环境管理学
环境管理的定义
1.定义：依据国家的环境法律、法规、政策和
标准，从环境与 发展综合决策入手，运用法律、
经济、行政、技术和教育等手段，调控人类的
各种行为，协调经济发展同环境保护之间的关
系，限制人类损害环境质量的活动以维护区域
正常的环境秩序和环境安全，实现区域社会可
持续发展的行为总体。
? 管理的对象：人 (人的三种基本行为 )
? 管理的核心,限制
? 管理的范畴,次生环境问题
2.环境管理的内涵
? 环境管理应包括宏观管理和微观管理两部分
(1) 宏观环境管理：指以国家的发展战略
为指导，从环境与发展综合决策入手，制
定一系列具有指导性的环境战略、政策、
对策和措施的行为总体。
(2) 微观环境管理：指在宏观环境管理指导
下，以改善区域环境质量为目的，以污染防
治和生态保护为内容，以执法监督对基础的
环保部门经常性的管理工作。
? 概括地说，宏观环境管理是从参与综合决
策入手，解决发展战略问题，其实施主体是
国家和地方政府，环境管理是从执法监督入
手，解决具体的污染防治和生态破坏问题。
环境管理的性质、特点和类型
(一 )环境管理的性质
? 环境管理是国家管理的重要组成部分，
环境管理的性质是国家意志的体现是政府
行为 (行政管理 )
(1) 政治性；
(2) 权威性；
(3) 强制性
(二 )环境管理的特点
(1) 环境管理的二重性；
(2) 环境管理的区域性；
(3) 环境管理的综合性；
(4) 环境管理的社会性 (群众性、广泛性 )；
(5) 环境管理的自适应性；
(6) 环境决策的非程序化特点
（三）环境管理的类型
1,从环境管理的范围来划分：
流域环境管理、区域环境管理、行业环境管理、
部门环境管理
2,从环境管理的属性来划分：
资源环境管理、质量环境管理、技术环境管理
3,从环保部门的工作领域来划分：
计划环境管理、建设项目环境管理、执法监督
环境管理
环境管理的模式、手段和职能
(一 ) 环境管理模式
? 环境管理模式：指在特定的环境管理组织
模式中所确定的环境管理系统的运行模式。
(1) 区域管理模式
(2) 行业管理模式
(3) 区域与行业相结合的管理模式
（二）环境管理手段
? 环境管理手段：指为实现环境管理目标，
管理主体针对客体所采取的必需，有效的手
段。(1) 法律手段
主要特征：强制性、权威性、规范性、共同性
和持续性
(2) 经济手段
? 宏观管理的经济手段
? 微观管理的经济手段
? 主要特征：利益性、间接性和有偿性
(3) 技术手段
? 污染防治技术：
a.污染预防技术：清洁生产技术
b.污染治理技术：环境工程技术
? 污染治理监督技术
(4) 行政手段
? 主要特征：权威性、强制性、具体性和无
偿性
(5) 教育手段
? 基础环境教育，专业环境教育，社会公众
环境教育
? 主要特征：后效性、广泛性和非程序化
（三）环境管理的职能
? 环境管理的职能：即环境管理的职责与功
能 (1) 计划职能
(2) 组织职能
(3) 监督职能
(4) 协调职能
(5) 指导职能
(6) 服务职能
环境管理的原则、理论、原理与方法
(一 ) 环境管理的原则
? 环境管理原则：指观察环境管理现象和处
理环境管理问题的思维尺度和行动准绳。
(1)随机制宜原则：任何环境管理都必须从具
体实际出发。
(2)能级分布原则：管理组织的能级结构优化。
(3) 管理动力原则：针对环境管理客体而
言的一种行为动力原则。
? 管理动力激励和惩罚，两者缺一不可，
相辅相成，互为促进。
(4) 管理反馈原则
? 指通过管理系统反馈机制来调整和优化
系统的决策，系统的运行以减少决策的失
误，提高管理效率。
（二）环境管理的理论
1.三种生产理论
(1)三种生产
? 人和环境组成了世界系统
? 人与环境之间有密切的联系,体现在二者
之间的物质、能量和信息的交换和流动上。
? 物质的流动是基本的，可划分为三个子系
统，即物资生产子系统，人口生产子系统和
环境生产子系统。
① 物资生产：指人类利用技术手段从环境中
索取自然资源，并将其转化为人口生产和环
境生产所资物资的总过程。
② 人口生产：指人类生存和繁衍的总过程，
包括人口的再生产 (繁衍、生育 )和人口在其
生存过程中对物质资料的消费。
? 基本参量：资源利用率、产品流向比、社
会生产力
? 基本参量：人口数量、人口素质、消费方
式
③ 环境生产：指环境在自然力作用下消纳
污染 (生产加工过程、消费过程产生的废弃
物 )和产出自然资源 (生活资源、生产资源 )
的总过程。
? 基本参量：污染消纳力、资源生产力
(2) 人类 -环境世界系统模式的演变过程
② 农业文明时代：物资生产与环境生产的相
互作用成为世界系统运行的主导。
① 古生文明时代：环境生产起主导作用。
③ 工业文明时代：人口生产、物资生产与环
境生产之间的相互关系成为世界系统运行的
主导。
(3) 人类对世界系统的认识历程：
② 其后：人类又认识到人口生产系统的存在。
① 最初：人类只注意到物资生产系统的存在。
③ 现在：人类才认识到环境生产系统的存在。
(4)三种生产理论在环境管理学重的地位与作用
② 揭示出了环境问题的实质及其产生的根源
① 阐明了人与环境关系的本质
③ 指明了环境管理的主要目标和任务
④ 明确了环境管理的主要领域和调控对象
⑤ 奠定了环境管理学的方法论基础
2.大系统理论
a.把环境问题、经济问题和社会发展问题看
成一个大系统的若干子问题；
? 大系统理论是研究生态－经济－社会这样
一个巨型复合系统非常有效的理论：
b.通过研究系统整体的协调机制来建定系统
的最佳结构和发展模式；
c.由系统优化原理，动态调节原理组成；
d.通过矩阵结构方法和目标管理方法来实现。
3.控制论
? 控制：指施控主体对受控客体的一种能动
作用。
? 控制论：以系统中的信息传递、变换和控
制为对象，研究技术装置、生物体和人类组
织等 有目的开放系统可能行为方式和可能结
构控制的科学。
? 控制论的应用：工程控制 (论 )、生物控制
(论 )、智能控制 (论 )和社会经济控制 (论 ) 。
? 社会经济控制论：
以社会管理系统、生态－经济－社会系统为
研究对象，着重研究这些有目的开放系统内
各组成部分及其与外部环境的相互联系、相
互制约关系的运动规律，通过对人类的经济
行为，消费行为和社会行为实施社会调节、
社会控制和社会管理，以实现这些系统的最
优化或准优化控制的目的。
? 管理就是控制，实现环境管理目标需要强
制性、控制措施和手段予以保证。
4.行为科学
? 是研究在特定环境下和一定组织中人类行为
规律的科学。
(1) 行为与需要：
a.人类行为包括自然行为、经济行为 (包括生
产和消费行为 )和社会行为三种基本行为。
b.需要
? 生存需要：生理需要、基本生活资料的需要、
对良好生存环境的需要 ；
? 相互关系需要：爱和尊重 ；
? 发展需要：自我发展和团体发展
(2) 行为与需要的关系：需要是行为产生的
根源
? 行为科学主要通过激励手段使人们在内在
的动力驱使下自觉调整和改善在社会组织中
的相互关系和行为。
(3) 需要层次论：个体需要层次论、群体需
要层次论
? 人的行为不仅受其所得到绝对报酬的影
响，而且受到相对报酬的影响。
(5) 需要与行为的改造：教育、奖惩、考核
与监督。
(4) 公平理论：又称社会比较理论
（三）环境管理的基本原理
1.环境管理的生态学原理
(1)极限性原理－环境容量
(2)区域性原理－环境区划
(3)生态平衡原理－加强资源管理
(4)生物多样性原则－加强自然保护的管理
2.环境管理的系统原理
3.环境管理的经济学原理
4.环境管理的法规体系
（四） 环境管理的基本方法
1.环境管理的规划方法
2.环境管理的控制方法
我国环境管理的发展历程及环境
管理的方针、政策、制度和对策
一、我国环境管理的发展历程
（一）起步阶段 (1973～ 1983年 )
? 第一次全国环境保护会议 (1973.8.5～ 8.20)
的召开背景
a.大连湾污染事件 —第一声警钟
b.北京鱼污染事件 —第一次治理
c.72年 6.5～ 6.16，联合国人 -环会议 —中国环
保事业的序幕
? 起步阶段的主要标志
a.初步实现了对环境问题认识上的转变：
,三废, 治理 —环境保护；
b.初步实现了环境管理思想认识的转变 —依
法管理；
c.建立了国家、省两级环境管理机构和, 老
三项, 环境管理制度；
d.治理了一批重点污染源。
（二）发展阶段 (1984～ 1995)
? 分为两个时期：
1.第一个时期 (1984～ 1988)
? 是我国环境管理工作发展的关键时期
? 第一个时期的标志：第二次全国环境保护
会议的召开。（ 1983.12.31～ 1984.1.7）
a.确立了一整套用以长期指导中国环境保护
实践的环境管理方针、政策和制度，如：
环境保护是我国的基本国策；, 三同步、三
统一, 方针；环保工作的, 三大政策, ；
,新五项制度,
b.明确了各级政府对环境质量的责任
c.进一步加强依法管理
2.第二个时期（ 1989～ 1995）
? 环境管理从理论到实践过渡的探索时期
? 在该期面临着两大挑战：
a.实施中国的可持续发展
b.加快中国的经济体制改革
? 该时期的标志：
a.第三次全国环境保护会议的召开
(1989.4.28～ 5.1)
b.确立了可持续发展战略，制定了一系列纲
领性文件
c.召开了第二次全国工业污染防治工作会议，
提出了推行清洁生产
（三）深化阶段（ 1996～）
? 是中国环境管理发展史上一个非常重要的
时期
? 总体特点是：环境保护从管理策略、管理
体制、管理思想和管理目标都进行了重大的
改革和调整
? 该阶段的标志：
a.全国第四次环境保护会议的召开 (1996.7.15
～ 7.17)一个目标；两大举措；一个策略；若
干任务
b.提出了建立和完善环境与发展综合决策等四
大机制
c.环境保护的地位得到加强
二、环境保护方针
1.“三十二字, 方针
?,全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,
依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民,
? 在 1972年人 -环大会上提出
2.“三同步，三统一, 方针
?,在国家计划的统一指导下,经济建设、城乡
建设、环境建设同步规划,同步实施,同步发展,
实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。,
? 1983年第二次全国环境保护会议上提出
? 是对, 三十二字, 方针的重大发展
? 是环境管理思想与理论的重大进步
? 对, 三同步，三统一, 方针的理解与分
析
a.,三同步, 的 前提 和 基础 是同步规划 —
体现了预防为主
b.,三同步, 的 关键 是同步实施
c.,三同步, 的 目的 是同步发展 — 是制定
环境保护规划的出发点和落脚点
三、环境保护的政策
（一）环境保护是一项基本国策
? 在第二次全国环保会议上把环境保护作
为中国的一项基本国策。
a.是立国之策，治国之策，兴国之策
b.在所有的环境政策中，国策居于最高的
地位
? 把环境保护作为中国的基本国策的原因：
a.是由中国的基本国情决定的；
b.是由中国的环境状况决定的；
c.是由国际履约责任决定的。
（二）环境保护的基本政策
1.预防为主、防治结合、综合治理的政策
? 贯彻预防为主的政策包括以下几个方面：
a.把环境保护纳入到国民经济和社会发展
计划之中，进行综合平衡 —宏观层次是 先
决条件 。
b.环境保护与产业结构调整、优化资源配
置相结合，促进经济增长方式的转变 —宏
观和微观层次，是 根本保证 。
c.加强建设项目的环境管理、严格控制新
污染的产生 —微观层次是 关键 。
2.“谁污染、谁治理, 的政策
? 是从日本环境政策中的, 污染者负担, 的原
则引申过来的。
? 实现这一政策，要解决两个问题：
（ 1）明确经济行为主体的环境责任问题：
a.污染防治责任：经济活动的, 外部不经济性,
内化到企业自身的生产中去。
b.生态保护责任：开发者保护，利用者补偿，
破坏者恢复。
? 环境责任者的内涵的变化：
由企业扩展为经济行为主体，包括：生产行
为主体 (企业 )和消费行为主体。
? 意义：可解决环境保护资金问题
3.强化环境管理的政策
? 在第二次全国环境保护会议上提出
? 提出该政策的原因：
a.中国在短期内不具备依靠高投入治理污染
的条件
b.中国现有的许多环境问题是由于管理不善
引起的
? 强化环境管理的措施：
a.加强环境立法和执法
b.建立健全环境管理机构
c.建立健全环境管理制度
4.“三大政策, 的相互关系
? 三项基本政策互为支撑，缺一不可，相互
补充，不可替代。预防为主的环境政策是从
增长方式、规划布局、产业结构和技术政策
角度来考虑的；, 谁污染、谁治理, 的环境
政策是从经济和技术角度来考虑的；强化管
理是从环境执法、行政管理、宣传教育角度
来考虑的。三项政策是一个有机整体，是环
境保护工作的原则性规定。
（三）环境保护的单项政策
? 是环境保护基本政策的补充
1.环境保护的产业政策
? 指有利于环境保护的关于产业结构调整与
发展的专项政策，包括两个方面：
a.环境保护产业发展政策；
b.产业结构调整的环境政策。
2.环境保护的行业政策
? 指以特定的行业为内容开展环境保护的专
项政策。
a.鼓励发展的行业政策
b.限制发展的行业政策
c.禁止发展的行业政策
3.环境保护的技术政策
? 指以特定的行业或领域为对象，在行业环
境保护政策许可范围内，引导企业采取有利
于保护环境的生产和污染防治技术的政策。
? 其是制定污染防治对策的依据；是开展环
境监督管理的出发点。
? 环境保护技术政策的总体思想：
a.重点发展高质量、低消耗、高效率的适用
生产技术；
b.重点发展技术含量高、附加值高，满足环
保要求的产品；
c.重点发展投入成本低、去除效率较高的污
染治理适用技术。
4.环境保护的经济政策
? 指运用税收、信贷、财政补贴、收费等各
种有效经济手段引导和促进环境保护的政策。
a.污染防治的经济优惠政策
b.资源与生态补偿政策
c.污染税和污染费政策
5.环境保护的能源政策
? 指以提高能源利用率，开发无污染和少污
染的清洁能源为主要内容，以适应和满足环
境保护需要的能源政策。
a.我国能源紧张；
b.高消耗、浪费大；
c.能源利用率与国际先进水平有很大差距。
四、环境保护策略
? 是体现环境保护战略思想，从实际出发
为解决未来一定时期内重大问题和实现环
境保护阶段性目标的具体原则性谋划，是
制定环境保护对策的依据。
（一）污染防治与生态保护并重
? 1996年在第四次全国环境保护会议上确
立的新策略
a.是对过去 20多年以来以污染防治为重心
的环境保护策略的重新调整
b.是中国环境问题的发展；
c.对环境问题的认识不断深化
d.二者处于同等重要的地位，不可偏废，不
能替代
e.是环境保护策略的一个重大转变
（二）以防治为主实施全过程控制
? 对环境污染和生态破坏实施全过程控制，
是从, 源头, 上控制环境问题的产生
? 包括三个方面的内容：
a.经济决策的全过程控制；
b.物质流通领域的全过程控制；
c.企业的全过程控制。
五、环境保护的对策
（一）污染防治对策
? 概括为, 四个为主、四个结合,,
a.以浓度控制为主，实施浓度控制与总量
控制相结合；
b.以末端控制为主，实施末端控制与全过
程控制相结合；
c.以分散控制为主，实施分散控制与集中
控制相结合；
d.以区域治理为主，实施区域治理与行业
治理相结合；
（二）生态保护对策
a.建设生态农业；
b.生物多样性保护；
c.流域生态保护
（三）环境管理对策
? 环境管理对策是从强化管理的角度确定环
境保护实践应遵循的 准则 和一系列可以操作
的具体 实施办法,是关于污染防治对策和生
态保护对策管理思想的 规范化指导 。
? 是解决环境管理中的, 怎么管, 的问题，
包括：
（ 1）加强宏观调控，促进微观管理，措施：
a.实施环境与发展综合决策；
b.制定有效的环境经济政策；
c.建立有效的环境经济体制。
（ 2）坚持, 以新带老,,以项目管理促进
污染治理
? 以新建项目管理带动老污染治理，在杜绝
新污染产生的前提下，加快老污染的治理。
? 主要措施：
a.加强行业建设项目环境管理；
b.有效行使, 环保审批权, ；
c.建立排污权交易制度
（ 3）坚持, 以点带面,,开展区域环境综合治
理
? 抓住重点环境问题，以重点带动一般
? 主要措施：
a.确定重点环境问题；
b.确定重点工程项目；
c.落实重点工程项目的环保资金；
d.落实责任、分步实施、加强监督。
（ 4）坚持, 以外促内,,强化企业内部自主管
理 ? 要调整企业在环境管理活动中的定位，实
现从 被动 的无条件服从到 主动 的自主选择的
转变 —,要我做, ——,我要做,
? 具体措施：
a.推行 ISO14000环境管理体系标准；
b.推行清洁生产
（ 5）加强指导与服务，促进环境执法监督
（四）中国环境与发展十大对策
? 1992年 8月国家批准
1.实行持续发展战略
2.工业污染的防治
3.城市环境的综合整治
4.能源利用率的提高
5.生态环境的保护
6.加强科技开发
7.运用经济手段保护环境
8.提高全民族的环境意识
9.健全环境法制，强化环境管理
10.实施可持续发展战略的行为计划
六、环境管理制度
? 已形成了一个符合我国国情的环境管理
制度体系
?,老三项”制度
1.环境影响评价制度
? 规定所有建设项目，在建设前对该项目可
能造成的影响进行科学论证评价，提出治理
方案，编制环境影响报告书，避免盲目建设
对环境的损害。
a.评价的对象：建设项目、区域开发计划和
国家政策。
b.是“预防为主”政策的具体体现。
c.强化了对建设项目的环境管理 。
d.促进了环境科学、监测技术的发展 。
2.,三同时”制度
? 指对环境有影响的一切新建、改建、扩建
的基本建设项目，技术改造项目，区域开发
项目或自然资源开发项目，其防治污染和生
态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、
同时施工、同时投入使用的制度。
? 是我国最早实行的一项环境管理制度。
3.排污收费制度
? 指国家环境行政机构依法对超标准排放污
染物和向陆地水体排放污染物的单位和个人
征收一定数额的费用 。
? 是常用的经济手段之一，开辟了一条可靠
的污染治理资金渠道。
? 排污即收费
? 收费标准偏低
? 强调了浓度，而忽略了总量
? 单因子收费
? 新五项制度
4.环境保护目标责任制
? 指各级政府行政首长应当对当地的环境质量
负责，企业的领导人对本单位污染防治负责，
并确定他们在任期间内环境保护的任务目标，
列为政绩进行考核。
a.加强了各级政府对环保的重视
b.有利于把环保纳入国民经济和社会发展计划
c.有利于由单项治理，分散治理转向区域
综合防治
5.城市环境综合整治定量考核制度
? 对城市实行综合整治的成效、城市环境质
量，制定量化指标，进行考核，每年评定一
次，城市各项环境建设与环境管理的总体水
平。
? 使城市环境综合整治工作定量化，规范化。
? 定量考核指标：
（ 1）环境质量指标,T.S.P等 7项，权重 30分
（ 2）污染控制指标：水污染物排放总量削减
率等 9项，权重 34分
（ 3）环境建设指标：城市集中供热率等 6项，
权重 20分
（ 4）环境管理指标：排污费征收面（率）等
5项，权重 16分
? 共有 27项，共计 100分
6.排污许可证制度
? 指向环境排放污染物的排污者，事先必须向
环境保护行政管理部门提出申请，经过审核批
准领取许可证后，按照排污许可证所规定的条
件排放污染物的制度 。
a.是定量化的手段
b.核心是确定污染物总量控制目标和分配削减
指标
c.主要内容,① 排污申报登记②核定排污量③审
