《公共经济学》教案
山东大学政治学与公共管理学院 姜 杰
第一部分 公共经济学导论
重点与难点：
公共经济学的含义、特征与研究对象
公共经济学与其他学科的关系及相互促进
公共经济学在中西方的发展
1．1公共经济学概述
公共经济学的定义与特征
（一）公共经济学的定义
西方经济学把所有经济主体分为两大类：公共部门、私人部门，前者是指政府及其附属物，后者是指企业和家庭。无论是政府还是企业和家庭，都以各自的方式参与国民经济的运行，影响着国民经济的发展。但它们的行为方式和目的却不一样。企业和居民以实现利润最大化为目标，有强烈的利益动机，行为方式也自然是以有利于自己的方式进行。政府却与此不同，它主要是为了社会目标而存在。当然政府的经济活动不能完全忽视收益和成本，但它更多的是考虑社会公正和公平。市场由于信息不对称、公共产品、垄断、外部性等原因，会出现失灵的现象。如何弥补市场失灵的重担自然就落到了政府的身上，政府可以弥补市场的失灵与不足。在市场经济的作用下，政府的作用主要表现在：提供公共服务、维护市场秩序、影响收入分配、优化资源配置、稳定宏观经济等。
总之，政府是以自己特有的方式和规律与企业和居民一起参与和影响国民经济的。公共经济学就是专门研究政府经济行为的规律的科学，它是经济学的分支学科，是论述各级政府部门和公共组织的存在意义和行为，回答政府需要做什么以及应该怎么做的学科。
（二）公共经济学的特征
1、公共经济学是主要研究政府及其行为的学科。
政府与市场也同样存在着失灵的现象，因此就需要对政府的行为进行科学的研究。公共经济学就要解决此类问题，即政府为什么要干预经济生活？什么时候干预？怎样干预？政府从事经济活动的范围、方式、途径和效果是什么？
2、公共经济学是以经济学的方法来研究政府经济行为。
人们研究政府可以从许多角度来进行，比如从社会学的角度，从政治学的角度等。但是，经济学认为人们是通过理性的利己主义行为、利用价格机制和竞争机制在商品货币关系中完成自己的交易行为，政府所起的作用是服务性的，政府是服务性的政府。
3、公共经济学更加注重对实际问题的研究。
公共经济学研究提供公共物品、政府价格管制、外部性与政府行为、政府政策与经济自由度、寻租等问题时，采用了大量的方法。这些方法对解决实际问题起到了极大的作用，比如运用委托—代理理论、博弈理论、信息理论、公共选择理论、制度经济学理论等。作为经济活动主体的政府在实际工作中也迫切需要这样一些理论来指导自己的实践，既完成社会的目标，又能够提高经济效益。
二、公共经济学的研究对象
西方国家的混合经济大致显示出以下几个方面的特点：
1、在混合经济体制下，社会的经济活动不仅要满足个人的经济目标，而且还必须满足某些公共目标；
2、在混合经济体制下，社会的经济活动不仅取决于个人的经济决策，而且也取决于以政府为代表的公共经济决策；
3、在混合经济体制下，社会处理经济问题的方法，是介于自由放任(自由市场)与政府管制(集中计划)这两种极端方法之间的“中间方法”；
4、在混合经济体制下，政府与私人企业、国家与市场通过职能分工而建立起经济的合作关系；
根据混合经济体制以上这些特点，我们可以给它下一个这样的定义：混合经济是当代国家以社会目标补足私人目标，以政府经济政策补足个人经济决策，以政府调节补足市场调节的一种经济体制。在这种体制下，国家与市场、政府与企业和个人通过职能分工与合作以实现国家经济的稳定增长和社会福利的最大化。
作为公共经济学研究对象的政府与非政府部门主要有以下两个基本的区别。首先是向准负责？是向选民负责，还是向投资者负责?一般说来，在民主政治体制下，政府的干涉行为主要是向选民负责，而非政府部门(企业)的行为则主要是向投资者负责。其次是有关强制权的问题。政府部门的行为对于其行为接受者来说通常具有强制性，而非政府部门的行为对于其行为接受者来说则不具有强制性。
在区分了政府部门与非政府部门之后，我们还有必要进—步对中央政府与地方政府加以区分。中央政府与地方政府的区别首先是行政等级上的。中央政府与地方政府的区别还表现在它们所承担的不同职能。从以上两个方面的分析中我们可以看到，中央政府与地方政府虽然都是国家行政机关的组成部分，且有着许多一致的目标和行为，但两者间的区分还是十分明显的，即它们在国家行政系统中处于不同的地位，具有不同的权限和管辖范围，并执行不同的职能。
与私人部门一样，政府部门(公共部门)的存在也会产生一系列相似的经济问题，它们主要有以下三方面。
1、生产什么?这个问题首先涉及到公共产品生产与私人产品生产的均衡问题，其次也涉及到各种不同类型的公共产品的均衡问题。
2、如何生产?公共产品是由政府来组织生产还是由私人企业去生产。许多人认为由政府来组织生产公共产品，可以减少大公司对消费者的剥削。
3、为谁生产?这其实是一个有关公共产出的利益分配问题。政府关于税收与福利计划的决策将直接影响人们的收入分配。同样，政府决定生产什么样的公共产品也就同时决定了哪些个人与利益集团可以从中获益。
公共经济学表明该学科已经形成比较完整的学科体系，与传统的财政学相比较，公共经济学增加了两大领域的内容。一是该学科增加了政府决策的内容，二是增加了公共部门支出的经济分析。在学科体系上，传统财政学无法把市场机制和非市场机制的资源配置统一到帕累托状态，而在公共经济学中则建立了两者一致的理论模型。
三、公共经济学的发展
（一）财政学是公共经济学的起点
1、重商主义的公共财政思想。重商主义是在欧洲原始积累时期代表商业资产阶级利益的一种经济学说和政策体系。它于15世纪初萌芽，到17世纪达到极盛时期。重商主义考察资本主义生产方式是从流通领域的角度出发，认为国家的强大必须以经济为基础，必须以拥有金银货币的数量来衡量其财富的多少。国家经济政策和活动的一切目的是获取货币，主张实行包括税收政策在内的干预经济的政策，鼓励出口、限制进口，以换回更多的金银，积累货币财富。
2、重农学派的财政思想。重农学派的创始人为法国古典政治经济学家弗朗斯瓦·魁奈，该学派18世纪形成于法国，它主要是反对重商主义和封建特权，其内容有提倡、重视和发展农业，反对国家干预经济，提倡在经济上实行自由放任。重农学派把理论研究从流通领域转向农业生产领域，认为农业是物质财富的真正源泉，只有农业才能创造“纯产品”，因此，必须发展农业，才能使财源茂盛，增加财政收入。从这一角度出发，重农学派在财政方面主张实行“单一的土地税”，并由占有“纯产品”的地主承担全部税负，取消其他课税。同时反对行会限制和国家干预经济生活，提倡减轻人头税负担，反对包税制的征收制度。魁奈在1758年发表的名著《经济表》中着重阐述了社会总产品的交换和流通，对财政和社会再生产的联系进行了最初的考察，提出了他的“纯产品”学说和“单一土地税”的税收主张。另外，魁奈还认为国家应该把政策重点放在经济的繁荣上。杜尔哥发展了重农学派的经济理论，他把社会阶级划分为生产阶级、土地所有者阶级和不生产阶级，并进一步划分出雇用工人和资本家。他认为利润、利息、地租都是农业“纯产品”的一部分。主张实行平等纳税，取消徭役制度和苛捐杂税。在对外贸易方面，提倡自由贸易，实行平等关税。同时他还认为除土地所得税之外的税，包括对佃农征收的税，对企业利润和销售商品征收的税，都是来源于农业纯产品，都是由土地所有者负担，因而是间接税，都应废除。
3、古典学派的公共财政思想
古典经济学派代表新兴资产阶级利益的一种经济理论和体系，产生于17世纪中叶，完成于19世纪初。英国的威廉·配第1662年发表的《赋税论》是古典经济学产生的标志，亚当·斯密1776年发表的《国民财富的性质和原因的研究》是主要的理论代表，大卫·李嘉图发表的《政治经济学及赋税原理》为古典经济学的终结。其他主要代表人物有布阿吉尔贝尔、魁奈、杜尔哥和西斯蒙第。配第是英国从重商主义向古典政治经济学过渡的代表人物，其在财政理论方面的代表著作为《赋税论》，这部著作主张财政支出按国家职能划分为军事、行政司法、宗教、教育、社会事业和公共土木工程等项目，并认为国家支出应以提高生产率、振兴产业为目标，削减非生产性支出，增加生产性支出。赋税是将一部分人民财产转移给政府，人民所纳赋税应以其在公共秩序中所享受的权益而定。他提出了“公平”、“简便”、“节省”的征税标准。在税收制度上，他主张以地租为主要税源，以单一国内消费税取代其他税种，并倾向于实行比例税制。
亚当·斯密是英国古典政治经济学的杰出代表，他在1776年出版的《国民财富的性质和原因研究》创立了古典政治经济学理论体系和财政学体系，被誉为“政治经济学之父”、“财政学之父”。《国富论》1776年在伦敦出版。《国富论》产生于英国由工场手工业向大机器工业过渡的时期，反映了产业资本同封建残余作斗争、迅速发展资本主义经济的要求。作者以资产阶级人性论为出发点，以国民财富为研究对象，使用了双重的研究方法，即一方面探索各个经济范畴的内在联系，另一方面仅仅描绘经济现象的表面联系。贯彻全书的一个基本指导思想是主张自由放任，即主张在自由竞争中发展资本主义经济 。
大卫·李嘉图继承和发展了威廉·配第和亚当·斯密的财政思想。大卫·李嘉图(1772-1823)，英国资产阶级古典政治经济学的主要代表之一，也是英国资产阶级古典政治经济学的完成者，主要经济学代表作是1817年完成的《政治经济学及赋税原理》。李嘉图早期是交易所的证券经纪人，后受亚当·斯密的书的影响，激发了他对经济学研究的兴趣，其研究的领域主要包括货币和价格，对税收问题也有一定的研究。李嘉图认为：
（1）赋税的来源。李嘉图坚持劳动时间决定商品价值的原理，认为劳动是创造价值的唯一源泉。据此，李嘉图认为税收来自劳动产品的价值，赋税是一个国家的土地和劳动的产品中由政府支配的部分，它最后总是由该国的资本中或是由该国的收入中支付的。李嘉图将税收归纳为来源于资本和收入两个方面，如果税收的征收使得人们增加生产或减少消费，那么税收来源于收入；如果人们没有增加生产或减少消费，则税收是来源于资本。李嘉图认为，税收不论来自收入还是来自资本，都是对积累的减少。
（2）税收原则。李嘉图的税收原则思想主要体现在税收公平和税收对生产的影响方面，他并没有像亚当·斯密那样比较系统和全面地对税收原则进行分析。李嘉图认为社会一切收入都应征税，人们应按自己的财力来负担税收；政府税收只要负担合理，至于落在哪项收入上面是无关紧要的，只要赋税不是不平均地压在从事积累和节约的阶级身上，它究竟是课加在利润上面、课加在农产品上面、还是课加在工业品上面，并没有多大关系。为了公平地征收税收，应该建立以工资税、利润税和农产品税组成的税收制度。另外，李嘉图认为政府财政支出是非生产性的；政府税收是用于政府支出，因而也具非生产性；税收具有妨碍生产和耕种的通病，给生产带来负担。
（3）关于地租税。李嘉图认为地租税只影响地租，地主负担了全部税收，地租税不能转嫁给任何消费阶级。但李嘉图认为有些时候地租税也会使农产品的价格提高，消费者也会承担税负。
（4）关于利润税。李嘉图认为对资本利润征税会导致所生产的商品涨价。对资本家来说，如果征税后税收负担不随商品价格上涨而转嫁，生产产品的资本家就不能获得平均利润。通过进一步分析，李嘉图认为对资本利润课税而一切商品都按税额成比例地涨价，就会影响股票持有人。
