比较财政学 导论 第一节 与比较财政学有关的几个问题 一、什么是比较财政学？ 比较财政学是一门年轻的学科。如果从1987年厦门大学邓子基教授主编《比较财政学》出版算起，至今不过十几年历史。在此之后，又有一些比较财政方面的专著或教材相继出版。值得一提的有中央财大姜维壮教授主编《比较财政管理学》，北大平新乔著《财政原理与比较财政制度》，唐腾翔主编《比较税制》等等我们采用的教材是厦门大学张馨教授1997年出版的《比较财政学教程》，这本教材具有系统性、完整性、深刻性等特点，是目前比较财政方面公认的权威教材。 大家知道，财政学的体系主要有三部分：一是财政基础理论（即设么是财政、财政本质、财政职能作用等）；二是财政制度（通过一些范畴，如国家预算、国家税收、国家公债、国家财政支出、财政体制等展开）；三是财政政策。这三部分间的关系是：财政理论是基础，财政制度是实践，理论通向实践的桥梁是财政政策。比较财政学的体系无非也包括这三部分：即财政学说比较，财政制度比较，财政政策比较。 当代国家财政从社会制度性质的角度来看，可以划分为两大不同的类型，一类是以生产资料私有制为基础的资本主义财政；另一类是以生产资料公有制为基础的社会主义财政。两种类型的财政体系之间并不是毫不相干。恰恰相反，国家财政作为一个特定的社会经济范畴，它本身具有共性和特性两个方面。就共性而言，第一，筹集和安排财政资金；第二，调节经济运行。这两点体现了财政的共性（财政一般）。上述财政两个方面的职能作用究竟是为那一个阶级的利益服务？其社会性质如何？这体现了财政的特性（财政特殊）。同时还应看到，即使是在同一社会性质的国家中，由于各个国家具体国情不同，决定了他们无论在财政实践方面或财政学说方面都体现出各自不同的特点。如同属于资本主义性质的美、日、英、法等国家，在财政杠杆的实际运用方面就存在着差别，而我国和其他一些小型的社会主义国家也不相同。正因为财政的这种共性，使比较成为可能，财政的特性使比较有必要。财政这种共性和特性的存在就为比较财政学这门学科的产生奠定了客观基础。 如何给比较财政学下一个定义？财政是国家对一部分社会产品或国民收入所进行的分配活动；财政的本质是这种分配活动所体现的以国家为主体的分配关系，财政学的研究对象是国家为实现其职能需要而进行的财政分配活动所反映的分配关系。比较财政学，顾名思义，就是比较不同国家财政分配关系得一门科学。它所比较研究的对象，从纵的方面看，可以是不同历史时期的国家的财政分配关系，从横的方面看，可以是同一时期不同社会性质国家的财政分配关系，也可以是具有相同社会制度的不同国家的财政分配关系。具体到我们讲授的内容主要是中西财政的比较。 二、为什么要研究比较财政学？ 有两点理由： 1．当今的世界是开放的世界。可以说，当今一个国家的经济发展除了自身的因素外，还受制于其他国家的经济发展和政策；反过来，一个国家的经济发展和政策也必然的影响到其他国家的经济发展。经济决定财政，财政影响经济。经济的国际化带动了财政税收的国际化。因此，各国财政税收制度的比较研究，就显得十分重要和迫切。在我国加入WTO的情况下，这种需要就更加迫切。 2．我国的市场经济刚刚起步，有很多方面还很不成熟、完善，因此，学习、借鉴其他实行市场经济国家在财政税收方面的通常做法，无疑对我国来说是一条捷径。 三、怎样学习比较财政学？ 1．比较的对象：同一时期不同社会性质的国家财政之比较。即中西财政比较（西方指英美发达国家，主要是美国；我国的财政，主要是计划经济时期的财政）。 为什么选择计划经济财政，主要是我国的市场经济刚刚起步，因此，没有现成的市场型财政样本。此外，我国的市场经济脱胎于计划经济，在很多方面还残留着计划经济的痕迹，而且，只有深入剖析计划经济的弊端，才能真正抛弃之。既然是中西财政比较，这里就有一个对待西方财政学的态度问题，我们认为应坚持实事求是、一分为二的态度，既不赞同排斥一切，也不赞同全盘西化，正确的态度是拿来分析比较、取长补短、洋为中用、古为今用。 2．比较的内容。以双方教科书为主。即西方财政学与社会主义财政学的比较。具体到本课程的内容安排，每一个问题都包括三方面内容：（1）指出双方同异指出，放在一起比较，而不是将各自的内容罗列。（2）详细分析和探究导致差异的原因。（3）对西方财政的可资借鉴之处提出看法。 3．比较的方法：横向比较和纵向比较相结合。 第二节 中西财政同异的简单总结 一、中西财政的相同之处 主要有：（1）都是建立在现代经济之上的财政。经济决定财政。现代财政就必须建立在现代经济而非自然经济之上，我国除农业外，其经济的主要部分已基本实现现代化。（2）都以国家预算作为基本的财政制度、形式和内容。即双方财政的基本部分都处于国家预算制度的约束和规范之下。（3）都以货币作为财政收支的手段。 二、中西财政差异 1．生产力状况的影响。我国的生产力水平远远落后于西方发达国家，我国的人均GNP比较低，城乡之间、工农之间差距很大，决定了发展型财政与发达财政的差异。由此也决定了我国税制以流转税为主，西方以所得税为主；我国财政大体上只为城市地区提供社会保障，西方则不以城乡来划分；我国城市和工业的建设长期由财政包下来，农村由自己内部力量积累等。 2．所有制的影响。据定了我国公有制财政与西方私有制财政的差异。（1）改革开放前，全民所有制在我国经济中占支配地位，西方则是私人经济，这就决定了双方的利润上缴是否成为财政收入主要形式的区别。（2）改革开放后，我国所有制结构转变为公有制为主体多种经济成分并存，国有经济的主导地位依然存在，西方则还是以私有制经济为主。如何看待双方国有经济？一是国有经济相对规模不同，二是我国国有经济是经营性、盈利性的，而西方则是非经济性、非盈利性的，这就决定了我国市场经济的财政是双元财政，而西方财政仅是公共财政。 3．经济体制的影响。决定了计划型财政和市场型财政的差异。国家通过指令性计划，使整个社会成为一个大企业，各个企业是其车间单位，国家财政是大企业财务。西方国家的市场对经济运行发挥着基础性和主要的作用。 传统计划经济运行的特征：经济发展→经济过热和比例失调→经济调整→经济紧缩→经济正常→经济发展…（经济过热症、供给短缺）。 西方市场经济：危机→萧条→复苏→繁荣…（经济危机症、过剩经济）。 4．政治制度的影响。中国是共产党领导的多党合作制，立法、司法、行政三者关系表现为政治权力集中在行政部门，选民和各级人大的决定能力不同于西方。西方在代议制民主形式下，多党轮流执政，议会与行政、司法分享政治权力，选民和议会对国家政治事务影响很大，所以西方财政学中存在社会抉择理论。从政治体制上看，我国中央集权程度高于西方，决定了我国地方财政难以成为一级独立的财政。 5．意识形态和经济理论。我国财政学的理论基础是马克思的劳动价值论、剩余价值理论，马克思国家学说是我国财政理论的重要部分，西方财政则以边际效用价值论为基础，决定了税收公平观及财政支出结构都与我国不同。 6．主流学说的不同。“国家分配论”与“公共经济论”的不同。 第一章 基本理论 重点： 1。关于什么是财政的回答，我国是主张国家分配，西方财政主张公共经济。对于两种不同观点各自所包括内容、差异的表现、以及西方公共经济论对我国财政理论的启示都要真正的理解并加以掌握，尤其是要理清西方公共经济论对我国的借鉴意义，这是理解我国财政改革目标模式是双元财政的前提。 2．关于财政主体的界定，国家分配论中的“国家”，是马克思主义的“阶级国家”。公共经济论中的财政主体，则是社会契约意义上的“政府”。对阶级国家和公共国家的不同内容、差异原因要理解并掌握。这是分析中西财政若干差异很重要的一点原因。 3．关于财政对象的中西差异，表现为社会产品分配与公共产品供应。首先要弄清楚社会产品与公共产品两个概念的不同内涵，在此基础上，着重掌握公共产品论对我国的借鉴意义。 难点： 1。关于财政定义的理解以及公共经济论对我国的启示。重点是公共财政与双元财政问题。 2．公共产品论对我国的借鉴意义。 3．关于财政目的上的国家需要与公共需要的差异。国家需要与公共需要内涵的异同问题。 基本概念： 1．公共财政与双元财政，阶级国家与公共国家，社会产品与公共产品，国家需要与公共需要，财政职能与政府经济任务。 基本要求： 本章内容是比较财政学的重点，关于财政定义、财政主体、财政对象、财政目的以及财政职能的中西差异都要全面掌握起来。不仅能指出在上述方面中西财政的差异表现，而且能分析出导致差异的原因，对公共经济论、公共产品论对我国的借鉴意义要重点掌握。通过本章的学习，对基础理论方面的中西财政差异能够全面掌握。 第一节 财政定义：国家分配与公共经济 我国财政学界的主流观点认为：“财政是以国家为主体的分配”，而西方的主流观点则认为，财政就是公共经济或公共部门经济。 双方同异 早期的西方财政理论，就是从国家或政府角度论述财政问题的，尤其是德国的官房学派和历史学派的财政论著就更是如此。可见，从国家的角度看待财政概念问题，并非是我国财政学界地凭空创举。 然而，我国的国家分配论又与西方的国家财政观有很大不同，即我国的“国家分配”观是建立在马克思主义政治经济学和国家学说基础之上的，而西方的“国家财政”关则是不可能以此为理论基础的。这就决定了我国的国家分配论尽管在形式上与西方当时的观点有相似之处，但在内容和结论，以及分析方式和逻辑思路等方面，都是迥然相异的。 国家分配论包括以下几方面的内容： 1．关于财政的产生问题。原始社会末期→社会生产力的发展→剩余产品和社会分工的出现→阶级的产生→国家的产生→财政的产生 2．关于财政与国家的关系。财政随着国家的产生而产生，发展而发展，消亡而消亡，即财政和国家是相依为命、共存共荣，财政不仅是一个经济范畴，又是一个历史范畴。 3．财政的基本要素。包括主体、客体、目的、形式四要素。 4．财政的本质。“是以国家为主体的分配关系”，“国家”和“分配关系”缺一不可。 西方财政学界关于“财政”概念的分析，是从对市场失效的分析开始的。市场失效有以下几种类型： 公共产品。 外溢性。 规模报酬递增。 社会分配不公。 宏观经济总量失衡。 上述各类市场失效问题都是市场机制本身无力解决的，此时需要有公共的或集体的介入，以非市场价格机制的方式干预，这就证明了在私人经济存在的同时，也必然需要公共经济的存在。 中西财政在关于“什么是财政”问题上的主要差异有： 1．基本思路的差异。西方财政学遵循的分析思路是：市场有效运行→市场失效→公共的或国家的介入→公共财政。这里市场有效运行是分析的起点，与我国财政学以原始社会末期为起点是完全不同的。 2．与国家的关系不同。西方财政学没有强调国家在财政分配中的主体作用和地位。 3．与市场的关系不同。公共经济论鲜明的表现出直接立足于市场经济的一门学说，其首先强调的是市场机制的作用，所分析的若干市场失效状态，也只是在这一前提下的“天然”失效，而最后关于财政的定义，也是从市场失效的角度得出的。而国家分配论关于财政的定义，没有或者至少没有直接与市场经济相联系。 4．分析的内容不同。国家分配论丛国家履行其职能的角度来分析财政问题，这样，财政的活动范围和内容是以国家的职能为界限的，而公共经济论则将财政的范围的内容局限在弥补市场失效的界限之内。 5．分析的理论基础不同。国家分配论是以马克思主义政治经济学为理论基础，是建立在劳动价值论基础上的。而公共经济论是以非马克思主义的经济理论为基础，建立在边际效用价值论之上。 差异析源 1．不同经济理论的决定作用。 国家分配论是以马克思的劳动价值论为理论基础，西方财政学的发展过程与马克思主义经济学相背离，从穆勒开始，抛弃了李嘉图的劳动价值论，经过杜普埃特、埃奇沃斯转到边际效用价值论上来，此后经过威克塞尔、皮古、凯恩斯至萨缪尔森等，形成了一整套与马克思主义完全不同的财政学说体系。 2．经济体制差异的影响。国家分配论其主流地位是计划经济体制完全确立的50年代末60年代初，因此它不可能反映市场经济的内容和要求，改革开放后，国家分配论反映市场经济的内容增多，在传统计划经济体制下，几乎只有公有制成分，若按公共经济论口径，所有经济活动都属于公共经济范畴，无异于取消财政。公共经济论的产生，是由所处时代背景决定的，《国富论》1776年发表，距英国资产阶级革命130年，距光荣革命90年，市场受到残余封建制度的重商主义束缚，此时市场不再需要国家保护，而是自由发展，这样公共经济论就基本转到与市场经济相互促进、共同发展的轨道上来。 借鉴意义 西方公共经济论对我国财政理论的启示，主要包括两个方面：一是对于公共财政问题的认识，一是对于我国双元财政的认识。 所谓公共财政，指得是为弥补市场失效提供公共服务的政府分配行为，它是与市场经济相适应的财政模式或类型。它具有以下涵义：（1）它是一种政府的分配行为，因而它也是财政，这是公共财政与其他财政类型的共性。（2）公共财政类型仅存在于市场经济的环境中，是为市场提供公共服务的财政，没有市场经济就没有公共财政。有无与市场经济的必然联系，是公共财政与其他财政类型的区别所在。（3）它是“公共”财政，不是封建制国家财政，带有很强的私人财务性质的财政。（4）在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利性竞争，决定了公共财政的非盈利性。此时政府和财政的任务，是对所有的市场运营主体提供一视同仁的服务。（5）其活动范围只能限定在市场失效领域内。（6）分配规模应由市场决定，过大的财政规模导致市场发展规模和速度不应有的压缩，而过小的财政规模责难已提供市场正常运转所需服务和各种必要条件，，因而财政规模应保持在市场要求的适度规模上。（7）公共财政的主体是作为社会管理者的政府，其分配目的是满足公共需要。 这一分析，既舍弃了公共经济论的“经济”管，而保留了我国的国家分配馆，又吸收了其“公共”观，形成了我国自己的公共财政的定义。近20年来，我国企业和个人已愈益具有了独立的市场运营主体身份，我国财政也从原来的税收和利润上缴两种形式并重，转到大体依靠税收形式上来了，同时我国财政支出也大体上退出了盈利性投资领域，而着重承担行政事业费用和公共性投资。这些都是我国财政在改革推动下，正逐步向着与市场经济相适应的公共财政类型的转化。 关于双元财政问题。社会主义市场经济条件下，我国与西方国有经济的根本差异在于，西方国有经济主要是非盈利性的，而我国国有经济则主要是盈利性的。作为盈利性的国有资产所有者，我国政府必然以所有者的身份从盈利性国有企业集中部分税后利润，又以所有者身份进行盈利性投资。