公 共 管 理 学
PUBLIC ADMINISTRATION
主 讲,程 自 功目 录第一章 公共管理导论第二章 公共部门的角色第三章 公共组织与公共管理者第四章 公共管理的新策略第五章 西方公共管理改革第六章 面向 21世纪的中国政府再造
MBA,Master of Business Administration
工商管理硕士
MPA,Master of Public Administration
公共管理硕士
Public Affairs 公共事务
Public Administration 公共行政
Public Management 公共管理
Public Goods 公共物品
Public finance 公共财政
Public ----- Private
第一章 公共管理导论公共管理作为一种社会实践活动,是指政府制定公共政策,与其他公共组织一起,处理公共事务,提供公共产品和服务的活动 。 从学术角度看,公共管理是研究政府及其他公共组织的价值定位和实践活动规律的一门实践性和综合性较强的学科 。
中国过去 20多年的改革以提高效率为基本目标，
以建立激励机制为关键，创造了中国经济体制改革开放的奇迹。但是，近年来，中国社会的进一步转型、
市场经济改革所引起的失业人群的扩大、地区之间和内部收入差距的扩大，社会利益主体多元化格局的形成，加入 WTO所面临的国际竞争等，都向中国的公共管理部门提出了尖锐的挑战。这些挑战也为公共管理学科的发展提供了空前的历史机遇。
目 录
1,公共管理导论
2,公共管理者的角色与知能
3,公共部门的角色
4,公共部门战略管理公共管理硕士 MPA系列教材公 共 管 理 学张成福 党秀云 著中国人民大学出版社 2001年 11月第一版
5,公共政策的设计,执行与评估
6,公共组织管理
7,公共组织中的领导
8,公务人力资源管理
9,公共预算与财务管理
10,信息资源管理与电子化政府
11,公共服务的绩效管理
12,公共管理的新策略
13,公共管理中的责任与伦理
14．企业型政府与政府再造公 共 管 理 学公共管理学科系列教材公共管理导论张康之等 编著经济科学出版社 2003年 2月 第一版目 录第一章 绪 论第二章 公共管理学的经济学基础第三章 公共管理学的管理学基础第四章 公共管理的伦理基础第五章 公共政策管理第六章 公共政策过程第七章 公共管理中的新制度主义与制度变迁第八章 公共管理改革：比较与借鉴第九章 当代中国公共管理的实证分析第十章 公共管理的主要方法与技术公 共 管 理 导 论其他参考书目
[澳 ]欧文 ·E ·休斯,公共管理导论,
北京：中国人民大学出版社,2001
张良等,公共管理导论,
上海：上海三联书店,1997
陈振明,公共管理学,
北京：中国人民大学出版社,1999
向涛，马金城,公共管理学概论,
北京：中国商业出版社,2001
本章重点问题：
公共管理的性质公共管理的研究途径与公共管理学的发展公共管理与私部门管理的区别与联系新公共管理治理与善治一 国外公共管理学科发展的历史回顾公共管理的有关实践和具体研究有很长的历史,但是作为一门独立学科,它的历史并不长 。
1887年美国学者伍德罗 ·威尔逊发表,行政学研究,(The Study of Administration),行政学自此产生 。 公共管理学科的这 100多年历史,学者们有不同的划分和描述 。 以美国为例,以政治与行政
（ 或管理 ） 的关系为主线,可将公共管理学科的发展分为以下一些阶段：
1,公共行政时期 （ 1887－ 1980）
2,公共管理时期 （ 1980至今 ）
总体上看,这一时期是建立在政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的 。
（ 1） 传统的公共行政 （ 1887－ 1960）
这一时期是西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行政或管理的地位日渐上升，公共行政学研究主要出现四大特点：
多采用制度或法理的研究方法，
重点关注正式的政府组织机构；
主张政治与行政分开；
致力于探讨行政管理的一般性原理，并强调以效率为最高标准。
1．公共行政时期 （ 1887－ 20世纪 70年代末）
首先，就政治与行政的关系来看。在前期，随着政党分肥制问题暴露得越来越明显，
伍德罗 · 威尔逊 率先主张将行政与政治分开。
古德诺 于 1900年提出政治与行政二分法 （ the
politics/administration dichotomy）,主张政治是国家意志的表达；行政是国家意志的执行。政治行政二分论是传统公共行政学的基石。
到了后期，受罗斯福新政的影响，行政权不断扩张，很难再把价值中立的原则运用于政府管理，
政治行政二分法开始受到攻击。 公共行政开始向政治学回归,形成了有,公共而无行政,。
其次，在管理组织体制及动作方式方面，这一时期诞生了韦伯的官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。
韦伯 在,社会与经济组织理论,中，把组织权力划分为传统权力、超人权力和法定权力；传统官僚制主要依靠前两种权力，理性官僚制主要依靠法定权力。
泰勒 的科学管理思想认为：管理是要通过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率。
行为主义管理思想 体现在 30年代埃尔顿 · 梅奥等所倡导的人际关系学说。
（ 2）新公共行政 （ 1960－ 1980）
这一时期公共行政的特点是：
抛弃政治与行政二分论,更多地关注社会公平问题和有关的价值问题,
研究的重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面 。
首先,在政治与行政的关系方面,60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动，行政活动中的价值倾向受到了越来越多的关注。
其次,韦伯的官僚制理论也开始受到批评 。 在公共选择学派看来,官僚制不如市场有效率,主张以个人自由和效率为出发点的个人选择最大化,实现社会利益的最大化 。
第三,从具体的理论与方法的运用看,这一阶段的公共行政开始受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响 。 经济学方面是公共选择理论,管理学方面是系统管理思想和权变管理学说 。
第四,这一时期公共政策研究得到空前的发展，
大有形成独立学科的趋势。
这一时期的总体特征是：逐渐打破公共行政学的局限,重新认识政治与行政的关系；更多地接受经济学等多学科的综合影响；逐渐摆脱官僚制模式,倡导企业型政府；更重视管理主义导向等：
第一,政治与行政可分 。 80年代以后,英美,
新西兰等西方国家先后进行了大规模的政府改革,
放权分权,政府服务外包,政府组织内的企业化改革,这些为管理主义大行其道提供了条件 。
第二,深受工商管理取向和公共政策取向的强烈影响 。
2．公共管理时期 （ 1980年至今）
第三，新公共管理崭露头角
80年代末,90年代，公共管理研究发展到一个新阶段，出现了新公共管理 (NPM,New Public
Management)。这一理论的核心理念是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中；其目标不只是在公共行政部门内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，
而主要是让公共部门转换机制并改变以往政府与社会的关系，最终取代传统的官僚制模式。
2．公共管理时期 （ 1980年至今）
二 公共管理发展的时代背景导致公共管理兴起的时代因素主要是：
一是,政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。
二是,经济因素与财政压力。
三是,社会问题与政府不可治理性
（ ungovernability） 的增加。
四是,新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。
三 公共事务与公共物品从一般意义上说,公共事务是相对于私人事务而言的,
Public Affairs → Private Affairs
由于公共事务客观上存在着不确定性,至今未有普遍认可的关于公共事务的确切定义 。
在英文中,,public”本身包含有：
公有的,公众的,政府的,公立的,
公用的,公共的,公开的,社会的等多种意思。
－
经济学上,公共物品,（ Public Goods） 的概念可以对理解公共事务提供启示。公共物品是和私人物品相对应的概念。萨缪尔森区分了公共物品和私人物品：
公共物品是指物品和劳务的利益由社会成员共同享有，而不能为任何一个人所单独享有。
公共物品 的利益不可分割地被扩散给社会全体成员；
私人物品 能够加以分割然后分别提供给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益和外在成本。
1、萨缪尔森论,公共物品,
某种物品是否公共物品可由四个指标来衡量：
⑴ 排它性 。 这种物品只能供它的占有者来消费,而排斥占有者以外的人来消费 。
⑵ 强制性 。 某种物品是自动地提供给所有社会成员的 。
⑶ 有偿性 。 消费这种物品必须支付费用 。
⑷ 分割性 。这种物品可以在一组人中按不同方法进行分割。
2、区分是否公共物品的四大指标公共物品 私人物品非排它性 排它性强制性 非强制性无偿性 有偿性不可分割性 可分割性还有一些物品介于这两者之间，如果这些物品的特征更偏向于公共物品，则称之为准公共物品。
3、公共物品与私人物品的区别公共事务是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动,以及这些活动的实际结果 。
一般而言,公共事务的特性是：
第一，公益性。
第二，非盈利性。
第三，规模性。
第四，阶级性。
第五，权威性。
4、公共事务的定义与特性
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了,治理危机,（ crisis governance） 一词，此后治理一词便广泛地被用于政治发展研究中。
治理 （ governance） 与 统治 （ government）
英语中治理与统治一词交叉使用，但是自从 20
世纪 90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予
governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与
government相去甚远。
四 公共管理与治理、善治治理和统治的共同之处：
治理作为一种政治管理过程,也像政府统治一样需要权威和权力,最终目的也是为维持正常的社会秩序,
治理和统治两个基本的区别：
首先,治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，强制与自愿的合作。
1、治 理 与 统 治其次,管理过程中权力运行的向度不一样。
政府统治 的权力运行方向总是 自上而下 的，
它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。
而 治理 则是一个 上下互动 的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。
1、治 理 与 统 治的区别（续）
2,,善 政,与,善 治,
自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政府管理模式。
我国古代称之的,善政,大体相当于英语中的
,good government”，善政一般包括：
严明的法度 很高的行政效率清廉的官员 良好的行政服务但是，善政在政治理想中的这种地位，从 90年代以后遭到挑战。对善政构成挑战的是,善治,,
其英文是,good governance”
善治的本质特征和基本要素善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的 本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
善治的基本要素是：
1．合法性 （ legitimacy）
2．透明性 （ transparency）
3．责任性 （ accountability）
4．法 治 （ rule of law）
5．回 应 （ responsiveness）
6．有 效 （ effectiveness）
善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或政府与公民之间的良好合作：
从全社会范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。
从某个小范围的社群看，可以没有政府统治，
但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。
善治与公民社会 （ civil society ）
公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括：
非政府组织 （ NGO）
公民的自愿性社团协会社区组织利益团体公民自发组织起来的运动,等等它们又被称为,第三部门,（ the third sector） 。
善治与公民社会 （ civil society ）
善治的理论与实践兴起的原因首先,善治比传统的善政的适用范围更大。
善政的范围与政府的范围是一致的，而在现代社会中，许多领域是政府行为所不能干预的。而善治则不受政府范围的限制：
公司需要善治社区需要善治地区需要善治国家需要善治国际社会也需要善治其次,善治是民主化进程的必然结果。民主化的基本意义之一，是政治权力日益从政治国家返还公民社会。。
最后,全球化正在成为我们这个时代的特征，
全球化的重要特征之一，跨国组织和超国组织的影响日益增大，民族国家的主权及其政府的权力日益削弱。随着民族国家传统的政府权威的削弱，
善治的作用日益增大。
善治的理论与实践兴起的原因（ 2）
1,公共管理是一个整合性的概念,是一种介于企业管理与公共行政之间的,第三条道路,。
公共管理在,什么,层面上沿袭 公共行政,
公共管理在,如何,层面上沿袭 企业管理 。
2,公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门,但并未改变公共部门的主体性 。
3,公共管理重视与外部环境的关系，强调最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
五 公 共 管 理 学 的 特 点
4,公共管理不完全等于政府管理,而意味着一种新治理 。 政府,私部门,非政府组织都是公共管理中的管理者 。
5,公共管理强调价值调和与责任 。 不仅重视经济,效率,效能,同时也重视公平,正义和民主 。
6,公共管理关注和重视政府及其部门的改革,
再造与 创新 。
7,公共管理是一个科际整合的研究领域 。 它从政治学,经济学,社会学,心理学,管理学借用了许多理论与方法 。
五 公 共 管 理 学 的 特 点 （续）
参考,公共管理的特征 （陈庆云）
1,公共利益与私人利益相统一，重在公共利益上。
2,政府组织与其他公共组织相统一，重在政府组织上。
3,社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上。
4,结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上。
5,管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上。
6,公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上。
7,服务管理与管制管理相统一，重在服务上。
8,管理制度与技术相统一，重在制度创新上。
六 公共管理与私部门管理的区别公共管理 在本质上是国家的活动,包括政治权威的作用 。 政府虽然是公共服务的提供者,但也是政治权威的执行者,所以许多公共管理活动本身即有强制性,而其他组织则不具有这种公权力 。
私部门或组织的管理,在很大程度上也是权威的行使，但这种权威非政治权威或公权力的行使，
可称之为市场的权威或经济的权威。
1．政治权威与经济权威在民主宪政国家,公共管理 的权威是割裂的 。
一般说来,政治越民主的国家越注意政治权威的分立与制衡,公共管理过程,充满了政治的气氛和政治的考虑 。 与私部门管理相比,公共管理只有有限的管理自主权但却有复杂的政治界面 。
而 工商企业或私部门管理 则有相对充分的管理自主权。
2．多元制衡与自主性公共管理 本质上是国家目的之一的国家作用和活动,而所谓的国家目的,就是公共利益,政府具有促进和实现公共利益的义务和责任 。 否则公共管理者便成为私利的谋取者,而不是公益的信托者 。
私人企业和组织 是个人利益最大化的追求者 。
公益和私益有时是对立的,因而无法兼顾,如企业为追求利益而污染环境,公共管理部门会代表国家,对私益进行某种限制,以维护公共利益 。
3．公共利益与私人利益从管理与法的角度来看,法律是人民意志的表现,具体执行法律,就是实现公共利益 。 政府部门 为实现政府的任务可以采用行政手段,但应在法律允许的范围内,其目的是更大地保障私领域的权益,从而减少暴政的侵害 。
对于 私领域的管理,相比较于公共管理的严格受法的支配而言,其更多的遵循的是契约自由和意思自治,拥有高度的管理裁量权 。
4．法的支配与意思自治政府与市场是现代社会的两大控制体系,与企业组织不同,政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由,竞争性的市场：
⑴ 垄断与市场 。
⑵ 公共产品与私人产品 。
⑶ 自由与依赖 。
⑷ 利润与支持 。
远离市场的压力，是公共部门绩效不佳的重要原因，可以通过市场化等办法来提高政府的绩效。
5．政 府 与 市 场当今变革的社会中，社会利益和价值是多元的，
并且往往是冲突的，政府就需要在多元的利益和价值之间作出平衡和抉择。因此 政府治理 中的理性往往是多元理性，应考虑各种利益和价值的平衡，而非单一向度的考虑，如效率与公平、改革与稳定。
私部门的管理,因其组织属性所定，加之职能有限，管理问题涉及到的标的人口较少，影响面小，
其管理大多为工具的经济理性的考虑，往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。
6．多元理性与经济理性参考：公共管理与企业管理的区别 （张良）
第一，管理的目的不同公共管理是要提高人们的生活质量，它主要给特定社区的人们提供非盈利性的产品或服务，
其目的是公益性的。而一般的企业管理主要是通过生产和销售产品或服务，达到盈利的目的。
第二，管理的限制性因素不同公共管理的整个过程都受到法律的限制，公共管理机构和管理人员常常对政治气候十分敏感。
而企业管理则不同，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，
第三，管理的物质基础不同公共管理所需要的各种物质资源主要来自于税收，经费预算属于公共财政支出，不能任意由公共管理人员支配。但企业管理所需要的各种物质资源主要来自于投资的回报，来自于所获取的利润。
第四，管理人员的产生方式不同公共管理人员是选举或任命产生的，强调政治才干 。但是在企业管理人员一般根据其处理特定的具体事务的能力而聘用，能力本身起决定作用。
第五，绩效评估的标准不同公共管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。
七 公共管理的研究途径
70年代末开始，公共管理作为一个相对独立的研究领域，在其发展过程中，因学者研究取向上的差异而显现不同的风貌与内涵。公共管理理论范式逐步形成。美国学者波兹曼 概括成两种研究途径：
公共政策的途径 （ Public Policy
Approach,简称 P 途径）
企业途径 （ Business Approach，简称 B
途径）。
P 途径下的公共管理
P 途径下的公共管理 导源于 20世纪 70年代，
由于对传统公共行政学发展不满，有许多公共政策学院或课程产生。其特点是：
其一,视公共管理为政策分析互补之物,成为这些学院教学课程的两大方向 。
其二,在教学研究上十分重视个案研究,以从事实务工作者的经验为素材 。
其三,以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象。
B 途径下的公共管理
B 途径下的公共管理 的不同之处是：
其一,课程设计依商业学院的传统；
其二,并不强调公共与私人组织的差异性；
而 P途径则强调公共组织的特殊性 。
其三,重视策略与组织间的管理,是过程取向的,而 P途径则强调政策与政治问题 。
其四,主张采用量化分析,如集群资料分析,
实验设计；而 P途径则采用个案研究法 。
八 新 公 共 管 理自 20世纪 80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。
政府管理的运作，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮称做,新公共管理,。
新公共管理代表着现实世界中人们持续不断改进政府，实现理想政府治理的一个努力方向。
新公共管理的特征从总体上看，新公共管理以自利人（ Self-
interest）为假设，基于公共选择代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：
强调经济价值的优先性强调市场机能强调大规模使用企业管理的哲学与技术、
强调顾客导向的行政风格法汉姆及霍顿综合各学者的观点,提出新公共管理的特征：
1,采取理性途径的方式处理问题,亦即在设定政策目标及简明政策议题时,特别强调战略管理所扮演的角色及作用 。
2,重新设计组织结构,其目的在于使政策制定与执行相分离,并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位 。
3,改变组织结构，促进官僚体制更加扁平化，
授权给管理人员，以利绩效目标的实现。
新公共管理的特征（续）
新公共管理的特征（续）
4,依据经济,效率,效能等标准来衡量组织成就；发展绩效指标 。
5,改变现行的政策,强调与市场及企业价值相适合的文化 。
6,运用资源管理技术,其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径 。
7,试图建立一种弹性,回应性及学习的公共组织,并发展一种将大众视为顾客,消费者及市民的公共服务导向 。
8,以契约关系来取代传统的信托关系。
1,公共管理兴起的时代背景和学科背景是什么？
2,什么是公共物品？ 衡量公共物品的指标有哪些？
3,治理与统治二者有何区别？ 善治的基本要素有哪些？
4,现代公共管理具备哪些基本特征？
5,公共管理与私部门管理有何异同？
6,全球化对公共管理带来了什么样的挑战？
复 习 思 考 题一 公共部门的性质与需要二 市场机制、市场失灵与政府干预三 市场经济中政府的经济职能四 政府治理工具的选择五 政府失灵政府应该干什么,不干什么,政府的角色是什么,政府是否应该提供公共产品和服务？ 是否应将其中一些移交市场部门？ 它是否应该管制或者在多大程度上实行管制？ 一直是公共管理的热门话题 。
对于这些问题的争论,事实上就是关于政府职能的合理配臵问题 。 本章主要探讨：
公共部门的经济职能和作用政府作用的方式以及可能的限制政府改革中的市场化问题本 章 要 点第一节 公共部门的性质与需要一 公共部门的性质人们习惯于将整个社会划分为两大部门：
→ 公共部门和私部门,或者说
→ 政府与市场何谓公共部门，经济学家 席克斯 说：公共部门所提供产品和服务的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会是由公民的代表来决定的。
这一定义揭示了公共部门的 实质,公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场运作的结果。
林德布洛姆 认为，市场制度是建立在交换关系上，公共部门是建立在权威关系上的。公共部门的显著特征在于它拥有对一切人或权利要求的权威，
这种权威具有普遍性和唯一性。
公共部门和私部门之间充满了互动，任何一个经济和社会，都是公共部门和私部门的有机组合。
私部门,依赖政府部门提供基础结构和法律,
政 府,依赖私部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构：赋税。
一 公 共 部 门 的 性 质伊斯顿论社会需要公共部门任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，
以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件。当一个集团或一些人关于被认为宝贵的东西的分配方式发生争执时，以及这些争执无法通过私人磋商的某种惯常程序使双方得到满意的解决时，一项社会权威为其后盾并由社会承认其权威性的政策就被公布出来。显然，如果不规定某种办法对数量有限的价值在争执不下的当事人之间作出裁决，
社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。
公共经济学家 马斯格雷夫 从经济学的角度解释了公共部门存在和需要的原因：
公共部门的需要部分原因是政府的普遍指导，
反映了某些与消费者选择和分散决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，更重要的是市场机制事实上无法单独发挥全部经济作用，在某些方面需要公共政策的指导、修正和补充。认识这个事实颇为重要，因为它意味着适当规模的公共经济部门的存在，在很大程度上是技术问题，而非意识形态问题 。
马斯格雷夫论社会需要公共部门
（ 1） 市场机制要求自由地进入市场而不存在障碍,这需要政府的调节或其他措施 。
（ 2） 在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方,也需要政府调节 。
（ 3） 没有政府所提供的法律结构的保护与执行,
市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在 。
（ 4） 某些具有生产特点或消费特色的货物,即使排除了竞争上的障碍,也无法通过市场得到供应,
于是发生外在性问题,需要公共部门解决 。
二 社 会 需 要 公 共 部 门马斯格雷夫论社会需要公共部门
（ 5） 因市场体制与通过财产继承权而导致的收入和财富分配,须进行社会价值的调节 。
（ 6） 市场机制,尤其在一个高度发达的金融体系中,未必带来高就业率,稳定的物价水平和社会期望的经济增长率,要实现这些目标,则需要公共政策 。
（ 7） 从公共和私人观点看，估价将来消费所用的贴现率是可能不同的。
马斯格雷夫论社会需要公共部门第二节 市场机制、市场失灵与政府干预什么是市场,市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。
什么是市场体系,将所有各类的市场予以集合就是市场体系。
什么是市场机制,在现实经济运作中，价格的决定是由,看不见的手,即供需法则 （ The Law of
Supply and Demand） 控制的。价格具有自动调节的功能，这种市场的自动调节功能便是,市场机制,
（ Market Mechanism） 。市场机制是通过市场供需均衡，使资源配臵达到最有效率的方法。
完全竞争市场依据,巴瑞多效率,（ Pareto-
efficiency） 原则,并不需要公共政策的干预 。 然而完全竞争市场是依据 6 项假设而成立的：
（ 1） 市场中买卖人数很多,但无人可以影响价格,
每个人都是价格的接受者 。
（ 2） 市场出售的产品,其品质具有同质性 。
（ 3） 市场买卖双方,都能充分掌握市场相关信息 。
（ 4） 产品的成本与效益都反映在供给与需求线上 。
（ 5） 没有任何人为限制,每个人都追求自利,不会有价格协定或勾结情形 。
（ 6） 厂商可以自由进出产业。
完 全 竞 争 市 场 的 6 项 假 设经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就产生了 市场失灵 （ Market
Failure）,这被看成是政府干预作用的政当理由。
市场失灵，是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率 。
市场失灵包括两种情况：
一,市场机制无法将社会资源予以有效配臵；
二,市场经济无法解决效率以外的非经济目标。
市 场 失 灵市场化的资源配臵是以消费者的偏好为依据的，
然而对于消费者偏好在市场上反映不出来的商品和服务，市场是根本不能进行资源的分配，这就是公共产品 （ public goods）,如国防、安全、行政性产品与服务、公园、道路等公共设施与服务。
因此，对公共产品的生产或者提供，市场体系干不了，或者能干而干不好。这只能是政府份内应做之事。
市场失灵之一,公 共 产 品 的 提 供市场失灵之二,市 场 经 济 中 的 垄 断市场实现资源配臵优化的前提条件之一，是竞争存在而不存在垄断。规模经济因具有降低成本的优势而能促进经济发展，但持续的成本降低和竞争是相矛盾的，最终会造成垄断。 垄断和寡头经济的祸害,不在于谋取垄断利润，而在于破坏正常的市场运作，导致生产者蒙受损失和资源分配的扭曲。
市场本身解决不了垄断问题，政府的责任便在于针对因或其他非竞争性因素的存在以及引起的竞争的不完全性，采取有效措施，保证竞争的有效性 。
市场失灵之三,市 场 经 济 的 外 部 性市场经济造成资源配臵的障碍,还因为存在市场经济的外部性,这有两种情况：
1,外部经济外部经济亦称外部利益。是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有。
在理论上，可以提出对所有的受益者所享受的外部效益收费，但在实践中是不可能的。
政府的作用便是保证这些外部经济效益的实现 。
2、外部不经济外部不经济。亦称外部损失成本。是指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。如厂家生产造成的环境污染使其他厂家或社会蒙受损失。大家都没有控制污染的动力。
人类每一产生活动都造成“残余物”，对公共资源产生有害影响，这种非市场性的附带物使市场机制不能有效地配臵资源。
市场失灵之三,市 场 经 济 的 外 部 性对外部不经济，政府有必要发挥作用，包括：
行业性管制
→ 采取行政手段指令生产者提供最优的产业组合，
→ 将生产外部性和受外部性影响的双方联合，
→ 在公共资源领域建立强制性制度与命令。
经济性手段
→ 对外部受害者给予津贴，
→ 对外部不经济者征税。
总之，政府的作用在于使外部不经济最小化。
市场失灵之三,市 场 经 济 的 外 部 性市场失灵之四,市场波动与经济的不稳定性通过市场经济进行自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧增长并大幅应运的可能性。
实行市场经济的国家的政府都在与经济不稳定、不景气和通货膨胀作斗争，实现经济稳定的主要途径是政府制定财政政策和货币政策。
财政政策,通过财政实现经济稳定，控制总需求，保持适当的增长率、维持充分就业。
货币政策,通过货币供应量的控制谋求经济稳定，包括利用利率政策、银行储备政策。
市场失灵之五,市场经济下的收入不平等以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产多少、利用教育机会的可能性以及社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。政府的作用就在于进行无损于资源最佳分配和经济效益的收入再分配。如：
