城市公用事业的维护、运营与改革
----关于公用事业的民营化问题
,广州市城市建设与管理专题讲座,
2004年 7月 16日
广州大学经济与管理学院 潘蜀健
目 录
一, 城市公用事业概述
二、城市公用事业的现状
三, 市场化运作 ---公用事业的改革之路
四,公共民营合作制 (PPP)--公用事业改革
的模式选择
一、城市公用事业概述
（一）城市公用事业的内涵
1,城市供水：自来水, 纯净水, 矿泉水 （ 水厂 ）, 供水管网 。
2,城市污水：污水处理, 排水管网 。
3,城市燃气：煤气, 天燃气, 供气管道 。
4,城市交通：公共汽车, 出租车, 电车, 地下铁道, 轻轨等交
通线路及其设施 。
5,市政设施：城市道路, 桥梁, 城市防洪, 城市照明等 。
6,城市环卫：城市市容, 卫生保洁, 垃圾和粪便处理等 。
7,城市园林：园林, 绿化, 公共休闲娱乐设施等 。
9,城市供热：取暖, 热水供应等 。
广义的城市公用事业还包括电力、通讯、教育、医疗、消防、
公共安全等等。
（二）城市公用事业的特征
1,不可替代性：是消费者的必需品, 其它产品很难替代它 。
2,消费上的兼容性：某个用户的消费不妨碍其他用户的使用 。
3,地域性：产品和服务不可完全自由流动 。
4,公用和公益性：市政公用行业的产品和服务是针对所有城
市居民的, 为整个社会或某一区域的所有成员共同使用, 不能分
割使用 。 通常还需承担一定的社会公益义务 。
5,效益度量上的不确定性：对社会的效益是长期性, 对社会
影响的深远性, 很难确切地度量其价值和效益 。
6,生产经营上的规模性：这类企业的投资额巨大, 固定资
产占其总资产的比例相当大, 经营规模越大, 平均单位成本越低,
效益也越好 。
（ 投资大, 回收期长, 市场化程度低：市政公用行业所需投
资巨大, 动辄上亿元, 甚至几十亿, 上百亿元 。 如建设一公里地
铁需要 6亿 —7亿元, 其回收期也不像常规投资一样, 在三五年内
能得到回收 。 ）
7,价格机制不灵活：市政公用行业的产品和服务价格的形
成和调整涉及到大多数居民的利益, 不能随行就市, 完全按供求
规律行事 。 供求关系所决定的价格机制 （ 看不见的手 ） 在这里并
不起决定作用 。
8,政府和社会干预：由于涉及到大多数居民的利益, 以及消
费群体的利益, 政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进
行, 道义上的说服, 或行政上的干预, 影响企业的自主经营权 。
公用事业具有独特的契约问题, 是受政府管制的非完全竞争行
业 。 消费者需要低廉的价格, 良好的服务, 运营者需要维护它们
的资产并攫取利润, 其间的关系, 要靠严格的契约关系予以维系 。
政府在其间扮演了重要角色 。
9,自然和行政的垄断性：具有行政的和自然的双重垄断特性 。
地域性以及对管网, 道路等设施的依赖性决定了其垄断性 。
10,安全性：城市公用事业服务于社会大众, 一旦出现问题,
将会影响社会的安全与稳定 。
城市公用事业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件, 又具备
供给阶段进行垄断经营的基础, 既有民营化的可能, 又有管制的
必要 。
首先, 城市公用事业提供的商品或服务所具有的商品属性使其
具备进入市场的必要条件 。
其次, 城市公用事业的垄断性, 公益性, 安全性等特征, 又需
要政府的管制 。
另外, 城市公用事业的地域性又决定了其在管理和经营方面所
具有地方色彩 。 地域界限性使城市公用事业的管理和经营只能在
某一限定的区域之内；区域差别性使其经营管理方式和水平不可
能完全一致 。 地方政府对其发展有着更直接的积极性和责任感
（ 作为地方政府官员的政绩表现, 极易引起关注 ） 。
二、我国城市公用事业的现状
（一）消费者投诉的热点
我国城市公用事业长期垄断本地区公用事业产品或服务的生产,
输送和销售 。 改革的滞后不仅没有消弱这种垄断, 而且出现了越
来越多的凭借垄断优势, 限制竞争, 损害消费者利益的问题 。
据国家工商行政管理局报告显示, 公用企业利用独占地位侵权
成为２００１年消费者申诉举报的十大热点问题之一 。 这一年,
的供水, 煤气等服务领域投诉达１０６７０件, 在国家计委划分
的１９个服务行业的３７个小类中占第三位 。 通常的手段有：
设置障碍, 控制终端产品；
利用审查, 申报, 办事程序, 控制设计施工；
捆绑交易, 滥收费用 。
成为当代经济体剑制改革的重点和难点 。
（二）资本市场的宠儿
城市公用事业产品需求相对稳定, 受经济周期的波动影响很小,
整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点 。 成为新一轮经济发
展中资本市场的投资热点 。
根据深圳证券信息有限公司的统计, 深沪两市 48家电力, 煤气和
水的生产及供应上市公司盈利能力远高于同期两市平均水平 。, 中
国的公用事业公司具有最稳定的净利润率 。 2002年前 3季度, 沪深股
市公用事业行业每股收益达到０,１８５元, 位居所有行业之首 。
（ 但在 2003年, 沪深两市 6家水务上市公司的股价走势均弱于大盘 。
其中武汉控股的跌幅高达 23.7%。 究其原因, 主要是这些公司难以在
自已所熟悉的领域扩张, 资金被迫走向不熟悉的领域 。 在 33家公用
事业样本公司中, 投资不相关行业的有 16家, 占 48.48%。 ）
2003年 12月 22日, 法国威立雅水务集团及其合资企业北京首创
威水投资公司联合出资 33.1亿元人民币, 收购深圳水务集团 45%的
股份, 这是国内水务行业迄今为止最大的并购, 据称也是全球第
二大水务并购案 。
1999年国家统计局报告, 外商在中国投资的所有产业中, 水厂
投资最有利可图, 利润率平均高达 24.8%。
2002年以来, 上市公司频频进军公用事业 。 据不完全统计,
2002年以来已有 30多家上市公司开始投资或者加大对公用事业的
投资 。
外资纷纷抢滩进入中国公用事业市场 。
美国的 HMA公司是一间在纽约股票交易所上市的医务公司, 拥
有 36家医院, 同时拥有两家精神病医院, 去年一年的收入增长率
是 20%。 2002年总收入是 22.6亿美元, 利润增长了 26%,达到 2.5亿
美元, 净资产回报率差不多是 20%。 过去两年, 纳斯达克指数跌了
差不多 50%,HMA只 跌了大概 10%左右, 比整个大盘股市要稳定多了,
公益事业在美国 102个不同的工业中大概的排名情况：
广播电视行业总市值 2667亿美元, 在 102个工业中排名 14；
医院设施业总市值是 912亿美元, 在 102个行业里排名第 47；
垃圾服务业总市值是 247亿美元, 在 102个行业里排名第 77；
学校教育业总市值是 191亿美元, 在 102个行业里排名第 82。
（三）供给不足,欠账严重
城市郊区、小城镇、边远城镇、农村供给严重不足，或者说没
有提供；
城际间的供给差异很大；
城市不同地区的供给差异也很大。
以 2000年的广州市建制镇公用事业基础设施调查为例 。
（ 1） 环卫设施
20个镇垃圾压缩处理率超过 80％, 占被调查总数的 26.7％ 。
小城镇镇区垃圾无害化处理率仅为 33.2%,距离, 广东省村
镇规划指引 GDGP－ 002,的要求差别甚远 （ ≥ 50%） 。
（ 2） 给水, 排水和消防设施
73个小城镇已经实行集中式供水, 34个小城镇建成和使用环
状管网供水, 占被调查城镇总数的 45%； 46个镇人均用水量达到或
超过目前国家标准 120～ 160L/人 ·d,占被调查城镇总数的 59.4％ 。
59个镇居民自来水普及率超过 90％, 占被调查城镇总数的
79.8％ 。 尚有 11个镇的居民自来水普及率低于 80％, 占被调查总
数的 14.7％ （ 2005年 ≥ 90%） 。
只有 9个城镇设有污水处理厂, 大多数城镇生产生活污水未经
处理直接排入江河 （ 万人以上镇均要设污水处理厂 ） 。
消防设施建设相对滞后 。 22个镇设立了消防指挥中, 30个镇
拥有自己的消防队, 34个小城镇镇区消防栓达到或超过 10个 /平方
公里, 所占比例分别为 40.0%,54.5%和 61.8%。 不少小城镇没有自
己的消防队, 7个镇甚至没有一个消火栓 。
（四）城市公用事业企业存在的主要问题
1,亏损经营, 财政补贴沉重
由于受价格的约束, 加之原材料, 燃料, 劳务成本上升过快和
经营管理不善的影响, 我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行
的现象, 国家财政背负起补贴亏损的沉重包袱 。
中国的水务行业 (包括供水和污水处理 )长期处在行政垄断之下，
并形成了, 低价＋亏损＋财政补贴, 的经营模式。以供水为例，
2002年全行业盈利企业的盈利总额为 5.99亿元，亏损企业的亏损
总额则为 14.74亿元。 2003年上半年，全行业的亏损面仍然高达
57.71%。
2,缺乏经营自主权
公用企业的生产经营活动, 特别是较大的投资活动一般均由政府安排,
企业没有实质性的自主经营决策权 。
3,生产效率低, 服务质量差
由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权,
企业的实际成本就成为, 社会成本, 。 政策性亏损掩盖了经营性
亏损, 掩盖了管理薄弱和经营不善, 不可能刺激企业降低成本的
积极性, 从而不能促使企业提高生产效率 。 同时, 由于垄断经营,
公用企业服务意识较淡漠, 服务质量也差 。
（ 2000年全国 666座城市, 供水从业人员 44万人, 年供水量 466
亿吨, 用水人口 2.6亿人, 平构效率 35人 /万吨水, 财政补贴 5.89
亿元 。 供水企业全员劳动生产率最高与最低之比是 74倍 。 ）
4,投资渠道单一, 资金来源馈乏
公用事业建设投资主体单一, 缺乏稳定, 规范的建设资金来源
渠道, 没有形成多元化的城市基础设施建设投融资机制 。
根据, 十五, 计划，我国水务产业中的供水行业年产值可从目
前的 600亿～ 700亿元提高到 1500亿～ 2000亿元左右。同时城市污
水处理率也要从目前的 22,3％提高到 45％，新增污水日处理能力
2600万立方米。专家预计，到 2005年，我国水务市场的总投资约
需 1万亿元。
这么庞大的资金投入，单靠财政一个渠道，几乎是不可能的。
三、市场化运作 ---城市公用事业的改革之路
（一）城市公用事业市场化运作改革的政策推动
1,2001年 12月 11日, 国家计委, 关于印发促进和
引导民间投资的若干意见的通知,,, 逐步放宽投资
领域,,, 除国家有特殊规定的以外, 凡是鼓励和允
许外商投资进入的领域, 均鼓励和允许民间投资进入；
2,2002年 1月, 国家计委,,十五, 期间加快发展
服务业若干政策措施的意见,,积极鼓励非国有经济
在更广泛的领域参与服务业发展, 放宽外贸, 教育,
文化, 公用事业, 旅游, 电信, 金融, 保险, 中介服
务等行业的市场准入；
3,2002年 3月, 国家计委, 外商投资产业指导,,
原禁止外商投资的电信和燃气, 热力, 供排水等城市
管网首次被列为对外开放领域；
4、广州市委、市政府, 关于促进个体私营经济上新水平的若
干意见,,在开放投资领域、支持引导做强做大和改进服务环境
上采取 40条措施，全面促进广州个体私营经济发展。被业界认为
是扶持、壮大私营经济方面最开放、最到位的政策。
5,2002年 12月 建设部, 关于加快市政公用行业市场化进程
的意见,,是我国继电力、航空、电信等垄断行业对外资和民间
资本全面开放后的又一重大突破。标志着中国城市的供水、供气、
供热、污水处理、拉圾处理及公共交通等公用事业市场化进程的
加速。
6,2003年 7月，国务院审批通过, 水利工程供水价格管理办
法,,水利工程供水价格正式纳入商品管理范畴；同年,,排污
费征收使用管理条例, 正式出台，意味着在我国实施多年的排污
费收费制度将发生重大变化。
7、最近，建设部公布了, 公用事业民营化管理条例,,规定
民营资本和外资可进入原属国家专营的城市公用事业。
（二）市场化运作的供给特征
1、政府与生产者角色分离
政企分开，市政公用的决策职能、监督职能与生产职能相分离。
政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种市政服务，至
于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，
由市场竞争所决定。
2、政府管制与市场竞争有机 结合
政府管制是政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表
现为政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场进入、价格决
定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。
生产者的确定引入市场机制。对非经营性服务，如街道保洁、
绿化等应采用政府采购的方式，招标选择生产者；对经营性服务，
如供水、供气等，通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者
或经营者。
3、合同约束取代行政管理
政府通过合同的方式与服务的提供者建立自愿、平等、互利的
民事关系。
4、投资和生产主体多元化
市政公用设施服务市场是一个由企业、民间投资者和外商投资
者等多元投资主体共同参与的有序竞争市场。
5、投资的风险、责任、回报分 担
按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回
报分别各自承担。属于经营活动自身产生的，由投资者承担；属
于政府决策或管制产生的，由政府承担；属于不可抗力的，由政
府和投资者共同承担。
（三）公用事业改革在西方