（5）关于工资税。对工资征税会使得工资上涨，因而导致资本利润率的降低。李嘉图指出，对必需品征税和对工资征税的结果不一样，必需品征税必然使必需品价格上涨，而工资税则不然；必需品征税部分是利润税，部分是对富有的消费者征税，工资税则全部是利润税。工资税的影响是使工资增加，增加的数额至少与税额相等。
（6）关于农产品税。李嘉图认为，任何加在农业经营者身上的税收，无论采取土地税的形式、什一税的形式还是产品税的形式，都将增加生产成本，因而会提高农产品的价格。对农产品的征税，不会是由地主负担，因为不能从地租中扣除税款；也不是由农场主的利润负担，因为没有任何理由在其他行业获得较高利润的情况下要求农场主从事这种利润较低的行业。
（二）公共经济学的兴起和发展
公共经济学理论以凯恩斯1936年发表《就业、利息和货币通论》为始点，按发展顺序划分，主要有凯恩斯学派、供给学派、公共选择学派等。
凯恩斯主义的财政理论。凯恩斯经济理论的核心是有效总需求理论，
它们取决于“边际消费倾向”、“资本边际效率”及“货币的流动偏好”三大基本心理因素。
2、应学派的财政理论。20世纪70年代以来，市场经济国家出现了经济“滞胀”的局面，凯恩斯学派需求管理政策受到严重挑战。由于凯恩斯学派的需求管理政策忽视劳动、储蓄、投资、生产等供应的因素，从而导致经济增长率的降低。以供应学派为代表的的经济理论应运而生，他们认为要医治“滞胀”的经济顽症，就要重新肯定萨伊定律，重视供给管理政策，降低税率以刺激经济增长，减少国家干预经济，提高私人经济的效率。表现在税收上，就要强调税收的中性原则，即征税结果不要影响纳税人在生产、投资、消费等方面的行为。供应学派反对赤字财政政策，主张实行紧缩性的财政政策，恢复预算平衡。在具体政策措施上，主张减税政策，以鼓励人们的工作积极性，刺激投资，增加供应。他们提出了“拉弗曲线”，以此来描述税收和生产之间的关系。
3、货币学派的财政观点。货币学派以米尔顿·弗里德曼为代表，兴起于本世纪五六十年代。他们反对凯恩斯的理论及政策主张，主张实行单一的货币政策以调节经济。货币学派认为推行凯恩斯扩大财政支出政策造成货币供应的增加，导致持续的通货膨胀。因此，他们反对赤字财政政策，主张实行紧缩性的财政政策和货币政策来控制通货膨胀。在税收方面，货币学派提出了全面降低个人所得税的基本税率，减征投资收入税、土地开发税和公司利润税，实行“负所得税”的设想。
4、其他观点。除了上述一些主要流派的财政思想和观点外，在当代西方公共财政学理论中、引人注目的还有马斯格雷夫的财政学说和公共选择学派的财政学说。
马斯格雷夫，在《财政理论和实践》一书中提出税收六原则： （１）税负分布应该是公平的，应使每个人都支付合理的份额。 （2）税收的选择应尽量不干预有效的市场决策，也就是说要使税收的“额外负担”极小化。 （3）如果税收政策被用于实现刺激投资等其他目标，必须使之对税制公平性的干扰达到最小。 （4）税收结构应有助于以经济稳定增长为目标的财政政策的实现。 （5）税收制度应明晰而无行政争议，并且要便于纳税人理解。 （6）税收的管理和征收费用应在考虑其他目标的基础上尽量降低。
总之，随着时代和环境的变化，要求人们从更广泛的范围，更深的层次上研究政府的经济活动。研究方法的进步，更推动了财政学基础上的公共经济学的诞生。为了沿袭历史上财政学的发展，人们往往把财政学叫做旧公共经济学，而把扩大了的财政学叫做公共经济学。
1．2公共经济学的地位
一、公共经济学与微观经济学
微观经济学是以单个经济单位为研究对象，研究单个经济单位的经济行为以及相应的经济变量的决定。如单个消费者、单个家庭、单个厂商、单个产品市场的经济行为等经济现象。微观经济学认为它所要研究解决的是生产什么，如何生产，为谁生产这三大经济问题。
公共经济学与微观经济学的联系十分密切，微观经济学研究价格机制、生产者行为、消费者行为，而公共经济学把政府看成一个经济活动主体，该主体为实现其经济利益最大化而生产和消费。因此，微观经济学的优化资源配置的研究目的同样适用于公共经济学。例如，公共经济学把税收看成是政府的成本与价格，通过财政收支的研究来弄清纳税人的每一笔税金是否实现了最大化，政府的每一笔开支是否实现了最大化。
此外，公共经济学广泛运用了微观经济学的经济分析工具，如个量分析、量-本-利分析、均衡分析、边际效用理论、供求理论等。
二、公共经济学与宏观经济学
宏观经济学是以整个国民经济活动为考察对象，研究经济中有关总量的决定及其变化。宏观经济学是相对于微观经济学而言，它们两者共同组成当代西方经济学理论。宏观经济学的中心论题是对国民收入这个经济总量作分析，研究国民经济总量和一般价格水平决定等经济问题。宏观经济学主要研究一个国家的资源是否被充分利用，货币和储蓄的购买力是否变动，生产物品的能力是否增长，这三大经济问题。
政府的职能与宏观经济学有着更加密切的联系。经济发展是一个从非均衡到均衡的过渡，在过渡的进程中实现质和量的提高。市场机制在微观经济领域发挥着重要的作用，价格调节着生产和消费。特别是在完全竞争市场中，价格可以实现资源的优化配置。但完全竞争市场的前提条件是苛刻的，市场机制在微观经济领域有效，在宏观经济领域可能会失灵。在整个社会经济中，价格调节的作用相对有限，政府调节的作用就十分必要。客观上要求存在一个对整个国民经济进行干预、代表全民意志活动的集体，这个集体就是国家和政府。
三、公共经济学与福利经济学
福利经济学(welfare Economics)是现代经济学的一个重要分支，它在20世纪早期形成于英国，后来在美国、法国和北欧国家得到广泛传播和发展。福利分为个人福利和社会福利。个人福利是指一个人获得的满足，它可以看作是“幸福”或“快乐”的同义语，这种满足既包括个人物质生活需要的满足，也包括个人精神生活需要的满足。社会福利是指一个社会全体成员的个人福利的总和或个人福利的集合。在社会福利中，能够直接或间接用货币来衡量的那部分社会福利，叫做经济福利。经济福利就是福利经济学的研究对象。本书后面所说的社会福利是指一个社会的经济福利。
福利经济学中的帕累托最优原则已经成为公共经济学研究的重要内容。所谓帕累托最优是指如果任何一种改变现状的资源配置方式或措施都会至少使其中一方遭到损失，那么原来的方式就是帕累托最优。福利经济学以帕累托最优原则揭示了资源配置的有效性问题，而这对于公共经济学也十分重要。为了实现社会财富的增长和福利的增加，人们必须要打破过去的平衡而寻求新的平衡，帕累托最优原则是公共经济学的基本原则之一。
四、公共经济学与政治学和伦理学
政治学就是研究政治的科学，政治学的定义是与政治的定义联系在—起的。政治本质上是人们在一定经济基础上，围绕着特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系。因此，政治学就是研究这种特定的社会关系即政治关系及其发展规律的科学。
首先，政治学以政治关系作为研究对象。在实际政治生活中，政治关系具有多种外延形态，如政治行为是政治关系的行为形态、政治体系是政治关系的组织和制度形态，政治文化是政治关系的心理和精神形态，这些形态也都是政治学研究的对象。其次，政治学以探求政治关系的发展规律作为自己的目标和任务。因此，政治学既要求对于政治现象的描述和对于政治表征的把握，更要求深入研究政治关系的本质联系及其发展运动。第三，政治学是一门科学，它要求人们以客观政治关系为研究对象，以科学态度和科学方法从事研究，其研究的科学成果和结论必定对于人们认识政治现象、掌握政治规律起着巨大的指导作用。
所谓伦理学，就是关于道德的科学。伦理是一种认知对错的信念，是一种大众认知的规范。伦，“犹分也”，引申为人与人的关系之意，理，“犹类也”，引申为道理和规则之意。“伦理”便是处理人们相互关系所应遵循的道理和规则。政府作为一个经济组织，其决策首先考虑到政治影响，政治因素对政府经济行为有重要的影响力。公共经济学与政治学、伦理学相互影响、相互渗透，政府的许多经济行为是借助政治学的框架来完成的，而随着经济学的发展，公共经济学的思想及研究方法越来越多的渗透到社会生活的各个方面。以布坎南为代表的公共选择学派，强调政府干预经济的新古典综合派的观点，都说明经济学与政治学是密不可分的。而且在选择行为过程中，必然涉及到伦理标准和社会意识形态的问题，使公共经济学与伦理学、社会学等有了内在的联系。
五、公共经济学与法学
法以确立人们之间权利、义务的办法来调整人们之间的关系。在阶级社会里，就阶级统治的角度来说，人们之间的关系主要可分为两大类，一类是统治阶级内部的各种关系，如国家机构各部分之间的关系，国家与统治者个人或集团之间的关系，统治者个人或集团之间的相互关系等；另一类是统治阶级和被统治阶级之间的各种关系，这些关系的具体内容是极其广泛的，它包括政治、经济、文化、伦理等方面。法学为公共经济学研究提供了基本的法理基础。在公共经济学中，规范地判断政府的经济行为具有相当的难度，即政府应该做什么，不应该作什么，哪些是政府经济行为，哪些不是政府经济行为。法学可以提供解决此类问题的思路，实证主义法学把国家等同于法律规范，不承认存在一个可以了解的、人格化的国家。而且许多政府行为必须通过法律规范来实施，如反垄断法。美国1890年就通过了反托拉斯法——谢尔曼法。
3公共经济学在中国的发展
一、改革开放前的公共经济学
改革开放前，公共经济垄断一切具体表现为以下三个方面：
公共部门通过计划调配几乎所有的社会资源。社会主义理论认为公有制是未来社会的主要特征，中央计划可以消除资本主义生产的无政府状态，国家财政在严格控制全社会所有投资的同时也严格控制绝大部分消费。
第二，公共部门直接支配社会生活的各个方面。国家财政不仅满足国防、外交、医疗卫生、文化教育、行政管理、社会基础设施等一般意义上的公共支出之外，还严格控制国有企业的设备投资、技术改造和员工的工资福利。
第三，国家主要通过公共部门来管理国民经济。改革开放前国家维持了庞大的国有企业体系，财政开支在国民经济中占有绝对份额。集体所有制企业和人民公社虽然不属国有也非国营，但实际上是国有经济的附属和国有经济的延伸。经济市场化的程度很低，不仅城市居民的火柴、针线需凭票供应，连农民自留地上的剩余瓜果蔬菜也不能公开拿到集市上自由出售。可见计划财政的权威和影响无所不在。不仅国民经济中的积累和消费比例是由计划决定，而且连企业生产什么，生产多少都要由计划和财政来决定。
二、1979年至1993年双轨过渡的渐进式改革
1978年至1988年在整个国民经济中，开始对计划、投资、财政、金融、工资、价格和政府机构等几个方面的管理体制进行心要的改革。在计划管理体制改革方面，将原来单一的集中计划的形式改为实行指令性计划、指导性计划和市场调节等三种形式，并且缩小了指令性计划的范围，扩大了指导性计划的范围；在投资体制改革方面，国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款，下放了固定资产投资项目的审批权限，国家专门成立了6个专业投资公司；在财税体制改革方面，国有企业实行两步利改税，政府实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；
??? ?1989年至1993年是政府经济管理体制的调整阶段。在新旧体制因素的混合作用下，1988年经济运行出现过热、秩序混乱和通货膨胀加剧的局面，政府运用一系列计划手段和经济手段治理经济环境，整顿经济秩序。同时，在价格管理和宏观政策调控手段方面进行了调整。