核发放排污许可证④排污许可证的监督与管理
7.污染集中控制制度
? 污染治理应是集中与分散相结合的道路，以
集中控制作为发展方向 。
? 我国在污染源的分散治理上，花费了很大
的财力、物力，但效果并不显著，原因之一
是，对环境工程的费用 -效益分析不够。
8.污染限制治理制度
? 对造成环境严重污染的企事业单位和在特殊
保护区内超标排污的已有设施，由有关国家
机关依法限定其在一定期限内完成治理任务，
达到治理目标的规定的总称。
? 限期治理的对象,
a,位于特殊保护区内的超标排污的污染源
b,造成严重污染的污染源
我国环境管理
的模式、手段和职能
一、环境管理模式
（一） 环境管理模式
? 定义：是指正确处理环境管理事务中上下
左右，条条块块的权力、责任，相互关系及
沟通这些关系的方式。
(1)上下关系：在中央统一领导下、条条与块
块相结合，以地方为主。即中央颁布政策、法
令，提出目标要求，以地方为主组织实施。
(2)左右关系：有关行业、部门、单位，按
照明确分工，各方去办的原则，负责管理所
辖范围内的环境保护工作，环境管理部门要
从方针、政策、规划上给予指导，同时进行
协调和监督。
? 三种模式
(1)区域管理模式：即, 横向管理, 或, 块
块管理, 模式 。 是将同一区域的环境问题,
不分行业，不分领域，不分类别均纳入该区
域的环境管理范围之内的管理模式。
a.该模式是环境管理模式中的主要模式,是
其它管理模式的基础。
b.资源环境管理,城市环境管理,乡镇环境管
理,自然保护 区环境管理等均采用此模式。
(2)行业管理模式：即, 纵向管理,,条条管
理, 模式，是跨越行政区域范围,以行业作为
管理对象，以行业作为管理内容的一种管理
模式。(3)区域与行业相结合的管理模式：是前两者
的有机结合。既能发挥区域行政管理的优势，
又能兼顾行业管理体制的特长，优势互 补 。
（二） 国外环境管理模式简介
? 共有四种模式
(1)分散管理模式：环境管理权由不同的部门
分别掌握（意大利、荷兰、前苏联等）
? 这些部门主管的业务范围或可能造成环境
污染, 或可能受环境污染的影响。
? 如前苏联, 把环境交由农业、卫生、渔业、
地质等部门分别行使。
? 优点,各部门比较熟悉本部门的业务，
可以把环境与其业务协调起来。
? 不足之处：
a.各部门既有业务上的目标，又有环境方面
的目标,—牺牲环境利益谋求业务目标。
b.环境管理需要各部门的综合协调，而该模
式因机构分散，各行其是，甚至相互扯皮。
(2)集中管理模式：环境管理权属于专门从事
环境管理工作的机构，由该机构统一行使。
(美国、丹麦等 )
? 优点：有一个具有实权的专门机构对环境实
行全面统一的管理，从而保证无论何时都有
一个机构在为环境保护而努力。
? 不足之处：由于环境管理涉及相当广泛的专
门性问题,—不很熟悉各部门的业务 —协调
困难。
(3)分散管理与统一监督相结合模式：环境管
理权赋予业务与环境相关的各主管部门,但同
时还创设一个中央机关负责达到更高的环境
质量标准和协调环境保护各种机构的工作。
（英国、法国等）
? 优点：既能发挥各个业务部门熟悉本部门业
务的积极性，又有一个专门的机构进行协调。
? 不足之处：由于其专门机构的地位与权限与
其他业务部门平行，在环境管理中时常会遇
到阻力。
(4)政府长官负责与统一管理相结合模式：
环境管理权由各级政府长官和专门从事环境
保护工作的机构共同行使 (日本等国 )
? 优点,a.政府首脑兼任环保机构的领导 —较
大的管理权限 —克服各种阻力；
b.公害对策会议能为政府长官和环境厅在业务
方面提供咨询 —各种环境决策和重大管理措施
在技术、经济、法律、政策等方面稳妥可行。
（三）我国现行的 环境管理模式
? 是一种类似分散管理与统一监督相结合的
模式。
? 设有相对独立、专门的环境监督管理机构。
其主要职能是：
a.对整个环保工作进行规划、协调；
b.依法提出环境法规草案和制定行政规章；
c.依法监督、管理环境法律、法规、规章、
规划、标准的实施。
? 还相应建立了地方分级管理体制 —区域性
和地方性
? 优点：充分发挥了中央统一领导、宏观调
控的作用和地方各级政府微观管理的积极性。
? 不足之处：
a.环境保护行政主管部门与其他部门之间的
分工不明确 —难以发挥其统一监督管理的职
能；
b.环境要素的多元化管理,—仅关注与本部
门相关的问题,忽略环境问题的相互联系性 —
难以根本解决问题；
c.环境问题具有综合性，且有一个量变到质
变的过程 —量变过程中后果不明显 —环保难
介入 —监督滞后；
d.环境管理部门多元化导致环境综合管理的
不协调性：
① 管理手段的不兼容：每个部门都有自己的
一套管理手段和方法
② 各环境各要素管理部门制定政策是相互不
协调
? 结论：
a.提高环境保护行政主管部门的地位
b.实行各级政府首长的环境保护责任制
二、环境管理的手段
? 指为实现环境管理目标，管理主体针对客
体所采取的必需，有效的手段。
1.法律手段
? 指管理者代表国家和政府,依据国家环境
法律、法规所赋予的、并受国家强制力保证
实施的、对人们的行为进行管理以保护环境
的手段。
? 是环境管理的最基本的手段,是其他手段
的保障和支撑 (“最终手段, )
? 主要特征：
强制性
权威性
规范性
共同性
持续性
2.经济手段
? 指管理者依据国家的环境经济政策和经济
法规，运用价格、成本、利润、信贷、税收、
收费和罚款等经济杠杆来调节各方面的经济
利益关系，规范人们的经济行为，培养环保
市场已实现经济效益和环保效益统一的手段。
? 宏观管理的经济手段
? 微观管理的经济手段
? 主要特征：
利益性、间接性、有偿性
? 经济手段发挥作用的基本前提：企业因违
反环境法律、法规所必须支付的用于环境保
护的补偿或费用必须大于企业因逃避环境责
任而获取的非法收入的额度。
3.技术手段
? 是指通过污染防治技术,污染治理监督技
术来规范企业的排污行为,对污染控制和监
督活动实施全过程管理的手段。
? 污染防治技术包括：
a.污染预防技术：清洁生产技术；
b.污染治理技术：环境工程技术。
? 污染治理监督技术：指地方环保部门对污
染行为单位的污染治理活动和过程实施有效
监督的技术。
a,常规监测技术；
b,自动监控技术。
? 是微观环境管理中最直接最主要的技术手
段。
4.行政手段
? 是指在国家法律监督之下，各级行政管理
机构运用国家和地方政府授予的行政权限开
展环境管理的手段。
? 主要特征：
权威性、强制性、具体性、无偿性。
5.教育手段
? 是指运用各种形式开展环境保护的宣传教
育以增强人们的环境意识和环境保护专业知
识的手段。
? 环境教育包括：基础环境教育、专业环
境教育和社会公众环境教育三种形式。
? 公众环境意识是国家和政府进行环境决
策的基础：是群体对个体的影响。
? 环境教育的特征：广泛性、非程序化。
三、环境管理的职能
? 指环境管理的职责与功能。
? 环境管理有六大职能：
1.计划职能
? 是环境管理的首要职能。
? 指对未来的环境管理目标、对策和措施进
行规划和安排。
? 确立短期和长期的管理目标，选定实现管
理目标的对策和措施。
2.组织职能
? 指为了实现环境管理目标，对人们的环境
保护活动进行合理的分工和协作，合理配备
和使用各种资源，协调和动员社会各方面的
力量，正确处理人际关系和调整社会各阶层
的经济利益关系的职能。
? 包括两大方面：
a.环境管理的内部组织职能
b.环境管理的外部组织职能。是第一位的。
? 如何有效发挥外部组织职能，是环境管理
学面对的理论和实践两大问题，需通过环境
管理体制改革加以解决。
3.监督职能
? 是环境管理活动中一个最基本、最主要的
职能。
? 按监督的功能划分：
a.内部管理监督：管理组织的自身监督
b.外部管理监督：管理组织者对被管理者实
施的监督。是环保部门开展环境管理的主要
内容和主要方面。
? 按监督的内容和对象划分：
a.经济主体监督：指环境管理部门对所有经
济行为主体依法开展的环境监督。
b.行政主体监督：指环境管理部门对依法赋
予环境保护责任与义务的政府其它部门和所
有经济行为主体的行政主管部门有关环境保
护的计划、实施情况依法开展的环境监督。
4.协调职能
? 指在实现管理目标的过程中协调各种横向
和纵向关系及联系的职能。
? 从宏观上讲，环境管理要协调环境保护
与经济建设和社会发展的关系 —实现国家
的可持续发展。
? 从微观上讲，环境管理要协调社会各个领
域、各个部门、不同层次人们的各种需求和
经济利益关系 —以适应环境准则。
? 如对汽车尾气的管理。
5.指导职能
? 指环境管理者在实现管理目标的过程中对
有关部门具有的业务指导职能。
a.纵向指导：上级环境管理部门对下级环境
管理部门的业务指导；
b.横向指导：指在同一政府领导下的环境管
理部门对同级相关部门开展环保工作的业务
指导。
6.服务职能
环境管理的经济学原理
（一）外部性概念
? 定义：指在实际经济活动中，生产者或消费
者的活动对其他生产者或消费者带来的非市
场的影响。
? 类型：
一、外部性理论及其内部化方法
(1)按外部性的性质
a.外部经济性 (或正外部性 )：有益的影响
b.外部不经济性 (或负外部性 )：有害的影响
(2)按产生外部性的原因
a.生产的外部性 (正或负 ) (主要 )
b.消费的外部性 (正或负 )
(3)按外部性影响的对象
a.公共外部性 (不可减少的外部性 )
b.私人外部性 (可减少的外部性 )
? 公共物品的两个最基本的性质
a.供给的普遍性 (即消费的无竞争性 )：指某人
对某物品的消费完全不会减少或干扰他人对此
物品消费，普遍性体现在不可减少性之上。
b.消费的非排他性：指某人的消费不能阻止任
何其他人免费享受该物品的消费。
? 两种性质可能同时存在, 却不一定相互依
存 。 如大气污染
? 私人外部性：外部影响只对个别人产生影
响，且这种影响是可以减少的。 (如垃圾 )
?即一个受害者对外部性的消费减少了他人的
类似消费 ——重要的资源配置问题是, 如何
以最小的社会成本 处理 (垃圾 )
? 该生产者或消费者产生的外部费用，进入
生产或者消费决策，由它们自己来承担或消
化，即, 污染者付费, 的原则。
? 方法,分为两类：
（ 二 ） 外部不经济性的内部化
管制 (即命令控制型 )和经济刺激 (即市场激励 )
? 指有关当局根据相关的法律、法规和标准
等直接规定当事人产生外部不经济性的允许
数量及其方式。
(1)管制：
a.控制污染物的排放 (浓度或排放量 )
b.控制源头 (原料、能源 )
? 管制手段是占主导地位的
? 前提：有一系列污染控制法律, 法规
? 管制在消除外部不经济方面有较大的确定
性
? 管制系统包括：管制指令生成机构，执行
机构、制裁、监督机构。
? 管制手段的局限性：
a.需大量污染源信息 ——成本提高，有效性
下降；
c.企业间的技术差异和控制费用差异较大
——执行统一管理 ——社会费用高
b.要适应新的生产工艺和环境状况 ——不断
制定生产工艺和产品的详细规定 ——需大量
的时间 ——很难对新技术作出及时的反应。
d.难以解决大量小型而分散的污染源。
(2) 损失赔偿
? 是一种直接赔偿法, 是通过法律补救和纠
正外部不经济性的一种法院仲裁方法 。
? 是一种事后补救性的手改, 但可起到警告
和预防作用 。
? 在理想的条件下, 法院的判决应刚好使污
染者的所有外部费用内部化, 即污染者的私
人费用等于外部费用
a.诉讼费用或交易费用可能很高，且可能拖
很长时间 ；
c.许多受害 者 和自己不参加起诉 ——外部费
用的计算困难。
d.环境污染多为滞后的损失 ——在技术上给
公正判断造成困难。
b.由于环境问题的复杂性 ——污染者和受害
者之间的损失剂量关系在技术上难以判断 —
—损失补偿的定量化困难。
(3)排污权交易市场（后述）
(4)非市场的经济手段
? 主要通过政府的强制力量, 通过价格, 税
收, 信贷和收费等强制手段, 使企业和消费
者把他们产生的外部性纳入它的决策中来 。
? 排污收费是非市场手段中应用最广泛的,
最典型的一种方法 。
（一） 有效率的污染水平
? 环境容量是资源
a.对环境容量不利用或利用不足，是资源配
置的无效率或低效率
二, 环境经济政策
b.环境容量是有限的，过度使用或损害环境
容量，也是资源配置的低效率或无效率
? 环境容量的有效利用决定于边际治理成本
（ MAC）和边际损害成本（ MEC）
污 MEC
染
成
本
MAC
E′ E E″ 排放水平
图 5-1：有效率的污染水平
? 治理成本与损害成本之和是社会总成本
? 理想的排放水平和治理水平是在 E点 —有
效率的污染水平，社会总成本最小，资源实
现有效率的配置。
? 在环境管理的实践中,E点只可能近似的获
得（由于政治、社会、经济、技术等原因）
? 实现该目标的手段：
① 强制执行各类环境法规；
② 以市场为基础的经济手段。
（ 二 ） 污染者付费原则
? 强制执行的各类环境法规又称为命令 —控
制型的环境政策。包括：各种环境标准、必
须执行的命令和不可交易的配额。
? 特点,a.其环境政策目标明确，能获得预
期的环境效果；
b.需庞大的执法队伍和高额的执行成本。
因此，在环境管理中，不同程度运用以市场
为基础的经济手段，即环境经济政策。
? 环境经济政策的特点（与命令 —控制型政策相比）
a.是以市场为基础，着重 间接宏观调控,不需全面
监测政策对象的微观活动，大大 降低了政策执行成
本 ；
b.可通过市场中介，把具有一定的行为选择余地的
决策权交给环境责任者 (而不是政府本身 )，使环境
管理更加 灵活 。可适用于具不同条件、能力和发展
水平的政策对象。
c.可有效地配置环保所需的资金。（既可投资污染
治理，也可用于纠正其他不利于可持续发展的经济
政策）
? 环境经济政策的目标是纠正环境问题的外部
不经济性，并使其内部化，具体体现为“污染
者付费”原则（ Polluter Pays Principle）。
? 定义：污染者应该承担由政府决定的控制污
染措施的费用，以保证环境处于可接受的状态。
换言之，在生产过程或消费过程产生污染的产
品和服务的成本中，应包括这些控制污染的费
用。
? OECD 1974年要求各成员国不应该通过补贴
或税收优惠来帮助污染者承担污染控制费用 —
“非补贴规定,
（ 三 ）环境经济政策的一般形式
? 基于市场的环境经济政策分为两类：
(1)“调节市场, 型：利用现有的市场实施环境管理。
如 收排污税 (费 )，取消对环境有害的补贴，建立
抵押制度等。
a.通过, 看得见的手, 即政府干预来解决环境问题；
b.由政府给外部不经济性确立一个合理的负价格；
c.由外部不经济性的制造者承担全部外部费用。
? 此类环境经济政策又称, 庇古手段,
(2),建立 市场型”：包括明晰产权、可交易的许可
证、国际补偿体制等。
? 通过, 看不见的手, 即市场机制本身来解决环境
问题? 此类环境经济政策又称为, 科斯手段,
? 两类经济手段的异同性：
(1)相同之处：
a.使外部费用内部化；
b.允许经济人为了实现环境目标，通过费用效益的
比较，选择一种最优方案。
(2)不同之处：
? 两类手段的实施途径和效果是不同的，表现在：
a.庇古 手段多依赖于政府，而科斯手段更多地依赖
市场机制
若不存在, 政策失效,,两种手段都可行，但如果
出现政府, 寻租,,则科斯手段较有效
b.庇古手段需政府实施收费或补贴，管理成本较大，
科斯手段需要政府界定产权，当污染者数量多，环
境资源产权界定困难时，企业间交易成本较大 —科
斯手段效率降低。
c.庇古手段不仅可以获得环境效益，还可使
政府获得经济效益。
科斯手段一般只获得环境效益
d.庇古手段一般提供不了刺激
① 税 （ 费 ） 率一般是固定的, 且常低于边际
治理成本；
②对所有厂商的标准一样 ——不公平；
科斯手段一般能刺激厂商，减少排污
e.如果被税收保护的人企图通过自己的行为
影响税负和税收,实施庇古税可能导致另外
一些外部性 。（如为获赔偿搬到排放烟雾的
工厂周围居住 ——人为造成社会成本增加）
? 庇古手段和科斯手段各有利弊, 在环境收
益情况相同情况下, 选取何手段主要取决于
边际管理成本和边际交易成本 。
? 边际管理成本（ MMC）：指增加一个污染者所
带来的政府管理总成本的增量。
? 边际交易成本（ MTC）：指增加一个污染者所
带来的企业与企业之间交易的费用。
a.MMC和 MTC都包括环境保护机构的运行成本和
环境监测成本
b.这些成本在两类中占的比例不同
c.当污染者数量较少时, MMC较高, 而 MTC较低
d.当污染者数量较多时, MMC较低, 而 MTC较高
如下图：
边 庇古手段 MTC 命令控制型
际 科斯手段
成
本 MMC
MC0
0 Q1 Q2 Q3 Q4 污染企业数
图 5-2：边际管理成本与边际交易成本
F L G
① 当 Q=Q2时，对应的 MTC和 MMC相交于 F点均为 MC0，
此时，两种手段都可以采用
② 当 Q<Q2时,MMC>MTC，应选择科斯手段
③ 当 Q>Q2时, MTC>MMC,应选择庇古手段
? 当 Q>L(最低点 )时, 采取何手段不仅取决于 MMC与
MTC的比较, 还取决于 MMC与命令控制型手段的比较
④ 当 Q2<Q<Q4（ 即在 G点以左 ） 时, 还可以继续选择
庇古手段
⑤ 当 Q>Q4（ 即在 G点以右 ） 时, 由于 MMC急剧回升,
故应考虑采用命令控制型手段 。
? 市场化程度与政府效率对管理手段的影响：
（ 1）市场化程度提高,MTC曲线右移，交点由 F
移至 F′, Q2（决策管理手段的临界污染企业数）
移至 Q2′ ——科斯手段的活动区间增加；
（ 2） 政府工作效率提高, MMC曲线下降到 MMC′,
交点 F降为 F″, Q2降为 Q2″ ——庇古手段的活动
区间增加；
（ 3） 市场化程度和政府工作效率同时提高, F
点移至 E点, 虽经济政策手段的区间不基本一致,
但边际成本由 MC0下降到 MC0′ 。
边 MTC MTC′
际
成 MMC
本
MMC′
MC0 F′
E
0 Q2″ Q 2 Q2′ 污染企业数
图 5-3：市场化程度与政府效率
F
F″
（四）环境经济政策的类型
? 世界各国环境经济政策经常使用的经济手
段，主要有 9大类：
(1)明晰产权：所有权, 使用和开发权；
(2)建立市场：可交易的排污许可证, 可交
易的环境股票；
(3)税收手段：污染税, 产品税, 出口税,
进口税, 税率差, 资源税, 免税等；
(4)收费制度：排污费, 使用者费, 资源 (环
境 )补偿费；
(5)罚款制度,违法罚款、违约罚款 ;
(6)财政手段：财政拨款, 赠款, 部门基金,
专项基金 ；
(7)金融手段：软贷款, 贴息贷款, 优惠贷
款, 商业贷款, 环境基金等 ；
(8)责任赔偿：法律责任赔偿, 环境资源损
害责任赔偿, 保险赔偿等 ；
(9)证券与押金制度：环境行为证券, 废物
处理证券, 押金, 股票等 。
（五）环境经济政策的实施条件
1.实施 条件
(1)比较完备的市场体系
a.若市场功能 不健全, 管理者失去了传递意图的中
介或导致市场信号失真；
b.管理对象对市场 信号反应迟钝, 甚至不发生反应
(2)相应的法律保障
? 参与市场运行的环境经济政策, 只有在相应的法
律保障之下, 才具有合理性和权威性 。
如：巴西的宪法只允许对每一项交易征收一种税 。
(3)配套的规章和机构
如：排污收费制度的实施，需要制定实施细
则、收费标准，及建立相应的环境监理机构。
(4)相应的数据和信息
如：要在最优水平上实施调控 —使边际控制
成本 =边际 损害成本 —掌握污染控制的成本
函数及环境损害函数等信息 。
2.影响因素
(1)政策可接受性
a.环境经济政策必然会影响一些部门, 地区
的利益；
b.受影响的利益集团会采取相应反措施；