有人说：公用事业的改革问题是计划经济的产物, 这是一种误
解 。 其实, 在西方国家, 这种类似的改革及伴随改革而引发的争
论始终没有停息过 。
传统上, 全世界的公用事业大都是由政府直接投资, 垄断经营
的 。 二十世纪八十年代以来, 一些国家相继开始了公用事业民营
化的进程 。
1、法国由市长、镇长监管，以租赁或特许权经营的方式选择
专业公司经营。法国有过一种很特殊的，被称为, 水政治, 的现
象。
即过去法国的水费收入中大约有几个百分点是用来助选的，这
样当选的政府官员就会对曾给予他帮助的水公司以回报，允许其
对水的特许经营。近年来，民主政治已经不容许利益集团的不公
开助选。然而，法国的两大水务集团作为世界上最大的水务集团
仍与政治仍然息息相关。法国当选总统希拉克的竞选特别助理莫
诺就是法国最大的苏伊士里昂水务集团的董事长。希拉克的竞选
班底智囊核心就来自水公司。
法国的特许经营制度历史悠久，被世界银行称为：, 一种真正
的法国模式, 。
2、英国的公用事业原来是由皇家经营的。官僚陋习，低效浪
费，不顾成本和效益。自撒切尔夫人上台后，为了提高公用事业
的效率和解决政府的财政需求，在改革过程中拿公用事业民营化
开刀。民营化的结果称为三满意：
政府对公用事业的补贴完全取消，税收大幅度增长（政府满
意）；
通过竞争，电费，水价不升反降。服务水平不断提高（用户满
意）；
股价上涨，企业效益提高，职工参股（企业满意）。
3、美国多年来也是政府经营公用事业，市长苦不堪言。水质
下降，水压不足，都导致选票不保，民心转向。近年来，自亚特
兰大市开始，许多州市实行特许权经营，外国公司相继涌入。
世界银行，亚洲开发银行大力提倡民营化。民营化提供了不断
增长的公用事业投资需求与政府有限的财政收入之矛盾难题的解
决办法。
就当前世界上总趋势来看，公用事业民营化是一个大趋势。
欧美国家，水市场基本上是在竞争的基础上，通过兼并与收购
形成的若干巨头相对垄断又相对竞争的局面。如英国的威尔士，
英格兰在上世纪 50年代曾存在 1000多家供水企业，到 70年代并为
198家，私有化之前为 29家。通过市场调节与竞争最后形成了 10家
主要供水企业。
（四） 非赢利还是赢利 ---美国的公用事业
1,美国医院
在美国, 最近四五十年, 主要的潮流或者主要的倾向性, 基
本上朝着盈利的民营医院这种形式和方向去发展, 逐渐地越来越
多地放弃非盈利医院的组织形式或者企业经营形式 。
1965年以前, 美国主要的医院多数是为一般的大众, 不太有钱
的人服务的 。 有钱的人一般都不去医院, 把医生请到自己的家里
来做治疗 。 那些大众的医院主要是为老百姓, 没钱的人提供服务 。
如果容许医院追求盈利的话, 道德风险可能会变得非常严重,
治理成本也非常高, 所以慢慢就产生了非盈利的组织和形式 。 捐
赠人规定医院不是为了追求利润去进行运作 。 为了防止医院追求
利润, 规定医院只能是一个非盈利组织, 从而尽量避免损坏消费
者的利益或病人的利益 。
非盈利的组织形式更多强调的是防止道德风险, 或者说防止医
院的操作者去追求利润, 但是非盈利的组织形式有一个致命的缺
陷, 没有任何人是这个企业, 这个医院的所有者, 就象中国的国
有企业一样 。
1965年, 肯尼迪总统推出的联邦医疗保险制度出台以后, 就
把穷人和富人往医院推 。 这样, 慢慢就有了一些新的变化 。 随着
有钱的人越来越多地去医院, 使得医院的消费者和损资者开始是
同样的人了 。 另外, 随着医疗技术逐渐的复杂化, 要医生到病人
家里去治疗, 很多病已经不太可能了 。
与此同时, 随着医疗技术的发展, 购买医疗设备需要的资金越
来越多, 融资需求也越来越大, 于是自 60年代末, 医疗服务开始
朝, 赢利公司, 发展, 甚至, 上市, 。 在这样一个基础上就慢慢
出现了一些以盈利为主要追求目标的民营医疗机构 。
在美国经济学界, 争议一直比较大的一个问题是,
,为什么要有一个非盈利组织？ 非盈利组织追求的目
标到底是什么？,
盈利组织追求利润, 但是非盈利组织到底追求什么？
非盈利组织或者企业追求的目标是很含糊的, 理论上
说, 是追求让他们服务的对象的效用最大化, 但是从
那些为穷人开的医院来看, 穷人得到的服务到底好不
好？ 他们得到的效用到底有多少？ 无法判断 。
2,美国教育业及其他公用事业
与医院几乎类似的是教育, 大概 60年代以前, 美国教育事业方
面的组织基本上都是非盈利的 。
女权运动使越多的中产, 富有妇女出家工作, 对托儿所和幼儿
教育需求的增加, 改变了这种现象 。
到 1992年为止, 美国的公益服务行业大概的分配是, 69%的养
老院是由以盈利为主的公司来运作； 37%的民营托儿所是盈利性的
公司； 12%的医院是以盈利为主, 所有的医院中, 78%的医院是民
营的 。
从 92年到现在, 这方面的变化更大, 盈利性的倾向越来越强 。
电力, 电信, 还有环境保护等公用事业基本上都民营化了 。
许多经济学家在研究盈利和非盈利的医院, 到底哪一种医院提
供的服务更好？ 到 90年代, 很多研究得出来的结论是, 从统计学
的意义上来说, 在医疗质量和服务上面, 看不出盈利和非盈利医
院有什么明显的差别, 二者提供的医疗服务质量都是差不多的 。
当然在中国情况会不一样, 因为在中国很多制衡和监督的机制都
不到位 。
另外一些研究结果发现, 非盈利的医院确确实实比盈利的医院
更少去考虑如何减少成本, 这一点跟我们预计的差不多 。 盈利的
医院在提供同样的服务的基础上, 降低成本方面, 考虑得比非盈
利的医院要更多一些 。
而同样的事例在玻利维亚、加拿大都已出现。有些非政府组织
认为：一些大的水务公司的策略是先以不现实的、不可持续的低
价中标，然后利用所在国监管不足及政府官员的寻租事后涨价、
谋求私利。受害的是当地水用户,特别是贫困的弱势群体。
（五）另一种声音
公用事业民营化从舆论上说，似乎是一边倒，人人叫好。然而，
在去年的南非约翰内斯堡世界环保大会，以及刚刚在日本京都举
行的第三次世界水论坛上，我们都听到了不同的声音。
菲律宾首都马尼拉，将本来是地方政府管理的水公司变为注入
外资和当地资本的民营化企业。四年过去了，居民平均水费比民
营化之前高出很多，两家世界著名水务公司以亚洲金融危机为借
口绕过政府监管部门，修改合同，提高水价。当再次提高水价的
努力失败后,2002年 12月特许权经营方提出终止合同。这一事件严
重影响了政府的威望,连民选总统都受到牵连。
在有些国家，公众普遍对公用事业的私有化持反对态度，是因
为在许多发展中国家，公用事业私有化的可信度很低。阿根廷和
秘鲁不赞成的比例超过 80％。据分析，这种不满意主要是由于监
管不到位而造成的。
四、公共民营合作制 (PPP)
（ 一 ） PPP（ 公共民营合作制 ） 的内涵
PPP (Public Private Partnership） 模式是 90年代在西方
开始流行起来的, 以欧洲居多, 在 PPP中有多种具体的实施形式 。
影响公共民营合作制形式的主要因素是项目的具体内外环境条件
以及合作双方所愿承担的风险程度 。
PPP最核心的概念是为了完成某些公共服务项目而在政府机
构与民营机构之间达成协议, 签署合同明确双方的权利, 利益,
义务和责任, 以确保项目的顺利完成 。
PPP的基本特征包括共享投资收益, 分担投资风险和分担社
会责任；
PPP的典型结构是由公共机构设立项目, 民营机构投资建设
并负责运营 。
联合国开发计划署 /中国建设部 水务督察体系专家高中说：
PPP的最好译文应当是, 官督商办, 。
1908年 （ 光绪 34年 ）, 当时故宫经常失火, 慈禧太后问袁世凯
怎么办, 袁世凯提出由洋办法来建立一个自来水公司, 用自来水
灭火 。 于是由天津的一个钱柜发起, 筹集了 270万银元成立了北京
的第一家自来水公司 。 同年 3月 28日, 公司的董事长上书慈禧的第
二道奏折, 提出这个自来水公司的性质就叫, 官督商办 ‘, 由此
看来 PPP的发明权实在应当算在中国人头上 。
,官督, 和, 商办,,两者缺一不可。非, 官督, 不能抑制资
本的贪婪，保障公用事业的公益性；非, 商办, 则不能通过竞争
提高服务质量，增进效率和效益。中国水行业过去全行业亏损，
原因在于，我们不知不觉把, 官督商办, 变成了, 官督官办, 。
（二） PPP中各合作方的角色
政府和民营机构各有其独特的优势, 采纳公共民营合作制是为
了使合作双方能各展所长, 最大限度地发挥各自的优势 。
1,政府机构
优势：公共部门可依据需要制定相应的政策, 有政策支持,
而且具有较强的支持系统, 有很好的支持能力 。
劣势：缺乏足够的资金, 管理落后, 效率低 。
2,民营机构
优势：资金相对充裕, 拥有先进的管理模式与丰富的管理
经验, 灵活性强且具备较强的创新能力 。
劣势：承担风险能力有限 。
正是由于这个优势和劣势各不同, 形成了不同的组合, 各种组
合, 都可以称之为 PPP。
（三） PPP的模式选择
以城市自来水供应为例，我国城市公用事业的改革模式呈现多
元公的形势。
1．集团化模式
通过改制组建集团公司，以资本运作实现企业外向型规模拓展和
管理、经营、技术、综合服务水平的提高。这种模式成为当前我
国公共事业经营模式改革的主流方向。
2001年深圳市以自来水公司为基础，吸收排水业务，由深圳市政
府牵头组建了总资产约 60亿的大型水务集团。
2003年 7月武汉市诞生了水务, 超级航母, ---武汉控股公司。
2003年 8月，由北京城市排水集团有限责任公司与北京首创股
份有限责任公司共同出资建立，注册资本为 40.2亿元的北京京城
水务有限责任公司正式挂牌成立。 京城水务公司是我国注册资本
最大的水处理公司，日处理污水能力达到 120万立方米。
1998年 10月，中山市将中山公用事业领域的部分企业从松散
型捆绑为集约经营，集中了供水公司、路桥公司、市场发展公司、
污水处理公司等一批优质的资产，主管自来水、道路、桥梁、市
场物业、污水处理等城市公用事业产业的建设和经营管理。 2003
年底，又进行了企业战略重组，经营范围进一步扩大至城市公交、
市政建设、旅游产业、教育等行业和领域，总资产规模超 100亿元。
此外，还有天津自来水集团、长春水务集团等等大型、超大型
公用事业集团。
组建大型公用事业集团的最公优势就是拥有较强的竞争实力，
便于扩张和开拓新的市场，不利之处在于债务关系复杂，经营管
理复杂，对企业的经营管理职能提出了更高的要求。
2．建管分离模式
2000年 12月，上海市水务局进行水务运营体制改革，在原上海市
排水公司实行投资、建设、运营三分离，成立上海水务资产经营
发展公司，上海城市排水公司，上海环境建设公司，上海城市排
水市北、市中、市南运营公司等单位。上海水务资产经营发展公
司负责供水和排水国有资产的管理，拥有下属排水公司,3个排水
运营公司,3个供水公司等全资子公司。上海排水公司是水务资产
经营管理公司的子公司，主要负责排水设施有偿使用费的收缴，
并受水务资产公司的委托对 3个排水运营公司进行监督管理。
这种 模式最大的优点是打破原有的垄断局面，形成适度市场竞争
格局；区分政策性亏损还是经营亏损，促进企业降低成本，改善
经营，提高质量。不利之处在于降低了企业的竞争实力，不利于
企业的扩张和多种经营，且 一般只适用于特大型城市。
3．股份制上市公司模式
通过上市融集资金进行股份制产权制度改革的水务企业有原水股
份、凌桥股份、南海发展、创业环保、三峡水利、武汉控股等，
然而水务市场巨大的潜力、稳定的投资回报正吸引多家上市公司
涉足水务领域，甚至将主业向水务领域转移。浙江省上市公司钱
江水利，在取得杭州市赤山水厂 30年经营权基础上，提高供水市
场占有率，逐步向原水、供水、污水处理的水务产业链拓展。
其中有一种称之为, 厂网分离，水厂上市, 的模式，是指集团公
司将企业内部的水厂和供水管网分离经营的改革调整办法。厂网
分离后，实施水厂竞价上网，促使水厂降低水成本，同时自来水
集团将回报稳定、资产优良的水厂包装上市，为集团的管网维护
和建设以及其他业务筹措融通资金。
这种拆分办法有利于优良资产重组上市。上市募集资金将有效
地解决建设集团公司项目建没的资金问题。但与此同时，公司也
面临市场的严竣考验。
4、合资合作经营模式
合资合作经营模式是指把公司下属的单个企业（水厂、排污厂）
分离出来，与外资合作经营的模式。一般的实现形式为 BOT 方式。
即公共特许权或特许权融资 BOT 方式，是指政府同民营公司签订
合同，由该公司筹资承建一个项目，并在一定的期限内，通过经
营该项目偿还项目债务并回收投资，获得收益。协议期满后，项
目产权无偿转让给所在国政府。 2002年 6月，上海友联联合体
获得了总投资额为 8.7亿元的上海市最大污水处理项目 ——竹园污
水处理厂 20年的特许经营权。
BOT即建设、运营、移交,这种方式多为招商引资项目，在国
内已有众多成功的范例。上海友联企业通过联合多家民营企业获
得项目具有典型意义。
合资合作经营模式作为特许经营的一种实现形式，其最大的
特点就是债务债权关系明确，便于操作。不利之处就在于出售或
特许经营的往往是公司的优良资产，有问题的企业都留下来了
BOT的具体实现形式又有如下三种：
（ 1） 谈判的形式组建政府与民营的合资企业
优势：快捷, 方便 （ 许多复杂问题通过谈判解决 ）, 需要的法
律结构可以简单一点, 前期费用也比较低 。
劣势：没有充分的竞争 （ 技术是否先进, 价格是否合理 ）, 过
程不透明, 极易导至不公平的交易 。 不易处理政府监管, 企业运
作之间的关系 （ 容易走国营企业的老路 ） 。
（ 2） 谈判的形式组建 民间合资企业
优势：快捷, 方便 （ 许多复杂问题通过谈判解决 ）, 前期费用
较低 。 没有政府的双重角色问题, 便于处理政府监管, 企业运营
的关系 。
劣势：没有充分竞争, 融资的结构单一 。
（ 3） 公开招标的 形式组建项目公司
优势：
通过竞争投标经常会降低成本, 提高效益；合理分配项目风险；
公开性和透明性保障了各有关方的合法权宜 。
政府, 企业的职责比较分明 。