三、1994年以后的政府职能转变
这一阶段中，围绕着建立市场经济体制的改革目标，大力推进了财税、金融、价格管理、外汇管理、政府机构等方面的改革，初步建立了适应市场经济需要的宏观调控体制框架。、
1994年1月起全国实行新的财税机制，即分税制。内容是：⑴按税种划分中央与地方财政收入；⑵中央和地方分设税务机构分别收税；⑶中央先集中大部分财力，然后对地方实行税收返还和转移支付。与此同时，确立了复式预算制度，加强了对财政支出的管理。作为公共经济中最核心部分的财政收支基本规范，并逐渐与国际接轨。
通过以上的回顾，可以清楚地看到公共经济的改革在我国改革开放中占有及其重要的地位，既是改革的对象，同时又是改革的动力。
五、学习借鉴西方公共经济学
我国长期受高度集中的计划经济的影响，对公共经济的学习和研究十分薄弱。公共经济学这一名称的出现也只是近几年来的事。建立和完善具有中国特色的公共经济学是一个长期的任务，我们首先要认真学习和借鉴西方公共经济学中有益的东西，然后结合有中国特色的社会主义理论与实践，以“三个有利于”为标准，建立符合我国国情的公共经济学体系。
西方公共经济学从本质上说是维护资本主义制度的，是维护以私有制为基础、三权分立为特征的西方民主政治学说的。但是，西方公共经济学也反映了市场经济中某些带有普遍性、规律性的东西，是正确处理国家和社会、政府与市场关系的成功经验的理论总结。我国必须要善于学习研究市场经济中的共性问题，汲取别人的教训，借鉴他国成功经验。就我国现状而言，公共部门经济，即中央财政、各级地方财政、中央与地方政府出资兴办企事业，无论在形式和规模上离社会主义市场经济的要求还有很大差距，还要付出艰辛努力、进行坚持不懈的改革才行。
思考题：
如何正确理解公共经济学的内涵以及与其他学科的关系
论述公共经济学的发展历程及在中国的运用
第二部分 政府与市场
重点与难点：
计划与市场体制下的政府行为
政府失灵与市场失灵的问题及对策
政府的经济职能
1两种经济体制下的政府
一、 计划体制与政府行为
（一）计划体制的设想与实践
计划体制理论模型隐含着四个方面的理论假设：一是完备的信息结构假设。它包括信息费用为零或者低得可以忽略不计，并且信息是完全对称的；二是在按劳分配规律作用下，边际私人收益等于边际社会收益，激励机制完全是内在的，即社会利益的增进即是个人利益的增进；三是在实物经济条件下，整个社会的经济动态目标是为了满足人民群众的物质生活和精神生活的需要，即经济是需求导向的；四是整个社会的供求在计划者的精心安排下普遍均衡，整个经济能够达到瓦尔拉均衡(Walrasian Equilibrium)，并符合帕累托最优(Pareto Optimal)的基本要求。其中，最为核心的假设是信息完备的假设，其余的假设都是由此派生的。
在实践，计划体制并没有达到它假设条件下可以到达的效果。这是因为，计划体制的四个假设并不具备。现实的信息结构很难而且不可能是完备的，计划者事实上不可能知道所有消费者的偏好、生产资源的状况、生产者的生产能力，以及劳动者的劳动贡献等，而且计划者要获取信息，需要相当大的成本，大得甚至会使计划者宁愿放弃完全信息，导致信息的不完备。计划经济的实践的结果远远偏离计划者预想的结果。就使得现实的计划体制困境重重，更不要说另外三个假设也存在相当大的现实性问题。
（二）、现存计划体制与政府行为
正是因为上述情况，导致了现实计划体制政府行为与经典模型设计者们设计的政府行为的很大偏离。
1、产权结构的偏离
公有制的基本特征之一，是全体人民或全体劳动者是生产资料的共同所有者，他们都是生产资料的主人。特征之二是全体劳动者共同所有的生产资料是为广大劳动者的利益服务的，生产资料不再是剥削的载体和手段，而是广大劳动者为增进自己的物质利益所从事生产经营活动的基本条件。
可以看出，公有制作为一种产权制度的特点是：公有财产的所有权主体是全体劳动者，只有全体劳动者才有权拥有并处置公有财产，也只有他们才能合法地取得公有财产所产生的经济效益。但事实上，全体劳动者只是一个抽象的理论概念，不具有操作意义。也因此构不成实际意义上的产权主体。所以，在事实上国家成为了全体劳动者的总代表，全民所有制也就变成了国家所有制。
所以，完全的社会公有制或全民所有制就变成了局部的公有制，局部所有制就是政府所有制与集体所有制的结合。这种结构是不同于经典计划体制理论模型的。政府是经济管理的主体，但不是全部，政府进行统一计划、制定政策的工作，它们对微观经济的经营是有分工的，从收益角度讲，就是收益局限在不同的人手里。政府规定，集体所有制的收益权集中在部分人手里，国有资产的收益权也局限由部分人取得，国营单位里，不允许农业户口人员就业，同时各国营企业是属于条块分割的，资产的收益权各个部门并不统一。这些都是现实计划体制偏离后政府的不同于经典理论的行为模式。
2、政府决策结构的偏离
在计划经济体制下，一个社会的决策结构是完全集中的。这个社会的所有决策均由中央政府决策机构做出，做出决策所需的信息可以以很低的费用获得；决策所涉及的所有人的价值偏好是完全一致的；以政府为主体的决策结构的管理成本为零，完全低于市场的交易成本，所以也不需要有市场。
事实上，现实的计划体制下政府的决策结构远不是这样的。因为在现实世界中，上述三个假设是很难得到满足的。首先，整个社会的国民经济管理及其他各个方面的管理决策决不会只是简单的计算和监督。其次，在现实中，政府并不能使它的管理成本低于市场交易成本，商品经济的规律不是理想可以改变的，政府不能完全代替市场。最后，消费者和生产者的价值偏好并不与负责决策的政府完全一致。三个原因结合起来，导致了现实与计划体制的偏离。
3．动力结构的偏离
现实社会中的计划体制却有着无法解决的困境，使得其动力结构也有了明显的偏离。
首先，在现实的社会主义社会中，劳动只具有一定程度的社会性。公有制制度的建立，使劳动者同公有的生产资料开始直接结合，在实际生活中，社会劳动的分工和社会劳动量的分配，基本上也是由国家或集体有计划地安排的，每个劳动者在全民所有制或者是集体所有制经济中的劳动，都要受国家计划的支配或在国家计划指导下进行。他们的劳动已开始直接成为社会总劳动的有机组成部分，在一定程度上实现了个人劳动与社会劳动的直接统一，这种劳动已经带有直接社会劳动的性质。但是，社会主义尚处于不发达阶段，生产资料公有制还包括全民所有制和集体所有制两种形式。在全民所有制中，生产资料为社会占有，国家可以按照社会需要和经济的合理性，通过计划指导把生产资料分配给各部门、各地区和各企业，使生产资料和各单位的劳动力相结合。
其次，技术上的可操作性差，是现实计划体制动力结构偏离的又一原因。从操作角度来看，按劳分配并不是按照单个劳动者所付出的劳动数量和质量来确定他应得的报酬，也不是按照在特定条件下生产一定数量及质量的产品，而是根据社会统一的标准，将劳动者的个别劳动付出换算成社会标准工作时数，换算成在特定条件下的社会平均劳动付出，再按照换算结果确定劳动者的应得的报酬。
取代理论动力结构的是一种固定劳动定额制和与此相适应的固定工资制。由于不同企业的技术条件、设备条件、原料供应条件，以及计划任务等都有所不同，所以不同企业职工提供的劳动数量和质量也有很大的差别。造成这些差别的有些是个人的原因，如工作努力程度等；有些则是政府的原因，如计划指标的数量与质量、企业经营环境等。由于这两种因素在技术上很难加以区分，所以在实践上政府在确定不同企业职工的报酬时，并不考虑不同企业职工提供的劳动数量和质量，而是根据政府制定的工资表直接加以统一规定。这种工资制度一刀切，简便易行，可以节省大量的信息费用，并且与传统体制中的决策结构相配套。但是后果也是严重的：就是个人缺乏劳动的积极性，不利于经济的发展。政府也意识到个人会偷懒这一点，所以他们也采取了种种方法来提高个人的积极性。比如强制手段、监督、意识形态教育等等，但这与理论上的按劳分配已经是大相径庭了，社会上普遍存在低效率。政府的权力很大，但是它由于本身体制的假设渊源，无法解决计划体制社会中普遍的低效率现象。这是计划体制一个致命的缺陷。
总之，在这种计划体制下，政府功能过分扩张，无所不管，包罗万象，微观宏观一把抓。但是现实社会中的种种实际状况，使得现实的计划体制与理论中的计划体制有明显的偏离。由于这些偏离，政府的行为受到现实中的限制，社会中存在普遍的低效率，这些在事实上说明了政府不能取代市场。
二、市场体制与政府功能
（一）、市场体制概念及实践
1、市场体制
市场体制是以市场为中心的一种制度安排，无论微观和宏观、无论物资流动与人员流动、无论何种经济行为，都要面向市场，以市场动态为基本依据，并通过市场环节来实现预期目标。市场成为各种经营主体的起点和终点，成为整个社会经济运行的中心和渠道。在市场体制下，价值规律是起巨大的作用的。
计划体制的政府万能性特点是与市场体制格格不入的。市场体制的决策权分配或决策结构是完全分散的，生产者和消费者自己决定生产什么，不生产什么，消费什么，不消费什么，并且完全由生产者和消费者自己承担决策的后果，政府在经济决策中不起决定性作用，所有经济决策都是由企业和家庭在微观层次上做出的。消费者自己决定自己的工作时间和消费支出，企业完全由自己的意愿决定自己投资的数量和构成。
2、完全竞争市场体制的理论模型
基本假设：①单个企业的生产可能性集是凸集。这意味着生产是可分的和可加的。相应的推论是，生产函数为凹函数，生产的边际收益递减；生产的规模收益不变；②单个消费者的消费可能集是凸集。消费偏好具有以下性质：传递性，如果对A物品的偏好大于或等于B物品，对B物品的偏好大于或等于C物品，则对A物品的偏好大于或等于C物品；相关性，任何两个物品之间可以进行消费偏好的对比；连续性；消费偏好具有半紧的凸性；不可满足特性。没有一种消费组合可以给消费者以完全满足。这一点体现人类在消费上的贪得无厌的本性。在这些条件下，在消费可能集上可建立连续的、半紧的、准凹的效用函数；③帕累托效应有两种含义：第一是帕累托最优，在其他人的效用至少不下降的情况下，没有人可从资源的重新分配中得到效用改善；第二是帕累托效率，没有人能从资源的重新配置中得到效用改善。前者指某个经济主体效用的改善不能以牺牲他人的效用为代价；后者没有这一限制。
基本结论。这就是所谓福利经济学的两个基本定理：①福利经济学第一定理：如以下条件满足，则市场可以达到竞争均衡并且合于帕累托效率原则，即家庭与企业在市场中进行完全竞争；价格是可变参数；市场完全；信息完备。②福利经济学第二定理：如以下条件满足，则通过适当的一次性转移支付和税收，市场的竞争均衡点可达到并可实现资源配置的帕累托效率，即家庭无差异曲线图与企业生产函数集为凸性；市场完全；信息完备；转移支付与税收等再分配过程不存在成本。
在现实的市场经济中，并不是所有的人都遵纪守法，总有人想以投机行为发财。尽管大多数人都想获得长期利益，要长期做生意，他们愿意遵守市场经济中做生意的规则，但只要有人想投机，市场中做生意的规则就会遭到破坏。经济生活的少数害群之马会严重破坏正常的经济秩序。在大多数人都遵守规则的情况下，投机者不可能每次都获利，也不可能长期获利，但确实能在一次或几次中使自己大发其财，并让合伙人遭到巨大损失。这种破坏规则的行为的直接危害是使受骗者受到了直接的财产损失，其间接危害是破坏了生意规则，使大家对规则的信心大失，从而使经营者心理成本大大增加，从而改变经营者的经营原则，直接导致交易成本直线上升，经济效益直线下降。市场机制是一种制度化的机制，它可以保证多次重复的经济行为活动的顺利和合理。但是，它不能保证非合理性行为的不出现，不能保证这些行为对市场规则不造成破坏，因为市场机制的规则无法惩罚投机行为市场的奖惩机制具有事后性的特点，并且只有在经济行为多次重复的情况下才有效果。