税收政策转移支付政策政府直接干预市场机制，操作价格，以改变收入分配的不平等。
第三节 市场经济中政府的经济职能市场经济下政府的职能,存在着广泛的争论：
在自由放任时期,主张越小的政府越是好政府,
,最不管事的政府就是最好的政府,。
近代福利国家 （ the Welfare State） 兴起后,政府的职能大大扩张,
20世纪 70年代起,受新古典主义学说的影响,主张缩小政府规模,限制政府作用的主张又趋于盛行 。
历史发展证明,事实上不存在一个理想的或最优的政府规模,政府作用和政府作用的强度,但政府的基本角色或职能还是有的 。
政府职能之一,提供经济发展的基础结构政府为市场经济的运作提供基本必需的制度、
规则和框架。包括：
界定和保护产权执行契约制定公司法专利保护法律和秩序的维持实践证明，市场交易的前提是受保护的财产权，
得到维护的交易秩序和对纠纷的有效解决。而政府提供了安全、秩序和公正的制度安排。
政府职能之二,组织公共物品和服务的供给公共物品的 共享性 (Non-rivalry) 和 非排它性
(Non-excludability)，使公共物品很难禁止他人不付费而坐享其成，导致 搭便车 (Free Rider)。这种特性使私人部门很少有诱因去生产，导致公共物品和服务供给的不足。因此政府必须介入，由政府来提供公共物品和服务。如 国防、基础研究、基础设施、
灾害控制、交通管制系统 等。
但政府的干预并不意味着全部由政府来提供，
对一些公共物品或准公共物品，政府可以组织私部门提供。
政府职能之三,共有资源和自然资源的保护共有资源与公共物品一样没有排它性，但有竞争性。私人决策者可能过分地使用共有资源，我们不能依赖市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免于损失。
因此政府通常通过 管制措施 保护共有资源和环境，或者 实行收费 以减轻过度使用。
许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西。
－－亚里士多德政府职能之四,社会冲突的调整和解决政府存在的一个基本理由是解决或消弭社会中的各种冲突,以维持正义,秩序和稳定 。
同时在社会中总会出现强势集团和弱势群体，为保障弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府要保护弱势群体的利益。
政府职能之五,保护并维持市场竞争市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争，如果一个企业成为某种产品的独家卖者，而且其产品没有相近的替代品时，便会出现垄断现象。
垄断的原因是进入障碍，垄断市场上的价格大于边际成本，导致垄断者生产的产量小于社会有效率的产量，从而导致资源配臵的无效率。
对此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制：
制定反垄断法，
实施价格管制等 。
政府职能之六,收入和财产分配的调节市场交易不能进行有效的再分配，原因是市场中不存在以公平为目的的分配机制。私人慈善机构或许能够承担部分责任，但不能从根本上解决问题，而且也缺乏相互配合的公共政策。
政府可以通过强制征税的权力进行再分配。
政府实现再分配的直接手段有：
税收转移 累进所得税对高收入消费者购买的商品课税当然在选择这些政策时，必须考虑到由此产生的,经济预外损失,,即效率代价。
市场经济中会出现持续的失业和通货膨胀 。
政府的作用是通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定 。 稳定政策的工具包括：
财政工具：
预算政策税收政策货币工具,
法定准备金 贴现率市场开放政策 信用制度等政府职能之七,宏观经济的稳定第四节 政府治理工具的选择研究研究政府职能问题,包括两方面：
一是政府应该干什么；
二是政府如何去做。后者涉及到政府的治理工具 （ Instruments of Government） 的选择问题。治理工具又称政策工具 （ Policy Instrumen） 或政府工具 （ Tools of Government）,
它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径 （ the ways） 和机制 （ the mechanism）
一 公共物品和服务的提供方式 1-3
对于公共物品和服务的提供,不论是由公共部门还是私部门,其方式有 10 种：
1,政府部门直接提供物品与服务 。 由政府部门承担政策规划及执行责任,费用由政府税收支出 。
如政府提供军队,警察,各种公共建设等 。
2,政府部门委托其他部门提供 。 由政府部门间彼此签约提供物品与劳务 。
3．签约外包 （ Contracting out） 。指政府雇佣私部门（私人公司或非营利组织）提供公共服务，
费用由政府编列预算支出。
4,经营特许权 （ Franchise） 。 由政府核准私部门提供服务,政府保留价格核准权,费用由使用者支付 。 如高速公路的路线经营权 。
5,补助 （ Grants or Subsides） 。 政府通过免税,
低息贷款,直接补助等诱因来提供服务 。 如政府的出口退税政策 。
6．抵用券 （ Voucher） 。指政府赋予符合资格的人民自由选择去消费某种物品，而由政府付费。
如社会救济以及医疗服务。低收入者可持抵用券选择经政府认可的私部门消费，增多选择机会。
一 公共物品和服务的提供方式 4-6
7,市场运作 （ Market） 。 政府对于市场运作不加干预,完全由市场的需求及供给自行调节,由消费者自行决定消费对象,政府仅维持市场秩序 。
8,志愿服务 （ Voluntary Service） 。 由非营利组织义工提供服务 。 如慈善团体的慈善救助 。
9,自我协助 （ Self-service） 。 政府提供的公共服务有局限,人们自行寻求解决问题的方式 。 如社区内守望相助等 。
10．政府贩售 。消费者向政府购买特定服务，
民众成为需求者，而政府则为提供者。
公共物品和服务的提供方式 一 公共物品和服务的提供方式 7-10
物品与服务政府安排 私部门安排政府生产 私部门生产 私部门生产 政府生产政府部门直接提供委托政府其他部门签约外包经营特许权抵用券市场志愿服务自我协助政府贩售特定服务补助公共物品和服务的提供方式政府介入物品及服务的程度政府介入的程度弱 强市场志愿服务自我协助政府贩售特定服务经营特许权抵用券补助或补贴签约外包政府机关之委托政府直接提供林 德 论 政 府 的 治 理 工 具林德 认为,政府治理的工具主要包括：
⑴ 命令条款 。 政府直接发布命令,采取某种政策行动以达成政策目标 。
⑵ 财政补贴 。 政府机关给予标的团体某些经费上的补助或支援 。 包括现金给付,贷款,保证贷款 。
⑶ 管制规定 。 政府机关颁布某些管制规定 。 包括：禁止某些不法行为,进行价格管制,设定产品标准,分摊配额 。
⑷ 征税 。 政府机关征收赋税或费用：纳税,规费的征收,罚款 。
⑸ 劝诫 。公开表扬，公开展示或提供信息，
发表演说。
⑹ 权威 。政府机关以其优越的统治权，使人民服从其政策，包括：授予执照，许可证制度，
行政程序指导。
⑺ 契约 。由政府机关与民间订立契约。包括：
签订契约，保险（为确保公共安全，政府机关要求开办意外责任险），经销权。
林 德 论 政 府 的 治 理 工 具二 政 府 治 理 工 具 的 选 择政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标 。 运用何种工具,政府干预市场到什么程度,
完全视各种综合因素而定：
问题情势政府主观偏好资源拥有程度目标的正确性与选择性对市场的依赖程度相对成本 等福利经济学派福利经济学派认为，国家为了大众的福利应该积极干预市场失灵的状况，因此倾向于强制性的工具，如政府管制、公营企业、直接提供产品和服务；
倾向于混合性的工具，如提供信息与劝诫、政府补贴、征税等。
新古典主义新古典主义则认为强制性或者混合性的工具仅仅适宜于纯粹的公共产品，国家不应干预市场。
不同学派对治理工具选择的态度第 五 节 政 府 失 灵政府机制要求社会资源经由政府的配臵达成最大化的效益。但是不完全市场和不充分信息问题，无论在公共部门还是在私人部门都是相同的，
加之其他方面的原因，政府失灵不可避免。
所谓 政府失灵 （ Government Failure）,是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配臵效率达到最佳的情形。
典型的政府失灵的类型及其原因有：
政府失灵之一,成本和收益的分离市场,市场是与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。
政府,维持政府活动的收入具有非价格来源：
税收。这使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。
这种割裂意味着 资源错误配置 的程度增加。
因此，政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导致社会资源的浪费。究其原因：
不完全信息的作用利益集团的游说而使政府预算重复投资政府失灵之二,政策制定的复杂性公共政策的制定是一个复杂的过程，由于种种因素，使得政府的公共政策并不能反映公众的利益，
不符合有效率的资源配臵。导致低质政策的产生：
1．理性选民的无知
2．利益集团对公共政策的影响
3．等级制和官僚制本身的障碍
4．政治家的偏好
5．政府部门的本位主义和机关利益政府失灵之三,内 部 性 问 题公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，来评估机构的运行和机关人员的行为。这就是 内部性 （ Internalities） 。政府组织内部性是规范组织运作的重要因素。外部性影响着市场经济，内部性则影响着政府。
外部性,意味着社会成本和利润没有包含在私人决策的考虑之中；
内部性,意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配着公共决策者的计算。
内部性表现在政府机构中的具体表现为：
（ 1） 预算增长 。 由于政府机构缺乏利润作为评判的标准,政府至少将预算规模作为其主要的目标 。
（ 2） 大机构规模,追求工作人员数量的扩张,
追求,高技术,。
（ 3） 控制信息,使之转化为有价值的产品或权力 。
由于内部性的存在，使政府机构运作的成本大大提高，而其成本则被广大的纳税者分担了。
政府失灵之三,内 部 性 问 题政府失灵之四,政府组织的低效率政府是唯一对其成员拥有强制力且有权征收义务税的组织，从这个意义上讲，政府是名副其实的自然性垄断者。
由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，政府官员亦缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样导致了政府组织的低效率。
政府失灵之五,另一种分配的不公平政府作为拥有强制力进行分配的组织，这既是其优势，又是其缺陷。因为政府运用权力进行收入分配时，不仅使财富从富人手中转移到穷人手中，
而且也可能使财富又从穷人手中转到政治力量强的阶层手中。
由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在 权力 和 特权 上。
由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力的分配问题，而这种再分配给不公正和滥用职权提供了机会。
政府失灵之六,寻 租寻租 （ Rent-Seeking） 是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。
寻租与寻求利润不同：
寻求利润,是经济人的生产者通过自身的市场生产力而获得高于生产成本那部分收入，
寻租,是政府干预的结果。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而使某项资源具有垄断权，或者任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。
寻租的结果是导致社会资源的浪费。这主要表现在：
首先,为了获取租金，寻租者需要花费时间、
精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率；
其次,如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高；
最后,整个社会也同样为此行为付出,道德的成本,,甚至政治的成本。
政府失灵之六,寻 租政府失灵之七,政策执行的无效率由于各种因素的存在,导致公共政策不能有效执行,最终导致政府部门的无效率：
（ 1） 部门利益 的存在,可能出现损公肥私 。
（ 2） 地方利益 的驱动使地方政府作出与政策目标相反的选择 。
（ 3） 因委托－代理关系 而导致的逆向选择和道德风险 。
（ 4）沉淀成本 （ Sunk Cost） 。在执行过程中，
可能会发现政策有误，但政府部门因怕背上政策失误的罪名，而不愿终止原有计划。
第 二 章 小 结
1,公共部门是建立在权威关系而非市场关系之上的,它是唯一可以合法使用暴力的机关 。 公共部门存在的主要原因,从经济学角度来看乃是市场无法单独地发挥全部经济作用 。
2,市场失灵的存在,为政府干预经济和社会提供了强有力的说明 。 典型的市场失灵包括：公共产品的提供；垄断；外部性；市场经济的不稳定；收入不平等等 。
3,市场经济下政府的主要职能在于：提供经济发展的基础结构；公共产品与服务的提供；资源的保护；社会冲突的调整与解决；有效竞争的维护；
公平的收入分配；宏观经济的稳定 。
4,政府治理工具是实现政府目标的具体路途或机制,政府可以选择多种多样治理工具达成目标 。
政府治理工具的选择必须综合考虑各种因素 。
5,政府同样是可以失灵的。典型的政府失灵包括：成本与收益的分离；低质的政策；内部性；政府组织的低效率；寻租等。
第 二 章 关 键 术 语
→ 公共部门
→ 公共产品
→ 市场失灵
→ 外 部 性
→ 政府失灵
→ 寻 租
→ 内部性问题
→ 政府治理工具第二章 复习思考题
1,何谓公共部门,你是如何认识公共部门存在的正当性的？
2,何谓市场失灵,典型的市场失灵有哪些主要的表现？
3,你是如何认识和理解市场经济下的政府职能的？
4,比较中国实行计划经济和现在实行市场经济不同时期的政府职能变化情况 。
5,有许多人认为,管理得越少的政府就是越好的政府,,你同意这种看法吗？ 为什么？
6,中国各级政府正在进行政府审批制度改革,政府审批制度的改革有何意义？
7,如何看待市场经济中的政府管制,政府管制有哪些优点和缺点？
8,何谓政府失灵？ 政府失灵有哪些典型的表现？
政府失灵的原因是什么？
9,举例说明政府的寻租行为,并分析寻租对社会政治,经济带来的负面影响 。
10,何谓政府治理工具？政府治理工具有哪些主要的类型？如何选择有效的政府治理工具？
第二章 复习思考题本章通过公共组织和公共管理者特点的分析，
说明公共组织和社会经济组织的联系和区别，公共管理者和一般管理者的联系和区别，从而说明公共组织改革、公共管理者角色转换的必要性。
一、公共组织的特性二、公共组织的改革三、公共管理者的角色与转换第一节 公 共 组 织 的 特 性随着近代官僚制度的兴起，其注重专业和效率的精神，纷纷被政府和私人部门作为其组织设计的原型。此外，管理科学的发展，许多现代科学管理的方法和技术也被政府和私人部门所采用。因此 政府公共组织和私人部门两者在组织与管理上呈现许多 相似 之处 。
然而,政府公共组织和私人部门在本质上却存在着相当大的 差异 。
公共组织的特性归纳起来，主要有：
1、公共组织以追求公共利益为其价值取向公共组织行政的推行，其主要的目的与动机，
是在谋求社会的公共利益，一切的措施都是在顾及公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，
并以最好的服务来争取民众的拥护与支持。所以：
公共组织 的 目的 在于追求公共利益，
动机 在于加强服务，使民众获得最好的福祉。
工商企业 的 目的 与 动机,则在于追求个人利益，以赚钱为目的。
2、公共组织的活动受法律的限制并具有法律的权威公共组织活动的依法性,公共组织 的活动如预算的编制或执行,人员的晋升,资源的使用,都必须在宪法或法律的规范下行动,没有法律的授权不得行动 。
私营组织 则只要法律未明文禁止的皆可行动 。
公共组织活动的权威性,公共组织 所制定与执行法律是带有权威性的，其效力范围及于全国，
如不服从将受强制制裁。
私营组织 制定的规则，其效力范围是有限的，
人员的服从是自愿性的。
3、公 共 组 织 权 威 的 割 裂公共组织 除了要向上级行政单位负责外,同时也要考虑其服务对象,立法机关,司法机关和其他人民团体的要求 。 一般说来,政治越民主的国家,
越注重政治权威的分立和制衡 。
私营组织 权威依据资本拥有的多少而决定 。
公共组织 因为基本性质是政治性的组织，其行动必须接受来自舆论或人民大众的批评和监督。
企业 的公开程度是远远比不上政府组织的。
4、公 共 组 织 间 的 相 互 依 存 性公共组织 中的各单位,各成员彼此是相互依存的,且其运作必须要在各级政府间的网络中折衷协调 。 因此机关不能存有本位主义的想法,政府部门间应打破藩篱,通力合作,以促进公共政策的有效执行 。
5、公 共 组 织 政 治 因 素 的 考 虑公共组织 的目标和执行过程,如果忽略了政治文化的因素,则不容易理解其运作内涵 。 公共组织的行动必定发生在具有政治意义的环境中,其制定的政策无论是文化的,教育的,还是经济的,都具有政治上的影响 。
私营组织 则较为忽略政治或权力关系，不必像公共组织那样必须面对全国性的或地方性的政治利益团体以及各种相互制衡的权力关系。
6、公共组织的目标大多不易测量公共组织 的目标是要创造公共利益,但公共利益大多是抽象模糊的,它似乎只是作为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号 。
私营组织 的重要目标是创造企业组织的利润，
员工的绩效是以其对组织所创造的利润为标准。
公共组织 不仅目标模糊、分歧、不易测量，
民众的期望亦很多，时常还会有许多冲突和矛盾产生。
7、公共组织的独占性和行为的强制性公共组织 可以通过政治权威或公共权力的行使而产生某些物品或服务,形成一种独占市场的局面,
不许私人加入竞争 。 由于政府几乎是唯一的生产者,
自然没有市场竞争的问题 。
同时，许多政府的活动具有强制的本质，例如，
人民有纳税的义务，即使对于税务机构不满，也无法再找其他机构或另立新的机构。公共组织的活动本身即具有强制性，凡是在其职权范围内的事务，
皆有管辖权。
第二节 公 共 组 织 的 改革现代国家的政府组织都是高度正式化,严格的层级节制的科层组织 。 韦伯曾对这种组织的特征作了概括：
1,在科层组织中,每一个成员都有固定和正式的职责,依法行使职权 。
2,层级节制有权力体系。
3,人员的工作行为以及人员间的工作关系，
须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。
一 传统科层组织的特征
4,科层组织内的职位,按人员专长分工,其工作范围和权责也以法律明文规定 。
5,职业化倾向 。 人员加入组织,是根据自由契约的方式,并经过公开的考试合格后加以任用 。
6,人员的工作报酬也有明文规定,有固定的薪俸制度 。
7,注重效率。行政人员的工作性质具有持续性、
整体性，且对个别案件有充分的裁量权。
二 传统科层组织的困境
1,决策权威集中化造成管理的恶性循环权力集中反映了主管对下属人员失控的忧虑和不信任,必然采取严密的监督方式这又势必缩小主管的控制幅度,造成上下层级数的增加 。 层级越多,权力越集中,上下沟通越困难,这又加重了上级对下级失控的紧张和不信任,以及管理幅度上的恶性循环 。
决策权威的集中化也可能引起法规的过量增长。
2,专业分工原则的扭曲科层体系的专业分工原则原是为发挥专才的效率，但也可能使垂直的权力斗争,水平化,。
3,制式化对组织效能的可能影响制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，
用以确保人员行为的一致性。制式化对组织效能不利的影响是，制式化容易压抑工作人员的创新动机，
会造成效能不增反降。
4、遏制组织学习
5,科层价值与民主价值的冲突从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的：
首先,民主的政体必须坚持被统治者同意的理念,
但作为行政权力核心的科层文官却非经选举任用,
他们只对科层体系负责,不受选民控制 。
其次,科层组织的集权结构,更能有效地组织力量和资源,而多元化的,分散的政治主人,确实难与其抗衡 。
第三,科层体系穿透政治的手段是相当高明的。
6,科层价值与人格成长的冲突科层组织的理性行为,专业化分工,权力作用和严密控制的四种价值观,与成人追求主动,自主,
创造,负责等人格成长的趋向背道而驰,当人格长期遭受压抑的时候,消极顺势,心理逃避与幼稚等病态行为就会产生 。
7,防卫型的官僚人格层级节制、专业分工、照章办事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫性格，这种性格反映在个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的失望和焦虑。
三 公 共 组 织 的 改 革
1,弹性化政府的组织设计弹性化组织设计旨在改变传统科层组织的弊端。典型的弹性化组织包括：
委员会制自我包含的组织结构矩阵式组织跨越功能的团体网络组织等政府结构的弹性化和功能化是当代民主政府的趋势，弹性化政府的 结构特性 为：
一是 能够适应时代的变化并满足社会的需求；
二是 能够迅速地解决问题并提高组织的效能。
弹性化组织的 定义 有两个：
（ 1） 弹性化的结构是一种简单、高度分化的结构，决策权与控制权充分下放。
（ 2） 弹性化结构将促成组织成员跨越功能与事业单位的界限。弹性化越高，则成员的流动就比较容易，决策与控制资源的幅度就越大，团队间的信息流通就越加频繁。
弹性化政府的结构特性
2、组织设计：组织学习的观点所谓的 组织学习,是为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度和行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。
学习型组织 是一种不断在学习与转化的组织，
其学习的起点在组织成员、工作团体和整个组织。
学习是一种持续性、战略性运用过程，并与工作相结合。学习的结果将会导致知识、信念及行为的改变，并可强化组织创新与成长的能力。
第三节 公共管理者的角色与转换公共管理者 是受国家和公民的委托,行使公权力,负责运用资源及指挥公务人员达成政府施政目标的人 。
在现代民主国家的公共管理者,广义上讲包括民选 的与 任命 的两大类 。
任命的公共管理者又可区分为政治性任命人员以及经文官考试录取的常任文官或公务员 。
依其职务等级可以分为高级公共管理者,中级公共管理者,基层公共管理者 。
一、作为一般管理者的角色管理学大师亨利 ·明茨伯格总结 8 种研究途径：
1、古典学派 （ The Classical School）。他们将管理者（ manager）的角色用一套综合的职能予以描述，法约尔提出计划、组织、协调、指挥、控制 5大职能。
古利克以 POSDCRB代表公共管理者角色：
→ 计划 （ Planning） → 组织 （ Organizing）
→ 人事 （ Staffing） → 指挥 （ Directing）
→ 协调 （ Coordinating） → 报告 （ Reporting）
→ 预算 （ Budgeting）
（一）研究管理者职能和角色的途径
2,伟人学派 （ The Great Man School） 。 他们试图通过对杰出人物的家庭,教育,社会交往,事业,
个性等加以描述,将他们作为楷模和典型 。
3,企业家学派 （ The Entrepreneurship School） 。
他们更多地将管理者视为创新者,创造性思考者以及机会的发现者 。
4、决策理论学派 （ The Decision Theory School）。
他们更多地将管理者视为复杂环境下的决策者。
5,领导有效性学派 （ The Leader Effectiveness
School） 。 他们将领导特质以及管理风格视为导致有效绩效的因素 。
6,领 导 行 为 学 派 （ The Leader Behavior
School） 。 他们通过对领导行为的观察和研究,研究成功领导的行为及技能 。
7,领导权力学派 （ The Leader School） 。 他们关心的是领导者的权力和影响,以及如何最大化地行使他们的权力 。
8、工作活动学派 （ The Work Activity
School）。他们运用归纳方法以调查研究资料为基础，对管理的工作活动进行系统分析，然后确认管理者的活动。
（二）管 理 者 的 十 大 角 色明茨伯格于 1973年在其巨著,管理工作的性质,
中认为,一个管理者同时承担 3 种不同的工作,扮演着 10 种不同的角色：
1,人际关系方面的角色 （ Interpersonal Roles）
着重于人际关系的建立与维系,具体包括 3种角色：
（ 1）挂名首脑 。由于其正式的权威，管理者是组织的象征，有责任和义务从事各种活动。
（ 2） 领导者 。 负责对下属激励和鼓励,负责用人,
培训和交际 。
（ 3）联络者 。负责同他所领导的组织内外无数个个人和团体维持关系。
2,信息方面的角色 （ Informational Roles）
管理者在其组织内部的信息传递中处于中心地位,
是组织事实上的中枢神经,他既是获取外部信息的焦点,也是传递信息的来源 。 有 3 个角色：
（ 4） 监听者 。 其角色是寻求信息,了解组织内外环境的变化,找出问题和机会 。
（ 5） 传播者 。 将收集到的信息传播给组织的成员,
指导下属正确决策 。
（ 6）发言人 。作为正式的权威，代表组织对外发布信息，以期争取公众和利害关系人的理解和支持，维护组织形象。
3,决策方面的角色 （ The Decisional Roles）
管理者对他的组织战略决策系统负有全面责任 。
包括 4 个角色：
（ 7） 企业家 。 管理者是组织中大多数可控变化的设计者和发起者 。
（ 8） 故障排除者 。 处理非自愿的情况及部分地非管理者所能控制的变革 。
（ 9） 资源分配者 。 资源分配是组织战略制定的核心,
资源包括时间,金钱,物质,人力及信誉 。
（ 10）谈判者 。代表组织与相关组织和人士进行协商谈判，进行资源的交易。
二、作为公共管理者的特殊角色公共管理者和一般管理者的角色与职责有许多共同之处,因为管理无论公与私都会涉及对一个组织拥有的资源 ——人力资源,财政资源,物质资源,
信息资源 ——进行规划,组织和协调 。
而公共管理的多元性,政治性以及公共性等特质,
又决定了公共管理者承担与一般管理者 不同的角色 。
1983年魏姆斯利等人在,黑堡宣言,(Blacksburg Manifesto)中，对公共管理者在民主社会治理中的角色做了经典的阐述：
1,执行与捍卫宪法的角色行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系,而终极目标则是增加机会,促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质 。
2,人民受托者的角色公共管理者受人民的托付,既不惧强权,更不妄自菲薄,以追求公共利益为职责 。
3、贤明少数的角色公共管理者要能做到众人皆醉我独醒，不可人云亦云。要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的喧嚷的多数或有权的少数。
4,平衡轮的角色公共管理者必须对外在环境有回应或有反应,
但公共管理者应以合法权力及专业判断在治理过程的各种势力中,扮演平衡轮的角色 。
5、扮演分析者和教育者的角色公共管理者应扮演分析者和教育者的角色，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解。
总之，公共管理者在民主治理中不能将自己混同于一般的管理者。
三、公共管理者角色的转换
（ 一 ） 公共管理者的技能公共管理者为扮演好其角色,应掌握相应的特殊的基本的管理技能 。 所谓技能,是指后天发展起来的,处理特定的人事物的能力 。 管理技能不同于一般的业务能力,主要应包括以下几个方面：
1、技术性技能 （ Technical Skills）
2,人际关系技能 （ Human Skills）
3,概念化技能 （ Conceptual Skills）
4,诊断技能 （ Diagnostic Skills）
5,沟通技能 （ Communicative Skills）
（二）面向未来的、具有前瞻力的公共管理者著名的公共管理大师莫根在其,驾驭变革的浪潮,
一书中,为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理,提出了深刻的见解 。
1,未来的公共管理者必须发展他们 解读和预测环境趋势的能力 。
2,未来的公共管理者必须具备 前瞻性管理 的态度的技能,特别是由内而外的管理能力 。
3,未来的公共管理者必须开发自己的 领导技能,
特别是他们应将领导视为一种形塑和架桥的过程，
调动大家的能量和聚合大家的努力，因应环境的挑战和要求。
4,在信息社会中,组织的 人力资源 最为重要公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识,
智慧和创造性潜能 。
5,未来的社会要求组织和成员 加强学习,创新和创造性 。 未来的公共管理者必须建构创造过程的关系；必须具有培养鼓励开放性,自我设计企业精神的价值和文化 。
6,组织结构的扁平化要求 管理和控制的新路径 。
管理者必须促进分权化，熟练地设计和管理自组织系统。
7,信息技术 将改变许多组织的性质和结构,改变组织产品和服务的性质与生命周期 。 未来的公共管理者必须利用人工智能开发新的产品和服务 。
8,未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的 管理哲学和技术 。 公共管理将涉及众多的利害关系人,必须体认到多元的利益,需要许多政治的和网络的技能以调和相互矛盾和冲突的利益要求
9,未来的公共管理者必须发展一种 环境知能,
来影响并改变问题。
1,在你看来,作为一名管理者,其最重要的角色是什么？
2,你认为在民主政体中,公共管理者应该扮演什么样的角色？
3,什么样的公共管理者是有效的公共管理者和成功的公共管理者？ 判断成功的标准是什么？
4,什么是公共组织？ 公共组织有什么特性？
5,我国公共组织有什么病象？ 试对公共组织的病象成因进行分析,并提出改革的建议 。
6,改革开放以来，我国多次对政府机构进行改革，有哪些成功的经验和失败的教训？
复 习 思 考 题现代管理理论和实践的发展，特别是企业管理中已经成熟的管理技术和方法，为政府管理方法和工具的创新提供了许多新思路。
一、公共服务的民营化二、非营利组织与公共服务三、公共部门的管理创新第一节 公 共 服 务 的 民 营 化
1,定义民营化（ privatization）是指由市场或民间部门（ private sector）参与公共服务的生产及输送的过程。政府部门通过以下方式：
→ 契约外包 → 业务分担
→ 共同生产 → 解除管制将部分职能转由民间部门经营，而政府则承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
一、民 营 化 的 涵 义
2、公共服务民营化的主要目的一是 利用市场经济的经济原则和效率原则，改善并提高政府公共服务的水平和质量。