合同以绩效为基础, 以产出为目标 。
劣势：
多方参予 。 一般不适合于小规模投资, 参与的方式非常多, 手续
非常复杂 。 合同结构相对复杂 。
前期费用高, 一般不适合小规模项目,（ 威望迪水务公司介绍, 投入成
都或浦东这种大项目, 初期标书费用就有二, 三百万美元或更多, 在一年中投标
20次只中标 5次, 另外, 15次投入费用就有 3000-4500万美元 。 政府还会有一些附
加条件, 如浦东项目, 当时政府还有三个条件, 其中之一是要在人口超过 100万城
市有负责水过程的经验, 这样全世界只有 8 家公司合格 ） 。
5、股份制公司经营模式
融资建立股份制公司模式是对既存公司进行资产评估后，把国
有资产以股权形式通过公开招标部分出让，重新组成一个新的股
份制公司的模式。新组建的公司按照现代企业制度运行，利益共
享，风险共担。目前比较成功的例子就是上海浦东自来水公司的
改革。
自来水浦东有限公司的发展前景好，无论工业用水或生活用水
都呈上升趋势。所以浦东自来水公司股权改革项目一经提出，就
吸引了众多知名的国际水务集团。 2002年 5月，世界上规模最大的
水处理公司法国通用水务公司以 20亿元现金，超过资产评估底价
近三倍的价格获得了上海浦东自来水公司 50%股权，并约定了 50年
合资期限，新组成的自来水公司将由中法双方共同管理。公司主
要担负浦东城区的供水服务。新公司将不设固定回报，共同承担
企业风险，统一接受市物价部门对水价的规定标准。
2003年 11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团、首创威水投资
公司正式签约，转让深圳水务集团 45％的股权，引进资金 4亿美元，
这个合同在世界水行业并购中排名第二，在中国所有企业并购中
排名第一。转让后深圳市政府占深圳水务集团 55％的股份，威立
雅环境集团持有 5％，威立雅环境与首创股份合资的首创威水投资
公司持有 40％的股份。深圳市与重组后的深圳水务集团签署特许
经营协议。
2004年 1月 10日,贵阳市煤气公司引入中国煤炭信托投资公司,将国
有企业改制为股份制的贵阳燃气有限责任公司。成为贵州省率先
实行股份制改造的公用事业单位,也是全国省会城市公用事业中第
一个实行股份制改造的企业。
6．区域收购模式
这种改革模式的代表是北京市水务局。北京市自来水集团公司
实施低成本扩张，投资 1,93亿元，先后购并了延庆、密云、怀柔、
房山自来水公司，拓展了供水领域，总资产增加了 3亿元，日增供
水能力 15,3万立方米，供水管线增加 504公里，销售收入增长
5500万元。集团经营规模迅速扩大，经济实力进一步增强。
7．资产整体转让模式
浙江上市公司钱江水利整体收购舟山自来水公司。通过清产核
资，原舟山自来水公司全部资产 21100万元由钱江水利一次性交付，
舟山市政府。然后，舟山市政府又以国资管理部门的名义，将其
资产投资参股新的股分公司。新的合资企业注册资本 24500万元，
钱江水利占 86,12％，由钱江水利控股。
8．以存量换增量模式
宿迁市水务局通过产权置换，对外转让自来水公司全部国有净
资产产权,50年土地使用权和 50年特许经营权，成交价 3800万元。
市政府将中运河和古黄河沿岸的 28890亩国有土地确权给水务投资
公司后，经评估作为资本金注入宿迁市水务建设投资有限责任公
司，用作贷款抵押，靠拍卖土地和土地经营升值。目前已售出地
块到账资金 4100万元，形成, 综合整治 —创优环境 —提升地价 —
开发经营 —回笼资金, 的良性循环机制（ 注：这种模式的合法性
值得研究） 。
9,租赁合同协议模式
威望迪水务公司提出的一种公私合作伙伴关系模式, 在法国,
75%的公私合作伙伴关系的建立都是通过这种方式实现的 。
租借合约的原理很简单 。 当地政府为了实行对于公共事业的全面
管理权限, 保留对公共资产的所有权 。 但是当地政府会通过一个
长期的租借合约把权利下放给给租借者 。 租借合约的意义在于,
公有性质的资产依然是由市政府拥有, 而且租借者可以保证提供
高质量的服务, 另外, 融资可以是混合的, 可以由专项基金直接
借给市政府, 也可以由私人直接借给租借者 。
这种形式的公私合作伙伴关系非常灵活, 还可以进行一些相应
变化, 目前威望迪水务公司在中国正致力于这种方案 。
（四） PPP需考虑的相关问题
1,是否选择 PPP,选择哪种形式的 PPP
根据体制政策, 法律环境而选择具体的形式, 形式不是固定一
成不变的, 要视具体条件, 通过合约中的制度安排得以实现, 它
最高的目标就是改善服务质量, 提高效率, 使广大人民群众获得
更好的, 更廉价的服务 。
但是 PPP不适用于下列服务：
一是无任何限制的, 任何人均可以介入的领域, 如环境保护；
二是具有重要意义的领域, 如消防服务, 公共安全, 国防等 。
2,何时可以考虑采用 PPP
一般来说, 当政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源和人才时,
民营企业的加入可以提供更高质量的服务, 可以提供资金, 加快项目或
服务的实现, 此时, 政府就应当考虑采用 PPP。
另外, 在考虑采用 PPP时, 还必须同时满足以下条件：
（ 1） 服务对象持欢迎态度；
（ 2） 潜在民营企业间存在着竞争, 通过竞争可以达到降低成本, 提高
效率的目的；
（ 3） 对民营的加入不存在法律上的障碍；
（ 4） 服务的产出可以被度量和定价；
（ 5） 通过对服务对象的收费可以收回成本并赚取相应的利润；
（ 6） 公共机构与民营机构之间曾有过良好的合作记录 （ 信用记录 ）
著各经济学家张五常先生说过：只要能分别向消费者收费就可以由私
人提供 。 由此看来, 民营化的公用事业, 范围是非常广的 。
3,PPP成功的关键 ---健全而有效的监管机制
（ 1） 政府监管必须确定一种社会安全机制, 保证为用户提供安
全, 卫生, 方便, 满意的服务；
（ 2） 政府监管必须确定一种稳定机制, 保证为用户提供尽可能
廉价, 优质, 高效的服务
（ 3） 政府监管必须确定一种承诺机制, 保证企业资产的安全性,
降低企业融资成本, 为企业提供投资激励条件 。
（ 4） 政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性, 让企
业得到足够的收入, 支付运营过程中发生的成本, 并赚取一定的
利润；
（ 5） 在保证安全, 质量, 成本及合理利润的前提下, 效率,、
环境效益及社会效益应成为政府监管的最重要目标 。
4,一个良好的监管框架的运作主要有如下三项内容
（ 1） 市场准入监管：公开, 公平, 透明, 程序上的公正和效果上
的公平；
（ 2） 价格监管：公众参与的价格听证机制保证了价格机制的公平
与合理；
（ 3） 普遍服务：要对社会提供普遍服务 。
在国外 PPP的监管模式中, 要求利益相关方一定要进入监管过程
才能形成监管的模式 。
同时, PPP是一个民营化的过程, 程序公正是第一位的 。 程序应
该是透明的, 因为它牵涉到千家万户, 牵涉到每一个公民的利益 。
世界银行刚刚发布一份题为, 改革基础设施：私有化、监管和
竞争, 的最新报告。
报告审视了许多发展中国家和转轨国家公用事业改革和私有化
的经验,1997年基础设施私人融资达到 1300亿美元的高峰，而
2001年降低至 600亿美元，原因之一是金融危机的影响，但是 公众
普遍对私有化持反对态度 是主要因素。在许多发展中国家，公用
事业私有化的可信度很低。阿根廷和秘鲁不赞成的比例超过 80％。
据分析，这种不满意主要是由于监管不到位而造成的。
报告指出，,有效监管,是正确实行基础设施改革的关键条件。
“监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，
具体地说，监管机构必须免于政治影响，其决策必须接受司法部
门或非政治性主体的监督。报告认为，监管程序必须鼓励竞争，
应该是开放的、透明的，而且是在开展私有化之前就设计好的。
（四）我国常见的 PPP实现形式
1,BOT(Built-Operating-Transfer)
民营部门负责设施的融资, 建造, 运营和维护, 在运营若干年后无偿
将设施转让给公共部门, 公共部门以承诺的服务价格来补偿民营部门的
支出并保证其合理回报, 等同于民营部门对公共部门的融资租赁, 价格
风险由公共部门承担 。
BOT作为 PPP的模式之一在我国公用事业部门和基础设施建设领域广泛
使用 。 尤其主要是在水务, 公路, 桥梁, 中国都大规模的都使用了, 在
给外资的安排中间很多是用 BOT的方式安排的 。 比如公路方面有广深高速
公路, 水务方面有北京第十水厂等等 。
2,PPP在中国的创新实践形式 —— 股权出让
股权出让就是把部分股权出让给民间 。 这是我国国有企业改制,
引入民营资本的主要形式 。
从政府的角度看, 是希望通过这种改革来改善企业的治理结构,
实现政企分离, 实现国有产权的多元化, 实现国有资本的暂行退
出, 这是政府的目标 。
从公共服务的角度看, 改革的目标是期望提高企业的运作效率,
提升其服务水平和服务质量 。
从企业角度来看, 是希望拓宽公司的融资渠道, 增加公司的发
展后劲, 实现机制转变, 建立比较完善的治理结构, 创造更大的
价值 。
由于目标的多元, 由于利益的相关方比较多, 在实践过程中两
点非常重要：
1,要充分考 虑 公共方和民营方的利益关系, 否则将既不能实
现政府的目标, 又不能满足企业的要求, 更不能满足社会公众的
要求 。
2,由于牵涉到公众的普遍利益, 对政府的监管能力和监管方
式提出新的挑战 。
公共方的股权比例要占比较大的份额 。 通常都在 55%以上, 但
是不同的项目, 不同的情况还应有不同的安排 。
水务：公共方占 55%,45%出让给民间；
能源：公共方占 75%,只出让 25%；
公交：公共方占 75%,出让 55%；
燃气：公共方占 40%,出让 60%。
3、政府大力推荐的实现形式 ---特许经营制度
政府通过特定的程序并通过特许经营合同, 授予企业在特定区
域内, 特定时间范围内, 独家提供特定的市政公用事业的产品或
服务；或授予企业市政公用设施的投资, 建造, 经营, 使用的权
利 。
经济学家奥比认为, 特许经营制度是指行政部门将一公用事业
的经营权交给一私人机构 （ 有时是公立机构 ）, 由其通过对用户
征收租金, 收取费用等手段, 对所承租的公用事业进行开发管理,
自负盈亏, 并承担相应风险的模式 。 相应风险的模式 。
法学家乔治金认为, 特许经营制度是企业受委托经营公用事业,
并且从中取得报酬的一种模式 。 在特许经营模式中, 合作双方的
合同关系并不因一手交货一手交钱而终止 。 相反, 双方的合作关
系将是长期的和非常紧密的伙伴关系 。 这种关系是靠合同与协议
得以维系的 。
制度推行过程中几个重要问题
1,市政公用事业的特许经营须由政府主管部门实行统一的监
督和管理
市政公用事业是投资大, 影响面广, 技术含量高的行业, 需要
政府强有力的临控才能保证质量和安全, 而不是一个全面放开的
市场 。 世界各国多数采取集中统一管理的模式, 让企业在一定的
范围内竞争, 提高服务质量和技术水平, 因此, 在整个过程中代
表政府的行政主管部门扮演着重要的角色 。
2,特许经营合同具有明显的特点
政府和特营企业要以合同或合约的方式确定相互之间的责,
权, 利的关系, 这是一个特殊的非典型的合同 。
合同自由受到明显限制 ∶ 这主要表现如下两个方面, 其一是
对象选择的不自由 。 其二是合同双方的权利义务大多为法律所规
定, 双方不得自行协商 。
市政公用事业关系到城乡居民的生命安全和生活质量, 具有
鲜明的公共性和社会性, 因而, 合同的执行将受到严格的监督和
管理 。
3,特许经营权的确定应遵循公平, 公开, 公正的原则
必须在社会上公开招投标以取得特许权 。 有必要对进入的企业
进行严格的资质审查 。
对已经在运营的市政设施, 或具有丰富的运营经验的单位, 市
主管部门有权代表政府以公示或委托的方式授予特许经营权 。
4,实行特许经营权的项目资产所有权并未转移, 特许经营
期内享有投资项目的使用的使用权或经营权, 但对项目资产的使
用, 处分受到严格的限制, 严格意义上讲, 其拥有的仅是一种不
完全的财产权, 这种限制主要来自作为项目发起人的政府或贷款
人 。
5,价格调整机制的建立是特许经营的关键问题
多数市政公用事业是在价格不到位情况下的准经营性项目, 无
法在短期内收回成本, 带有很强的公益性, 是市场低效的部分 。
因其具有不够明显的经济效益, 市场运行的结果将不可避免地形
成资金供给的诸多缺口, 要通过政府适当贴息或政府优惠政策以
维持营运 。 因此, 其价格必须通过价格机制和政府经济干预制度
与政策相结合, 保障投资的原动力即投资回报率 。 而过高的价格,
势必招至城乡居民的不满, 引发社会问题 。 因而, 应建立财务信
息公开制及价格听证制等价格调整机制 。
6,政府在特许经营制的地位和作用
政府在特许经营合同关系中既是一方当事人, 同时又以代表
社会公利益的管理机关身份出现, 其地位的双重性决定其享有权
利的双重性, 既享有合同权利, 又享有行政管理监督特权 。
其次, 政府与特许经营企业签订合同的目的是基于社会公共
利益, 而特许经营企业则主要是希望通过特许权的获得谋求利润
的最大化, 在两种利益发生冲突是, 前者的利益应放在首位, 因
此, 政府必须对特许经营企业行使监督和管理权, 包括对特许经
营企业在项目的建设, 竣工验收, 运营等环节的监督和管理 。
（六） PPP的五大障碍
有专家称, 中国公用事业的民营化存在着六大障碍, 即门槛高,
冗员多, 管网改造难, 监管体系, 价格机制 。
1、门槛高
政府对涉足水务行业的企业也设有较高的门槛。上海竹园污水
处理厂日处理 50万吨污水的一期工程 BOT项目正在向全社会招标。
投资额 7亿元，但对应标企业的要求是：近三年平均资产净值必须