（二）、现存市场体制与政府功能
市场机制自动实现最优资源配置需要几个要素来保证的。首先，经济信息是完全和对称的，买卖双方对交易的内容、商品的质量和衡量标准有完全充分的了解和对称的知识；其次，市场是充分竞争的，市场上每个经济当事人只能被动的接受市场价格，按价格信号决定自己应当如何生产和消费。而不能以任何手段操纵价格；第三，规模报酬是不变的或是递减的，随着生产规模的增加，产品的单位成本只会不变或者增加，不会减少，增加产量不会增加单位产品的报酬率；第四，企业和个人经济活动不会有任何外部经济效应，经济当事人的生产和消费行为不会对其他人的福利造成任何有利或不利的影响；第五，交易成本是可以忽略不计的，人们总是可能相互达成自愿的交易增进彼此的福利；最后，经济当事人是完全理性的，个人在做出经济决定的时候，总是能够最大限度地增进自己的福利。也只有在这种条件下，市场体制才可以达到新自由主义经济学派认为的那样：政府的任何干预措施在长期来看是无效的，或者说政府的干预不能改变经济的长期均衡点。
上述要素在现实经济生活中，是很难完全成立的。所以，市场体制不是万能的，它存在着自身无法克服的缺陷。为了弥补市场的缺陷，需要由政府的介入。政府可以比较有效地解决一些市场失灵的问题。在我们的现实生活中，市场对资源配置始终起着基础性作用，市场在社会经济活动中处于主导地位，政府对经济活动的介入和干预，只是辅助性的、补助性的。现实市场体制下的政府行为，主要有以下几种：
维护功能
政府的维护功能主要是指政府要防止和打击经济领域的违法犯罪行为，维护社会经济生活的正常秩序。这是政府在市场体制下的首要行为。
2、调控功能
政府的调控功能是对宏观经济总量进行调节和控制，以达到两大调控目标：一是宏观总量的平衡，即保持社会总供给和总需求的基本平衡；二是产业结构调整和优化的目标。社会资源的有效配置和有效利用，是通过三个层次来实现的，即微观层次、结构层次和宏观层次。3、公益功能
政府的公益功能主要是实现并维护一定的公共目标，一般要达到三个公共目标：其一，提供公共物品和准公共物品。实现这个目标的前提，是政府要建立起公平、合理的税收制度。因为政府生产和资助公共物品的财力，主要是依靠各种税收。对于准公共物品，政府一方面要通过制定一定的政策，鼓励民间、社会和市场参与部分准公共物品的生产和提供，如教育、医疗等；另一方面又要制定具体的制度，防止由于利益最大化的市场原则造成对公共利益的损害。其二，鼓励和保护有益的外部效应，预防和制止有害的外部效应。对待有益性的外部效应，比如科学研究、发明创造等，政府很有必要通过各种奖励性政策来鼓励，并通过各种法规如专利法等来保护知识产权。而对于有害性的外部效应，如环境污染等，除少数由于涉及的当事人少且清楚可以通过界定产权、让市场去调节外，大多数要依靠政府借助行政、财政和税收等手段来处理，或给以行政处罚，或给予财政补贴，或课以重税，或给以优惠税。4、管制功能
政府的管制功能主要是对私人经济部门(厂商或家庭)的活动进行的某些限制和规定。管制的目的主要有三个：一是防止自然垄断。如通过限制个别垄断企业的规模和市场占有率，打破垄断企业造成的“进入壁垒”，鼓励其他企业进入市场，保证正常的竞争。二是防止过度竞争。如通过价格限制，把价格的上限定在平均成本上，以避免因过度竞争而造成企业之间的“自相残杀”。三是保护消费者、雇员的利益。如对商标、广告等实行管制，以防止企业用种种手段欺骗消费者；对劳动时间、劳动报酬设置“上限”和“下限”，以保护雇员的基本权益。
5、仲裁功能
政府的仲裁行为主要是指超越于各个经济主体之上，协调、处理经济主体之间的利益冲突。在市场经济中，相互竞争的各经济主体一旦发生利益冲突，当事人自己是无法界定各自的利益分界，因为市场本身不具备划分经济主体利益界限的机制。各经济主体在竞争中发生利益冲突是难以避免的，但却又不具备化解冲突的能力。所以，需要政府来充当仲裁人的角色，以设定划分经济主体利益的规则，并根据既定的规则，确定经济主体之间冲突的经济益，保证各经济主体能在公平的条件下竞争，防止超经济的强制发生。
2市场、政府失灵及其解决
一、市场失灵的涵义、表现
（一）、涵义
市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。它有狭义和广义两层含义。狭义的市场失灵主要表现在外部负效应效果，垄断生产和经营，公共物品的生产，不对称信息情况下的商品交易，以及社会收人分配不公等问题的调节上运作不灵。广义的市场失灵，除了包括狭义市场失灵的内容外，还包括由宏观经济总量失衡导致的经济波动。
市场不是万能的，所以市场会出现失灵的状况。造成市场失灵的原因很多，广义的市场失灵，主要是由市场机制作用的自发性、盲目性和滞后性引起的。
其实，任何市场体系如果放任自流，都不可能有效运行，市场上总是存在着某些产品生产过多，而其他一些产品生产不足的现象。市场失灵的本质在于人们没有合作行动，而合作是有可能达到帕累托效率的结果的。对市场失灵的原因更详细的分析，主要是从微观经济的角度进行的。微观经济学认为，导致市场无法取得有效结果的原因主要是：①公共物品和外在性产品的存在；②不完全竞争性，诸如自然垄断情况下的成本递减和规模收益递增；③不完全的信息；④不确定性。大多数情况下，市场失灵的根源在于交易成本这一概念中。含市场交换在内的交易的实现并非不需要成本。交易成本包括决策成本、信息成本、讨价还价以及签订契约所需要的法律成本等等，正是由于交易成本的存在，使得上述四个结果必然存在。
（二）表现
1、宏观性失灵
宏观失灵事实上与广义的市场失灵相对应，它主要表现为市场总供求不稳定，发生超额供给或超额需求的宏观经济总量失衡。当存在超额供给时，国民收入以小于充分就业的水平达到均衡，引起生产过剩、经济衰退和大量失业；当存在超额需求时，以货币计算的国民收入增长超过以实物计算的国民收入增长，国民收入超分配，诱发过度需求，引起严重的通货膨胀；当二者交替出现或同时并存时，又引起“滞”和“胀”的交替出现，或“滞”和“胀”的同时并存，也就是人们常说的高失业率与高通货膨胀率共存。出现了宏观性失灵，失业就成了市场经济中一个经常的现象。
2、信息的不完全性失灵
信息的不完全失灵表现为在交易过程中，交易双方对于商品质量、性能等信息的了解程度不同，出现“信息不完全”或“信息不均等”的现象。这种现象在市场持续一段时间后，就会破坏市场机制的优胜劣汰的作用，以至出现了“劣胜优汰”的怪现象。在完全竞争市场下，关于信息的假定可以说是最理想化的。所谓完全的信息或知识，是指生产者及消费者不仅充分掌握市场当前正在出现的情况，而且了解明天、后天会出现的事情。
3．公共性失灵
公共性失灵主要表现在公共物品的问题上。具体表现为在国防、市政建设、生态环境保护、教育和医疗保健等公共部门或准公共部门的产品，不能像面包、电冰箱等私用产品那样，在市场上被自发有效地生产出来。这是由于公共物品消费具有非竞争性和非排他性的特点的缘故。增加一个人消费某种公共物品并不会减少其他人对该产品的消费数量和质量，而要排除某个人对该产品的消费也几乎是不可能的。只要它被生产出来，人们就可以免费使用它，如果强行收费，或不让人们免费使用它，则会使整个社会支付的成本上升或使整个社会得到的好处(福利)降低。
4．垄断性失灵
垄断性失灵表现为市场上出现只有为数很少的几家供应商、甚至是独家垄断的局面，垄断厂商通过操纵物价，牟取暴利，使市场均衡作用失灵。市场本身有一个悖论：市场的良好状态是竞争状态，不管是完全竞争的理想状态，还是垄断竞争这种市场常态，只有保持竞争，市场机制才能有效地发挥作用。可是，在对于规模经济敏感的部门，市场竞争有一种趋势——生产经营规模越大，效益越高。这种趋势导致积聚和集中，导致垄断，从而抑制竞争。在一些行业，如电话、供电、供水等行业中，大规模生产可以降低单位成本，提高收益，即存在着规模经济，一旦某个公司占领了一定的市场，实现了规模经济，就会阻碍潜在竞争者的进入。因为新进入该行业的公司由于生产达不到一定的规模，成本会远远高于大公司，难以与大公司展开竞争。因此，在规模经济显著的行业，特别容易形成垄断，这就是所谓的自然垄断。
5、外部性失灵
外部性失灵是市场失灵中非常普遍的现象，在现实生活中，许多产品和劳务的成本或收益有着显著的外部性。这类产品的生产或消费，可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，对他人产生了额外的成本或收益，但并未因此进行赔偿或得到报酬，这些成本或收益在一个企业进行核算时往往不予考虑，一般这种现象称为外部性现象。有外部性特征的产品，其私人成本(收益)与社会成本(收益)是不一致的，其差额就是外部成本(收益)。当某些市场主体的活动给外部(社会或其他主体)带来经济损失(如化工厂排放污水会使养鱼场带来损失)时，通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置社会资源的目的。
6．社会公平分配失灵
分配失灵表现为在分配领域，单纯依靠市场机制的自发作用不可能完全实现公正的收入分配。造成这类失灵的原因，与上述几种失灵类型的原因密切相关。一是在存在垄断的条件下，会使价格严重背离价值，从而使部分人获得不合理收人；二是在市场机制的自发作用下，生产要素供求状况的不平衡必然形成要素收入的不合理差距；三是虽然市场交易在原则上是平等的和等价的，但由于人们的资源禀赋不同，收入水平就会有差别；四是由于收入分配具有公共性、外部性等特征，因而市场本身无法保证其公正性；五是在市场纯经济效益的作用下，各经济利益主体追求各自利益最大化的结果，会使收入不均不断拉大，以至出现富者越富、贫者越贫的“马太效应”，贫富分化严重。可见，市场机制虽然也有分配功能，但就公正性而言，它又几乎是无功能的。
二、政府失灵涵义、表现
（一）、涵义
在现实的经济运行中，人们期望政府能办好市场办不好的事，结果却发现政府不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，这种现象就是政府失灵。法国著名经济学家让·萨伊在亚当·斯密的著名的“看不见的手”理论的基础上创立了著名的萨伊定律。该定律有三个要点：一是产品生产本身就能创造自己的需求。二是由于市场经济自我调节的作用，不可能产生遍及国民经济所有部门的生产过剩现象。三是货币仅仅是流通的媒介，商品的买卖不会脱节。萨伊定律的实质是市场经济机制能够确保经济资源得到充分有效地配置，不会发生普遍的经济生产过剩危机。萨伊定律也就意味着政府不是万能的，政府是有限的，所以，政府有失灵的可能。