二是 针对某些政府职能和政府业务，通过删减或终止，以缩小政府活动和政府职能的范围。
3、民营化与政府的角色真正的民营化并不是政府责任的丧失和转移，
转移的仅是通过民间的功能所表现出现来的成效。
真正的民营化并不会造成政府角色的消失，政府仍要承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估及修正等功能。
4,公共服务民营化的争论支持民营化者,以公共选择理论为依据,认为政府失灵并不比市场失灵差 。 通过民营化的方式,
可以减少官僚体系的繁文缛节,政府的过度膨胀,
可以提高政府公共服务的品质和效能 。
民营化的反对者,认为民营化不但会侵害主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。另外市场组织的营利取向，容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益。
二、民营化的主要类型：撤资
1,撤 资公营事业或资产转移到民间这种转移型的民营化可经由以下形式进行：
→ 出 售 → 无偿转移 → 清理结算出售及无偿转移的对象可以是：
→ 事业机构现有的员工 → 社会大众
→ 产品的使用者或服务对象
→ 市场上现有的其他私人企业对于经营绩效不佳的公营事业则可通过削减预算,
关闭工厂,出售资产等方式使之退出市场 。
2,委 托政府部门委托私营部门承担部分或全部公共产品与服务的生产活动，但政府继续承担监督的责任。政府委托外包的形式有：
→ 签约外包 → 特许权 → 补助
→ 抵用券 → 强制强制是由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金，即是由私营部门为支付分担或共同承担若干社会安全责任。
二、民营化的主要类型：委托二、民营化的主要类型：替代
3,替 代当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会的需要,私营部门就可替代政府提供某种生产或服务,以满足社会大众的需求 。 替代的形式有：
（ 1） 功能不足之替代,如当治安日趋恶化而警力又明显不足时,就可由民间保安公司替代 。
（ 2） 退离之替代,由于私人企业规模及市场占有的逐渐扩张,公共部门缩减规模及资源的投入,以利私人企业的发展 。
（ 3）放松管制之替代,经由法令的修订，允许私人企业对由公有独占的市场进行竞争和挑战。
三、公共服务民营化的优点
1,降低成本 。 竞争的市场可以提升管理的效率和降低生产成本 。
2,提高服务质量 。
3,增加选择机会 。 通过公共服务的民营化,政府的政策可以促进不同输送系统的发展,使公民可以有选择服务的机会 。
4,整合民间资源用于国家发展 。
5、示范效果。 由于大部分公共服务不具有市场性，缺乏竞争的压力，借民营化，可以对政府及政府人员造成压力，促使他们改进绩效。
四、公共服务民营化的缺点
1,公共服务民营化的限制：
由于政府部门与市场部门在本质上的差异,
政府的许多业务和服务很难民营化,如含有国家主权的业务和事关国家安全的业务 。
2,民营化可能导致的问题：
（ 1） 公共责任可能被忽略 。 民间组织的盈利取向,可能使民营化的公共服务,在最高效率,最低成本的指导下,忽略了社会责任与公共利益 。
（ 2）特权与贪污 。 民营化为不法的官商勾结提供了便利。
（ 3） 公共服务的不公正 。 在公共服务转至民间机构后,使用者的付费能力将决定其获得服务的数量和质量,导致社会服务等级化 。
（ 4） 巧用规避 。 民营机构对于不具经济效益的公共服务,取巧规避,只进行较有利的事项 。 民营者关心的仅是利润的获得,其提供的公共服务无法满足社会公正性与社会外部利益 。
（ 5）管理问题。 在民营化过程中，因信息不对称，政府部门往往缺乏对被委托者的有效监控，容易出现逆向选择和道德风险问题。
第二节 非营利组织与公共服务传统上的公共行政与公共管理，一直未能打破
,政府管制,与,市场机制,这两种相互对立的思维定势，一直比较忽视公民参与的重要性。随着政府失灵和市场失灵，非营利组织在公共服务和公共管理中扮演着十分重要的角色，为公共服务和公共管理提供了不同于传统的新途径。
美国人 Levitt 将处于政府与私营企业之间的社会组织统称为第三部门，它们所从事的是政府和私部门,不愿做、做不好、或不常做” 的事。
七、坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，
不断提高构建社会主义和谐社会的能力
（三）加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。 深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全 党委领导、政府负责、社会协同、公众参与 的社会管理格局。更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域,发挥 基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用,发挥 城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,发挥 社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。加强和改进对各类社会组织的管理和监督。
中共十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定一 非营利组织的定义和特点非营利组织 (Non Profit Organization)
慈善部门 (Charitable Sector)
独立部门 (Independent Sector)
志愿部门 (Voluntary Sector)
免税部门 (Tax-exempt Sector)
非政府组织 ( Non-Government Organization)
第三部门 (the Third Sector)
非营利组织，指组织的设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织和团体。
非营利组织的特点是：
1．组织性。 非营利组织具有法人资格，临时与非正式的民众集合不是非营利组织。
2．民间性。 非营利组织必须与政府组织分开，
当然可以接受政府的支持。
3．非营利性。 非营利组织不是专为本身组织生产利润，非营利组织可以赢利，可以追求效率，但获得的利润不得用于组织内分红。
4．自治性。 非营利组织有内部治理程序。
5．志愿性。 有志愿人员参与管理与服务。
6．公共性。 为公共目的服务。
二 非 营 利 组 织 的 类 型
1,非营利组织国际分类体系 （ ICNOP）
共分 12大类,24小类,150小项。 12大类是：
1．文化与休闲,包括文化艺术、休闲娱乐、
服务俱乐部等。
2．教育与科学研究。
3．卫生,包括医院康复、医疗机构、心理健康与咨询、其他健康服务。
4．社会服务，
5．环境，
6．发展与住房,经济社会与社区发展、住宅、就业训练等。
7．法律宣传与政治,公民与宣传组织、
法律服务、政治组织等。
8．慈善中介与志愿性服务，
9．国际活动,国际救护组织、人权组织、
发展协会组织。
10．宗教活动和组织，
11．商会、专业协会、工会，
12．其他。
2、我国现行对社会组织的分类按照社会分类管理的原则，我国的社会组织分为：
机关、事业单位、社会团体、企业、民办非企业单位非营利组织在我国应当包括：事业单位、社会团体（不包括民主党派等政治组织）、民办非企业单位。
社会团体和民办非企业单位又合称民间组织。在我国通常将非营利组织称为公共事业组织。
1998年 10月 25日国务院颁布了：
→,事业单位登记管理暂行条例,
→,社会团体登记管理条例,
→,民办非企业单位登记管理暂行条例,
3,在我国公共事业组织可分为 4 类：
（ 1） 事业类承担单一的社会事业发展职能的文化,卫生,
体育等机构,可定性为一般意义上的事业类组织 。
其中包括事业性质单位实行企业化管理的单位 。
（ 2）公务类接受政府授权、承担部分社会管理职能，从事具体行政事务的事业编制单位，可以定性为公务类事业组织。可分为两种：一是主要履行监督检查职能的执法组织；二是主要承担管理或办理具体行政事务职能的执行性机构。
（ 3） 中介类凡是主要承担面向社会且可以由社会承担的咨询,媒介,公证,仲裁等社会服务职能的机构,
可以定性为中介类事业组织 。
（ 4）公益类凡是以提供公共物品或准公共物品并承担部分社会职能的民间性质的组织，如种种慈善机构、
基金会、社会团体、部分私人设立的图书馆或博物馆等都可以看作公益类事业组织。
三 西方非营利组织理论简介
1、政府失灵理论这是由美国经济学家伯顿 · 韦斯布罗德提出的理论。他采用需求－供给的分析范式来解释非营利部门为什么会存在。任何投票者都有对于物品的需求，政府、市场和非营利部门都是满足个人需求的手段。这三者在满足个人的需求方面存在相互替代性。正是由于政府和市场在提供公共物品方面的局限，导致了对于非营利部门的功能需求。
公众对公共物品的需求政 府
（反映中位选民的需求）
市 场
（市场无效率）
非营利部门
2,第三方管理理论这是美国公共政策学者,非营利组织研究专家赛拉蒙 （ Salamon） 提出的理论 。 他认为福利国家理论对于美国来说是不适用的,因为这种理论没有区分作为,资金和指导的提供者,的政府和,服务递送者,的政府这两种角色 。
美国联邦政府主要是作为资金和指导提供者的角色出现的 。 在提供具体的社会服务时,联邦政府更多依靠大量的第三方机构－－州,市,县,大学,
医院,行业协会以及大量的非营利组织 。 于是出现了精巧的第三方管理模式 。
四 非 营 利 组 织 的 职 能 优 势由于在现代市场体制下企业追求利润最大化的特点，又由于现代国家体制低效率和不公正等特点，
使得非营利组织在提供准公共产品方面具有了不可比拟的职能优势：
1、非营利性非营利组织的非营利性使它们愿意进入营利性组织一般不愿涉足的那些领域。另一方面，非营利性也使人们对这些组织的信任大大高于对营利性组织的信任，为它们在某些领域与营利性组织的竞争奠定了优势地位。如医院、托儿所、养老院等。
2、沟通性表现为深入社会基层、贴近民众的优势。公共事业组织成员既能深入到社会基层的民众中间（包括接近社会中的弱势群体），又能同政府保持较密切的关系。
3、低成本一是 这些组织有志愿人员为其提供免费服务；
二是 这些组织能得到私人捐款的赞助；
三是 它们一般没有复杂的行政体系。
五 非 营 利 组 织 的 主 要 功 能
1,发展公共政策非营利组织在直接参与社会事务的处理过程中,
能够发现许多公共问题 。 并能通过广泛运用影响力,
影响大众传媒,影响政府决策 。
2,监督市场在政府无法充分发挥功能的领域,非营利组织可以扮演市场超然的监督者的角色 。
3．监督政府非营利组织可以不断提醒政府与公民，使政府与公务员尽其责任，更关心公共事务。
4,直接提供公共服务对于政府无法履行的公共服务和社会福利的职能,非营利组织可以弥补其不足,尤其是在社会服务,社区发展,社会互动等方面发挥极大的功能 。
5,维护良好的社会价值非营利组织对公共服务的奉献精神,对人和自然的关爱,倡导和维护着社会正面的价值观 。
6．促进积极的公民精神和扩大社会参与非营利组织所倡导的是积极的公民精神，强调公民应积极主动地介入公共事务等。
六 非营利组织与公共管理的互动
1,非营利组织对公共管理提供的挑战是：
（ 1） 公共行政与管理意涵的扩大。公共管理要求整合包括非营利组织的更多民间自愿，实现对社会的良好治理。
（ 2） 公共管理的价值。
（ 3） 对公共服务的强调。
（ 4） 设计更民主、开放的公共组织。非营利组织强调信息的共享，强调权力的非集中化，强调参与与对话，强调学习和创新。
（ 5） 参与机制的建立。
2,政府如何促进非营利组织的发展：
（ 1） 补助 。 在国外,政府一直是非营利组织经费的主要补充来源 。 据萨拉门估计,美国联邦政府在
1980年对非营利组织的补助金多达 404 亿美元,
私人捐款为 255 亿美元 。
（ 2） 租税诱因 。 各国为鼓励非营利组织的发展,
通常采取税收减免与慈善捐赠扣除等政策 。
（ 3） 委托公共事务 。 政府通过委托非营利组织办理公共事务,调动其积极性,减轻政府的负担 。
（ 4）法律管制。 规范非营利组织的活动。
七 非 营 利 组 织 的 局 限 性在西方国家,非营利组织的局限性被称作
,志愿失灵,（ voluntary failure）,其表现为：
第一,筹款不足非营利组织所需的开支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口 。 政府补贴的比重在上升,
非营利组织的资源动员能力是微弱的 。
第二，志愿活动的狭隘性志愿组织活动的受益对象往往只是某些特定的社会群体，其后果可能使另一些群体的利益遭到忽视。还表现为资源的浪费和效率的降低。
第三,志愿组织的家长作风虽然志愿组织的活动要靠志愿人员的支持,但实际上掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大的发言权 。 那些接受政府补贴的组织反而不必将其内部决策过程民主化,也不必接受社会监督 。
第四，志愿组织的业余性根据社会学和心理学的有关理论，对于残疾人士、未婚母亲等特殊人群的照顾是需要受过训练的专业人员的，由于志愿组织强调义工服务，使得它们很难吸引专业人士加盟。
非营利组织的这些弱点正好是政府组织的优势。
政府能够通过立法获得足够的资源开展福利事业，
能够用民主程序来决定资金的使用的提供服务的种类，能够通过赋予民众权利来防止服务提供中的特权和家长作风等。
正是由于政府和非营利组织在各自组织特征上的互补性，政府出于对服务提供的成本考虑，与非营利组织建立起了合作关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好地完成公共产品和福利提供的责任。
第三节 公共部门的管理创新一,公共部门的目标管理所谓 目标管理,是由参与管理制定目标,并经过自我管理和自我控制等管理方式,建立各级人员的责任心和荣誉感,最终以实现组织绩效的一套管理系统 。
目标管理是一个管理系统,不是一个孤立的途径和方法,其基本形态包括：
（ 1） 目标设定 （ 2） 预算
（ 3） 自主 （ 4） 反馈目标管理在公共部门应用十分广泛,在提高政府效率方面起了重要作用 。 但也遇到一些问题：
（ 1） 目标管理在封闭体系的组织中较易实施,但对于变动而且难以预测的动荡环境则不易使用 。
（ 2） 目标管理存在信任问题 。 在传统行政组织中,
目标往往是高层领导制定的 。
（ 3） 公共部门的目标往往比较模糊,不易量化 。
（ 4） 公共目标的制定是一个政治过程,往往充满了多元目标的冲突 。
（ 5） 目标管理的实施一般以一年为周期，这可能忽视了组织长期目标发展的规划。
二、公共部门的全面质量管理
1、全面质量管理的内涵全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、
制度和方法。全面质量管理以战略、远景、作业三者为主。显然，全面质量管理是一种现代化的管理典范。它强调：
→ 顾客中心 → 绩效中心
→ 前馈控制 → 全面管理
2、传统管理与全面质量管理的区别
（ 1） 在组织文化方面传统管理 强调个人主义,专业分工,独裁领导,
利润至上,追求生产力；
全面质量管理 强调集体努力,跨部门合作,教导授能,顾客满意,追求品质 。
（ 2） 在意见表达和参与方式方面传统管理 强调主管裁定,建议制度；
全面质量管理 强调正当程序,态度调查 。
（ 3） 在沟通方式方面,
传统管理 采用下行沟通；
全面质量管理 采用下行沟通、平行沟通、斜向沟通和多向沟通。
（ 4） 在工作设计方面,
传统管理 强调效率,生产力,标准化作业程序,
狭窄的控制幅度；
全面质量管理 主张品质,顾客导向,革新,宽广的控制幅度,自主化的工作范围,充分授能 。
（ 5） 在训练项目方面,
传统管理 强调工作相关技能,单一部门业务技术性质知识,生产力；
全面质量管理 强调广泛技能知识,跨部门业务,
诊断问题与解决问题的相关知识,生产力与品质 。
（ 6）在绩效评估方面，
传统管理 注重个人目标，由主管考核；
全面质量管理 注重团体目标，由顾客同事及主管三者共同考核、强调品质和服务。
（ 7） 在薪金制度方面,
传统管理 以个人为单位争取功绩,加薪及福利；
全面质量管理 以团队为基础发放酬赏,财务酬劳,
非财务性质的表扬 。
（ 8） 卫生医疗与工作安全方面,
传统管理 注重处理问题；
全面质量管理 注重预防问题,安全计划,保健计划,员工互利 。
（ 9）考选升迁与职业生涯发展方面，
传统管理 由主管考选、狭窄的工作技能以个人绩效决定升迁、单一部门的直线式生涯途径；
全面质量管理 由同事考选，解决问题的能力，以团队表现决定升迁，不同部门的水平式生涯途径。
在政府管理中,所谓质量是指民众于第一次及每一次接受政府服务时,该服务均能满足民众的期望与需求 。 根据美国,联邦质量协会,的规定,政府的服务品质主要包括以下 7 项：
（ 1） 绩 效 （ 2） 专业特色
（ 3） 可信度 （ 4） 持久性
（ 5） 一致性 （ 6） 及时性
（ 7） 变动性
3、公 共 服 务 的 质 量 标 准美国联邦政府总结了全面质量管理的 7 大具体实施步骤：
（ 1） 高层人员的领导与支持 。
（ 2） 策略性规划 。
（ 3） 以顾客为导向 。
（ 4） 考评与分析 。
（ 5） 训练与奖惩 。
（ 6） 赋予组织成员活力与团队合作 。
（ 7） 品质保证。
4、政 府 全 面 质 量 管 理 的 推 行三、公共管理的顾客导向
1,什么是公共管理中的顾客在公共管理中,顾客一词是一个比拟的说法,将人民与政府间的关系的重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性 。 对企业而言,顾客是指具有消费能力或消费潜力,会购买产品或服务的人 。 对政府机关而言,顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人,
一般可分为外部顾客和内部顾客 。
外部顾客 指组织的最后政策产出的直接受益者，
或间接受益者，一般称之为人民或老百姓。
内部顾客 指公共组织内部参与组织管理和运作的成员，是为民提供具体服务的服务者和行动者。
2,什么是顾客导向指组织及其成员站在顾客的立场上,仔细评估组织的管理绩效,以追求顾客满意为基本目标：
（ 1） 实行,站在顾客立场思考,。 组织所关心的是顾客,而不是组织；重视的是问题而不是产出 。
（ 2） 将顾客视为主要资产 。 组织真正的资产不在收支平衡或盈利的增加而是顾客 。
（ 3） 顾客满意即组织目标 。 组织工作的重点在于达成顾客的合理期待和愿望 。
（ 4）建立与顾客之间的长期互动关系。
美国克林顿总统于 1993年发布第 12862号行政命令
,联邦政府内部革命,,要求联邦政府向企业典范看齐,设定顾客服务标准,包括 7 项内容：
（ 1） 确认行政机关的实然顾客与应然顾客；
（ 2） 调查顾客所期望的服务项目与品质；
（ 3） 公告服务标准,并据以衡量成效；
（ 4） 效法企业标杆,提升顾客服务标准；
（ 5） 给予顾客多元的服务与输送方式；
（ 6） 务求信息,服务及申诉制度简明易用；
（ 7） 提供畅通的顾客申诉途径。
3、顾客导向的公共管理的推动
4,顾客导向与公共管理形态的改变顾客导向的公共管理不同于传统上的行政管理,
它意味着公共管理理念,管理方式的巨大变革：
（ 1） 决定施政目标的标准,由过去的专家决定,转变为对公民所需的考虑,使公共资源的投入与执行政策的过程,均能达到顾客期望的结果 。
（ 2） 由过去以成本效益为基础的效率标准,转变为对服务质量以及民众评价的重视 。
（ 3） 从依法行政转变为,产品质量,的评估与改进,
即从消极的控制转变为积极的服务 。
（ 4） 管理理念由控制员工转化为获取员工的认同 。
（ 5） 从对特定功能,权威及结构的服从,转变为对使命,服务,顾客以及成果的高度认同 。
（ 6） 责任由法规强制,转变为公务人员自主性的建立与认同 。
（ 7） 由一味的遵循法规,程序,转变为对问题彻底理解并找出解决问题的方法 。
（ 8） 从一条鞭式的管理，转变为寻求民众的支持与认同。
1,什么是公共服务的民营化？ 公共服务民营化有哪些主要类型？
2,公共服务民营化有哪些优点和缺点？
3,什么是非营利组织？ 非营利组织的特征是什么？
4,非营利组织在公共服务的提供方面有何作用和限制？
5,非营利组织对公共管理提出了什么样的挑战？
6,什么是顾客导向？ 顾客导向的公共管理有何积极作用？
复 习 思 考 题自从 20世纪 80年代以来，为迎接国际化和国际竞争的挑战，解决越来越复杂的国内社会问题，
化解政府的各种弊病，世界各国均开展了大规模的政府改革或政府再造运动。
一 政府再造的内涵与背景二 企业型政府的基本理念及实施策略三 企业型政府与政府再造实践第一节 政府再造的内涵与背景自从 20世纪 80年代以来,为迎接国际化和国际竞争的挑战,解决越来越复杂的国内社会问题,
化解政府的各种弊病,世界各国均开展了大规模的政府改革或政府再造运动 。
与 80年代前的改革不同，这轮改革的主导理论是企业型政府理论，主张师法企业,强调以 创新,积极,弹性 来改造传统的官僚体系，将企业经营上重视 成本、品质、顾客满意 等策略注入政府运作之中，使政府运作更有效率，更具品质，
从而成为一个“具有企业精神的政府”。
政府再造 （ Reegineering Government） 一词,与行政改革,新政府运动等概念,成为目前公共管理理论及实务界共同关注的焦点 。 那么,何谓政府再造,它与传统的行政改革又有何区别呢？
,再造,一词是美国的管理大师汉默和钱培提出来的,他们认为,,再造,是对组织流程的基本问题进行反思,并对它进行彻底的重新设计 （ Radical
Redesign）,以便在成本,质量,服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改造 。
一 再 造 的 涵 义在上述定义中，再造的主要特点为：
1,剧烈性 （ Dramatie） 。 再造带来的并非是微不足道的改善或进步,而是要使组织绩效实现大幅度的突破 。
2,彻底的 （ Radical） 。 再造并非改进现有状况,而是重新创造,深入到事物的根基 。
3,流程 （ Proeess） 。 指一组结合一起的能为顾客创造价值的机关工作 。
4,重新设计 （ Redesign） 。 重新设计组织过程。
一 再 造 的 涵 义同时,要纠正对,再造,的一些错误观点：
1,再造并不是缩小规模 。 缩小规模意味着缩减工作或人员,以减轻财政负担 。 再造要裁减的是工作,
而不是岗位和人员 。
2,再造不是组织重组 。 再造的中心工作是工作如何做,而不是机构如何设臵 。
3,再造是一项彻底的新原则 。 再造不是赶时髦和预期的灵丹妙药,而是要推翻以层级节制和专业分工来设计工作的理念 。
4．再造是一革命。 这场革命基于从头到尾的整个过程和为顾客创造价值上。
一 再 造 的 涵 义传统上的行政改革,大多将改革的注意力集中于人员精简,组织结构调整以及组织的自我更新 （ Self-rewed） 。 然而由于行政组织的惰性,行政改革往往很取得成效 。
另一方面,传统的行政改革由于关注行政组织内部管理的简化而忽视了政府与环境的关联,也往往使改革处于不推不动,推亦不动的境地 。
,政府再造,一词，在很大程度上表明了现如今人们在行政改革问题上的观念更新。
二 政 府 再 造二 政 府 再 造依德国行政学者塞顿托夫的观点，政府再造就是通过,再造工程,去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。
,政府再造,一词更能表明现代政府改革的本质，
政府改革将涉及改变 国家与社会、政府与社会、政府与市民、
政府与企业诸多关系 的调整，
涉及 政府治理的观念、结构、方式和方法 的变革；
既涉及政府内部组织运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。
三 政 府 再 造 的 背 景当代世界各国的政府再造,有其深刻的政治,
经济,文化变化的背景,从某种角度来看,政府再造是政府因应外在环境变迁而求适应的一个过程 。
1,政府角色膨胀战后，受国家干预、福利国家和计划经济观点的影响，政府的职能急剧扩张，政府角色不断膨胀。
政府虽然管的事情很多，但是社会其他同样层出不穷，因而引发人民对政府治理能力的怀疑，也就是所谓的政府失灵问题，政府干了许多干不了的事情。
这迫使人们重新思考并调整政府的角色问题。
三 政 府 再 造 的 背 景
2,财政状况的恶化工业化国家向福利国家的发展,政府支出不断膨胀,这需要有良好的经济环境和财政能力的支持,
然而,从 70年代石油危机之后,影响了经济的繁荣和发展,对政府的财政构成巨大的压力 。 因此,必须通过改革政府以控制财政赤字 。
3,新,右派,意识形态的影响针对国家干预和国家政府的弊病，新右派认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色,功能和规模缩小，主张通过市场机制提高改革服务。
三 政 府 再 造 的 背 景
4,国际化与国际竞争的压力
20世纪历史发展的一个显著特征在于国际化 。 国际经济竞争的压力迫使一个国家的政府必须和他国的法律制度和政策相协调,而且必须以更有效率的方式,以更强的能力应付复杂多变的经济环境 。
5,官僚主义和民众对政府的不满世界上所有的政府都不同程度地患有官僚病症，
这极大地损害了政府的公信力，导致了政府的,信任赤字,,甚至于,合法性危机,。为重振政府的威信,,去官僚化,便成为各国发展的一个重要内容。
第二节 企业型政府的基 本 理 念 和 实 施 策 略自 20世纪 80－ 90年代以来的各国政府再造，
都有一个显著的特征，即企业将政府形象塑为一个企业型政府。何为企业型政府？本节主要介绍企业型政府的基本概念。
一 企业家、企业家精神与公共企业家二 企业型政府三 企业型政府的实施策略一 企业家、企业家精神与公共企业家企业型政府 （ Businesslike Government）,严格来讲,应该是具有企业家精神的政府 （ Entrepreneurial
Government） 。
企业家 （ Entrepreneur） 并非专指私营部门的从业者 。 企业家是应用创新的方法使用资源,以使生产力及效用最大化的从业者 。 政府,非营利组织的从业者,如果具备上述观念及做法,也符合企业家的条件,因此,所谓 公共企业家 （ Public Entrepreneur）
是指政府部门内部,有效促使资源最大化,而又达到效率和效能的公共管理者 。
一 企业家、企业家精神与公共企业家经济学家 熊彼特 认为,经济发展的原动力在于企业家精神 （ Entrepreneurship）,亦即创新 。
公共行政学者 刘易斯 在,政府企业精神：官僚政治权力的理论,一书中曾说明了公共企业家的 5个基本特征：
1,公共企业家善用组织内部的资源及力量，
实现公共目标。
2,公共企业家专精于某些社会关注的领域,他们善于应用传媒等工具和场合,倡导其专精的领域,
成为某些公共政策的代言人 。
3,公共企业家会积极运用组织中的影响力,争取成功 。
4,公共企业家善用民意市场 （ Public Opinion
Market）,塑造,舍我其谁,的形象 。 企业型官员善用自己的知识与能力,塑造专业形象,以及民众对其解决问题的信心 。
5,公共企业家会设法扩展专属的公共政策的范围。
二 企 业 型 政 府企业型政府是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成,他们能够运用各种创新的策略,使原本僵化的官僚体制恢复活力,并有效运用资源提高政府的效率 。 总之,凡是能够运用创新策略,有效运用资源,实现高绩效的政府就是企业型政府 。
企业型政府并不是要将政府变为企业，像企业那样运作，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略。
企业型政府的基本特征,包括：
1,重视成本效益关系 。
2,强调顾客导向 。
3,强调市场机制 。
4,授予权能 。 企业型政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划 。
5．创新与改革。 创新是企业型政府的主要特征。企业型政府要求解除规则枷锁，打破结构惯性，
活化官员思维。主张公共企业家运用各种创新策略达到管理的目标。
奥斯本和普兰斯特克提出政府再造的,5C策略,,
1,核心策略 （ Core Strategy）
政府的首要成分是决定公共系统与组织的目的 。
不能目标不明确或目标过多 。
2．影响策略 （ Consequences Strategy）
引进市场、竞争、契约外包等观念，加强公务人员的诱因以创造更高的绩效。
3．顾客策略 （ Customers Strategy）
履行组织与顾客之间的关系，了解顾客的需求，
变更组织的结构以符合并顺应顾客的需要。
三 企业型政府的实施策略三 企业型政府的实施策略 （续）
4,控制策略 （ Control Strategy）
将重大的决策制定权从官僚层级体制手中下放至社区 。 也就是从以往惯用的繁琐法规与命令式的控制,转变为与社区或执行组织分享任务与职责来达成控制的目的 。
5．文化策略 （ Culture Strategy）
指员工的价值、规范、态度与期望，目的在于确保政府部门的每一位员工都能产生为顾客提供有价值的服务的思想。
四 企业型政府的局限企业型政府的确为当代世界的政府再造提出了新的思维 。 然而许多学者对企业型政府的局限性,
提出了不少有价值的反思 。
学者贝龙和戈尔 对于企业型政府提出 4种反思，
认为在企业型政府理念中，存在着：
→ 企业自主性与民主责任性的冲突；
→ 公共企业愿望与市民参与价值之间的冲突；
→ 企业秘密性与民主开放性之间的冲突；
→ 企业风险承担与民主的公共财产处置责任之间的冲突。
第三节 各 国 政 府 再 造 实 践世界各主要国家的政府再造,不同程度的受企业型政府理念的指导 。 从各国改革的实践,我们可了解世界各国政府再造的策略,方式以及经验 。
一 各国政府改造的主要类型二 美国的政府再造三 英国的政府再造四 新西兰的政府再造五 其他国家的政府改造一 各国政府改造的主要类型
（ 一 ） 按照政府 干预模式 的不同,各市场经济国家的政府公共管理可以分为：
1,英美的市场主导模式 。 主要依靠市场调节,
具有浓厚的自由主义色彩 。
2,欧洲或莱茵模式 。 政府宏观调控的力度较大,
国有经济的成分也比较大,有明显的混合经济色彩,
德,法和北欧国家都属于这种模式 。
3．东亚的政府主导型模式。 采取亲市场战略，
政府的干预遵循“充分的市场，必要的政府”原则。
（二） 发达国家公共管理改革的三种模式
1．,新公共管理,模式,代表国家是英国,美国,加拿大和新西兰 。 其基本主张是借用私部门的管理技术来重塑政府,大力推进政府职能市场化 。
2．,渐进主义,模式,代表国家是欧洲大陆的法国,德国,荷兰,瑞典等国 。
3．,争取行政合法性,改革,代表国家是南欧的意大利等国。在政府公共治理处于危机四伏的境地中，行政合法性与制度化成为其改革的当务之急。
（三）彼得斯论未来政府的治理模式
1,市场模式,也称为企业家政府模式 。 主要特点是：广泛采用合同制以卸载政府职能,按照市场游戏规则制定公共政策,实行合同聘用制并建立个性化绩效工资制度 。
2．参与模式,又称授权模式。主要主张是放权于基层，放权于服务对象，有效吸收基层伤员和社会团体、公众参与政府公共管理。
3,弹性化政府 。 主张政府有应变能力,有能力根据环境的变化制定相应的政策,以新的方式而不是以固定的方式来回应新的挑战 。
4．解制型政府,也称为非管制型政府或放松政府管制模式。其基本主张是：如果取消一部分对官僚机构的限制，政府机构不但能将目前的工作从事行更有效率，还可以从事创造性工作来改进社会整体的利益。
（三）彼得斯论未来政府的治理模式
1,引入私部门的管理方法,探索建立,企业型政府,。