达到 2亿元以上，而且自有资金要占出资额的 35%。
2、冗员多
冗员是国内公用事业企业普遍存在的问题，但减员增效的实
施难度更大。 政府出于社会稳定的考虑，往往规定收购兼并方不
得裁员或在一定时间内不裁员不减薪。
例如在安徽国祯刚刚以 1.6亿元中标的江苏徐州污水处理厂项
目中，徐州市政府的要求就是, 人员全部接管，五年内不裁员不
降工资总额, 。该厂共有员工 150名，安徽国祯认为工厂运转只需
三四十人。但作为进入的条件，安徽国祯答应了上述要求。
3、管网改造难
减少漏耗损失被认为是目前降低自来水成本最现实的办法，
减损的前提是改造和维护老管网。对新进入的企业，这一动力并
不足，因为改造和维护老管网的成本远远高于建新管网。
在各大城市的地底下，电信电视、煤气暖气、供水排水，各种
管网星罗棋布。要施工不仅需要协调各部门关系，而且工程浩大，
需要大量资金。国家建设部城建司副司长张悦告诉记者，建设部
曾在 2002年底作过规划，对全国 20万人口以上城市使用了 50年以
上的旧管网和旧城区漏损严重的管网进行改造，所用资金将超过
300亿元。在目前的水价下，靠企业投入这笔资金几乎是不可能的。
4、监管体系不到位
中国的民营化是在监管法规缺位的基础上开始的，随着民营
化进程的推进，最大的问题是政府难以实施有效监管，从而使安
全性面临不可预见的威胁（这不仅是一个经济问题，更是一个政
治问题）。
其次，由于对进入标准缺乏统一认识，也缺乏实践经验，地
方政府在企业的准入标准甄别上存在一定难度。
5、价格机制未形成
既要维持企业的合理利润，又要制定出各方可以接受的价格，
同时还要保证投资主体多元化之后的安全、质量与合理利益，这
一切都要求尽快建立一套独立而公正的价格机制。
6、人才缺乏
传统的公用事业人才观偏重于专业技术人才, 重技术, 轻管理；
重建设, 轻经营的传统思维造成了公用事业行业经营管理人才,
法律人才奇缺的局面 。
四个典型案例
（ 一 ） 沈阳第八水厂的产权转让与回购
1,运作过程
1996年, 沈阳市政府责成沈阳市建委与中法水务公司进行股权转
让谈判 。 谈判结果, 中法水务出资 1.25亿元人民币购买第八水厂 50
％ 的股权, 共同组建中外合作性质的沈阳中法水务公司, 合作期
为 30年, 外方平均回报率为 18.2％ 。 合作合同由法方起草后由双方
签署 。
1999年, 在沈阳中法水务公司运作两年以后, 沈阳市政府开始着手
沈阳发展股份公司香港上市工作, 沈阳市提出回购第八水厂并希
望将第八水厂投入沈阳发展 。
经过双方谈判达成回购条件,（ 1） 股权转让价格为 1.5亿人民币；
（ 2） 沈阳发展公司委托中法作为第一到第八水厂的运营技术顾问 。
在此交易中, 中法投入 1.25亿元, 两年以后除获得两年的固定回报
外, 转让收入超过投资 2500万元人民币, 而且另外获得了八个水
厂长达 10年的技术服务合同 。
2,教训
运作不规范：中法水务公司是本交易中唯一的候选伙伴, 政府处于
被动状态, 项目最终确定的回报率较高 。
能力不对等：政府官员普遍缺少国际商业运作经验, 由外方起草文
件更是重大错误 。
没有风险意识, 轻视商务条件：普遍缺市场经济意识, 喜欢三五页
纸的简单协议, 协议执行过程中遇到问题再说, 不理解国际合同为
什么要几百页甚至上千页 。 实际上, 一个交易的商务条件远不只价
格等要素, 还有很多重要条件, 而且这些条件都与风险分担有关 。
如八厂项目, 没有对终止合同条款做出公平合理的约定, 所以在退
出时付出了巨大代价 。
没有责任机制：八厂和其它一些造成巨大损失的交易都找不到任何
责任人, 即使沈阳出现了慕马案件, 也不能说慕马对交易负有什么
责任 。
跨国企业在和中国地方政府就当地公用事业民营化进行谈判时，
有两个不对称：
其一，信息，经验不对称
有百年历史,全球经营的跨国企业面对的是缺少国际经验，缺少
国际法律、金融信息咨询的相对年轻的地方官员。跨国企业身经
百战，中国地方官员往往得不到其他城市谈判的详细条款，而跨
国集团作为谈判对手对此却心知肚明,
仅以特许经营权年限问题为例,作为特许经营的发源地，法国
民众和地方政府正在施加压力，使其年限从平均二十至二十五年
减为十几年，以防止公司暴利，规范公司行为，保护消费者权益，
给予政府更多的选择权。而在我国，他们往往轻而易举地得到 30、
40以至 50年的特许经营权。几十年乃至半个世纪以后，变化将是
极大的，如果没有很好的退出机制和监管措施，我们会不会后悔？
其二，财富，影响不对称
为了发展,地方财政捉襟见肘 ;基于廉政,地方官员薪金有限；而跨国集
团富可敌国，三大水务集团均在世界百强之内，其营业额收入相当于中
等国家 GDP。
跨国集团可以用各种手段，来争取最好的条件，为争取大的合同其动
用政治,外交资源,搬出议员、大使、政府部长乃至首相,总统施加政治影
响的例子屡见不鲜。
九十年代中期,东北某市与某大跨国水务公司签署的协议,使该公
司先是得到了丰厚的固定回报,终止协议后,又使市政府溢价回购,
事后,据某咨询公司计算,这一进一出,加之利润,外方得到了 50%的
超额利润,当然,代价是惨重的,当地主谈的自来水公司总经理 (后来
升为市府秘书长 )被判无期徒刑,而水公司则连年亏损,这一下岗人
数众多的城市,全城人都在交纳水费的同时,分担这一恶果。
（ 二 ） 北京第十水厂招标项目
1,项目组建程序
确定项目方案 ---项目立项 ---招标准备 ---资格预审 ----邀请对
项目有兴趣的公司参加投标 ---准备投标书 ----评标与决标 ----合
同谈判 ----融资与审批
谈判结束且草签特许权协议以后, 中标人应报批, 可行性研究
报告,, 并组建项目公司 。 项目公司将正式与贷款人, 建筑承包
商, 运营维护承包商和保险公司等签订相关合同, 最后, 与政府
正式签署特许权协议 。
至此, BOT项目的前期工作全部结束, 项目进入设计, 建设, 运
营和移交阶段 。
2,项目运作经验
（ 1） 通过招标方式选择投资人
外商直接投资项目由项目业主与投资人或债权人直接进行谈判,
将使项目运作程序缺乏透明度和比较明确的法律保障及信用支持 。
（ 2） 专业咨询公司扮演着十分重要的角色
聘请了专业咨询公司作为招标顾问 （ 或融资顾问 ）, 可为政府
（ 或招标人 ） 提供从项目结构设计到正式签约的全过程咨询服务,
以弥补招标办公室人员经验和专业知识的不足 。
（ 3） 成立专门的招标机构可加强政府内部协作
成立由主管领导牵头的招标委员会 （ 招标委员会的成员包括了有
关主管部门的领导 ）, 并设立临时性的执行机构 （ 招标办公室 ）,
指定了得力人员担任招标办公室主任, 将大大降低前期工作的复
杂程度和难度, 有利于加快前期工作进度 。
（ 4） 通过招标方式运作 BOT项目, 具有很高的成功率
通过招标方式运作 BOT项目, 项目基本条件能够十分明确地得以
落实, 并被写入项目协议和合同中, 对协议双方都具有约束力,
招标过程规范, 公平, 项目建设, 运营管理和期满后处理的规定
十分详尽, 易于双方共同理解, 遵守和执行, 因此使 BOT项目具有
很高的成功率 。
（ 5） 政府在 BOT融资活动中始终处于主动地位
（ 6） 降低产品价格, 减轻政府的财政负担, 提高技术和管理水
平
（ 7） 前期工作周期长, 费用高
一般项目的 BOT运作, 从资格预审到开工建设的时间 （ 即前期工
作周期 ） 都在二年以上, 前期费用都较高 （ 由政府垫付, 中标人
中标后返还 ） 。 与财政投资的方式相比, BOT项目前期工作周期长,
前期费用略高 。
（三） 广东廉江的供水合营项目陷入窘境
1997年 7月, 中法水务与廉江市自来水公司签定了, 合作经营廉江中
法供水有限公司合同,, 合 营 期 为 三 十 年 。
根据该合同及其补充合同的约定, 双方总共投资美元 1669万元, 中法水
务和廉江水司出资分别为 60%和 40%。 廉江水司以 2万吨 /日 旧水厂, 新水
厂土地及原水管道 （ 口径 1.2M,长度 5324M） 估算作价 670万美元投入合
营公司, 中 法 水 务 则 投 入 现 金 美 元 1000 万元 。
廉江市自来水公司及廉江市, 广东省有关部门认为,, 合作经营廉江
中法供水有限公司合同, 主要条款特别是水量和水价的约定严重背离实
际, 无法履行 。 中法水务也认为, 项目可行性研究报告的乐观态度看起
来已不复存在, 合同确实脱离实际, 难于履行 。
1、水量问题,据悉，合同有关水量的商务约定为，廉江市自来水公
司在塘山水厂投产的第一年每日购水量不得少于 6万立方米，第二年每日
购用水量不得少于 6.5万立方米，第三年每日购用水量不得少于 7万立方
米，第四年起每日购水量不得少于 8万立方米。而且注明，按合同规定，
如廉江自来水公司未能于三十天内付清水费，需付, 延迟付款利息, 。
廉江市两间水厂基本满足了廉江全市生产和生活用水需要；
2000年平均日供水量为 22000 立方米,2001年平均日供水量为
21000立方米,2002年前六月平均日供水量为 20700立方米，可见
廉江全市生产和生活用水需要没有显著的增长。很显然，合同约
定的水量与实际情况相距甚远。
2、水价问题,合作约定的有关水价的商务条款相对复杂，起
始水价定为 1.25元人民币，而目前廉江市的自来水均价为 1,2元，
此价格自 1999年 5月 1日起执行至今。廉江市自来水公司方面，不
仅认为合同约定的起始水价高了，而且认为约定固定提升水价以
及水价随物价指数、银行汇率的提高而递增也是十分不合理的。
3、程序问题,审查组 2000年 9月 28日提供的分析报告指称，该
合同是一份违法合同，也是一份典型的显失公平和无法履行的合
同。
注,中法水务投资有限公司
中法水务投资有限公司由法国昂帝欧水务与香港新世界基建有
限公司合资组建，公司注册地在澳门，其主要业务是在国内投资、
兴建、和管理水厂，是第一个进入我国大陆城市水业市场的境外
水务投资机构。
据中法水务提供的资料，目前，中法水务在中国大陆有十六个
合营企业，分布在 9省 12市，总投资额超过 1.66亿美元，日供水能
力达到 442万立方米，服务人口达到 1000多万。
昂帝欧水务是苏伊士集团下属成员之一，系专业化水务公司，
致力于为世界各地和企业提供系列周全的工程、加工处理、外包
及管理服务。
苏伊士集团是世界百强企业，在能源制造业和水务行业居世界
前五位。
（ 四 ） 四川邛崃自来水有限责任公司
邛崃撤县设市后, 规划为中等城市发展规模 。 城市规模扩大, 人
口增加, 以及二, 三产业的迅猛发展, 城市用水需求高速增长 。
目前城市日需水量达到 3-4万吨, 按照 10年远景规划, 2010年全市
日供水能力要达到 10万吨, 供水率需要达到 100%。 仅仅依靠当时
的一个自来水老厂供水能力, 已经远不能适应新形势下的用水需
求, 必须投资再建一个新自来水厂 。
政府有关部门经反复论证后, 决定以政府招标, 民间融资, 政府
监管, 民间经营的方式, 采取国际上通用的 BOT模式, 公开招标新
建邛崃市新水厂 。
具体做法是, 公开招标, 由中标单位按政府的设计要求新建一座
自来水厂, 并约定按行业收费标准向市自来水公司供水, 再由市
自来水公司向用户供水, 合同期满后, 投资方将新自来水厂移交
给政府 。 瑞云集团以企业信誉和资本实力, 一举竟标成功 。
1998年瑞云集团投资 5000余万元, 仅用一年半的时间建成了一个
集高科技, 生态型, 设备与技术均处于国内一流水平的自来水厂 。
新自来水厂建成, 缓解了城市用水的突出矛盾 。 但是由于旧的城
市管网输送能力太差, 二次污染严重, 而且在线用户用水量每天
不足 3万吨 。 一方面大量的用户需求仍未得到满足, 供需矛盾仍然
存在 。 另一方面管网结构的不合理, 使新水厂的社会效益和经济
效益不能完全发挥出来, 城市管网形成了制约, 瓶颈, 。
针对这个问题, 瑞云集团再次与政府协商：政府以原自来水公司
的国有资产作为担保, 瑞云集团融资 4000万元, 用于供水管网改
造, 偿还本金利息的资金渠道为城市管网入户配套费, 土地收益
等 。
负责生产的新水厂在体制上是民营企业, 负责经营的自来水公
司是国有企业, 而且一厂 （ 国有 ）, 新厂 （ 民营 ） 的生产不统一,
运作中出现了计量, 水质, 利税, 管理等方面的诸多问题 。 这种
生产量与经营量的失控与失衡, 生产与经营的权利和义务的不对
称, 不利于自来水行业的管理 。
市政府对原自来水公司改制, 具体的做法是：先实行, 厂司分
离,, 使生产权与经营权得到明确, 将一水厂的资产有偿转让给
新水厂 。 在生产权与经营权分离的基础上, 进一步明确企业的所
有权, 撤销原自来水公司, 将国有资产中城市管网和自来水经营
权定向委托给新水厂经营管理 45年, 债权债务由新水厂一并承担 。
这一系列积极的改制, 使新成立的邛崃市自来水有限责任公司,
形成了一个集制水, 供水, 销售, 管网施工维护, 智能化管理,
水质监测与水业开发为一体的综合性企业 。
建成后的新水厂一期工程供水能力达到每日 5万吨, 水质达到欧
盟标准, 工艺最优, 整个工厂实现了无纸化, 智能化, 远程化控
制, 只需一个操作人员在微机平台前值班, 即可保证全市供水有
序进行 。 一个担负着邛崃城市供水的新水厂, 仅 12个人即可将行
管, 生产运行, 后勤工作全部承担下来, 包括清洁工人 。 用户满
意率由 80％ 提高到 98％ 。 供水质量的提高有效保障了市民的身体
健康的需求 。
销售额,312万 --813万
利润,198万 --239万
用户满意率,80%---98%
这是内资 BOT的模式, 在公用事业建设中引入民营企业的第一
次成功运作 。 由于民间投资的准入, 门槛, 较高, 政府与企业以
内资 BOT的模式合作, 双方的信用资源构成了内在的, 本质意义
上的维系 。
政府在选择合作企业时, 首先考虑企业的经济, 社会信用程度 。
市政府把自来水生产交给一个民营企业来经营, 管理, 其政治,
社会风险远远高于经济风险, 政府必须把社会公用事业的运行安