在斯蒂格里茨看来，政府也会失灵，而正是政府的失灵导致了政府的有限。他认为，政府失灵主要有7个来源：①政府的受委托责任给就业政策带来了严重压力；②这种受委托责任尤其对关注公平的支出政策带来了严重压力；③不完善信息和不完全市场问题作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的；④和政府的强制力紧密相关的可能的再分配不仅会导致不公平，而且还会产生不经济的寻租活动；⑤现今政府带给未来政府的有效合同的局限性(无论对于公共部门里的产权让渡规定和民主进程都会产生消极影响的局限性)会带来巨大的经济费用；⑥公共部门里产权让渡的其他缺陷对于有效的激励结构的构建会造成进一步的限制；⑦公共部门里竞争的缺乏会削弱人们的积极性。它是政府经济活动的最后一个普遍的但并不是必然的特征。
(二)、表现
1、政府的政策偏差
要衡量政府的政策是否偏差，首先必须确定政策好坏的标准。评定政策的好坏，取决于一项政策对社会的贡献与社会为它所付出的代价之间的差别。所谓好政策，是指这样一种立法或政府行为：一方面，它带给社会中一部分人的额外满足，大于那些为了支持这种立法或行为而做出牺牲的人所付出的代价。另一方面，由于一项政策的实施，是以放弃若干其他同类政策作为代价的，因此，与其他具有同类特点的政策相比，这种政策所带来的净收益(一部分人的额外收益之和减去另一部分人所付出的代价之和)最大。坏政策的涵义刚好与好政策的涵义相反。
2、政府政策的低效率
这里的政府政策的低效率是指两个方面的内容。第一，是指政府所执行的政策不是最好的政策，即这种政策不能确保资源的最优配置。第二，则是指政府做出决策的时限和效率的限制。
首先，政府政策的选择之所以难以达到最优状态，是由民主决策程序本身固有的弱点决定的：其一，选民和政治家都是经济人。其二，简单多数规则。即使政府提供的政策、方案确实是最好的，但由于选举中较多使用的是简单多数规则，而这种规则最终所体现的也只是中间选民的意愿，所以最终的决策结果也难以达到最优。其三，利益集团的影响。选民的意识常受到组织良好的利益集团的影响，有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势，他们利用这种权势影响政府的议案与选民的投票选择行为，从而使政府做出不利于公众的决策。其四，主管部门领导人自身利益的驱动。对于由政府主管部门独立地、全权制定与实施的政策来说，由于每个政府部门或公共事业部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，他们的行为具有相当大的自由度和灵活性，有意或无意地为自身的经济利益动机驱动，因而他们对公共利益的理解常常难以真正符合公共利益的要求，其行为也难以最大限度地为增进共同利益而服务。
其次，政府在做出一项决策要比私人部门决策慢得多，因为政府决策存在三个时滞：①认识时滞，就是指从问题的产生到被进入政府考虑的这一段时间；②决策时滞，就是从政府认识到某一问题一直到政府最后得到解决方案的那一段时间，这其中可能会有反复的讨论、争论，政府做出一项决策时需要比较长的时间；③执行与生效时滞，就是政府公布某项决策到付诸实施以致引起社会的反应。任何公共政策都不可避免有上述时滞。时滞的存在使得政府政策也不可避免的存在低效率。
3、政府机构工作低效率，主要表现为三个方面：
一是政府工作缺乏竞争。这是政府机构中普遍存在的问题。由于采取逐级任命的形式，相当多的部门领导没有选票的约束，同时他们又受终身雇佣制条例的保护，不会因为效率低而遭到上级的解雇，因而也就没有压力去促使他们高效率工作。而且，由于约束政治家个人活动的限制体制不以盈利为目的，提供公共服务的各部门之间不存在竞争，因此，政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多，而过多的自由又使他们缺乏提高效率的动力。二是缺乏降低成本的内激励，使得政府没有动力去降低成本。这有客观和主观的因素。从客观看，由于政府部门的活动不以盈利为目的，而以实现政策目标为主，所以大多不计成本，即使计算成本，也难以精确化，这样就有形或无形地促使政府部门对公共物品的供给，超出社会财富最优分配时所需要的数量，因而导致社会资源的浪费。
4、政府部门的自我扩张
是什么原因导致政府支出的相对规模迅速增长呢?公共选择学家谬勒从各个方面分析了政府扩张的原因，他认为，政府扩张有五种类型：①政府以供给公共物品和消除外在效应为惟一职能时的扩张；②政府作为收入与财富的再分配者时的扩张；③利益集团存在时的政府扩张；④官僚机构与政府扩张；⑤财政幻觉与政府扩张。财政幻觉的要点是，假设选民用他们所支付的税款来测量政府规模，这时政府可以采用让选民意识不到税收负担在增加的办法来扩充政府支出。政府支出的扩张会导致财政赤字，而财政赤字又会导致政府部门的扩张。5、政府的寻租活动
在经济生活中，租金概念是到处存在的。一般而言，租金是稀缺资源的使用转让费，即自用所得与他用所得之差。天然稀缺的资源存在租金，可以促进稀缺资源的最优配置，但是，认为短缺的资源存在租金，则会人为提高经济生活的非生产性成本。寻租活动就是指寻求人为短缺资源的租金，也就是人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租活动可以采取合法的形式，也可以采取非法的形式。合法的寻租活动如企业向政府争取优惠待遇，利用特殊政策维护本身的独立垄断地位；非法的寻租活动如行贿受贿，走私贩毒。现代社会中最多见的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动，自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动会使政府决策和运作受利益集团或个人所摆布。
上述政府失灵的种种类型，是公共选择理论的学者根据美国政府的基本情况，通过分析得出来的。它对分析我国政府经济行为具有一定参考价值，但不能机械照搬，因为两个国家的政治制度极不相同。
三、市场和政府失灵的解决
在分析了市场和政府的失灵以后，我们在现实上面临着这样的二难选择：是市场?还是政府?在两者之间简单地做出选择是困难的。
西方学者有两种观点，其中一些人是从技术性角度来看问题的，他们认为政府失灵是技术上的缺陷，并不是不可救药的，而政府对市场体制的补充是必要的，因为政府的失灵不过是技术故障，是可以通过自身的努力得到补救的，尽管做到这一点很难。但是，政府经过努力，是完全可以使工作做得更好的。这是自由主义经济学派的主张，其代表人物是萨谬尔森。保守主义学者则认为，政府是无能的，市场万能，政府失灵是必然的，其缺陷是不可救药的。市场虽然有不完善之处，但经过努力完全可以得到纠正。政府干预的结果往往是成事不足，败事有余，不仅不能纠正市场的失误，更破坏了市场的正常运行，公共选择学派是这一方的代表。事实上在现实中，我们应当追求一种中庸之道，当我们的市场面临危机时，政府就应当力所能及的承担起补充市场的责任；当我们的政府面临失灵问题时，就应该充分借助市场机制的作用。从逻辑上看来，政府与市场的关系应该首先是市场先于政府，市场的毛病要政府来克服，这也许是比较好合理的方法。
3政府经济职能与政府发展
一、政府经济职能
（一）政府的配置职能
政府参与资源配置的理由是市场在实现资源配置方面的不完善。政府参与的目标，是通财政等手段弥补市场的缺陷，使社会的人力、物力、财力等等稀缺的资源得到有效的利用，以满足全社会成员的需要。实现这一目标的过程，也是对人的需要的一个选择和排序的过程。
资源配置包括的范围很大，在国民经济各个领域中、人力、物力、财力资源都有一个合理配置的问题，—般来说、各类配置有其不同的结构。从政府的观点看、一般主要考虑的是较高层次的配置。
1、区域间的资源配置。区域间的资源配置向来都是国民经济发展的一个重要问题，例如我国沿海地区与内地的资源配置；美国雪带(东北部工业发达的各州)和阳光带(南部和西部以农业为主要产业的各州)之间的资源配置，都关系着经济整体的发展和社会的稳定：当市场机制不能有效地实现合理的配置时、政府就有必要采取措施促进地区间资源的有效配置。
2、公共部门和私有部门之间的配置。政府的经济活动空间府当有多大，经济学家的意见存在着比较大的分歧：有人认为政府部门生产的东西太多；有人认为太少；有人认为政府市场各自产出的划分是基本适当的，但政府部门内的产出结构不当；其实这些分歧反映了人们对公私部门产出的相对价值的评估，公共部门产出的机会代价，是牺牲了的私有部门产出；私有部门牺牲的产出可能是生产品或消费品，而公共部门获得产出也可能是生产品或消费品。这就产生一系列的问题，需要政府进行协调。
消费与投资之间的配置。消费品是指那些在生产后短期内耗失经济价值的商品(或劳务)。如面饱和牙膏；投资品是指那些在生产后长期存在经济价值的商品(或劳务)，如机器和房屋。这种区分的意义在于：一个经济总体在任何时期的生产能力要依靠前期的投资品，这就是说，投资促使经济增长。西方学者的所谓投资品的内容广泛，包括有形的和无形的．如房屋、机器、劳动力训练(人力投资)、研究与开发(技术改进)等，都算投资品。在特定的时期，消费与投资的总数是—定的，当投资为0时，消费为最大；若消费为0时，则投资品最大：如果消费最大化了，则经济总体的资本和生产能力经济增长成为负数。
（二）政府的收入分配职能
1、生产要素之间的分配。收入在劳动、土地、资本(指利息和利润收入)之间的分配，在经济学上—个“由来已久的问题”，长期以来，两方学者对要素间的收入分配也影响到的研究分析、积累了大量的文献。在现代西方国家，收入分配和投资决策虽是私人部门经济问题。但收入的要素之间的分配也影响到投资率和经济增长等宏观方面，因此，问题就复杂化了，因为投资不仅仪增加物质资本，而且产生人力资本；于是、原来划归劳动收入的那部分国民收入，就称为人力资本收入。在经济活动，政府通过财政措施影响物质资本与人力资本这两种投资形式之间的资源配置，从而影响总投资率。
2、各收入阶层的家庭之间的分配。根据劳伦兹曲线，我们可以看到总个人收入偏离收入分配的完全平等程度。它代表各种不同的实际情况，显示低收入阶层的人得到总收入的百分比小于其人口的百分比，而高收入阶层的人得到总收入的百分比大于其人口的百分比。对此，为实现社会的公正，保持经济的稳定发展，政府可以采取财政政策等措施，来影响各种收入阶层家庭之间的分配。
3、当代与下代人之间的分配。减少当前消费而增加投资，不仅是—个资源配置问题，也是一个收入分配问题，是一个在时间阶段之间的收入分配决策问题。任何一代人如果不消费尽全部资本，就有资本积累留给后代，就增加后代人的收人。当然当代人保存自然资源、增进儿童福利、发展文化教育、提供医药卫生等也是造福后代。另一方面，年轻一代照顾丧失生产能力年老一代，也具有收入分配的意义。政府通过财政政策影响两代人之间的收人分配的措施有许多种方式。
（三）、稳定经济的职能
政府财政政策的稳定功能主要表现在就业和物价方面。就业和物价总水平取决于总需求的水平。总需求水平是广大消费者支出决策的函数，消费者决策则依靠许多因素，诸如过去和现在的收入、财富地位、信用的可获得性和经济前途的展望等。在某些时期，支出水平也许不能保证劳动力充分就业和资源充分利用，而工资和物价又具有不易下降的僵硬性、这时市场自动调节机制失灵、政府通过财政扩张政策负起提高总需求的任务。而在另一些时期内，支出水平时能超过高就业水平所能取得的产出，因而促成物价上涨，这时政府通过财政紧缩政策来减少总需求。