c.当 反对的力量强大到足以影响政治决策过
程时, 环境经济政策可能被放弃 。
? 必须评价环境经济政策的政治和社会的可
接受程度 。
(2)相关政策的制约
? 现行的法规框架为环境经济政策的选择划定了
有限的生存空间 。
? 环境经济政策与其他经济政策之间的关系只能
采取配合而不是冲突的形式 。
如：建立环境保护基金或投资公司, 必须经中
国人民银行批准等, 否则
? 一些在环保部门内部合理的, 有意义的设想,
放在国民经济运行的背景之下, 可能与国家的
宏观经济政策相抵触 —不具备现实可实施性 。
(3)管理的可行性
? 管理的可行性既影响环境经济政策的选择,
也影响具体的执行 。
? 如：荷兰 1988年实行的环境税, 税种多,
难以管理, 1992年, 将 5种税改为 1种税 。
我国的排污许可证制度,因技术含量高,难推广
(4)公平性的考虑
? 在决策者看来, 有些经济手段的实施可能
会引起社会不公平的问题 。 如普遍提高水资
源的价格 。
(5)对市场竞争力的担心
? 施行环境经济政策会给企业造成经济负
担 —影响经济效益水平 —削弱本部门或地区
产品的竞争力 。
(6)产业政策
? 各级政府的实现特定时期的经济目标而制
定的产业政策, 会影响环境经济政策的实施 。
如财政补贴等 。
（六）实行环境经济政策的必然性
1.中国的大多数环境政策，是在计划经济体制背
景下制定的。严重的不适应性、政策效力减弱，
新的经济体制呼唤新型环境管理模式。
2.国民经济高速发展期 ——各类环境问题大量出
现。传统的命令 —控制型政策，已不能适应管理
对象的迅速变化 ——环境经济政策具灵活弹性的
管理形式。
3.执行命令 ——控制型的环境政策需要设置机构，
需投入大量资金、人力。环境经济政策利用经济杠
杆发挥作用，人力、资金和机构需求较少。
4.我国环保投入受资金供给和投资体制双重制约，
投资纵令一直不能满足环保需要，环境经济政策
的资金配置功能可解决这一燃眉之急。
5.我国地域下，自然条件复杂，地区间经济和发
展水平差异大，一刀切的命令控制型政策往往因
过分强调环境效率而忽视了经济和社会公平。而
环境经济政策灵活的实施方式，有利于具体环境
问题的具体解决。
? 庇古 （ 1920年 ）,应根据污染所造成的危害
对排污者征税以弥补私人成本和社会成本之
间的差距, 使二者相等即, 庇古税, 。
? 把针对污染物排放所征收的各种税费统称
为, 庇古税, 。
三、庇古税（费） —— 排污费
? 征收排污费制度，对向环境排放污染或超
过国家排放标准的排污者，按照污染物的种
类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。
? 利用经济杠杆的调节作用, 从外部给企业
一定的经济压力, 使排污量的大小与企业的
经济效益联系起来 。
（一） 排污收费制度的作用
a.提高了企业的环境意识，促进了企业加强
环境管理；
b.开辟了一条可靠的污染治理资金渠道；
c.促进了环境保护事业自身建设的发展，保
证了环保事业稳定的资金渠道。
（二）我国 排污收费制度的发展
? 1978.12.31, 环境保护工作汇报要点,
（国务院环境保护领导小组） 第一次正式
提出 实施排污收费制度。
? 1979.9, 中华人民共和国环境保护法,
（试行）：排污收费制度得以 明确 —为该制
度的建立提供了 法律依据 。
? 1982.7.1, 征收排污费暂行办法, 在全
国执行 —标志着排污收费制度在中国 正式建
立 。
? 1988.9.1, 污染源治理专项基金有偿使
用暂行办法, 排污费由 拨款改为贷款 —重要
的改革措施。
? 1992.9.14, 关于开展工业燃煤 SO2排污
收费试点工作的通知, —排污收费实施 范围
的重要 扩展 。
? 1993.8.15, 关于征收污水排污费的通知,
对不超标的污水排放征收排污费 —首次体现
了 总量控制 的思想。
a.环境容量 —资源 —稀缺性 —有偿使用；
b.某些排污单位浓度虽低于国家排放标准，
但占用环境容量，造成的实际危害甚至超过
某些超标单位 —不公平。
（三）我国 排污收费制度的特点
1.收费地域广，收费种类和收费因子多。在
全国范围污水、废气、固体废物、噪声、放
射性等多种污染物
2.以征收超标排污费为主，以征收非超标排
污费为辅的收费体系 —考虑中国的国情国力
3.经济手段的多样化 —包括收费、罚款、财
政和金融等 4种手段。
4.是目前 8条环保投资渠道中唯一由环保部
门管理的投资渠道
5.排污收费的法规体系多层次、全方位 —4个
层次：法律（ 4部）、行政法规（ 2项专门规
定和 12项补充规定）、地方法规、规章（ 50
多项）和行政规章（ 15项）
6.建立了遍及全国的各级环境监理机构 —执
行排污收费制度 （ 1600多个机构,2万多
监理人员）
7.排污收费的性质,是纳入财政预算内的行
政收费，具, 准税, 的性质：
环保局成为了集（排污收费）政策的 设计
者, 实施者 和资金的 管理者, 使用者 四种身
份为一身的政府部门。这在中国的政府机构
中几乎是唯一的。
（四）我国 排污收费制度的实施原则
1.排污单位缴纳排污费，并 不免除 其应承担
的治理污染，赔偿损害的责任和法律规定的
其他责任；
2.排污单位逾期不缴排污费，每天增收滞纳
金 1‰ ；拒缴排污费，环保部门可以处以罚
款，并可申请法院 强制执行 ；
3.缴纳排污费，但仍未达到排放标准的排污
单位，从开征的第三年起，每年 提高征收标
准 5%；
4.,环境保护法, 公布以后，新、改、扩建
的工程项目和挖潜、革新、改造的工程项目
排放污染物超过标准的，应 加倍收费 ；
5.中国目前对 污水 实行征收排污费和征收超
标排污费的 双收费 制度；
6.排污费和超标排污费可以从生产成本列支，
但滞纳金、提高标准收费、加倍收费和补偿
性罚款等均 不得计入成本 ；
7.征收的排污费纳入预算内，按专项基金管
理,不参与体制分成 ；
8.所缴纳的排污费中，不高于其中的 80%的
部分可用于排污单位污染治理费用不足的 补
助 ； 20%可用于补助环保部门的 自身建设 ；
9.从中提取一定比例的资金，设立污染源治
理 专项资金,采用委托银行贷款的方式有偿
使用。
（五）我国排污收费制度存在的问题
1.征收排污费的性质问题
? 对征收排污费的性质有不同的观点：
a.认为是排污者对污染损失的一种补偿。
但在我国，排污者实际缴纳的排污费和治
理费与污染损失费相比，相差甚远。
b.认为是环保筹集资金的一种形式。
但排污量不应该成为环保资金来源的主要
渠道。
c.认为是税收的一种。
但在我国排污费并不上缴国库。
d.认为这是企业间的环境互助金，并具有
,吃大户, 的特点。
? 结合立法精神来看，征收排污费是运用法
律手段，是污染者承担一定经济责任，目的
在于促使污染的治理。
2.收费标准的确定问题
? 理论值 收费标准的确定，应同立法的目的
相一致，即收费额一般不应低于正常处理费
用。否则排污单位宁愿缴纳排污费而不积极
治理 ——这有悖于立法的目的。
? 现状 目前的收费标准仅为污染治理设施
运转 成本的 50%左右，某些项目甚至不到治
理成本的 10%。
? 原因：
a.许多老企业管理水平低、工艺设备落后、
超标排污量大，如大幅度提高收费标准，会
影响企业的支付能力；
b.征收排污费必须和有关政策相衔接，如：
燃煤排污收费标准过严则有悖于能源政策。
c.需考虑某些行业历史形成的特殊情况
如火电厂的粉煤灰的收费标准 1.2元 /月 ·吨，
而其他工业废渣 5元 /月 ·吨。
3.收费面不全
排污收费的对象，主要是大中型企业和一部
分事业单位；对第三产业和乡镇企业的排污
费仅在一部分地区开始实行；居民生活污染
物排放基本未实行收费。
4.以浓度为基础的超标排污收费不利于污染
物总量控制。
? 同一排污口含有两种以上有害物质时，收
费按最高的 一种 计算，存在以下弊端：
5.多种污染物收费计算方法问题
a.使不同排污者在竞争中可能处于不平等
的地位
b.削减污染物种类对排污者没有实惠
6.收费的使用问题
? 按排污收费办法规定, 不超过 80%的排污
费交还企业用于治理污染, 这在收费的使用
上产生以下问题：
a.企业费用负担依旧不均
因为排污费的绝大部分被无偿使用
b.从根本上说，是把治理费转嫁给消费者
因为排污费已打入生产成本 —消费者给排
污者以财政资助
c.污染治理资金使用效益不高
资金分散使用，忽视了必要的集中治理
d.排污者只能用于工业污染的末端治理，不
能用于清结生产和集中控制设施，影响了投
资效果
e.排污费有偿使用的比例仅为 20～ 30%，且
贷款利率低，项目完成后还可以申请豁免
f.用行政手段管理排污收费资金，不可避免
地受到各方面的行政干预。挤占、挪用、拖
欠、积压排污收费的现象较普遍
7.收费的法律效力问题
? 排污收费不是企业买得的“污染权”
对排污者来说，排污收费的法律效力并不免
除治理责任，也不免除因污染造成损失的赔
偿责任和法律规定的其他责任。
（六）我国排污收费制度的 改革方向
1.排污收费制度改革的总体目标
a.适应社会主义市场体制，修订和完善排污
收费的 法律、法规 ；
b.制定以促进经济与环境协调发展的目标的
排污收费 政策体系,包括收费标准、收费方
法、资金管理与使用办法；
c.建立一支规模适宜、素质较高、装备精良
的排污收费和环境监理 执法队伍 。
2,排污收费方法的改革
? 逐步实现四个转变,
a.从超标收费向排污收费转变；
b.从单纯浓度收费向浓度与总量相结合收费
转变；
c.从单因子收费向多因子收费转变 ；
d.从静态收费向动态收费转变
3,排污收费资金管理与使用改革
? 污染治理资金使用方式的改革
a.由部分有偿使用改为全部有偿使用
b.提高贷款利率,对环境效率明显的项目实
行贴息
c.逐步取消本金豁免政策
? 资金管理方式的改革
a.逐步建立新的排污收费资金分配体制 ；
b.建立各级环境保护基金，经济和行政手
段相结合
四、我国环保投资的主要来源
? 指导思想：由向国家财政要投资转变为向
污染的单位要投资；由单一渠道转变为多渠
道；由单一主体转变为多个主体
? 现已开通了 8条环保投资渠道，并逐步以 法
规, 标准 和 计划 的形式稳定下来
(1)建设项目, 三同时, 的环境保护投资
? 一切新建、扩建、改建工程项目（含小型
建设项目）必须严格按, 三同时, 的规定，
把治理污染所需资金纳入固定资产投资计划
(2)老企业更新改造资金中的环境保护投资
? 各级经委、工商部门及企业所掌握的更新
改造资金中，每年应拿出 7%用于排污治理
(3)城市维护费中的环保投资
? 主要用于结合基础设施进行的综合性环境
污染防治工程
(4)排污费
? 企业缴纳的排污费要有 80%用于企业或主管
部门治理污染源的补助资金，其他部门由各
地环保部门掌握，主要用于补助环保部门监
测仪器、设备购置、监测业务活动经费不足
的补助，不准挪作他用。
(5)综合利用利润提成
?工矿企业为防治污染,开展综合利用项目所
生产的产品实现的利润可在投产 5年内不上
交，留给企业继续治理污染，开展综合利用
(6)银行贷款
? 工矿企业为消除污染、治理, 三废,,开
展综合利用的资金，可向银行申请优惠贷款
(7)专项资金
? 主要用于防治水污染等方面的专项资金
根据污染情况及程度、国家财政情况、列入
国家长期计划，有计划、有步骤地逐项治理
(8)环境保护部门的自身建设经费
? 主要来自排污费中的 20%部分；各级科委
和财政部门可适当给予增加
五,排污权交易
? 基本概念：建立合法的污染物排放权利
(即排污权 )，并允许这种权利象商品那样买
入和卖出，其价格由市场来确定，以此来进
行污染物的排放控制。市场确定价格的过程
就是优化资源配置的过程，也是优化污染治
理责任配置的过程。
a.是当前受各国关注的环境经济政策
b.20世纪 70年代由美国经济学家戴尔斯提出
c.美、德、澳、英等已有了排污权交易的实
践,(大气及河流污染源管理 )
d.我国在大气污染控制方面开展过试点工作
(内蒙古 )
? 排污权交易的一般做法
a.由政府部门确定出一定区域（或流域）的
环境质量目标；
b.评估该区域（或流域）的环境质量；
c.推算出污染物的最大允许排放量；
d.将最大允许排放量分割成若干规定的排放
量，即若干排放权 ；
e.政府可选择不同的方式分配这些权利，
如：公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等
f.建立排污权交易市场，使这种权利能合法
地买卖；
g.在排污权市场上，排污者从其利益出发，
自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出
排污权。
（一）排污权交易的微观效应
? 据费用最小化原则, 可建立第 i个污染源决
策的目标函数：
(CTi)min= Ci(ri)min+P(ēi- ri-qi)
其中, CTi—第 i个污染源的总费用
ri —第 i个污染源选择的治理水平
qi —第 i个污染源排污的初始授权
ēi —第 i个污染源未进行任何治理时的
排污量
P —污染源得到一个排污权愿意支付
的价格
? 第 i个污染源目标函数的解为：
即：只有当排污权的市场价格 (P)与企业的边
际治理成本 (dCi(ri) /dri)相等时，企业的费用
才会最小。
dCi(ri) － P = 0
dri
a.在企业自身利益的驱动下,排污权交易市
场必将自动地产生这样的排污权价格，该
价格等于企业的边际治理费用 。
b.污染源通过调节污染治理水平 (ri),达到
所有 企业的边际治理费用相等，并且等于排
污权的市场价格。从而满足了有效控制污染
的边际条件,以最低治理费用保证了环境质
量目标 。
? 企业控制污染的费用通常差别很大，如果
排污权可以有偿转让，则：
a.治理费用最低的企业，愿意通过治理，大
幅度减少排污，可通过卖出多余部分受益 —
存在排污权的 卖方 。
b.若企业安装治理设备比购买排污权花钱更
多 —存在排污权的 买方 。
c.因此，只要治理责任费用效果的分配没有
达到最佳程度,交易机会总是存在 的。
（二） 排污权交易的宏观效应
成 D′ S
本 S：排污权供给
价 D D：排污权需求
格 P′
P
0 Q 污染物排放量
图 5-4：排污权交易市场宏观效应示意图
? 市场调节将使排污权的总供求在市场主体
发生变化时重新达到平衡
a.污染源的破产 → 排污权市场需求减少 → 需
求曲线左移 → 市场价格下降 → 多购买排污权
→ 可减少过度治理 → 节省了控制环境质量的
总费用
b.新污染源的加入 → 排污权市场需求增加 →
需求曲线右移 → 市场价格上升 → 经济效益低,
排污量大,治污水平低的企业因感到得不偿
失而不会购买 → 有利于优化资源配置
? 基本假定：排污权作为一种产权是合理的。
排污权实际上是对环境资源的使用权。
（三）排污权交易的主要特点
1.成本最小化
? 在政府没有增加排污权的供给（即总的环
境没有恶化）的情况下，通过排污权交易，
边际治理成本比较高的污染者将买进排污权，
而边际治理成本比较低的污染者将出售排污
权 — 全社会总的污染治理成本最小化。
2.有利于宏观调控
a.由于非对称信息的存在，政府决策可能出
现失误，也可能滞后于形势 ；
b.存在着, 政策滞后, 的影响：
① 标准的制定和修改受一定的程序限制，需
一定的时间
② 标准的修改涉及各方面的利益，有关方面
会力图影响政府决策。
— 不利于政府针对环境质量突发变化的灵
活反应。
排 S1 S0 S2
污
权 P3
价 P2
格
P0 D1
0 Q1 Q0 Q2 污染物数量
图 5-5：排污权供给和需求的变化
? 政府可以通过市场操作来控制排污权供给
量的价格（类似于中央银行的证券市场操作）
P1
D0
3.给非排污者表达意见的机会
? 排污权市场是完全自由竞争的，任何人都
可以进入市场买卖
? 通过支付意愿反映人们（如环保组织）的
选择
4.有利于优化资源配置
a.环境标准并不绝对禁止污染物的排放
b.随着厂商数量的增加、污染物的排放量仍
会增加（即使所有的厂商都做到了达标排放）
c.若为确保总的排 污量指标不突破，不允许
新厂商进入，则有可能影响经济效益，因为：
① 新厂商的经济效益有可能高于原来的厂商
② 其边际治理成本可能低于原来的厂商
? 排污权交易为这些厂商提供了一个机会
排 S0
污
权
价
格 P2
P0 D1
D0
0 Q0 污染物数量
图 5-3：排污权供给和需求的变化
① 政府发放的排污许可证数量不变，因而排
污权总供给曲线 So的位置不变。
② 新厂商的进入将使需求曲线由 Do右移到 D1
③ 单位排污权的市场价格上升到 P2
④ 如新厂商的经济效益高，边际治理成本低，
则会以 P2的价格购买排污权，而那些感到 得
不偿失的厂商则不会购买，显然有利于优化
资源配置。
? 通过排污权交易，既能保证环境质量水平，
又可使新、改、扩建企业有可能通过购买排
污权得到发展，有利于形成污染水平较低而
生产水平较高的合理工业布局。
5.提高了企业投资污染控制设备的积极性
① 污染控制投资在技术上具 整体性,是不
可分的
② 实际的污染治理投资是 阶梯型 递进的
? 如按减少每一单位污染所分摊的成本求出
边际治理成本曲线，并以此来确定 庇古税，
企业将产生 在最优庇古税下不同的反应,
如管理机构错误地估计了企业的控制成
本，使 庇古税低于控制成本，企业将选择
交税（费）而不是添置污染控制设备，这
样就达不到排污量的控制指标。即：
? 投资的整体性助长了企业不愿对控制设备
进行投资的倾向
? 排污权交易排除了上述问题：
排污权交易使得企业节约下来的排污许可
证能够在市场上出售，或贮存起来以备今后
发展之用。因而能够促使污染者采用 先进工
艺 增大污染物消减量。
6.更具有市场灵活性
a.避免 了排污收费的一些问题：要事先确定
排污标准和最优排污费率；
b.只需确定排污数量，并找到发放排污权的
一套机制
c.让市场确定排污权价格
d.通过排污权价格的变动，排污权市场可对
经常变动的市场价格和厂商治理成本作出及
时地反应。
（ 四 ） 实行排污权交易的条件
1.合理分配排污权
? 按照, 污染者付费, （, PPP”）原则，排
污权应该通过拍卖等手段,有偿分配 给排污
者。? 但较高的获取成本会使排污权持有者有惜
售心理，从而影响交易市场的形成。
? 现实中是据一定条件 无偿分配 的方式。
? 这会产生以下的二个问题：
a.违背了, 污染者付费, 原则；
b.新、老污染源获取排污权方式的不同而处
于不平等的竞争地位。
? 因此合理分配排污权，既能体现, 3P”原则，
又不会因过高的获取成本而影响交易市场的
形成，是实行排污权顺利交易的重要条件。
2.完善的市场条件
? 排污权从长期来看，其价格呈上升趋势，
会有人炒卖、甚至出现垄断排污权市场的现
象
? 排污权市场的交易秩序需良好的交易环境
3.政府部门的有效管理
? 政府的有效管理体现在以下几个方面：
a.能确定目前排污许可证的分布状况；
b.能制止无证排污的情况 ；
c.能维持和管理排污权市场竞争交易的秩序
（对有关工作人员行为的有效监督）。
环境管理的规划方法
（一）环境规划的涵义及作用
1.环境规划概念
? 指为使环境与社会经济协调发展，把, 社
会 —经济 —环境, 作为一个复合生态系统，依
据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其
发展变化趋势进行研究而对人类自身活动和环
境所做的时间和空间的合理安排。
一、环境规划概述
? 实质：是一种克服人类经济社会活动和环境
保护活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。
2.环境规划的作用
(1)促进环境与经济、社会可持续发展。