全性放第一位, 经济放第二位 。
ＴＨＥ ＥＮＤ
----关于公用事业的民营化问题
,广州市城市建设与管理专题讲座,
2004年 7月 16日
广州大学经济与管理学院 潘蜀健
目 录
一, 城市公用事业概述
二、城市公用事业的现状
三, 市场化运作 ---公用事业的改革之路
四,公共民营合作制 (PPP)--公用事业改革
的模式选择
一、城市公用事业概述
（一）城市公用事业的内涵
1,城市供水：自来水, 纯净水, 矿泉水 （ 水厂 ）, 供水管网 。
2,城市污水：污水处理, 排水管网 。
3,城市燃气：煤气, 天燃气, 供气管道 。
4,城市交通：公共汽车, 出租车, 电车, 地下铁道, 轻轨等交
通线路及其设施 。
5,市政设施：城市道路, 桥梁, 城市防洪, 城市照明等 。
6,城市环卫：城市市容, 卫生保洁, 垃圾和粪便处理等 。
7,城市园林：园林, 绿化, 公共休闲娱乐设施等 。
9,城市供热：取暖, 热水供应等 。
广义的城市公用事业还包括电力、通讯、教育、医疗、消防、
公共安全等等。
（二）城市公用事业的特征
1,不可替代性：是消费者的必需品, 其它产品很难替代它 。
2,消费上的兼容性：某个用户的消费不妨碍其他用户的使用 。
3,地域性：产品和服务不可完全自由流动 。
4,公用和公益性：市政公用行业的产品和服务是针对所有城
市居民的, 为整个社会或某一区域的所有成员共同使用, 不能分
割使用 。 通常还需承担一定的社会公益义务 。
5,效益度量上的不确定性：对社会的效益是长期性, 对社会
影响的深远性, 很难确切地度量其价值和效益 。
6,生产经营上的规模性：这类企业的投资额巨大, 固定资
产占其总资产的比例相当大, 经营规模越大, 平均单位成本越低,
效益也越好 。
（ 投资大, 回收期长, 市场化程度低：市政公用行业所需投
资巨大, 动辄上亿元, 甚至几十亿, 上百亿元 。 如建设一公里地
铁需要 6亿 —7亿元, 其回收期也不像常规投资一样, 在三五年内
能得到回收 。 ）
7,价格机制不灵活：市政公用行业的产品和服务价格的形
成和调整涉及到大多数居民的利益, 不能随行就市, 完全按供求
规律行事 。 供求关系所决定的价格机制 （ 看不见的手 ） 在这里并
不起决定作用 。
8,政府和社会干预：由于涉及到大多数居民的利益, 以及消
费群体的利益, 政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进
行, 道义上的说服, 或行政上的干预, 影响企业的自主经营权 。
公用事业具有独特的契约问题, 是受政府管制的非完全竞争行
业 。 消费者需要低廉的价格, 良好的服务, 运营者需要维护它们
的资产并攫取利润, 其间的关系, 要靠严格的契约关系予以维系 。
政府在其间扮演了重要角色 。
9,自然和行政的垄断性：具有行政的和自然的双重垄断特性 。
地域性以及对管网, 道路等设施的依赖性决定了其垄断性 。
10,安全性：城市公用事业服务于社会大众, 一旦出现问题,
将会影响社会的安全与稳定 。
城市公用事业既具备生产阶段引入竞争所需要的条件, 又具备
供给阶段进行垄断经营的基础, 既有民营化的可能, 又有管制的
必要 。
首先, 城市公用事业提供的商品或服务所具有的商品属性使其
具备进入市场的必要条件 。
其次, 城市公用事业的垄断性, 公益性, 安全性等特征, 又需
要政府的管制 。
另外, 城市公用事业的地域性又决定了其在管理和经营方面所
具有地方色彩 。 地域界限性使城市公用事业的管理和经营只能在
某一限定的区域之内；区域差别性使其经营管理方式和水平不可
能完全一致 。 地方政府对其发展有着更直接的积极性和责任感
（ 作为地方政府官员的政绩表现, 极易引起关注 ） 。
二、我国城市公用事业的现状
（一）消费者投诉的热点
我国城市公用事业长期垄断本地区公用事业产品或服务的生产,
输送和销售 。 改革的滞后不仅没有消弱这种垄断, 而且出现了越
来越多的凭借垄断优势, 限制竞争, 损害消费者利益的问题 。
据国家工商行政管理局报告显示, 公用企业利用独占地位侵权
成为２００１年消费者申诉举报的十大热点问题之一 。 这一年,
的供水, 煤气等服务领域投诉达１０６７０件, 在国家计委划分
的１９个服务行业的３７个小类中占第三位 。 通常的手段有：
设置障碍, 控制终端产品；
利用审查, 申报, 办事程序, 控制设计施工；
捆绑交易, 滥收费用 。
成为当代经济体剑制改革的重点和难点 。
（二）资本市场的宠儿
城市公用事业产品需求相对稳定, 受经济周期的波动影响很小,
整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点 。 成为新一轮经济发
展中资本市场的投资热点 。
根据深圳证券信息有限公司的统计, 深沪两市 48家电力, 煤气和
水的生产及供应上市公司盈利能力远高于同期两市平均水平 。, 中
国的公用事业公司具有最稳定的净利润率 。 2002年前 3季度, 沪深股
市公用事业行业每股收益达到０,１８５元, 位居所有行业之首 。
（ 但在 2003年, 沪深两市 6家水务上市公司的股价走势均弱于大盘 。
其中武汉控股的跌幅高达 23.7%。 究其原因, 主要是这些公司难以在
自已所熟悉的领域扩张, 资金被迫走向不熟悉的领域 。 在 33家公用
事业样本公司中, 投资不相关行业的有 16家, 占 48.48%。 ）
2003年 12月 22日, 法国威立雅水务集团及其合资企业北京首创
威水投资公司联合出资 33.1亿元人民币, 收购深圳水务集团 45%的
股份, 这是国内水务行业迄今为止最大的并购, 据称也是全球第
二大水务并购案 。
1999年国家统计局报告, 外商在中国投资的所有产业中, 水厂
投资最有利可图, 利润率平均高达 24.8%。
2002年以来, 上市公司频频进军公用事业 。 据不完全统计,
2002年以来已有 30多家上市公司开始投资或者加大对公用事业的
投资 。
外资纷纷抢滩进入中国公用事业市场 。
美国的 HMA公司是一间在纽约股票交易所上市的医务公司, 拥
有 36家医院, 同时拥有两家精神病医院, 去年一年的收入增长率
是 20%。 2002年总收入是 22.6亿美元, 利润增长了 26%,达到 2.5亿
美元, 净资产回报率差不多是 20%。 过去两年, 纳斯达克指数跌了
差不多 50%,HMA只 跌了大概 10%左右, 比整个大盘股市要稳定多了,
公益事业在美国 102个不同的工业中大概的排名情况：
广播电视行业总市值 2667亿美元, 在 102个工业中排名 14；
医院设施业总市值是 912亿美元, 在 102个行业里排名第 47；
垃圾服务业总市值是 247亿美元, 在 102个行业里排名第 77；
学校教育业总市值是 191亿美元, 在 102个行业里排名第 82。
（三）供给不足,欠账严重
城市郊区、小城镇、边远城镇、农村供给严重不足，或者说没
有提供；
城际间的供给差异很大；
城市不同地区的供给差异也很大。
以 2000年的广州市建制镇公用事业基础设施调查为例 。
（ 1） 环卫设施
20个镇垃圾压缩处理率超过 80％, 占被调查总数的 26.7％ 。
小城镇镇区垃圾无害化处理率仅为 33.2%,距离, 广东省村
镇规划指引 GDGP－ 002,的要求差别甚远 （ ≥ 50%） 。
（ 2） 给水, 排水和消防设施
73个小城镇已经实行集中式供水, 34个小城镇建成和使用环
状管网供水, 占被调查城镇总数的 45%； 46个镇人均用水量达到或
超过目前国家标准 120～ 160L/人 ·d,占被调查城镇总数的 59.4％ 。
59个镇居民自来水普及率超过 90％, 占被调查城镇总数的
79.8％ 。 尚有 11个镇的居民自来水普及率低于 80％, 占被调查总
数的 14.7％ （ 2005年 ≥ 90%） 。
只有 9个城镇设有污水处理厂, 大多数城镇生产生活污水未经
处理直接排入江河 （ 万人以上镇均要设污水处理厂 ） 。
消防设施建设相对滞后 。 22个镇设立了消防指挥中, 30个镇
拥有自己的消防队, 34个小城镇镇区消防栓达到或超过 10个 /平方
公里, 所占比例分别为 40.0%,54.5%和 61.8%。 不少小城镇没有自
己的消防队, 7个镇甚至没有一个消火栓 。
（四）城市公用事业企业存在的主要问题
1,亏损经营, 财政补贴沉重
由于受价格的约束, 加之原材料, 燃料, 劳务成本上升过快和
经营管理不善的影响, 我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行
的现象, 国家财政背负起补贴亏损的沉重包袱 。
中国的水务行业 (包括供水和污水处理 )长期处在行政垄断之下，
并形成了, 低价＋亏损＋财政补贴, 的经营模式。以供水为例，
2002年全行业盈利企业的盈利总额为 5.99亿元，亏损企业的亏损
总额则为 14.74亿元。 2003年上半年，全行业的亏损面仍然高达
57.71%。
2,缺乏经营自主权
公用企业的生产经营活动, 特别是较大的投资活动一般均由政府安排,
企业没有实质性的自主经营决策权 。
3,生产效率低, 服务质量差
由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权,
企业的实际成本就成为, 社会成本, 。 政策性亏损掩盖了经营性
亏损, 掩盖了管理薄弱和经营不善, 不可能刺激企业降低成本的
积极性, 从而不能促使企业提高生产效率 。 同时, 由于垄断经营,
公用企业服务意识较淡漠, 服务质量也差 。
（ 2000年全国 666座城市, 供水从业人员 44万人, 年供水量 466
亿吨, 用水人口 2.6亿人, 平构效率 35人 /万吨水, 财政补贴 5.89
亿元 。 供水企业全员劳动生产率最高与最低之比是 74倍 。 ）
4,投资渠道单一, 资金来源馈乏
公用事业建设投资主体单一, 缺乏稳定, 规范的建设资金来源
渠道, 没有形成多元化的城市基础设施建设投融资机制 。
根据, 十五, 计划，我国水务产业中的供水行业年产值可从目
前的 600亿～ 700亿元提高到 1500亿～ 2000亿元左右。同时城市污
水处理率也要从目前的 22,3％提高到 45％，新增污水日处理能力
2600万立方米。专家预计，到 2005年，我国水务市场的总投资约
需 1万亿元。
这么庞大的资金投入，单靠财政一个渠道，几乎是不可能的。
三、市场化运作 ---城市公用事业的改革之路
（一）城市公用事业市场化运作改革的政策推动
1,2001年 12月 11日, 国家计委, 关于印发促进和
引导民间投资的若干意见的通知,,, 逐步放宽投资
领域,,, 除国家有特殊规定的以外, 凡是鼓励和允
许外商投资进入的领域, 均鼓励和允许民间投资进入；
2,2002年 1月, 国家计委,,十五, 期间加快发展
服务业若干政策措施的意见,,积极鼓励非国有经济
在更广泛的领域参与服务业发展, 放宽外贸, 教育,
文化, 公用事业, 旅游, 电信, 金融, 保险, 中介服
务等行业的市场准入；
3,2002年 3月, 国家计委, 外商投资产业指导,,
原禁止外商投资的电信和燃气, 热力, 供排水等城市
管网首次被列为对外开放领域；
4、广州市委、市政府, 关于促进个体私营经济上新水平的若
干意见,,在开放投资领域、支持引导做强做大和改进服务环境
上采取 40条措施，全面促进广州个体私营经济发展。被业界认为
是扶持、壮大私营经济方面最开放、最到位的政策。
5,2002年 12月 建设部, 关于加快市政公用行业市场化进程
的意见,,是我国继电力、航空、电信等垄断行业对外资和民间
资本全面开放后的又一重大突破。标志着中国城市的供水、供气、
供热、污水处理、拉圾处理及公共交通等公用事业市场化进程的
加速。
6,2003年 7月，国务院审批通过, 水利工程供水价格管理办
法,,水利工程供水价格正式纳入商品管理范畴；同年,,排污
费征收使用管理条例, 正式出台，意味着在我国实施多年的排污
费收费制度将发生重大变化。
7、最近，建设部公布了, 公用事业民营化管理条例,,规定
民营资本和外资可进入原属国家专营的城市公用事业。
（二）市场化运作的供给特征
1、政府与生产者角色分离
政企分开，市政公用的决策职能、监督职能与生产职能相分离。
政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种市政服务，至
于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，
由市场竞争所决定。
2、政府管制与市场竞争有机 结合
政府管制是政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表
现为政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场进入、价格决
定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。
生产者的确定引入市场机制。对非经营性服务，如街道保洁、
绿化等应采用政府采购的方式，招标选择生产者；对经营性服务，
如供水、供气等，通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者
或经营者。
3、合同约束取代行政管理
政府通过合同的方式与服务的提供者建立自愿、平等、互利的
民事关系。
4、投资和生产主体多元化
市政公用设施服务市场是一个由企业、民间投资者和外商投资
者等多元投资主体共同参与的有序竞争市场。
5、投资的风险、责任、回报分 担
按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回
报分别各自承担。属于经营活动自身产生的，由投资者承担；属
于政府决策或管制产生的，由政府承担；属于不可抗力的，由政
府和投资者共同承担。
（三）公用事业改革在西方
有人说：公用事业的改革问题是计划经济的产物, 这是一种误
