管理使用情况时，发现转移和挤占挪用科技经费6.69亿元，将3.27亿元科技资金等违规出借、对外投资和投入股市，有的难以收回；13个单位虚编课题预算等3.63亿元；16个单位虚报课题和项目支出决算1.3亿元。
(2003年至2004年，国家旅游局采取化整为零的办法，在河北涿州违规建设旅游管理干部学院分院和后勤基地，占地168亩、投资规模5600万元。
(国土资源部未经批准自行立项建设了航遥大厦，民航总局所属空中交通管理局挪用资金购买了银通大厦。
(截至2004年8月，国家物资储备局尚有1994年以前累计借出的各类储备物资14亿多元未收回，部分已经损失。截至2004年末，国家累计拨付中药材储备资金2．66亿元中，有2．27亿元基本形成损失或被挤占挪用。
(2004年度中央预算管理也存在一些问题：45个中央部门基本支出人均水平高低相差10倍以上，人民银行、广电总局收支未完全纳入中央预算，发展改革委在安排中央预算内投资304．5亿元时直接预留74．8亿元。
思考：这次审计中央部门查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总额的6%。还有那么的资金未审计，还有那么多的问题未暴露呢？
中国政府管理制度的创新
1、要建立一个以公民中心的政府传统上以政府为中心习惯于“管”字当头，“罚”字殿后
官本位无论是社会契约论还是马克思主义观点，权力都来自于人民，政府是人民权力的让渡。政府是建立在纳税人税负的基础之上，因此必须为纳税人服务。否则，其存在的正当性就存在问题。
邓小平：人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应，这就是判断我们政府管理是不是成功的一个重要的标准。
胡锦涛：权为民所用，情为民所系，利为民所谋；立党为公、执政为民
我国的宪法原则：一切权力属于人民
中国：全心全意为人民服务现实中，可能更多地对上级服务，这是我们我国政府管理体制的一大弊端。“对上负责，对下不负责”。全心全意为人民服务更多的是一种口号与政治宣示。
西方：为顾客或公民服务消费者主权的原则运用到政府的治理当中，则是人民主权原则的基本体现。
公仆、父母官、衣食父母等不同称谓辨析邓小平：我是中国人民的儿子
2、要建立一个市场化、有限型政府计划经济是一种全能经济，也是短缺经济政府职能的有限性建立一种亲市场或友善于市场的政府在政府与市场之间，市场是第一位的，政府是第二位的
《行政许可法》：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
政府职能的有限性缺乏竞争成本与收益相分离监督信息不完备内在性寻租问题
河南省郑州人喜欢吃馒头，所以馒头业比较发达。1998年，为了规范市场和加强馒头市场管理，郑州市政府成立了6个馒头管理办公室(市政府1个，各区政府5个)。对所有加工经营馒头的集体和个人，一律采取许可审批制度。每个许可证，要交纳1100元的办证费。并下文规定：不办许可证擅自加工经营的单位和个人，可罚款3000至2万元。并规定加工者每天必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于60袋面粉(面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成5角)。2001年3月，群众举报一家馒头厂非法生产，市“馒头办”到场处罚，馒头厂忙打电话到区“馒头办”求援，最后，两级“馒头办”在现场僵持几个小时，甚至互相辱骂……最后，以郑州市政府发文撤销两级“馒头办”了事。
公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
市场竞争机制能够有效调节的；
行业组织或者中介机构能够自律管理的；
行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