(2)保障环境保护活动纳入国民经济和社会
发展计划 。
(3)合理分配排污削减量, 约束排污者的行
为 。
(4)以最小的投资获取最佳的环境效益 。
(5)实行环境管理目标的基本依据 。
（二）环境规划的基本特征和原则
1.基本特征
(1)整体性
a.环境的要素和各个组成部分之间构成一个
有机整体 。
b.规划过程各技术环节之间关系紧密, 关联
度高 。
? 环境规划应从整体出发, 全面考虑 。
(2)综合性
? 涉及的领域广泛，影响因素众多，对策措
施综合，部门协调复杂。
? 21世纪的环境规划将是自然, 工程, 技术,
经济和社会相结合的综合体 。
(3)区域性
? 环境问题的地域性特征明显, 因此, 环境
规划应注意, 因地制宜, 。
(4)动态性
? 环境规划具较强的时效性，因此，应从理论、
方法、原则、工作程序、支撑手段和工具等方
面逐步建立起一套滚动环境规划管理系统。
(5)信息密集
? 信息的密集, 不完备, 不准确和难以获得
是环境规划面临的一大难题 。
? 所需的信息 a.覆盖了不同类型, b.来自
不同部门, c.存载于不同的介质之中, d.表
现出不同的形式 。 因此, 是一项信息高度密
集的智能活动 。
(6)政策性强
? 规划的全过程都面临从各种可能性中进行
选择的问题。
? 完成选择的重要依据是我国现行的有关环
境政策, 法规, 制度, 条例和标准 （ 国家级
和地方级 ）
? 要解决国家必须遵守的一面与根据地方实
际灵活掌握的一面之间的问题 。 ——要有较
强的政策分析能力 。
2.环境规划的原则
(1)经济建设、城乡建设和环境建设同步原则。
(2)遵循经济规律, 符合国民经济规划总体
要求的原则 。
(3)遵循生态规律, 合理利用环境资源的原则 。
(4)预防为主, 防治结合的原则 。
(5)系统原则 。
(6)坚持依靠科技进步原则 。
(7)强化环境管理的原则 。
（三）环境规划的基本任务和类型
1.环境规划的任务
(1)环境规划的基本任务
a.全面掌握地区经济和社会发展的基础资料,
编制地区发展的规划纲要 。
b.搞好地区内工农业生产力的合理布局 。
c.合理布局污染工业体系, 形成, 工业生产链, 。
d.充分合理地利用资料, 提高资源利用率 。
e.搞好环境保护, 建立区域生态系统的良性
循环 。
f.制定环境保护技术政策 。
(2)当前我国环境规划的基本任务
a.进一步落实环境保护基本国策。
b.坚持污染防治与生态环境保护并重 。
c.实施总量控制计划和跨世纪绿色工程规划 。
d.建立和完善综合决策, 监管和共管, 环境
投入和公众参与 4项制度 。
2.环境规划的类型
(1)按规划期划分
a.长远环境规划,10年以上 。
b.中期环境规划,5年计划 。
c.年度环境保护计划 。
(2)按环境与经济的辩证关系划分
a.经济制约型 。 环境保护服从于经济发展的
需求 。
? 是早期发达国家已走过的先污染后治理的
道路, 是为了解决经济发展所带来的环境后
果而作出的规划 。
b.协调型
? 以提出经济和环境目标为出发点, 以实现
这一双重目标为终点 。
c.环境制约型
? 经济发展服从环境保护的需要, 经济发展
目标是建立在环境基础上的 。
(3)按环境要素划分
a.大气污染控制规划，主要在城市或城市中小区
进行。
b.水污染控制规划
? 包括区域, 水系, 城市的水污染控制
? 主要内容是：提出基本任务, 规划目标和主
要防治措施
c.固体废物污染控制规划
? 主要内容：对规划区内的固废处理, 处置,
综合利用进行规划 。
d.噪声污染控制规划：城市, 小区, 道路, 企业
(4)按行政区划和管理层次划分
a.国家环境规划； b.省（区）市环境规划；
c.部门环境规划； d.县区环境规划；
e.农村环境规划； f.自然保护区环境规划；
g.城市综合整治环境规划；和 h.重点污染
源（企业）污染防治规划等。
? 各类规划构成一个多层次结构
(5)按性质划分
a.生态规划：规划中考虑：使国家或地区的
经济发展能符合生态规律，即能促进和保证
经济发展，又不使当地的生态系统遭到破坏。
b.污染综合防治规划 （ 也称污染控制规划 ）
? 是当前环境规划的重点 。
? 按内容可进一步分为工业污染控制规划、
农业污染控制规划、城市污染控制规划等。
? 根据范围和性质可分为区域污染综合防治
规划和部门污染综合防治规划。
c.自然保护规划
? 主要是保护生物资源和其他可更新资源
d.环境科学技术与产业发展规划
（四）环境规划的发展和趋势
1.我国环境规划工作取得的进展
(1)我国环境规划确立了以可持续发展和科
教兴国的战略思想 。
(2)我国环境规划正逐步规范化, 有了全国
统一的技术大纲 。
a.有了比较完善的指标体系 。
b.初步形成了方法体系, 包括：评价方法,
预测方法, 区划方法, 决策方法, 优化方法
及总量控制方法等 。
c.环境规划的内容日趋完善。
? 目前，我国环境规划主要内容包括 7个方面：
①制定环境规划目标；②建立环境规划指标
体系；③环境调查与评价；④环境预测；⑤
环境功能区划；⑥环境规划方案设计与方案
优化；⑦方案实施与管理。
? 方案优化是环境规划的核心内容
(3)环境规划正逐步纳入国民经济与社会发
展规划中
? 可持续发展理论的提出, 强化了经济与环
境协调的必要性 。
2.我国环境规划中出现的问题
(1)环境与经济协调发展型的规划仍然缺乏
? 目前, 大部分环境规划仍属经济制约型规
划? 原因,a,人们对经济的传统重视程度；
b.环境规划人员缺乏经济规划的知识, 且很
少与经济界研究人员合作；
c.对这方面的科研工作较为薄弱 。
(2)新开发区环境规划方法有待完善和发展
? 新开发区的迅速发展对环境规划提出了新
的要求
(3)环境规划的管理还没有完全走上法制的轨道
? 缺乏环境规划管理条例及实施细则
? 环境规划的报批, 实施和检查无章可循
(4)缺乏一支素质好, 技术力量强的环境规划队伍
(5)规划决策支持系统 （ PDSS） 的研制工作亟待
加强
(6)作出的环境规划缺乏足够的可行性和可操作性
? 我国采用的环境规划的理论多为欧美的规划
法, —污染物削减量及投资费比较大 —难以为
决策机构所采用
? 及时制定相应的年度执行计划和条例
3.我国环境规划的发展趋势和展望
(1)环境与经济协调规划继续受到重视并成为热点
(2)环境规划的技术路线将从污染末端控制向生
产全过程控制转变
(3)环境规划的污染控制方式将更突出区域集中控制
(4)污染物总量控制规划将继续受到青睐
(5)城市生态规划越来越被人们重视
(6)环境规划决策支持系统的建立将会成为研究的
重点之一
(7)地球规划国际合作前景看好
（一）环境调查与评价
1.环境特征调查及生态登记
? 环境特征调查：主要对自然环境特征和社会
环境特征进行调查 —搞清环境的调节能力、易
产生环境问题的薄弱环节。
二、环境规划的主要内容
2.污染源调查
(1)工业污染源调查：一般以重污染的大中企
业为重点对象。
? 内容：生产和管理、污染物排放与治理、污
染危害及事故、生产计划等。
(2)生活污染源调查
(3)交通 污染源调查
? 流动性, 范围广
? 污染, 交通噪声, 尾气排放
(4)农业污染源调查：农药, 化肥, 地膜
3.环境影响评价
? 是对环境优劣进行定量的描述
? 环境规划编制必须进行环境质量评价
(1)污染源评价 。 确定重要污染源, 主要污
染物, 为污染源的治理规划提供依据
(2)环境质量现状评价 。 应用环境质量指数
系数进行综合处理, 对一个地区 （ 或城市 ）
环境要素作定量描述 。
（二） 环境预测
? 定义：在环境现状调查评价和科学实验基
础上，结合经济社会发展情况，对环境的发
展趋势进行的科学分析和判断。
? 其是科学决策的基础, 是规划工作的核心
? 环境预测的主要内容：
1.社会经济发展预测
? 内容：人口密度, 能源消耗, 国民生产总
值, 工业总产值, 经济布局和结构
2.环境污染预测
? 内容：污染物排放总量、污染物时空分布、
区域环境总量
3.生态环境预测
? 内容：城市生态环境, 农业生态环境, 森
林环境
4.环境资源破坏和污染的经济损失预测
? 内容：不合理开发利用资源, 环境污染引
起的农业减产, 工业成本的提高
5.环境治理和投资预测
（三） 环境功能区划
? 定义：依据社会经济发展需要及不同地区
在环境结构、环境状态和使用功能上的差异，
对区域进行的合理划分。
a.研究各环境单元的承载力 （ 环境容量 ） 及
环境质量的现状和发展趋势
b.环境承载力应与人类活动相和谐
c.目的是为了合理布局, 确定具体环境目标
d.功能区划对其未来环境状态有决定性影响
? 环境区划一般可分为两个层次
(1)综合环境区划
? 主要以规划区中 人群活动方式 以及 对环境
的要求 为划分准则 。 一般可分为：
a.重点环境保护区：综合环境质量要求高 。
如风景游览区, 疗养区等 。
b.一般环境保护区：综合环境质量较高 。 如
居住, 商业活动地区 。
c.污染控制区,目前环境质量相对较好，需
严格控制新污染的工业区。
d.重点污染治理 区：现状污染严重, 在规划
中要加强治理的工业区 。
? 环境综合区划也可按土地利用功能分类进
行划分 。
分为：居住区, 工业区, 自然保护区, 集
中公共设施区及经济技术开发区等 。
(2)按环境要素分项环境区划
? 是以综合环境区划为基础, 结合每个环境
要素自身的特点加以划分
? 确定每个区划内具体的环境目标
? 该目标下的污染物控制总量及其相应的规
划方案
① 大气环境功能区划
? 据 GB/T—13201—91的规定, 将区域划分为
三类
? 其与 GB3095—96中的三类大气质量相对应
a.一类 区：自然保护区、风景名胜区和其他
需要特殊保护的地区；
b.二类 区：居住区, 商业交通居民混合区,
文化区, 一般工业区和农村地区；
c.三类区：特定 工业区
② 地表水域环境功能区划
? 其与 GB3838—2002相结合
a.源头水 各地表水域的最上游地段的水体 (I)
b.国家自然保护区 (I)
c.生活饮用水水源地保护区。进一步分为一
级保护区（ Ⅱ ）和二级保护区（ Ⅲ ）
d.鱼类保护区, 又分为珍贵鱼类保护区 (Ⅱ),
鱼虾产卵场 (Ⅱ) 和一般鱼类保护区三类 (Ⅲ)
e.一般工业用水区 (Ⅳ)
f.农业用水区 (Ⅴ)
g.一般景观水域, 没有明显使用功能 (Ⅴ)
③ 噪声功能区划
? 据 GB3096—93,划分如下功能区：
a.特殊住宅区：特别需要安静的住宅区, 如
医院, 疗养院等, 等效声级：昼＜ 45dB,夜
＜ 35dB。
b.居民文教区：昼＜ 50dB,夜＜ 40dB。
c.一类混合区：一般商业区与居民住宅相混
杂的地区：昼＜ 55dB,夜＜ 45dB。
d.二类混合区：工业、商业、少量交通与居
民住宅混杂的地区：昼＜ 60dB，夜＜ 50dB。
e.商业中心区：噪声标准同, 二类混合区, 。
f.工业集中区：昼＜ 65dB,夜＜ 55dB。
g.交通干线道路两侧：车流量＞ 100辆 /小时
的道路两侧 。 昼＜ 70dB,夜＜ 55dB。
（四） 环境规划目标的确定
? 环境规划目标，按规划内容可分为 质量目标
和 总量控制目标 两类
1.质量目标
a.是基本目标
b.包括大气层环境质量目标, 水环境质量目
标等
c.由一系列表征环境质量的指标来体现
2.环境污染 总量控制目标
a.是为达到质量目标而规定的便于实施和管
理的目标 。
b.实质：以功能区环境容量为基础的目标,
超出环境容量的部分作为 削减目标 。
c.包括工业或行业控制目标, 城市环境综合
整治目标 。
? 确定环境规划目标应注意：
a.确保目标的可实施性 ；
b.要与经济社会发展目标相协调 。
（五） 环境规划方案的设计
1.规划技术路线
(1)工业污染防治规划路线
a.污染的全过程控制
b.依靠科技进步, 大力发展清洁生产
c.遵循 4R原则 （ Reduce,Recycle,Reuse、
Recover）, 合理利用资源, 减少污染物排放
d.点源治理与集中控制相结合, 以集中控制
优先
2.城市环境综合整治
? 城市是经济发达, 人口集中, 污染问题突
出的场所
? 城市环境综合整治是我国环保工作的一个重
点
? 主要是针对大气污染, 水污染, 固废和噪声
污染等进行控制
① 大气污染防治的技术路线：, 五化一创,
即气化, 热化, 型煤化, 道路硬化, 绿化和
创建无烟控制区 。
② 水污染防治的技术路线：节水、保护饮用水
源、降低万元产值废水排放量、控制有机污染
增加趋势。
③ 固废污染控制的技术路线：减量化, 资源
化和无害化 。
④ 声污染控制的技术路线：合理布局, 加强
管理与治理 。
2.环境规划设计与优化
? 设计依据,① 环境问题； ② 各种政策和规
定； ③ 污染物的消减量； ④ 环境目标； ⑤ 投
资能力及效益； ⑥ 措施可行 。
? 作出多个不同的规划方案；对各个方案的定
性, 定量比较；得出最佳方案；提供给领导
决策
（ 六 ） 实施规划的保证措施
? 主要是环境保护的技术政策和环境法规 。
（一）评价方法
? 是对评价对象的优劣、好坏作定量或定性的
描述，一般以定量方法为主。
三、环境规划方法简介
1.污染源评价
(1)等标污染负荷
? 定义：把污染物稀释到标准浓度时所用的稀
释介质量。
① j污染源,i污染物的等标污染负荷 （ Pij）
② j污染源的等标污染负荷（ Pj）
（废气）
（废水）
10Q
S
C
P
10Q
S
C
P
9
j
i
ij
ij
6
j
i
ij
ij
?
?
???
???
m),1,2,(j PP
n
1i
ijj ????
?
③ 区域 (流域 )中某污染物的总等标污染负荷
（ Pi）
④ 全区域 (流域 )污染物总等标污染负荷 (P)
? ??
? ?
n
1i
m
1j
ijPP
n),1,2,(i PP
n
1j
iji ????
?
(2)等标污染负荷比
? 指某污染物或某污染源的等标负荷在污染
源或区域的污染负荷中所占的比例。
? 是确定某污染物或某污染源对环境污染
贡献顺序的特征量。
① 主要污染物的确定：
② 主要污染源的确定：
P
PK
P
PK
P
PK ij
i
i
ij
i
j
ij
i ??? ；；
P
PK j
j ?
(3)环境影响潜在指数法
? 应考虑污染物排放到环境之后的行为及对
环境承受功能的影响。
① 水环境影响潜在指数法
i
i
ij
j
i
i
ijiw
S
'C
K
a
C
m
KP
?
???
mi,污染物日平均绝对排放量
Ci,污染物评价标准
Kij：污染物的环境功能系数
aj,水体功能的废水水量分配系数
Ci'：污染物的废水排放标准
Si,污染物的水体功能标准
② 大气环境影响潜在指数法
h
C
mKP
i
i
ia ????
β h：不同高度排气筒对环境污染的调整系
数；
K：不同区域环境、不同风速条件下对环境
污染能力的调整系数。
2.环境质量评价
? 是环境规划的一项基础工作
? 目的：正确认识规划区的环境质量现状；
环境质量地区差异和环境质量的变化趋势；
为确定环境规划目标，工程措施及投资比例
提供参考。
? 分类：①单个要素单个污染物评价；②单
要素综合评价；③区域环境综合评价。
(1)指数评价模型
① 单因子指数：
i
i
i
S
CP ?
② 环境质量综合评价模型
a.均值型综合质量指数
??
?
n
1i
iP
n
1P
均
b.计权型综合质量指数
i
n
1i
i PWP ???
?
权
? 科学、合理确定各个环境因子的权系数值
是综合质量指数的关键。目前多用专家调查
法。? 内梅罗指数：
2
)P()P(P 2m a x
2
a v e ??
内
? 姚志麒指数：
m a xa v e PPP ??姚
(2)环境质量分级
? 环境质量指数并不能直接描述环境质量的
好坏，应进行环境质量分级。
a.将指数值与环境质量状况联系起来，建立
分级系统；
b.一般按一定的指标对环境指数范围进行客
观分段；
c.分段依据：污染物浓度超标倍数；超标污
染物的种数；对环境的影响程度。
（二）环境预测
? 对未来环境状况进行定量 (或半定量 )的描述
? 预测精度受环境预测对象、条件、时间、
技术、方法等多种因素制约。
? 可分为两类：
(1)定性预测技术
(2)定量预测方法
常 用
预测方法
约束外推
预 测
直观 (定性 )
预 测
模拟模型
预 测
头脑风暴法
特尔菲法
主观概率法
关连树法
先行指示法
趋势外推法
移动平均法
指数平滑法
累计预测法
叠代外推法
回归分析法
最小二乘法
联立方程法
弹性系数法
投入产出法
单纯外推法
概率预测法
灰色预测法
(定性预测 )
(定量预测 )
(定量预测 )
图 6-1 常用预测方法分类
（三）数学规划优化技术
? 环境规划的方案优化是一个复杂的系统工程，
常用数学模型进行优化。
? 常用的方法：线性规划、整数规划、离散规划、
动态规划等。
? 线性规划模型：理论完整、方法成熟、应用广
泛，其标准为：
),,2,1(j ),,2,1(i 0
),(
m a x ( m i n )
1
1
mmX
XA
XCZ
j
iij
n
j
ij
j
n
j
j
?? ???
????
??
?
?
?
?
?约束方程
目标函数
四、大气污染控制系统规划
? 大气污染控制的过程
a.制订大气质量目标，并通过立法；
b.编制污染物排放清单、预测地区的大气质
量，并与大气质量标准比较；
c.制订大气污染控制方案，既满足大气质量要
求，又使总费用最低。
（一）比例下降规划模型
? 该模型假定污染源的污染物排放量的下降，
将导致大气中污染物浓度的等比例下降，因此
在优化模型时将不必直接纳入大气质量约束，
只需将现实的大气环境质量与标准相比，确定
必须改进的分数，进而确定污染物排放量必须
下降的分数作为约束条件。
? 优点,a.避免了复杂的空气迁移计算；
b.避免了复杂的参数估值过程。
? 线性规划模型
ji,0X
q,1,2,p AXb
m,1,2,i SXa
XCM i n Z
ij
p
m
1i
n
1j
iji j P
i
n
1j
ijij
m
1i
n
1j
ijij
??
???
???
??
? ?
?
? ?
? ?
?
? ?
?
?
i,污染源 i = 1,2,···,m
j,污染控制方法 j = 1,2,···,n
p,污染源 p = 1,2,···,q
Xij,产品的产量
Cij,生产单位产品所需支付的控制费用
bijp：污染物排放因子
aj,逻辑变量 aj = 1 或 0
（二）地面浓度控制规划
)22ex p ( 2
2
2
2
),(
z
i
y
ik
zyx
yx
Hy
u
QC
????? ???
? 高架点源地面浓度公式：
? 污染源的源强计算式：
Qijp=bijp·X ij
? 迁移因子：
)22ex p (1 2
2
2 z
i
yzyx
ik
Hy
ut ????? ???
式中,k：接受点的编号,k = 1,2,··,r
tik：位于 i点处的污染源对位于 k处的接受点的污染因子
因此,Cipk = tik · bijp · Xij
? m个污染源,n种控制方法下，接受点 k的
浓度：
ijp
m
1i
n
1j
ijikpk XbtC ?? ? ??
? ?
0
pk
m
1i
n
1j
iji j pik
0
pk CXbtC
P
?? ? ??
? ?
，则指标为
种污染物的大气质量若给定接受点处，第
? 地面浓度控制规划的最优化模型
ji,0X
r,1,2,k; q,1,2,P CXbt
m,1,2,i SXa
XCM i n Z
ij
0
pk
m
1i
n
1j
iji j pik
i
n
1j
ijij
m
1i
n
1j
ijij
??
?
??? ? ??
??? ?
? ? ??
? ?
?
? ?
?
?
?