解 。 其实, 在西方国家, 这种类似的改革及伴随改革而引发的争
论始终没有停息过 。
传统上, 全世界的公用事业大都是由政府直接投资, 垄断经营
的 。 二十世纪八十年代以来, 一些国家相继开始了公用事业民营
化的进程 。
1、法国由市长、镇长监管，以租赁或特许权经营的方式选择
专业公司经营。法国有过一种很特殊的，被称为, 水政治, 的现
象。
即过去法国的水费收入中大约有几个百分点是用来助选的，这
样当选的政府官员就会对曾给予他帮助的水公司以回报，允许其
对水的特许经营。近年来，民主政治已经不容许利益集团的不公
开助选。然而，法国的两大水务集团作为世界上最大的水务集团
仍与政治仍然息息相关。法国当选总统希拉克的竞选特别助理莫
诺就是法国最大的苏伊士里昂水务集团的董事长。希拉克的竞选
班底智囊核心就来自水公司。
法国的特许经营制度历史悠久，被世界银行称为：, 一种真正
的法国模式, 。
2、英国的公用事业原来是由皇家经营的。官僚陋习，低效浪
费，不顾成本和效益。自撒切尔夫人上台后，为了提高公用事业
的效率和解决政府的财政需求，在改革过程中拿公用事业民营化
开刀。民营化的结果称为三满意：
政府对公用事业的补贴完全取消，税收大幅度增长（政府满
意）；
通过竞争，电费，水价不升反降。服务水平不断提高（用户满
意）；
股价上涨，企业效益提高，职工参股（企业满意）。
3、美国多年来也是政府经营公用事业，市长苦不堪言。水质
下降，水压不足，都导致选票不保，民心转向。近年来，自亚特
兰大市开始，许多州市实行特许权经营，外国公司相继涌入。
世界银行，亚洲开发银行大力提倡民营化。民营化提供了不断
增长的公用事业投资需求与政府有限的财政收入之矛盾难题的解
决办法。
就当前世界上总趋势来看，公用事业民营化是一个大趋势。
欧美国家，水市场基本上是在竞争的基础上，通过兼并与收购
形成的若干巨头相对垄断又相对竞争的局面。如英国的威尔士，
英格兰在上世纪 50年代曾存在 1000多家供水企业，到 70年代并为
198家，私有化之前为 29家。通过市场调节与竞争最后形成了 10家
主要供水企业。
（四） 非赢利还是赢利 ---美国的公用事业
1,美国医院
在美国, 最近四五十年, 主要的潮流或者主要的倾向性, 基
本上朝着盈利的民营医院这种形式和方向去发展, 逐渐地越来越
多地放弃非盈利医院的组织形式或者企业经营形式 。
1965年以前, 美国主要的医院多数是为一般的大众, 不太有钱
的人服务的 。 有钱的人一般都不去医院, 把医生请到自己的家里
来做治疗 。 那些大众的医院主要是为老百姓, 没钱的人提供服务 。
如果容许医院追求盈利的话, 道德风险可能会变得非常严重,
治理成本也非常高, 所以慢慢就产生了非盈利的组织和形式 。 捐
赠人规定医院不是为了追求利润去进行运作 。 为了防止医院追求
利润, 规定医院只能是一个非盈利组织, 从而尽量避免损坏消费
者的利益或病人的利益 。
非盈利的组织形式更多强调的是防止道德风险, 或者说防止医
院的操作者去追求利润, 但是非盈利的组织形式有一个致命的缺
陷, 没有任何人是这个企业, 这个医院的所有者, 就象中国的国
有企业一样 。
1965年, 肯尼迪总统推出的联邦医疗保险制度出台以后, 就
把穷人和富人往医院推 。 这样, 慢慢就有了一些新的变化 。 随着
有钱的人越来越多地去医院, 使得医院的消费者和损资者开始是
同样的人了 。 另外, 随着医疗技术逐渐的复杂化, 要医生到病人
家里去治疗, 很多病已经不太可能了 。
与此同时, 随着医疗技术的发展, 购买医疗设备需要的资金越
来越多, 融资需求也越来越大, 于是自 60年代末, 医疗服务开始
朝, 赢利公司, 发展, 甚至, 上市, 。 在这样一个基础上就慢慢
出现了一些以盈利为主要追求目标的民营医疗机构 。
在美国经济学界, 争议一直比较大的一个问题是,
,为什么要有一个非盈利组织？ 非盈利组织追求的目
标到底是什么？,
盈利组织追求利润, 但是非盈利组织到底追求什么？
非盈利组织或者企业追求的目标是很含糊的, 理论上
说, 是追求让他们服务的对象的效用最大化, 但是从
那些为穷人开的医院来看, 穷人得到的服务到底好不
好？ 他们得到的效用到底有多少？ 无法判断 。
2,美国教育业及其他公用事业
与医院几乎类似的是教育, 大概 60年代以前, 美国教育事业方
面的组织基本上都是非盈利的 。
女权运动使越多的中产, 富有妇女出家工作, 对托儿所和幼儿
教育需求的增加, 改变了这种现象 。
到 1992年为止, 美国的公益服务行业大概的分配是, 69%的养
老院是由以盈利为主的公司来运作； 37%的民营托儿所是盈利性的
公司； 12%的医院是以盈利为主, 所有的医院中, 78%的医院是民
营的 。
从 92年到现在, 这方面的变化更大, 盈利性的倾向越来越强 。
电力, 电信, 还有环境保护等公用事业基本上都民营化了 。
许多经济学家在研究盈利和非盈利的医院, 到底哪一种医院提
供的服务更好？ 到 90年代, 很多研究得出来的结论是, 从统计学
的意义上来说, 在医疗质量和服务上面, 看不出盈利和非盈利医
院有什么明显的差别, 二者提供的医疗服务质量都是差不多的 。
当然在中国情况会不一样, 因为在中国很多制衡和监督的机制都
不到位 。
另外一些研究结果发现, 非盈利的医院确确实实比盈利的医院
更少去考虑如何减少成本, 这一点跟我们预计的差不多 。 盈利的
医院在提供同样的服务的基础上, 降低成本方面, 考虑得比非盈
利的医院要更多一些 。
而同样的事例在玻利维亚、加拿大都已出现。有些非政府组织
认为：一些大的水务公司的策略是先以不现实的、不可持续的低
价中标，然后利用所在国监管不足及政府官员的寻租事后涨价、
谋求私利。受害的是当地水用户,特别是贫困的弱势群体。
（五）另一种声音
公用事业民营化从舆论上说，似乎是一边倒，人人叫好。然而，
在去年的南非约翰内斯堡世界环保大会，以及刚刚在日本京都举
行的第三次世界水论坛上，我们都听到了不同的声音。
菲律宾首都马尼拉，将本来是地方政府管理的水公司变为注入
外资和当地资本的民营化企业。四年过去了，居民平均水费比民
营化之前高出很多，两家世界著名水务公司以亚洲金融危机为借
口绕过政府监管部门，修改合同，提高水价。当再次提高水价的
努力失败后,2002年 12月特许权经营方提出终止合同。这一事件严
重影响了政府的威望,连民选总统都受到牵连。
在有些国家，公众普遍对公用事业的私有化持反对态度，是因
为在许多发展中国家，公用事业私有化的可信度很低。阿根廷和
秘鲁不赞成的比例超过 80％。据分析，这种不满意主要是由于监
管不到位而造成的。
四、公共民营合作制 (PPP)
（ 一 ） PPP（ 公共民营合作制 ） 的内涵
PPP (Public Private Partnership） 模式是 90年代在西方
开始流行起来的, 以欧洲居多, 在 PPP中有多种具体的实施形式 。
影响公共民营合作制形式的主要因素是项目的具体内外环境条件
以及合作双方所愿承担的风险程度 。
PPP最核心的概念是为了完成某些公共服务项目而在政府机
构与民营机构之间达成协议, 签署合同明确双方的权利, 利益,
义务和责任, 以确保项目的顺利完成 。
PPP的基本特征包括共享投资收益, 分担投资风险和分担社
会责任；
PPP的典型结构是由公共机构设立项目, 民营机构投资建设
并负责运营 。
联合国开发计划署 /中国建设部 水务督察体系专家高中说：
PPP的最好译文应当是, 官督商办, 。
1908年 （ 光绪 34年 ）, 当时故宫经常失火, 慈禧太后问袁世凯
怎么办, 袁世凯提出由洋办法来建立一个自来水公司, 用自来水
灭火 。 于是由天津的一个钱柜发起, 筹集了 270万银元成立了北京
的第一家自来水公司 。 同年 3月 28日, 公司的董事长上书慈禧的第
二道奏折, 提出这个自来水公司的性质就叫, 官督商办 ‘, 由此
看来 PPP的发明权实在应当算在中国人头上 。
,官督, 和, 商办,,两者缺一不可。非, 官督, 不能抑制资
本的贪婪，保障公用事业的公益性；非, 商办, 则不能通过竞争
提高服务质量，增进效率和效益。中国水行业过去全行业亏损，
原因在于，我们不知不觉把, 官督商办, 变成了, 官督官办, 。
（二） PPP中各合作方的角色
政府和民营机构各有其独特的优势, 采纳公共民营合作制是为
了使合作双方能各展所长, 最大限度地发挥各自的优势 。
1,政府机构
优势：公共部门可依据需要制定相应的政策, 有政策支持,
而且具有较强的支持系统, 有很好的支持能力 。
劣势：缺乏足够的资金, 管理落后, 效率低 。
2,民营机构
优势：资金相对充裕, 拥有先进的管理模式与丰富的管理
经验, 灵活性强且具备较强的创新能力 。
劣势：承担风险能力有限 。
正是由于这个优势和劣势各不同, 形成了不同的组合, 各种组
合, 都可以称之为 PPP。
（三） PPP的模式选择
以城市自来水供应为例，我国城市公用事业的改革模式呈现多
元公的形势。
1．集团化模式
通过改制组建集团公司，以资本运作实现企业外向型规模拓展和
管理、经营、技术、综合服务水平的提高。这种模式成为当前我
国公共事业经营模式改革的主流方向。
2001年深圳市以自来水公司为基础，吸收排水业务，由深圳市政
府牵头组建了总资产约 60亿的大型水务集团。
2003年 7月武汉市诞生了水务, 超级航母, ---武汉控股公司。
2003年 8月，由北京城市排水集团有限责任公司与北京首创股
份有限责任公司共同出资建立，注册资本为 40.2亿元的北京京城
水务有限责任公司正式挂牌成立。 京城水务公司是我国注册资本
最大的水处理公司，日处理污水能力达到 120万立方米。
1998年 10月，中山市将中山公用事业领域的部分企业从松散
型捆绑为集约经营，集中了供水公司、路桥公司、市场发展公司、
污水处理公司等一批优质的资产，主管自来水、道路、桥梁、市
场物业、污水处理等城市公用事业产业的建设和经营管理。 2003
年底，又进行了企业战略重组，经营范围进一步扩大至城市公交、
市政建设、旅游产业、教育等行业和领域，总资产规模超 100亿元。
此外，还有天津自来水集团、长春水务集团等等大型、超大型
公用事业集团。
组建大型公用事业集团的最公优势就是拥有较强的竞争实力，
便于扩张和开拓新的市场，不利之处在于债务关系复杂，经营管
理复杂，对企业的经营管理职能提出了更高的要求。
2．建管分离模式
2000年 12月，上海市水务局进行水务运营体制改革，在原上海市
排水公司实行投资、建设、运营三分离，成立上海水务资产经营
发展公司，上海城市排水公司，上海环境建设公司，上海城市排
水市北、市中、市南运营公司等单位。上海水务资产经营发展公
司负责供水和排水国有资产的管理，拥有下属排水公司,3个排水
运营公司,3个供水公司等全资子公司。上海排水公司是水务资产
经营管理公司的子公司，主要负责排水设施有偿使用费的收缴，
并受水务资产公司的委托对 3个排水运营公司进行监督管理。
这种 模式最大的优点是打破原有的垄断局面，形成适度市场竞争
格局；区分政策性亏损还是经营亏损，促进企业降低成本，改善
经营，提高质量。不利之处在于降低了企业的竞争实力，不利于
企业的扩张和多种经营，且 一般只适用于特大型城市。
3．股份制上市公司模式
通过上市融集资金进行股份制产权制度改革的水务企业有原水股
份、凌桥股份、南海发展、创业环保、三峡水利、武汉控股等，
然而水务市场巨大的潜力、稳定的投资回报正吸引多家上市公司
涉足水务领域，甚至将主业向水务领域转移。浙江省上市公司钱
江水利，在取得杭州市赤山水厂 30年经营权基础上，提高供水市
场占有率，逐步向原水、供水、污水处理的水务产业链拓展。
其中有一种称之为, 厂网分离，水厂上市, 的模式，是指集团公
司将企业内部的水厂和供水管网分离经营的改革调整办法。厂网
分离后，实施水厂竞价上网，促使水厂降低水成本，同时自来水
集团将回报稳定、资产优良的水厂包装上市，为集团的管网维护
和建设以及其他业务筹措融通资金。
这种拆分办法有利于优良资产重组上市。上市募集资金将有效
地解决建设集团公司项目建没的资金问题。但与此同时，公司也
面临市场的严竣考验。
4、合资合作经营模式
合资合作经营模式是指把公司下属的单个企业（水厂、排污厂）
分离出来，与外资合作经营的模式。一般的实现形式为 BOT 方式。
即公共特许权或特许权融资 BOT 方式，是指政府同民营公司签订
合同，由该公司筹资承建一个项目，并在一定的期限内，通过经
营该项目偿还项目债务并回收投资，获得收益。协议期满后，项
目产权无偿转让给所在国政府。 2002年 6月，上海友联联合体
获得了总投资额为 8.7亿元的上海市最大污水处理项目 ——竹园污
水处理厂 20年的特许经营权。
BOT即建设、运营、移交,这种方式多为招商引资项目，在国
内已有众多成功的范例。上海友联企业通过联合多家民营企业获
得项目具有典型意义。
合资合作经营模式作为特许经营的一种实现形式，其最大的
特点就是债务债权关系明确，便于操作。不利之处就在于出售或
特许经营的往往是公司的优良资产，有问题的企业都留下来了
BOT的具体实现形式又有如下三种：
（ 1） 谈判的形式组建政府与民营的合资企业
优势：快捷, 方便 （ 许多复杂问题通过谈判解决 ）, 需要的法
律结构可以简单一点, 前期费用也比较低 。
劣势：没有充分的竞争 （ 技术是否先进, 价格是否合理 ）, 过
程不透明, 极易导至不公平的交易 。 不易处理政府监管, 企业运
作之间的关系 （ 容易走国营企业的老路 ） 。
（ 2） 谈判的形式组建 民间合资企业
优势：快捷, 方便 （ 许多复杂问题通过谈判解决 ）, 前期费用
较低 。 没有政府的双重角色问题, 便于处理政府监管, 企业运营
的关系 。
劣势：没有充分竞争, 融资的结构单一 。
（ 3） 公开招标的 形式组建项目公司
优势：
通过竞争投标经常会降低成本, 提高效益；合理分配项目风险；
公开性和透明性保障了各有关方的合法权宜 。
政府, 企业的职责比较分明 。
合同以绩效为基础, 以产出为目标 。
劣势：