2,广泛推行合同制,实现政府管理的市场化和国有企业的私有化 。
3,分散政府管理职能,
实施分权化改革 。
4,推动公共管理信息化改革，逐步建立电子政府。
（四）各国政府改造的主要特点二 美 国 的 政 府 再 造给以民众最多的选择并聆听他们的意见；
创造市场经济活动，推动公营事业私有化；
利用自由市场机制来解决问题，以市场机能取代政府的直接管制。
1993年克林顿上台以后,发动了,新政府运动,,
开始政府再造工作 。 指定副总统戈尔组织委员会,提出 四 大原则作为政府再造的行动方向：
1．顾客至上，民众优先有效简化预算程序，将联邦政府收支改为两年预算，允许各部会保留 50%当年未用完之行政费用；
人事制度分权化，赋予各部会在用人与薪资上更多的弹性；
简化联邦政府采购方式；将联邦政府的采购管制从严规定部分，改为指导原则；
给地方政府以选择权，使之弹性运用联邦政府的管制规定。
2．删减法规，简化程序充分授权并扩大管理者的权限，联邦公务员必须担负成败责任；
给公务员提供适当的训练及设备器材以帮助其达成任务目标；
加强工作质量品质，提高担任公职的均等机会，
并促进公务员多样化；
发挥领导能力，联邦更机构应有明确的职责，
积极推行品质管理的相关训练。
3,授予权能，追求成果消除不必要的开支：赋予总统更大的裁减政府支出的权力,裁减不必要的机构,削减过时的计划；
扩增联邦政府的征收金额：扩大各部会自行设定规费与运用规费的权力；
鼓励投资以提高生产力：允许联邦各机关成立创新投资基金以从事长期性投资；
运用企业再造工程的方式降低计划成本：发展全国性的信息系统，以电子政府的方式传递服务与提供信息。
4．节约成本，提高效能从 1993年 3月至 1996年 9月,美国绩效评估委员会共计提出七本绩效报告 。 1996年 9月,政府的优势秘密,报告总结了政府再造的 五 大成就：
1,大有为的政府时代已告终结 。 到 1996年 1月,
联邦政府共精简了 24万名公务员,撤消了 2000多过时的派出机构,终止 200多个执行方案 。
2．大幅度节约政府施政成本。 联邦政府节约的施政成本接近 180亿美元。
5、美国政府再造的五大成就
3,政府以更好的品质服务民众 。 联邦各机构制定了顾客服务标准,到 1996年,联邦政府共有 200多个机构执行 3000多种服务标准 。
4,政府调整其服务的方式 。 联邦政府删减过时的法规,开始与民间企业建立,协作关系,,到
1996年,联邦机构删减的法规厚达 1600页 。
5,政府改变其与社区互动的方式 。 联邦政府授权各州,改革卫生,医疗与社会福利,以便使各州以最佳方式追求改革成果,不再拘泥于繁文缛节 。
5、美国政府再造的五大成就三 英 国 的 政 府 再 造
1979年,撒切尔首相执政后,成立了,效率小组,,对各行政部门的增进效率,消除浪费等问题进行调查,目的在于发现问题,改善政府机关阻碍行政效率的因素,并提出改进的建议 。
到 1985年，共进行了 300项稽核，估计在二至五年内可节约 6亿英镑。
1．效率稽核 （ Efficiency Scrutiny）
英国由撒切尔和梅杰首相领导的政府再造运动，
主要有五项内容。
继“效率稽核”之后,1982年国会财政与文官委员会公布一份有关文官效率效能的报告，报告中建议各部会首长应对其部门管理负更大的职责，并且对于业务主管应该赋予更大的权力，以配制、运用所拥有的资源。为回应该报告的建议，同年 5月内阁提出了“财务管理改革方案” （ Financial
Management Initiative FMI）,并由财政部和“管理暨人事局”成立一个“财务管理小组” 来推动方案的进行。
2．财 务 管 理 改 革 方 案
“效率绩核,和,财务管理改革方案,虽然取得一些成效,但未能成功地改变各级文官保守,僵硬的官僚体制 。 因此,,效率小组,在 1988年向首相提出了一份,改善政府的管理：续阶改革,计划,
并自 1988年 2月起依照计划内容正式推动 。
这份报告建议三个改革的方向与做法,撒切尔夫人对续阶方案的报告与建议完全接受,这项方案的主要内容是：
3、续阶方案 （ The Next Steps Program）
（ 1） 政府部会的功能区分为决策与服务传送,
每一个负责提供服务的单位称作,执行机关,。
（ 2） 执行机关对于本身的预算,人事及其他管理方式拥有较大的自主权力 。
（ 3） 执行机关的执行长 （ chief executives） 由部长以公开竞争的方式选任,有一定的契约任期 。
（ 4） 执行长就其内部财务与人事制度拥有相当弹性的自主规划权,但需向部长负责 。
3、续阶方案 （ The Next Steps Program）
撒切尔内阁最有特色的措施就是将许多营运不佳的做法服务机能及国营企业民营化。有些机关裁撤，有些民营化，有些则由政府外包民间公司来提供；而那些仍应由政府机关本身来执行的事项，则要求执行机关做得更好、更有效率。
总计撒切尔内阁在 11年的任期中，共出售 40%
的国营企业。而这项民营化的政策，不仅在英国已经是无法回头的道路，更成为各国为提升政府效能而竟相仿效的做法。
4．民营化 （ Privatization）
5．公民宪章 （ Citizen’s Charter）
1990年，梅杰上任后，向国会提出“公民宪章”
的改革构想与计划。
“公民宪章”的主要目的在于改善公共服务的品质、增进资源运用的最大效益，期望将任何公共服务接受者视为消费者，赋予自由选择服务提供者的权利。它主要有四项主要内容：
（ 1） 提升服务品质；
（ 2） 享用服务时有更多的选择机会；
（ 3） 人民可以要求知晓服务标准；
（ 4） 确保经费运用的妥适性。
四 新 西 兰 的 政 府 再 造新西兰的改革范围相当广泛,新西兰政府首先确立以下改革的原则：
1,政府不应介入由社区或民间企业经营可获至更高效率的活动 。
2,以民间经营方式建构的企业实体将可获至最高效率，留在公共部门的事业组织及运作必须采用民间公司的形式。
3,政府部门活动的成本，须考量市场因素，
亦即品质、数量、成本应以顾客的需求为判断标准。
1,预算与财务管理制度
1．开源节流。 新西兰政府主要是以增税的发生来削减预算赤字，一方面以扩大税基、降低税率来增加税收：另一方面也削减公共支出，包括对民间企业的直接补助、教育、健康医疗补助等。
2,财政法。 于 1989年通过，主要是将私部门公司会计的架构应用于政府预算制度之中。规范政府债务规模，及确保政府资产的适当使用。遵守财务透明化与责任明确化的原则。
2、民 营 化新西兰政府自 1986年起进行民营化改造：
1,1986年首先通过国有企业法，将政府部门中的商业活动和其他政府业务分离。
2,推动解除管制计划。撤除国营企业所有原依法独占的优势，进而提高经营效率。
3,将国有企业移转民营 。
民营化之后，在五年内共裁员 50%。其成果是增加了 15%的收入，以及在第一个 5年内增加了 4倍的利润。
法国是一个中央集权的单一制经济强国 。 自
1946年以来,法国政府已连续制定和实施了十余个指导性国家计划 。 公共企业基本上控制了国民经济命脉部门,在社会经济生活中发挥着重要的作用 。
因此法国在整体政府构架与经济实力上,与我国有诸多相似之处 。 因此,参考借鉴法国的政府改革具有相当重要的现实意义 。
20世纪 80年代以来，法国的政府改造主要分为密特朗执政与希拉克执政两个阶段。
五 法 国 的 政 府 再 造
1、强化国家对宏观经济的调控管理法国在历史传承上，是一个具有国家干预主义传统的国家。国家在保证市场机制和自由竞争的前提下，通过多种形式和手段对经济实行宏观调控。
1,通过制定财政政策、货币政策、产业政策、
价格政策、工资政策、社会保障政策和国土治理政策等宏观经济政策，对整个国民经济运行进行管理与调节，从而引导整个社会经济生活协调有序运转。
2,通过监督公共企业来直接干预国民经济运行。
2、妥善调整中央与地方关系法国是传统的中央集权国家，中央政府对地方实行直接行政控制。
1982年地方分权法明确规定，地方事务由地方政府“通过审议自由地管理”。由此，中央政府将许多过去由其行使的职权转交给地方政府。中央政府从过去的直接管理人财物转向加强宏观调控与运行监督。
当然，在地方分权改革中，法国中央政府始终居于主导地位。
3、在政府管理中引进计划合同制
20世纪 80年代，法国政府对计划管理体制进行了改革，建立了计划合同制。计划合同主要涉及两个方面：一是企业，二是地方政府。
中央政府通过与企业或地方政府签订合同，明确规定双方的权力与义务，将企业目标同国家计划，地区发展与国家利益有机结合起来，确立了国家与企业,中央政府与地方政府的新型合作关系。
目前，计划合同制已成为法国政府公共管理的重要手段之一。
六 俄 罗 斯 的 政 府 再 造
1,前苏联集权制管理模式的弊端苏联高度集权的政治体制产生于列宁时期，形成于斯大林时期。这是一种高度集中的计划经济体制，主要弊端表现在以下几个方面：
第一,经济管理过分集中，
第二,国家管理经济的方法主要是通过下达指令性计划，依靠行政命令，
第三,排斥和限制商品货币关系的发展，忽视各种经济杠杆的作用，反对市场调节。
2,俄罗斯社会转型的路径选择及其现状俄罗斯改革是 激进式改革 的典型。 1989年以后，
原苏联东欧国家的改革采取了迅速放开物价、放开利率、放开汇率、大规模私有化等改革措施。
但新制度的综合行为能力很差，国民经济运行环境呈现一种严重扭曲的循环态势。 90年代俄罗斯国内生产总值下降近 50%，仅相当于美国的 1/10，
中国的 1/2强。结构失衡和技术落后，使俄在国际市场上有竞争力的产品大大减少 。俄罗斯人的收入还不到美国人收入的 10%。
3,,普京道路,与俄罗斯未来政府治理普京当选总统标志着俄罗斯一个新时代的开始，
普京认为 俄罗斯既不能回到过去的计划经济体制，也不能再搬西方的激进改革模式 。普京主张建立国家干预的市场经济，国家在建立市场经济体制和维护市场经济运行条件方面将主要发挥以下作用：
第一,保护所有权；
第二,保证竞争条件的平等；
第三,保护经营自由；
第四,建立国家统一的经济空间；
第五,实施社会政策。
“普京道路”大体包括以下几方面的内涵：
→ 建立“有秩序的市场经济”或“社会市场经济”；
→ 反对重新国有化，主张完善已形成的微观基础；
→ 调整宏观运行机制，建立有效的财政金融体系，
降低通货膨胀；
→ 积极发展对外经贸服务，循序渐进地实现同世界经济的一体化；
→ 注重社会政策，实行按劳动分配与按生产要素相结合，并完善社会保障政策；
→ 在政府内部，的国家公务员实行高薪养廉政策等等。
复 习 思 考 题
1,何谓政府再造？ 如何理解政府再造的性质？
2,何谓企业型政府？ 企业型政府的基本特征是什么？
3,克林顿政府时期的美国,政府再造运动,
的基本内容是什么？
4,英国的政府再造的基本内容是什么？
一 2003年中国政府机构改革二 21世纪中国政府再造的战略选择三 1998年之前中国政府改革的反思附录：中国政府公共产品供给的国际比较为了适应变化了的中国社会的需要，从 80年代以后中国共进行了五次较大规模的政府改革,即 1982、
1988,1992,1998,2003年的政府改革。 经过几轮政府的改革，取得了一些明显的成效。
但是 1998年之前的改革，存在着许多误区或缺陷：
1,政府改革的被动适应性大于主动的前瞻性。
2,政府改革视角的偏狭 。
3,缺乏对政府改革理论的反思
4,政府改革孤立于政治和社会系统。
一 1998年之前中国政府改革的反思二 2003年中国政府机构改革
（一）国 务 院 机 构 改 革
2003年 3月 10日，国务委员兼国务院秘书长王忠禹在第十届全国人民代表大会第一次会议上做了
,关于国务院机构改革方案的说明,的报告，总结了过去五年改革的基本经验，提出了深化改革的指导思想，阐述了国务院机构改革的主要内容，并就组织实施问题做了说明。
1、国务院机构改革的指导思想以邓小平理论和,三个代表,重要思想为指导，
按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求,坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、
廉洁高效的行政管理体制。这次改革要抓住重点，
解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。
2、国 务 院 机 构 改 革 方 案
（ 1）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委） 。国务院授权国资委代表国家履行出资人职责。作为国务院直属的正部级特设机构，国资委的监管范围是中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。
（ 2）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发展和改革委） 。发展和改革委是国务院组成部门，其主要职责是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革。
2、国 务 院 机 构 改 革 方 案
（ 3）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会） 。作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权，统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。
（ 4）继续推进流通管理体制改革，组建商务部。 商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门。其主要职责是，促进市场体系的建立和完善，深化流通体制改革，组织开展国际经济合作等。
2、国 务 院 机 构 改 革 方 案
（ 5）加强食品安全和安全生产监管体制建设，
在国家药品监督管理局基础上 组建国家食品药品监督管理局,仍作为国务院直属机构。将国家经济贸易委员会管理的 国家安全生产监督管理局 改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察，进一步强化对安全生产的监管。
（ 6）将国家计划生育委员会更名为 国家人口和计划生育委员会,加强人口发展战略研究，推动人口与计划生育工作的综合协调。
（二）地方政府机构改革十届全国人大一次会议后,地方政府的机构改革也开始逐步推行 。 根据,中共中央办公厅,国务院办公厅关于地方政府机构改革的意见,的要求,地方政府机构改革的基本原则是：
（ 1）上下基本对应。 做好与国务院机构改革的衔接，建立与国务院组织框架大体协调的行政组织体系。各省、市、自治区都组建了国有资产监督管理委员会（简称,国资委,），将发展计划委员会改组为发展和改革委员会。
（二）地方政府机构改革
（ 2） 因地制宜,从实际出发 。 如上海市根据特大型城市的功能,特点和经济,社会发展状况,组建了新的经济委员会,保留对外经济贸易委员会
（ 国务院在机构改革中则撤销了国家经贸委和对外贸易经济合作部 ） 。
（ 3）权责明确。 一件事情由一个机构为主管理或由一个机构牵头管理，合理划分和界定各部门的事权和分工，理顺部门之间、条块之间以及行政层级之间的关系。
民主行政认为，民主国家的基石在于民主原则与民主行政，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的；政府是公共利益的代表，政府必须超越特殊利益集团之上；
政府不仅要重视行政资源有效运用，亦应重视公共服务的公平，它强调政府决策的开放性，重视社会公民的参与等等。
1．政府治理典范的变革：
从效率行 政典范到民主行政典范三 21世纪中国政府再造的战略选择
2．从控制导向的管理到服务导向的管理在传统的体制下，政府扮演了更多的生产者、
监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。
依据公共管理的目的和要求，政府再造，最重要的在于要塑造一个具有公共服务精神的政府。
我们的政府是人民的政府，应以 人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意 （邓小平语）
作为政府施政的目标，建立一个服务于人民的政府，
是中国政府再造的战略目标。
3．从以政府为本位和中心到亲市场的政府中国的行政改革的战略性目标是建立一个亲市场的政府，充分发挥市场在资源配置中的作用。
政府的经济职能主要集中在：
→ 建立保障市场经济运作的法律基础和维护产权；
→ 维护宏观经济的稳定和保持宽松的政策环境；
→ 投资于基础设施和人民需要的领域；
→ 维护收入的公平分配；
→ 保护生态环境等。
温家宝总理论政府职能在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节,市场监管,社会管理和公共服务四个方面 。
——经济调节 。 就是对社会总需求和总供给进行总量调控,并促进经济结构调整和优化,保持经济持续快速协调健康发展 。
——市场监管 。 就是依法对市场主体及其行为进行监督和管理,维护公平竞争的市场秩序,形成统一,开放,竞争,有序的现代市场体系 。
——社会管理 。 就是通过制定社会政策和法规,
依法管理和规范社会组织,社会事务,化解社会矛盾,调节收入分配,维护社会公正,社会秩序和社会稳定 。
——公共服务 。 就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业,社会保障服务和教育,科技,文化,卫生,体育等公共事业,发布公共信息等努力建设服务型政府 。
（在省部级主要领导干部,树立和落实科学发展观,专题研究班结业式上的讲话）
温家宝总理论政府职能
4．从国家的单独治理到国家与社会共同治理传统的强政府、弱社会、政府单独主治的局面难以解决日益增加和复杂的公共问题。
因此，政府、社会、公民的共治已经成为当代重要的治理模式。应 通过：
确立行政参与，民营化或商业化，
政府生产性和服务性功能的转移，
契约化和委外体制等多种方式，让民间力量释放出来，以达到国家发展的目的。
5．从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制改革政府与企业关系，最核心在于：
（ 1） 重新定位市场经济下的政府职能和范围，
通过产权处置的方法，压缩国有企业的规模。
（ 2） 政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。
（ 3） 更多的引入竞争，通过贸易自由化，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性。
（ 4） 改变国有企业管理者与政府之间的关系来改善激励机制。
6．从权力集中到适度的地方分权中国传统上是一个中央集权的国家。正如邓小平所言，中国政府体制最大的问题在于权力太集中。
因此，在调整权力结构时，要赋予地方必要的权力，
让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。
改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展，这是一条重要经验，应当充分加以肯定。与此同时，也要加强中央的权威 。
中共十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。
属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务,由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。
属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。
属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。
7．从机械式的官僚组织到有机式的适应型的组织政府内部组织设计，应更具弹性和适应性：
（ 1） 对环境具有开放性，建立一种具有弹性和回应力的公共组织，建立消费者的公共服务导向；
（ 2） 实行政策制定与执行的分离的战略管理；
（ 3） 减少管理的层次和环节；
（ 4） 改变组织内部集权的结构，向下级授予权能，使其承担责任；
（ 5） 重视决策的参与和组织的参与，以团队精神而非命令与服从达到整合与控制；
（ 6） 建立跨部门和功能的组织。
8．从人治到法治九届人大二次会议将依法治国写入中国人民共和国宪法，法治政府的含义包括：
（ 1） 法治政府崇尚程序并反对无政府状态。
（ 2） 法治政府要求法律具有普遍性。
（ 3） 法治国家要求体现实质主义（区别于形式法治 ）。
（ 4） 法治政府的核心在于政府受法律的约束和控制。历史发展表明，大政府时代已经结束，小而能的政府是政府再造的目标。
贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的领导是依法治国的根本保证。加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，
从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，
使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。 全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。
中共十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定附录：中国政府公共产品供给的国际比较中国政府公共产品供给的国际比较，是指将中国政府公共产品与公共服务供给的数量、质量、程度等状况与世界其它国家进行比较，分析中国政府公共产品供给中存在的问题并提出改进中国政府公共供给方式的建议。
政府公共产品的主要类别由教育、社会保障、
公共医疗卫生、环境保护、公共科技、公共事业、
公共秩序、公共财政类公共产品 8 大类 33 个指标组成。
1．政府教育类公共产品国际比较政府教育类公共供给指标（ 4个）：公共教育支出占 GDP比重、成人文盲率、中学入学类、大学生毛入学率。
我国存在的问题有：
第一,我国教育公共经费不足,增长率投入太少 。 2001年中国公共教育支出占 GDP的比重为 3.19
％,1997年中等收入国家为 4.8％,高收入国家为
5.4％ 。
第二,我国教育投入不足,人力资本指标偏低 。 成人文盲率指标,我国是 17％,中等收入国家水平是 14.5％ 。 高等教育毛入学率指标,我国
2002年约为 14％,而有 45％ 的国家实现了高等教育大众化 。
第三,我国义务教育尤其是农村基础教育经费严重短缺。中国义务教育的经费 78％由乡镇负担,9％由县财政负担，省级负担 11％，中央财政负担 2％。
1．政府教育类公共产品国际比较
2．政府社会保障类公共产品国际比较政府社会保障类公共供给指标（ 4个）：社会保障支出占 GDP比重、社会保障覆盖率、失业率、基尼系数。 我国存在的问题有：
第一,社会保障支出占国内生产总值的比重偏低 。 社保占 GDP的比重,1996年我国为 3.6％,日本为 14.1,美国为 16.5,巴西为 12.2。
第二,我国的社会保障体系建设处于起步阶段，
世界银行估计，中国在社保方面的欠帐或空帐相当于中国年 GDP的 60％，达 5万亿人民币。
第三,我国社会保障的覆盖面偏低 。 至 2000年底,
全国参加失业保险的人数 10480万人,参加养老保险的 10367万人,有 4332万职工参加基本医疗保险 。
第四,我国对贫困人口的社会福利与救济程度偏低 。 按世界银行每天 1美元的国际贫困线标准,贫困人口占中国人口的 22％ 左右 。
第五,我国政府提供的就业类公共产品不足,未就业和未充分就业人口占总劳动人口比例较高 。 亚行统计,中国城市失业率在 1999年为 9.5％ （ 官方的登记失业率为 3.1％ ） 。
第六,我国的基尼系数已经超过了 0.4收入差距警戒线。据国际劳工局统计,1995年中国基尼系数为 0.415。日本 1993年为 0.249。
3．政府公共医疗卫生类公共产品国际比较政府公共医疗卫生类公共供给指标（ 5个）：
公共医疗卫生支出占 GDP比重、婴儿死亡率、每千人拥有医生数、获得安全用水设施人口占总人口的比重、享有卫生设施人口占总人口的比重。
我国现行医疗保障制度覆盖率过低,1998年调查显示,88.44％的农村居民没有任何社会医疗保障，
城镇居民中完全自费医疗的比例为 44.13％。全国城乡共有 9.5亿人没有任何社会医疗保障。
附表：中国公共卫生服务指标国际比较公共卫生服务指标类别 中国 高收入 国家 中等收入国家 低收入 国家 平均公共卫生支出占 GDP比重
(90－ 98)% 2.0 6.2 3.1 1.3 2.5
人均卫生保健支出（美元 90
－ 98） 32 2702 117 21 489
婴儿死亡率 （ 1999） % 30 6 31 77 54
每千人拥有医生数 90－ 98 2.0 2.8 1.8 0.5 1.5
每千人拥有病床数 90－ 98 2.9 7.2 3.4 1.3 3.3
住院率（ 1990－ 98） % 4 15 6 13 9
获得安全用水人口比重 2000 75 81 76 81
享受卫生设施人口比重 2000 38 59 46 56
中国公共卫生服务指标国际比较政府环境保护类公共供给指标（ 5个）：环境保护投资占 GDP比重、固体废物综合利用率、废水排放达标率、城市垃圾无害化处理率、森林面积占土地总面积的百分比（森林覆盖率）。
第一,我国环境保护投资占 GDP的比重偏低 。
1999年人全社会用于污染治理的投资为 823亿元,占
GDP的比重首次达 1％ （ 世行建议达到 3.1％ ） 。
第二,我国政府可持续发展的公共职能尚未到位 。
2001年我国的森林覆盖率为 16.55％,世界为 27％ 。
2000年我国城市污水年排放量达 331.8亿立方米,污水处理率为 34.24％ 。
4．政府环境保护类公共产品国际比较
5．政府公共科技公共产品国际比较政府公共科技类公共供给指标（ 4个）：政府公共科技支出总规模、每百万人中从事研究与开发的科学家与工程师数量、高技术出口占制成品出口的百分比、个人计算机普及率。目前的问题有：
第一,我国政府公共科技支出总规模偏低，政府对科技发展的公共投入不足。 2001年我国国家财政用于科学研究的公共支出为 703.26亿元，合 85亿美元。而美国同期用于研究与开发的公共科技投入
775.66亿 美元，约为中国的 9倍。
第二,中国研究与开发支出占 GDP的比重过低 。
R&D支出占 GDP的比例,日本美国德国在 2.3－ 3％,
中国 2001年为 1.1％ 。
第三,每百万人口中从事研究与开发的科学家和工程师人数较少 。 我国 1987－ 97年为 454人,而高收入国家为 3166人 。
第四,我国信息化程度较低,个人计算机普及程度低 。 每千人拥有计算机数 1999年为 12.2台,而高收入国家为 345.9台 。
第五,我国高技术产业竞争力不足。发达国家高技术产业增加值占产值的比重在 30％ 以上，我国仅为 24％ 左右。
6．政府公共事业类公共产品国际比较政府公共事业类公共供给指标 （ 3个 ）,铺敷道路百分比,平均每万名城镇居民拥有下水道长度,
平均每万名城镇居民绿地面积 。
第一,我国政府提供的市政设施类公共产品不足 。 2000年我国城市人均公共绿地面积 6.8平方米 。
第二,我国公共设施的人均水平较低 。 我国平均 每 26个 人才坐过一次飞机,人均铁路仅 5.5厘米 。
第三,我国政府提供的农村公共设施类公共产品不足。
政府公共秩序类公共供给指标（ 2个）：私人固定投资占国内固定投资总额的百分比、对私营部门的国内信贷占 GDP的百分比。
第一,我国政府与社会合作的伙伴关系尚未形成，多元化的公共治理结构尚待建立。突出表现在对民营经济的扶持力度不足。私人固定投资占国内固定投资总额的百分比，我国 1998年为 45.8％,全世界水平为 76％ 。对私营部门的国内信贷不足，
2001年我国金融机构短期贷款 67327.2亿元 中，对私营企业及个体贷款为 918亿元,占 1.36％ 。
7．政府公共秩序类公共产品国际比较第二,我国政府为全社会平等提供的产权保护与法律保护的公共产品不足 。 多种所有制形式的平等的市场准入机制没有建立,市场监管类公共产品不足,社会信用机制缺失严重 。
第三,我国政府提供的市场安全类公共产品不足,
市场风险很大 。 截止 2000年底,四大国有商业银行共剥离不良资产 14000亿元 。 1999年我国金融风险指数为 47.6（ 安全区间的上限为 50） 。
第四,由于社会公正问题长期得不到合理解决，
当前我国社会已经进入不稳定期。各种刑事案件居高不下，各种劳动争议案件大幅度上升，各种突发性、群体性事件明显增多。
8．政府公共财政类公共产品国际比较政府公共财政类公共供给指标（ 6个）：税收收入占 GDP的比重、财政支出占 GDP的比重、国防支出占 GDP的比重、补贴和其他经常性转移支付占中央政府总支出的百分比、资本支出占中央政府总支出的百分比、国家财政债务依赖度。
公共财政类公共产品指标 中国 高收入 国家 世界平均中央政府经常收入占 GDP比重 1998 6.3 28.7 26.4
中央政府总支出占 GDP比重 1998 9.3 30.2 27.9
国防支出占 GDP比重 1997 2.2 2.4 2.5
中国政府公共产品国际比较的基本结论
1,改革开放以来中国政府公共产品供给基本达到中等偏下国家水平 。 中国 1992年人类发展指数为
0.594,世界排名第 111位 。 2001年达 0.718,排位升至 87位 （ 世界平均为 0.716） 。
2,中国政府公共产品供给距离全面建设小康社会的需要仍有相当大的距离。 达到全面小康社会即中等收入水平，我国的社会公共需求指标中，三项支出占 GDP的比重至少要达到：
公共教育 4.8％ 2001年为 3.19％
公共医疗卫生 3.1％ 1997年为 2.0％
社会保障 12.2％ 1996年为 3.6％
3,当前行政改革的重点是要提高政府公共产品供给水平 。
第一,全面小康社会,政府职能主要是提供公共服务,满足社会公共需要 。 我国要推行政府职能公共化,使政府集中于公共教育,社会保障,公共保健,
公共科技等核心公共职能 。
第二,要实施政府收入公共化战略,提高政府收入占国民生产总值的比重,从而为政府提供充足优质的公共服务提供充足的保障 。 随着社会经济的发展,
我国财政收入占 GDP的比重要不断提高,达到 25－
35％ 的水平；同时将中央财政收入占财政总收入的比重提高到 60％ 以上 。
增加政府税收收入,重点是提高个人所得税和社会保障薪金税占税收总收入的比重 。 在成熟市场经济国家,个税和社保税占的比重在 40％ 以上 。 我国
2001年个税 716.0144亿元,占 GDP的 0.75％ 。 而工业化国家个税占税收总额的 28％ 。
第三,要实行政府支出公共化战略，压缩经济建设支出，增加社会保障、教育、医疗卫生、公共事业支出，为社会经济发展提供公共安全保障。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，政府公共支出将从关于基础设施的支出转向不断增加对教育、保障和福利的支出；而且旨在进行再分配的政策性教育、福利、医疗保健支出的增加会大大超过别的项目的公共支出，也会快于 GDP的增加速度。
复 习 思 考 题
1,20世纪中国政府改革有哪些经验和教训？
2,2003年中国政府改革的主要原则和内容是什么？
3,党的十六届三中全会把政府职能定位为,经济调节,市场监管,社会管理,公共服务,,请运用公共管理学的相关理论,具体阐述这四项职能 。
4,党的十六届四中全会提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新的一系列新举措，请运用公共管理学的相关理论，说明如何推进社会管理体制创新。
程 自 功扬州大学管理学院公共管理系电话,7972592（ O）
7980766（ H）
E-mail,ydczg@163.com