THE END
谢谢大家！
环境管理的定义
1.定义：依据国家的环境法律、法规、政策和
标准，从环境与 发展综合决策入手，运用法律、
经济、行政、技术和教育等手段，调控人类的
各种行为，协调经济发展同环境保护之间的关
系，限制人类损害环境质量的活动以维护区域
正常的环境秩序和环境安全，实现区域社会可
持续发展的行为总体。
? 管理的对象：人 (人的三种基本行为 )
? 管理的核心,限制
? 管理的范畴,次生环境问题
2.环境管理的内涵
? 环境管理应包括宏观管理和微观管理两部分
(1) 宏观环境管理：指以国家的发展战略
为指导，从环境与发展综合决策入手，制
定一系列具有指导性的环境战略、政策、
对策和措施的行为总体。
(2) 微观环境管理：指在宏观环境管理指导
下，以改善区域环境质量为目的，以污染防
治和生态保护为内容，以执法监督对基础的
环保部门经常性的管理工作。
? 概括地说，宏观环境管理是从参与综合决
策入手，解决发展战略问题，其实施主体是
国家和地方政府，环境管理是从执法监督入
手，解决具体的污染防治和生态破坏问题。
环境管理的性质、特点和类型
(一 )环境管理的性质
? 环境管理是国家管理的重要组成部分，
环境管理的性质是国家意志的体现是政府
行为 (行政管理 )
(1) 政治性；
(2) 权威性；
(3) 强制性
(二 )环境管理的特点
(1) 环境管理的二重性；
(2) 环境管理的区域性；
(3) 环境管理的综合性；
(4) 环境管理的社会性 (群众性、广泛性 )；
(5) 环境管理的自适应性；
(6) 环境决策的非程序化特点
（三）环境管理的类型
1,从环境管理的范围来划分：
流域环境管理、区域环境管理、行业环境管理、
部门环境管理
2,从环境管理的属性来划分：
资源环境管理、质量环境管理、技术环境管理
3,从环保部门的工作领域来划分：
计划环境管理、建设项目环境管理、执法监督
环境管理
环境管理的模式、手段和职能
(一 ) 环境管理模式
? 环境管理模式：指在特定的环境管理组织
模式中所确定的环境管理系统的运行模式。
(1) 区域管理模式
(2) 行业管理模式
(3) 区域与行业相结合的管理模式
（二）环境管理手段
? 环境管理手段：指为实现环境管理目标，
管理主体针对客体所采取的必需，有效的手
段。(1) 法律手段
主要特征：强制性、权威性、规范性、共同性
和持续性
(2) 经济手段
? 宏观管理的经济手段
? 微观管理的经济手段
? 主要特征：利益性、间接性和有偿性
(3) 技术手段
? 污染防治技术：
a.污染预防技术：清洁生产技术
b.污染治理技术：环境工程技术
? 污染治理监督技术
(4) 行政手段
? 主要特征：权威性、强制性、具体性和无
偿性
(5) 教育手段
? 基础环境教育，专业环境教育，社会公众
环境教育
? 主要特征：后效性、广泛性和非程序化
（三）环境管理的职能
? 环境管理的职能：即环境管理的职责与功
能 (1) 计划职能
(2) 组织职能
(3) 监督职能
(4) 协调职能
(5) 指导职能
(6) 服务职能
环境管理的原则、理论、原理与方法
(一 ) 环境管理的原则
? 环境管理原则：指观察环境管理现象和处
理环境管理问题的思维尺度和行动准绳。
(1)随机制宜原则：任何环境管理都必须从具
体实际出发。
(2)能级分布原则：管理组织的能级结构优化。
(3) 管理动力原则：针对环境管理客体而
言的一种行为动力原则。
? 管理动力激励和惩罚，两者缺一不可，
相辅相成，互为促进。
(4) 管理反馈原则
? 指通过管理系统反馈机制来调整和优化
系统的决策，系统的运行以减少决策的失
误，提高管理效率。
（二）环境管理的理论
1.三种生产理论
(1)三种生产
? 人和环境组成了世界系统
? 人与环境之间有密切的联系,体现在二者
之间的物质、能量和信息的交换和流动上。
? 物质的流动是基本的，可划分为三个子系
统，即物资生产子系统，人口生产子系统和
环境生产子系统。
① 物资生产：指人类利用技术手段从环境中
索取自然资源，并将其转化为人口生产和环
境生产所资物资的总过程。
② 人口生产：指人类生存和繁衍的总过程，
包括人口的再生产 (繁衍、生育 )和人口在其
生存过程中对物质资料的消费。
? 基本参量：资源利用率、产品流向比、社
会生产力
? 基本参量：人口数量、人口素质、消费方
式
③ 环境生产：指环境在自然力作用下消纳
污染 (生产加工过程、消费过程产生的废弃
物 )和产出自然资源 (生活资源、生产资源 )
的总过程。
? 基本参量：污染消纳力、资源生产力
(2) 人类 -环境世界系统模式的演变过程
② 农业文明时代：物资生产与环境生产的相
互作用成为世界系统运行的主导。
① 古生文明时代：环境生产起主导作用。
③ 工业文明时代：人口生产、物资生产与环
境生产之间的相互关系成为世界系统运行的
主导。
(3) 人类对世界系统的认识历程：
② 其后：人类又认识到人口生产系统的存在。
① 最初：人类只注意到物资生产系统的存在。
③ 现在：人类才认识到环境生产系统的存在。
(4)三种生产理论在环境管理学重的地位与作用
② 揭示出了环境问题的实质及其产生的根源
① 阐明了人与环境关系的本质
③ 指明了环境管理的主要目标和任务
④ 明确了环境管理的主要领域和调控对象
⑤ 奠定了环境管理学的方法论基础
2.大系统理论
a.把环境问题、经济问题和社会发展问题看
成一个大系统的若干子问题；
? 大系统理论是研究生态－经济－社会这样
一个巨型复合系统非常有效的理论：
b.通过研究系统整体的协调机制来建定系统
的最佳结构和发展模式；
c.由系统优化原理，动态调节原理组成；
d.通过矩阵结构方法和目标管理方法来实现。
3.控制论
? 控制：指施控主体对受控客体的一种能动
作用。
? 控制论：以系统中的信息传递、变换和控
制为对象，研究技术装置、生物体和人类组
织等 有目的开放系统可能行为方式和可能结
构控制的科学。
? 控制论的应用：工程控制 (论 )、生物控制
(论 )、智能控制 (论 )和社会经济控制 (论 ) 。
? 社会经济控制论：
以社会管理系统、生态－经济－社会系统为
研究对象，着重研究这些有目的开放系统内
各组成部分及其与外部环境的相互联系、相
互制约关系的运动规律，通过对人类的经济
行为，消费行为和社会行为实施社会调节、
社会控制和社会管理，以实现这些系统的最
优化或准优化控制的目的。
? 管理就是控制，实现环境管理目标需要强
制性、控制措施和手段予以保证。
4.行为科学
? 是研究在特定环境下和一定组织中人类行为
规律的科学。
(1) 行为与需要：
a.人类行为包括自然行为、经济行为 (包括生
产和消费行为 )和社会行为三种基本行为。
b.需要
? 生存需要：生理需要、基本生活资料的需要、
对良好生存环境的需要 ；
? 相互关系需要：爱和尊重 ；
? 发展需要：自我发展和团体发展
(2) 行为与需要的关系：需要是行为产生的
根源
? 行为科学主要通过激励手段使人们在内在
的动力驱使下自觉调整和改善在社会组织中
的相互关系和行为。
(3) 需要层次论：个体需要层次论、群体需
要层次论
? 人的行为不仅受其所得到绝对报酬的影
响，而且受到相对报酬的影响。
(5) 需要与行为的改造：教育、奖惩、考核
与监督。
(4) 公平理论：又称社会比较理论
（三）环境管理的基本原理
1.环境管理的生态学原理
(1)极限性原理－环境容量
(2)区域性原理－环境区划
(3)生态平衡原理－加强资源管理
(4)生物多样性原则－加强自然保护的管理
2.环境管理的系统原理
3.环境管理的经济学原理
4.环境管理的法规体系
（四） 环境管理的基本方法
1.环境管理的规划方法
2.环境管理的控制方法
我国环境管理的发展历程及环境
管理的方针、政策、制度和对策
一、我国环境管理的发展历程
（一）起步阶段 (1973～ 1983年 )
? 第一次全国环境保护会议 (1973.8.5～ 8.20)
的召开背景
a.大连湾污染事件 —第一声警钟
b.北京鱼污染事件 —第一次治理
c.72年 6.5～ 6.16，联合国人 -环会议 —中国环
保事业的序幕
? 起步阶段的主要标志
a.初步实现了对环境问题认识上的转变：
,三废, 治理 —环境保护；
b.初步实现了环境管理思想认识的转变 —依
法管理；
c.建立了国家、省两级环境管理机构和, 老
三项, 环境管理制度；
d.治理了一批重点污染源。
（二）发展阶段 (1984～ 1995)
? 分为两个时期：
1.第一个时期 (1984～ 1988)
? 是我国环境管理工作发展的关键时期
? 第一个时期的标志：第二次全国环境保护
会议的召开。（ 1983.12.31～ 1984.1.7）
a.确立了一整套用以长期指导中国环境保护
实践的环境管理方针、政策和制度，如：
环境保护是我国的基本国策；, 三同步、三
统一, 方针；环保工作的, 三大政策, ；
,新五项制度,
b.明确了各级政府对环境质量的责任
c.进一步加强依法管理
2.第二个时期（ 1989～ 1995）
? 环境管理从理论到实践过渡的探索时期
? 在该期面临着两大挑战：
a.实施中国的可持续发展
b.加快中国的经济体制改革
? 该时期的标志：
a.第三次全国环境保护会议的召开
(1989.4.28～ 5.1)
b.确立了可持续发展战略，制定了一系列纲
领性文件
c.召开了第二次全国工业污染防治工作会议，
提出了推行清洁生产
（三）深化阶段（ 1996～）
? 是中国环境管理发展史上一个非常重要的
时期
? 总体特点是：环境保护从管理策略、管理
体制、管理思想和管理目标都进行了重大的
改革和调整
? 该阶段的标志：
a.全国第四次环境保护会议的召开 (1996.7.15
～ 7.17)一个目标；两大举措；一个策略；若
干任务
b.提出了建立和完善环境与发展综合决策等四
大机制
c.环境保护的地位得到加强
二、环境保护方针
1.“三十二字, 方针
?,全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,
依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民,
? 在 1972年人 -环大会上提出
2.“三同步，三统一, 方针
?,在国家计划的统一指导下,经济建设、城乡
建设、环境建设同步规划,同步实施,同步发展,
实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。,
? 1983年第二次全国环境保护会议上提出
? 是对, 三十二字, 方针的重大发展
? 是环境管理思想与理论的重大进步
? 对, 三同步，三统一, 方针的理解与分
析
a.,三同步, 的 前提 和 基础 是同步规划 —
体现了预防为主
b.,三同步, 的 关键 是同步实施
c.,三同步, 的 目的 是同步发展 — 是制定
环境保护规划的出发点和落脚点
三、环境保护的政策
（一）环境保护是一项基本国策
? 在第二次全国环保会议上把环境保护作
为中国的一项基本国策。
a.是立国之策，治国之策，兴国之策
b.在所有的环境政策中，国策居于最高的
地位
? 把环境保护作为中国的基本国策的原因：
a.是由中国的基本国情决定的；
b.是由中国的环境状况决定的；
c.是由国际履约责任决定的。
（二）环境保护的基本政策
1.预防为主、防治结合、综合治理的政策
? 贯彻预防为主的政策包括以下几个方面：
a.把环境保护纳入到国民经济和社会发展
计划之中，进行综合平衡 —宏观层次是 先
决条件 。
b.环境保护与产业结构调整、优化资源配
置相结合，促进经济增长方式的转变 —宏
观和微观层次，是 根本保证 。
c.加强建设项目的环境管理、严格控制新
污染的产生 —微观层次是 关键 。
2.“谁污染、谁治理, 的政策
? 是从日本环境政策中的, 污染者负担, 的原
则引申过来的。
? 实现这一政策，要解决两个问题：
（ 1）明确经济行为主体的环境责任问题：
a.污染防治责任：经济活动的, 外部不经济性,
内化到企业自身的生产中去。
b.生态保护责任：开发者保护，利用者补偿，
破坏者恢复。
? 环境责任者的内涵的变化：
由企业扩展为经济行为主体，包括：生产行
为主体 (企业 )和消费行为主体。
? 意义：可解决环境保护资金问题
3.强化环境管理的政策
? 在第二次全国环境保护会议上提出
? 提出该政策的原因：
a.中国在短期内不具备依靠高投入治理污染
的条件
b.中国现有的许多环境问题是由于管理不善
引起的
? 强化环境管理的措施：
a.加强环境立法和执法
b.建立健全环境管理机构
c.建立健全环境管理制度
4.“三大政策, 的相互关系
? 三项基本政策互为支撑，缺一不可，相互
补充，不可替代。预防为主的环境政策是从
增长方式、规划布局、产业结构和技术政策
角度来考虑的；, 谁污染、谁治理, 的环境
政策是从经济和技术角度来考虑的；强化管
理是从环境执法、行政管理、宣传教育角度
来考虑的。三项政策是一个有机整体，是环
境保护工作的原则性规定。
（三）环境保护的单项政策
? 是环境保护基本政策的补充
1.环境保护的产业政策
? 指有利于环境保护的关于产业结构调整与
发展的专项政策，包括两个方面：
a.环境保护产业发展政策；
b.产业结构调整的环境政策。
2.环境保护的行业政策
? 指以特定的行业为内容开展环境保护的专
项政策。
a.鼓励发展的行业政策
b.限制发展的行业政策
c.禁止发展的行业政策
3.环境保护的技术政策
? 指以特定的行业或领域为对象，在行业环
境保护政策许可范围内，引导企业采取有利
于保护环境的生产和污染防治技术的政策。
? 其是制定污染防治对策的依据；是开展环
境监督管理的出发点。
? 环境保护技术政策的总体思想：
a.重点发展高质量、低消耗、高效率的适用
生产技术；
b.重点发展技术含量高、附加值高，满足环
保要求的产品；
c.重点发展投入成本低、去除效率较高的污
染治理适用技术。
4.环境保护的经济政策
? 指运用税收、信贷、财政补贴、收费等各
种有效经济手段引导和促进环境保护的政策。
a.污染防治的经济优惠政策
b.资源与生态补偿政策
c.污染税和污染费政策
5.环境保护的能源政策
? 指以提高能源利用率，开发无污染和少污
染的清洁能源为主要内容，以适应和满足环
境保护需要的能源政策。
a.我国能源紧张；
b.高消耗、浪费大；
c.能源利用率与国际先进水平有很大差距。
四、环境保护策略
? 是体现环境保护战略思想，从实际出发
为解决未来一定时期内重大问题和实现环
境保护阶段性目标的具体原则性谋划，是
制定环境保护对策的依据。
（一）污染防治与生态保护并重
? 1996年在第四次全国环境保护会议上确
立的新策略
a.是对过去 20多年以来以污染防治为重心
的环境保护策略的重新调整
b.是中国环境问题的发展；
c.对环境问题的认识不断深化
d.二者处于同等重要的地位，不可偏废，不
能替代
e.是环境保护策略的一个重大转变
（二）以防治为主实施全过程控制
? 对环境污染和生态破坏实施全过程控制，
是从, 源头, 上控制环境问题的产生
? 包括三个方面的内容：
a.经济决策的全过程控制；
b.物质流通领域的全过程控制；
c.企业的全过程控制。
五、环境保护的对策
（一）污染防治对策
? 概括为, 四个为主、四个结合,,
a.以浓度控制为主，实施浓度控制与总量
控制相结合；
b.以末端控制为主，实施末端控制与全过
程控制相结合；
c.以分散控制为主，实施分散控制与集中
控制相结合；
d.以区域治理为主，实施区域治理与行业
治理相结合；
（二）生态保护对策
a.建设生态农业；
b.生物多样性保护；
c.流域生态保护
（三）环境管理对策
? 环境管理对策是从强化管理的角度确定环
境保护实践应遵循的 准则 和一系列可以操作
的具体 实施办法,是关于污染防治对策和生
态保护对策管理思想的 规范化指导 。
? 是解决环境管理中的, 怎么管, 的问题，
包括：
（ 1）加强宏观调控，促进微观管理，措施：
a.实施环境与发展综合决策；
b.制定有效的环境经济政策；
c.建立有效的环境经济体制。
（ 2）坚持, 以新带老,,以项目管理促进
污染治理
? 以新建项目管理带动老污染治理，在杜绝
新污染产生的前提下，加快老污染的治理。
? 主要措施：
a.加强行业建设项目环境管理；
b.有效行使, 环保审批权, ；
c.建立排污权交易制度
（ 3）坚持, 以点带面,,开展区域环境综合治
理
? 抓住重点环境问题，以重点带动一般
? 主要措施：
a.确定重点环境问题；
b.确定重点工程项目；
c.落实重点工程项目的环保资金；
d.落实责任、分步实施、加强监督。
（ 4）坚持, 以外促内,,强化企业内部自主管
理 ? 要调整企业在环境管理活动中的定位，实
现从 被动 的无条件服从到 主动 的自主选择的
转变 —,要我做, ——,我要做,
? 具体措施：
a.推行 ISO14000环境管理体系标准；
b.推行清洁生产
（ 5）加强指导与服务，促进环境执法监督
（四）中国环境与发展十大对策
? 1992年 8月国家批准
1.实行持续发展战略
2.工业污染的防治
3.城市环境的综合整治
4.能源利用率的提高
5.生态环境的保护
6.加强科技开发
7.运用经济手段保护环境
8.提高全民族的环境意识
9.健全环境法制，强化环境管理
10.实施可持续发展战略的行为计划
六、环境管理制度
? 已形成了一个符合我国国情的环境管理
制度体系
?,老三项”制度
1.环境影响评价制度
? 规定所有建设项目，在建设前对该项目可
能造成的影响进行科学论证评价，提出治理
方案，编制环境影响报告书，避免盲目建设
对环境的损害。
a.评价的对象：建设项目、区域开发计划和
国家政策。
b.是“预防为主”政策的具体体现。
c.强化了对建设项目的环境管理 。
d.促进了环境科学、监测技术的发展 。
2.,三同时”制度
? 指对环境有影响的一切新建、改建、扩建
的基本建设项目，技术改造项目，区域开发
项目或自然资源开发项目，其防治污染和生
态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、
同时施工、同时投入使用的制度。
? 是我国最早实行的一项环境管理制度。
3.排污收费制度
? 指国家环境行政机构依法对超标准排放污
染物和向陆地水体排放污染物的单位和个人
征收一定数额的费用 。
? 是常用的经济手段之一，开辟了一条可靠
的污染治理资金渠道。
? 排污即收费
? 收费标准偏低
? 强调了浓度，而忽略了总量
? 单因子收费
? 新五项制度
4.环境保护目标责任制
? 指各级政府行政首长应当对当地的环境质量
负责，企业的领导人对本单位污染防治负责，
并确定他们在任期间内环境保护的任务目标，
列为政绩进行考核。
a.加强了各级政府对环保的重视
b.有利于把环保纳入国民经济和社会发展计划
c.有利于由单项治理，分散治理转向区域
综合防治
5.城市环境综合整治定量考核制度
? 对城市实行综合整治的成效、城市环境质
量，制定量化指标，进行考核，每年评定一
次，城市各项环境建设与环境管理的总体水
平。
? 使城市环境综合整治工作定量化，规范化。
? 定量考核指标：
（ 1）环境质量指标,T.S.P等 7项，权重 30分
（ 2）污染控制指标：水污染物排放总量削减
率等 9项，权重 34分
（ 3）环境建设指标：城市集中供热率等 6项，
权重 20分
（ 4）环境管理指标：排污费征收面（率）等
5项，权重 16分
? 共有 27项，共计 100分
6.排污许可证制度
? 指向环境排放污染物的排污者，事先必须向
环境保护行政管理部门提出申请，经过审核批
准领取许可证后，按照排污许可证所规定的条
件排放污染物的制度 。
a.是定量化的手段
b.核心是确定污染物总量控制目标和分配削减
指标
c.主要内容,① 排污申报登记②核定排污量③审