2、政府财政政策的稳定功能与国际收支相联系。现代国家的经济不是孤立的，而是通过贸易和资本流通相联系的。—些影响国内收入和物价的政策，会影响其国家的输入、输出和国际收支，从而影响一个国家在国际间的经济地位。因此，一个国家的稳定政策还要考虑到复杂的国际经济环境。
3、府财政政策的稳定功能关系到国民经济增长。在—定的人口和生产力增长率之下，支出的水平必须作相应提高的调整，以使需求扩展到与潜在产出相符。为达到这一目的，需要政府通过财政政策作周期性调整。此外，政府可能不接受市场力量决定的潜在产出增长率，而要影响这个增长率。因为增长率有赖于资本积累率，所以储蓄率和投资激励就具有战略重要性。
（四）、政府的调节职能
1、设计管理和限制。政府通过它们，来提高社会范围内某些群体的福利水平，以保护他们的利益。政府主要诸如立法反对垄断，设置机构保护消费者免受诈骗，规定各种工作条件，安全指数等等。
2、价格和收入政策。政府主要用它们来调节货币供应，公用事业设备的价格以及国有行业的价格等等。
二、政府的发展
政府的经济职能的实施是为了弥补市场的缺陷，同时也是为了政府本身自身的发展。改进政府经济管理效能，应着眼于这些制约因素。
（一）是强化政府权威。权威是根植于人类社会的一种使人信赖和服从的力量。政府的权威，是政府(包括中央和地方)在对社会实施政治统治和对社会生活以及经济活动进行管理的过程中形成的。它一旦形成就反过来对社会产生巨大的作用。因此，强化政府权威，是政府实施有效管理的前提和基础。没有权威的政府显然是不能有效地管理社会的。强化政府权威，首先要强化中央政府的权威。一个具有高度权威的中央政府，这是社会现代化运动的客观规律的反映也是当代世界政治发展的经验总结。采取任何不恰当的削弱中央政权权力的政治体制，都会给国家的政治带来动荡甚至内乱。强调中央的权威的同时，要正确处理好中央与地方以及各部门之间的关系。而且，不仅中央权威要加强，地方政府的权威也要加强。
（二）是规范政府行为。政府的权威表现为政府权力的行使具有科学的规范。政府行为的失落，会导致政府权威的削弱甚至丧失。要实现政府行为规范化，必须实现政府行为法规化。为此，要制定各项经济法规，确保经济主体的行为规范化。加强规范政府行为的法律、法规的立法活动，政府随意干预企业、公开经营活动并侵害企业、公民正当权益的行为，应受到法律的约束；对利用职权大搞权钱交易、以权谋私、贪污受贿等非法行为的，应予以严惩，确保政府行为在法律范围内高效运作。完善行政执法。行政执法不仅简便、快捷，而且覆盖面广，方便有利。可以弥补司法机关数量有限，秩序复杂，专业力量不足的缺陷。
思考题：
试比较计划与市场体制下政府行为的区别
市场失灵的含义、原因及表现形式
政府失灵的含义、原因及表现
如何解决政府失灵与市场失灵的问题并促进政府的发展
第三部分 公共物品
重点与难点：
公共物品的含义与特征
公共部门与私人部门提供公共物品的效率
公共物品提供的均衡分析
混合物品
3．1公共物品的定义
一 、公共物品的基本特征
相对于私人物品或服务来说，公共物品的特性主要表现在如下两点：
1、非排他性(non-excludability)
非排他性是指在技术上不可能将拒绝为它支付费用的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外。也可以说，公共物品或服务不能因为拒绝付款的个人或厂商而停止，任何人也都不能用拒绝付款的办法来把自己所不喜欢的公共物品或服务排除在其享用范围之外。
纯粹公共产品的非排他性主要是由两方面的原因决定的：一是纯粹公共产品大都是那种在技术上不易排斥众多受益者的产品，如国防等。二是某些公共产品在技术上虽然排他，但派他的成本十分昂贵，以致经济上不可行。
2、消费的非竞争性 (non-rivalness)
消费的非竞争性是指某一个人或厂商对公共物品或服务的享用的同时，并不排斥和妨碍别人或厂商对其的享用，而且也不会减少其他人或厂商享用该种公共物品或服务的数量与质量。这种非竞争性是因为公共产品一般都具有效用不可分割的性质。
需要说明的是：公共产品的边际生产成本和边际拥挤成本都为零。也就是说每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，这种物品或服务不但是共同消费的，而且也不存在消费中的拥挤现象。但事实上，因消费者增加但带给供给方的生产成本为零并不能说明其边际社会成本为零。比如高速公路，对于高速公路的生产者（建造者）来说，只要在公路不需要拓宽的情况下，每增加一个消费者并不会引起其生产成本的增加。但对消费者而言，高速公路快捷方便，消费者都愿意走高速公路这样就导致大量的车辆涌入高速公路，这时的道路拥挤对消费者来说就是一种成本。
总之，纯粹的公共物品或服务，是指那种提供给全社会成员共同享用的而且不具有消费竞争性和受益排他性的物品或服务。相比较之下，纯粹的私人物品或服务，是指那种只提供给为其付款的个人或厂商享用的，并且在消费上具有竞争性，在受益上把未付款的个人或厂商排除在受益范围之外的物品或服务。
下面再用外部效用理论来区分一下公共物品和私人物品。纯粹的私人物品或服务的市场交易，既无正的外部效应，也无负的外部效应。而纯粹的公共物品或服务，即使原本只针对某一特定对象，结果也会使该社会全体成员享用因此而带来的外部效益。我们可以认为纯粹的私人物品或服务和纯粹的公共物品或服务形成了一个闭区间，而私人物品和公共物品就是这个区间的两个端点，居于两者之间的就是既具有公共物品或服务又具有私人物品或服务的特性的物品，如公共资源。如草原，当只有一个人在草原上放牧时，他与这块草原的其他放牧者之间在消费上就具有竞争性的关系。此外，消费上具有非竞争性，但在技术能够实现排他性的公共物品或服务，都不属于纯粹的公共物品或服务和纯粹的私人物品或服务。类似这样的物品或服务，政府就需要采取补贴的办法，并通过市场给予一定的支持。
二 、判定公共物品的步骤
第一步：要先看这种物品或服务在消费中是否具有竞争性，如果具有竞争性，则这种物品肯定不属于公共物品的范畴；如果不具有竞争性则转入
第二步：对公共物品的进一步识别要看该种物品或服务的消费是否具有排他性，如果不能排他，则该产品有可能是公共物品或者是需要限制使用的公共所有的资源；
第三步：如果该种物品或服务的受益既具有非竞争性，又具有非排他性，那么该物品必然是公共物品。如果在技术上具有排他性，这时要进一步分析该产品在排他时的成本问题。如果该物品的排他成本很高，那么该物品属于公共物品的范围。
如果一种物品或服务是纯粹的私人物品或服务，则它有可能通过市场机制来实现供求平衡。如果一种物品或服务是纯粹人公共物品或服务，由它应由政府公共部门来提供，市场机制在这个领域是要失灵的.
通过上述的识别步骤，我们可以大体分为以下四种不同类型的物品：（1）同时具有非排他性和非竞争性的纯粹的公共物品；（2）同时具有排他性和竞争性的纯粹的私人物品；（3）具有非排他性和竞争性的公共资源；（4）具有排他性和非竞争性的准公共物品。
三、搭便车问题
由于公共产品具有非排他的性质，搭便车的问题就不可避免地产生了。所谓搭便车，也可称为免费搭车，是对那些试图不付出任何代价就能得到利益的行为的一种形象比喻。它是指某些人享受了公共产品的消费，但却逃避支付公共产品的生产成本的一种行为。
搭便车行为是市场失灵的一种具体表现。他的存在总体上说来有两方面的原因。一是自然原因，即公共产品自己本身存在消费的非排他性。也就是说，消费者如果需要消费公共产品不许要支付任何的费用，这决定了消费者在这种情况下不会支付无谓的价格。二是主观原因，即人的一种道德行为，是人自身的利己性的表现。大卫.休谟(David Hume)早在1740年提出过所谓的“公共的悲剧”(Public Tragedy)。“公共的悲剧”是指在一个社会中，如果有公共产品或劳务的存在，免费搭车者的出现就是不可避免的，而如果社会所有的成员都成为免费搭车者的话，结果最终是任何人无法享受到公共产品的好处。下面我们着重分析一下搭便车行为对公共产品的供给产生了什么样的影响。
由于搭便车问题的存在，使市场对公共产品的配置无法达到最优化，换句话说市场无能力使之达到帕累托最优。我们知道，帕累托最优是判断资源配置是否有效的依据，它是指经济不可能通过改变资源配置，在其他人的效用至少不下降的情况下，使任何别人（至少是一人）的效用水平有所提高。我们以小区雇佣保安为例。社区为了保障生活安全，他们决定雇佣保安，这时的保安就可以算作公共物品。如果小区的居住人数只有三人，那么其中任何一个人要想成为免费搭车者都是非常困难的，这是因为在人数较少的群体中（比如3人），只要有一个成员不作出捐献，他人就会强烈地感受到公共物品或服务的减少，这就会逼迫他们加强合作。而在人口众多的群体中，某一成员或几个成员的免费搭车，对公共物品或服务的可供给量的影响不是那么明显。所以，一个社会的成员越多，人们免费搭车的欲望就越强烈，从而因免费搭车者问题而导致公共物品或服务供给量下降的可能性就越大。
3．2 公共物品的供给与效率
一、公共物品的需求
对于某种纯粹的公共物品或服务来说，所有的消费者必须同时消费同样数量的该种物品或服务，这和私人物品或服务的情况是完全不同的。
对于纯粹的公共物品或服务，消费者没有能力调整其消费量，不能出现其消费量分别为某甲每周1个单位，某乙每周2个单位，某丙3个单位的情况。如果某甲每周的消费量为3个单位，其他所有人也必须每周消费3个单位。换言之，纯粹的公共物品或服务的消费者是无法将其购量调整到该种公共物品或服务的价格恰好等于其边际效益的水平。事实上因为纯粹的公共物品或服务存在受益的非排他性，因此它们是不能定价的。那公共物品或服务的需求曲线是怎样形成的呢？仍以小区雇佣保安为例，假定小区只有消费者A、B、C三人，保安在小区里就是这三个消费者的纯粹的公共物品，因为这三个消费者中的任何一人雇佣保安，其他两人同时也会受益。
二、私人部门生产公共物品的低效率
通过前面的分析，我们知道人们是对公共物品有需求的，但是只依赖于竞争性的市场不可能达到公共产品的帕累托最优产量。换句话说，如果私人部门来提供公共物品，就可能会产生低效率，所以公共物品的供给应该由政府部门来提供。
三、可分割排它但分割排它成本很高的物品
在现实生活存在这样一些物品，它们的边际成本为令，但可以分割而且分割排它成本很高。政府提供私人产品一般是处于下述两种目的：一是为了限制产品的使用量；二是为了实现社会公平的目的。一般说来，政府提供的私人产品总是那些额外使用会导致很大的边际成本的私人消费品，这样政府可以达到限制消费量，增加社会福利的目的。比如居民用水和医疗服务就是两个典型的例子。居民用水和医疗服务本身具有私人消费品的性质，本可以由私人部门来提供。可是如果人们对这两种商品产生额外的消费需求时，会导致供给方需要额外再投入大规模的固定资本的投资如建新水厂和医院等，这样致使它们的边际成本急剧上升，因此供给价格很快就会从P0上
3．3公共物品供给的均衡分析
一 、公共物品供给的局部均衡分析
私人产品供给的局部均衡分析
公共物品供给的局部均衡分析
二、公共物品供给的一般均衡分析
前面的局部均衡分析，仅限于单个公共物品的情况。而公共产品有效供给的一般均衡分析，是解决社会资源如何在公共产品和私人产品之间配置的问题，它把情况扩大到了若干公共物品和若干私人物品同时存在的条件下，其基本的理论模型是萨缪尔森于1954年在他《公共支出的纯理论》一书中提出来的，萨缪尔森在他的书中运用了标准的几何分析法。现在我们做一些经过简单化的假设：