PUBLIC ADMINISTRATION
主 讲,程 自 功目 录第一章 公共管理导论第二章 公共部门的角色第三章 公共组织与公共管理者第四章 公共管理的新策略第五章 西方公共管理改革第六章 面向 21世纪的中国政府再造
MBA,Master of Business Administration
工商管理硕士
MPA,Master of Public Administration
公共管理硕士
Public Affairs 公共事务
Public Administration 公共行政
Public Management 公共管理
Public Goods 公共物品
Public finance 公共财政
Public ----- Private
第一章 公共管理导论公共管理作为一种社会实践活动,是指政府制定公共政策,与其他公共组织一起,处理公共事务,提供公共产品和服务的活动 。 从学术角度看,公共管理是研究政府及其他公共组织的价值定位和实践活动规律的一门实践性和综合性较强的学科 。
中国过去 20多年的改革以提高效率为基本目标，
以建立激励机制为关键，创造了中国经济体制改革开放的奇迹。但是，近年来，中国社会的进一步转型、
市场经济改革所引起的失业人群的扩大、地区之间和内部收入差距的扩大，社会利益主体多元化格局的形成，加入 WTO所面临的国际竞争等，都向中国的公共管理部门提出了尖锐的挑战。这些挑战也为公共管理学科的发展提供了空前的历史机遇。
目 录
1,公共管理导论
2,公共管理者的角色与知能
3,公共部门的角色
4,公共部门战略管理公共管理硕士 MPA系列教材公 共 管 理 学张成福 党秀云 著中国人民大学出版社 2001年 11月第一版
5,公共政策的设计,执行与评估
6,公共组织管理
7,公共组织中的领导
8,公务人力资源管理
9,公共预算与财务管理
10,信息资源管理与电子化政府
11,公共服务的绩效管理
12,公共管理的新策略
13,公共管理中的责任与伦理
14．企业型政府与政府再造公 共 管 理 学公共管理学科系列教材公共管理导论张康之等 编著经济科学出版社 2003年 2月 第一版目 录第一章 绪 论第二章 公共管理学的经济学基础第三章 公共管理学的管理学基础第四章 公共管理的伦理基础第五章 公共政策管理第六章 公共政策过程第七章 公共管理中的新制度主义与制度变迁第八章 公共管理改革：比较与借鉴第九章 当代中国公共管理的实证分析第十章 公共管理的主要方法与技术公 共 管 理 导 论其他参考书目
[澳 ]欧文 ·E ·休斯,公共管理导论,
北京：中国人民大学出版社,2001
张良等,公共管理导论,
上海：上海三联书店,1997
陈振明,公共管理学,
北京：中国人民大学出版社,1999
向涛，马金城,公共管理学概论,
北京：中国商业出版社,2001
本章重点问题：
公共管理的性质公共管理的研究途径与公共管理学的发展公共管理与私部门管理的区别与联系新公共管理治理与善治一 国外公共管理学科发展的历史回顾公共管理的有关实践和具体研究有很长的历史,但是作为一门独立学科,它的历史并不长 。
1887年美国学者伍德罗 ·威尔逊发表,行政学研究,(The Study of Administration),行政学自此产生 。 公共管理学科的这 100多年历史,学者们有不同的划分和描述 。 以美国为例,以政治与行政
（ 或管理 ） 的关系为主线,可将公共管理学科的发展分为以下一些阶段：
1,公共行政时期 （ 1887－ 1980）
2,公共管理时期 （ 1980至今 ）
总体上看,这一时期是建立在政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的 。
（ 1） 传统的公共行政 （ 1887－ 1960）
这一时期是西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行政或管理的地位日渐上升，公共行政学研究主要出现四大特点：
多采用制度或法理的研究方法，
重点关注正式的政府组织机构；
主张政治与行政分开；
致力于探讨行政管理的一般性原理，并强调以效率为最高标准。
1．公共行政时期 （ 1887－ 20世纪 70年代末）
首先，就政治与行政的关系来看。在前期，随着政党分肥制问题暴露得越来越明显，
伍德罗 · 威尔逊 率先主张将行政与政治分开。
古德诺 于 1900年提出政治与行政二分法 （ the
politics/administration dichotomy）,主张政治是国家意志的表达；行政是国家意志的执行。政治行政二分论是传统公共行政学的基石。
到了后期，受罗斯福新政的影响，行政权不断扩张，很难再把价值中立的原则运用于政府管理，
政治行政二分法开始受到攻击。 公共行政开始向政治学回归,形成了有,公共而无行政,。
其次，在管理组织体制及动作方式方面，这一时期诞生了韦伯的官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。
韦伯 在,社会与经济组织理论,中，把组织权力划分为传统权力、超人权力和法定权力；传统官僚制主要依靠前两种权力，理性官僚制主要依靠法定权力。
泰勒 的科学管理思想认为：管理是要通过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率。
行为主义管理思想 体现在 30年代埃尔顿 · 梅奥等所倡导的人际关系学说。
（ 2）新公共行政 （ 1960－ 1980）
这一时期公共行政的特点是：
抛弃政治与行政二分论,更多地关注社会公平问题和有关的价值问题,
研究的重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面 。
首先,在政治与行政的关系方面,60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动，行政活动中的价值倾向受到了越来越多的关注。
其次,韦伯的官僚制理论也开始受到批评 。 在公共选择学派看来,官僚制不如市场有效率,主张以个人自由和效率为出发点的个人选择最大化,实现社会利益的最大化 。
第三,从具体的理论与方法的运用看,这一阶段的公共行政开始受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响 。 经济学方面是公共选择理论,管理学方面是系统管理思想和权变管理学说 。
第四,这一时期公共政策研究得到空前的发展，
大有形成独立学科的趋势。
这一时期的总体特征是：逐渐打破公共行政学的局限,重新认识政治与行政的关系；更多地接受经济学等多学科的综合影响；逐渐摆脱官僚制模式,倡导企业型政府；更重视管理主义导向等：
第一,政治与行政可分 。 80年代以后,英美,
新西兰等西方国家先后进行了大规模的政府改革,
放权分权,政府服务外包,政府组织内的企业化改革,这些为管理主义大行其道提供了条件 。
第二,深受工商管理取向和公共政策取向的强烈影响 。
2．公共管理时期 （ 1980年至今）
第三，新公共管理崭露头角
80年代末,90年代，公共管理研究发展到一个新阶段，出现了新公共管理 (NPM,New Public
Management)。这一理论的核心理念是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中；其目标不只是在公共行政部门内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，
而主要是让公共部门转换机制并改变以往政府与社会的关系，最终取代传统的官僚制模式。
2．公共管理时期 （ 1980年至今）
二 公共管理发展的时代背景导致公共管理兴起的时代因素主要是：
一是,政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。
二是,经济因素与财政压力。
三是,社会问题与政府不可治理性
（ ungovernability） 的增加。
四是,新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。
三 公共事务与公共物品从一般意义上说,公共事务是相对于私人事务而言的,
Public Affairs → Private Affairs
由于公共事务客观上存在着不确定性,至今未有普遍认可的关于公共事务的确切定义 。
在英文中,,public”本身包含有：
公有的,公众的,政府的,公立的,
公用的,公共的,公开的,社会的等多种意思。
－
经济学上,公共物品,（ Public Goods） 的概念可以对理解公共事务提供启示。公共物品是和私人物品相对应的概念。萨缪尔森区分了公共物品和私人物品：
公共物品是指物品和劳务的利益由社会成员共同享有，而不能为任何一个人所单独享有。
公共物品 的利益不可分割地被扩散给社会全体成员；
私人物品 能够加以分割然后分别提供给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益和外在成本。
1、萨缪尔森论,公共物品,
某种物品是否公共物品可由四个指标来衡量：
⑴ 排它性 。 这种物品只能供它的占有者来消费,而排斥占有者以外的人来消费 。
⑵ 强制性 。 某种物品是自动地提供给所有社会成员的 。
⑶ 有偿性 。 消费这种物品必须支付费用 。
⑷ 分割性 。这种物品可以在一组人中按不同方法进行分割。
2、区分是否公共物品的四大指标公共物品 私人物品非排它性 排它性强制性 非强制性无偿性 有偿性不可分割性 可分割性还有一些物品介于这两者之间，如果这些物品的特征更偏向于公共物品，则称之为准公共物品。
3、公共物品与私人物品的区别公共事务是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动,以及这些活动的实际结果 。
一般而言,公共事务的特性是：
第一，公益性。
第二，非盈利性。
第三，规模性。
第四，阶级性。
第五，权威性。
4、公共事务的定义与特性
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了,治理危机,（ crisis governance） 一词，此后治理一词便广泛地被用于政治发展研究中。
治理 （ governance） 与 统治 （ government）
英语中治理与统治一词交叉使用，但是自从 20
世纪 90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予
governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与
government相去甚远。
四 公共管理与治理、善治治理和统治的共同之处：
治理作为一种政治管理过程,也像政府统治一样需要权威和权力,最终目的也是为维持正常的社会秩序,
治理和统治两个基本的区别：
首先,治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，强制与自愿的合作。
1、治 理 与 统 治其次,管理过程中权力运行的向度不一样。
政府统治 的权力运行方向总是 自上而下 的，
它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。
而 治理 则是一个 上下互动 的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。
1、治 理 与 统 治的区别（续）
2,,善 政,与,善 治,
自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政府管理模式。
我国古代称之的,善政,大体相当于英语中的
,good government”，善政一般包括：
严明的法度 很高的行政效率清廉的官员 良好的行政服务但是，善政在政治理想中的这种地位，从 90年代以后遭到挑战。对善政构成挑战的是,善治,,
其英文是,good governance”
善治的本质特征和基本要素善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的 本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
善治的基本要素是：
1．合法性 （ legitimacy）
2．透明性 （ transparency）
3．责任性 （ accountability）
4．法 治 （ rule of law）
5．回 应 （ responsiveness）
6．有 效 （ effectiveness）
善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或政府与公民之间的良好合作：
从全社会范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。
从某个小范围的社群看，可以没有政府统治，
但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。
善治与公民社会 （ civil society ）
公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括：
非政府组织 （ NGO）
公民的自愿性社团协会社区组织利益团体公民自发组织起来的运动,等等它们又被称为,第三部门,（ the third sector） 。
善治与公民社会 （ civil society ）
善治的理论与实践兴起的原因首先,善治比传统的善政的适用范围更大。
善政的范围与政府的范围是一致的，而在现代社会中，许多领域是政府行为所不能干预的。而善治则不受政府范围的限制：
公司需要善治社区需要善治地区需要善治国家需要善治国际社会也需要善治其次,善治是民主化进程的必然结果。民主化的基本意义之一，是政治权力日益从政治国家返还公民社会。。
最后,全球化正在成为我们这个时代的特征，
全球化的重要特征之一，跨国组织和超国组织的影响日益增大，民族国家的主权及其政府的权力日益削弱。随着民族国家传统的政府权威的削弱，
善治的作用日益增大。
善治的理论与实践兴起的原因（ 2）
1,公共管理是一个整合性的概念,是一种介于企业管理与公共行政之间的,第三条道路,。
公共管理在,什么,层面上沿袭 公共行政,
公共管理在,如何,层面上沿袭 企业管理 。
2,公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门,但并未改变公共部门的主体性 。
3,公共管理重视与外部环境的关系，强调最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
五 公 共 管 理 学 的 特 点
4,公共管理不完全等于政府管理,而意味着一种新治理 。 政府,私部门,非政府组织都是公共管理中的管理者 。
5,公共管理强调价值调和与责任 。 不仅重视经济,效率,效能,同时也重视公平,正义和民主 。
6,公共管理关注和重视政府及其部门的改革,
再造与 创新 。
7,公共管理是一个科际整合的研究领域 。 它从政治学,经济学,社会学,心理学,管理学借用了许多理论与方法 。
五 公 共 管 理 学 的 特 点 （续）
参考,公共管理的特征 （陈庆云）
1,公共利益与私人利益相统一，重在公共利益上。
2,政府组织与其他公共组织相统一，重在政府组织上。
3,社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上。
4,结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上。
5,管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上。
6,公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上。
7,服务管理与管制管理相统一，重在服务上。
8,管理制度与技术相统一，重在制度创新上。
六 公共管理与私部门管理的区别公共管理 在本质上是国家的活动,包括政治权威的作用 。 政府虽然是公共服务的提供者,但也是政治权威的执行者,所以许多公共管理活动本身即有强制性,而其他组织则不具有这种公权力 。
私部门或组织的管理,在很大程度上也是权威的行使，但这种权威非政治权威或公权力的行使，
可称之为市场的权威或经济的权威。
1．政治权威与经济权威在民主宪政国家,公共管理 的权威是割裂的 。
一般说来,政治越民主的国家越注意政治权威的分立与制衡,公共管理过程,充满了政治的气氛和政治的考虑 。 与私部门管理相比,公共管理只有有限的管理自主权但却有复杂的政治界面 。
而 工商企业或私部门管理 则有相对充分的管理自主权。
2．多元制衡与自主性公共管理 本质上是国家目的之一的国家作用和活动,而所谓的国家目的,就是公共利益,政府具有促进和实现公共利益的义务和责任 。 否则公共管理者便成为私利的谋取者,而不是公益的信托者 。
私人企业和组织 是个人利益最大化的追求者 。
公益和私益有时是对立的,因而无法兼顾,如企业为追求利益而污染环境,公共管理部门会代表国家,对私益进行某种限制,以维护公共利益 。
3．公共利益与私人利益从管理与法的角度来看,法律是人民意志的表现,具体执行法律,就是实现公共利益 。 政府部门 为实现政府的任务可以采用行政手段,但应在法律允许的范围内,其目的是更大地保障私领域的权益,从而减少暴政的侵害 。
对于 私领域的管理,相比较于公共管理的严格受法的支配而言,其更多的遵循的是契约自由和意思自治,拥有高度的管理裁量权 。
4．法的支配与意思自治政府与市场是现代社会的两大控制体系,与企业组织不同,政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由,竞争性的市场：
⑴ 垄断与市场 。
⑵ 公共产品与私人产品 。
⑶ 自由与依赖 。
⑷ 利润与支持 。
远离市场的压力，是公共部门绩效不佳的重要原因，可以通过市场化等办法来提高政府的绩效。
5．政 府 与 市 场当今变革的社会中，社会利益和价值是多元的，
并且往往是冲突的，政府就需要在多元的利益和价值之间作出平衡和抉择。因此 政府治理 中的理性往往是多元理性，应考虑各种利益和价值的平衡，而非单一向度的考虑，如效率与公平、改革与稳定。
私部门的管理,因其组织属性所定，加之职能有限，管理问题涉及到的标的人口较少，影响面小，
其管理大多为工具的经济理性的考虑，往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。
6．多元理性与经济理性参考：公共管理与企业管理的区别 （张良）
第一，管理的目的不同公共管理是要提高人们的生活质量，它主要给特定社区的人们提供非盈利性的产品或服务，
其目的是公益性的。而一般的企业管理主要是通过生产和销售产品或服务，达到盈利的目的。
第二，管理的限制性因素不同公共管理的整个过程都受到法律的限制，公共管理机构和管理人员常常对政治气候十分敏感。
而企业管理则不同，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，
第三，管理的物质基础不同公共管理所需要的各种物质资源主要来自于税收，经费预算属于公共财政支出，不能任意由公共管理人员支配。但企业管理所需要的各种物质资源主要来自于投资的回报，来自于所获取的利润。
第四，管理人员的产生方式不同公共管理人员是选举或任命产生的，强调政治才干 。但是在企业管理人员一般根据其处理特定的具体事务的能力而聘用，能力本身起决定作用。
第五，绩效评估的标准不同公共管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。
七 公共管理的研究途径
70年代末开始，公共管理作为一个相对独立的研究领域，在其发展过程中，因学者研究取向上的差异而显现不同的风貌与内涵。公共管理理论范式逐步形成。美国学者波兹曼 概括成两种研究途径：
公共政策的途径 （ Public Policy
Approach,简称 P 途径）
企业途径 （ Business Approach，简称 B
途径）。
P 途径下的公共管理
P 途径下的公共管理 导源于 20世纪 70年代，
由于对传统公共行政学发展不满，有许多公共政策学院或课程产生。其特点是：
其一,视公共管理为政策分析互补之物,成为这些学院教学课程的两大方向 。
其二,在教学研究上十分重视个案研究,以从事实务工作者的经验为素材 。
其三,以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象。
B 途径下的公共管理
B 途径下的公共管理 的不同之处是：
其一,课程设计依商业学院的传统；
其二,并不强调公共与私人组织的差异性；
而 P途径则强调公共组织的特殊性 。
其三,重视策略与组织间的管理,是过程取向的,而 P途径则强调政策与政治问题 。
其四,主张采用量化分析,如集群资料分析,
实验设计；而 P途径则采用个案研究法 。
八 新 公 共 管 理自 20世纪 80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。
政府管理的运作，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮称做,新公共管理,。
新公共管理代表着现实世界中人们持续不断改进政府，实现理想政府治理的一个努力方向。
新公共管理的特征从总体上看，新公共管理以自利人（ Self-
interest）为假设，基于公共选择代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：
强调经济价值的优先性强调市场机能强调大规模使用企业管理的哲学与技术、
强调顾客导向的行政风格法汉姆及霍顿综合各学者的观点,提出新公共管理的特征：
1,采取理性途径的方式处理问题,亦即在设定政策目标及简明政策议题时,特别强调战略管理所扮演的角色及作用 。
2,重新设计组织结构,其目的在于使政策制定与执行相分离,并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位 。
3,改变组织结构，促进官僚体制更加扁平化，
授权给管理人员，以利绩效目标的实现。
新公共管理的特征（续）
新公共管理的特征（续）
4,依据经济,效率,效能等标准来衡量组织成就；发展绩效指标 。
5,改变现行的政策,强调与市场及企业价值相适合的文化 。
6,运用资源管理技术,其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径 。
7,试图建立一种弹性,回应性及学习的公共组织,并发展一种将大众视为顾客,消费者及市民的公共服务导向 。
8,以契约关系来取代传统的信托关系。
1,公共管理兴起的时代背景和学科背景是什么？
2,什么是公共物品？ 衡量公共物品的指标有哪些？
3,治理与统治二者有何区别？ 善治的基本要素有哪些？
4,现代公共管理具备哪些基本特征？
5,公共管理与私部门管理有何异同？
6,全球化对公共管理带来了什么样的挑战？
复 习 思 考 题一 公共部门的性质与需要二 市场机制、市场失灵与政府干预三 市场经济中政府的经济职能四 政府治理工具的选择五 政府失灵政府应该干什么,不干什么,政府的角色是什么,政府是否应该提供公共产品和服务？ 是否应将其中一些移交市场部门？ 它是否应该管制或者在多大程度上实行管制？ 一直是公共管理的热门话题 。
对于这些问题的争论,事实上就是关于政府职能的合理配臵问题 。 本章主要探讨：
公共部门的经济职能和作用政府作用的方式以及可能的限制政府改革中的市场化问题本 章 要 点第一节 公共部门的性质与需要一 公共部门的性质人们习惯于将整个社会划分为两大部门：
→ 公共部门和私部门,或者说
→ 政府与市场何谓公共部门，经济学家 席克斯 说：公共部门所提供产品和服务的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会是由公民的代表来决定的。
这一定义揭示了公共部门的 实质,公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场运作的结果。
林德布洛姆 认为，市场制度是建立在交换关系上，公共部门是建立在权威关系上的。公共部门的显著特征在于它拥有对一切人或权利要求的权威，
这种权威具有普遍性和唯一性。
公共部门和私部门之间充满了互动，任何一个经济和社会，都是公共部门和私部门的有机组合。
私部门,依赖政府部门提供基础结构和法律,
政 府,依赖私部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构：赋税。
一 公 共 部 门 的 性 质伊斯顿论社会需要公共部门任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，
以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件。当一个集团或一些人关于被认为宝贵的东西的分配方式发生争执时，以及这些争执无法通过私人磋商的某种惯常程序使双方得到满意的解决时，一项社会权威为其后盾并由社会承认其权威性的政策就被公布出来。显然，如果不规定某种办法对数量有限的价值在争执不下的当事人之间作出裁决，
社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。
公共经济学家 马斯格雷夫 从经济学的角度解释了公共部门存在和需要的原因：
公共部门的需要部分原因是政府的普遍指导，
反映了某些与消费者选择和分散决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，更重要的是市场机制事实上无法单独发挥全部经济作用，在某些方面需要公共政策的指导、修正和补充。认识这个事实颇为重要，因为它意味着适当规模的公共经济部门的存在，在很大程度上是技术问题，而非意识形态问题 。
马斯格雷夫论社会需要公共部门
（ 1） 市场机制要求自由地进入市场而不存在障碍,这需要政府的调节或其他措施 。
（ 2） 在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方,也需要政府调节 。
（ 3） 没有政府所提供的法律结构的保护与执行,
市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在 。
（ 4） 某些具有生产特点或消费特色的货物,即使排除了竞争上的障碍,也无法通过市场得到供应,
于是发生外在性问题,需要公共部门解决 。
二 社 会 需 要 公 共 部 门马斯格雷夫论社会需要公共部门
（ 5） 因市场体制与通过财产继承权而导致的收入和财富分配,须进行社会价值的调节 。
（ 6） 市场机制,尤其在一个高度发达的金融体系中,未必带来高就业率,稳定的物价水平和社会期望的经济增长率,要实现这些目标,则需要公共政策 。
（ 7） 从公共和私人观点看，估价将来消费所用的贴现率是可能不同的。
马斯格雷夫论社会需要公共部门第二节 市场机制、市场失灵与政府干预什么是市场,市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。
什么是市场体系,将所有各类的市场予以集合就是市场体系。
什么是市场机制,在现实经济运作中，价格的决定是由,看不见的手,即供需法则 （ The Law of
Supply and Demand） 控制的。价格具有自动调节的功能，这种市场的自动调节功能便是,市场机制,
（ Market Mechanism） 。市场机制是通过市场供需均衡，使资源配臵达到最有效率的方法。
完全竞争市场依据,巴瑞多效率,（ Pareto-
efficiency） 原则,并不需要公共政策的干预 。 然而完全竞争市场是依据 6 项假设而成立的：
（ 1） 市场中买卖人数很多,但无人可以影响价格,
每个人都是价格的接受者 。
（ 2） 市场出售的产品,其品质具有同质性 。
（ 3） 市场买卖双方,都能充分掌握市场相关信息 。
（ 4） 产品的成本与效益都反映在供给与需求线上 。
（ 5） 没有任何人为限制,每个人都追求自利,不会有价格协定或勾结情形 。
（ 6） 厂商可以自由进出产业。
完 全 竞 争 市 场 的 6 项 假 设经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就产生了 市场失灵 （ Market
Failure）,这被看成是政府干预作用的政当理由。
市场失灵，是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率 。
市场失灵包括两种情况：
一,市场机制无法将社会资源予以有效配臵；
二,市场经济无法解决效率以外的非经济目标。
市 场 失 灵市场化的资源配臵是以消费者的偏好为依据的，
然而对于消费者偏好在市场上反映不出来的商品和服务，市场是根本不能进行资源的分配，这就是公共产品 （ public goods）,如国防、安全、行政性产品与服务、公园、道路等公共设施与服务。
因此，对公共产品的生产或者提供，市场体系干不了，或者能干而干不好。这只能是政府份内应做之事。
市场失灵之一,公 共 产 品 的 提 供市场失灵之二,市 场 经 济 中 的 垄 断市场实现资源配臵优化的前提条件之一，是竞争存在而不存在垄断。规模经济因具有降低成本的优势而能促进经济发展，但持续的成本降低和竞争是相矛盾的，最终会造成垄断。 垄断和寡头经济的祸害,不在于谋取垄断利润，而在于破坏正常的市场运作，导致生产者蒙受损失和资源分配的扭曲。
市场本身解决不了垄断问题，政府的责任便在于针对因或其他非竞争性因素的存在以及引起的竞争的不完全性，采取有效措施，保证竞争的有效性 。
市场失灵之三,市 场 经 济 的 外 部 性市场经济造成资源配臵的障碍,还因为存在市场经济的外部性,这有两种情况：
1,外部经济外部经济亦称外部利益。是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有。
在理论上，可以提出对所有的受益者所享受的外部效益收费，但在实践中是不可能的。
政府的作用便是保证这些外部经济效益的实现 。
2、外部不经济外部不经济。亦称外部损失成本。是指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。如厂家生产造成的环境污染使其他厂家或社会蒙受损失。大家都没有控制污染的动力。
人类每一产生活动都造成“残余物”，对公共资源产生有害影响，这种非市场性的附带物使市场机制不能有效地配臵资源。
市场失灵之三,市 场 经 济 的 外 部 性对外部不经济，政府有必要发挥作用，包括：
行业性管制
→ 采取行政手段指令生产者提供最优的产业组合，
→ 将生产外部性和受外部性影响的双方联合，
→ 在公共资源领域建立强制性制度与命令。
经济性手段
→ 对外部受害者给予津贴，
→ 对外部不经济者征税。
总之，政府的作用在于使外部不经济最小化。
市场失灵之三,市 场 经 济 的 外 部 性市场失灵之四,市场波动与经济的不稳定性通过市场经济进行自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧增长并大幅应运的可能性。
实行市场经济的国家的政府都在与经济不稳定、不景气和通货膨胀作斗争，实现经济稳定的主要途径是政府制定财政政策和货币政策。
财政政策,通过财政实现经济稳定，控制总需求，保持适当的增长率、维持充分就业。
货币政策,通过货币供应量的控制谋求经济稳定，包括利用利率政策、银行储备政策。
市场失灵之五,市场经济下的收入不平等以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产多少、利用教育机会的可能性以及社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。政府的作用就在于进行无损于资源最佳分配和经济效益的收入再分配。如：