核发放排污许可证④排污许可证的监督与管理
7.污染集中控制制度
? 污染治理应是集中与分散相结合的道路，以
集中控制作为发展方向 。
? 我国在污染源的分散治理上，花费了很大
的财力、物力，但效果并不显著，原因之一
是，对环境工程的费用 -效益分析不够。
8.污染限制治理制度
? 对造成环境严重污染的企事业单位和在特殊
保护区内超标排污的已有设施，由有关国家
机关依法限定其在一定期限内完成治理任务，
达到治理目标的规定的总称。
? 限期治理的对象,
a,位于特殊保护区内的超标排污的污染源
b,造成严重污染的污染源
我国环境管理
的模式、手段和职能
一、环境管理模式
（一） 环境管理模式
? 定义：是指正确处理环境管理事务中上下
左右，条条块块的权力、责任，相互关系及
沟通这些关系的方式。
(1)上下关系：在中央统一领导下、条条与块
块相结合，以地方为主。即中央颁布政策、法
令，提出目标要求，以地方为主组织实施。
(2)左右关系：有关行业、部门、单位，按
照明确分工，各方去办的原则，负责管理所
辖范围内的环境保护工作，环境管理部门要
从方针、政策、规划上给予指导，同时进行
协调和监督。
? 三种模式
(1)区域管理模式：即, 横向管理, 或, 块
块管理, 模式 。 是将同一区域的环境问题,
不分行业，不分领域，不分类别均纳入该区
域的环境管理范围之内的管理模式。
a.该模式是环境管理模式中的主要模式,是
其它管理模式的基础。
b.资源环境管理,城市环境管理,乡镇环境管
理,自然保护 区环境管理等均采用此模式。
(2)行业管理模式：即, 纵向管理,,条条管
理, 模式，是跨越行政区域范围,以行业作为
管理对象，以行业作为管理内容的一种管理
模式。(3)区域与行业相结合的管理模式：是前两者
的有机结合。既能发挥区域行政管理的优势，
又能兼顾行业管理体制的特长，优势互 补 。
（二） 国外环境管理模式简介
? 共有四种模式
(1)分散管理模式：环境管理权由不同的部门
分别掌握（意大利、荷兰、前苏联等）
? 这些部门主管的业务范围或可能造成环境
污染, 或可能受环境污染的影响。
? 如前苏联, 把环境交由农业、卫生、渔业、
地质等部门分别行使。
? 优点,各部门比较熟悉本部门的业务，
可以把环境与其业务协调起来。
? 不足之处：
a.各部门既有业务上的目标，又有环境方面
的目标,—牺牲环境利益谋求业务目标。
b.环境管理需要各部门的综合协调，而该模
式因机构分散，各行其是，甚至相互扯皮。
(2)集中管理模式：环境管理权属于专门从事
环境管理工作的机构，由该机构统一行使。
(美国、丹麦等 )
? 优点：有一个具有实权的专门机构对环境实
行全面统一的管理，从而保证无论何时都有
一个机构在为环境保护而努力。
? 不足之处：由于环境管理涉及相当广泛的专
门性问题,—不很熟悉各部门的业务 —协调
困难。
(3)分散管理与统一监督相结合模式：环境管
理权赋予业务与环境相关的各主管部门,但同
时还创设一个中央机关负责达到更高的环境
质量标准和协调环境保护各种机构的工作。
（英国、法国等）
? 优点：既能发挥各个业务部门熟悉本部门业
务的积极性，又有一个专门的机构进行协调。
? 不足之处：由于其专门机构的地位与权限与
其他业务部门平行，在环境管理中时常会遇
到阻力。
(4)政府长官负责与统一管理相结合模式：
环境管理权由各级政府长官和专门从事环境
保护工作的机构共同行使 (日本等国 )
? 优点,a.政府首脑兼任环保机构的领导 —较
大的管理权限 —克服各种阻力；
b.公害对策会议能为政府长官和环境厅在业务
方面提供咨询 —各种环境决策和重大管理措施
在技术、经济、法律、政策等方面稳妥可行。
（三）我国现行的 环境管理模式
? 是一种类似分散管理与统一监督相结合的
模式。
? 设有相对独立、专门的环境监督管理机构。
其主要职能是：
a.对整个环保工作进行规划、协调；
b.依法提出环境法规草案和制定行政规章；
c.依法监督、管理环境法律、法规、规章、
规划、标准的实施。
? 还相应建立了地方分级管理体制 —区域性
和地方性
? 优点：充分发挥了中央统一领导、宏观调
控的作用和地方各级政府微观管理的积极性。
? 不足之处：
a.环境保护行政主管部门与其他部门之间的
分工不明确 —难以发挥其统一监督管理的职
能；
b.环境要素的多元化管理,—仅关注与本部
门相关的问题,忽略环境问题的相互联系性 —
难以根本解决问题；
c.环境问题具有综合性，且有一个量变到质
变的过程 —量变过程中后果不明显 —环保难
介入 —监督滞后；
d.环境管理部门多元化导致环境综合管理的
不协调性：
① 管理手段的不兼容：每个部门都有自己的
一套管理手段和方法
② 各环境各要素管理部门制定政策是相互不
协调
? 结论：
a.提高环境保护行政主管部门的地位
b.实行各级政府首长的环境保护责任制
二、环境管理的手段
? 指为实现环境管理目标，管理主体针对客
体所采取的必需，有效的手段。
1.法律手段
? 指管理者代表国家和政府,依据国家环境
法律、法规所赋予的、并受国家强制力保证
实施的、对人们的行为进行管理以保护环境
的手段。
? 是环境管理的最基本的手段,是其他手段
的保障和支撑 (“最终手段, )
? 主要特征：
强制性
权威性
规范性
共同性
持续性
2.经济手段
? 指管理者依据国家的环境经济政策和经济
法规，运用价格、成本、利润、信贷、税收、
收费和罚款等经济杠杆来调节各方面的经济
利益关系，规范人们的经济行为，培养环保
市场已实现经济效益和环保效益统一的手段。
? 宏观管理的经济手段
? 微观管理的经济手段
? 主要特征：
利益性、间接性、有偿性
? 经济手段发挥作用的基本前提：企业因违
反环境法律、法规所必须支付的用于环境保
护的补偿或费用必须大于企业因逃避环境责
任而获取的非法收入的额度。
3.技术手段
? 是指通过污染防治技术,污染治理监督技
术来规范企业的排污行为,对污染控制和监
督活动实施全过程管理的手段。
? 污染防治技术包括：
a.污染预防技术：清洁生产技术；
b.污染治理技术：环境工程技术。
? 污染治理监督技术：指地方环保部门对污
染行为单位的污染治理活动和过程实施有效
监督的技术。
a,常规监测技术；
b,自动监控技术。
? 是微观环境管理中最直接最主要的技术手
段。
4.行政手段
? 是指在国家法律监督之下，各级行政管理
机构运用国家和地方政府授予的行政权限开
展环境管理的手段。
? 主要特征：
权威性、强制性、具体性、无偿性。
5.教育手段
? 是指运用各种形式开展环境保护的宣传教
育以增强人们的环境意识和环境保护专业知
识的手段。
? 环境教育包括：基础环境教育、专业环
境教育和社会公众环境教育三种形式。
? 公众环境意识是国家和政府进行环境决
策的基础：是群体对个体的影响。
? 环境教育的特征：广泛性、非程序化。
三、环境管理的职能
? 指环境管理的职责与功能。
? 环境管理有六大职能：
1.计划职能
? 是环境管理的首要职能。
? 指对未来的环境管理目标、对策和措施进
行规划和安排。
? 确立短期和长期的管理目标，选定实现管
理目标的对策和措施。
2.组织职能
? 指为了实现环境管理目标，对人们的环境
保护活动进行合理的分工和协作，合理配备
和使用各种资源，协调和动员社会各方面的
力量，正确处理人际关系和调整社会各阶层
的经济利益关系的职能。
? 包括两大方面：
a.环境管理的内部组织职能
b.环境管理的外部组织职能。是第一位的。
? 如何有效发挥外部组织职能，是环境管理
学面对的理论和实践两大问题，需通过环境
管理体制改革加以解决。
3.监督职能
? 是环境管理活动中一个最基本、最主要的
职能。
? 按监督的功能划分：
a.内部管理监督：管理组织的自身监督
b.外部管理监督：管理组织者对被管理者实
施的监督。是环保部门开展环境管理的主要
内容和主要方面。
? 按监督的内容和对象划分：
a.经济主体监督：指环境管理部门对所有经
济行为主体依法开展的环境监督。
b.行政主体监督：指环境管理部门对依法赋
予环境保护责任与义务的政府其它部门和所
有经济行为主体的行政主管部门有关环境保
护的计划、实施情况依法开展的环境监督。
4.协调职能
? 指在实现管理目标的过程中协调各种横向
和纵向关系及联系的职能。
? 从宏观上讲，环境管理要协调环境保护
与经济建设和社会发展的关系 —实现国家
的可持续发展。
? 从微观上讲，环境管理要协调社会各个领
域、各个部门、不同层次人们的各种需求和
经济利益关系 —以适应环境准则。
? 如对汽车尾气的管理。
5.指导职能
? 指环境管理者在实现管理目标的过程中对
有关部门具有的业务指导职能。
a.纵向指导：上级环境管理部门对下级环境
管理部门的业务指导；
b.横向指导：指在同一政府领导下的环境管
理部门对同级相关部门开展环保工作的业务
指导。
6.服务职能
环境管理的经济学原理
（一）外部性概念
? 定义：指在实际经济活动中，生产者或消费
者的活动对其他生产者或消费者带来的非市
场的影响。
? 类型：
一、外部性理论及其内部化方法
(1)按外部性的性质
a.外部经济性 (或正外部性 )：有益的影响
b.外部不经济性 (或负外部性 )：有害的影响
(2)按产生外部性的原因
a.生产的外部性 (正或负 ) (主要 )
b.消费的外部性 (正或负 )
(3)按外部性影响的对象
a.公共外部性 (不可减少的外部性 )
b.私人外部性 (可减少的外部性 )
? 公共物品的两个最基本的性质
a.供给的普遍性 (即消费的无竞争性 )：指某人
对某物品的消费完全不会减少或干扰他人对此
物品消费，普遍性体现在不可减少性之上。
b.消费的非排他性：指某人的消费不能阻止任
何其他人免费享受该物品的消费。
? 两种性质可能同时存在, 却不一定相互依
存 。 如大气污染
? 私人外部性：外部影响只对个别人产生影
响，且这种影响是可以减少的。 (如垃圾 )
?即一个受害者对外部性的消费减少了他人的
类似消费 ——重要的资源配置问题是, 如何
以最小的社会成本 处理 (垃圾 )
? 该生产者或消费者产生的外部费用，进入
生产或者消费决策，由它们自己来承担或消
化，即, 污染者付费, 的原则。
? 方法,分为两类：
（ 二 ） 外部不经济性的内部化
管制 (即命令控制型 )和经济刺激 (即市场激励 )
? 指有关当局根据相关的法律、法规和标准
等直接规定当事人产生外部不经济性的允许
数量及其方式。
(1)管制：
a.控制污染物的排放 (浓度或排放量 )
b.控制源头 (原料、能源 )
? 管制手段是占主导地位的
? 前提：有一系列污染控制法律, 法规
? 管制在消除外部不经济方面有较大的确定
性
? 管制系统包括：管制指令生成机构，执行
机构、制裁、监督机构。
? 管制手段的局限性：
a.需大量污染源信息 ——成本提高，有效性
下降；
c.企业间的技术差异和控制费用差异较大
——执行统一管理 ——社会费用高
b.要适应新的生产工艺和环境状况 ——不断
制定生产工艺和产品的详细规定 ——需大量
的时间 ——很难对新技术作出及时的反应。
d.难以解决大量小型而分散的污染源。
(2) 损失赔偿
? 是一种直接赔偿法, 是通过法律补救和纠
正外部不经济性的一种法院仲裁方法 。
? 是一种事后补救性的手改, 但可起到警告
和预防作用 。
? 在理想的条件下, 法院的判决应刚好使污
染者的所有外部费用内部化, 即污染者的私
人费用等于外部费用
a.诉讼费用或交易费用可能很高，且可能拖
很长时间 ；
c.许多受害 者 和自己不参加起诉 ——外部费
用的计算困难。
d.环境污染多为滞后的损失 ——在技术上给
公正判断造成困难。
b.由于环境问题的复杂性 ——污染者和受害
者之间的损失剂量关系在技术上难以判断 —
—损失补偿的定量化困难。
(3)排污权交易市场（后述）
(4)非市场的经济手段
? 主要通过政府的强制力量, 通过价格, 税
收, 信贷和收费等强制手段, 使企业和消费
者把他们产生的外部性纳入它的决策中来 。
? 排污收费是非市场手段中应用最广泛的,
最典型的一种方法 。
（一） 有效率的污染水平
? 环境容量是资源
a.对环境容量不利用或利用不足，是资源配
置的无效率或低效率
二, 环境经济政策
b.环境容量是有限的，过度使用或损害环境
容量，也是资源配置的低效率或无效率
? 环境容量的有效利用决定于边际治理成本
（ MAC）和边际损害成本（ MEC）
污 MEC
染
成
本
MAC
E′ E E″ 排放水平
图 5-1：有效率的污染水平
? 治理成本与损害成本之和是社会总成本
? 理想的排放水平和治理水平是在 E点 —有
效率的污染水平，社会总成本最小，资源实
现有效率的配置。
? 在环境管理的实践中,E点只可能近似的获
得（由于政治、社会、经济、技术等原因）
? 实现该目标的手段：
① 强制执行各类环境法规；
② 以市场为基础的经济手段。
（ 二 ） 污染者付费原则
? 强制执行的各类环境法规又称为命令 —控
制型的环境政策。包括：各种环境标准、必
须执行的命令和不可交易的配额。
? 特点,a.其环境政策目标明确，能获得预
期的环境效果；
b.需庞大的执法队伍和高额的执行成本。
因此，在环境管理中，不同程度运用以市场
为基础的经济手段，即环境经济政策。
? 环境经济政策的特点（与命令 —控制型政策相比）
a.是以市场为基础，着重 间接宏观调控,不需全面
监测政策对象的微观活动，大大 降低了政策执行成
本 ；
b.可通过市场中介，把具有一定的行为选择余地的
决策权交给环境责任者 (而不是政府本身 )，使环境
管理更加 灵活 。可适用于具不同条件、能力和发展
水平的政策对象。
c.可有效地配置环保所需的资金。（既可投资污染
治理，也可用于纠正其他不利于可持续发展的经济
政策）
? 环境经济政策的目标是纠正环境问题的外部
不经济性，并使其内部化，具体体现为“污染
者付费”原则（ Polluter Pays Principle）。
? 定义：污染者应该承担由政府决定的控制污
染措施的费用，以保证环境处于可接受的状态。
换言之，在生产过程或消费过程产生污染的产
品和服务的成本中，应包括这些控制污染的费
用。
? OECD 1974年要求各成员国不应该通过补贴
或税收优惠来帮助污染者承担污染控制费用 —
“非补贴规定,
（ 三 ）环境经济政策的一般形式
? 基于市场的环境经济政策分为两类：
(1)“调节市场, 型：利用现有的市场实施环境管理。
如 收排污税 (费 )，取消对环境有害的补贴，建立
抵押制度等。
a.通过, 看得见的手, 即政府干预来解决环境问题；
b.由政府给外部不经济性确立一个合理的负价格；
c.由外部不经济性的制造者承担全部外部费用。
? 此类环境经济政策又称, 庇古手段,
(2),建立 市场型”：包括明晰产权、可交易的许可
证、国际补偿体制等。
? 通过, 看不见的手, 即市场机制本身来解决环境
问题? 此类环境经济政策又称为, 科斯手段,
? 两类经济手段的异同性：
(1)相同之处：
a.使外部费用内部化；
b.允许经济人为了实现环境目标，通过费用效益的
比较，选择一种最优方案。
(2)不同之处：
? 两类手段的实施途径和效果是不同的，表现在：
a.庇古 手段多依赖于政府，而科斯手段更多地依赖
市场机制
若不存在, 政策失效,,两种手段都可行，但如果
出现政府, 寻租,,则科斯手段较有效
b.庇古手段需政府实施收费或补贴，管理成本较大，
科斯手段需要政府界定产权，当污染者数量多，环
境资源产权界定困难时，企业间交易成本较大 —科
斯手段效率降低。
c.庇古手段不仅可以获得环境效益，还可使
政府获得经济效益。
科斯手段一般只获得环境效益
d.庇古手段一般提供不了刺激
① 税 （ 费 ） 率一般是固定的, 且常低于边际
治理成本；
②对所有厂商的标准一样 ——不公平；
科斯手段一般能刺激厂商，减少排污
e.如果被税收保护的人企图通过自己的行为
影响税负和税收,实施庇古税可能导致另外
一些外部性 。（如为获赔偿搬到排放烟雾的
工厂周围居住 ——人为造成社会成本增加）
? 庇古手段和科斯手段各有利弊, 在环境收
益情况相同情况下, 选取何手段主要取决于
边际管理成本和边际交易成本 。
? 边际管理成本（ MMC）：指增加一个污染者所
带来的政府管理总成本的增量。
? 边际交易成本（ MTC）：指增加一个污染者所
带来的企业与企业之间交易的费用。
a.MMC和 MTC都包括环境保护机构的运行成本和
环境监测成本
b.这些成本在两类中占的比例不同
c.当污染者数量较少时, MMC较高, 而 MTC较低
d.当污染者数量较多时, MMC较低, 而 MTC较高
如下图：
边 庇古手段 MTC 命令控制型
际 科斯手段
成
本 MMC
MC0
0 Q1 Q2 Q3 Q4 污染企业数
图 5-2：边际管理成本与边际交易成本
F L G
① 当 Q=Q2时，对应的 MTC和 MMC相交于 F点均为 MC0，
此时，两种手段都可以采用
② 当 Q<Q2时,MMC>MTC，应选择科斯手段
③ 当 Q>Q2时, MTC>MMC,应选择庇古手段
? 当 Q>L(最低点 )时, 采取何手段不仅取决于 MMC与
MTC的比较, 还取决于 MMC与命令控制型手段的比较
④ 当 Q2<Q<Q4（ 即在 G点以左 ） 时, 还可以继续选择
庇古手段
⑤ 当 Q>Q4（ 即在 G点以右 ） 时, 由于 MMC急剧回升,
故应考虑采用命令控制型手段 。
? 市场化程度与政府效率对管理手段的影响：
（ 1）市场化程度提高,MTC曲线右移，交点由 F
移至 F′, Q2（决策管理手段的临界污染企业数）
移至 Q2′ ——科斯手段的活动区间增加；
（ 2） 政府工作效率提高, MMC曲线下降到 MMC′,
交点 F降为 F″, Q2降为 Q2″ ——庇古手段的活动
区间增加；
（ 3） 市场化程度和政府工作效率同时提高, F
点移至 E点, 虽经济政策手段的区间不基本一致,
但边际成本由 MC0下降到 MC0′ 。
边 MTC MTC′
际
成 MMC
本
MMC′
MC0 F′
E
0 Q2″ Q 2 Q2′ 污染企业数
图 5-3：市场化程度与政府效率
F
F″
（四）环境经济政策的类型
? 世界各国环境经济政策经常使用的经济手
段，主要有 9大类：
(1)明晰产权：所有权, 使用和开发权；
(2)建立市场：可交易的排污许可证, 可交
易的环境股票；
(3)税收手段：污染税, 产品税, 出口税,
进口税, 税率差, 资源税, 免税等；
(4)收费制度：排污费, 使用者费, 资源 (环
境 )补偿费；
(5)罚款制度,违法罚款、违约罚款 ;
(6)财政手段：财政拨款, 赠款, 部门基金,
专项基金 ；
(7)金融手段：软贷款, 贴息贷款, 优惠贷
款, 商业贷款, 环境基金等 ；
(8)责任赔偿：法律责任赔偿, 环境资源损
害责任赔偿, 保险赔偿等 ；
(9)证券与押金制度：环境行为证券, 废物
处理证券, 押金, 股票等 。
（五）环境经济政策的实施条件
1.实施 条件
(1)比较完备的市场体系
a.若市场功能 不健全, 管理者失去了传递意图的中
介或导致市场信号失真；
b.管理对象对市场 信号反应迟钝, 甚至不发生反应
(2)相应的法律保障
? 参与市场运行的环境经济政策, 只有在相应的法
律保障之下, 才具有合理性和权威性 。
如：巴西的宪法只允许对每一项交易征收一种税 。
(3)配套的规章和机构
如：排污收费制度的实施，需要制定实施细
则、收费标准，及建立相应的环境监理机构。
(4)相应的数据和信息
如：要在最优水平上实施调控 —使边际控制
成本 =边际 损害成本 —掌握污染控制的成本
函数及环境损害函数等信息 。
2.影响因素
(1)政策可接受性
a.环境经济政策必然会影响一些部门, 地区
的利益；
b.受影响的利益集团会采取相应反措施；