这类政府分配活动不是公共财政活动，因为它仅服务于国有经济，其收支仅是对国有企业发生的。这种以国有资产所有权为基本依据而形成的政府分配行为，就是国有资产财政，它是与“社会主义”市场经济相适应的一种财政类型。它与仅以政治权力为基本依据而形成的政府分配行为，即公共财政，从市场角度看是根本不同的。因为国有资产财政分配主体，是作为盈利性资产所有者的政府，其活动是在市场有效运行的领域内，其收入只能采取各种资产收益形式，其分配目的是国有资产的保值增值。 相对独立又统一的公共财政和国有资产财政，共同构成了社会主义市场经济条件下的双元财政模式。其中公共财政解决了政府和财政弥补市场失效，作为社会管理者的政府为市场提供公共服务问题，而国有资产财政则解决了在社会主义公有制基础上，我国政府作为资产所有者直接进入市场开展盈利性活动，以保证国有经济在市场竞争中保值增值发展壮大的问题。 在市场经济条件下，由于天然存在着市场失效状态，因而整个经济是由市场部门和非市场部门组成，在私有制基础上，西方的市场部门天然就是私人资本的活动领域，而非市场部门天然就是政府及其公共财政的活动领域，其中包括非盈利性的国有经济。在公有制基础上，我国除了非市场部门是政府公共活动的领域外，政府作为资产所有者也进入了市场领域。这样，在社会主义市场经济条件下，我国财政不同于以往任何财政之处在于，其内部包含了非盈利性和盈利性两终究市场经济而言性质相反的活动内容，所以，双元财政是我国财政模式改革的必然选择。 财政主体：阶级国家与公共国家 一、双方同异 中西理论实际上都是以国家或政府为财政活动主体的。 但国家分配论中的国家，是马克思主义的阶级国家，国家是阶级矛盾不可调和的产物，是一个阶级压迫另一个阶级的工具。 公共经济论中的财政主体，则是社会契约意义上的“政府”。正因如此，西方财政学大体上就是以“主要研究政府的开支和筹资活动”为内容的。在我国财政学中谈的只是国家手指，而在西方财政学中，除了使用公共收入和公共支出等词之外，也同时较多的使用“政府收入”和“政府支出”等词。 二、差异析源 1．不同国家学说影响。西方依据社会契约论的观点，认为国家是公共国家，是个人基础上经由社会契约而产生的社会机构。这种国家学说适应着资本在市场上平等竞争，资本和市场对国家的约束、限制和决定等根本要求，直接与政府为资本和市场提供公共服务的客观要求相一致，这样，西方的国家活动是公共活动的一部分，西方的财政活动也就是一种公共活动。而这种公共性，又是以追求自身私利的个人为基础的，是个人的联合共同体。 马克思主义是我国财政学的理论基础，因而以马克思主义的国家学说为理论基础是十分自然的，这样，我国的国家是阶级国家，此时的国家尽管也有一定的公共性，但阶级性则是基本和主要的。 2．不同的概念影响。国家和政府是两个既有联系，又有区别的概念。国家除了包含政权机构外，还有全体国民的涵义。而政府通常是指政权机构中的行政部门。因此，从政权组织角度看，国家的涵义有时大于政府，这就是政府只是国家政权机构中的一个组成部分即行政部门，它与立法部门和司法部门同为国家的组成部分；但国家涵义有时则小于政府，这就是西方的国家大体上指的是中央政府，而不包括地方政府。 3．不同的经济体制的影响。在计划经济体制下，我国的企业和个人只是国家的附属物，这就可以在财政活动中忽视企业和个人的存在，仅考虑国家主体就行了。而在市场经济体制下，西方的企业和个人既是经济活动的独立主体，又是决定整个经济活动的根本因素，不仅私人经济是由私人资本独立进行的，而且公共经济也表现为是由私人资本缩根本决定和约束监督的。 三、借鉴意义 1．我国理论关于财政的国家主体问题的分析，有其完整性和严密性。随着改革的深入，我国地方财政已愈益显示出独立性，地方预算已在很大程度上独立于中央预算了。在这种情况下，政府可以包括各级政府，但国家指的是中央政府，此时继续将具体的财政活动成为国家收支是欠妥的。为此主张在分析总体财政活动时，使用政府收入、政府支出、政府赤字等词，只有当分析中央财政问题时，才是用国家收入、国家支出、国家预算等词。 2．西方财政学对于政府职责的分析，在相当大程度上体现了西方政府职责和财政活动范围的历史演变状态。在自由市场时期，西方政府和财政最初介入的只是对外防卫扩张，对内维持秩序，以及提供公共工程和公共设施等活动。随着西方市场经济的发展，自由放任的市场逐渐的表现出难以解决社会分配不公和宏观经济稳定等，这就要求政府介入社会公平和通过宏观经济政策对失业、通胀等调控。这对我国在建立市场经济体制的过程中，政府和财政的职能界定有所启发。 第三节 财政对象：社会产品分配与公共产品供应 双方同异 国家分配论主张，财政分配的对象是社会产品或国民收入，其中主要是剩余产品。所谓社会产品，指的是在一定时期内，社会的物质生产部门所生产出来的物质财富的总和，它包括C+V+M三部分。 西方的公共经济论，是以公共产品为其作用对象的。公共产品的内涵具有以下规定性：（1）消费时的非排他性和非对抗性。（2）是相对于个人产品而言。（3）大体上只能由政府来提供。（4）区分是从物品的自然属性上着眼的。（5）国家或政府的存在本身就是一件公共产品。 双方的共性微乎其微，主要差异如下： 1．社会产品和公共产品概念差异主要有：（1）社会产品仅指物质产品，而公共产品不仅包括物质产品，更主要的还是指各种公共服务。（2）社会产品是全社会性的概念，而公共产品是相对于个人产品而言。（3）两类产品都涉及到产品的生产、提供以至消费，但从概念的形成上看，消费对于公共产品具有重大的意义，而社会产品则不具有此意义。 2．双方财政的作用范围不同。国家分配论主要涉及剩余产品的分配问题，集中在分配环节。而公共产品论中的公共产品供应问题，则回答着生产什么、如何生产、为谁生产等经济学的最基本问题。 3．财政作用对象问题在双方财政学中占有不同的地位。我国财政学关于社会产品分配的分析，仅是国家分配论的一个重要内容，但主要的核心内容则是关于财政与国家的关系问题。在西方财政学中，公共产品论则占有核心地位。正是从政府提供公共产品及其收费的角度看待财政问题，才形成了此书。 二、差异析源 1. 经济体制的影响。在我国传统的计划经济时期，国家集中全社会几乎所有的人才物力进行经济建设，是以相当落后的生产力发展水平为基础的，因而次时首先要解决的是物质财富过于贫乏的问题。当时国家着重进行的是工农业生产，而非物质生产性的第三产业不仅原本就不发达，而且还遭到人为地严重压抑，就是当时的经济任务基本上只是发展物质生产的典型表现。这种经济现实就是我国的经济理论，其中包括财政理论，将注意力几乎只集中在物质产品即社会产品上的根本原因。进一步看，当时国家除了控制和安排着企业与个人的经济活动外，其直接进行的经济活动，就是通过财政集中并安排了整个社会扩大再生产所需的资金 ，即财政的核心活动内容，是对社会产品中的剩余产品价值的分配。这就是为什么我国财政理论强调财政的分配对象主要是剩余产品价值的根源。 西方建立于市场经济体制上的政府，基本上不直接进行物质生产性活动，因为那是私人资本和市场的事，西方政府的职责基本上只局限于为私人资本的市场运营提供非物质生产性的公共服务上。这就决定了西方财政不能仅将眼光盯在物质产品上，而应将注意力更多地集中在非物质生产领域。进一步看，西方社会早已解决了物质财富过于贫乏的问题，此时人们所注重的除了物质生活外，还包括了非物质生活和精神生活所享受的内容。这就产生了对于政府所提供的公共服务的直接考察与评价要求，此时“社会产品”一词就难以承担这一任务了。“公共产品”概念的提出，正是顺应这一要求的结果。 2. 经济理论的影响。马克思主义政治经济学继承了亚当·斯密等人的非生产性国家观，这就是我国财政学在探讨国家与财政关系是的基本观点之一。“社会产品分配”一词，将财政局限于物质产品分配的界限之内，就不会产生国家的活动也是生产活动的结论，而与非生产性国家观相一致。西方的“公共产品”一词并不仅限于物质产品范围，公共产品论研究的是公共产品的生产、提供和消费的整个过程，这是与西方理论界将国家视为是生产性的观点是一致的。西方经济学在其发展过程中，逐步否定了亚当·斯密等人关于劳动的生产性和非生产性的理论。19世纪德国的新旧历史学派主张国家干预经济，主张国家是生产性的。其后边际主义的财政理论，则更是从价值论的基点上证明了国家活动的生产性，这就为将国家提供公共服务的活动视为是一种生产活动，公共服务视为是一种产品即“公共产品”，整个政府收支活动视为是一种特殊的经济即公共经济活动，提供了基础性的理论依据。 三、借鉴意义 公共产品有着鲜明的市场经济烙印，而公共产品论则包含着强烈的市场经济内容。具体来看，其可资借鉴之处在于： 1。从活动终点考察财政。公共产品论将分析的视野，从单纯的财政收支拓展到支出所提供的服务上，使得西方财政理论真正延伸到了财政活动的终点上。至于我国财政理论，无论是那一流派，其对财政的分析都只集中在和局限于社会产品或剩余产品分配的研究上。财政活动的目的和结果，根本的是体现在政府通过产品分配为整个社会及其成员所提供的服务数量和质量上。简言之，财政活动最应受到重视的是“产出”，是全体人民消费公共服务时所获得的利益大小。我国财政理论将财政局限于分配领域，没能将财政活动的结果当成一种产品看待，这无意中将不可避免地为忽视财政活动的最终效益提供了某种理论上的便利。长期以来，我国财政工作中存在的只管花钱不管效益的现象，就很难说不与理论上的这种缺陷有关。因此，借用公共产品这一概念，并赋予适合我国国情的内涵，将我国财政理论的分析拓展到财政活动终点，使之能用以表达并评判我国市场经济条件下财政服务的质与量，对于提高我国财政资金和经费的使用效益，将是大有裨益的。 2、更好地评价财政活动。公共产品论认为，政府所提供的各种公共服务对于人们是有效用的，从而也是有价值的，具有按货币计量的价格。在边际效用价值论的基础上，公共产品论以人们的主观效用为其价值的评价标准，赋予了有形的和无形的、物质性的和非物质性的公共产品以主观价值。这就使得人们能以统一的价值尺度去衡量公共产品的效用与费用，并加以对比。从我国财政理论来看，虽然也对财政支出费用加以分析，因而似乎我国财政活动也具有货币形式上的价格。但严格地讲，这不是公共服务的价格，而只是它的成本费用。即只是“投入”而非“产出”。财政支出结果具有多大的“价值”，应以“产出”而定，而不是以“投入”来评估。我国以劳动价值论为指导理论，财政非生产性支出产生的利益是无价值的，也就难以用货币去计量和评价。在这一点上，公共产品论具有借鉴意义。尽管西方理论也承认，要将效用理论付诸实践去测度公共服务的价值，尤其是不存在市场价格的那类公共服务的价值，是非常困难的。但这种理论毕竟提供了这样一种思路，即对财政支出及其效果按统一的货币尺度加以衡量和比较。这是具有一定的合理性的。因为所谓的经济效益，简言之就是投入与产出在价值上的对比，更直观地则是在货币形式上的成本和价格对比。所以，理论上要将财政支出的结果货币化，在我国遇到远比西方更多的困难，但仍然是值得探索的。在我国，没有价值但却有价格的现象是大量存在的，如劳务价格等，因而当我国转到社会主义市场经济上来时，这种探索决不是毫无意义的。 3、公共产品的最佳供应问题。西方理论通过林达尔模型和萨缪尔森模型等，针对公共产品不同于个人产品的特点，将私人经济的市场效率准则运用到公共产品的最佳供应分析上来，建立起了相应的数学模型，并力求对财政收支进行数理分析。从我国来看，随着市场经济体制的建立健全，我国政府和财政活动也必须遵循市场经济的根本要求来判断自己的行为是否正确。而西方的公共产品最佳供应模型，就提供了一种依据数学模型和数量分析来确定财政支出活动的可能性，借鉴之将可能使我国财政从做工作改变几乎只有定性分析而无定量分析的缺陷，从而大大提高其科学性和准确度。 4、“税收价格”问题。西方的林达尔模型分析了两个消费者共同纳税分担一件公共产品的成本问题，即每人在总税额中应纳份额应与他从该公共产品消费中所享有的边际效用价值相等。这就从价值论上解决了公共产品的供应与其费用来源的关系问题，说明了税收是公共产品的“价格”，是个人为享用公共服务所必须付出的代价，从而在财政理论中直接体现了市场经济的要求。在劳动价值论下，我国财政理论是不可能做到这点的。但是，税收价格论遵循了效用——费用——收税的思路去分析公共产品的供应问题，对于从财政活动终端来控制财政收支规模具有一定的理论参考作用。这就是财政活动首先应考虑的是社会对政府的公共服务需求，然后是安排相应的支出，最后才是征收相应的税收。这是在社会主义市场经济条件下做好我国的公共财政工作所必不可少的前提条件之一。 5、界定财政活动范围。公共产品论认为，公共产品基本上只能由政府和盈利性的国有企业以非市场的方式提供，而个人产品则应由私人企业通过市场提供。这是一种以私有制为基础的理论，与我国公有制基础上的财政理论是有很大的区别的。但是，如果按照公共产品与个人产品的区分来界定我国的政府与盈利性国有企业各自的活动范围，则对我国是具有一定启示的。这就是对完全的和纯度较高的公共产品，应由处于政权组织身份上的政府按非市场的原则，经由公共预算直接拨款提供；对完全的和纯度较高的个人产品，则应由盈利性企业（包括盈利性国有企业）经过市场来提供。对个人产品，国家在计划和价格上的干预度应是最低的，并且它们的绝大部分应主要由市场机制来调节，财政补贴应基本退出这类领域；对介于中间状态的非纯公共产品和外溢性较强的个人产品，也应由企业经过市场提供，而政府则可对其产销有较大的直接介入和干预。此时政府的限价政策和财政补贴等手段，主要就是作用于这些产品的。 此外，公共产品论还可以为财政体制的划分提供理论依据。这一点将在最后予以详细说明。 第四节 财政目的：国家需要与公共需要 双方财政理论在回答“什么是财政”问题的同时，还回答了“财政是为什么而进行”的问题，即财政活动的目的问题。 双方同异 国家分配论认为，财政分配的直接目的，是满足国家实现其职能的需要。由于国家的存在与履行职能对于社会来说是必不可少的，没有国家，不仅没有正常的社会秩序，整个人类社会甚至将陷于毁灭的境地，因而财政以国家履行自身职能的需要为自己的分配目的，是有其客观必要性和必然性的，在理论上也是说得通的。其实质是财政通过国家的活动为经济基础服务，并不产生“头足倒立”的经济基础为上层建筑服务的问题。 