多方参予 。 一般不适合于小规模投资, 参与的方式非常多, 手续
非常复杂 。 合同结构相对复杂 。
前期费用高, 一般不适合小规模项目,（ 威望迪水务公司介绍, 投入成
都或浦东这种大项目, 初期标书费用就有二, 三百万美元或更多, 在一年中投标
20次只中标 5次, 另外, 15次投入费用就有 3000-4500万美元 。 政府还会有一些附
加条件, 如浦东项目, 当时政府还有三个条件, 其中之一是要在人口超过 100万城
市有负责水过程的经验, 这样全世界只有 8 家公司合格 ） 。
5、股份制公司经营模式
融资建立股份制公司模式是对既存公司进行资产评估后，把国
有资产以股权形式通过公开招标部分出让，重新组成一个新的股
份制公司的模式。新组建的公司按照现代企业制度运行，利益共
享，风险共担。目前比较成功的例子就是上海浦东自来水公司的
改革。
自来水浦东有限公司的发展前景好，无论工业用水或生活用水
都呈上升趋势。所以浦东自来水公司股权改革项目一经提出，就
吸引了众多知名的国际水务集团。 2002年 5月，世界上规模最大的
水处理公司法国通用水务公司以 20亿元现金，超过资产评估底价
近三倍的价格获得了上海浦东自来水公司 50%股权，并约定了 50年
合资期限，新组成的自来水公司将由中法双方共同管理。公司主
要担负浦东城区的供水服务。新公司将不设固定回报，共同承担
企业风险，统一接受市物价部门对水价的规定标准。
2003年 11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团、首创威水投资
公司正式签约，转让深圳水务集团 45％的股权，引进资金 4亿美元，
这个合同在世界水行业并购中排名第二，在中国所有企业并购中
排名第一。转让后深圳市政府占深圳水务集团 55％的股份，威立
雅环境集团持有 5％，威立雅环境与首创股份合资的首创威水投资
公司持有 40％的股份。深圳市与重组后的深圳水务集团签署特许
经营协议。
2004年 1月 10日,贵阳市煤气公司引入中国煤炭信托投资公司,将国
有企业改制为股份制的贵阳燃气有限责任公司。成为贵州省率先
实行股份制改造的公用事业单位,也是全国省会城市公用事业中第
一个实行股份制改造的企业。
6．区域收购模式
这种改革模式的代表是北京市水务局。北京市自来水集团公司
实施低成本扩张，投资 1,93亿元，先后购并了延庆、密云、怀柔、
房山自来水公司，拓展了供水领域，总资产增加了 3亿元，日增供
水能力 15,3万立方米，供水管线增加 504公里，销售收入增长
5500万元。集团经营规模迅速扩大，经济实力进一步增强。
7．资产整体转让模式
浙江上市公司钱江水利整体收购舟山自来水公司。通过清产核
资，原舟山自来水公司全部资产 21100万元由钱江水利一次性交付，
舟山市政府。然后，舟山市政府又以国资管理部门的名义，将其
资产投资参股新的股分公司。新的合资企业注册资本 24500万元，
钱江水利占 86,12％，由钱江水利控股。
8．以存量换增量模式
宿迁市水务局通过产权置换，对外转让自来水公司全部国有净
资产产权,50年土地使用权和 50年特许经营权，成交价 3800万元。
市政府将中运河和古黄河沿岸的 28890亩国有土地确权给水务投资
公司后，经评估作为资本金注入宿迁市水务建设投资有限责任公
司，用作贷款抵押，靠拍卖土地和土地经营升值。目前已售出地
块到账资金 4100万元，形成, 综合整治 —创优环境 —提升地价 —
开发经营 —回笼资金, 的良性循环机制（ 注：这种模式的合法性
值得研究） 。
9,租赁合同协议模式
威望迪水务公司提出的一种公私合作伙伴关系模式, 在法国,
75%的公私合作伙伴关系的建立都是通过这种方式实现的 。
租借合约的原理很简单 。 当地政府为了实行对于公共事业的全面
管理权限, 保留对公共资产的所有权 。 但是当地政府会通过一个
长期的租借合约把权利下放给给租借者 。 租借合约的意义在于,
公有性质的资产依然是由市政府拥有, 而且租借者可以保证提供
高质量的服务, 另外, 融资可以是混合的, 可以由专项基金直接
借给市政府, 也可以由私人直接借给租借者 。
这种形式的公私合作伙伴关系非常灵活, 还可以进行一些相应
变化, 目前威望迪水务公司在中国正致力于这种方案 。
（四） PPP需考虑的相关问题
1,是否选择 PPP,选择哪种形式的 PPP
根据体制政策, 法律环境而选择具体的形式, 形式不是固定一
成不变的, 要视具体条件, 通过合约中的制度安排得以实现, 它
最高的目标就是改善服务质量, 提高效率, 使广大人民群众获得
更好的, 更廉价的服务 。
但是 PPP不适用于下列服务：
一是无任何限制的, 任何人均可以介入的领域, 如环境保护；
二是具有重要意义的领域, 如消防服务, 公共安全, 国防等 。
2,何时可以考虑采用 PPP
一般来说, 当政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源和人才时,
民营企业的加入可以提供更高质量的服务, 可以提供资金, 加快项目或
服务的实现, 此时, 政府就应当考虑采用 PPP。
另外, 在考虑采用 PPP时, 还必须同时满足以下条件：
（ 1） 服务对象持欢迎态度；
（ 2） 潜在民营企业间存在着竞争, 通过竞争可以达到降低成本, 提高
效率的目的；
（ 3） 对民营的加入不存在法律上的障碍；
（ 4） 服务的产出可以被度量和定价；
（ 5） 通过对服务对象的收费可以收回成本并赚取相应的利润；
（ 6） 公共机构与民营机构之间曾有过良好的合作记录 （ 信用记录 ）
著各经济学家张五常先生说过：只要能分别向消费者收费就可以由私
人提供 。 由此看来, 民营化的公用事业, 范围是非常广的 。
3,PPP成功的关键 ---健全而有效的监管机制
（ 1） 政府监管必须确定一种社会安全机制, 保证为用户提供安
全, 卫生, 方便, 满意的服务；
（ 2） 政府监管必须确定一种稳定机制, 保证为用户提供尽可能
廉价, 优质, 高效的服务
（ 3） 政府监管必须确定一种承诺机制, 保证企业资产的安全性,
降低企业融资成本, 为企业提供投资激励条件 。
（ 4） 政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性, 让企
业得到足够的收入, 支付运营过程中发生的成本, 并赚取一定的
利润；
（ 5） 在保证安全, 质量, 成本及合理利润的前提下, 效率,、
环境效益及社会效益应成为政府监管的最重要目标 。
4,一个良好的监管框架的运作主要有如下三项内容
（ 1） 市场准入监管：公开, 公平, 透明, 程序上的公正和效果上
的公平；
（ 2） 价格监管：公众参与的价格听证机制保证了价格机制的公平
与合理；
（ 3） 普遍服务：要对社会提供普遍服务 。
在国外 PPP的监管模式中, 要求利益相关方一定要进入监管过程
才能形成监管的模式 。
同时, PPP是一个民营化的过程, 程序公正是第一位的 。 程序应
该是透明的, 因为它牵涉到千家万户, 牵涉到每一个公民的利益 。
世界银行刚刚发布一份题为, 改革基础设施：私有化、监管和
竞争, 的最新报告。
报告审视了许多发展中国家和转轨国家公用事业改革和私有化
的经验,1997年基础设施私人融资达到 1300亿美元的高峰，而
2001年降低至 600亿美元，原因之一是金融危机的影响，但是 公众
普遍对私有化持反对态度 是主要因素。在许多发展中国家，公用
事业私有化的可信度很低。阿根廷和秘鲁不赞成的比例超过 80％。
据分析，这种不满意主要是由于监管不到位而造成的。
报告指出，,有效监管,是正确实行基础设施改革的关键条件。
“监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，
具体地说，监管机构必须免于政治影响，其决策必须接受司法部
门或非政治性主体的监督。报告认为，监管程序必须鼓励竞争，
应该是开放的、透明的，而且是在开展私有化之前就设计好的。
（四）我国常见的 PPP实现形式
1,BOT(Built-Operating-Transfer)
民营部门负责设施的融资, 建造, 运营和维护, 在运营若干年后无偿
将设施转让给公共部门, 公共部门以承诺的服务价格来补偿民营部门的
支出并保证其合理回报, 等同于民营部门对公共部门的融资租赁, 价格
风险由公共部门承担 。
BOT作为 PPP的模式之一在我国公用事业部门和基础设施建设领域广泛
使用 。 尤其主要是在水务, 公路, 桥梁, 中国都大规模的都使用了, 在
给外资的安排中间很多是用 BOT的方式安排的 。 比如公路方面有广深高速
公路, 水务方面有北京第十水厂等等 。
2,PPP在中国的创新实践形式 —— 股权出让
股权出让就是把部分股权出让给民间 。 这是我国国有企业改制,
引入民营资本的主要形式 。
从政府的角度看, 是希望通过这种改革来改善企业的治理结构,
实现政企分离, 实现国有产权的多元化, 实现国有资本的暂行退
出, 这是政府的目标 。
从公共服务的角度看, 改革的目标是期望提高企业的运作效率,
提升其服务水平和服务质量 。
从企业角度来看, 是希望拓宽公司的融资渠道, 增加公司的发
展后劲, 实现机制转变, 建立比较完善的治理结构, 创造更大的
价值 。
由于目标的多元, 由于利益的相关方比较多, 在实践过程中两
点非常重要：
1,要充分考 虑 公共方和民营方的利益关系, 否则将既不能实
现政府的目标, 又不能满足企业的要求, 更不能满足社会公众的
要求 。
2,由于牵涉到公众的普遍利益, 对政府的监管能力和监管方
式提出新的挑战 。
公共方的股权比例要占比较大的份额 。 通常都在 55%以上, 但
是不同的项目, 不同的情况还应有不同的安排 。
水务：公共方占 55%,45%出让给民间；
能源：公共方占 75%,只出让 25%；
公交：公共方占 75%,出让 55%；
燃气：公共方占 40%,出让 60%。
3、政府大力推荐的实现形式 ---特许经营制度
政府通过特定的程序并通过特许经营合同, 授予企业在特定区
域内, 特定时间范围内, 独家提供特定的市政公用事业的产品或
服务；或授予企业市政公用设施的投资, 建造, 经营, 使用的权
利 。
经济学家奥比认为, 特许经营制度是指行政部门将一公用事业
的经营权交给一私人机构 （ 有时是公立机构 ）, 由其通过对用户
征收租金, 收取费用等手段, 对所承租的公用事业进行开发管理,
自负盈亏, 并承担相应风险的模式 。 相应风险的模式 。
法学家乔治金认为, 特许经营制度是企业受委托经营公用事业,
并且从中取得报酬的一种模式 。 在特许经营模式中, 合作双方的
合同关系并不因一手交货一手交钱而终止 。 相反, 双方的合作关
系将是长期的和非常紧密的伙伴关系 。 这种关系是靠合同与协议
得以维系的 。
制度推行过程中几个重要问题
1,市政公用事业的特许经营须由政府主管部门实行统一的监
督和管理
市政公用事业是投资大, 影响面广, 技术含量高的行业, 需要
政府强有力的临控才能保证质量和安全, 而不是一个全面放开的
市场 。 世界各国多数采取集中统一管理的模式, 让企业在一定的
范围内竞争, 提高服务质量和技术水平, 因此, 在整个过程中代
表政府的行政主管部门扮演着重要的角色 。
2,特许经营合同具有明显的特点
政府和特营企业要以合同或合约的方式确定相互之间的责,
权, 利的关系, 这是一个特殊的非典型的合同 。
合同自由受到明显限制 ∶ 这主要表现如下两个方面, 其一是
对象选择的不自由 。 其二是合同双方的权利义务大多为法律所规
定, 双方不得自行协商 。
市政公用事业关系到城乡居民的生命安全和生活质量, 具有
鲜明的公共性和社会性, 因而, 合同的执行将受到严格的监督和
管理 。
3,特许经营权的确定应遵循公平, 公开, 公正的原则
必须在社会上公开招投标以取得特许权 。 有必要对进入的企业
进行严格的资质审查 。
对已经在运营的市政设施, 或具有丰富的运营经验的单位, 市
主管部门有权代表政府以公示或委托的方式授予特许经营权 。
4,实行特许经营权的项目资产所有权并未转移, 特许经营
期内享有投资项目的使用的使用权或经营权, 但对项目资产的使
用, 处分受到严格的限制, 严格意义上讲, 其拥有的仅是一种不
完全的财产权, 这种限制主要来自作为项目发起人的政府或贷款
人 。
5,价格调整机制的建立是特许经营的关键问题
多数市政公用事业是在价格不到位情况下的准经营性项目, 无
法在短期内收回成本, 带有很强的公益性, 是市场低效的部分 。
因其具有不够明显的经济效益, 市场运行的结果将不可避免地形
成资金供给的诸多缺口, 要通过政府适当贴息或政府优惠政策以
维持营运 。 因此, 其价格必须通过价格机制和政府经济干预制度
与政策相结合, 保障投资的原动力即投资回报率 。 而过高的价格,
势必招至城乡居民的不满, 引发社会问题 。 因而, 应建立财务信
息公开制及价格听证制等价格调整机制 。
6,政府在特许经营制的地位和作用
政府在特许经营合同关系中既是一方当事人, 同时又以代表
社会公利益的管理机关身份出现, 其地位的双重性决定其享有权
利的双重性, 既享有合同权利, 又享有行政管理监督特权 。
其次, 政府与特许经营企业签订合同的目的是基于社会公共
利益, 而特许经营企业则主要是希望通过特许权的获得谋求利润
的最大化, 在两种利益发生冲突是, 前者的利益应放在首位, 因
此, 政府必须对特许经营企业行使监督和管理权, 包括对特许经
营企业在项目的建设, 竣工验收, 运营等环节的监督和管理 。
（六） PPP的五大障碍
有专家称, 中国公用事业的民营化存在着六大障碍, 即门槛高,
冗员多, 管网改造难, 监管体系, 价格机制 。
1、门槛高
政府对涉足水务行业的企业也设有较高的门槛。上海竹园污水
处理厂日处理 50万吨污水的一期工程 BOT项目正在向全社会招标。
投资额 7亿元，但对应标企业的要求是：近三年平均资产净值必须
达到 2亿元以上，而且自有资金要占出资额的 35%。
2、冗员多