c.当 反对的力量强大到足以影响政治决策过
程时, 环境经济政策可能被放弃 。
? 必须评价环境经济政策的政治和社会的可
接受程度 。
(2)相关政策的制约
? 现行的法规框架为环境经济政策的选择划定了
有限的生存空间 。
? 环境经济政策与其他经济政策之间的关系只能
采取配合而不是冲突的形式 。
如：建立环境保护基金或投资公司, 必须经中
国人民银行批准等, 否则
? 一些在环保部门内部合理的, 有意义的设想,
放在国民经济运行的背景之下, 可能与国家的
宏观经济政策相抵触 —不具备现实可实施性 。
(3)管理的可行性
? 管理的可行性既影响环境经济政策的选择,
也影响具体的执行 。
? 如：荷兰 1988年实行的环境税, 税种多,
难以管理, 1992年, 将 5种税改为 1种税 。
我国的排污许可证制度,因技术含量高,难推广
(4)公平性的考虑
? 在决策者看来, 有些经济手段的实施可能
会引起社会不公平的问题 。 如普遍提高水资
源的价格 。
(5)对市场竞争力的担心
? 施行环境经济政策会给企业造成经济负
担 —影响经济效益水平 —削弱本部门或地区
产品的竞争力 。
(6)产业政策
? 各级政府的实现特定时期的经济目标而制
定的产业政策, 会影响环境经济政策的实施 。
如财政补贴等 。
（六）实行环境经济政策的必然性
1.中国的大多数环境政策，是在计划经济体制背
景下制定的。严重的不适应性、政策效力减弱，
新的经济体制呼唤新型环境管理模式。
2.国民经济高速发展期 ——各类环境问题大量出
现。传统的命令 —控制型政策，已不能适应管理
对象的迅速变化 ——环境经济政策具灵活弹性的
管理形式。
3.执行命令 ——控制型的环境政策需要设置机构，
需投入大量资金、人力。环境经济政策利用经济杠
杆发挥作用，人力、资金和机构需求较少。
4.我国环保投入受资金供给和投资体制双重制约，
投资纵令一直不能满足环保需要，环境经济政策
的资金配置功能可解决这一燃眉之急。
5.我国地域下，自然条件复杂，地区间经济和发
展水平差异大，一刀切的命令控制型政策往往因
过分强调环境效率而忽视了经济和社会公平。而
环境经济政策灵活的实施方式，有利于具体环境
问题的具体解决。
? 庇古 （ 1920年 ）,应根据污染所造成的危害
对排污者征税以弥补私人成本和社会成本之
间的差距, 使二者相等即, 庇古税, 。
? 把针对污染物排放所征收的各种税费统称
为, 庇古税, 。
三、庇古税（费） —— 排污费
? 征收排污费制度，对向环境排放污染或超
过国家排放标准的排污者，按照污染物的种
类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。
? 利用经济杠杆的调节作用, 从外部给企业
一定的经济压力, 使排污量的大小与企业的
经济效益联系起来 。
（一） 排污收费制度的作用
a.提高了企业的环境意识，促进了企业加强
环境管理；
b.开辟了一条可靠的污染治理资金渠道；
c.促进了环境保护事业自身建设的发展，保
证了环保事业稳定的资金渠道。
（二）我国 排污收费制度的发展
? 1978.12.31, 环境保护工作汇报要点,
（国务院环境保护领导小组） 第一次正式
提出 实施排污收费制度。
? 1979.9, 中华人民共和国环境保护法,
（试行）：排污收费制度得以 明确 —为该制
度的建立提供了 法律依据 。
? 1982.7.1, 征收排污费暂行办法, 在全
国执行 —标志着排污收费制度在中国 正式建
立 。
? 1988.9.1, 污染源治理专项基金有偿使
用暂行办法, 排污费由 拨款改为贷款 —重要
的改革措施。
? 1992.9.14, 关于开展工业燃煤 SO2排污
收费试点工作的通知, —排污收费实施 范围
的重要 扩展 。
? 1993.8.15, 关于征收污水排污费的通知,
对不超标的污水排放征收排污费 —首次体现
了 总量控制 的思想。
a.环境容量 —资源 —稀缺性 —有偿使用；
b.某些排污单位浓度虽低于国家排放标准，
但占用环境容量，造成的实际危害甚至超过
某些超标单位 —不公平。
（三）我国 排污收费制度的特点
1.收费地域广，收费种类和收费因子多。在
全国范围污水、废气、固体废物、噪声、放
射性等多种污染物
2.以征收超标排污费为主，以征收非超标排
污费为辅的收费体系 —考虑中国的国情国力
3.经济手段的多样化 —包括收费、罚款、财
政和金融等 4种手段。
4.是目前 8条环保投资渠道中唯一由环保部
门管理的投资渠道
5.排污收费的法规体系多层次、全方位 —4个
层次：法律（ 4部）、行政法规（ 2项专门规
定和 12项补充规定）、地方法规、规章（ 50
多项）和行政规章（ 15项）
6.建立了遍及全国的各级环境监理机构 —执
行排污收费制度 （ 1600多个机构,2万多
监理人员）
7.排污收费的性质,是纳入财政预算内的行
政收费，具, 准税, 的性质：
环保局成为了集（排污收费）政策的 设计
者, 实施者 和资金的 管理者, 使用者 四种身
份为一身的政府部门。这在中国的政府机构
中几乎是唯一的。
（四）我国 排污收费制度的实施原则
1.排污单位缴纳排污费，并 不免除 其应承担
的治理污染，赔偿损害的责任和法律规定的
其他责任；
2.排污单位逾期不缴排污费，每天增收滞纳
金 1‰ ；拒缴排污费，环保部门可以处以罚
款，并可申请法院 强制执行 ；
3.缴纳排污费，但仍未达到排放标准的排污
单位，从开征的第三年起，每年 提高征收标
准 5%；
4.,环境保护法, 公布以后，新、改、扩建
的工程项目和挖潜、革新、改造的工程项目
排放污染物超过标准的，应 加倍收费 ；
5.中国目前对 污水 实行征收排污费和征收超
标排污费的 双收费 制度；
6.排污费和超标排污费可以从生产成本列支，
但滞纳金、提高标准收费、加倍收费和补偿
性罚款等均 不得计入成本 ；
7.征收的排污费纳入预算内，按专项基金管
理,不参与体制分成 ；
8.所缴纳的排污费中，不高于其中的 80%的
部分可用于排污单位污染治理费用不足的 补
助 ； 20%可用于补助环保部门的 自身建设 ；
9.从中提取一定比例的资金，设立污染源治
理 专项资金,采用委托银行贷款的方式有偿
使用。
（五）我国排污收费制度存在的问题
1.征收排污费的性质问题
? 对征收排污费的性质有不同的观点：
a.认为是排污者对污染损失的一种补偿。
但在我国，排污者实际缴纳的排污费和治
理费与污染损失费相比，相差甚远。
b.认为是环保筹集资金的一种形式。
但排污量不应该成为环保资金来源的主要
渠道。
c.认为是税收的一种。
但在我国排污费并不上缴国库。
d.认为这是企业间的环境互助金，并具有
,吃大户, 的特点。
? 结合立法精神来看，征收排污费是运用法
律手段，是污染者承担一定经济责任，目的
在于促使污染的治理。
2.收费标准的确定问题
? 理论值 收费标准的确定，应同立法的目的
相一致，即收费额一般不应低于正常处理费
用。否则排污单位宁愿缴纳排污费而不积极
治理 ——这有悖于立法的目的。
? 现状 目前的收费标准仅为污染治理设施
运转 成本的 50%左右，某些项目甚至不到治
理成本的 10%。
? 原因：
a.许多老企业管理水平低、工艺设备落后、
超标排污量大，如大幅度提高收费标准，会
影响企业的支付能力；
b.征收排污费必须和有关政策相衔接，如：
燃煤排污收费标准过严则有悖于能源政策。
c.需考虑某些行业历史形成的特殊情况
如火电厂的粉煤灰的收费标准 1.2元 /月 ·吨，
而其他工业废渣 5元 /月 ·吨。
3.收费面不全
排污收费的对象，主要是大中型企业和一部
分事业单位；对第三产业和乡镇企业的排污
费仅在一部分地区开始实行；居民生活污染
物排放基本未实行收费。
4.以浓度为基础的超标排污收费不利于污染
物总量控制。
? 同一排污口含有两种以上有害物质时，收
费按最高的 一种 计算，存在以下弊端：
5.多种污染物收费计算方法问题
a.使不同排污者在竞争中可能处于不平等
的地位
b.削减污染物种类对排污者没有实惠
6.收费的使用问题
? 按排污收费办法规定, 不超过 80%的排污
费交还企业用于治理污染, 这在收费的使用
上产生以下问题：
a.企业费用负担依旧不均
因为排污费的绝大部分被无偿使用
b.从根本上说，是把治理费转嫁给消费者
因为排污费已打入生产成本 —消费者给排
污者以财政资助
c.污染治理资金使用效益不高
资金分散使用，忽视了必要的集中治理
d.排污者只能用于工业污染的末端治理，不
能用于清结生产和集中控制设施，影响了投
资效果
e.排污费有偿使用的比例仅为 20～ 30%，且
贷款利率低，项目完成后还可以申请豁免
f.用行政手段管理排污收费资金，不可避免
地受到各方面的行政干预。挤占、挪用、拖
欠、积压排污收费的现象较普遍
7.收费的法律效力问题
? 排污收费不是企业买得的“污染权”
对排污者来说，排污收费的法律效力并不免
除治理责任，也不免除因污染造成损失的赔
偿责任和法律规定的其他责任。
（六）我国排污收费制度的 改革方向
1.排污收费制度改革的总体目标
a.适应社会主义市场体制，修订和完善排污
收费的 法律、法规 ；
b.制定以促进经济与环境协调发展的目标的
排污收费 政策体系,包括收费标准、收费方
法、资金管理与使用办法；
c.建立一支规模适宜、素质较高、装备精良
的排污收费和环境监理 执法队伍 。
2,排污收费方法的改革
? 逐步实现四个转变,
a.从超标收费向排污收费转变；
b.从单纯浓度收费向浓度与总量相结合收费
转变；
c.从单因子收费向多因子收费转变 ；
d.从静态收费向动态收费转变
3,排污收费资金管理与使用改革
? 污染治理资金使用方式的改革
a.由部分有偿使用改为全部有偿使用
b.提高贷款利率,对环境效率明显的项目实
行贴息
c.逐步取消本金豁免政策
? 资金管理方式的改革
a.逐步建立新的排污收费资金分配体制 ；
b.建立各级环境保护基金，经济和行政手
段相结合
四、我国环保投资的主要来源
? 指导思想：由向国家财政要投资转变为向
污染的单位要投资；由单一渠道转变为多渠
道；由单一主体转变为多个主体
? 现已开通了 8条环保投资渠道，并逐步以 法
规, 标准 和 计划 的形式稳定下来
(1)建设项目, 三同时, 的环境保护投资
? 一切新建、扩建、改建工程项目（含小型
建设项目）必须严格按, 三同时, 的规定，
把治理污染所需资金纳入固定资产投资计划
(2)老企业更新改造资金中的环境保护投资
? 各级经委、工商部门及企业所掌握的更新
改造资金中，每年应拿出 7%用于排污治理
(3)城市维护费中的环保投资
? 主要用于结合基础设施进行的综合性环境
污染防治工程
(4)排污费
? 企业缴纳的排污费要有 80%用于企业或主管
部门治理污染源的补助资金，其他部门由各
地环保部门掌握，主要用于补助环保部门监
测仪器、设备购置、监测业务活动经费不足
的补助，不准挪作他用。
(5)综合利用利润提成
?工矿企业为防治污染,开展综合利用项目所
生产的产品实现的利润可在投产 5年内不上
交，留给企业继续治理污染，开展综合利用
(6)银行贷款
? 工矿企业为消除污染、治理, 三废,,开
展综合利用的资金，可向银行申请优惠贷款
(7)专项资金
? 主要用于防治水污染等方面的专项资金
根据污染情况及程度、国家财政情况、列入
国家长期计划，有计划、有步骤地逐项治理
(8)环境保护部门的自身建设经费
? 主要来自排污费中的 20%部分；各级科委
和财政部门可适当给予增加
五,排污权交易
? 基本概念：建立合法的污染物排放权利
(即排污权 )，并允许这种权利象商品那样买
入和卖出，其价格由市场来确定，以此来进
行污染物的排放控制。市场确定价格的过程
就是优化资源配置的过程，也是优化污染治
理责任配置的过程。
a.是当前受各国关注的环境经济政策
b.20世纪 70年代由美国经济学家戴尔斯提出
c.美、德、澳、英等已有了排污权交易的实
践,(大气及河流污染源管理 )
d.我国在大气污染控制方面开展过试点工作
(内蒙古 )
? 排污权交易的一般做法
a.由政府部门确定出一定区域（或流域）的
环境质量目标；
b.评估该区域（或流域）的环境质量；
c.推算出污染物的最大允许排放量；
d.将最大允许排放量分割成若干规定的排放
量，即若干排放权 ；
e.政府可选择不同的方式分配这些权利，
如：公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等
f.建立排污权交易市场，使这种权利能合法
地买卖；
g.在排污权市场上，排污者从其利益出发，
自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出
排污权。
（一）排污权交易的微观效应
? 据费用最小化原则, 可建立第 i个污染源决
策的目标函数：
(CTi)min= Ci(ri)min+P(ēi- ri-qi)
其中, CTi—第 i个污染源的总费用
ri —第 i个污染源选择的治理水平
qi —第 i个污染源排污的初始授权
ēi —第 i个污染源未进行任何治理时的
排污量
P —污染源得到一个排污权愿意支付
的价格
? 第 i个污染源目标函数的解为：
即：只有当排污权的市场价格 (P)与企业的边
际治理成本 (dCi(ri) /dri)相等时，企业的费用
才会最小。
dCi(ri) － P = 0
dri
a.在企业自身利益的驱动下,排污权交易市
场必将自动地产生这样的排污权价格，该
价格等于企业的边际治理费用 。
b.污染源通过调节污染治理水平 (ri),达到
所有 企业的边际治理费用相等，并且等于排
污权的市场价格。从而满足了有效控制污染
的边际条件,以最低治理费用保证了环境质
量目标 。
? 企业控制污染的费用通常差别很大，如果
排污权可以有偿转让，则：
a.治理费用最低的企业，愿意通过治理，大
幅度减少排污，可通过卖出多余部分受益 —
存在排污权的 卖方 。
b.若企业安装治理设备比购买排污权花钱更
多 —存在排污权的 买方 。
c.因此，只要治理责任费用效果的分配没有
达到最佳程度,交易机会总是存在 的。
（二） 排污权交易的宏观效应
成 D′ S
本 S：排污权供给
价 D D：排污权需求
格 P′
P
0 Q 污染物排放量
图 5-4：排污权交易市场宏观效应示意图
? 市场调节将使排污权的总供求在市场主体
发生变化时重新达到平衡
a.污染源的破产 → 排污权市场需求减少 → 需
求曲线左移 → 市场价格下降 → 多购买排污权
→ 可减少过度治理 → 节省了控制环境质量的
总费用
b.新污染源的加入 → 排污权市场需求增加 →
需求曲线右移 → 市场价格上升 → 经济效益低,
排污量大,治污水平低的企业因感到得不偿
失而不会购买 → 有利于优化资源配置
? 基本假定：排污权作为一种产权是合理的。
排污权实际上是对环境资源的使用权。
（三）排污权交易的主要特点
1.成本最小化
? 在政府没有增加排污权的供给（即总的环
境没有恶化）的情况下，通过排污权交易，
边际治理成本比较高的污染者将买进排污权，
而边际治理成本比较低的污染者将出售排污
权 — 全社会总的污染治理成本最小化。
2.有利于宏观调控
a.由于非对称信息的存在，政府决策可能出
现失误，也可能滞后于形势 ；
b.存在着, 政策滞后, 的影响：
① 标准的制定和修改受一定的程序限制，需
一定的时间
② 标准的修改涉及各方面的利益，有关方面
会力图影响政府决策。
— 不利于政府针对环境质量突发变化的灵
活反应。
排 S1 S0 S2
污
权 P3
价 P2
格
P0 D1
0 Q1 Q0 Q2 污染物数量
图 5-5：排污权供给和需求的变化
? 政府可以通过市场操作来控制排污权供给
量的价格（类似于中央银行的证券市场操作）
P1
D0
3.给非排污者表达意见的机会
? 排污权市场是完全自由竞争的，任何人都
可以进入市场买卖
? 通过支付意愿反映人们（如环保组织）的
选择
4.有利于优化资源配置
a.环境标准并不绝对禁止污染物的排放
b.随着厂商数量的增加、污染物的排放量仍
会增加（即使所有的厂商都做到了达标排放）
c.若为确保总的排 污量指标不突破，不允许
新厂商进入，则有可能影响经济效益，因为：
① 新厂商的经济效益有可能高于原来的厂商
② 其边际治理成本可能低于原来的厂商
? 排污权交易为这些厂商提供了一个机会
排 S0
污
权
价
格 P2
P0 D1
D0
0 Q0 污染物数量
图 5-3：排污权供给和需求的变化
① 政府发放的排污许可证数量不变，因而排
污权总供给曲线 So的位置不变。
② 新厂商的进入将使需求曲线由 Do右移到 D1
③ 单位排污权的市场价格上升到 P2
④ 如新厂商的经济效益高，边际治理成本低，
则会以 P2的价格购买排污权，而那些感到 得
不偿失的厂商则不会购买，显然有利于优化
资源配置。
? 通过排污权交易，既能保证环境质量水平，
又可使新、改、扩建企业有可能通过购买排
污权得到发展，有利于形成污染水平较低而
生产水平较高的合理工业布局。
5.提高了企业投资污染控制设备的积极性
① 污染控制投资在技术上具 整体性,是不
可分的
② 实际的污染治理投资是 阶梯型 递进的
? 如按减少每一单位污染所分摊的成本求出
边际治理成本曲线，并以此来确定 庇古税，
企业将产生 在最优庇古税下不同的反应,
如管理机构错误地估计了企业的控制成
本，使 庇古税低于控制成本，企业将选择
交税（费）而不是添置污染控制设备，这
样就达不到排污量的控制指标。即：
? 投资的整体性助长了企业不愿对控制设备
进行投资的倾向
? 排污权交易排除了上述问题：
排污权交易使得企业节约下来的排污许可
证能够在市场上出售，或贮存起来以备今后
发展之用。因而能够促使污染者采用 先进工
艺 增大污染物消减量。
6.更具有市场灵活性
a.避免 了排污收费的一些问题：要事先确定
排污标准和最优排污费率；
b.只需确定排污数量，并找到发放排污权的
一套机制
c.让市场确定排污权价格
d.通过排污权价格的变动，排污权市场可对
经常变动的市场价格和厂商治理成本作出及
时地反应。
（ 四 ） 实行排污权交易的条件
1.合理分配排污权
? 按照, 污染者付费, （, PPP”）原则，排
污权应该通过拍卖等手段,有偿分配 给排污
者。? 但较高的获取成本会使排污权持有者有惜
售心理，从而影响交易市场的形成。
? 现实中是据一定条件 无偿分配 的方式。
? 这会产生以下的二个问题：
a.违背了, 污染者付费, 原则；
b.新、老污染源获取排污权方式的不同而处
于不平等的竞争地位。
? 因此合理分配排污权，既能体现, 3P”原则，
又不会因过高的获取成本而影响交易市场的
形成，是实行排污权顺利交易的重要条件。
2.完善的市场条件
? 排污权从长期来看，其价格呈上升趋势，
会有人炒卖、甚至出现垄断排污权市场的现
象
? 排污权市场的交易秩序需良好的交易环境
3.政府部门的有效管理
? 政府的有效管理体现在以下几个方面：
a.能确定目前排污许可证的分布状况；
b.能制止无证排污的情况 ；
c.能维持和管理排污权市场竞争交易的秩序
（对有关工作人员行为的有效监督）。
环境管理的规划方法
（一）环境规划的涵义及作用
1.环境规划概念
? 指为使环境与社会经济协调发展，把, 社
会 —经济 —环境, 作为一个复合生态系统，依
据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其
发展变化趋势进行研究而对人类自身活动和环
境所做的时间和空间的合理安排。
一、环境规划概述
? 实质：是一种克服人类经济社会活动和环境
保护活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。
2.环境规划的作用
(1)促进环境与经济、社会可持续发展。