公共经济论探讨了政府活动的公共需要目的问题。公共产品论以个人的自私心理动机来分析所有的经济活动，包括公共经济活动。这就是人们的消费总有一部分是天然具有共同消费的性质，对这部分产品的消费需求就形成了公共需要。公共需要是相对于个人需要而言的。个人需要可以并且大体上应由个人自己予以满足，而公共需要则基本上应由政府活动来解决。这就说明了财政活动的目的问题。 由于国家的职能包含着满足社会的公共需要的内容，因而中西财政理论在关于财政活动的目的问题上，是存在着一定共性的。但依据马克思主义的国家学说，国家活动要要满足的并不仅是公共需要，它还有着只满足统治阶级需要的内容，并且后者才是国家职能的中心内容，为统治阶级利益服务才是其根本目的。这样，又不能将国家需要与公共需要完全等同起来。这是中西理论在此问题上的根本差异。 差异析源 在财政活动的目的分析上，中西财政学之所以会形成一定的共性，其主要原因在于：（1）人们的经济活动都以满足某种“需要”为根本目的。以“需要”为财政的活动目的，从经济学的角度看是自然的。（2）国家需要之所以在相当程度上也是公共需要，是因为不管是在私有制还是公有制下，人们的需要都会表现出或是个人性质的，或是公共性质的。就如我国即使在“共产风”刮得最烈之时，也没有全部取消个人消费品的私有状态，而是个人获得工资或工分，然后据以购买个人消费品，并以个人私有的形式进行消费。在任何社会中都存在着一个与个人性质的需要相对立的公共性质的需要，并且后者大体上应由作为社会中心组织的国家来满足。这样，国家需要在相当程度上就是公共需要，它表现为是国家在为整个社会提供服务和利益。这不仅在国家直接建造的公共工程，如防洪堤等，对于富人穷人的生命财产都起保护作用，而且国家的存在及其履行职能，从马克思主义的国家凌驾于社会之上以避免整个社会崩溃的观点看，这也是一种满足公共需要和提供公共利益的表现。为此，将国家的这类活动目的归纳为满足“公共需要”或“国家需要”，都不妨碍财政活动`所具有的或大或小的公共需要性。 造成中西财政理论在这方面的差异原因主要有： 1、不同的经济体制影响。在传统的计划经济体制下，国家为了实现建立单一的公有制经济乃至唯一的国有经济的目的，曾经大规模地使用财政手段去支持国营经济的发展，去限制和取消残存的私有经济，去促进集体经济向国营经济的过度。这就充分地体现出国家活动是满足统治阶级需要的性质。这与国家是统治阶级的国家的理论相吻合。与此同时，通过高度集中的财政财务管理体制，人民的物质文化生活也被人为地压缩到了无法再低的水准上，从而财政活动也直接地表现出是一种仅满足国家需要的分配活动。而在西方，市场经济决定了政府的收支必须直接置于社会公众的监督约束之下，财政活动为市场提供公共服务，必须直接以为社会公众服务的形式出现，这就必须仅从公共需要的角度论述财政问题。 2、不同国家学说的影响。马克思主义的国家观指出，国家是阶级国家，是经济上居于支配地位的阶级维护自身利益的工具和手段。这样，剥削阶级国家不仅通过镇压被剥削阶级的反抗，为剥削活动提供政治权力的保护，而且国家财政活动本身也是一种超经济的剥削行为，是剥削阶级除了经济方式的剥削之外，由国家代表整个剥削阶级以非经济方式进行的又一次剥削。因此，国家需要在很大程度上只是剥削阶级的需要，这就无法将其完全等同于“公共”需要。相反，西方的社会契约论只从公共角度分析国家问题的，因而仅谈论财政活动的公共需要目的，是完全可行的。 3、不同的财政活动动机的影响。在国家分配论中，国家需要是建立在阶级利益之上的，这显然不是全部社会成员的个人利益。这就形成了个人需要在相当程度上与国家需要相对立的结论。在公共产品论中，公共需要是建立在无数平等的个人的利益基础之上的，正是由于根植于个人追求自身私利最大化的动机，才产生了“免费搭车”和“囚犯困境”等问题。同时，以个人利益为基点公共需要一旦无法满足，也将损害个人的根本利益，从而政府强制性介入进行公共产品的收费即征税，也仍然是符合个人根本利益的。这样的分析，使得在西方私有制和市场经济的基础上，在个人主义的伦理观面前，仍然可以提财政的“共同消费”和“公共需要”目的而不与之相抵触。 借鉴意义 随着改革的深入，我国的企业愈益具有了独立性和自身的利益，并且从市场经济的角度，从此时国家和财政活动的根本目的是为市场提供公共服务的观点来看，我国理论关于财政活动目的的分析，也应转到企业和个人利益的基点上来，而不应再存在着一个与企业和个人利益与需要根本脱节的国家利益和国家需要。只有这样，我国的财政理论才能真正转到市场经济的基点上来。在这点上，西方关于公共需要的个人主义基点观是不适用于我国的，但由于我国的企业和个人需要，在一定程度上与西方的个人需要是相似的，这就提供了可借鉴之处。 西方财政学在其发展过程中，还从理论上解决了“公共需要”的个人利益基点问题。在亚当.斯密和约翰.穆勒等人那里，尽管承认政府和财政活动对于资本和市场的必要性，但又认为它们资本和市场的异己力量，从而又要求尽可能地限制它们的活动。这种对政府和财政活动的既需要又鄙视的“利用”心理，是与他们的价值理论无法说明政府和财政活动在市场经济中的“合法性”直接联系的。边际效用价值论进入西方财政学中，就从价值论上说明了政府和财政活动的基点是个人的效用和利益，从而证明了这些轰动并不损害资本和市场的根本利益。这就使得西方理论界从根本上改变了否定国家和财政对市场介入与干预的态度，为西方国家从上个世纪末开始逐步介入社会分配公平和宏观经济稳定问题，从传统的不干预主义转向干预主义，解决了经济理论这一基础问题。 我国财政理论对于传统的计划经济体制下的企业与国家之间，认为是存在着利益的既对立又一致关系的。这种一致性，实际上是以企业的利益和需要遭到根本否定为基础的，在当时整个社会以财政为中心形成一个大企业财务的状况下，只提国家需要，也是完全可以说得通的。但是，当改革使企业有了自身的利益，并且从市场经济的角度看，国家和财政还应当以服务于企业的利益为根本目的时，如何以企业和个人的利益与需要为根本立足点，来说明企业和个人与国家的利益和需要之间的统一性，就成为我国理论所亟需解决的一个重要问题。 财政职能：财政职能与政府经济任务 在双方的财政学中，“财政能干什么”或是“政府应干什么”的问题，都是财政理论应解决的基本问题之一。在解决了财政定义问题之后，双方大体上都紧接着分析了这一问题，并以其结论为脉络去展开此后全书论述的。 一、双方同异 中西方在此问题上异同，既体现在“财政职能”和“政府经济任务”这两个不同的概念上，也表现为对财政职能内容不同概括上。 概念同异 我国财政学大体上使用的是“财政职能”概念。“职能”是一个多义词，指的是事物的功能、职责、任务乃至作用等。财政职能问题是从前苏联财政学引入的，而我国财政学界在发展集资财政学的过程中，遵循自己思路探讨了这一问题。至于什么是财政职能，我国理论界大体都同意“财政职能是财政固有的客观功能”的观点。这种观点认为，财政职能与财政作用是两个既联系又区别的概念。财政职能通过影响经济而表现出自己的功能，而财政在发挥自身功能的过程中所产生的一定效果就是财政作用。西方财政学关于该问题所使用的术语，主要有“政府经济任务”（Economic Roles of Government）和“政府职责”（Governmental Functions）等，它们指的都是政府应该履行的经济职责或任务问题。 双方财政理论都对财政职能作用问题进行了分析，是双方的相似之处。但双方在此问题上的差异也是很大的：（1）我国的财政职能一词，指的仅是“财政的”而不是“政府的”职能，即只是政府分配方面的职能，而不包括政府所有活动的职能。而西方分析的则是政府的职责或者政府经济职责。（2）我国的财政职能仅指客观“功能”，而西方的政府职责则指“职责”和“任务”。（3）我国的财政职能是客观性的，它包含这样的根本含义，即只要存在着财政，则不管财政应不应该愿不愿意，财政都能够并且必然要做这些事情和产生这类影响。至于其作用结果如何，则可以是积极的，也可以是消极的。西方的政府职责是主观性的，只要政府存在，就必须努力去履行这些职责和任务，也可以说是政府所必须追求的经济目标。但政府追求和努力的结果，并不能保证必然是与其愿望是一致的，可能有的目标实现了，有的目标没能完全实现，而有的干脆没有实现。 内容同异。 在回答了“什么是财政职能或作用”这一问题之后，中西方财政理论紧接着讨论的，是有“哪些财政职能或作用”的问题。中西双方的答案，在某些形式的相似之下，存在着很大的差异。 与“什么是财政职能”的争论不大相反，在“财政有哪些职能”问题上，我国理论界看法分歧颇大。最初的看法是从前苏联引入的，认为财政只有两个职能，即分配职能和监督职能。这一看法居主导地位达二三十年之久。改革开放以来，我国财政学界又提出了调节职能，连同原有的分配职能和监督职能共同形成了三职能说。这种三职能说，至今在我国财政学教科书中仍占主流地位，可称其为“旧三职能说”。此外，思想解放学术活跃的背景下，人们还提出了其他种种关于财政职能的主张。如提出了筹集资金职能和供应资金职能等，最多的甚至有人主张财政有数十种职能。对于“旧三职能说”，几十年来我国学术界也一直存在着不同的看法。主要的反对意见认为，说财政是一种“分配”，又说财政职能也是“分配”，这似乎是一种混乱。同时“调节”的分析也是从“分配”角度得出的，就使得“分配”和“调节”职能是一种同义反复，没什么意义。而“监督”更是一种行政行为，将其说成是一种客观性的职能，本身与关于财政职能的理论就是矛盾的。有鉴于此，进入到90年代，人们借鉴西方财政学而主张我国财政具有配置（效率）、分配（公平）和稳定三职能。这种“新三职能说”目前已在我国多种版本的财政学教科书中出现，并且得到了越来越多人的赞同。 “旧三职能说”的具体内容如下：（1）财政分配职能，指的是国家具有从社会再生产过程中取走物质资料，并安排运用以满足实现其自身职能需要的客观固有功能。（2）财政调节职能，指的是国家在参与社会产品分配时，必然引起有关各方的生产要素分布和国民收入占有份额的变化，从而影响和调节社会与经济运行状况的客观固有功能。（3）财政监督职能，指的是财政在分配社会产品过程中，对国民经济各方面活动状况进行综合反映和制约监督的客观固有功能。 “新三职能说”的具体内容，大体同于西方财政学的三职责说。西方三职责说或三经济任务说的具体内容如下：（1）配置职责，或称效率职责。由于市场失效的存在，政府活动首先应保证整个社会资源在私人经济和公共经济之间的有效配置，然后应保证在公共经济内部的资源有效配置。（2）分配职责，或称公平职责。由于市场自发运行可能导致收入、财富和社会福利的不公平状态，政府应通过自身的收支活动进行社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。（3）稳定职责。由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。 在这一问题上，双方财政学的共同之处似乎多一些，主要有：（1）双方都提到了“分配”职能（责）。（2）西方的“配置”和“分配”两词共同包含了我国的“分配”一词的内涵，似乎西方的两职责共同构成了我国的一个职能，而有某些相似之处。（3）由于西方的稳定职责中包含了宏观调控内容，分配职责中则包括了收入再分配的调节内容，这与我国的调节职能又有一定的相似之处。 但双方的差异也是很大的，其主要有：（1）我国分配职能的“分配”一词，包含了生产要素分配和生产成果分配两大内容，这就相当于西方的“配置”（Allocation）和“分配”（Distribution）两词所概括的内容，即我国的生产要素分配，就是西方的资源配置；而我国的生产成果分配，则是西方的收入分配。这样，尽管有所相似，从根本上看差异则是主要的，因为“分配”一词在中西方就是不同的两个词。（2）我国调节职能与西方的稳定和分配等职责之间，差异也是主要的。我国调节职能很大成分上是微观的调节，同时它所进行的宏观调控则是直接的调控。这与西方稳定职责的间接宏观调控有着根本的差异。我国调节职能强调财政收支引起有关各方的国民收入份额的变化，也具有收入再分配的内容，但这不是西方式的针对社会两极分化的再分配。（3）我国的监督职能，具有强烈的的计划经济性质，是西方财政学所不可能具有的。 二、差异析源 上述中西财政理论关于“财政职能”与“政府职责”，以及有哪些职能或职责的差异，也是有其根源的。 1、经济理论的影响。我国传统的经济学，在某种意义上可以说是“经济规律学”，即只是对于若干经济规律的解释和论证。而我国的财政学将财政职能定义在“客观”“固有”的意义上，其作用与探讨财政活动的规律性是大致相等的。西方经济学的研究重心不在什么经济规律上，因而是不可能探讨什么财政职能的。相反，在几百年西方市场经济的发展过程中，政府与市场的关系问题一直是其财政理论关注的基本问题之一。提出效率、公平和稳定三相政府职责或经济任务，则是其财政理论服务于市场的集中反映。具体来看，西方配置职责的中心思路是确保市场效率；分配职责则是确保市场经济条件下的社会公平；稳定职责针对的是市场经济才有的，以经济不景气为基本特征的经济周期。这些，对于我国传统的计划经济时期的财政理论，显然是不可能提出的。此外，还应指出的是，“分配”一词在中西经济学中具有不同含义，即我国的“分配”包括西方的配置和分配双重内容，则直接导致了我国提出分配职能，而西方则提出配置和分配职责的差异。 2、经济体制的影响。我国财政职能观包含有强烈的计划经济内容：（1）从分配职能看，人们曾经主张将其分为筹集资金和供应资金两职能。“资金”是投入于再生产中的具有保值增值性质的价值。财政的收支被视为是一种“资金”分配，对于以市场失效为活动界限的西方财政学来说是不可能的，因为在西方的市场经济条件下，保值增值只能是市场运营的结果，其财政支出并不承担直接的保值增值责任。而我国传统的计划经济下的财政作为全社会大部分投资的提供者，其投资性支出显然是承担这一责任的。（2）从调节职能分析，我国财政理论是从财政一收一支都影响经济`具体活动的角度看问题的，这显然是当时政府对微观经济活动直接调控的反映。西方只能政府对经济不能进行直接调控和微观调控，决定了其只能提出稳定职责。（3）从监督职能看，政府通过财政收支对企业活动的反映和监督，也只有在传统的计划经济下才能做到，因为这是以企业独立性被否定，是以国家对企业的直接控制为基本条件的。