税收政策转移支付政策政府直接干预市场机制，操作价格，以改变收入分配的不平等。
第三节 市场经济中政府的经济职能市场经济下政府的职能,存在着广泛的争论：
在自由放任时期,主张越小的政府越是好政府,
,最不管事的政府就是最好的政府,。
近代福利国家 （ the Welfare State） 兴起后,政府的职能大大扩张,
20世纪 70年代起,受新古典主义学说的影响,主张缩小政府规模,限制政府作用的主张又趋于盛行 。
历史发展证明,事实上不存在一个理想的或最优的政府规模,政府作用和政府作用的强度,但政府的基本角色或职能还是有的 。
政府职能之一,提供经济发展的基础结构政府为市场经济的运作提供基本必需的制度、
规则和框架。包括：
界定和保护产权执行契约制定公司法专利保护法律和秩序的维持实践证明，市场交易的前提是受保护的财产权，
得到维护的交易秩序和对纠纷的有效解决。而政府提供了安全、秩序和公正的制度安排。
政府职能之二,组织公共物品和服务的供给公共物品的 共享性 (Non-rivalry) 和 非排它性
(Non-excludability)，使公共物品很难禁止他人不付费而坐享其成，导致 搭便车 (Free Rider)。这种特性使私人部门很少有诱因去生产，导致公共物品和服务供给的不足。因此政府必须介入，由政府来提供公共物品和服务。如 国防、基础研究、基础设施、
灾害控制、交通管制系统 等。
但政府的干预并不意味着全部由政府来提供，
对一些公共物品或准公共物品，政府可以组织私部门提供。
政府职能之三,共有资源和自然资源的保护共有资源与公共物品一样没有排它性，但有竞争性。私人决策者可能过分地使用共有资源，我们不能依赖市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免于损失。
因此政府通常通过 管制措施 保护共有资源和环境，或者 实行收费 以减轻过度使用。
许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西。
－－亚里士多德政府职能之四,社会冲突的调整和解决政府存在的一个基本理由是解决或消弭社会中的各种冲突,以维持正义,秩序和稳定 。
同时在社会中总会出现强势集团和弱势群体，为保障弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府要保护弱势群体的利益。
政府职能之五,保护并维持市场竞争市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争，如果一个企业成为某种产品的独家卖者，而且其产品没有相近的替代品时，便会出现垄断现象。
垄断的原因是进入障碍，垄断市场上的价格大于边际成本，导致垄断者生产的产量小于社会有效率的产量，从而导致资源配臵的无效率。
对此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制：
制定反垄断法，
实施价格管制等 。
政府职能之六,收入和财产分配的调节市场交易不能进行有效的再分配，原因是市场中不存在以公平为目的的分配机制。私人慈善机构或许能够承担部分责任，但不能从根本上解决问题，而且也缺乏相互配合的公共政策。
政府可以通过强制征税的权力进行再分配。
政府实现再分配的直接手段有：
税收转移 累进所得税对高收入消费者购买的商品课税当然在选择这些政策时，必须考虑到由此产生的,经济预外损失,,即效率代价。
市场经济中会出现持续的失业和通货膨胀 。
政府的作用是通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定 。 稳定政策的工具包括：
财政工具：
预算政策税收政策货币工具,
法定准备金 贴现率市场开放政策 信用制度等政府职能之七,宏观经济的稳定第四节 政府治理工具的选择研究研究政府职能问题,包括两方面：
一是政府应该干什么；
二是政府如何去做。后者涉及到政府的治理工具 （ Instruments of Government） 的选择问题。治理工具又称政策工具 （ Policy Instrumen） 或政府工具 （ Tools of Government）,
它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径 （ the ways） 和机制 （ the mechanism）
一 公共物品和服务的提供方式 1-3
对于公共物品和服务的提供,不论是由公共部门还是私部门,其方式有 10 种：
1,政府部门直接提供物品与服务 。 由政府部门承担政策规划及执行责任,费用由政府税收支出 。
如政府提供军队,警察,各种公共建设等 。
2,政府部门委托其他部门提供 。 由政府部门间彼此签约提供物品与劳务 。
3．签约外包 （ Contracting out） 。指政府雇佣私部门（私人公司或非营利组织）提供公共服务，
费用由政府编列预算支出。
4,经营特许权 （ Franchise） 。 由政府核准私部门提供服务,政府保留价格核准权,费用由使用者支付 。 如高速公路的路线经营权 。
5,补助 （ Grants or Subsides） 。 政府通过免税,
低息贷款,直接补助等诱因来提供服务 。 如政府的出口退税政策 。
6．抵用券 （ Voucher） 。指政府赋予符合资格的人民自由选择去消费某种物品，而由政府付费。
如社会救济以及医疗服务。低收入者可持抵用券选择经政府认可的私部门消费，增多选择机会。
一 公共物品和服务的提供方式 4-6
7,市场运作 （ Market） 。 政府对于市场运作不加干预,完全由市场的需求及供给自行调节,由消费者自行决定消费对象,政府仅维持市场秩序 。
8,志愿服务 （ Voluntary Service） 。 由非营利组织义工提供服务 。 如慈善团体的慈善救助 。
9,自我协助 （ Self-service） 。 政府提供的公共服务有局限,人们自行寻求解决问题的方式 。 如社区内守望相助等 。
10．政府贩售 。消费者向政府购买特定服务，
民众成为需求者，而政府则为提供者。
公共物品和服务的提供方式 一 公共物品和服务的提供方式 7-10
物品与服务政府安排 私部门安排政府生产 私部门生产 私部门生产 政府生产政府部门直接提供委托政府其他部门签约外包经营特许权抵用券市场志愿服务自我协助政府贩售特定服务补助公共物品和服务的提供方式政府介入物品及服务的程度政府介入的程度弱 强市场志愿服务自我协助政府贩售特定服务经营特许权抵用券补助或补贴签约外包政府机关之委托政府直接提供林 德 论 政 府 的 治 理 工 具林德 认为,政府治理的工具主要包括：
⑴ 命令条款 。 政府直接发布命令,采取某种政策行动以达成政策目标 。
⑵ 财政补贴 。 政府机关给予标的团体某些经费上的补助或支援 。 包括现金给付,贷款,保证贷款 。
⑶ 管制规定 。 政府机关颁布某些管制规定 。 包括：禁止某些不法行为,进行价格管制,设定产品标准,分摊配额 。
⑷ 征税 。 政府机关征收赋税或费用：纳税,规费的征收,罚款 。
⑸ 劝诫 。公开表扬，公开展示或提供信息，
发表演说。
⑹ 权威 。政府机关以其优越的统治权，使人民服从其政策，包括：授予执照，许可证制度，
行政程序指导。
⑺ 契约 。由政府机关与民间订立契约。包括：
签订契约，保险（为确保公共安全，政府机关要求开办意外责任险），经销权。
林 德 论 政 府 的 治 理 工 具二 政 府 治 理 工 具 的 选 择政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标 。 运用何种工具,政府干预市场到什么程度,
完全视各种综合因素而定：
问题情势政府主观偏好资源拥有程度目标的正确性与选择性对市场的依赖程度相对成本 等福利经济学派福利经济学派认为，国家为了大众的福利应该积极干预市场失灵的状况，因此倾向于强制性的工具，如政府管制、公营企业、直接提供产品和服务；
倾向于混合性的工具，如提供信息与劝诫、政府补贴、征税等。
新古典主义新古典主义则认为强制性或者混合性的工具仅仅适宜于纯粹的公共产品，国家不应干预市场。
不同学派对治理工具选择的态度第 五 节 政 府 失 灵政府机制要求社会资源经由政府的配臵达成最大化的效益。但是不完全市场和不充分信息问题，无论在公共部门还是在私人部门都是相同的，
加之其他方面的原因，政府失灵不可避免。
所谓 政府失灵 （ Government Failure）,是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配臵效率达到最佳的情形。
典型的政府失灵的类型及其原因有：
政府失灵之一,成本和收益的分离市场,市场是与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。
政府,维持政府活动的收入具有非价格来源：
税收。这使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。
这种割裂意味着 资源错误配置 的程度增加。
因此，政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导致社会资源的浪费。究其原因：
不完全信息的作用利益集团的游说而使政府预算重复投资政府失灵之二,政策制定的复杂性公共政策的制定是一个复杂的过程，由于种种因素，使得政府的公共政策并不能反映公众的利益，
不符合有效率的资源配臵。导致低质政策的产生：
1．理性选民的无知
2．利益集团对公共政策的影响
3．等级制和官僚制本身的障碍
4．政治家的偏好
5．政府部门的本位主义和机关利益政府失灵之三,内 部 性 问 题公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，来评估机构的运行和机关人员的行为。这就是 内部性 （ Internalities） 。政府组织内部性是规范组织运作的重要因素。外部性影响着市场经济，内部性则影响着政府。
外部性,意味着社会成本和利润没有包含在私人决策的考虑之中；
内部性,意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配着公共决策者的计算。
内部性表现在政府机构中的具体表现为：
（ 1） 预算增长 。 由于政府机构缺乏利润作为评判的标准,政府至少将预算规模作为其主要的目标 。
（ 2） 大机构规模,追求工作人员数量的扩张,
追求,高技术,。
（ 3） 控制信息,使之转化为有价值的产品或权力 。
由于内部性的存在，使政府机构运作的成本大大提高，而其成本则被广大的纳税者分担了。
政府失灵之三,内 部 性 问 题政府失灵之四,政府组织的低效率政府是唯一对其成员拥有强制力且有权征收义务税的组织，从这个意义上讲，政府是名副其实的自然性垄断者。
由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，政府官员亦缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样导致了政府组织的低效率。
政府失灵之五,另一种分配的不公平政府作为拥有强制力进行分配的组织，这既是其优势，又是其缺陷。因为政府运用权力进行收入分配时，不仅使财富从富人手中转移到穷人手中，
而且也可能使财富又从穷人手中转到政治力量强的阶层手中。
由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在 权力 和 特权 上。
由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力的分配问题，而这种再分配给不公正和滥用职权提供了机会。
政府失灵之六,寻 租寻租 （ Rent-Seeking） 是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。
寻租与寻求利润不同：
寻求利润,是经济人的生产者通过自身的市场生产力而获得高于生产成本那部分收入，
寻租,是政府干预的结果。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而使某项资源具有垄断权，或者任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。
寻租的结果是导致社会资源的浪费。这主要表现在：
首先,为了获取租金，寻租者需要花费时间、
精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率；
其次,如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高；
最后,整个社会也同样为此行为付出,道德的成本,,甚至政治的成本。
政府失灵之六,寻 租政府失灵之七,政策执行的无效率由于各种因素的存在,导致公共政策不能有效执行,最终导致政府部门的无效率：
（ 1） 部门利益 的存在,可能出现损公肥私 。
（ 2） 地方利益 的驱动使地方政府作出与政策目标相反的选择 。
（ 3） 因委托－代理关系 而导致的逆向选择和道德风险 。
（ 4）沉淀成本 （ Sunk Cost） 。在执行过程中，
可能会发现政策有误，但政府部门因怕背上政策失误的罪名，而不愿终止原有计划。
第 二 章 小 结
1,公共部门是建立在权威关系而非市场关系之上的,它是唯一可以合法使用暴力的机关 。 公共部门存在的主要原因,从经济学角度来看乃是市场无法单独地发挥全部经济作用 。
2,市场失灵的存在,为政府干预经济和社会提供了强有力的说明 。 典型的市场失灵包括：公共产品的提供；垄断；外部性；市场经济的不稳定；收入不平等等 。
3,市场经济下政府的主要职能在于：提供经济发展的基础结构；公共产品与服务的提供；资源的保护；社会冲突的调整与解决；有效竞争的维护；
公平的收入分配；宏观经济的稳定 。
4,政府治理工具是实现政府目标的具体路途或机制,政府可以选择多种多样治理工具达成目标 。
政府治理工具的选择必须综合考虑各种因素 。
5,政府同样是可以失灵的。典型的政府失灵包括：成本与收益的分离；低质的政策；内部性；政府组织的低效率；寻租等。
第 二 章 关 键 术 语
→ 公共部门
→ 公共产品
→ 市场失灵
→ 外 部 性
→ 政府失灵
→ 寻 租
→ 内部性问题
→ 政府治理工具第二章 复习思考题
1,何谓公共部门,你是如何认识公共部门存在的正当性的？
2,何谓市场失灵,典型的市场失灵有哪些主要的表现？
3,你是如何认识和理解市场经济下的政府职能的？
4,比较中国实行计划经济和现在实行市场经济不同时期的政府职能变化情况 。
5,有许多人认为,管理得越少的政府就是越好的政府,,你同意这种看法吗？ 为什么？
6,中国各级政府正在进行政府审批制度改革,政府审批制度的改革有何意义？
7,如何看待市场经济中的政府管制,政府管制有哪些优点和缺点？
8,何谓政府失灵？ 政府失灵有哪些典型的表现？
政府失灵的原因是什么？
9,举例说明政府的寻租行为,并分析寻租对社会政治,经济带来的负面影响 。
10,何谓政府治理工具？政府治理工具有哪些主要的类型？如何选择有效的政府治理工具？
第二章 复习思考题本章通过公共组织和公共管理者特点的分析，
说明公共组织和社会经济组织的联系和区别，公共管理者和一般管理者的联系和区别，从而说明公共组织改革、公共管理者角色转换的必要性。
一、公共组织的特性二、公共组织的改革三、公共管理者的角色与转换第一节 公 共 组 织 的 特 性随着近代官僚制度的兴起，其注重专业和效率的精神，纷纷被政府和私人部门作为其组织设计的原型。此外，管理科学的发展，许多现代科学管理的方法和技术也被政府和私人部门所采用。因此 政府公共组织和私人部门两者在组织与管理上呈现许多 相似 之处 。
然而,政府公共组织和私人部门在本质上却存在着相当大的 差异 。
公共组织的特性归纳起来，主要有：
1、公共组织以追求公共利益为其价值取向公共组织行政的推行，其主要的目的与动机，
是在谋求社会的公共利益，一切的措施都是在顾及公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，
并以最好的服务来争取民众的拥护与支持。所以：
公共组织 的 目的 在于追求公共利益，
动机 在于加强服务，使民众获得最好的福祉。
工商企业 的 目的 与 动机,则在于追求个人利益，以赚钱为目的。
2、公共组织的活动受法律的限制并具有法律的权威公共组织活动的依法性,公共组织 的活动如预算的编制或执行,人员的晋升,资源的使用,都必须在宪法或法律的规范下行动,没有法律的授权不得行动 。
私营组织 则只要法律未明文禁止的皆可行动 。
公共组织活动的权威性,公共组织 所制定与执行法律是带有权威性的，其效力范围及于全国，
如不服从将受强制制裁。
私营组织 制定的规则，其效力范围是有限的，
人员的服从是自愿性的。
3、公 共 组 织 权 威 的 割 裂公共组织 除了要向上级行政单位负责外,同时也要考虑其服务对象,立法机关,司法机关和其他人民团体的要求 。 一般说来,政治越民主的国家,
越注重政治权威的分立和制衡 。
私营组织 权威依据资本拥有的多少而决定 。
公共组织 因为基本性质是政治性的组织，其行动必须接受来自舆论或人民大众的批评和监督。
企业 的公开程度是远远比不上政府组织的。
4、公 共 组 织 间 的 相 互 依 存 性公共组织 中的各单位,各成员彼此是相互依存的,且其运作必须要在各级政府间的网络中折衷协调 。 因此机关不能存有本位主义的想法,政府部门间应打破藩篱,通力合作,以促进公共政策的有效执行 。
5、公 共 组 织 政 治 因 素 的 考 虑公共组织 的目标和执行过程,如果忽略了政治文化的因素,则不容易理解其运作内涵 。 公共组织的行动必定发生在具有政治意义的环境中,其制定的政策无论是文化的,教育的,还是经济的,都具有政治上的影响 。
私营组织 则较为忽略政治或权力关系，不必像公共组织那样必须面对全国性的或地方性的政治利益团体以及各种相互制衡的权力关系。
6、公共组织的目标大多不易测量公共组织 的目标是要创造公共利益,但公共利益大多是抽象模糊的,它似乎只是作为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号 。
私营组织 的重要目标是创造企业组织的利润，
员工的绩效是以其对组织所创造的利润为标准。
公共组织 不仅目标模糊、分歧、不易测量，
民众的期望亦很多，时常还会有许多冲突和矛盾产生。
7、公共组织的独占性和行为的强制性公共组织 可以通过政治权威或公共权力的行使而产生某些物品或服务,形成一种独占市场的局面,
不许私人加入竞争 。 由于政府几乎是唯一的生产者,
自然没有市场竞争的问题 。
同时，许多政府的活动具有强制的本质，例如，
人民有纳税的义务，即使对于税务机构不满，也无法再找其他机构或另立新的机构。公共组织的活动本身即具有强制性，凡是在其职权范围内的事务，
皆有管辖权。
第二节 公 共 组 织 的 改革现代国家的政府组织都是高度正式化,严格的层级节制的科层组织 。 韦伯曾对这种组织的特征作了概括：
1,在科层组织中,每一个成员都有固定和正式的职责,依法行使职权 。
2,层级节制有权力体系。
3,人员的工作行为以及人员间的工作关系，
须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。
一 传统科层组织的特征
4,科层组织内的职位,按人员专长分工,其工作范围和权责也以法律明文规定 。
5,职业化倾向 。 人员加入组织,是根据自由契约的方式,并经过公开的考试合格后加以任用 。
6,人员的工作报酬也有明文规定,有固定的薪俸制度 。
7,注重效率。行政人员的工作性质具有持续性、
整体性，且对个别案件有充分的裁量权。
二 传统科层组织的困境
1,决策权威集中化造成管理的恶性循环权力集中反映了主管对下属人员失控的忧虑和不信任,必然采取严密的监督方式这又势必缩小主管的控制幅度,造成上下层级数的增加 。 层级越多,权力越集中,上下沟通越困难,这又加重了上级对下级失控的紧张和不信任,以及管理幅度上的恶性循环 。
决策权威的集中化也可能引起法规的过量增长。
2,专业分工原则的扭曲科层体系的专业分工原则原是为发挥专才的效率，但也可能使垂直的权力斗争,水平化,。
3,制式化对组织效能的可能影响制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，
用以确保人员行为的一致性。制式化对组织效能不利的影响是，制式化容易压抑工作人员的创新动机，
会造成效能不增反降。
4、遏制组织学习
5,科层价值与民主价值的冲突从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的：
首先,民主的政体必须坚持被统治者同意的理念,
但作为行政权力核心的科层文官却非经选举任用,
他们只对科层体系负责,不受选民控制 。
其次,科层组织的集权结构,更能有效地组织力量和资源,而多元化的,分散的政治主人,确实难与其抗衡 。
第三,科层体系穿透政治的手段是相当高明的。
6,科层价值与人格成长的冲突科层组织的理性行为,专业化分工,权力作用和严密控制的四种价值观,与成人追求主动,自主,
创造,负责等人格成长的趋向背道而驰,当人格长期遭受压抑的时候,消极顺势,心理逃避与幼稚等病态行为就会产生 。
7,防卫型的官僚人格层级节制、专业分工、照章办事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫性格，这种性格反映在个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的失望和焦虑。
三 公 共 组 织 的 改 革
1,弹性化政府的组织设计弹性化组织设计旨在改变传统科层组织的弊端。典型的弹性化组织包括：
委员会制自我包含的组织结构矩阵式组织跨越功能的团体网络组织等政府结构的弹性化和功能化是当代民主政府的趋势，弹性化政府的 结构特性 为：
一是 能够适应时代的变化并满足社会的需求；
二是 能够迅速地解决问题并提高组织的效能。
弹性化组织的 定义 有两个：
（ 1） 弹性化的结构是一种简单、高度分化的结构，决策权与控制权充分下放。
（ 2） 弹性化结构将促成组织成员跨越功能与事业单位的界限。弹性化越高，则成员的流动就比较容易，决策与控制资源的幅度就越大，团队间的信息流通就越加频繁。
弹性化政府的结构特性
2、组织设计：组织学习的观点所谓的 组织学习,是为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度和行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。
学习型组织 是一种不断在学习与转化的组织，
其学习的起点在组织成员、工作团体和整个组织。
学习是一种持续性、战略性运用过程，并与工作相结合。学习的结果将会导致知识、信念及行为的改变，并可强化组织创新与成长的能力。
第三节 公共管理者的角色与转换公共管理者 是受国家和公民的委托,行使公权力,负责运用资源及指挥公务人员达成政府施政目标的人 。
在现代民主国家的公共管理者,广义上讲包括民选 的与 任命 的两大类 。
任命的公共管理者又可区分为政治性任命人员以及经文官考试录取的常任文官或公务员 。
依其职务等级可以分为高级公共管理者,中级公共管理者,基层公共管理者 。
一、作为一般管理者的角色管理学大师亨利 ·明茨伯格总结 8 种研究途径：
1、古典学派 （ The Classical School）。他们将管理者（ manager）的角色用一套综合的职能予以描述，法约尔提出计划、组织、协调、指挥、控制 5大职能。
古利克以 POSDCRB代表公共管理者角色：
→ 计划 （ Planning） → 组织 （ Organizing）
→ 人事 （ Staffing） → 指挥 （ Directing）
→ 协调 （ Coordinating） → 报告 （ Reporting）
→ 预算 （ Budgeting）
（一）研究管理者职能和角色的途径
2,伟人学派 （ The Great Man School） 。 他们试图通过对杰出人物的家庭,教育,社会交往,事业,
个性等加以描述,将他们作为楷模和典型 。
3,企业家学派 （ The Entrepreneurship School） 。
他们更多地将管理者视为创新者,创造性思考者以及机会的发现者 。
4、决策理论学派 （ The Decision Theory School）。
他们更多地将管理者视为复杂环境下的决策者。
5,领导有效性学派 （ The Leader Effectiveness
School） 。 他们将领导特质以及管理风格视为导致有效绩效的因素 。
6,领 导 行 为 学 派 （ The Leader Behavior
School） 。 他们通过对领导行为的观察和研究,研究成功领导的行为及技能 。
7,领导权力学派 （ The Leader School） 。 他们关心的是领导者的权力和影响,以及如何最大化地行使他们的权力 。
8、工作活动学派 （ The Work Activity
School）。他们运用归纳方法以调查研究资料为基础，对管理的工作活动进行系统分析，然后确认管理者的活动。
（二）管 理 者 的 十 大 角 色明茨伯格于 1973年在其巨著,管理工作的性质,
中认为,一个管理者同时承担 3 种不同的工作,扮演着 10 种不同的角色：
1,人际关系方面的角色 （ Interpersonal Roles）
着重于人际关系的建立与维系,具体包括 3种角色：
（ 1）挂名首脑 。由于其正式的权威，管理者是组织的象征，有责任和义务从事各种活动。
（ 2） 领导者 。 负责对下属激励和鼓励,负责用人,
培训和交际 。
（ 3）联络者 。负责同他所领导的组织内外无数个个人和团体维持关系。
2,信息方面的角色 （ Informational Roles）
管理者在其组织内部的信息传递中处于中心地位,
是组织事实上的中枢神经,他既是获取外部信息的焦点,也是传递信息的来源 。 有 3 个角色：
（ 4） 监听者 。 其角色是寻求信息,了解组织内外环境的变化,找出问题和机会 。
（ 5） 传播者 。 将收集到的信息传播给组织的成员,
指导下属正确决策 。
（ 6）发言人 。作为正式的权威，代表组织对外发布信息，以期争取公众和利害关系人的理解和支持，维护组织形象。
3,决策方面的角色 （ The Decisional Roles）
管理者对他的组织战略决策系统负有全面责任 。
包括 4 个角色：
（ 7） 企业家 。 管理者是组织中大多数可控变化的设计者和发起者 。
（ 8） 故障排除者 。 处理非自愿的情况及部分地非管理者所能控制的变革 。
（ 9） 资源分配者 。 资源分配是组织战略制定的核心,
资源包括时间,金钱,物质,人力及信誉 。
（ 10）谈判者 。代表组织与相关组织和人士进行协商谈判，进行资源的交易。
二、作为公共管理者的特殊角色公共管理者和一般管理者的角色与职责有许多共同之处,因为管理无论公与私都会涉及对一个组织拥有的资源 ——人力资源,财政资源,物质资源,
信息资源 ——进行规划,组织和协调 。
而公共管理的多元性,政治性以及公共性等特质,
又决定了公共管理者承担与一般管理者 不同的角色 。
1983年魏姆斯利等人在,黑堡宣言,(Blacksburg Manifesto)中，对公共管理者在民主社会治理中的角色做了经典的阐述：
1,执行与捍卫宪法的角色行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系,而终极目标则是增加机会,促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质 。
2,人民受托者的角色公共管理者受人民的托付,既不惧强权,更不妄自菲薄,以追求公共利益为职责 。
3、贤明少数的角色公共管理者要能做到众人皆醉我独醒，不可人云亦云。要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的喧嚷的多数或有权的少数。
4,平衡轮的角色公共管理者必须对外在环境有回应或有反应,
但公共管理者应以合法权力及专业判断在治理过程的各种势力中,扮演平衡轮的角色 。
5、扮演分析者和教育者的角色公共管理者应扮演分析者和教育者的角色，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解。
总之，公共管理者在民主治理中不能将自己混同于一般的管理者。
三、公共管理者角色的转换
（ 一 ） 公共管理者的技能公共管理者为扮演好其角色,应掌握相应的特殊的基本的管理技能 。 所谓技能,是指后天发展起来的,处理特定的人事物的能力 。 管理技能不同于一般的业务能力,主要应包括以下几个方面：
1、技术性技能 （ Technical Skills）
2,人际关系技能 （ Human Skills）
3,概念化技能 （ Conceptual Skills）
4,诊断技能 （ Diagnostic Skills）
5,沟通技能 （ Communicative Skills）
（二）面向未来的、具有前瞻力的公共管理者著名的公共管理大师莫根在其,驾驭变革的浪潮,
一书中,为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理,提出了深刻的见解 。
1,未来的公共管理者必须发展他们 解读和预测环境趋势的能力 。
2,未来的公共管理者必须具备 前瞻性管理 的态度的技能,特别是由内而外的管理能力 。
3,未来的公共管理者必须开发自己的 领导技能,
特别是他们应将领导视为一种形塑和架桥的过程，
调动大家的能量和聚合大家的努力，因应环境的挑战和要求。
4,在信息社会中,组织的 人力资源 最为重要公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识,
智慧和创造性潜能 。
5,未来的社会要求组织和成员 加强学习,创新和创造性 。 未来的公共管理者必须建构创造过程的关系；必须具有培养鼓励开放性,自我设计企业精神的价值和文化 。
6,组织结构的扁平化要求 管理和控制的新路径 。
管理者必须促进分权化，熟练地设计和管理自组织系统。
7,信息技术 将改变许多组织的性质和结构,改变组织产品和服务的性质与生命周期 。 未来的公共管理者必须利用人工智能开发新的产品和服务 。
8,未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的 管理哲学和技术 。 公共管理将涉及众多的利害关系人,必须体认到多元的利益,需要许多政治的和网络的技能以调和相互矛盾和冲突的利益要求
9,未来的公共管理者必须发展一种 环境知能,
来影响并改变问题。
1,在你看来,作为一名管理者,其最重要的角色是什么？
2,你认为在民主政体中,公共管理者应该扮演什么样的角色？
3,什么样的公共管理者是有效的公共管理者和成功的公共管理者？ 判断成功的标准是什么？
4,什么是公共组织？ 公共组织有什么特性？
5,我国公共组织有什么病象？ 试对公共组织的病象成因进行分析,并提出改革的建议 。
6,改革开放以来，我国多次对政府机构进行改革，有哪些成功的经验和失败的教训？
复 习 思 考 题现代管理理论和实践的发展，特别是企业管理中已经成熟的管理技术和方法，为政府管理方法和工具的创新提供了许多新思路。
一、公共服务的民营化二、非营利组织与公共服务三、公共部门的管理创新第一节 公 共 服 务 的 民 营 化
1,定义民营化（ privatization）是指由市场或民间部门（ private sector）参与公共服务的生产及输送的过程。政府部门通过以下方式：
→ 契约外包 → 业务分担
→ 共同生产 → 解除管制将部分职能转由民间部门经营，而政府则承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
一、民 营 化 的 涵 义
2、公共服务民营化的主要目的一是 利用市场经济的经济原则和效率原则，改善并提高政府公共服务的水平和质量。