在社会主义市场经济条件下，政府的作用和权力的行使应当是有限的，应有所为、有所不为。政府的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境，为市场主体提供良好服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题。
3、要致力于建立一个开放型、透明型政府政府公开是原则，保密是例外公开，这是公民知情权的需要
公开，政府是最大的信息中心公开，是保证政府权力不被滥用的一个途径
信息是一种重要资源，可以带来利益，没有公开的积极性，必须制定法律法规，以规范政府信息的公开
4、要致力于建立一个有回应力和负责任的一个政府
回应性就是当公民有什么问题、有什么诉求提给你的时候，你必须有回应
责任政府：政治责任、法律责任、行政责任、伦理责任
责任政府的实现，它既取决于公共管理者的伦理自觉性，也更有赖于我们社会一个监督机制的建立
“在中国当领导，恐怕是风险比较小的职业。,
教育、监督、制度并重的预防与惩治腐败体系
5、要致力于建立一个公平的和具有社会包容性的政府制度公共服务最大的特点：普遍性和非排他性
公民的基本权利，都是要受到平等的保护
市场经济与弱势群体
“三农”或“四农”问题、高考移民问题
“三农”问题根源于对农民的歧视农民是国家的主体，但处于社会链的最末端贪官犯罪后的请求城市人犯罪后的注销户口中国的户籍政策（农民与居民）
关于“参加工作”
农民是最大的纳税群体农民民有自己的代表组织形式——“农会”
解决三农问题的关键不是简单的减税、免税，而是要赋予平等权（教育权、劳动权、社会保障权、结社权）
6、要建立一个有效率和高绩效的政府
高效政府，意味着政府能够充分地利用各种的资源去实现目标，意味着公共部门、政府要重视公民的金钱的价值（毛泽东：“贪污和浪费是极大的犯罪” ）
一个有效率的政府，也意味着政府要重视结果的价值
有效率的政府也意味着我们正视服务的价值正确的政绩观
中国的行政成本过高:
国外一般为财政支出的为3%至6%;而中国为为25%左右;如果将约达财政收入三分之一的“非税收入”的预算外资金也估算在内(更难以监管),2003年我国实际行政性支出已占国家全部支出的37.6％，行政管理费支出从1978年到2003年增加88倍多。仅2006年，31个省市自治区行政事业支出超出财政支出部分高达5780多亿元。反思为什么一个县收入几千万时是吃饭财政，收入几个亿仍是吃饭财政？
7、建立参与和网络式的政府治理制度改变政府单独治理的一个强势国家的模式，而建立一个政府、社会、企业共同治理的模式
政府的职能确立为市场经济的发展和社会的发展，提供必要的法律和制度的保障上，放在宏观经济的调控上，放在基础设施的建设上，放在市场的监督和管理上，放在社会资源的保护上，放在社会公正的实现方面
中国环保ＮＧＯ发动的反对怒江大坝活动，促使高层作出暂停怒江十三级水坝建设的决策
ＳＡＲＳ危机与社区居民自治温州打火机协会与反倾销自然灾害与红十字会救灾活动中国石油大学（华东）学生评选优秀教师
8、致力于建立一个法治化的政府
依法行政是依法治国的关键与核心法治政府的核心理念，是治国者先受制于法政府权力的特点决定了政府权力必须受到制约。（单方性、主动性、强制性、广泛性、优益性、膨胀性 ）
公权力的行使规则：“凡法无明文规定，即禁止”。
规范政府权力的途径：行政组织法、行政程序法、行政救济法
9、要致力于建立一个诚信政府法律规范应具有稳定性和不可溯及性行政活动应具有真实性与确定性诱惑当事人违法，而予以惩罚？
武汉“摩的”事件行政主体应信守诺言信赖保护
2003年安徽省某市正式启动以书报亭“更新换代”为主要内容的“报刊零售网点整顿项目”，此举初衷在于拆除旧书报亭，购置一批新书报亭，建一道城市风景线，优化投资硬环境。 2003年9月4日，经过数百人激烈的竞争，200多个书报亭拍卖出了200多万元。对于没能获得书报亭经营权的原经营者，整顿小组定下来的补偿标准是每户1000元。“1000元补偿金够做什么？像我们这样五十多岁的年龄，身体也不好，又没有一技之长，可以说只会卖报纸。”这是书报亭老板的疑问。