而所有这些在西方的市场经济体制下，显然是不可能的。 三、借鉴意义 我国财政学界目前在财政职能问题上是存在着若干混乱现象的，其关键就在于混淆了“职能”与“职责（任务）”两概念的区别。在这一问题上，西方财政学使用的是Function一词，这是与中文“职能”一词基本对应的。但将其译为我国财政学含义上的“职能”一词，则是不对的。因为我国财政学的“职能”一词，是仅将其词义限于“客观功能”范围内，而不涉及职责和作用等内容。在西方财政学中它分析的是政府“应该干什么”，而不是“客观能干什么”的问题，即认为政府活动应当有效配置资源，公平收入分配，以及稳定宏观经济运行等。这些都是职责、任务性质的内容，并不是政府客观天然就可以做到的，而是政府在其活动中应有意识地去努力做到的。因此，依据我国财政学术语，西方财政学分析的仅是“财政作用”问题。可见西方财政学使用的不管是Function，还是Role，都是在任务、职责和作用等意义上使用的。从我国的财政职能和作用的定义出发，我们认为Economic Role of Government是最好地概括了西方财政学在这一问题上的看法和认识的，因而将其译为“政府经济任务”。 上述分析的可借鉴之处在于： 1、从译著看，我国学术界在翻译西方财政学著作时，都使用“职能”一词去介绍这部分内容。上述分析表明，这一用法是不准确的。当然，如果译者在“职责”和“作用”等含义上使用“职能”一词，这样的译法是允许的，但应明确说明其与我国财政学的“职能”在词义上的区别。而如果从避免混乱和讲求学术的严谨性出发，还译为“政府经济任务”或“政府职责”为好。 2、从学术争议看，我国目前财政学界关于财政职能问题的看法，有两种提法是不适当的。一种是前文所指出的“新三职能说”，即以配置或效率、分配或公平，以及稳定来概括我国的财政职能。依据我国关于财政职能的定义，这等于说财政活动天然能实现效率、公平和稳定的。这样，我国政府和财政就可以高枕无忧，不必花大力气去努力实现这些目标了。然而，我国几十年来的财政实践已充分证明并非如此。因此，正确的提法应该是财政具有效率、公平和稳定等作用或职责。一种是将配置、调节和监督等并列为财政的职能。这实际上是将具有不同内涵的中西方“分配”概念相混淆，在“分配职能”已具有配置含义的同时，又提出了一个配置职能，这样做也容易引起理论上的混乱。 3、从实践上看，在我国实践工作中，人们往往也是在职责和作用的意义上使用“财政职能”一词的。如提出“转变财政职能”、“强化财政职能”等口号。但是，按现有的财政职能定义来看，职能是不能转化的。因为它们是“固有”的，即它们是与生俱来、有财政就有这些职能的。除非是财政“转化”成另一事物，其职能才能转化。但这涉及的仅是财政而非别的事物。职能同样也是不能强化的，因为它们是“客观”的，这就无所谓强化和弱化的问题。因此，这些口号涉及的实际上仅是财政工作的目标、任务和职责而已，应该提的是“转变财政职责”、“强化财政作用”等口号。 财政与经济 重点： 1。财政与经济的关系是贯穿财政学研究的一条线索，为此，对中西财政与经济方面的同异要理解并掌握。这主要包括财政与经济水平（发展型财政与发达型财政）、财政与所有制（公有制财政与私有制财政）、财政与经济体制（计划型财政与市场型财政）三个方面。 2．重点掌握中西财政与生产的同异，即效益与效率的差异。 难点： 1。中西财政与生产方面同异的理解，即效益与效率的差异。 2．中西财政与再生产的关系，内在环节论与混合经济论的不同。 基本概念： 发展型财政与发达型财政，计划型财政与市场型财政，效益与效率，内在环节论与混合经济论。 基本要求： 通过本章的学习，对财政与经济的关系的中西差异从三个方面掌握起来，概括为发展型财政与发达型财政、公有制财政与私有制财政以及计划型财政与市场型财政。对各自所包含的内容要透彻理解，可以说，中西财政差异的若干方面都可以从本章找到答案。此外，鉴于财政与生产的关系尤其重要，对财政与生产的关系，即中西财政所表现的效益与效率的不同也要理解掌握。 第一节 财政与生产：效益与效率 效益或效率问题，并不仅仅是生产问题，譬如交换等活动也存在着效率（益）问题。但是，长期以来我国对于效益问题的关注，大体上仅集中于生产环节上，因而使得本节能够仅从效益或效率的角度，来考察双方财政与生产关系的同异。 双方同异 经济活动是人们有意识的行为，因而把握经济活动效果的大小，就成为经济学的重要内容之一。中西理论都考察了财政活动的效果问题，这是双方的相同之处。 然而，我国过去使用的是“经济效益”概念，而西方则是“效率”概念。尽管效益和效率这两个词，只有不起眼的“益”和“率”一字之差，其含义却有着很大的差别。所谓“经济效益”，指的是在一定的物质技术条件下，人们以最少的劳动占用和劳动耗费取得最大劳动成果的一种对比关系。而在商品货币关系条件下，它指的是再生产过程中投入与产出在价值量上的对比关系。西方经济学使用的是“帕累托效率”概念，它指的是在既定的要素价格下，要素投入的重新分配已不再能够增大经济总量；或在既定的收入初次分配状况下，已不可能通过将最终产品在各个个人之间的再分配，来达到使某个人或某些人过得更好，却又不使任何他人过得更坏的结果。此时的经济资源处于最佳配置状态，经济运行于其生产可能性曲线上，效率也达到了最大化。 在财政与效益或效率的关系问题上，中西方财政理论也存在着很大的差异： 1、直接提高效益与间接促进效率的差异。在传统计划经济体制下，我国财政是通过直接筹集和供应建设资金，去促进经济发展，去直接调节、控制和干预经济活动。因此，我国财政学研究的是政府如何更好地筹集资金和供应资金，以促进经济更快的发展。这是政府通过直接配置社会资源去促进效益的提高。而西方财政学面队的是市场经济，西方政府能够直接掌握的只是社会资源如何在私人经济与公共经济之间的有效分布，以及如何在公共经济内部的有效分布，并且也研究如何通过宏观经济政策等等，去保证整个经济的增长和效率的提高。 2、有无考虑公平问题的差异。西方财政学对于效率问题的分析，往往结合着分配公平的考虑。而我国财政学则很少将公平与效益问题结合起来研究。这样，我国财政学教科书不管体系如何，贯穿着的都是如何通过财政分配去促进经济发展而不是改善社会分配的不公平等状况这一主线。 3、速度为主与效率为主的差异。我国财政理论研究虽然也给予了经济效益的改善和提高以很大的关注，但传统的计划经济时期的我国擦经济工作的重点是围绕着促进产值增加而进行的。此时我国财政在速度和效益问题上，始终是偏重于速度的，尽管近年来效益问题受到越来越多的重视也罢。而西方财政学主要研究社会资源的有效配置问题，强调的是按照帕累托效率的要求去配置资源。其重点不在于增加资源和要素以扩张经济规模，而主要注意力是放在改变已有资源的配置状态以提高效率上的。 4、计划效益与市场效益的差异。我国经济效益的提高，长期以来是在指令性计划指导下进行的，缺乏充分的竞争力。从1978年以来，经济体制改革使得市场竞争的作用增大了，但还没有达到占主导地位的程度。具体落实到财政上，则主要是通过政府的直接投资去安排和调节好整个社会的经济结构，以提高整个社会的经济效益。而在如何通过财政活动去间接调节市场活动以利于市场竞争，从而促进企业提高经济效益上，则仍然是做得不够的。而西方财政学对于效率问题的注意，则是放在如何避免危害市场的充分竞争，，从而确保市场机制对资源的有效配置上。 差异析源 这种差异反映了中西双方在经济体制以及经济理论上的根本分歧： 1、企业有无独立性的影响。西方的概念产生于市场经济基础上，反映了个人和企业在市场经济下的独立性要求，具有强烈的个人主义性质。依据帕累托效率概念，效率的提高或降低的评价，是以各个人所拥有的效用或福利的自我感觉的变化为基础和标准的。这是与消费者主权概念相联系的。而对于我国来说，传统的计划经济时期个人和企业都是国家的附属物，在此基础上形成的我国财政理论没有使用帕累托概念，就毫不奇怪了。 经济效益一词则不是具有私有制或个人主义的背景，它上马克思主义经济学的一个概念。对资本来说，以最低限度的预付价值去获得最大限度的剩余价值，才是最有效益的。对于社会主义财政来说，则相应地可以得出，能以最低限度的资金占用去获得最大限度的税收和利润，才是最有效益的结论。尽管关于社会主义经济效益的表述和内涵有多种观点，但都是以马克思对资本的论述为基础的。在传统计划经济时期，经济效益不管是从单个企业的角度，还是从整个社会的角度，都已不可能被认为是个人主义的，而都是集体性的或社会性的了。因为此时整个社会的绝大部分资金所有权是国家的，效益的提高表现为是国家计划与财政筹集和供应资金的结果，而且其收益并不直接与个人收入和福利相联系，尽管效益提高可能使个人在分配之后得到更多的收入和福利，但这只是间接的影响，直接的表现仍是社会拥有的纯收入的增多。 正是由于效益和效率概念的差异是与不同的经济体制相联系的，因而改革中随着我国向市场经济的转化，国家财政投资在整个社会固定资产中所占比重有了较大幅度的下降，因而我国财政实践和理论对间接配置社会资源开始给予了较多的注意，也有着较大的变化：（1）大力集资用于能源交通等重点建设投资，而不是如过去那样对各行业进行全方位投资。（2）从过去重外延投资，转变到强调注重内涵投资上来。但这些仍是政府的直接投资，仍是政府对社会资源的直接配置，从根本上看仍停留在如何以直接投资去提高经济效益的旧思路上。这是经济体制转轨尚未根本完成的表现。 2、不同发展模式的影响。计划经济体制是一种天然要求外延扩大再生产的体制，因为该体制本质上是通过集中全社会所有的资源和要素，重点突破经济发展的关键行业和部门来带动整个经济的高速发展的。这就难以要求合理利用整个社会的资源，难以做到资源的有效配置。因此，当时我国走的是一条追求发展速度的外延扩大再生产的道路。这是通过增加资源和要素的投入，通过铺摊子增大工农业总产值的方式，来发展经济的道路。“效益”一词所具有的投入与产出关系的内涵，恰好与这种经济发展模式相一致，因而该词不仅服务于人们对于速度和规模的追求，而且还由于其成为官员们政绩的直接衡量标准，又起着强化这种发展模式的作用。相反，市场经济体制有着要求每项活动都充分利用资源和要素的本性，决定着其发展经济的内涵扩大再生产道路。这样，“效率”一词讲求人们对资源和要素充分利用的内涵，则恰好与之相一致，从而很好地起着衡量市场经济条件下经济活动效果的指标作用。 3、有无强调物质性的影响。在传统的计划经济体制下，我国整个国民经济活动的重点主要是物质生产活动。“效益”概念的物质性投入与产出关系的内涵，恰好能够有力地测度人们的物质生产活动的效果。相反在市场经济体制下，西方经济不仅要求物质生产的发展，也要求非物质生产如第三产业的发展等，其对经济活动的衡量就必须超越物质生产范围的限制。对于西方政府和财政来说，其活动的主要内容不是物质生产性的，而是如我们在第一章所指出的，主要是劳务性的和精神性的内容。而以个人的主观价值为衡量尺度的效率概念，不是以人们的经济活动所提供的产品量，而是以人们对这些活动成果在占有和消费时所享受到的主观满足程度为标准，恰好能将物质性的、劳务性的和精神性的活动全都概括进来，也就很好地满足了全面地衡量人们活动效果的要求。 4、经济理论差异的影响。帕累托效率概念是根植于边际效用价值论这一基础上的，而经济效益概念则是以劳动价值论为理论基础的。这是双方关于效率（益）问题的经济学根本分歧所在，也是双方财政学对此问题持有不同看法的理论根源。 三、借鉴意义 随着我国经济改革的深入和市场经济体制的逐步建立健全。客观上要求我国财政从适应于计划配置社会资源，转到更多地注意和发挥市场配置资源的作用上来，也要求有关概念的变化： 1、改革开放已使得我国财政几乎垄断了整个社会固定资产投资的局面不复存在，代之而起的是多种投资主体的自主投资行为。财政的预算内投资在整个社会固定资产投资的比重，已降到了10%以下。在这种情况下，继续将提高人们经济活动的效果的任务，主要放在财政身上已是不现实了。在市场经济体制下，效率的提高基本上是市场的事，我国的改革是市场取向的改革，这就决定了我国财政必须将活动重点放到市场效率上来。 2、长期以来我国财政工作存在的片面追求速度而忽视效率的弊病，是计划经济的产物，要想克服之，仅靠法令政策的制定和政治决议的颁布，以及通过行政指令的执行，是不可能的。而通过政府的计划调节，从根本上看也是无法保证的。西方经济学强调充分竞争的市场在提高效率上的不可替代的作用，这对于我国经济效率是有意义的。这就要求对我国“效益”一词的内涵，依据市场经济的要求加以改造。前面已指出经济效益是一种价值上的对比关系，而价值又必须通过市场才能实现。从这个意义上看它是可能与市场相适应的。因此，即使是继续使用经济效益概念，也应当立足于市场，依靠市场的力量使我国经济工作真正转到内涵扩大再生产上来。 3、长期以来，我国在提高经济效益上存在着过分压低个人消费的倾向，而在改革开放中又苦于个人消费基金的过快增长而导致经济效益的过度下降。这也需要通过市场才能较好地予以克服。这是因为，一旦形成了劳动力市场，过分压低或抬高劳动者收入水平的做法，都将为市场力量所否定。这就能保证我国经济效益的提高在正常合理的前提下去达到，为我国财政正确处理效率问题提供必要的经济环境。 财政支出基本分析 重点： 1．关于财政支出理论：有无社会抉择论的差异。我国不存在西方式的社会抉择论内容，但在我国目前情况下借鉴西方这一理论具有重大意义。为此，要真正理解西方这一理论的主要内容，产生的背景原因以及对我国哪些方面的借鉴意义。 2．关于财政支出的不同分类，中西财政的差异表现为生产性支出与转移性支出。西方财政将财政支出分为购买性支出与转移性支出，具有鲜明的市场经济特征，因为它是以政府支出有无对市场形成购买需求为标准的。我国将财政支出分为生产性支出和非生产性支出则适应着计划经济的要求。要弄明白两种不同方式分类产生的原因，在此基础上认识西方这一分类对我国的借鉴。 3．支出分析的方法：社会效益法与成本效益法。首先要弄清楚社会效益法与成本效益法不同的内容，然后对造成差异的原因要分析透彻，最后对成本效益法对我国的借鉴意义理顺。 难点： 1．关于西方财政支出理论的社会抉择论问题。对社会抉择论的内容、产生根源的理解会有一定难度。 2．关于西方财政支出分析的方法——成本效益法问题。成本效益法的内容很复杂，既包括直接成本直接效益、又包括间接成本和间接效益。