（1）社会上只存在两种产品——纯粹的私人产品X和纯粹的公共产品G可供消费；
（2）生产可能性的组合既定——两种生产要素L和K；
（3）社会上只有两个消费者A、B，两名消费者的偏好既定
在存在公共产品的情况下，则达到帕累托最优的条件是：
（1）MRTSLKA=MRTSLKB（用于生产两种产品的两种生产要素的边际技术替代率相等）；
（2）MRSXGA+MRSXGB=MRTXG（生产的边际转换率等于消费的边际替代率之和）。
因此在存在公共产品的情况下，消费的帕累托最优和产品组合的帕累托最优的实现条件较只有私人产品的市场情况下是有所不同的
三、庇古均衡
英国福利经济学家庇古是福利经济学的创始人之一，他关于资源如何在私人产品或服务与公共物品或服务之间进行最优配置的问题包含在他对税收规范原则的讨论中。庇古从基数效用论出发，认为每个人在消费公共物品或服务时，都可以得到一定的利益（正效用），同时，由于每个人都必须为生产这种公共物品或服务而纳税，又会产生税收的负效用。这种负效用在庇古那儿被定义为个人放弃消费私人物品的机会成本。
在作出以上假设的基础上，庇古认为，对于每个人而言，当公共物品或服务消费的边际效益等于税收的边际负效益时，这时的公共产品的供给是有效的。应用一般均衡-边际原理，可以使个人预算中所有的私人产品和公共产品都达到最佳配置状态。
有必要指出的是，庇古虽然找到了个人在自己的预算内对公共产品与私人产品进行最佳配置的均衡点，但却并不存在将这些个人的最佳配置结果进行加总的机制。而且就其所采用的基数效用分析方法而言，由于其不能明确地找到效用强度的测定方式，因此庇古的研究只能是纯理论上的研究。尽管如此，庇古的发现对于研究公共产品的最优供给问题仍然作出了重要的贡献，他使公共选择理论所必须回答的几个基本问题得到了解答，比如不同的个人对于公共产品与私人产品的偏好如何进行加总？边际效用和负效用如何在不同的社会成员之间进行分配？
二 林达尔均衡
在前面我们已经知道萨缪尔森已经确立了公共产品最佳供给的条件，但萨缪尔森的模型只不过是对早期维—林模型的新古典概括。瑞典经济学家林达尔(Erik Lindahl)从另一角度进行了公共产品的有效供给，他认为如果每一个社会成员都按照其所获得的公共物品或服务的边际效益的大小，来捐献自己应当分担的公共物品或服务的资金费用，则公共物品或服务的供给量可以达到具有效率的最佳水平，这公共部门经济学中被称为“林达尔均衡”（Lindahl Equilibrium）。同时瑞典经济学家维克赛尔（Knut Wicksell）也做过类似的经济研究，所以也有人称这一现象称之为公共物品供给的维——林模型。维林模型是规范性的，他们试图找出民主国家选定公共产品产出的合理水平，和决定人们之间税负合理分布所需的原则和决策章程。
林达尔均衡（Lindahl Equilibrium）的实现，是以两个假设前提为条件的。其一：每个社会成员都愿意准确地披露自己可以从公共物品或服务的消费中获得的边际效益，而不存在隐瞒或低估其边际效益从而逃避自己应分担的成本费用的动机；其二：每个社会成员都清楚地了解其他社会成员的嗜好以及收入状况，甚至清楚地掌握任何一种公共物品或服务可以给彼此带来的真实的边际效益，从而不存在隐瞒个人边际效益的可能。
林达尔均衡的福利意义是由约翰森揭示出来的，它证明了林达尔均衡是帕累托最佳状态。维—林模型还看出了预算过程含有两个阶段：第一阶段是依据某些社会公正原则对全社会的福利分配进行调节。在形成了公正的福利分配之后，下一步再找出合理的公共支出和税收份额。这一结果在民主国家采用一致通过的原则就可得到。据此只有那些得到全票通过的税收和支出提议才能被接受，任何人对任一组是它情况变坏的提议都由否决权。尽管这一模型力图对民主国家的决策问题进行现实讨论，它所来以为基础的假设却表明，实际生活中的民主国家在税收和支出决策过程中仍然面临很多问题。
3．4混合物品
一 、混合物品的概念
前面我们讲过，纯粹的公共物品或服务与纯粹的私人物品或服务并不是普遍存在的。在现实生活中，更为常见的是居于这两者之间的的物品或服务，它们既具有私人物品或服务的性质，又具有公共物品与服务的特性。经济学中，将同时具有公共物品和私人物品特性的产品称为“混合物品”。比如教育和医疗服务就有个人消费者享受其利益的成分，同时它们又是使社区其他成员受益的公共消费或外在性物品。从考察混合物品的性质角度，我们可以将混合物品分为拥挤性的公共物品和价格排他性的公共物品两大类。
1 拥挤性的公共物品
拥挤性公共物品（congestible public goods），一般是指那些随着消费者人数的增加而产生僧多粥少，从而减少每个消费者所得份额的公共物品或服务。这种物品或服务的效用虽然为整个社会所共享，但在消费上具有某种程度的竞争，即这种物品或服务在消费者达到拥挤点之后，消费者人数再增加其边际成本就不再为零。如拥挤的高速公路，当车辆达到一定数量之后，追加的车辆就会阻碍交通，甚至增加交通事故的风险。
2、价格排他性的公共物品
这是另一种形式的混合物品。所谓排他性的价格公共物品（price-excludable public goods）是指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他的公共物品或服务。其特点是：一方面，它的效用名义上向全社会提供，谁都可以享用；另一方面，它在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。政府出资兴建的公园就是这样，名义上整个社会成员都可以游览，享受公园提供的奖惩益，但实际上公园是收费的，只有为此花钱的人才可以进入公园，而不为此付款的人事实上是被排除在公园的受益之外的。另外，公办的学校、医院也是如此。
二 、混合物品的供给
我们一般认为，私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或由政府部门以非市场方式提供，但现实生活中的情况并非如此简单。事实上，很难将市场供给和政府供给分得一清二楚。混合物品或服务的供给的特点，就是既可以由私人部门通过市场提供，也可以通过政府部门直接提供，或是由政府部门给予补贴的办法通过市场提供。
首先来看拥挤性公共物品的供给。只有在消费者在达到一定数量之前，拥挤性的公共物品的消费才具有非竞争性——这就意味着，通过向消费者收取一定的费用，也是可以在技术上实现排他的。在这种情况下，既可以选择政府供给的方式，也可以选择由市场供给的方式，至于选择哪种方式或以哪种方式为主，要视具体情况来定。如公路、电力、机场等类似公共设施的建设，常常是以政府的税收为资金的来源，并由政府公共部门来经营。同时，这些公共设施的使用者或受益者还要向政府缴纳一定的使用费为代价。在一些地方，电影院、体育场等设施，常常是由私人部门出面提供，其建设和经营的资金，一方面来源于向使用者或受益者收取，一方面也有可能来源于政府给予的补贴。像此类物品或服务的供给中，市场的因素与政府的因素兼而有之。而价格排他性公共物品可以在技术上实现排他，但其生产或消费很可能会产生外部效应，而且是正的外部效应。这类物品如果由私人部门通过市场提供，由此而带来的正的外部效应，必须由政府给予补贴，不然就可能出现供给不足。如果由公共部门直接出资经营，往往也需要市场的销售渠道，利用市场价格机制。无偿（免费）供给的情况是不多见的。一些国家的私人医院或公共医院、学校、大型交通设施等方面的供给，都属于这种情况。
三、混合物品或服务的均衡
既然混合物品具有公共物品或服务的性质，又具有私人物品或服务的性质，所以它既是个人投资的对象，也具有溢出效应，因而既要个人应之付费，又需要社会支付部分成本来保证这类物品的有效供给。
从前面的探讨中，我们可以知道私人物品或服务的总需求量是通过个人的需求量水平加总来计量的，公共物品或服务的总需求量是通过个人需求的长垂直相加得来的，现在我们来看一下混合物品或服务的总需求（它决定其均衡供给量）是如何计算的。
我们首先从私人物品或服务和公共物品或服务的加总中分别获取得两种产品的总需求∑D，然后以DX和DG的形式导入混合产品的模型中，并引入供给曲线S，这样我们就可以找到两个均衡点E*与E/。在均衡点E*，由于供给曲线与需求曲线DX相交，故该产品为纯粹的私人产品，这时其均衡价格为P*，均衡产量为M*。现在随着政府干预，均衡点将移至E/点，这一点可以理解为私人支付加公共支付后形成的总需求与总供给的平衡点。在这具既有私人支付又有公共支出的均衡点上，均衡产量为M/，均衡价格为P/，其中私人面临的价格仅为P，因而私人的实际支付为OPEM/，而余下的PP/E/E则为政府的公共支出。
混合物品或服务的这种均衡分析表明：混合产品费用的支付既不能只由私人来承担，也不宜让政府全包下来，而应该由政府和个人共同支付。
思考题：
比较公共物品与私人物品的区别
公共物品的需求以及公共部门和私人部门提供公共物品的效率比较
比较公共物品供给的局部均衡分析与一般均衡分析
如何正确理解很和物品与服务的性质
第四部分 公共选择
重点与难点：
公共选择理论的概况
投票机制与中件位选民
公共选择中利益集团与寻租问题
官僚理论
一、公共选择理论概述
（一）非市场决策与市场决策
简单地说，公共选择理论可以定义为研究非市场决策的理论，是对政府决策过程的经济分析。在非市场决策中发挥主导作用的是国家或政府。从本质上说，政治家或官僚同私人经济中的个人一样，也是一种“经济人”。在公共选择领域作出决定的人和其他人一样会犯错误，他们的行动本身也要受到一些规则与约束的影响。公共选择理论将政府看作具有与市场环境中的企业类似的性质，即作为一个公共产品的生产和提供者，由此来解释其在非市场环境中的行为方式，揭示其后果。尽管如此，公共选择中的政府决策行为与市场决策行为还是存在很大的差别。主要表现在以下几点：首先是它们偏好表达的方式不同。政府决策下，公众偏好常常通过投票来表达，而且公众偏好的表达要按照一定的政治程序。在直接民主制和间接民主制下，表达偏好的政治程序和过程也是不同的。但在市场决策的条件下，个人偏好是通过个人所购买的商品来表达的，这种个人偏好的表露对政府决策的结果产生的影响很小。其次偏好的体系不同。
（二）布坎南和公共选择理论
一般认为，公共选择是作为政治经济学的一个分支学科而出现的。它正式发端于1957年詹姆斯.布坎南等人在美国弗吉尼亚大学创办的“托马斯.杰斐逊中心”。布坎南推崇维克塞尔（Knut Wicksell）是近代公共选择理论最早的先驱者。早在1896年，维克塞尔就对那种认为经济学家可以为仁慈君主以及那些力图使社会福利职能极大化的实体提供忠告的设想发出警告。他对公共选择理论的贡献可以看作是“认识到政府行为结果的特征、资源配置或再分配决策是无法讨论的，如果不考虑公民通过使这些结果得以发生的通票过程而投入的资源的话”。布坎南正是从他这里吸收了立宪公共选择的观点，对规则投入了大量的精力进行研究。