(2)保障环境保护活动纳入国民经济和社会
发展计划 。
(3)合理分配排污削减量, 约束排污者的行
为 。
(4)以最小的投资获取最佳的环境效益 。
(5)实行环境管理目标的基本依据 。
（二）环境规划的基本特征和原则
1.基本特征
(1)整体性
a.环境的要素和各个组成部分之间构成一个
有机整体 。
b.规划过程各技术环节之间关系紧密, 关联
度高 。
? 环境规划应从整体出发, 全面考虑 。
(2)综合性
? 涉及的领域广泛，影响因素众多，对策措
施综合，部门协调复杂。
? 21世纪的环境规划将是自然, 工程, 技术,
经济和社会相结合的综合体 。
(3)区域性
? 环境问题的地域性特征明显, 因此, 环境
规划应注意, 因地制宜, 。
(4)动态性
? 环境规划具较强的时效性，因此，应从理论、
方法、原则、工作程序、支撑手段和工具等方
面逐步建立起一套滚动环境规划管理系统。
(5)信息密集
? 信息的密集, 不完备, 不准确和难以获得
是环境规划面临的一大难题 。
? 所需的信息 a.覆盖了不同类型, b.来自
不同部门, c.存载于不同的介质之中, d.表
现出不同的形式 。 因此, 是一项信息高度密
集的智能活动 。
(6)政策性强
? 规划的全过程都面临从各种可能性中进行
选择的问题。
? 完成选择的重要依据是我国现行的有关环
境政策, 法规, 制度, 条例和标准 （ 国家级
和地方级 ）
? 要解决国家必须遵守的一面与根据地方实
际灵活掌握的一面之间的问题 。 ——要有较
强的政策分析能力 。
2.环境规划的原则
(1)经济建设、城乡建设和环境建设同步原则。
(2)遵循经济规律, 符合国民经济规划总体
要求的原则 。
(3)遵循生态规律, 合理利用环境资源的原则 。
(4)预防为主, 防治结合的原则 。
(5)系统原则 。
(6)坚持依靠科技进步原则 。
(7)强化环境管理的原则 。
（三）环境规划的基本任务和类型
1.环境规划的任务
(1)环境规划的基本任务
a.全面掌握地区经济和社会发展的基础资料,
编制地区发展的规划纲要 。
b.搞好地区内工农业生产力的合理布局 。
c.合理布局污染工业体系, 形成, 工业生产链, 。
d.充分合理地利用资料, 提高资源利用率 。
e.搞好环境保护, 建立区域生态系统的良性
循环 。
f.制定环境保护技术政策 。
(2)当前我国环境规划的基本任务
a.进一步落实环境保护基本国策。
b.坚持污染防治与生态环境保护并重 。
c.实施总量控制计划和跨世纪绿色工程规划 。
d.建立和完善综合决策, 监管和共管, 环境
投入和公众参与 4项制度 。
2.环境规划的类型
(1)按规划期划分
a.长远环境规划,10年以上 。
b.中期环境规划,5年计划 。
c.年度环境保护计划 。
(2)按环境与经济的辩证关系划分
a.经济制约型 。 环境保护服从于经济发展的
需求 。
? 是早期发达国家已走过的先污染后治理的
道路, 是为了解决经济发展所带来的环境后
果而作出的规划 。
b.协调型
? 以提出经济和环境目标为出发点, 以实现
这一双重目标为终点 。
c.环境制约型
? 经济发展服从环境保护的需要, 经济发展
目标是建立在环境基础上的 。
(3)按环境要素划分
a.大气污染控制规划，主要在城市或城市中小区
进行。
b.水污染控制规划
? 包括区域, 水系, 城市的水污染控制
? 主要内容是：提出基本任务, 规划目标和主
要防治措施
c.固体废物污染控制规划
? 主要内容：对规划区内的固废处理, 处置,
综合利用进行规划 。
d.噪声污染控制规划：城市, 小区, 道路, 企业
(4)按行政区划和管理层次划分
a.国家环境规划； b.省（区）市环境规划；
c.部门环境规划； d.县区环境规划；
e.农村环境规划； f.自然保护区环境规划；
g.城市综合整治环境规划；和 h.重点污染
源（企业）污染防治规划等。
? 各类规划构成一个多层次结构
(5)按性质划分
a.生态规划：规划中考虑：使国家或地区的
经济发展能符合生态规律，即能促进和保证
经济发展，又不使当地的生态系统遭到破坏。
b.污染综合防治规划 （ 也称污染控制规划 ）
? 是当前环境规划的重点 。
? 按内容可进一步分为工业污染控制规划、
农业污染控制规划、城市污染控制规划等。
? 根据范围和性质可分为区域污染综合防治
规划和部门污染综合防治规划。
c.自然保护规划
? 主要是保护生物资源和其他可更新资源
d.环境科学技术与产业发展规划
（四）环境规划的发展和趋势
1.我国环境规划工作取得的进展
(1)我国环境规划确立了以可持续发展和科
教兴国的战略思想 。
(2)我国环境规划正逐步规范化, 有了全国
统一的技术大纲 。
a.有了比较完善的指标体系 。
b.初步形成了方法体系, 包括：评价方法,
预测方法, 区划方法, 决策方法, 优化方法
及总量控制方法等 。
c.环境规划的内容日趋完善。
? 目前，我国环境规划主要内容包括 7个方面：
①制定环境规划目标；②建立环境规划指标
体系；③环境调查与评价；④环境预测；⑤
环境功能区划；⑥环境规划方案设计与方案
优化；⑦方案实施与管理。
? 方案优化是环境规划的核心内容
(3)环境规划正逐步纳入国民经济与社会发
展规划中
? 可持续发展理论的提出, 强化了经济与环
境协调的必要性 。
2.我国环境规划中出现的问题
(1)环境与经济协调发展型的规划仍然缺乏
? 目前, 大部分环境规划仍属经济制约型规
划? 原因,a,人们对经济的传统重视程度；
b.环境规划人员缺乏经济规划的知识, 且很
少与经济界研究人员合作；
c.对这方面的科研工作较为薄弱 。
(2)新开发区环境规划方法有待完善和发展
? 新开发区的迅速发展对环境规划提出了新
的要求
(3)环境规划的管理还没有完全走上法制的轨道
? 缺乏环境规划管理条例及实施细则
? 环境规划的报批, 实施和检查无章可循
(4)缺乏一支素质好, 技术力量强的环境规划队伍
(5)规划决策支持系统 （ PDSS） 的研制工作亟待
加强
(6)作出的环境规划缺乏足够的可行性和可操作性
? 我国采用的环境规划的理论多为欧美的规划
法, —污染物削减量及投资费比较大 —难以为
决策机构所采用
? 及时制定相应的年度执行计划和条例
3.我国环境规划的发展趋势和展望
(1)环境与经济协调规划继续受到重视并成为热点
(2)环境规划的技术路线将从污染末端控制向生
产全过程控制转变
(3)环境规划的污染控制方式将更突出区域集中控制
(4)污染物总量控制规划将继续受到青睐
(5)城市生态规划越来越被人们重视
(6)环境规划决策支持系统的建立将会成为研究的
重点之一
(7)地球规划国际合作前景看好
（一）环境调查与评价
1.环境特征调查及生态登记
? 环境特征调查：主要对自然环境特征和社会
环境特征进行调查 —搞清环境的调节能力、易
产生环境问题的薄弱环节。
二、环境规划的主要内容
2.污染源调查
(1)工业污染源调查：一般以重污染的大中企
业为重点对象。
? 内容：生产和管理、污染物排放与治理、污
染危害及事故、生产计划等。
(2)生活污染源调查
(3)交通 污染源调查
? 流动性, 范围广
? 污染, 交通噪声, 尾气排放
(4)农业污染源调查：农药, 化肥, 地膜
3.环境影响评价
? 是对环境优劣进行定量的描述
? 环境规划编制必须进行环境质量评价
(1)污染源评价 。 确定重要污染源, 主要污
染物, 为污染源的治理规划提供依据
(2)环境质量现状评价 。 应用环境质量指数
系数进行综合处理, 对一个地区 （ 或城市 ）
环境要素作定量描述 。
（二） 环境预测
? 定义：在环境现状调查评价和科学实验基
础上，结合经济社会发展情况，对环境的发
展趋势进行的科学分析和判断。
? 其是科学决策的基础, 是规划工作的核心
? 环境预测的主要内容：
1.社会经济发展预测
? 内容：人口密度, 能源消耗, 国民生产总
值, 工业总产值, 经济布局和结构
2.环境污染预测
? 内容：污染物排放总量、污染物时空分布、
区域环境总量
3.生态环境预测
? 内容：城市生态环境, 农业生态环境, 森
林环境
4.环境资源破坏和污染的经济损失预测
? 内容：不合理开发利用资源, 环境污染引
起的农业减产, 工业成本的提高
5.环境治理和投资预测
（三） 环境功能区划
? 定义：依据社会经济发展需要及不同地区
在环境结构、环境状态和使用功能上的差异，
对区域进行的合理划分。
a.研究各环境单元的承载力 （ 环境容量 ） 及
环境质量的现状和发展趋势
b.环境承载力应与人类活动相和谐
c.目的是为了合理布局, 确定具体环境目标
d.功能区划对其未来环境状态有决定性影响
? 环境区划一般可分为两个层次
(1)综合环境区划
? 主要以规划区中 人群活动方式 以及 对环境
的要求 为划分准则 。 一般可分为：
a.重点环境保护区：综合环境质量要求高 。
如风景游览区, 疗养区等 。
b.一般环境保护区：综合环境质量较高 。 如
居住, 商业活动地区 。
c.污染控制区,目前环境质量相对较好，需
严格控制新污染的工业区。
d.重点污染治理 区：现状污染严重, 在规划
中要加强治理的工业区 。
? 环境综合区划也可按土地利用功能分类进
行划分 。
分为：居住区, 工业区, 自然保护区, 集
中公共设施区及经济技术开发区等 。
(2)按环境要素分项环境区划
? 是以综合环境区划为基础, 结合每个环境
要素自身的特点加以划分
? 确定每个区划内具体的环境目标
? 该目标下的污染物控制总量及其相应的规
划方案
① 大气环境功能区划
? 据 GB/T—13201—91的规定, 将区域划分为
三类
? 其与 GB3095—96中的三类大气质量相对应
a.一类 区：自然保护区、风景名胜区和其他
需要特殊保护的地区；
b.二类 区：居住区, 商业交通居民混合区,
文化区, 一般工业区和农村地区；
c.三类区：特定 工业区
② 地表水域环境功能区划
? 其与 GB3838—2002相结合
a.源头水 各地表水域的最上游地段的水体 (I)
b.国家自然保护区 (I)
c.生活饮用水水源地保护区。进一步分为一
级保护区（ Ⅱ ）和二级保护区（ Ⅲ ）
d.鱼类保护区, 又分为珍贵鱼类保护区 (Ⅱ),
鱼虾产卵场 (Ⅱ) 和一般鱼类保护区三类 (Ⅲ)
e.一般工业用水区 (Ⅳ)
f.农业用水区 (Ⅴ)
g.一般景观水域, 没有明显使用功能 (Ⅴ)
③ 噪声功能区划
? 据 GB3096—93,划分如下功能区：
a.特殊住宅区：特别需要安静的住宅区, 如
医院, 疗养院等, 等效声级：昼＜ 45dB,夜
＜ 35dB。
b.居民文教区：昼＜ 50dB,夜＜ 40dB。
c.一类混合区：一般商业区与居民住宅相混
杂的地区：昼＜ 55dB,夜＜ 45dB。
d.二类混合区：工业、商业、少量交通与居
民住宅混杂的地区：昼＜ 60dB，夜＜ 50dB。
e.商业中心区：噪声标准同, 二类混合区, 。
f.工业集中区：昼＜ 65dB,夜＜ 55dB。
g.交通干线道路两侧：车流量＞ 100辆 /小时
的道路两侧 。 昼＜ 70dB,夜＜ 55dB。
（四） 环境规划目标的确定
? 环境规划目标，按规划内容可分为 质量目标
和 总量控制目标 两类
1.质量目标
a.是基本目标
b.包括大气层环境质量目标, 水环境质量目
标等
c.由一系列表征环境质量的指标来体现
2.环境污染 总量控制目标
a.是为达到质量目标而规定的便于实施和管
理的目标 。
b.实质：以功能区环境容量为基础的目标,
超出环境容量的部分作为 削减目标 。
c.包括工业或行业控制目标, 城市环境综合
整治目标 。
? 确定环境规划目标应注意：
a.确保目标的可实施性 ；
b.要与经济社会发展目标相协调 。
（五） 环境规划方案的设计
1.规划技术路线
(1)工业污染防治规划路线
a.污染的全过程控制
b.依靠科技进步, 大力发展清洁生产
c.遵循 4R原则 （ Reduce,Recycle,Reuse、
Recover）, 合理利用资源, 减少污染物排放
d.点源治理与集中控制相结合, 以集中控制
优先
2.城市环境综合整治
? 城市是经济发达, 人口集中, 污染问题突
出的场所
? 城市环境综合整治是我国环保工作的一个重
点
? 主要是针对大气污染, 水污染, 固废和噪声
污染等进行控制
① 大气污染防治的技术路线：, 五化一创,
即气化, 热化, 型煤化, 道路硬化, 绿化和
创建无烟控制区 。
② 水污染防治的技术路线：节水、保护饮用水
源、降低万元产值废水排放量、控制有机污染
增加趋势。
③ 固废污染控制的技术路线：减量化, 资源
化和无害化 。
④ 声污染控制的技术路线：合理布局, 加强
管理与治理 。
2.环境规划设计与优化
? 设计依据,① 环境问题； ② 各种政策和规
定； ③ 污染物的消减量； ④ 环境目标； ⑤ 投
资能力及效益； ⑥ 措施可行 。
? 作出多个不同的规划方案；对各个方案的定
性, 定量比较；得出最佳方案；提供给领导
决策
（ 六 ） 实施规划的保证措施
? 主要是环境保护的技术政策和环境法规 。
（一）评价方法
? 是对评价对象的优劣、好坏作定量或定性的
描述，一般以定量方法为主。
三、环境规划方法简介
1.污染源评价
(1)等标污染负荷
? 定义：把污染物稀释到标准浓度时所用的稀
释介质量。
① j污染源,i污染物的等标污染负荷 （ Pij）
② j污染源的等标污染负荷（ Pj）
（废气）
（废水）
10Q
S
C
P
10Q
S
C
P
9
j
i
ij
ij
6
j
i
ij
ij
?
?
???
???
m),1,2,(j PP
n
1i
ijj ????
?
③ 区域 (流域 )中某污染物的总等标污染负荷
（ Pi）
④ 全区域 (流域 )污染物总等标污染负荷 (P)
? ??
? ?
n
1i
m
1j
ijPP
n),1,2,(i PP
n
1j
iji ????
?
(2)等标污染负荷比
? 指某污染物或某污染源的等标负荷在污染
源或区域的污染负荷中所占的比例。
? 是确定某污染物或某污染源对环境污染
贡献顺序的特征量。
① 主要污染物的确定：
② 主要污染源的确定：
P
PK
P
PK
P
PK ij
i
i
ij
i
j
ij
i ??? ；；
P
PK j
j ?
(3)环境影响潜在指数法
? 应考虑污染物排放到环境之后的行为及对
环境承受功能的影响。
① 水环境影响潜在指数法
i
i
ij
j
i
i
ijiw
S
'C
K
a
C
m
KP
?
???
mi,污染物日平均绝对排放量
Ci,污染物评价标准
Kij：污染物的环境功能系数
aj,水体功能的废水水量分配系数
Ci'：污染物的废水排放标准
Si,污染物的水体功能标准
② 大气环境影响潜在指数法
h
C
mKP
i
i
ia ????
β h：不同高度排气筒对环境污染的调整系
数；
K：不同区域环境、不同风速条件下对环境
污染能力的调整系数。
2.环境质量评价
? 是环境规划的一项基础工作
? 目的：正确认识规划区的环境质量现状；
环境质量地区差异和环境质量的变化趋势；
为确定环境规划目标，工程措施及投资比例
提供参考。
? 分类：①单个要素单个污染物评价；②单
要素综合评价；③区域环境综合评价。
(1)指数评价模型
① 单因子指数：
i
i
i
S
CP ?
② 环境质量综合评价模型
a.均值型综合质量指数
??
?
n
1i
iP
n
1P
均
b.计权型综合质量指数
i
n
1i
i PWP ???
?
权
? 科学、合理确定各个环境因子的权系数值
是综合质量指数的关键。目前多用专家调查
法。? 内梅罗指数：
2
)P()P(P 2m a x
2
a v e ??
内
? 姚志麒指数：
m a xa v e PPP ??姚
(2)环境质量分级
? 环境质量指数并不能直接描述环境质量的
好坏，应进行环境质量分级。
a.将指数值与环境质量状况联系起来，建立
分级系统；
b.一般按一定的指标对环境指数范围进行客
观分段；
c.分段依据：污染物浓度超标倍数；超标污
染物的种数；对环境的影响程度。
（二）环境预测
? 对未来环境状况进行定量 (或半定量 )的描述
? 预测精度受环境预测对象、条件、时间、
技术、方法等多种因素制约。
? 可分为两类：
(1)定性预测技术
(2)定量预测方法
常 用
预测方法
约束外推
预 测
直观 (定性 )
预 测
模拟模型
预 测
头脑风暴法
特尔菲法
主观概率法
关连树法
先行指示法
趋势外推法
移动平均法
指数平滑法
累计预测法
叠代外推法
回归分析法
最小二乘法
联立方程法
弹性系数法
投入产出法
单纯外推法
概率预测法
灰色预测法
(定性预测 )
(定量预测 )
(定量预测 )
图 6-1 常用预测方法分类
（三）数学规划优化技术
? 环境规划的方案优化是一个复杂的系统工程，
常用数学模型进行优化。
? 常用的方法：线性规划、整数规划、离散规划、
动态规划等。
? 线性规划模型：理论完整、方法成熟、应用广
泛，其标准为：
),,2,1(j ),,2,1(i 0
),(
m a x ( m i n )
1
1
mmX
XA
XCZ
j
iij
n
j
ij
j
n
j
j
?? ???
????
??
?
?
?
?
?约束方程
目标函数
四、大气污染控制系统规划
? 大气污染控制的过程
a.制订大气质量目标，并通过立法；
b.编制污染物排放清单、预测地区的大气质
量，并与大气质量标准比较；
c.制订大气污染控制方案，既满足大气质量要
求，又使总费用最低。
（一）比例下降规划模型
? 该模型假定污染源的污染物排放量的下降，
将导致大气中污染物浓度的等比例下降，因此
在优化模型时将不必直接纳入大气质量约束，
只需将现实的大气环境质量与标准相比，确定
必须改进的分数，进而确定污染物排放量必须
下降的分数作为约束条件。
? 优点,a.避免了复杂的空气迁移计算；
b.避免了复杂的参数估值过程。
? 线性规划模型
ji,0X
q,1,2,p AXb
m,1,2,i SXa
XCM i n Z
ij
p
m
1i
n
1j
iji j P
i
n
1j
ijij
m
1i
n
1j
ijij
??
???
???
??
? ?
?
? ?
? ?
?
? ?
?
?
i,污染源 i = 1,2,···,m
j,污染控制方法 j = 1,2,···,n
p,污染源 p = 1,2,···,q
Xij,产品的产量
Cij,生产单位产品所需支付的控制费用
bijp：污染物排放因子
aj,逻辑变量 aj = 1 或 0
（二）地面浓度控制规划
)22ex p ( 2
2
2
2
),(
z
i
y
ik
zyx
yx
Hy
u
QC
????? ???
? 高架点源地面浓度公式：
? 污染源的源强计算式：
Qijp=bijp·X ij
? 迁移因子：
)22ex p (1 2
2
2 z
i
yzyx
ik
Hy
ut ????? ???
式中,k：接受点的编号,k = 1,2,··,r
tik：位于 i点处的污染源对位于 k处的接受点的污染因子
因此,Cipk = tik · bijp · Xij
? m个污染源,n种控制方法下，接受点 k的
浓度：
ijp
m
1i
n
1j
ijikpk XbtC ?? ? ??
? ?
0
pk
m
1i
n
1j
iji j pik
0
pk CXbtC
P
?? ? ??
? ?
，则指标为
种污染物的大气质量若给定接受点处，第
? 地面浓度控制规划的最优化模型
ji,0X
r,1,2,k; q,1,2,P CXbt
m,1,2,i SXa
XCM i n Z
ij
0
pk
m
1i
n
1j
iji j pik
i
n
1j
ijij
m
1i
n
1j
ijij
??
?
??? ? ??
??? ?
? ? ??
? ?
?
? ?
?
?
?
THE END
谢谢大家！