还有社会成本和社会效益等等。对此，要深入的、全面的理解。 基本概念： 社会抉择论，购买性支出与转移性支出，社会效益法与成本效益法，折现率，影子价格。 基本要求： 通过本章的学习，对财政支出的总体分析，包括中西不同的支出理论（支出原则）、支出分类以及支出方法的不同内容、产生根源以及借鉴意义做到全面掌握，尤其是关于社会抉择论和成本效益法要重点掌握。 第一节 支出理论：有无社会抉择论 西方财政学中的社会抉择论，是西方财政学中特有的内容。它与我国财政学在这方面的差异，是一种“有”与“无”的差异 一．双方差异 西方财政学之所以要引入社会抉择论，是由西方的政府预算决策过程的特点所决定的。 西方财政理论将公共产品的有效供应建立在个人效用与偏好基础上，这就有个由谁来以及如何来揭示千千万万的社会公众每人对公共产品的欲望和偏好问题；而揭示了个人偏好之后，又有一个如何将这些偏好转化为政治决定的问题；而作出的决策是否能够正确反映公众意愿也是一个问题，因为公众意愿是以一个一个的个人意愿和偏好为基础汇总的，这又存在着汇总时的矛盾与偏差问题；最后，一个国家的政治制度时一个相对独立的发展过程，具体的政治制度对于政府决策，对于公众产品的抉择又有什么影响等，所有这些都为社会抉择论进入西方财政研究的视野内，以及为政府的预算决策分析提供了现实基础。这些问题在我国不能说不存在，但似乎在我国的国家预算决策过程中并不引起麻烦，对其开展理论研究也无多大的现实意义，因而至今在我国财政学中仍不存在类似的理论。 西方财政学的社会抉择论以很大篇幅，探讨了选举原则和选举制度对社会抉择和公共决策和影响，指出了法定多数、简单多数和一致决定等投票优胜原则对社会抉择结果的不同影响。接下来又着重分析了与简单多数票获胜原则有关的问题，同时为了解解决把握千千万万具有不同偏好的选民投票结果的困难，又将研究重点集中在“中间投票人”身上，希冀通过把握中间投票人来简化确定社会偏好的困难。与此相联系的是，还研究了简单多数原则下的“单峰偏好”和“双峰偏好”现象，以及它们对投票结果的影响，指出了简单多数原则所可能存在的缺陷。此外，西方理论还建立了“中间投票人”的回归方程模型，希望通过这一数学模型为政府预算决策作出预测和解释。西方财政学的社会抉择论还用了较大的精力，去分析利益集团、政党以及官僚机构及其人员的行为和活动对政治决策的强有力影响，探讨了它们之间进行选票交易等所可能产生的结果，等等，所有这些，我国财政学并没进行探讨和研究。 二．差异析源 我国财政学中不存在西方式的社会抉择论内容，是由我国特有的经济政治环境决定的。 社会抉择论有着较为强烈的政治性质，因而我国财政理论没分析社会抉择问题，似乎只能从我国各个时期具体的政治制度去寻找原因。其实不然，传统的计划经济体制仍是其根本原因。 在西方的市场经济条件下，似乎主要的经济活动是由无数独立的私人资本在市场机制引导下展开的，西方政府活动必须符合私人资本的要求，并反映其愿望。为此，西方政府作为无数私人资本的集中代表，它必须为此而找到一整套的方法，并建立起有效的监督制度和制约机制，去保证自身活动不介入市场有效运行的领域内，不侵犯私人资本的根本利益，也保证自身活动不损害社会资源配置的有效性，从而防止和避免私人资本总体利益受到损害。这是西方财政学开展社会抉择问题研究的经济基础和根本原因。而在传统的计划经济体制下，我国存在的几乎只是国营经济，此时的资金已不再是私人的而是国家的，整个社会的生产资料几乎都集中到政府手中，国家安排财政支出的活动，本身就具有生产资料所有者运用自身财力的性质。此时的国营企业并不具有独立性，而仅仅只是行政机构的附属物，因而企业是无力也无权对国家及其财政活动说三道四的。这种状况反映到政治上来，就是我国社会大体上是没能从政治程序上对政府的财政活动进行有力的制约与监督的。相应地，我国财政理论也就没能从政治决策地角度提出社会抉择论。 在西方的代议制民主制度下，必须履行重要事务由选民公决或通过议会投票的程序，从而具有社会直接决定的形式。政府预算的确定和执行，是重要的国家事务之一，各利益集团必然发生激烈的冲突，展开激烈的较量，并最终以投票方式来产生结果。在市场经济条件下，私人资本作为独立的市场运营主体，它们具有着平等的社会地位，这是由“商品是天生的平等派”这一商品的本性所决定的。这样，它们就只能以社会抉择方式来确定政府预算。而在我国，各级人民代表大会也拥有审批国家预算并监督其执行的权力，但很少发生西方那种行政当局与立法机构发生很大分歧并激烈争执的状况。这是与计划经济体制必须集中所有权力于一个中心，企业必须附属于国家行政部门，从而才能有效地执行统一地国民经济计划地根本要求相一致的。因此，此时进行的只能是国家自身的抉择，而难以是以无数企业的独立意志为基础的社会抉择。这反映到中西财政理论来，就产生了有无社会抉择论的差异。 双方不同的经济体制，形成着双方不同的财政收支具体内容，也对社会抉择问题产生直接影响。由市场经济所直接决定，西方财政收支的具体内容，表现为其主要部分是对个人直接进行的。例如政府收入是以个人所得税、社会保险税和财产税等为主，而政府支出中的相当份额则是直接用于个人的社会保障。这些，具体到社会抉择问题，就表现为在西方，政府收支这种社会性的活动是直接以个人为对象和基础的，它的政治决策过程也就有个如何适应和符合个人愿望的问题。这也是西方经济学界提出社会抉择论的客观原因之一。在计划经济体制下，我国财政收支几乎都表现为是直接对企事业单位进行的，对个人直接发生的分配行为是很少。这就没有要求个人直接参与和影响政治决策，以及制约与监督预算制订和执行过程的强烈经济理由，从而也就难以形成产生社会抉择论的财政环境。 不过，与中西财政其他差异不同，双方在社会抉择问题上的差异，还有着明显的具体政治制度的影响。从政治程序来看，西方社会在代议制下，选民对预算问题的看法和要求，是通过各利益集团和政党的活动来集中和表达，然后通过议会中的辩论和投票来得到反映，并进而影响以至决定着政府的收支活动的。更有甚者，少数极为重大的预算事项，还可能通过全民公决的方式去确定。这些都使得“中间投票人”模型，以及利益集团和政党行为受到了很大的重视。我国选民的观点和看法，也从根本上影响着各级人民代表大会的决议，并且也将进一步影响和制约着各级政府及其财政的预算活动，但选民、人民代表大会对行政机构的决定与制约作用及其效力，并不表现得那么直接和强烈，对行政部门具体得预算活动得制约能力似乎就更小，因而我国也不存在开展财政得社会抉择问题研究得政治环境。此外，我国的执政党是共产党，各民主党派只是参政党，这与西方两党乃至多党轮流执政的具体制度，是有很大不同的。这种差异也必然反映到双方的财政理论上来，形成了西方理论探讨政党和政客在社会抉择上的作用，而我国理论则方根本不可能涉及类似问题的差异。 三。借鉴意义 我国财政学界在60年代曾以“财政是属于经济基础还是上层建筑“的命题，即关于财政属性问题，进行过极为激烈的基本理论讨论。它实际上已经触及到财政学研究是否涉及财政与政治关系的问题。从这个意义上看，它与西方的社会抉择论有着某些相似之处。但可惜那场讨论不了了之，并有着许多缺陷：（1）它仅停留在关于财政的属性，即财政是属于经济基础还是上层建筑的争议上，是一种最基本原理的讨论。如果从其对实际财政活动并不产生什么影响来看，则无异是一种学究式的纯学术争议。因此，不管是主张财政属于经济基础，还是主张财政具有上层建筑与经济基础双重属性的人们，都自觉或不自觉地将财政学局限于纯经济学的范围内。由于持此两类观点之外的人，在我国财政学界是微乎其微的，这就不可能使讨论得出财政学有着相当程度的政治学内容的结论，从而极大地冲淡着以至完全抵消了这种争议所可能带来的积极影响。（2）争议没能深化并拓展成为一门新的分支理论，就已在自我枯萎中逐步销声匿迹了。如今除了教师们在课堂上偶尔提到这一争议外，很少再有这方面的争议之声出现。然而西方地社会抉择论却正是在这段时间内发展起来的，尤其是布坎南于1986年因其对于包括社会抉择论在内的经济理论贡献，而获得诺贝尔经济学奖以后，该理论在西方学术界有了迅速的扩展。仅从财政学的角度看，这与我国财政界在这方面的研究结局是南辕北辙的。 然而，重提财政的属性问题，在目前的我国将有着重大的意义： 1。我国数十年的经济活动实践已充分证明了，国家对于财政经济活动所起的极为巨大的作用。尽管历史唯物主义指出了经济基础对上层建筑的决定作用，但并没等于国家的具体活动都会自动地遵循客观经济规律地要求，国家的任何活动都会直接与经济基础的要求相一致。相反，实践却一再证明，国家行为是可能违背客观经济进程的要求的，并且一旦国家行为违背经济规律要求的现象发生，国家的主观意志在或长或短的时间内是能够得到强制贯彻执行的。否则的话，诸如“大跃进”之类的荒唐事，就不会出现在神州大地上了。当然，诚如历史唯物主义所指出的那样，违背客观经济规律的现象和行为终究是要得到纠正的，但这是以经济进程遭到破坏，是以整个社会付出极大的“学费”，或者换句话说，是为了少数人的一意孤行而社会大众受到极大的惩罚为代价的。我国的现代化建设是一个规模极为巨大的进程，这类“失误”的代价是太大了；而我国又是一个总体水平还相当贫穷的国家，这类代价是更付不起的。因此，不是依靠代价惨重的所谓经济规律的事后纠正，而是如何建立起应有的法律制度，如何从具体的政治运行过程入手，形成一整套有效地决定、制约和监督政府活动地政治程序及其运行制衡机制，已成为我国财政理论研究地当务之急。 2．目前我国政府在开展经济财政活动时，其行为是相当混乱和无序的。诸如一直为人们所关注“诸侯经济”问题，又如各种预算外资金和体制外资金所存在相当严重地违规现象等，光靠经济基础地自动作用是无能为力地，至少在很长一段时期内将是难以克服的；而我国的现代化大业又时不我待。这就必须从整治约束规范政府自身的行为入手，因而必须牵涉到对政治程序和具体制度等问题的研究。 3。当前财政活动中的各种浪费、腐败、失误、低效等现象，其真正有效的克服和纠正，也只有靠法律制度、政治程序和具体政治制度的改进与规范才行。否则，仅靠各种政治决议和政治动员，或者还可以加上各种政治运动去整治，在经历了几十年的这类历程之后几乎是不可能起作用了。 4。从财政本身来看，我国国家预算具体运作程序仍然处于不规范状态之中。从预算的编制、审议、修正、通过、执行、追加、追减以及最后的决算，等等，人为的主观的因素都还太强，法律性和制度性的规范约束监督作用仍较弱。所有这些，都表明了我国财政理论中开展政治决策和政治程序等问题，即开展我国财政的社会抉择问题研究，是具有激发的现实意义的，非如此是不足以克服我国财政目前的严重混乱和困难状态的。 此外，我国的财政属性问题还应从另一角度，即从财政理论的角度来重新提出。这就是：（1）不管人们对于财政属性的认识如何，现实中政治决策对于财政活动的直接参与力度，是其他经济活动所无法比拟的，是不应一味地予以否定和否认地。这样，争议应放在政治决策和政治程序如何影响财政活动地分析上，从而我国理论界可能对财政属性问题的认识有一个大的改观。（2）它应当借鉴西方的分析内容，广泛地全面地深入研究我国地相关法律制度、选举制度、人民代表大会制度、我国地政权结构和权力布局，以及我国政府负责人、财政工作人员和其他政权机构工作人员地行为，对我国财政活动地影响。这样，它将大大地补充丰富和完善我国的财政理论，使我国财政学的内容大为扩展和深化。（3）它应树立起这么一种信念和雄心，即要准备在这方面开拓出一门新的财政分支学科领域，并全面系统地从理论上对我国这方面的客观现实活动加以解释和说明。 总之，这是一个既要提出财政属性并继续沿着已有思路深入研究，又要抛开传统思维方式的束缚开展全新研究的问题，可以相信，这种研究将带给我国财政理论以全新的观念和思路，给我国财政学补充全新的内容，并将使我国财政理论研究水平大大提高一步。 第二节 支出分类：生产性支出与转移性支出 双方同异 中西财政学都对财政支出进行了分类，这是双方财政理论的共性之一。但是，在这一共性之下，双方对财政支出的具体分类又有很大的不同，表现出强烈的各自所处的经济体制环境的影响。 我国财政学的财政支出分类标准，其显著区别于西方财政学的，是按财政支出的经济性质区分为生产性支出和非生产性支出两大类。财政的生产性支出，是与生产直接有关的各项支出，如生产性基本建设支出，支援农业支出，等等；非生产性支出，是与生产无直接关系的支出，如非生产性基本建设投资，文教、卫生、行政、国防等方面的经费支出，等等。这与西方财政学主要按照支出有无市场、形成等价补偿要求所进行的购买性支出和转移性支出分类是截然不同的。因为在西方的这两类支出中，都可以既包含着生产性支出，也包含着非生产性支出的。如公共投资，它属于购买性支出，但它按我国的分类标准，既包含着生产性基本建设支出的内容，也包含着非生产性基本建设支出的内容。又如转移性支出，它对于个人的补助金，可能应列入非生产性支出；而对于企业的补贴则可能生产性支出与非生产性支出兼而有之，这主要依企业是处于生产领域还是非生产领域而定。可见，中西双方这两种不同的分类，是互相交叉的。 西方财政学这种按支出有无直接获得等价补偿为标准进行的分类，是其显著区别于我国的分类方法。此种方法将财政支出分为两大类。一是购买性支出，也称消耗性支出。另一类是转移性支出。此外，公债利息支付则不列入这两类公共支出中，而是在政府预算支出中单独列出。从财政的购买性支出来看，它是政府或公共部门对真实经济资源的索取和消耗，它表现为政府对产品和劳务的购买，所以称为购买性支出，或者称为消耗性支出。应注意的是不应将这里的“消耗性支出”一词，与我国财政的“消费性支出”一词相混淆。我国的消费性支出，是与投资性支出相对应的概念。我国财政的支出，不管是消费性的还是投资性的，只要是对市场形成了购买要求，它都是消耗性支出；反之，如果不对市场形成购买要求，则不是消耗性支出。 西方财政的 购买性支出主要包括两部分内容：（1）公共消费。它是中央政府和地方当局按市场价格用于产品和服务的经常支出。它主要用于工资、薪金以及公共产品产出所需要的物品的支出。（2）公共投资。它是中央蒸发和地方当局用于固定资产方面的支出。这些固定资产包括土地、建筑物、运输工具、工厂和机器设备等等。 从转移性支出来看，它代表着经济资源的索取经由政府之手，而从经济的某个部分、集团和个人，转移到另一部分、集团和个人手中。政府部门并不真实地消耗这些资源。