二是 针对某些政府职能和政府业务，通过删减或终止，以缩小政府活动和政府职能的范围。
3、民营化与政府的角色真正的民营化并不是政府责任的丧失和转移，
转移的仅是通过民间的功能所表现出现来的成效。
真正的民营化并不会造成政府角色的消失，政府仍要承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估及修正等功能。
4,公共服务民营化的争论支持民营化者,以公共选择理论为依据,认为政府失灵并不比市场失灵差 。 通过民营化的方式,
可以减少官僚体系的繁文缛节,政府的过度膨胀,
可以提高政府公共服务的品质和效能 。
民营化的反对者,认为民营化不但会侵害主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。另外市场组织的营利取向，容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益。
二、民营化的主要类型：撤资
1,撤 资公营事业或资产转移到民间这种转移型的民营化可经由以下形式进行：
→ 出 售 → 无偿转移 → 清理结算出售及无偿转移的对象可以是：
→ 事业机构现有的员工 → 社会大众
→ 产品的使用者或服务对象
→ 市场上现有的其他私人企业对于经营绩效不佳的公营事业则可通过削减预算,
关闭工厂,出售资产等方式使之退出市场 。
2,委 托政府部门委托私营部门承担部分或全部公共产品与服务的生产活动，但政府继续承担监督的责任。政府委托外包的形式有：
→ 签约外包 → 特许权 → 补助
→ 抵用券 → 强制强制是由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金，即是由私营部门为支付分担或共同承担若干社会安全责任。
二、民营化的主要类型：委托二、民营化的主要类型：替代
3,替 代当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会的需要,私营部门就可替代政府提供某种生产或服务,以满足社会大众的需求 。 替代的形式有：
（ 1） 功能不足之替代,如当治安日趋恶化而警力又明显不足时,就可由民间保安公司替代 。
（ 2） 退离之替代,由于私人企业规模及市场占有的逐渐扩张,公共部门缩减规模及资源的投入,以利私人企业的发展 。
（ 3）放松管制之替代,经由法令的修订，允许私人企业对由公有独占的市场进行竞争和挑战。
三、公共服务民营化的优点
1,降低成本 。 竞争的市场可以提升管理的效率和降低生产成本 。
2,提高服务质量 。
3,增加选择机会 。 通过公共服务的民营化,政府的政策可以促进不同输送系统的发展,使公民可以有选择服务的机会 。
4,整合民间资源用于国家发展 。
5、示范效果。 由于大部分公共服务不具有市场性，缺乏竞争的压力，借民营化，可以对政府及政府人员造成压力，促使他们改进绩效。
四、公共服务民营化的缺点
1,公共服务民营化的限制：
由于政府部门与市场部门在本质上的差异,
政府的许多业务和服务很难民营化,如含有国家主权的业务和事关国家安全的业务 。
2,民营化可能导致的问题：
（ 1） 公共责任可能被忽略 。 民间组织的盈利取向,可能使民营化的公共服务,在最高效率,最低成本的指导下,忽略了社会责任与公共利益 。
（ 2）特权与贪污 。 民营化为不法的官商勾结提供了便利。
（ 3） 公共服务的不公正 。 在公共服务转至民间机构后,使用者的付费能力将决定其获得服务的数量和质量,导致社会服务等级化 。
（ 4） 巧用规避 。 民营机构对于不具经济效益的公共服务,取巧规避,只进行较有利的事项 。 民营者关心的仅是利润的获得,其提供的公共服务无法满足社会公正性与社会外部利益 。
（ 5）管理问题。 在民营化过程中，因信息不对称，政府部门往往缺乏对被委托者的有效监控，容易出现逆向选择和道德风险问题。
第二节 非营利组织与公共服务传统上的公共行政与公共管理，一直未能打破
,政府管制,与,市场机制,这两种相互对立的思维定势，一直比较忽视公民参与的重要性。随着政府失灵和市场失灵，非营利组织在公共服务和公共管理中扮演着十分重要的角色，为公共服务和公共管理提供了不同于传统的新途径。
美国人 Levitt 将处于政府与私营企业之间的社会组织统称为第三部门，它们所从事的是政府和私部门,不愿做、做不好、或不常做” 的事。
七、坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，
不断提高构建社会主义和谐社会的能力
（三）加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。 深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全 党委领导、政府负责、社会协同、公众参与 的社会管理格局。更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域,发挥 基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用,发挥 城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,发挥 社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。加强和改进对各类社会组织的管理和监督。
中共十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定一 非营利组织的定义和特点非营利组织 (Non Profit Organization)
慈善部门 (Charitable Sector)
独立部门 (Independent Sector)
志愿部门 (Voluntary Sector)
免税部门 (Tax-exempt Sector)
非政府组织 ( Non-Government Organization)
第三部门 (the Third Sector)
非营利组织，指组织的设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织和团体。
非营利组织的特点是：
1．组织性。 非营利组织具有法人资格，临时与非正式的民众集合不是非营利组织。
2．民间性。 非营利组织必须与政府组织分开，
当然可以接受政府的支持。
3．非营利性。 非营利组织不是专为本身组织生产利润，非营利组织可以赢利，可以追求效率，但获得的利润不得用于组织内分红。
4．自治性。 非营利组织有内部治理程序。
5．志愿性。 有志愿人员参与管理与服务。
6．公共性。 为公共目的服务。
二 非 营 利 组 织 的 类 型
1,非营利组织国际分类体系 （ ICNOP）
共分 12大类,24小类,150小项。 12大类是：
1．文化与休闲,包括文化艺术、休闲娱乐、
服务俱乐部等。
2．教育与科学研究。
3．卫生,包括医院康复、医疗机构、心理健康与咨询、其他健康服务。
4．社会服务，
5．环境，
6．发展与住房,经济社会与社区发展、住宅、就业训练等。
7．法律宣传与政治,公民与宣传组织、
法律服务、政治组织等。
8．慈善中介与志愿性服务，
9．国际活动,国际救护组织、人权组织、
发展协会组织。
10．宗教活动和组织，
11．商会、专业协会、工会，
12．其他。
2、我国现行对社会组织的分类按照社会分类管理的原则，我国的社会组织分为：
机关、事业单位、社会团体、企业、民办非企业单位非营利组织在我国应当包括：事业单位、社会团体（不包括民主党派等政治组织）、民办非企业单位。
社会团体和民办非企业单位又合称民间组织。在我国通常将非营利组织称为公共事业组织。
1998年 10月 25日国务院颁布了：
→,事业单位登记管理暂行条例,
→,社会团体登记管理条例,
→,民办非企业单位登记管理暂行条例,
3,在我国公共事业组织可分为 4 类：
（ 1） 事业类承担单一的社会事业发展职能的文化,卫生,
体育等机构,可定性为一般意义上的事业类组织 。
其中包括事业性质单位实行企业化管理的单位 。
（ 2）公务类接受政府授权、承担部分社会管理职能，从事具体行政事务的事业编制单位，可以定性为公务类事业组织。可分为两种：一是主要履行监督检查职能的执法组织；二是主要承担管理或办理具体行政事务职能的执行性机构。
（ 3） 中介类凡是主要承担面向社会且可以由社会承担的咨询,媒介,公证,仲裁等社会服务职能的机构,
可以定性为中介类事业组织 。
（ 4）公益类凡是以提供公共物品或准公共物品并承担部分社会职能的民间性质的组织，如种种慈善机构、
基金会、社会团体、部分私人设立的图书馆或博物馆等都可以看作公益类事业组织。
三 西方非营利组织理论简介
1、政府失灵理论这是由美国经济学家伯顿 · 韦斯布罗德提出的理论。他采用需求－供给的分析范式来解释非营利部门为什么会存在。任何投票者都有对于物品的需求，政府、市场和非营利部门都是满足个人需求的手段。这三者在满足个人的需求方面存在相互替代性。正是由于政府和市场在提供公共物品方面的局限，导致了对于非营利部门的功能需求。
公众对公共物品的需求政 府
（反映中位选民的需求）
市 场
（市场无效率）
非营利部门
2,第三方管理理论这是美国公共政策学者,非营利组织研究专家赛拉蒙 （ Salamon） 提出的理论 。 他认为福利国家理论对于美国来说是不适用的,因为这种理论没有区分作为,资金和指导的提供者,的政府和,服务递送者,的政府这两种角色 。
美国联邦政府主要是作为资金和指导提供者的角色出现的 。 在提供具体的社会服务时,联邦政府更多依靠大量的第三方机构－－州,市,县,大学,
医院,行业协会以及大量的非营利组织 。 于是出现了精巧的第三方管理模式 。
四 非 营 利 组 织 的 职 能 优 势由于在现代市场体制下企业追求利润最大化的特点，又由于现代国家体制低效率和不公正等特点，
使得非营利组织在提供准公共产品方面具有了不可比拟的职能优势：
1、非营利性非营利组织的非营利性使它们愿意进入营利性组织一般不愿涉足的那些领域。另一方面，非营利性也使人们对这些组织的信任大大高于对营利性组织的信任，为它们在某些领域与营利性组织的竞争奠定了优势地位。如医院、托儿所、养老院等。
2、沟通性表现为深入社会基层、贴近民众的优势。公共事业组织成员既能深入到社会基层的民众中间（包括接近社会中的弱势群体），又能同政府保持较密切的关系。
3、低成本一是 这些组织有志愿人员为其提供免费服务；
二是 这些组织能得到私人捐款的赞助；
三是 它们一般没有复杂的行政体系。
五 非 营 利 组 织 的 主 要 功 能
1,发展公共政策非营利组织在直接参与社会事务的处理过程中,
能够发现许多公共问题 。 并能通过广泛运用影响力,
影响大众传媒,影响政府决策 。
2,监督市场在政府无法充分发挥功能的领域,非营利组织可以扮演市场超然的监督者的角色 。
3．监督政府非营利组织可以不断提醒政府与公民，使政府与公务员尽其责任，更关心公共事务。
4,直接提供公共服务对于政府无法履行的公共服务和社会福利的职能,非营利组织可以弥补其不足,尤其是在社会服务,社区发展,社会互动等方面发挥极大的功能 。
5,维护良好的社会价值非营利组织对公共服务的奉献精神,对人和自然的关爱,倡导和维护着社会正面的价值观 。
6．促进积极的公民精神和扩大社会参与非营利组织所倡导的是积极的公民精神，强调公民应积极主动地介入公共事务等。
六 非营利组织与公共管理的互动
1,非营利组织对公共管理提供的挑战是：
（ 1） 公共行政与管理意涵的扩大。公共管理要求整合包括非营利组织的更多民间自愿，实现对社会的良好治理。
（ 2） 公共管理的价值。
（ 3） 对公共服务的强调。
（ 4） 设计更民主、开放的公共组织。非营利组织强调信息的共享，强调权力的非集中化，强调参与与对话，强调学习和创新。
（ 5） 参与机制的建立。
2,政府如何促进非营利组织的发展：
（ 1） 补助 。 在国外,政府一直是非营利组织经费的主要补充来源 。 据萨拉门估计,美国联邦政府在
1980年对非营利组织的补助金多达 404 亿美元,
私人捐款为 255 亿美元 。
（ 2） 租税诱因 。 各国为鼓励非营利组织的发展,
通常采取税收减免与慈善捐赠扣除等政策 。
（ 3） 委托公共事务 。 政府通过委托非营利组织办理公共事务,调动其积极性,减轻政府的负担 。
（ 4）法律管制。 规范非营利组织的活动。
七 非 营 利 组 织 的 局 限 性在西方国家,非营利组织的局限性被称作
,志愿失灵,（ voluntary failure）,其表现为：
第一,筹款不足非营利组织所需的开支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口 。 政府补贴的比重在上升,
非营利组织的资源动员能力是微弱的 。
第二，志愿活动的狭隘性志愿组织活动的受益对象往往只是某些特定的社会群体，其后果可能使另一些群体的利益遭到忽视。还表现为资源的浪费和效率的降低。
第三,志愿组织的家长作风虽然志愿组织的活动要靠志愿人员的支持,但实际上掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大的发言权 。 那些接受政府补贴的组织反而不必将其内部决策过程民主化,也不必接受社会监督 。
第四，志愿组织的业余性根据社会学和心理学的有关理论，对于残疾人士、未婚母亲等特殊人群的照顾是需要受过训练的专业人员的，由于志愿组织强调义工服务，使得它们很难吸引专业人士加盟。
非营利组织的这些弱点正好是政府组织的优势。
政府能够通过立法获得足够的资源开展福利事业，
能够用民主程序来决定资金的使用的提供服务的种类，能够通过赋予民众权利来防止服务提供中的特权和家长作风等。
正是由于政府和非营利组织在各自组织特征上的互补性，政府出于对服务提供的成本考虑，与非营利组织建立起了合作关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好地完成公共产品和福利提供的责任。
第三节 公共部门的管理创新一,公共部门的目标管理所谓 目标管理,是由参与管理制定目标,并经过自我管理和自我控制等管理方式,建立各级人员的责任心和荣誉感,最终以实现组织绩效的一套管理系统 。
目标管理是一个管理系统,不是一个孤立的途径和方法,其基本形态包括：
（ 1） 目标设定 （ 2） 预算
（ 3） 自主 （ 4） 反馈目标管理在公共部门应用十分广泛,在提高政府效率方面起了重要作用 。 但也遇到一些问题：
（ 1） 目标管理在封闭体系的组织中较易实施,但对于变动而且难以预测的动荡环境则不易使用 。
（ 2） 目标管理存在信任问题 。 在传统行政组织中,
目标往往是高层领导制定的 。
（ 3） 公共部门的目标往往比较模糊,不易量化 。
（ 4） 公共目标的制定是一个政治过程,往往充满了多元目标的冲突 。
（ 5） 目标管理的实施一般以一年为周期，这可能忽视了组织长期目标发展的规划。
二、公共部门的全面质量管理
1、全面质量管理的内涵全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、
制度和方法。全面质量管理以战略、远景、作业三者为主。显然，全面质量管理是一种现代化的管理典范。它强调：
→ 顾客中心 → 绩效中心
→ 前馈控制 → 全面管理
2、传统管理与全面质量管理的区别
（ 1） 在组织文化方面传统管理 强调个人主义,专业分工,独裁领导,
利润至上,追求生产力；
全面质量管理 强调集体努力,跨部门合作,教导授能,顾客满意,追求品质 。
（ 2） 在意见表达和参与方式方面传统管理 强调主管裁定,建议制度；
全面质量管理 强调正当程序,态度调查 。
（ 3） 在沟通方式方面,
传统管理 采用下行沟通；
全面质量管理 采用下行沟通、平行沟通、斜向沟通和多向沟通。
（ 4） 在工作设计方面,
传统管理 强调效率,生产力,标准化作业程序,
狭窄的控制幅度；
全面质量管理 主张品质,顾客导向,革新,宽广的控制幅度,自主化的工作范围,充分授能 。
（ 5） 在训练项目方面,
传统管理 强调工作相关技能,单一部门业务技术性质知识,生产力；
全面质量管理 强调广泛技能知识,跨部门业务,
诊断问题与解决问题的相关知识,生产力与品质 。
（ 6）在绩效评估方面，
传统管理 注重个人目标，由主管考核；
全面质量管理 注重团体目标，由顾客同事及主管三者共同考核、强调品质和服务。
（ 7） 在薪金制度方面,
传统管理 以个人为单位争取功绩,加薪及福利；
全面质量管理 以团队为基础发放酬赏,财务酬劳,
非财务性质的表扬 。
（ 8） 卫生医疗与工作安全方面,
传统管理 注重处理问题；
全面质量管理 注重预防问题,安全计划,保健计划,员工互利 。
（ 9）考选升迁与职业生涯发展方面，
传统管理 由主管考选、狭窄的工作技能以个人绩效决定升迁、单一部门的直线式生涯途径；
全面质量管理 由同事考选，解决问题的能力，以团队表现决定升迁，不同部门的水平式生涯途径。
在政府管理中,所谓质量是指民众于第一次及每一次接受政府服务时,该服务均能满足民众的期望与需求 。 根据美国,联邦质量协会,的规定,政府的服务品质主要包括以下 7 项：
（ 1） 绩 效 （ 2） 专业特色
（ 3） 可信度 （ 4） 持久性
（ 5） 一致性 （ 6） 及时性
（ 7） 变动性
3、公 共 服 务 的 质 量 标 准美国联邦政府总结了全面质量管理的 7 大具体实施步骤：
（ 1） 高层人员的领导与支持 。
（ 2） 策略性规划 。
（ 3） 以顾客为导向 。
（ 4） 考评与分析 。
（ 5） 训练与奖惩 。
（ 6） 赋予组织成员活力与团队合作 。
（ 7） 品质保证。
4、政 府 全 面 质 量 管 理 的 推 行三、公共管理的顾客导向
1,什么是公共管理中的顾客在公共管理中,顾客一词是一个比拟的说法,将人民与政府间的关系的重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性 。 对企业而言,顾客是指具有消费能力或消费潜力,会购买产品或服务的人 。 对政府机关而言,顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人,
一般可分为外部顾客和内部顾客 。
外部顾客 指组织的最后政策产出的直接受益者，
或间接受益者，一般称之为人民或老百姓。
内部顾客 指公共组织内部参与组织管理和运作的成员，是为民提供具体服务的服务者和行动者。
2,什么是顾客导向指组织及其成员站在顾客的立场上,仔细评估组织的管理绩效,以追求顾客满意为基本目标：
（ 1） 实行,站在顾客立场思考,。 组织所关心的是顾客,而不是组织；重视的是问题而不是产出 。
（ 2） 将顾客视为主要资产 。 组织真正的资产不在收支平衡或盈利的增加而是顾客 。
（ 3） 顾客满意即组织目标 。 组织工作的重点在于达成顾客的合理期待和愿望 。
（ 4）建立与顾客之间的长期互动关系。
美国克林顿总统于 1993年发布第 12862号行政命令
,联邦政府内部革命,,要求联邦政府向企业典范看齐,设定顾客服务标准,包括 7 项内容：
（ 1） 确认行政机关的实然顾客与应然顾客；
（ 2） 调查顾客所期望的服务项目与品质；
（ 3） 公告服务标准,并据以衡量成效；
（ 4） 效法企业标杆,提升顾客服务标准；
（ 5） 给予顾客多元的服务与输送方式；
（ 6） 务求信息,服务及申诉制度简明易用；
（ 7） 提供畅通的顾客申诉途径。
3、顾客导向的公共管理的推动
4,顾客导向与公共管理形态的改变顾客导向的公共管理不同于传统上的行政管理,
它意味着公共管理理念,管理方式的巨大变革：
（ 1） 决定施政目标的标准,由过去的专家决定,转变为对公民所需的考虑,使公共资源的投入与执行政策的过程,均能达到顾客期望的结果 。
（ 2） 由过去以成本效益为基础的效率标准,转变为对服务质量以及民众评价的重视 。
（ 3） 从依法行政转变为,产品质量,的评估与改进,
即从消极的控制转变为积极的服务 。
（ 4） 管理理念由控制员工转化为获取员工的认同 。
（ 5） 从对特定功能,权威及结构的服从,转变为对使命,服务,顾客以及成果的高度认同 。
（ 6） 责任由法规强制,转变为公务人员自主性的建立与认同 。
（ 7） 由一味的遵循法规,程序,转变为对问题彻底理解并找出解决问题的方法 。
（ 8） 从一条鞭式的管理，转变为寻求民众的支持与认同。
1,什么是公共服务的民营化？ 公共服务民营化有哪些主要类型？
2,公共服务民营化有哪些优点和缺点？
3,什么是非营利组织？ 非营利组织的特征是什么？
4,非营利组织在公共服务的提供方面有何作用和限制？
5,非营利组织对公共管理提出了什么样的挑战？
6,什么是顾客导向？ 顾客导向的公共管理有何积极作用？
复 习 思 考 题自从 20世纪 80年代以来，为迎接国际化和国际竞争的挑战，解决越来越复杂的国内社会问题，
化解政府的各种弊病，世界各国均开展了大规模的政府改革或政府再造运动。
一 政府再造的内涵与背景二 企业型政府的基本理念及实施策略三 企业型政府与政府再造实践第一节 政府再造的内涵与背景自从 20世纪 80年代以来,为迎接国际化和国际竞争的挑战,解决越来越复杂的国内社会问题,
化解政府的各种弊病,世界各国均开展了大规模的政府改革或政府再造运动 。
与 80年代前的改革不同，这轮改革的主导理论是企业型政府理论，主张师法企业,强调以 创新,积极,弹性 来改造传统的官僚体系，将企业经营上重视 成本、品质、顾客满意 等策略注入政府运作之中，使政府运作更有效率，更具品质，
从而成为一个“具有企业精神的政府”。
政府再造 （ Reegineering Government） 一词,与行政改革,新政府运动等概念,成为目前公共管理理论及实务界共同关注的焦点 。 那么,何谓政府再造,它与传统的行政改革又有何区别呢？
,再造,一词是美国的管理大师汉默和钱培提出来的,他们认为,,再造,是对组织流程的基本问题进行反思,并对它进行彻底的重新设计 （ Radical
Redesign）,以便在成本,质量,服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改造 。
一 再 造 的 涵 义在上述定义中，再造的主要特点为：
1,剧烈性 （ Dramatie） 。 再造带来的并非是微不足道的改善或进步,而是要使组织绩效实现大幅度的突破 。
2,彻底的 （ Radical） 。 再造并非改进现有状况,而是重新创造,深入到事物的根基 。
3,流程 （ Proeess） 。 指一组结合一起的能为顾客创造价值的机关工作 。
4,重新设计 （ Redesign） 。 重新设计组织过程。
一 再 造 的 涵 义同时,要纠正对,再造,的一些错误观点：
1,再造并不是缩小规模 。 缩小规模意味着缩减工作或人员,以减轻财政负担 。 再造要裁减的是工作,
而不是岗位和人员 。
2,再造不是组织重组 。 再造的中心工作是工作如何做,而不是机构如何设臵 。
3,再造是一项彻底的新原则 。 再造不是赶时髦和预期的灵丹妙药,而是要推翻以层级节制和专业分工来设计工作的理念 。
4．再造是一革命。 这场革命基于从头到尾的整个过程和为顾客创造价值上。
一 再 造 的 涵 义传统上的行政改革,大多将改革的注意力集中于人员精简,组织结构调整以及组织的自我更新 （ Self-rewed） 。 然而由于行政组织的惰性,行政改革往往很取得成效 。
另一方面,传统的行政改革由于关注行政组织内部管理的简化而忽视了政府与环境的关联,也往往使改革处于不推不动,推亦不动的境地 。
,政府再造,一词，在很大程度上表明了现如今人们在行政改革问题上的观念更新。
二 政 府 再 造二 政 府 再 造依德国行政学者塞顿托夫的观点，政府再造就是通过,再造工程,去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。
,政府再造,一词更能表明现代政府改革的本质，
政府改革将涉及改变 国家与社会、政府与社会、政府与市民、
政府与企业诸多关系 的调整，
涉及 政府治理的观念、结构、方式和方法 的变革；
既涉及政府内部组织运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。
三 政 府 再 造 的 背 景当代世界各国的政府再造,有其深刻的政治,
经济,文化变化的背景,从某种角度来看,政府再造是政府因应外在环境变迁而求适应的一个过程 。
1,政府角色膨胀战后，受国家干预、福利国家和计划经济观点的影响，政府的职能急剧扩张，政府角色不断膨胀。
政府虽然管的事情很多，但是社会其他同样层出不穷，因而引发人民对政府治理能力的怀疑，也就是所谓的政府失灵问题，政府干了许多干不了的事情。
这迫使人们重新思考并调整政府的角色问题。
三 政 府 再 造 的 背 景
2,财政状况的恶化工业化国家向福利国家的发展,政府支出不断膨胀,这需要有良好的经济环境和财政能力的支持,
然而,从 70年代石油危机之后,影响了经济的繁荣和发展,对政府的财政构成巨大的压力 。 因此,必须通过改革政府以控制财政赤字 。
3,新,右派,意识形态的影响针对国家干预和国家政府的弊病，新右派认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色,功能和规模缩小，主张通过市场机制提高改革服务。
三 政 府 再 造 的 背 景
4,国际化与国际竞争的压力
20世纪历史发展的一个显著特征在于国际化 。 国际经济竞争的压力迫使一个国家的政府必须和他国的法律制度和政策相协调,而且必须以更有效率的方式,以更强的能力应付复杂多变的经济环境 。
5,官僚主义和民众对政府的不满世界上所有的政府都不同程度地患有官僚病症，
这极大地损害了政府的公信力，导致了政府的,信任赤字,,甚至于,合法性危机,。为重振政府的威信,,去官僚化,便成为各国发展的一个重要内容。
第二节 企业型政府的基 本 理 念 和 实 施 策 略自 20世纪 80－ 90年代以来的各国政府再造，
都有一个显著的特征，即企业将政府形象塑为一个企业型政府。何为企业型政府？本节主要介绍企业型政府的基本概念。
一 企业家、企业家精神与公共企业家二 企业型政府三 企业型政府的实施策略一 企业家、企业家精神与公共企业家企业型政府 （ Businesslike Government）,严格来讲,应该是具有企业家精神的政府 （ Entrepreneurial
Government） 。
企业家 （ Entrepreneur） 并非专指私营部门的从业者 。 企业家是应用创新的方法使用资源,以使生产力及效用最大化的从业者 。 政府,非营利组织的从业者,如果具备上述观念及做法,也符合企业家的条件,因此,所谓 公共企业家 （ Public Entrepreneur）
是指政府部门内部,有效促使资源最大化,而又达到效率和效能的公共管理者 。
一 企业家、企业家精神与公共企业家经济学家 熊彼特 认为,经济发展的原动力在于企业家精神 （ Entrepreneurship）,亦即创新 。
公共行政学者 刘易斯 在,政府企业精神：官僚政治权力的理论,一书中曾说明了公共企业家的 5个基本特征：
1,公共企业家善用组织内部的资源及力量，
实现公共目标。
2,公共企业家专精于某些社会关注的领域,他们善于应用传媒等工具和场合,倡导其专精的领域,
成为某些公共政策的代言人 。
3,公共企业家会积极运用组织中的影响力,争取成功 。
4,公共企业家善用民意市场 （ Public Opinion
Market）,塑造,舍我其谁,的形象 。 企业型官员善用自己的知识与能力,塑造专业形象,以及民众对其解决问题的信心 。
5,公共企业家会设法扩展专属的公共政策的范围。
二 企 业 型 政 府企业型政府是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成,他们能够运用各种创新的策略,使原本僵化的官僚体制恢复活力,并有效运用资源提高政府的效率 。 总之,凡是能够运用创新策略,有效运用资源,实现高绩效的政府就是企业型政府 。
企业型政府并不是要将政府变为企业，像企业那样运作，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略。
企业型政府的基本特征,包括：
1,重视成本效益关系 。
2,强调顾客导向 。
3,强调市场机制 。
4,授予权能 。 企业型政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划 。
5．创新与改革。 创新是企业型政府的主要特征。企业型政府要求解除规则枷锁，打破结构惯性，
活化官员思维。主张公共企业家运用各种创新策略达到管理的目标。
奥斯本和普兰斯特克提出政府再造的,5C策略,,
1,核心策略 （ Core Strategy）
政府的首要成分是决定公共系统与组织的目的 。
不能目标不明确或目标过多 。
2．影响策略 （ Consequences Strategy）
引进市场、竞争、契约外包等观念，加强公务人员的诱因以创造更高的绩效。
3．顾客策略 （ Customers Strategy）
履行组织与顾客之间的关系，了解顾客的需求，
变更组织的结构以符合并顺应顾客的需要。
三 企业型政府的实施策略三 企业型政府的实施策略 （续）
4,控制策略 （ Control Strategy）
将重大的决策制定权从官僚层级体制手中下放至社区 。 也就是从以往惯用的繁琐法规与命令式的控制,转变为与社区或执行组织分享任务与职责来达成控制的目的 。
5．文化策略 （ Culture Strategy）
指员工的价值、规范、态度与期望，目的在于确保政府部门的每一位员工都能产生为顾客提供有价值的服务的思想。
四 企业型政府的局限企业型政府的确为当代世界的政府再造提出了新的思维 。 然而许多学者对企业型政府的局限性,
提出了不少有价值的反思 。
学者贝龙和戈尔 对于企业型政府提出 4种反思，
认为在企业型政府理念中，存在着：
→ 企业自主性与民主责任性的冲突；
→ 公共企业愿望与市民参与价值之间的冲突；
→ 企业秘密性与民主开放性之间的冲突；
→ 企业风险承担与民主的公共财产处置责任之间的冲突。
第三节 各 国 政 府 再 造 实 践世界各主要国家的政府再造,不同程度的受企业型政府理念的指导 。 从各国改革的实践,我们可了解世界各国政府再造的策略,方式以及经验 。
一 各国政府改造的主要类型二 美国的政府再造三 英国的政府再造四 新西兰的政府再造五 其他国家的政府改造一 各国政府改造的主要类型
（ 一 ） 按照政府 干预模式 的不同,各市场经济国家的政府公共管理可以分为：
1,英美的市场主导模式 。 主要依靠市场调节,
具有浓厚的自由主义色彩 。
2,欧洲或莱茵模式 。 政府宏观调控的力度较大,
国有经济的成分也比较大,有明显的混合经济色彩,
德,法和北欧国家都属于这种模式 。
3．东亚的政府主导型模式。 采取亲市场战略，
政府的干预遵循“充分的市场，必要的政府”原则。
（二） 发达国家公共管理改革的三种模式
1．,新公共管理,模式,代表国家是英国,美国,加拿大和新西兰 。 其基本主张是借用私部门的管理技术来重塑政府,大力推进政府职能市场化 。
2．,渐进主义,模式,代表国家是欧洲大陆的法国,德国,荷兰,瑞典等国 。
3．,争取行政合法性,改革,代表国家是南欧的意大利等国。在政府公共治理处于危机四伏的境地中，行政合法性与制度化成为其改革的当务之急。
（三）彼得斯论未来政府的治理模式
1,市场模式,也称为企业家政府模式 。 主要特点是：广泛采用合同制以卸载政府职能,按照市场游戏规则制定公共政策,实行合同聘用制并建立个性化绩效工资制度 。
2．参与模式,又称授权模式。主要主张是放权于基层，放权于服务对象，有效吸收基层伤员和社会团体、公众参与政府公共管理。
3,弹性化政府 。 主张政府有应变能力,有能力根据环境的变化制定相应的政策,以新的方式而不是以固定的方式来回应新的挑战 。
4．解制型政府,也称为非管制型政府或放松政府管制模式。其基本主张是：如果取消一部分对官僚机构的限制，政府机构不但能将目前的工作从事行更有效率，还可以从事创造性工作来改进社会整体的利益。
（三）彼得斯论未来政府的治理模式
1,引入私部门的管理方法,探索建立,企业型政府,。