冗员是国内公用事业企业普遍存在的问题，但减员增效的实
施难度更大。 政府出于社会稳定的考虑，往往规定收购兼并方不
得裁员或在一定时间内不裁员不减薪。
例如在安徽国祯刚刚以 1.6亿元中标的江苏徐州污水处理厂项
目中，徐州市政府的要求就是, 人员全部接管，五年内不裁员不
降工资总额, 。该厂共有员工 150名，安徽国祯认为工厂运转只需
三四十人。但作为进入的条件，安徽国祯答应了上述要求。
3、管网改造难
减少漏耗损失被认为是目前降低自来水成本最现实的办法，
减损的前提是改造和维护老管网。对新进入的企业，这一动力并
不足，因为改造和维护老管网的成本远远高于建新管网。
在各大城市的地底下，电信电视、煤气暖气、供水排水，各种
管网星罗棋布。要施工不仅需要协调各部门关系，而且工程浩大，
需要大量资金。国家建设部城建司副司长张悦告诉记者，建设部
曾在 2002年底作过规划，对全国 20万人口以上城市使用了 50年以
上的旧管网和旧城区漏损严重的管网进行改造，所用资金将超过
300亿元。在目前的水价下，靠企业投入这笔资金几乎是不可能的。
4、监管体系不到位
中国的民营化是在监管法规缺位的基础上开始的，随着民营
化进程的推进，最大的问题是政府难以实施有效监管，从而使安
全性面临不可预见的威胁（这不仅是一个经济问题，更是一个政
治问题）。
其次，由于对进入标准缺乏统一认识，也缺乏实践经验，地
方政府在企业的准入标准甄别上存在一定难度。
5、价格机制未形成
既要维持企业的合理利润，又要制定出各方可以接受的价格，
同时还要保证投资主体多元化之后的安全、质量与合理利益，这
一切都要求尽快建立一套独立而公正的价格机制。
6、人才缺乏
传统的公用事业人才观偏重于专业技术人才, 重技术, 轻管理；
重建设, 轻经营的传统思维造成了公用事业行业经营管理人才,
法律人才奇缺的局面 。
四个典型案例
（ 一 ） 沈阳第八水厂的产权转让与回购
1,运作过程
1996年, 沈阳市政府责成沈阳市建委与中法水务公司进行股权转
让谈判 。 谈判结果, 中法水务出资 1.25亿元人民币购买第八水厂 50
％ 的股权, 共同组建中外合作性质的沈阳中法水务公司, 合作期
为 30年, 外方平均回报率为 18.2％ 。 合作合同由法方起草后由双方
签署 。
1999年, 在沈阳中法水务公司运作两年以后, 沈阳市政府开始着手
沈阳发展股份公司香港上市工作, 沈阳市提出回购第八水厂并希
望将第八水厂投入沈阳发展 。
经过双方谈判达成回购条件,（ 1） 股权转让价格为 1.5亿人民币；
（ 2） 沈阳发展公司委托中法作为第一到第八水厂的运营技术顾问 。
在此交易中, 中法投入 1.25亿元, 两年以后除获得两年的固定回报
外, 转让收入超过投资 2500万元人民币, 而且另外获得了八个水
厂长达 10年的技术服务合同 。
2,教训
运作不规范：中法水务公司是本交易中唯一的候选伙伴, 政府处于
被动状态, 项目最终确定的回报率较高 。
能力不对等：政府官员普遍缺少国际商业运作经验, 由外方起草文
件更是重大错误 。
没有风险意识, 轻视商务条件：普遍缺市场经济意识, 喜欢三五页
纸的简单协议, 协议执行过程中遇到问题再说, 不理解国际合同为
什么要几百页甚至上千页 。 实际上, 一个交易的商务条件远不只价
格等要素, 还有很多重要条件, 而且这些条件都与风险分担有关 。
如八厂项目, 没有对终止合同条款做出公平合理的约定, 所以在退
出时付出了巨大代价 。
没有责任机制：八厂和其它一些造成巨大损失的交易都找不到任何
责任人, 即使沈阳出现了慕马案件, 也不能说慕马对交易负有什么
责任 。
跨国企业在和中国地方政府就当地公用事业民营化进行谈判时，
有两个不对称：
其一，信息，经验不对称
有百年历史,全球经营的跨国企业面对的是缺少国际经验，缺少
国际法律、金融信息咨询的相对年轻的地方官员。跨国企业身经
百战，中国地方官员往往得不到其他城市谈判的详细条款，而跨
国集团作为谈判对手对此却心知肚明,
仅以特许经营权年限问题为例,作为特许经营的发源地，法国
民众和地方政府正在施加压力，使其年限从平均二十至二十五年
减为十几年，以防止公司暴利，规范公司行为，保护消费者权益，
给予政府更多的选择权。而在我国，他们往往轻而易举地得到 30、
40以至 50年的特许经营权。几十年乃至半个世纪以后，变化将是
极大的，如果没有很好的退出机制和监管措施，我们会不会后悔？
其二，财富，影响不对称
为了发展,地方财政捉襟见肘 ;基于廉政,地方官员薪金有限；而跨国集
团富可敌国，三大水务集团均在世界百强之内，其营业额收入相当于中
等国家 GDP。
跨国集团可以用各种手段，来争取最好的条件，为争取大的合同其动
用政治,外交资源,搬出议员、大使、政府部长乃至首相,总统施加政治影
响的例子屡见不鲜。
九十年代中期,东北某市与某大跨国水务公司签署的协议,使该公
司先是得到了丰厚的固定回报,终止协议后,又使市政府溢价回购,
事后,据某咨询公司计算,这一进一出,加之利润,外方得到了 50%的
超额利润,当然,代价是惨重的,当地主谈的自来水公司总经理 (后来
升为市府秘书长 )被判无期徒刑,而水公司则连年亏损,这一下岗人
数众多的城市,全城人都在交纳水费的同时,分担这一恶果。
（ 二 ） 北京第十水厂招标项目
1,项目组建程序
确定项目方案 ---项目立项 ---招标准备 ---资格预审 ----邀请对
项目有兴趣的公司参加投标 ---准备投标书 ----评标与决标 ----合
同谈判 ----融资与审批
谈判结束且草签特许权协议以后, 中标人应报批, 可行性研究
报告,, 并组建项目公司 。 项目公司将正式与贷款人, 建筑承包
商, 运营维护承包商和保险公司等签订相关合同, 最后, 与政府
正式签署特许权协议 。
至此, BOT项目的前期工作全部结束, 项目进入设计, 建设, 运
营和移交阶段 。
2,项目运作经验
（ 1） 通过招标方式选择投资人
外商直接投资项目由项目业主与投资人或债权人直接进行谈判,
将使项目运作程序缺乏透明度和比较明确的法律保障及信用支持 。
（ 2） 专业咨询公司扮演着十分重要的角色
聘请了专业咨询公司作为招标顾问 （ 或融资顾问 ）, 可为政府
（ 或招标人 ） 提供从项目结构设计到正式签约的全过程咨询服务,
以弥补招标办公室人员经验和专业知识的不足 。
（ 3） 成立专门的招标机构可加强政府内部协作
成立由主管领导牵头的招标委员会 （ 招标委员会的成员包括了有
关主管部门的领导 ）, 并设立临时性的执行机构 （ 招标办公室 ）,
指定了得力人员担任招标办公室主任, 将大大降低前期工作的复
杂程度和难度, 有利于加快前期工作进度 。
（ 4） 通过招标方式运作 BOT项目, 具有很高的成功率
通过招标方式运作 BOT项目, 项目基本条件能够十分明确地得以
落实, 并被写入项目协议和合同中, 对协议双方都具有约束力,
招标过程规范, 公平, 项目建设, 运营管理和期满后处理的规定
十分详尽, 易于双方共同理解, 遵守和执行, 因此使 BOT项目具有
很高的成功率 。
（ 5） 政府在 BOT融资活动中始终处于主动地位
（ 6） 降低产品价格, 减轻政府的财政负担, 提高技术和管理水
平
（ 7） 前期工作周期长, 费用高
一般项目的 BOT运作, 从资格预审到开工建设的时间 （ 即前期工
作周期 ） 都在二年以上, 前期费用都较高 （ 由政府垫付, 中标人
中标后返还 ） 。 与财政投资的方式相比, BOT项目前期工作周期长,
前期费用略高 。
（三） 广东廉江的供水合营项目陷入窘境
1997年 7月, 中法水务与廉江市自来水公司签定了, 合作经营廉江中
法供水有限公司合同,, 合 营 期 为 三 十 年 。
根据该合同及其补充合同的约定, 双方总共投资美元 1669万元, 中法水
务和廉江水司出资分别为 60%和 40%。 廉江水司以 2万吨 /日 旧水厂, 新水
厂土地及原水管道 （ 口径 1.2M,长度 5324M） 估算作价 670万美元投入合
营公司, 中 法 水 务 则 投 入 现 金 美 元 1000 万元 。
廉江市自来水公司及廉江市, 广东省有关部门认为,, 合作经营廉江
中法供水有限公司合同, 主要条款特别是水量和水价的约定严重背离实
际, 无法履行 。 中法水务也认为, 项目可行性研究报告的乐观态度看起
来已不复存在, 合同确实脱离实际, 难于履行 。
1、水量问题,据悉，合同有关水量的商务约定为，廉江市自来水公
司在塘山水厂投产的第一年每日购水量不得少于 6万立方米，第二年每日
购用水量不得少于 6.5万立方米，第三年每日购用水量不得少于 7万立方
米，第四年起每日购水量不得少于 8万立方米。而且注明，按合同规定，
如廉江自来水公司未能于三十天内付清水费，需付, 延迟付款利息, 。
廉江市两间水厂基本满足了廉江全市生产和生活用水需要；
2000年平均日供水量为 22000 立方米,2001年平均日供水量为
21000立方米,2002年前六月平均日供水量为 20700立方米，可见
廉江全市生产和生活用水需要没有显著的增长。很显然，合同约
定的水量与实际情况相距甚远。
2、水价问题,合作约定的有关水价的商务条款相对复杂，起
始水价定为 1.25元人民币，而目前廉江市的自来水均价为 1,2元，
此价格自 1999年 5月 1日起执行至今。廉江市自来水公司方面，不
仅认为合同约定的起始水价高了，而且认为约定固定提升水价以
及水价随物价指数、银行汇率的提高而递增也是十分不合理的。
3、程序问题,审查组 2000年 9月 28日提供的分析报告指称，该
合同是一份违法合同，也是一份典型的显失公平和无法履行的合
同。
注,中法水务投资有限公司
中法水务投资有限公司由法国昂帝欧水务与香港新世界基建有
限公司合资组建，公司注册地在澳门，其主要业务是在国内投资、
兴建、和管理水厂，是第一个进入我国大陆城市水业市场的境外
水务投资机构。
据中法水务提供的资料，目前，中法水务在中国大陆有十六个
合营企业，分布在 9省 12市，总投资额超过 1.66亿美元，日供水能
力达到 442万立方米，服务人口达到 1000多万。
昂帝欧水务是苏伊士集团下属成员之一，系专业化水务公司，
致力于为世界各地和企业提供系列周全的工程、加工处理、外包
及管理服务。
苏伊士集团是世界百强企业，在能源制造业和水务行业居世界
前五位。
（ 四 ） 四川邛崃自来水有限责任公司
邛崃撤县设市后, 规划为中等城市发展规模 。 城市规模扩大, 人
口增加, 以及二, 三产业的迅猛发展, 城市用水需求高速增长 。
目前城市日需水量达到 3-4万吨, 按照 10年远景规划, 2010年全市
日供水能力要达到 10万吨, 供水率需要达到 100%。 仅仅依靠当时
的一个自来水老厂供水能力, 已经远不能适应新形势下的用水需
求, 必须投资再建一个新自来水厂 。
政府有关部门经反复论证后, 决定以政府招标, 民间融资, 政府
监管, 民间经营的方式, 采取国际上通用的 BOT模式, 公开招标新
建邛崃市新水厂 。
具体做法是, 公开招标, 由中标单位按政府的设计要求新建一座
自来水厂, 并约定按行业收费标准向市自来水公司供水, 再由市
自来水公司向用户供水, 合同期满后, 投资方将新自来水厂移交
给政府 。 瑞云集团以企业信誉和资本实力, 一举竟标成功 。
1998年瑞云集团投资 5000余万元, 仅用一年半的时间建成了一个
集高科技, 生态型, 设备与技术均处于国内一流水平的自来水厂 。
新自来水厂建成, 缓解了城市用水的突出矛盾 。 但是由于旧的城
市管网输送能力太差, 二次污染严重, 而且在线用户用水量每天
不足 3万吨 。 一方面大量的用户需求仍未得到满足, 供需矛盾仍然
存在 。 另一方面管网结构的不合理, 使新水厂的社会效益和经济
效益不能完全发挥出来, 城市管网形成了制约, 瓶颈, 。
针对这个问题, 瑞云集团再次与政府协商：政府以原自来水公司
的国有资产作为担保, 瑞云集团融资 4000万元, 用于供水管网改
造, 偿还本金利息的资金渠道为城市管网入户配套费, 土地收益
等 。
负责生产的新水厂在体制上是民营企业, 负责经营的自来水公
司是国有企业, 而且一厂 （ 国有 ）, 新厂 （ 民营 ） 的生产不统一,
运作中出现了计量, 水质, 利税, 管理等方面的诸多问题 。 这种
生产量与经营量的失控与失衡, 生产与经营的权利和义务的不对
称, 不利于自来水行业的管理 。
市政府对原自来水公司改制, 具体的做法是：先实行, 厂司分
离,, 使生产权与经营权得到明确, 将一水厂的资产有偿转让给
新水厂 。 在生产权与经营权分离的基础上, 进一步明确企业的所
有权, 撤销原自来水公司, 将国有资产中城市管网和自来水经营
权定向委托给新水厂经营管理 45年, 债权债务由新水厂一并承担 。
这一系列积极的改制, 使新成立的邛崃市自来水有限责任公司,
形成了一个集制水, 供水, 销售, 管网施工维护, 智能化管理,
水质监测与水业开发为一体的综合性企业 。
建成后的新水厂一期工程供水能力达到每日 5万吨, 水质达到欧
盟标准, 工艺最优, 整个工厂实现了无纸化, 智能化, 远程化控
制, 只需一个操作人员在微机平台前值班, 即可保证全市供水有
序进行 。 一个担负着邛崃城市供水的新水厂, 仅 12个人即可将行
管, 生产运行, 后勤工作全部承担下来, 包括清洁工人 。 用户满
意率由 80％ 提高到 98％ 。 供水质量的提高有效保障了市民的身体
健康的需求 。
销售额,312万 --813万
利润,198万 --239万
用户满意率,80%---98%
这是内资 BOT的模式, 在公用事业建设中引入民营企业的第一
次成功运作 。 由于民间投资的准入, 门槛, 较高, 政府与企业以
内资 BOT的模式合作, 双方的信用资源构成了内在的, 本质意义
上的维系 。
政府在选择合作企业时, 首先考虑企业的经济, 社会信用程度 。
市政府把自来水生产交给一个民营企业来经营, 管理, 其政治,
社会风险远远高于经济风险, 政府必须把社会公用事业的运行安
全性放第一位, 经济放第二位 。
ＴＨＥ ＥＮＤ