这类支出主要包括以下几个部分：（1）补贴。它指中央政府和地方当局对私人企业和国有企业地非补偿性补贴。（2）补助金。它指政府对个人地补助金，它基本上由政府地社会保险津贴如失业津贴和老年退休金，以及社会福利性地补助支出所构成。此外，还应加上对外援助如发展援助等支出。（3）资本转移。它指中央政府和地方当局列入资本帐户的，对私人经济与海外的非补偿性支出。它包括投资补助金和地方当局发放的住房抵押贷款，等等。 转移性支出是本世纪以来，尤其是二战之后，西方政府预算中急剧增大的内容。经过几十年的发展，在 总体规模上，西方的转移性支出已直追购买性支出，大体形成了与后者并驾齐驱乃至超出的局面。如1986年美国政府总支出中，购买性支出与转移性支出两者之间的比例为62：38；而如果仅从联邦政府支出来看，则该比例正相反，为38：62。转移性支出已成为西方财政的极为重要的组成部分。 差异析源 双方财政学不同的财政支出分类，是不同的经济体制决定的，又服务于各自不同的财政支出目的。 我国财政学的支出分类，之所以主要采用生产性支出和非生产性支出这一标准，其根本原因在于这种分类适应着传统的计划经济体制要求。此时我国财政直接涉及几乎所有的经济活动，很大比重的我国财政支出是直接投放到社会的物质生产领域中去的。这就可以明显地在整个财政支出中，区分出生产性和非生产性两大部分。前文已多次指出，我国财政支出对整个社会扩大再生产所具有的直接决定作用，就主要是由财政的生产性支出来完成的。因此，将财政的生产性支出和非生产性支出区分开来，就能清晰地考虑与研究财政的生产性支出与国民经济发展的关系，从而更好地指导我国的财政支出活动。相反，西方的公共支出就其涉及的领域来看，也不能说完全不插足马克思主义经济学意义上的物质生产领域。但总的来说，西方物质生产领域主要是私人资本的活动场所。古典经济学派之所以主张国家的活动是非生产性的，就是这种实际状况的理论反映。因此，尽管西方财政支出也可划分为资本支出和经常支出，但资本投资中还有相当部分的非生产性投资，因此仍然不能认为是类似于生产性支出与非生产性支出的一种分类方法。还应指出的是，在边际效用价值论下，西方认为国家活动本身就是生产性的，因而也不可能对财政支出作出生产性和非生产性的分类。但对于我国财政界来说，划分财政的生产性支出与非生产性支出，则还有符合马克思主义经济学区分生产部门与非生产部门、生产劳动与非生产劳动的一面。 西方财政学的购买性支出和转移性支出的分类，是市场经济的直接产物，具有鲜明的市场经济特征，因为它就是以政府支出有无对市场形成购买需求为标准的，而“购买”这种交换活动，正是市场经济的本质性行为。从我国来看，计划经济体制下的财政支出尽管也存在于货币形式上，但政府对于所需物质和劳务需求的满足，从根本上看是由国民经济计划决定的，财政只是按此计划拨付钱款，其实质内容并不形成真正的市场需求。所以，我国财政学长期以来在支出理论上没有进行购买性支出和转移性支出的分类，是很自然的。 在不同的经济体制下，中西财政还形成了不同的支出结构，这也影响着双方的支出分类。在我国财政支出中，如按西方财政学的分类方法，所包含的转移性支出的内容和项目是不多的，比重相对于西方财政来说就更低。我国财政的转移性支出主要有： 1相当于西方公共支出中的社会保障支出。这在我国的“单位保障制度”下，相当部分没在国家预算支出帐户上反映出来。这点将在下一章做详细分析。此外，类似于西方公共支出中的社会福利支出，我国是通过国家预算中的“抚恤和社会福利救济事业费”科目来安排支出的。但这项开支占国家预算总支出的比重很小，从1953-1983年的30年间，该比重只占1.8%。 2财政补贴，它主要由财政的企业亏损补贴和价格补贴所组成。这类补贴长期以来不出现在我国预算的支出方，而只是以冲减收入的方式出现在国家预算的收入方，也就难以将其归入财政的转移性支出中。只是近年来价格补贴才转到了国家预算的支出方，才正式成为国家预算的一个支出项目。 总之，我国以往财政支出中直接体现的转移性支出数额与所占比重都极少，预算支出结构本身就决定着难以作出购买性支出和转移性支出的划分的。这点，与西方政府支出中转移性支出占了将近一半比重的状态，是形成了鲜明的对比的，也直接决定了双方的支出分类的区别和差异。 财政支出分类不仅有被动由经济决定的一面，而且还有服务于和反作用于经济的另一面。西方财政学的购买性支出和转移性支出分类，就是财政支出分类服务于政府职责作用于经济运行的典型例子。具体来看，西方的这种分类，主要是服务于政府开展公平和稳定等政策运作的： 1对社会公平的作用。从西方财政的转移性支出来看，它直接增加着支出接受者的收入数量，因而影响和改变着社会成员之间的国民收入分布状态。西方的转移性支出绝大部分是社会保障支出，而社会保障支出正是西方政府为了克服社会不公平状态，缓解社会不公的矛盾，直接作用于社会公平问题的直接产物。或者换句话说，西方财政支出对于社会公平的作用，就是通过转移性支出来完成的。正是由于大量新增转移性支出的出现，才导致了西方财政支出相对规模在本世纪的急剧增长。相反，从购买性支出来看，则不具有这种直接调剂社会公平的功用。这样，区分购买性支出和转移性支出，就为政府调节和处理社会公平问题，提供了直接的资料数据和相关手段。而从我国来看，财政很长时期并不直接作用于社会公平问题，财政也无需大量的转移性支出，从而在财政支出分类上也就没有体现出来。 2对宏观稳定的作用。由于购买性支出和转移性支出对宏观经济运行的不同作用，因而区分这两类支出，对于保证政府的财政政策尤其是其公共支出政策的正确运用具有重大作用。这两类公共支出对宏观经济的不同影响主要有：（1）从购买性支出来看，它以购买的方式从社会取走商品和劳务，形成着社会需求。这样，政府的这部分支出，被增加到社会需求总量上去，是社会总需求的构成部分。它的增减变化，直接引起着社会需求总量的变化，影响着社会总需求和总供给之间的平衡对比状态。而转移性支出则不同，他们不直接引起社会需求总量的变化，因为这类支出并不直接产生对商品和劳务的购买需求，而是将货币付给了个人或企业。尽管转移性支出由于增加了居民个人或私营部门的可支配货币收入，从而可能增加社会需求总量，但这仅表现为私人需求量而不是公共需求的直接增加。所以，在西方的国民经济核算中，政府的购买性支出按支出法或最终产品法计算，是直接列入GNP的构成中，而转移性支出则不被包括在内，也不直接包括在当期的社会总需求中。（2）购买性支出全部都直接形成市场需求，而转移性支出则由于个人的消费倾向的存在，并不必然全部形成为当年的市场需求。这样，当政府运用公共支出去扩大社会总需求以克服经济衰退时，这两类支出的作用不同，这就是同量的公共支出用于购买性支出，必然比用于转移性支出更能扩张需求量，对克服经济衰退起着更为强烈的 作用。（3）这两类公共支出，还有着是否自动作用于经济的差别。转移性支出在公共支出政策中，发挥着一种“自动稳定器”的作用。而相对来说，政府公共支出政策中的“相机抉择”运作，则主要是通过购买性支出来实现的。 我国财政支出对宏观经济的调控不同于西方，也决定了我国财政支出没有进行购买性支出和转移性支出的分类。长期以来，我国财政支出对宏观经济的调控，是通过直接安排固定资产投资和提供定额流动资金等，来直接决定和调整着国民经济结构；是通过将支出控制在财政收入数额之内，来保证“四平”和实际上保证社会总需求的平衡。这样，如果按照西方的分类，我国财政的宏观调控大体上只是依靠购买性支出进行的，兼之此时我国财政也大体上不存在转移性支出内容在内，从而也就没有必要去区分支出的购买性和转移性，更无必要去分别研究他们对总需求不同的影响方式与不同的乘数效应问题了。 当然，宏观调控方式的区别，是由经济体制的差别所直接决定的，这样，中西财政学不同的分类状况，其实质仍是由计划经济和市场经济的差别所决定的。 借鉴意义 随着我国向社会主义市场经济的转变，我国财政支出也应进行购买性与转移性的分类。其必要性在于： 转移性支出内容在我国财政支出中日益增多。在近20年的改革开放中，我国财政的转移性支出项目开始增多，数量迅速扩大，占国家预算支出的比重也飞快地提高。这就使得从数量上看，已有必要单独作为一类支出加以考察了。我国预算支出新增加地转移性支出项目主要有：（1）价格补贴。它已从过去地冲减预算收入，改为列入预算支出，并且数额急剧膨胀。自从1986年改列国家预算支出后至1990年的短短几年内，该支出急剧膨胀至近4百亿元的规模，迅速超过预算总支出的10%。此后相对规模尽管有所控制，但绝对规模的控制则是相当困难的。（2）我国社会保障制度的改革，使得社会保障基金纳入国家预算或在国家预算中列收列支的数额迅速增大。 我国从计划经济向着市场经济的转变，已使我国财政原有的计划经济性质的生产性与非生产性划分，有必要转向考察市场经济性质的购买性支出和转移性支出的区分了：（1）在市场经济条件下，需求是决定性的方面，考察财政支出对市场需求的影响，也就成为财政支出首先应考虑的问题。（2）向市场经济的转化。导致了国家预算中转移性支出项目和数额的日益扩大，很自然地将引起我国财政对宏观经济作用内容和方式的变化，产生着与原来基本上由购买性支出构成的财政支出较大的不同调控特点。这样，区分我国财政的购买性支出和转移性支出，分别考察他们对市场提出的不同需求，是我国财政必须学会的新工作内容了。（3）改革使得一部分分和一部分地区先富起来，我国社会成员间的收入、财富和社会福利分布差距已经开始拉开，这就在客观上愈益强烈地要求政府通过财政分配去干预社会公平问题。区分财政地购买性支出和转移性支出，将使得政府能够根据这两类不同支出对收入、财富和社会福利分布地影响能力，去更好地进行具体的财政分配政策运作，其中尤其是运用转移性支出的直接转移国民收入的能力，去完成政府的社会公平目标。 支出分析：社会效益法与成本效益法 上文已提到成本效益分析方法是西方政府在安排公共支出时，对单个公共项目进行分析选择时所使用的方法之一。本节对此予以具体分析。 一、双方同异 在财政支出的成本效益分析上，中西双方有着一定的相同点：（1）双方都将项目的成本和收益置于一处分析对比。（2）双方分析问题的范围，都不仅限于项目本身的成本和收益，还考虑到项目的社会成本和社会效益。但在这些共性之外，双方的差异也是明显的。 在西方财政学中，成本效益分析时作为一种安排财政支出的方法而被着重介绍的。该方法是一整套技术分析方法，用来对不同的项目或同一项目的不同方案和计划进行抉择与确定。这种方法，首先要求确保稀缺性资源在私营部门与公共部门之间，能够得到有效配置，确保社会资源能投入到更为有效的部门上去；其次是在公共部门内部，对不同的公共项目或同一项目的不同方案计划加以分析比较，防止公共支出对资源的无效或低效使用。西方的公共支出中，这种方法通常是用于资本投资的公共项目，诸如道路、桥梁、水利灌溉系统、市区重建等项目的分析计算上。 作为安排公共项目的一种分析方法，成本效益法不仅要对该选择项目可能发生的所有直接成本和效益加以考虑，而且还应该确定和比较其他必须加以考虑的所有因素。这就是不仅要考虑该项目本身的成本和效益，而且还应考虑该项目的社会成本和社会效益。不仅要考虑该项目资源配置的效率要求，而且还要考虑它对社会福利产生的影响。此外，它还必须对该项目建设和运转后的风险与不确定性影响加以估计，等等。这是一种以单个项目为单位来进行成本和效益对比分析的方法。 从我国来看，长期以来财政学中没有关于成本效益分析的内容。近年来虽说已出现于某些财政学著作中，但也不过是西方财政学该内容在我国财政学的翻版，其深度和广度都远不如西方财政学，并且也不能说是与我国国情完全相符合的。 对于成本和效益，或者说对于投入和产出的对比分析，在我国经济工作中也一直是存在的，并且是最为重要的内容之一。但是，我国财政在安排支出时，考察和分析的视野并不仅局限于单个项目范围内，而是从整个社会的角度，来考察该项目投资所可能产生的成本和效益的。正因如此，许多从该项目本身来考察明知是低利乃至亏损的项目也上了马。这种做法，至今还在一定程度上存在着。入改革开放以来中央政府预算所主要承担的能源交通重点建设投资，就是典型的例子，因为只有从整个社会的角度看，这些项目的投资才是可以获利的才是合理的。 二、差异析源 中西财政的社会效益分析法和成本效益分析法的差异，也是由不同的经济体制所决定的。 双方的差异首先在于“社会”一词的含义不同。在传统的计划经济体制下，我国生产资料的绝大部分是国家所有的，大部分物质生产部门的投资主要是由财政提供的，投资所产生的纯收入也大体上是归财政集中掌握的。更主要的是，当时整个国民经济活动都是由国家从整个社会的角度，在计划价格体系下考虑和安排的。这样，我国财政投资就不仅可以计算投资项目所直接产生的成本和效益，而且也可以计算该项目投产所引起的其他企业生产扩大而新增的收益，同时财政某项目投资所产生的所有盈利和亏损，都直接反映和集中到财政的收入上来。所以，当时的财政也就能够在自己直接掌握和承担这些盈亏的情况下，来计算该项目所产生的整个社会效益。这是由当时我国财政是整个社会的大企业财务这一状况所直接决定的，因而此时的“社会”一词。几乎是指整个社会所有的经济部门的，甚至连当时对集体所有制的农业投资也是如此。 西方财政学的成本效益分析法中的“社会”一词，则另有它义。西方的经济活动主要是由私人资本进行的，其公共投资主要用于基础设施等方面，是为了私人资本的发展和利润增加创造条件的。这样，西方的公共投资本身没有或者只有很少的收益，其新增收益是散布在全社会千千万万的私人企业和个人手上的，西方政府无法象我国财政那样，直接控制和取得这些效益发，并对这些收益汇总比较。所以，西方的 社会成本和社会效益，除了指该公共项目投资将产生的直接按货币计算的成本和效益外，还包括该项目所间接产生的可以按或无法按货币计算的成本和效用，即外溢成本和外溢效用，而形成该项目的总成本和总效用。可见，西方公共投资的成本效用分析，是以公共项目对私人经济的影响为范围的，是一种超出公共经济本身的“社会”。而我国财政投资如按西方口径，则大体没超出公共经济本身的范围。 其次，中西财政学对于“社会效益”的计算也存在着差异。由于我国财政投资主要是用于物质生产和流通部门，这就使得我国财政投资的社会成本和社会效益，在很大程度上可以按计划价格或市场价格来计算。这是一种实实在在的以货币来表现的价格。