2,广泛推行合同制,实现政府管理的市场化和国有企业的私有化 。
3,分散政府管理职能,
实施分权化改革 。
4,推动公共管理信息化改革，逐步建立电子政府。
（四）各国政府改造的主要特点二 美 国 的 政 府 再 造给以民众最多的选择并聆听他们的意见；
创造市场经济活动，推动公营事业私有化；
利用自由市场机制来解决问题，以市场机能取代政府的直接管制。
1993年克林顿上台以后,发动了,新政府运动,,
开始政府再造工作 。 指定副总统戈尔组织委员会,提出 四 大原则作为政府再造的行动方向：
1．顾客至上，民众优先有效简化预算程序，将联邦政府收支改为两年预算，允许各部会保留 50%当年未用完之行政费用；
人事制度分权化，赋予各部会在用人与薪资上更多的弹性；
简化联邦政府采购方式；将联邦政府的采购管制从严规定部分，改为指导原则；
给地方政府以选择权，使之弹性运用联邦政府的管制规定。
2．删减法规，简化程序充分授权并扩大管理者的权限，联邦公务员必须担负成败责任；
给公务员提供适当的训练及设备器材以帮助其达成任务目标；
加强工作质量品质，提高担任公职的均等机会，
并促进公务员多样化；
发挥领导能力，联邦更机构应有明确的职责，
积极推行品质管理的相关训练。
3,授予权能，追求成果消除不必要的开支：赋予总统更大的裁减政府支出的权力,裁减不必要的机构,削减过时的计划；
扩增联邦政府的征收金额：扩大各部会自行设定规费与运用规费的权力；
鼓励投资以提高生产力：允许联邦各机关成立创新投资基金以从事长期性投资；
运用企业再造工程的方式降低计划成本：发展全国性的信息系统，以电子政府的方式传递服务与提供信息。
4．节约成本，提高效能从 1993年 3月至 1996年 9月,美国绩效评估委员会共计提出七本绩效报告 。 1996年 9月,政府的优势秘密,报告总结了政府再造的 五 大成就：
1,大有为的政府时代已告终结 。 到 1996年 1月,
联邦政府共精简了 24万名公务员,撤消了 2000多过时的派出机构,终止 200多个执行方案 。
2．大幅度节约政府施政成本。 联邦政府节约的施政成本接近 180亿美元。
5、美国政府再造的五大成就
3,政府以更好的品质服务民众 。 联邦各机构制定了顾客服务标准,到 1996年,联邦政府共有 200多个机构执行 3000多种服务标准 。
4,政府调整其服务的方式 。 联邦政府删减过时的法规,开始与民间企业建立,协作关系,,到
1996年,联邦机构删减的法规厚达 1600页 。
5,政府改变其与社区互动的方式 。 联邦政府授权各州,改革卫生,医疗与社会福利,以便使各州以最佳方式追求改革成果,不再拘泥于繁文缛节 。
5、美国政府再造的五大成就三 英 国 的 政 府 再 造
1979年,撒切尔首相执政后,成立了,效率小组,,对各行政部门的增进效率,消除浪费等问题进行调查,目的在于发现问题,改善政府机关阻碍行政效率的因素,并提出改进的建议 。
到 1985年，共进行了 300项稽核，估计在二至五年内可节约 6亿英镑。
1．效率稽核 （ Efficiency Scrutiny）
英国由撒切尔和梅杰首相领导的政府再造运动，
主要有五项内容。
继“效率稽核”之后,1982年国会财政与文官委员会公布一份有关文官效率效能的报告，报告中建议各部会首长应对其部门管理负更大的职责，并且对于业务主管应该赋予更大的权力，以配制、运用所拥有的资源。为回应该报告的建议，同年 5月内阁提出了“财务管理改革方案” （ Financial
Management Initiative FMI）,并由财政部和“管理暨人事局”成立一个“财务管理小组” 来推动方案的进行。
2．财 务 管 理 改 革 方 案
“效率绩核,和,财务管理改革方案,虽然取得一些成效,但未能成功地改变各级文官保守,僵硬的官僚体制 。 因此,,效率小组,在 1988年向首相提出了一份,改善政府的管理：续阶改革,计划,
并自 1988年 2月起依照计划内容正式推动 。
这份报告建议三个改革的方向与做法,撒切尔夫人对续阶方案的报告与建议完全接受,这项方案的主要内容是：
3、续阶方案 （ The Next Steps Program）
（ 1） 政府部会的功能区分为决策与服务传送,
每一个负责提供服务的单位称作,执行机关,。
（ 2） 执行机关对于本身的预算,人事及其他管理方式拥有较大的自主权力 。
（ 3） 执行机关的执行长 （ chief executives） 由部长以公开竞争的方式选任,有一定的契约任期 。
（ 4） 执行长就其内部财务与人事制度拥有相当弹性的自主规划权,但需向部长负责 。
3、续阶方案 （ The Next Steps Program）
撒切尔内阁最有特色的措施就是将许多营运不佳的做法服务机能及国营企业民营化。有些机关裁撤，有些民营化，有些则由政府外包民间公司来提供；而那些仍应由政府机关本身来执行的事项，则要求执行机关做得更好、更有效率。
总计撒切尔内阁在 11年的任期中，共出售 40%
的国营企业。而这项民营化的政策，不仅在英国已经是无法回头的道路，更成为各国为提升政府效能而竟相仿效的做法。
4．民营化 （ Privatization）
5．公民宪章 （ Citizen’s Charter）
1990年，梅杰上任后，向国会提出“公民宪章”
的改革构想与计划。
“公民宪章”的主要目的在于改善公共服务的品质、增进资源运用的最大效益，期望将任何公共服务接受者视为消费者，赋予自由选择服务提供者的权利。它主要有四项主要内容：
（ 1） 提升服务品质；
（ 2） 享用服务时有更多的选择机会；
（ 3） 人民可以要求知晓服务标准；
（ 4） 确保经费运用的妥适性。
四 新 西 兰 的 政 府 再 造新西兰的改革范围相当广泛,新西兰政府首先确立以下改革的原则：
1,政府不应介入由社区或民间企业经营可获至更高效率的活动 。
2,以民间经营方式建构的企业实体将可获至最高效率，留在公共部门的事业组织及运作必须采用民间公司的形式。
3,政府部门活动的成本，须考量市场因素，
亦即品质、数量、成本应以顾客的需求为判断标准。
1,预算与财务管理制度
1．开源节流。 新西兰政府主要是以增税的发生来削减预算赤字，一方面以扩大税基、降低税率来增加税收：另一方面也削减公共支出，包括对民间企业的直接补助、教育、健康医疗补助等。
2,财政法。 于 1989年通过，主要是将私部门公司会计的架构应用于政府预算制度之中。规范政府债务规模，及确保政府资产的适当使用。遵守财务透明化与责任明确化的原则。
2、民 营 化新西兰政府自 1986年起进行民营化改造：
1,1986年首先通过国有企业法，将政府部门中的商业活动和其他政府业务分离。
2,推动解除管制计划。撤除国营企业所有原依法独占的优势，进而提高经营效率。
3,将国有企业移转民营 。
民营化之后，在五年内共裁员 50%。其成果是增加了 15%的收入，以及在第一个 5年内增加了 4倍的利润。
法国是一个中央集权的单一制经济强国 。 自
1946年以来,法国政府已连续制定和实施了十余个指导性国家计划 。 公共企业基本上控制了国民经济命脉部门,在社会经济生活中发挥着重要的作用 。
因此法国在整体政府构架与经济实力上,与我国有诸多相似之处 。 因此,参考借鉴法国的政府改革具有相当重要的现实意义 。
20世纪 80年代以来，法国的政府改造主要分为密特朗执政与希拉克执政两个阶段。
五 法 国 的 政 府 再 造
1、强化国家对宏观经济的调控管理法国在历史传承上，是一个具有国家干预主义传统的国家。国家在保证市场机制和自由竞争的前提下，通过多种形式和手段对经济实行宏观调控。
1,通过制定财政政策、货币政策、产业政策、
价格政策、工资政策、社会保障政策和国土治理政策等宏观经济政策，对整个国民经济运行进行管理与调节，从而引导整个社会经济生活协调有序运转。
2,通过监督公共企业来直接干预国民经济运行。
2、妥善调整中央与地方关系法国是传统的中央集权国家，中央政府对地方实行直接行政控制。
1982年地方分权法明确规定，地方事务由地方政府“通过审议自由地管理”。由此，中央政府将许多过去由其行使的职权转交给地方政府。中央政府从过去的直接管理人财物转向加强宏观调控与运行监督。
当然，在地方分权改革中，法国中央政府始终居于主导地位。
3、在政府管理中引进计划合同制
20世纪 80年代，法国政府对计划管理体制进行了改革，建立了计划合同制。计划合同主要涉及两个方面：一是企业，二是地方政府。
中央政府通过与企业或地方政府签订合同，明确规定双方的权力与义务，将企业目标同国家计划，地区发展与国家利益有机结合起来，确立了国家与企业,中央政府与地方政府的新型合作关系。
目前，计划合同制已成为法国政府公共管理的重要手段之一。
六 俄 罗 斯 的 政 府 再 造
1,前苏联集权制管理模式的弊端苏联高度集权的政治体制产生于列宁时期，形成于斯大林时期。这是一种高度集中的计划经济体制，主要弊端表现在以下几个方面：
第一,经济管理过分集中，
第二,国家管理经济的方法主要是通过下达指令性计划，依靠行政命令，
第三,排斥和限制商品货币关系的发展，忽视各种经济杠杆的作用，反对市场调节。
2,俄罗斯社会转型的路径选择及其现状俄罗斯改革是 激进式改革 的典型。 1989年以后，
原苏联东欧国家的改革采取了迅速放开物价、放开利率、放开汇率、大规模私有化等改革措施。
但新制度的综合行为能力很差，国民经济运行环境呈现一种严重扭曲的循环态势。 90年代俄罗斯国内生产总值下降近 50%，仅相当于美国的 1/10，
中国的 1/2强。结构失衡和技术落后，使俄在国际市场上有竞争力的产品大大减少 。俄罗斯人的收入还不到美国人收入的 10%。
3,,普京道路,与俄罗斯未来政府治理普京当选总统标志着俄罗斯一个新时代的开始，
普京认为 俄罗斯既不能回到过去的计划经济体制，也不能再搬西方的激进改革模式 。普京主张建立国家干预的市场经济，国家在建立市场经济体制和维护市场经济运行条件方面将主要发挥以下作用：
第一,保护所有权；
第二,保证竞争条件的平等；
第三,保护经营自由；
第四,建立国家统一的经济空间；
第五,实施社会政策。
“普京道路”大体包括以下几方面的内涵：
→ 建立“有秩序的市场经济”或“社会市场经济”；
→ 反对重新国有化，主张完善已形成的微观基础；
→ 调整宏观运行机制，建立有效的财政金融体系，
降低通货膨胀；
→ 积极发展对外经贸服务，循序渐进地实现同世界经济的一体化；
→ 注重社会政策，实行按劳动分配与按生产要素相结合，并完善社会保障政策；
→ 在政府内部，的国家公务员实行高薪养廉政策等等。
复 习 思 考 题
1,何谓政府再造？ 如何理解政府再造的性质？
2,何谓企业型政府？ 企业型政府的基本特征是什么？
3,克林顿政府时期的美国,政府再造运动,
的基本内容是什么？
4,英国的政府再造的基本内容是什么？
一 2003年中国政府机构改革二 21世纪中国政府再造的战略选择三 1998年之前中国政府改革的反思附录：中国政府公共产品供给的国际比较为了适应变化了的中国社会的需要，从 80年代以后中国共进行了五次较大规模的政府改革,即 1982、
1988,1992,1998,2003年的政府改革。 经过几轮政府的改革，取得了一些明显的成效。
但是 1998年之前的改革，存在着许多误区或缺陷：
1,政府改革的被动适应性大于主动的前瞻性。
2,政府改革视角的偏狭 。
3,缺乏对政府改革理论的反思
4,政府改革孤立于政治和社会系统。
一 1998年之前中国政府改革的反思二 2003年中国政府机构改革
（一）国 务 院 机 构 改 革
2003年 3月 10日，国务委员兼国务院秘书长王忠禹在第十届全国人民代表大会第一次会议上做了
,关于国务院机构改革方案的说明,的报告，总结了过去五年改革的基本经验，提出了深化改革的指导思想，阐述了国务院机构改革的主要内容，并就组织实施问题做了说明。
1、国务院机构改革的指导思想以邓小平理论和,三个代表,重要思想为指导，
按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求,坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、
廉洁高效的行政管理体制。这次改革要抓住重点，
解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。
2、国 务 院 机 构 改 革 方 案
（ 1）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委） 。国务院授权国资委代表国家履行出资人职责。作为国务院直属的正部级特设机构，国资委的监管范围是中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。
（ 2）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发展和改革委） 。发展和改革委是国务院组成部门，其主要职责是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革。
2、国 务 院 机 构 改 革 方 案
（ 3）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会） 。作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权，统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。
（ 4）继续推进流通管理体制改革，组建商务部。 商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门。其主要职责是，促进市场体系的建立和完善，深化流通体制改革，组织开展国际经济合作等。
2、国 务 院 机 构 改 革 方 案
（ 5）加强食品安全和安全生产监管体制建设，
在国家药品监督管理局基础上 组建国家食品药品监督管理局,仍作为国务院直属机构。将国家经济贸易委员会管理的 国家安全生产监督管理局 改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察，进一步强化对安全生产的监管。
（ 6）将国家计划生育委员会更名为 国家人口和计划生育委员会,加强人口发展战略研究，推动人口与计划生育工作的综合协调。
（二）地方政府机构改革十届全国人大一次会议后,地方政府的机构改革也开始逐步推行 。 根据,中共中央办公厅,国务院办公厅关于地方政府机构改革的意见,的要求,地方政府机构改革的基本原则是：
（ 1）上下基本对应。 做好与国务院机构改革的衔接，建立与国务院组织框架大体协调的行政组织体系。各省、市、自治区都组建了国有资产监督管理委员会（简称,国资委,），将发展计划委员会改组为发展和改革委员会。
（二）地方政府机构改革
（ 2） 因地制宜,从实际出发 。 如上海市根据特大型城市的功能,特点和经济,社会发展状况,组建了新的经济委员会,保留对外经济贸易委员会
（ 国务院在机构改革中则撤销了国家经贸委和对外贸易经济合作部 ） 。
（ 3）权责明确。 一件事情由一个机构为主管理或由一个机构牵头管理，合理划分和界定各部门的事权和分工，理顺部门之间、条块之间以及行政层级之间的关系。
民主行政认为，民主国家的基石在于民主原则与民主行政，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的；政府是公共利益的代表，政府必须超越特殊利益集团之上；
政府不仅要重视行政资源有效运用，亦应重视公共服务的公平，它强调政府决策的开放性，重视社会公民的参与等等。
1．政府治理典范的变革：
从效率行 政典范到民主行政典范三 21世纪中国政府再造的战略选择
2．从控制导向的管理到服务导向的管理在传统的体制下，政府扮演了更多的生产者、
监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。
依据公共管理的目的和要求，政府再造，最重要的在于要塑造一个具有公共服务精神的政府。
我们的政府是人民的政府，应以 人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意 （邓小平语）
作为政府施政的目标，建立一个服务于人民的政府，
是中国政府再造的战略目标。
3．从以政府为本位和中心到亲市场的政府中国的行政改革的战略性目标是建立一个亲市场的政府，充分发挥市场在资源配置中的作用。
政府的经济职能主要集中在：
→ 建立保障市场经济运作的法律基础和维护产权；
→ 维护宏观经济的稳定和保持宽松的政策环境；
→ 投资于基础设施和人民需要的领域；
→ 维护收入的公平分配；
→ 保护生态环境等。
温家宝总理论政府职能在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节,市场监管,社会管理和公共服务四个方面 。
——经济调节 。 就是对社会总需求和总供给进行总量调控,并促进经济结构调整和优化,保持经济持续快速协调健康发展 。
——市场监管 。 就是依法对市场主体及其行为进行监督和管理,维护公平竞争的市场秩序,形成统一,开放,竞争,有序的现代市场体系 。
——社会管理 。 就是通过制定社会政策和法规,
依法管理和规范社会组织,社会事务,化解社会矛盾,调节收入分配,维护社会公正,社会秩序和社会稳定 。
——公共服务 。 就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业,社会保障服务和教育,科技,文化,卫生,体育等公共事业,发布公共信息等努力建设服务型政府 。
（在省部级主要领导干部,树立和落实科学发展观,专题研究班结业式上的讲话）
温家宝总理论政府职能
4．从国家的单独治理到国家与社会共同治理传统的强政府、弱社会、政府单独主治的局面难以解决日益增加和复杂的公共问题。
因此，政府、社会、公民的共治已经成为当代重要的治理模式。应 通过：
确立行政参与，民营化或商业化，
政府生产性和服务性功能的转移，
契约化和委外体制等多种方式，让民间力量释放出来，以达到国家发展的目的。
5．从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制改革政府与企业关系，最核心在于：
（ 1） 重新定位市场经济下的政府职能和范围，
通过产权处置的方法，压缩国有企业的规模。
（ 2） 政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。
（ 3） 更多的引入竞争，通过贸易自由化，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性。
（ 4） 改变国有企业管理者与政府之间的关系来改善激励机制。
6．从权力集中到适度的地方分权中国传统上是一个中央集权的国家。正如邓小平所言，中国政府体制最大的问题在于权力太集中。
因此，在调整权力结构时，要赋予地方必要的权力，
让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。
改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展，这是一条重要经验，应当充分加以肯定。与此同时，也要加强中央的权威 。
中共十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。
属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务,由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。
属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。
属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。
7．从机械式的官僚组织到有机式的适应型的组织政府内部组织设计，应更具弹性和适应性：
（ 1） 对环境具有开放性，建立一种具有弹性和回应力的公共组织，建立消费者的公共服务导向；
（ 2） 实行政策制定与执行的分离的战略管理；
（ 3） 减少管理的层次和环节；
（ 4） 改变组织内部集权的结构，向下级授予权能，使其承担责任；
（ 5） 重视决策的参与和组织的参与，以团队精神而非命令与服从达到整合与控制；
（ 6） 建立跨部门和功能的组织。
8．从人治到法治九届人大二次会议将依法治国写入中国人民共和国宪法，法治政府的含义包括：
（ 1） 法治政府崇尚程序并反对无政府状态。
（ 2） 法治政府要求法律具有普遍性。
（ 3） 法治国家要求体现实质主义（区别于形式法治 ）。
（ 4） 法治政府的核心在于政府受法律的约束和控制。历史发展表明，大政府时代已经结束，小而能的政府是政府再造的目标。
贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的领导是依法治国的根本保证。加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，
从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，
使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。 全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。
中共十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定附录：中国政府公共产品供给的国际比较中国政府公共产品供给的国际比较，是指将中国政府公共产品与公共服务供给的数量、质量、程度等状况与世界其它国家进行比较，分析中国政府公共产品供给中存在的问题并提出改进中国政府公共供给方式的建议。
政府公共产品的主要类别由教育、社会保障、
公共医疗卫生、环境保护、公共科技、公共事业、
公共秩序、公共财政类公共产品 8 大类 33 个指标组成。
1．政府教育类公共产品国际比较政府教育类公共供给指标（ 4个）：公共教育支出占 GDP比重、成人文盲率、中学入学类、大学生毛入学率。
我国存在的问题有：
第一,我国教育公共经费不足,增长率投入太少 。 2001年中国公共教育支出占 GDP的比重为 3.19
％,1997年中等收入国家为 4.8％,高收入国家为
5.4％ 。
第二,我国教育投入不足,人力资本指标偏低 。 成人文盲率指标,我国是 17％,中等收入国家水平是 14.5％ 。 高等教育毛入学率指标,我国
2002年约为 14％,而有 45％ 的国家实现了高等教育大众化 。
第三,我国义务教育尤其是农村基础教育经费严重短缺。中国义务教育的经费 78％由乡镇负担,9％由县财政负担，省级负担 11％，中央财政负担 2％。
1．政府教育类公共产品国际比较
2．政府社会保障类公共产品国际比较政府社会保障类公共供给指标（ 4个）：社会保障支出占 GDP比重、社会保障覆盖率、失业率、基尼系数。 我国存在的问题有：
第一,社会保障支出占国内生产总值的比重偏低 。 社保占 GDP的比重,1996年我国为 3.6％,日本为 14.1,美国为 16.5,巴西为 12.2。
第二,我国的社会保障体系建设处于起步阶段，
世界银行估计，中国在社保方面的欠帐或空帐相当于中国年 GDP的 60％，达 5万亿人民币。
第三,我国社会保障的覆盖面偏低 。 至 2000年底,
全国参加失业保险的人数 10480万人,参加养老保险的 10367万人,有 4332万职工参加基本医疗保险 。
第四,我国对贫困人口的社会福利与救济程度偏低 。 按世界银行每天 1美元的国际贫困线标准,贫困人口占中国人口的 22％ 左右 。
第五,我国政府提供的就业类公共产品不足,未就业和未充分就业人口占总劳动人口比例较高 。 亚行统计,中国城市失业率在 1999年为 9.5％ （ 官方的登记失业率为 3.1％ ） 。
第六,我国的基尼系数已经超过了 0.4收入差距警戒线。据国际劳工局统计,1995年中国基尼系数为 0.415。日本 1993年为 0.249。
3．政府公共医疗卫生类公共产品国际比较政府公共医疗卫生类公共供给指标（ 5个）：
公共医疗卫生支出占 GDP比重、婴儿死亡率、每千人拥有医生数、获得安全用水设施人口占总人口的比重、享有卫生设施人口占总人口的比重。
我国现行医疗保障制度覆盖率过低,1998年调查显示,88.44％的农村居民没有任何社会医疗保障，
城镇居民中完全自费医疗的比例为 44.13％。全国城乡共有 9.5亿人没有任何社会医疗保障。
附表：中国公共卫生服务指标国际比较公共卫生服务指标类别 中国 高收入 国家 中等收入国家 低收入 国家 平均公共卫生支出占 GDP比重
(90－ 98)% 2.0 6.2 3.1 1.3 2.5
人均卫生保健支出（美元 90
－ 98） 32 2702 117 21 489
婴儿死亡率 （ 1999） % 30 6 31 77 54
每千人拥有医生数 90－ 98 2.0 2.8 1.8 0.5 1.5
每千人拥有病床数 90－ 98 2.9 7.2 3.4 1.3 3.3
住院率（ 1990－ 98） % 4 15 6 13 9
获得安全用水人口比重 2000 75 81 76 81
享受卫生设施人口比重 2000 38 59 46 56
中国公共卫生服务指标国际比较政府环境保护类公共供给指标（ 5个）：环境保护投资占 GDP比重、固体废物综合利用率、废水排放达标率、城市垃圾无害化处理率、森林面积占土地总面积的百分比（森林覆盖率）。
第一,我国环境保护投资占 GDP的比重偏低 。
1999年人全社会用于污染治理的投资为 823亿元,占
GDP的比重首次达 1％ （ 世行建议达到 3.1％ ） 。
第二,我国政府可持续发展的公共职能尚未到位 。
2001年我国的森林覆盖率为 16.55％,世界为 27％ 。
2000年我国城市污水年排放量达 331.8亿立方米,污水处理率为 34.24％ 。
4．政府环境保护类公共产品国际比较
5．政府公共科技公共产品国际比较政府公共科技类公共供给指标（ 4个）：政府公共科技支出总规模、每百万人中从事研究与开发的科学家与工程师数量、高技术出口占制成品出口的百分比、个人计算机普及率。目前的问题有：
第一,我国政府公共科技支出总规模偏低，政府对科技发展的公共投入不足。 2001年我国国家财政用于科学研究的公共支出为 703.26亿元，合 85亿美元。而美国同期用于研究与开发的公共科技投入
775.66亿 美元，约为中国的 9倍。
第二,中国研究与开发支出占 GDP的比重过低 。
R&D支出占 GDP的比例,日本美国德国在 2.3－ 3％,
中国 2001年为 1.1％ 。
第三,每百万人口中从事研究与开发的科学家和工程师人数较少 。 我国 1987－ 97年为 454人,而高收入国家为 3166人 。
第四,我国信息化程度较低,个人计算机普及程度低 。 每千人拥有计算机数 1999年为 12.2台,而高收入国家为 345.9台 。
第五,我国高技术产业竞争力不足。发达国家高技术产业增加值占产值的比重在 30％ 以上，我国仅为 24％ 左右。
6．政府公共事业类公共产品国际比较政府公共事业类公共供给指标 （ 3个 ）,铺敷道路百分比,平均每万名城镇居民拥有下水道长度,
平均每万名城镇居民绿地面积 。
第一,我国政府提供的市政设施类公共产品不足 。 2000年我国城市人均公共绿地面积 6.8平方米 。
第二,我国公共设施的人均水平较低 。 我国平均 每 26个 人才坐过一次飞机,人均铁路仅 5.5厘米 。
第三,我国政府提供的农村公共设施类公共产品不足。
政府公共秩序类公共供给指标（ 2个）：私人固定投资占国内固定投资总额的百分比、对私营部门的国内信贷占 GDP的百分比。
第一,我国政府与社会合作的伙伴关系尚未形成，多元化的公共治理结构尚待建立。突出表现在对民营经济的扶持力度不足。私人固定投资占国内固定投资总额的百分比，我国 1998年为 45.8％,全世界水平为 76％ 。对私营部门的国内信贷不足，
2001年我国金融机构短期贷款 67327.2亿元 中，对私营企业及个体贷款为 918亿元,占 1.36％ 。
7．政府公共秩序类公共产品国际比较第二,我国政府为全社会平等提供的产权保护与法律保护的公共产品不足 。 多种所有制形式的平等的市场准入机制没有建立,市场监管类公共产品不足,社会信用机制缺失严重 。
第三,我国政府提供的市场安全类公共产品不足,
市场风险很大 。 截止 2000年底,四大国有商业银行共剥离不良资产 14000亿元 。 1999年我国金融风险指数为 47.6（ 安全区间的上限为 50） 。
第四,由于社会公正问题长期得不到合理解决，
当前我国社会已经进入不稳定期。各种刑事案件居高不下，各种劳动争议案件大幅度上升，各种突发性、群体性事件明显增多。
8．政府公共财政类公共产品国际比较政府公共财政类公共供给指标（ 6个）：税收收入占 GDP的比重、财政支出占 GDP的比重、国防支出占 GDP的比重、补贴和其他经常性转移支付占中央政府总支出的百分比、资本支出占中央政府总支出的百分比、国家财政债务依赖度。
公共财政类公共产品指标 中国 高收入 国家 世界平均中央政府经常收入占 GDP比重 1998 6.3 28.7 26.4
中央政府总支出占 GDP比重 1998 9.3 30.2 27.9
国防支出占 GDP比重 1997 2.2 2.4 2.5
中国政府公共产品国际比较的基本结论
1,改革开放以来中国政府公共产品供给基本达到中等偏下国家水平 。 中国 1992年人类发展指数为
0.594,世界排名第 111位 。 2001年达 0.718,排位升至 87位 （ 世界平均为 0.716） 。
2,中国政府公共产品供给距离全面建设小康社会的需要仍有相当大的距离。 达到全面小康社会即中等收入水平，我国的社会公共需求指标中，三项支出占 GDP的比重至少要达到：
公共教育 4.8％ 2001年为 3.19％
公共医疗卫生 3.1％ 1997年为 2.0％
社会保障 12.2％ 1996年为 3.6％
3,当前行政改革的重点是要提高政府公共产品供给水平 。
第一,全面小康社会,政府职能主要是提供公共服务,满足社会公共需要 。 我国要推行政府职能公共化,使政府集中于公共教育,社会保障,公共保健,
公共科技等核心公共职能 。
第二,要实施政府收入公共化战略,提高政府收入占国民生产总值的比重,从而为政府提供充足优质的公共服务提供充足的保障 。 随着社会经济的发展,
我国财政收入占 GDP的比重要不断提高,达到 25－
35％ 的水平；同时将中央财政收入占财政总收入的比重提高到 60％ 以上 。
增加政府税收收入,重点是提高个人所得税和社会保障薪金税占税收总收入的比重 。 在成熟市场经济国家,个税和社保税占的比重在 40％ 以上 。 我国
2001年个税 716.0144亿元,占 GDP的 0.75％ 。 而工业化国家个税占税收总额的 28％ 。
第三,要实行政府支出公共化战略，压缩经济建设支出，增加社会保障、教育、医疗卫生、公共事业支出，为社会经济发展提供公共安全保障。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，政府公共支出将从关于基础设施的支出转向不断增加对教育、保障和福利的支出；而且旨在进行再分配的政策性教育、福利、医疗保健支出的增加会大大超过别的项目的公共支出，也会快于 GDP的增加速度。
复 习 思 考 题
1,20世纪中国政府改革有哪些经验和教训？
2,2003年中国政府改革的主要原则和内容是什么？
3,党的十六届三中全会把政府职能定位为,经济调节,市场监管,社会管理,公共服务,,请运用公共管理学的相关理论,具体阐述这四项职能 。
4,党的十六届四中全会提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新的一系列新举措，请运用公共管理学的相关理论，说明如何推进社会管理体制创新。
程 自 功扬州大学管理学院公共管理系电话,7972592（ O）
7980766（ H）
E-mail,ydczg@163.com