当时我国财政投资的“社会效益”分析中，基本上是不考虑非货币因素的。之所以这样，是与当时整个社会是一个大工厂，财政则是其大企业财务，从而经济收益实质上应以社会而非以企业为单位来得出的具体反映。从西方来看，其成本效益分析应以单个项目为单位。这是由市场经济所根本决定的。市场经济要求着企业和个人的投资成本收益应在本项目内部实现，公共项目也必须比照私人项目来分析，这样才能确保公私项目之间效率的直接对比，才能避免公共项目的低效和浪费，才能从根本上确保企业和个人的利益不受伤害。正因如此，我国近年来也开始提倡财政投资的成本效益分析，是改革打破了计划经济体制的结果，是所有企业都应成为独立的市场运营主体的客观要求在财政理论和实务上的体现。 西方财政学的社会成本效益分析法，对公共项目外在的和间接的非货币化影响进行了较多的研究，并力图将这些影响货币化。由于西方经济学是以边际效用价值论为基础的，这就使得西方财政学能对非物质性的外溢性影响，如公共项目对人们健康、娱乐的影响等，也从边际效用分析上，去得出其价格，而不受到理论上的非难。相反，我国财政学对财政非物质生产性投资效果的价值评定，是非常困难的。以劳动价值论为基础的我国经济理论，当然不可能去分析非物质产品，尤其是精神性事物的“价格”的。 最后，双方在具体方法上，也存在着不同。西方财政学的成本效益分析中，还包含许多内容是我国的社会效益分析所没有，或基本没有的： 1折现率的研究。公共项目的投资和收益往往都不是一年内就能实现，而是分布于许多年中的，成本效益分析，是通过将不同年份的价值折算为现值来解决的。此时折现率的大小，就直接关系到公共项目的成本和效益的评估结果。而折现率又是由利率所决定的。所以，选择怎样的利率，就成了西方成本效益分析所要解决的中心问题之一。然而，我国的社会效益分析很少研究折现率问题。这是当时社会的时间观念不强的反映，同时也是只有唯一的银行固定利率，投资无须如西方社会那样，在变动不羁的多种利率间抉择这一现实所决定的。 2影子价格。西方公共项目的社会成本效益分析，往往以影子价格来计算。所谓影子价格，它反映的是资源（生产要素）与总收益之间的关系。即在生产消耗、价格等条件固定的情况下，某种资源增加一单位所能够带来的总收益增量，被定为这种资源的影子价格。因而这实际上是市场性的机会成本的计算方法。我国过去没有使用这种与边际效用相联系的计算分析方法，是很自然的。 3风险与不确定性因素。社会经济的各种因素是处于不断变化发展中的，因而公共项目在计划和论证过程中所采用的各种参数和信息，是不可能完全正确的，它必然包含着该项目从在建到投产使用，这一整个过程中所可能遇到的风险和不确定性考虑，这才能使成本效益分析更为切合实际。我国的社会效益分析，使不包含风险和不确定性影响，而是高度集中的计划经济体制，大大减少了西方市场经济所可能遇到的风险和不确定性。尤其是在价格、利率、工资等广义价格基本固定不变，企业生产活动按指令性计划进行。同时又不存在企业倒闭和失业等状况下，就更是如此。我国的社会效益法也就不能不反映这一现实状况。 4社会福利的权衡。西方公共工程的兴建，都必须从资源配置和社会公平两个方面加以权衡，其中社会福利和公平有着很大的影响。政府往往试图通过公共项目的建成，去改善某些地区或某些阶层的社会状况，去促成社会福利的公平分布。这也是由于西方公共投资具有公益性的特点所决定的。这样，西方的公共投资，或直接投入于公共项目，这将直接向社会公众提供了利益；或者投资于私人企业，这也将通过企业项目的外溢性，而提供了社会所需要的福利。从我国来看，财政投资主要是盈利性的，因而大部分财政投资的目的，主要是保证整个社会的生产能力得到更大更有效的发挥，或者换句话说，是基本上侧重于社会资源的有效配置的。 三、借鉴意义 改革开放十我国向着市场经济体制的转化，从根本上决定了西方财政的成本效益法，是可为我国财政所借鉴的。 改革开放导致我国固定资产投资主体和来源的多元化，再也不是国家预算的一统天下了。我国直接由国家预算安排的投资，在整个社会投资中已只占很低的比重，尤其是中央政府，更是将自身的投资大体上集中在能源交通等低利微利和亏损的部门与行业上。尽管此时的财政投资能大大促进整个国民经济发展，但在非国有企业大量出现，国有企业也获得了相当的自主权限的背景下，与传统的计划经济时期相比，我国财政投资的新增收益，已不可能由国家预算从社会范围内集中了。相反，其投资的主要新增利润反而是分散到企业、地区和部门手中的。这就产生了与西方政府投资利益分布相类似的状态，因而借鉴西方财政的成本效益法，是既有可能又有必要的。这也是近年来人们开始提倡财政支出中的成本效益法的客观经济背景。 改革开放导致我国经济环境发生了很大的变化，产生了种种在传统的社会效益法中不存在的问题。这主要是各种不确定因素大为增多，如价格、利率、工资不仅开始随着市场的作用而变动，而且也开始多样化了。仅从利率来看，除了银行利率之外，公债利率和股票利率等也开始出现，并且同一种利率中也出现了多档次现象。这就产生了折现率的选择问题。同时，整个社会的经济活动灾也难以完全按照国家统一的指令性计划来进行，企业破产和职工失业等现象也开始出现，市场作用大为增强，等等，都使得引入西方成本效益法中的风险和不确定性等分析方法，是有助于更好地评估财政投资项目的成本和收益状况的。 在西方的成本效益法中，有些东西是我国财政的项目投资评估所缺乏但又是必要的。西方公共投资的很大部分是用于基础设施方面的，这就很难保证能够获得有关的直接市场价格数据，因为许多基础数据的使用是免费的或低价的，如公路、桥梁等等。在西方的成本效益法中，设计了若干方法去衡量由于公共设施的使用所产生的时间节约、交通事故的减少、闲暇娱乐的增加大呢感的“货币”价格，尽管在实际生活中它们并不存在着货币价格或市场价格也罢。而从我国的劳动价值论观点看，它们显然是不能计价的，但为了更好地评估公共投资所可能产生的综合社会效益，将这些无价之物折合成“价格”，在货币这个统一的标准下来加以分析比较，是会比仅凭某个领导的主观臆断更有客观依据，从而保证我国的财政投资更为有效的。市场取向的改革，已使我国的财政投资日益转向基础设施和基础产业方面，从而使得如何在市场经济的环境中，全面地衡量成本和效益，已成为我国财政投资地新课题，这就有必要借鉴西方的成本效益分析方法。 第四章 财政支出具体分析 重点： 1．关于财政支出的具体内容主要有经济建设支出、社会保障支出、国防行政支出等。在这些内容的中西对比中，社会保障支出无疑是重中之重。我国的社会保障支出表现为典型的单位保障，而西方则是社会保障。对这两部分不同的内容、产生差异的原因、以及对我国改革的借鉴意义等要全面掌握起来。 基本概念：单位保障与社会保障，就业保障。 基本要求： 通过本章的学习，对经济建设支出上的中西差异、社会保障支出上的中西差异、以及国防行政支出上的中西差异要掌握。对社会保障支出不仅要掌握两者的差异、还要会分析造成差异的原因以及对我国的借鉴意义。 社会保障支出：单位保障与社会保障 一、双方同异 严格地说，社会保障是由社会保险和社会福利两个部分组成的。为此，财政的社会保障支出也是由社会保险支出和社会福利支出两个部分组成。中西财政不同程度地含有社会保障性地支出，这是它们地共性，但双方地差异也是主要地。 我国财政地社会保障支出地构成主要有：（1）社会保险支出。这类支出是分散拨付给国家行政和事业单位地，它主要由医疗费用和离退休人员费用等所组成地。在近年来地社会保障制度改革中，企业地社会保险基金也开始逐步地进入国家预算中。即按规定纳入预算管理、列收列支地社会保险基金支出，，也成为我国财政支出地内容之一。（2）社会福利支出。社会福利又可细分为社会福利、社会救济和社会抚恤几方面地内容，因而财政地社会福利支出也由这几方面地支出组成。具体看，是由各种抚恤费、各种社会福利救济费以及自然灾害费等组成。这类支出集中反映在国家预算地“抚恤和社会福利救济费”科目中。 西方的社会保障支出主要由以下内容所组成：（1）社会保险支出。它是政府付给参加社会保险的个人补助支出。这些补助金主要由退休金、伤残补助金、医疗津贴和失业补助金等组成。（2）社会福利支出，也有将其称为社会救济支出或社会保证支出的。它是政府用于对生活困难或处于某种特定条件下的个人或家庭提供的救济和补助支出，等等。 中西财政都具有社会保障支出的类别和项目，这点双方是一致的。但是，如同经济建设支出一样，双方的社会保障支出在各自的财政支出中，所处的地位和所发挥的作用是不同的： 1．社会保障支出在双方财政总支出中的地位和所占的比重不同。社会保障支出在西方公共支出中占第一位，并占有相当比重。以1980和1984年数据为例，美国联邦支出的社会保险福利支出所占比重，分别为34.11%和32.08%，而同期前联邦德国支出该比重分别为49.23%和50.22%。然而，我国国家预算支出中“抚恤和社会福利救济费”所占比重，40余年除少数年份外都在2%以下。从1953-1983年，该比重平均数为1.8%。至于社会保险支出，则国家预算没有作为一个支出类别单独列出，而是分散在拨付给行政事业单位德经费中，没有具体数字。但这部分支出占国家预算总支出的比重，是大大低于西方的。其原因在于：（1）当时我国企业的社会保障支出没有经过国家预算，农村为数不多的社会保险费用就更不可能通过国家预算，这必然使得我国财政的社会保障支出在总支出中的比重，要低于西方。（2）如前所述，我国的经济建设支出占财政总支出的比重大大高于西方，这也必然相应影响和降低其他类别的支出，其中包括社会保险支出所占的比重。 方财政的社会保障支出覆盖面不同，即我国财政的该类支出比西方小得多。西方得社会保障支出，在某种意义上使覆盖全社会得，因为它没有我国式的仅局限于行政事业单位和城市的问题，而是只要符合社会保险和社会福利纲领的有关规定，都应参加社会保障，都享受社会保险和社会福利的好处，其社会保障制度没有将私营部门雇员排除在外。而从我国的社会保险看，当时直接从国家预算获得保险经费的，只有行政事业单位，企业则从成本或利润中形成自己的保险基金。至于农村，则只有合作医疗等远不完善的社会保险制度，并且几乎不与财政支出相联系。这就使得我国财政的社会保险支出范围是远为狭窄的。从财政的社会福利救济支出看，其中用于抚恤支出和自然灾害救济支出往往占2/3以上，如1980年就占3/4左右，因而用于城乡居民生活困难补助费用很少，直到1987年也仅9.04亿元，这对于超过10亿人口的我国来说是微不足道的，其覆盖面之窄是可以想象的。这样，我国的大部分社会福利任务，只能由企事业单位和农村集体来直接承担。而西方，社会福利纲领对符合条件的公民提供现金、食物券、住房、医疗保健、教育与就业训练等方面的补助等等。尽管西方的私人慈善机构也承担一些社会福利和救济任务，但主要的是由国家承担的。因而西方国家的社会福利纲领的覆盖面相对来说是广泛的，支出数额也是巨大的。 3。双方财政的社会保障费用管理方式不同。从社会保障基金的来源和管理方式看，双方的主要差异体现在社会保险基金上。西方国家建立了专门的保险基金，其经费主要来源于社会保险税（工薪税）。该基金的使用，由政府根据有关法令规定，统一对被保人进行支付。一般来说，该基金奉行自求平衡的原则，但如果有关税入不足以满足支付要求时，则由政府用一般财政经费予以弥补。而长期以来我国财政没有为其直接支付的社会保险费用建立起专项基金，也没有确定特殊的专门收入来源，而是由一般性收入提供经费来源的，并且如前所述，所发生的支付分散计入各有关预算科目。 4。双方财政的社会保障支出功能也不同。西方财政的社会保障支出直接提供着社会保险费用，直接履行着社会保险功能，直接提供着大部分的社会福利。而我国的社会保险任务是由单位承担的，不仅企业的保险费用从本企业的成本或利润中开支，而且国家预算拨给行政事业单位的社会保险费也由单位掌握，按国家有关规定执行使用的。因此，我国实际上是“单位保险”，是单位直接承担着社会保险的功能。从社会福利看也是如此，也是“单位福利”。 方财政的社会保障支出对公平的作用不同。西方的社会保障支出，是政府减低收入和社会福利不公程度的最主要手段之一。这不仅社会福利主要是对于贫穷阶层的支出，而直接提升着他们的生活水准，而且社会保险也在一定程度上有助于贫穷阶层生活状况的改善，如失业保险显然对于贫穷阶层是更为需要的。这样，西方政府的生活保障支出与超额累进的个人所得税相配合，就在全社会范围内大规模地进行了收入和社会福利的再分配，以保障低收入者最基本的生活水准和消费需要，大大缓和了社会矛盾，为战后西方经济的迅速发展作出了重要的贡献。而我国财政的社会保障支出，尽管不能说完全没有改变社会收入分布状况的作用，如“抚恤和社会福利救济费”就保证可一部分最贫困人员的基本生活费用，但其改变社会收入分布状况的程度远没有西方财政那么大。兼之当时我国不存在个人所得税，就更是如此。80年代初开始的对个人所得得各类税收，所起得收入调节作用一直很小。同时，很长时期我国也没有制度性的对贫困人口的济贫支出。这样，我国财政的社会保障支出大体上是没有起到多大的公平收入作用的，尽管它对于保障我国城市人口的社会福利起了很大作用。 6。双方财政的社会保障支出作用于宏观经济稳定不同。西方财政的社会保障支出，是西方政府调控宏观经济的“自动稳定器”之一。我国财政支出则几乎没有自动调节宏观经济运行状态的能力。这点，本书有关财政政策的章节将详细予以说明。 二、差异析源 中西财政在社会保障支出上的差异，其主要原因有： 生产力发展水平的影响。 中西财政在社会保障支出上的差异，从根本上看是由双方社会生产力发展水平的不同所决定的。“从摇篮到坟墓”这种无所不包的北欧西欧国家社会福利制度，是建立在发达的社会生产力和庞大的人均GDP基础上的。此时国家才有可能将较大份额GDP用于社会保障，才有可能提供该制度的运转所需的庞大费用。如以1979年社会保障支出相当于GNP的比重来看，瑞典为33.3%，荷兰为31.2%，比利时（GDP）为27.1%，丹麦为26.9%，前联邦德国为26.6%，卢森堡为25.4%，法国为25.2%，意大利为22.9%，英国为20.4%。而我国国家预算与企业单位两者德社会保障支出总额，在约10年后的1988年才达到643.87亿元，仅相当于当年GNP的4.27%。这对比起西方发达国家来发，似乎用于社会保障的GNP是过少了。但我国是发展中国家，尽快发展经济是首要任务，人民生活水平和社会保障水平的提高，是要以经济发展为基础的。过高的社会保障费用，将以相应减少经济建设费用为代价，从长远看终归是要危及社会保障水平的提高的。所以我国社会保障费用占GNP的比例虽低，却是与我国经济发展水平相适应的。 从我国内部看，城市的经济发展水平高于 农村，建立社会保障体系的物质基础相对强，而农村经济相对落后，至今仍有一些地区未能解决温饱问题，就更不用说在近20年前传统的计划经济时期了，因而农村地区大体不具备建立完善的社会保障体系的经济力量和物质基础。兼之当时计划经济下优先发展工业的特点，都决定了我国当时的社会保障制度实际上是一种“城市保障”制度，即只能将绝对数和相对数都很少的社会保障费用集中到城市，用于农村的社会保障服务是很少的，尤其是要经财政支付的就更是少得可怜。 经济体制不同 计划经济体制，决定了我国当时的社会保障制度具有以下特点： 1．它是“单位保障”。即除了国家预算的“抚恤和社会救济支出”外，占绝大部分比重的其他社会保障费用，不管是否直接由财政提供发，都是由单位掌握，由单位向本单位职工提供福利补助津贴的。单位在这里之所以能够履行原本只能由国家才能履行的“社会”保障功能，就在于高度集中统一的计划经济体制。当时国家是单位的生产资料所有者和经济活动指挥者，而则是国家的附属物，因而能在国家统一的规章制度下，代行国家的社会保障功能，其实质仍是国家在执行职能。当时企业财务是财政的附属物，企业有关的福利支出等，进入成本或由利润中开支，都具有代替财政履行支出职责的“坐支”的性质，在统收统支的财政体制下，避免了这些费用以上交利润形式集中到财政，然后财政又拨转回企业这一不必要的费时费财过程。从农村社队来看，不多的社会保障服务也是可以社队为单位进行，因为农村社队本身就是一个小社会。而从西方来看，市场经济决定了企业和个人独立的市场运营主体身份，从而它们都是不可能执行“社会”保障功能的。 2．它是“就业保障”。即当时一个人一旦获得了职业，也就立即获得了享受社会保障的权利，并且没有失去社会保障的忧虑。这是以企业没破产，工人无失业为该制度基本立足点的。而没有破产和失业，又是只有在计划经济下才存在的。在西方，市场经济决定可如果也实行“就业保障”，那么形形色色的夫妻业由于各自的经济实力千差万别，所提供的保险福利服务也只能是大小不一的，这就不符合该保障的具有相对统一的“社会”标准的性质。同时，企业破产和工人失业本身就否定着“就业保障”的做法。正是由于我国社会保障制度这些“单位保障”和“就业保障”的特点，使得直接经由国家预算安排的社会保障费用是不多的。 分配制度不同 不同经济体制下的双方分配制度的差异，也是引起双方社会保障制度差异的重要原因。国民收入和社会福利分布的不平等，是西方社会存在的最大问题之一，改变社会分配的不公程度，一直是西方政府和财政所承担的最主要任务之一，因而句哟于转移性支出特点的社会保障支出，就理所当然地被当成是提高低收入者地收入水平和社会福利水准的段和工具。正是由于履行这一职责，西方地社会保障经费也只能由政府预算直接支配，而不能由经济单位来进行。这是因为，西方社会的收入和社会福利分布不公的状况，本身就是自由企业制度经由市场运行的产物，企业在市场上的充分竞争结果并不改变社会分配不公的状态。尽管西方的私人慈善机构也可能从事某些改善分配分布状态的活动，但其无论从深度还是广度上，都大大逊色于政府进行的再分配活动，从而是不可能承担主要的和基本的社会保障任务的。所以，西方的社会保障费用必须直接纳入财政支出中。从我国来看，如前所述，长期存在的严重问题不是分配不公，而是平均主义。在这种经济环境中，我国财政的基本任务是发展经济，而不是如西方财政那样，面临的是效率与公平两大基本任务。正因如此，我国财政支出中以经济建设支出为最主要类别和占了最大比重，而无需借助转移性的社会保障支出去克服社会分配不公的问题。这就使得当时我国的社会保障费用的主要部分，也可以留在企业而不必集中由财政分配，因为财政并不承担着整个社会范围调节收入和福利分布状况的任务。 三、借鉴意义 我国已有的社会保障制度，是当时计划经济的产物，它在存在与运行的约40年中，曾发挥了很大的作用，在一定程度上保障了人们应有的生活条件，积极地促进了我国经济地发展和社会地安定，但在发展过程中也逐渐显露出消极地一面。随着市场取向改革地进展，改革我国原有社会保障制度地问题已提到议事日程上来了。 我国原有社会保障制度的消极作用主要表现为：（1）“就业保障”制度，与市场经济所要求的企业破产和职工失业趋势相抵触。（2）“单位保障”制度，与企业从行政附属物向独立的市场运营主体转化，与大体是单一的全民所有制向多种经济成分并存转化的趋势相违背。改革是企业有了自身的利益，社会保险和社会福利对于各个企业的负担是大不一致的，有的如退休金对于新老企业的负担差别是非常大的。这样，由企业代替国家履行社会保障职能，就会产生企业负担畸轻畸重的问题，是企业无法在竞争中处于平等的地位。（3）农村的社会保障过去尽管不多，但以社队为单位毕竟还是提供了一些。现在农村乡镇企业的巨大发展和农村生产以一家一户为单位进行，都对农村的社会保障提出了新的要求。 这样，建立与社会主义市场经济相适应的我国社会保障制度已是当务之急。至于应建立起一个怎样的新制度，这不是本书的任务，也不是本书的[篇幅所能承担的。但有一点是无庸置疑的，即此一制度应与我国特有国情相适应。本书所关心的是，在我国这一新制度中财政的地位和作用问题。西方的社会保障制度是市场经济的产物，因而西方财政与社会保障制度的关系，是可为我所借鉴的。我国的社会保障活动与财政之间，也存在着紧密的联系： 1。社会保障收支具有财政性质。社会保障活动所引起的分配，绝大部分具有财政性质。社会保障活动是一种社会性的活动，是独立的市场运营主体无法仅凭自身的力量完成的。全社会性的大规模社会保障活动，只能由作为社会中心组织的国家来进行，尽管某些小规模和小范围的社会保障活动，可以由其他组织进行，就如我国农村的“五保”制度和合作医疗制度，可由农村社队或村进行也罢。这样，绝大部分的社会保险基金和社会福利费用的取得和支出只能由国家承担，这就具有着以国家为主体的分配即财政分配性质。可见，财政天然与现代社会保障基金和费用的活动相联系。在具体实践中，我国社会保险基金的筹措和安排使用，社会福利经费的主要部分，过去曾经很长时期没有直接经过国家预算分配，而目前社会保险基金尽管已开始在国家预算中列收列支，其统筹和使用还牵涉到劳动、人事、民政等部门，但这些都不能否定社会保险基金和社会福利经费分配的财政性质。这是我国社会保障制度进一步改革所应考虑的。 2。财政是社会保障活动的后盾。在我国新的社会保障制度中，其两大组成部分都离不开国家预算的支持，这使得财政成为社会保障活动的财力总后台和根本支柱。从社会福利来看，无论是福利，还是救济和优抚，其主要的财力来源是由政府经常预算收入安排的，几乎可以说在市场经济下无国家预算即无社会福利支出，因为这类社会保障费用是没有建立起专项基金，没有对应的收入来源的，而只能依靠财政一般性收入。而从社会保险来看，尽管它可以有对应的专项基金收入，并且可以采用征收保费而不是社会保险税的形式，就如我国目前的做法那样，这样似乎具有离开国家预算而独立存在和自我循环的能力。其实不然，它从根本上看仍离不开国家预算的财力支持。作为社会保险而非商业保险，其根本性质就在于它的社会效益性。在市场经济的各种错综复杂变动叵测因素影响下，一旦社会保险基金入不敷出时，暂时填补亏空是只能依靠国家预算的财力支持，这也是国家预算理所当然义不容辞的责任。而在社会保险基金收入和支出也被纳入国家预算中的情形下，就更是如此。此时绝大部分的社会保障收支都直接通过国家预算，财政责成为社会保障活动的财力中枢。 3。社会保险基金结余的投资，只能由国家预算集中掌握使用。在国家预算必须为社会保险基金提供财力支持的反面，依据义务与权利对应的市场经济原则，社会保险基金的结余也很自然地应由国家预算集中使用，只要这种使用不违背不侵犯该基金地保值增值本性就行。各项社会保险基金的结余，是为了均衡不同时期社会保险费用而进行的储蓄，是为了保证以后社会保险费用支付的储备。在市场经济条件下，物价上涨的风险和生活水平的提高，必然要求社会保险补助水准的逐步提高，这就要求社会保险基金的保值增值才能应付。这样，社会保险基金的结余必须用以投资，并且投资应遵循安全性、收益性和流动性，即投资于风险小，能够提供应有的收益，并能随时变现的项目上。按此标准，国家债券是其最为适当的投资场所。此外，由于该类基金的滚存余额有时可达巨大规模和数额，如1993年底我国的养老保险基金滚存结余达267.6亿元，待业保险基金滚存结余达41.8亿元，工伤保险基金滚存结余达3.1亿元，女工生育保险基金滚存结余达0.8亿元，等等，总计超过300亿元。这么巨大的具有财政性质的资金如留在国家预算外，由其他部门掌握和投资，其实质是形成了第二财政，大大地分散了财政能够集中统一使用的财力。在我国财政目前相当困难的情况下，显然是不利于改革和发展的。 此外，各项社会保险基金的筹集和支付的方式、范围和标准等的确定与调整，都直接间接地影响着国家预算地收入和支出，因而也要求着财政参与社会保障活动，并成为社会保障预算直接进行这方面地收支活动。 第五章 财政收入基本分析 重点： 1．关于收入目的：我国财政学对于收入问题，曾经是从筹集建设资金的角度着手分析的，这是我国财政提出筹集积极建设资金目的的客观基础。而西方财政学则是从征收公共产品费用的角度来看待这一问题的，因而有着公共产品收费的目的。对造成差异的原因要学会分析，尤其对公共产品价格论对我国的借鉴意义要掌握起来。 2．收入形式：不同的利润上交。利润上缴形式存在依据，是国家或政府的资产所有权。社会主义全民所有制决定了这一收入形式，在我国财政中据有重要的地位、份额和作用。在西方，也存在着国有经济，西方国家也存在着以所有者身份处置国有企业税后利润的问题，从而西方财政也涉及到与国有企业的利润分配关系问题。但中西财政在这一问题上差异又是巨大的。要掌握其差异的主要表现、原因，及借鉴意义。 难点： 1．关于收入目的上的筹集资金与公共收费的差异比较。尤其对于西方对收入是公共产品价格的理论理解起来会有一定的难度。因为这与我国此方面的理论差异甚大。对于这一理论的借鉴意义要结合我国的实际情况学会辩证的分析。 基本概念： 收入目的上的筹集资金与公共收费，财政收入上的计划性原则，西方国有经济的收益上交。 基本要求： 通过本章的学习，从收入目地、收入原则、收入分类结构、收入形式等几个方面，对中西财政收入的总体差异要全面掌握起来。重点是财政收入目的上的筹集资金与公共产品收费的差异、收入形式上的不同利润上缴的差异。 收入目的：筹集资金与公共收费 双方差异 关于筹集建设资金道路的理论分析，是我国财政学所独有的内容。这一理论认为，任何一个国家，当它从落后的农业国向先进的工业国转化时，都要经历一个资金积累的过程，在50年代，我国逐步建立的是前苏联式的经济体制模式，从而财政筹集建设资金的方式，是一种由国家直接集中尽可能多的全社会人财物力，去尽可能快的促进重工业发展的模式。国家通过价格剪刀差，将农业的积累转移到了工商企业的利润中，然后又以税收和上缴利润的形式，由财政直接集中了全社会绝大部分的积累资金，再集中安排使用，从而保证了这一经济体制的顺利运转。这样，我国当时财政收入的直接目的，就是筹集建设资金。 相反，西方财政学关于财政收入目的，只能从公共产品论关于税收是公共产品价格的论述得出有关结论，即西方财政学是从公共产品收费的角度，来看待财政收入目的问题的。 二、差异析源 1．时代背景不同。50年代，我国的根本任务，是将落后的农业国建设成为一个现代化的工业国，这就面临着迅速筹集巨额建设资金的严重问题，这样，我国的财政学必然要涉及这一问题的。而西方的资本原始积累早已完成，市场经济体制也已建立健全，这就决定了其财政学对于收入的分析，是市场经济性质的公共产品收费，而不是我国计划经济性质的筹集建设资金。 2．经济体制不同。计划经济体制的高度集权，决定了国有企业不可能成为当时的经济建设主体，决定了我国必须依靠财政手段对全社会绝大部分积累资金进行安排。相反，西方的市场经济决定了个人和企业是市场投资主体，决定着国家不可能在整个社会投资中占据统治地位，也就无所谓筹资问题。 3．其他原因。（1）借助和依靠国家权力，是经济落后国家更快赶上经济发达国家的有效方法之一。这一点，对于公有制兼计划经济的我国来说，就更是如此。（2）前苏联的经济建设实践，为我国提供了一条可以快速赶超西方发达国家的捷径，而前苏联的道路，就是通过国家财政直接集中和投入全社会绝大部分的积累来完成的。 三、借鉴意义 以国家财政为主要和基本筹资手段的经济建设方式，对于我国迅速建立起的国民经济体系以及快速发展我国经济都起到了积极和巨大的作用。但是，这种方式是以片面发展重工业而牺牲农业轻工业，以片面发展生产而牺牲人民生活等为代价的，并且更为根本性的缺陷，则是以否定市场及其机制的存在和作用，以保证国家对经济进程直接的与绝对的计划控制。这种发展道路，又始终处于一种由于国家主观决策失误，而呈现出的大起大落大折腾状态。这样，我国市场取向改革的中心内容之一就是否定财政在整个经济发展中的这种地位和作用。而改革的进展，又很自然的导致了多元投资主体在我国的出现，导致了国家预算投资在整个社会固定资产投资中份额大幅度下降。这些，都否定着财政在整个建设资金筹集中的原有地位和作用，从而产生了应怎样认识市场经济条件下我国财政在筹集建设资金中的地位和作用的新问题。 为此应注意以下几点：(1)西方公共产品论的税收价格思路，可以作为我国公共财政这一问题的基本分析依据。这就是我国公共财政的规模和范围，以及它在整个社会筹资中的地位和作用等基本问题，都必须受到市场的根本决定，都必须限制在市场所要求和允许的界限之内。这样，我国财政是不应该也不可能恢复传统的计划经济体制下在整个社会筹资中的地位和作用了。（2）我国的经济发展水平仍然大大落后于西方发达国家，这就决定了我国财政在整个社会筹资中，又有可能发挥比西方国家更大的作用。（3）我国的市场经济是建立在公有制的基础之上的，国家作为资产所有者又必须承担盈利性投资的任务，这也是我国财政在整个社会的筹资中比西方国家发挥更大作用的地方。这些，都决定了我国财政在必须根本遵循市场经济要求来界定自己筹资行为和范围的同时，也可以并且必须起着比西方国家更大的作用。