在《自由、市场与国家》一书中，布坎南回顾了他个人逐步对公共选择问题产生学术兴趣的经过，对公共选择理论关心的问题及其发展过程做了较为详细的介绍。布坎南早期注意到了对经济学基础的忽视正在日益发展。他认为，经济学的基础是价格理论并且是应用于真正的显示问题的价格理论。通过价格机制运行的经济活动应该成为经济学研究的对象。布坎南和戈登.图洛克（Gordon Tullock）在1962年所写的《一致的计算》（The Calculus of Consent）一书是推演一种政治宪制的经济理论的第一次尝试。1963年，布坎南和戈登在弗吉尼亚州的夏洛茨维尔又创办了“非市场决策制定委员会”，随后又出版了《非市场决策论文集》。1968年“非市场决策制定委员会”改名为公共选择协会，并正式出版了协会的机关刊物《公共选择》杂志。理论界的探讨在学科建设上产生了影响，布坎南等人推动了所有权经济学、法律经济学和公共选择—这三门互相联系又相互区别的分支学科的出现。由于该中心所宣扬的宗旨不符合当时的主流经济学的基调（即对政府行为的无比信任）自1964年起该中心受到排挤。1969年布坎南和戈登图洛克在弗吉尼亚理工学院办起“公共选择研究中心”，侧重于对政治过程的理解，依次加强对市场过程的理解。
二、投票机制和中位选民
公共选择理论中的交易问题
公共选择理论认为经济学中的基本命题是交换，也就是不同经济个体之间的交换。从经济人的假设出发，每一个人的追求都是自我利益的最大化，而自我利益是通过一系列交换实现的。当交换无法取得更大利益时，人们之间就取得了一致性和稳定性，即实现了一般意义上的帕累托最优。
交易可分为简单交易和复杂交易两种。简单交易是最基本的直接的交易，由两个经济人和简单的商品交易环境组成，交易过程简单明了。复杂交易则存在多个经济人和多种商品的交易环境。人们为了达成交易，往往中间会有各种各样的协商过程。因此复杂交易强调的是人们达成协定的过程而不是局限于买与卖的行为方式上。交易概念的提出和对交易过程的关注，使得政治活动也有必要纳入交易的范畴中进行研究。很多情况下的政治决策过程实质上就是政治交易的过程。然而政治交易过程中的非市场决策存在强制因素，也就是说，决策的作出可能会损害到其中一部分人的利益，但这部分人却不能改变决策，这也就体现了非市场决策交易过程中政府的强制权力。因此研究交易过程中的交易方式，以便达到希望的交易结果具有重要的意义。
投票和社会偏好
投票行为是一种选择行为，民众通过投票行为表达他们的个人偏好。唐斯曾经指出决定选民是否参与投票的主要因素有以下四点：
（1）自身投票的重要意义。它是指对自己参与投票能否关系到选举结果的主观推测。这种推测依赖于选举中是否会出现短兵相接现象，即以来于有关其他选民的推测。
（2）对各政党间的期待效用差，也就是指选民对参加选举的政党（候选者）所提出的政策的效用差异的认知。
（3）投票成本，即选民参与投票所需的费用。在此费用中包括了解政党所必须的开销。
（4）投票的长远利益。这主要源自于选民参与投票有益于维持民主主义体制的考虑。即长期利益是指选民依靠民主主义作用的保持来维护和发展切身利益。
以上是唐斯从政治学的角度描绘了选民的投票问题及其动机。如果我们从经济学的角度来分析选民的投票，那么选民的投票的可能性是由他们在投票中所能的得到的效用的大小来决定的。
假定政府公共产品对选民产生的是收益，政府为生产这些公共产品而想选民征税产生的是成本，那么将此收益减去成本就是选民的效用，选民将根据这一效用的大小来决定投票。
人们在进行投票时会面对多个备选项。对备选项排列出个人偏好顺序是将个人偏好加总为社会偏好的前提。对此，肯尼斯.阿罗研究了社会选择不许满足的条件，他的分析是通过以下假设进行的：
（1）选择者个人处于一种理性状态。对于任何一组给定的个人偏好来说，社会选择规则必须产生一种社会秩序，这种社会秩序具有完全性和可传递性。所谓的完全性是指对于任何两个不同的可供选择的社会状态X与Y，任何人都要作出选择：X好，Y好或者X、Y同样好。这些方案是社会秩序维持的全部方案，对他们选择不许是完全明确的。所谓可传递性是指如果某个人认为社会状态X比社会状态Y好，而Y又比Z好，那么X一定比Z好。要是有人不处在这样一种理性的状态而进行选择，那就有可能造成选择无结果或循环重复的情况。
（2）与选择方案无关的因素不影响选择内容的变化。即其他因素变化不影响对已有选择顺序的变化，这种选择只受个人对于这些状态的偏好顺序的制约。如果选择只是在X与Y之间作出，这时如果X和W之间的关系变化了，则该变化与X和Y之间的顺序武官。如果社会在这组状态之间所作出的选择改变了，那么该变化必定来自与这组选择相关的一些个人的偏好的改变。
（3）适用帕累托最优原理。社会成员都认为X比Y好，则社会选择的顺序必定表示为X比Y好，若社会大多数成员认为X与Y没有差异，而一部分人认为X比Y好，那么社会选择顺序必然表现为X比Y好因为这是达到了帕累托最优状态。
（4）所要作出选择的因素都处于选择的同一区间内。即用数学语言表示为社会选择得以产生的定义域必须包括所有可能的个人偏好顺序，这就是说，我们不能通过限制个人偏好顺序的定义域来产生某一个社会顺序。
（5）不存在个人独裁。即不存在某个人认为X比Y好，而全体社会成员的选择也必须认为X比Y好，从而将其他个人的偏好排除在外的那种情况。
这五条准则表明任何一种个人偏好都会导致社会或集体偏好，从而决定社会或集体选择的规则或过程所必须的经济伦理要求。而且这些条件是确保确保制度内部的逻辑一致性的必要条件，否则选择出现混乱，无法找到一个最佳答案或结果，将使公共选择无法进行。阿罗假设的重要意义在于为选举制度或者投票制度指定了衡量标准。有这些不同的假设条件，可以确认不同的选举制度和选举结果。这对于分析多数投票原则是非常重要的。
（三）多数决策与投票悖论
在政治领域，民主有两种基本形式：直接民主和代议制民主。在这两种民主制度中一般都采取投票的方式，直接民主和代议制民主在投票方式方面的区别是：直接民主是由广大民众直接对政策、方案等进行投票；而代议制民主是由广大民众中选出的代表对政策、方案等投票表决，人民的意志利益是通过其代表来间接体现的。因此都存在如何加总投票结果的问题，也就是如何将个人选择转化为社会选择，将个人偏好汇总为社会偏好。现实生活中，存在多种投票原则，如全体通过原则、2/3多数原则等，但为了提高决策效率，实际上我们在决策中往往采取简单多数原则。比如在一个村里要A或B中选举一名村支书，如果A的选票超过B的选票数，即A的选票超过半数，那么A就可以当选村支书一职。由此可见，在具有两种备选方案时，简单多数投票原则非常有效的。
投票悖论最早是由18世纪的康德尔塞提出的。而利用数学对其进行论证的是美国的经济学家肯尼思.阿罗。阿罗通过研究发现，在只有两个备选方案时，同时满足四个条件的只有多数投票原则。而如果存在三个或跟多的备选方案时，多数投票原则通常会出现循环投票的现象。在多数投票原则下可能没有稳定一致的均衡结果，这种现象被成为投票悖论。
如何来解决阿罗的投票悖论呢？总的说来，关于投票悖论有许多的解法。许多学者也提出了一些新的假说，试图对阿罗的五个假设条件予以修改，其中的代表人物是布莱克。布莱克早在1948年就提出过单峰态（Single Peakedness）假说，运用单峰偏好的概念对投票悖论进行了研究，并试图以此排除投票悖论。
投票交易和中位选民定理
1、互投赞成票和虚假投票
在公共政策的投票过程中，投票者很可能会不真实的表达自己的个人偏好，实际投票行为往往偏离其个人真实的偏好，这是投票者的策略行为。投票交易就是投票者的策略行为的一个突出方面。所谓投票交易是指在简单多数规则下，获胜的多数人受益价值的总和可能低于少数人的成本价值。在这种情况下，少数人可能愿意进行选票交易以避免这种情况。此时，选票交易可能有两种情况：一种是一部分人收买另一部分人，让他们投票赞成自己所赞成的方案。第二种情况是双方达成协议，在这个问题上甲方支持乙方，从而换取在另一问题上乙方对甲方的支持，这种情况被称为互投赞成票。
投票交易实际上是一种互惠合作的交易。“布凯南和塔洛克的研究表明，投票交易使得多数票原则在资源配置和福利分配方面都更有效。个人可以交换选票是这种制度独得出结果更为可行，从福利分配的角度来看，人们认为好的结果被采用的可能性大于那些差的。当然，这种行为也可能被不良的利益集团所控制，给社会带来危害，这是我们需要警惕的。”
中位投票人定理
中位投票人就是指对某个议案或公共产品需求量持中间态度的人，他正好把另外偶数个投票人分为兴趣或意愿刚好相反的两组。（戴文彪）中位投票人定理认为，在个人偏好满足单峰偏好的简单多数规则下，在投票赢得胜利的将会是被中位投票人最为赞成的方案。中位投票人最偏好的公共产品的数量或劳务量常常是多数规则下的政治均衡。
3、政党与中位投票人定理
研究政党及其竞争均衡始于安东尼.唐斯。1957年唐斯在著作《民主的经济论》中提出了政治竞争模型。该模型是以霍特林在此之前对空间竞争作出的分析为依据的。安东尼.唐斯的政治经济模型的基本假设是在代议制民主中，选民追求效用最大化，政党追求选票最大化。唐斯对这一理论作了如下说明：
在我们的模型中，政党特别感兴趣的不是如何使社会资源的配置达到效率要求；相反，每个政党都努力最大化其选票以求重新当选。因此，政府即使有能力把社会推进到帕累托最佳状态，它也只是迫于和其他政党竞争的需要才这样做……可见，关键的问题在于党派之间的竞争是否总能迫使政府达到帕累托最佳状态。
在唐斯看来， 政党并非是为某种真理及理想而行动，而是谋求在选举中获胜以掌握政权进行活动的人的联合体，选民是指从政府实施使的政策中能够有所获益的个人。
中位投票人定理在公共选择学派的理论中占有很重要的地位。任何一个政治家或政客，要想获得大多数的选票，就必须使自己的方案与中位投票人的意愿相一致，这样才有可能在最后的竞选中获胜。同样，在一个社会中如果中间阶层占大多数，那么这个社会的政治生活和经济生活就会越稳定。
三、公共选择中的利益集团与寻租
（一）公共选择中的利益集团
社会中不仅包括个体的人，也包括许多的社会组织。在公共选择中，选择主体可以分为两大类：单个主体和集合主体。单个主体是指单个的选民，集合主体主要包括政党、官僚集团和特殊利益集团。在投票过程中除了选民作为个体参与选择以外，还存在大量的利益集团的行为。下面我们就详细研究一下公共选择中的特殊利益集团。
所谓特殊利益集团，是指那些由一些具有共同利益的人组成、对政府决策能够施加影响的团体。它与政党的不同之处在于，利益集团的领导人并不执掌政治机构的权力，但他们却对政府官员、投票者施加各种压力和影响，以谋求对其成员有利的提案的支持。
奥尔森在这一理论中认为集团中的个人也是经济人。既然是经济人，那么即使利益集团的利益是公共的，个人必然也会考虑他个人付出的成本和他所获得的个人受益的比例问题。在经济人假设的基础上，奥尔森把利益集团分为两种类型：相容性的排他性的利益集团。两种集团的区别在于集团寻求的目标的本质，而不是成员的任何性质。相容性的利益集团所追求的利益目标是集团整体利益的扩大，同时集团中的个人利益的获得不以损害集团其他人的利益为代价。而在排他性的利益集团中集体的收益总量是固定的 ，这时某个个人利益的获得必然会影响到集团其他人的利益收获。
特殊利益集团在自己的过程活动中，主要利用两个途径来对政府政治经济决策施加影响。一是通过提供资金、游说和拉选票等活动影响政府的决策；二是通过选民集中程度对官员来影响政府的政治经济决策。这两个途径具体表现为：（1）用脚投票，是通过将个人集中在各个趣味相同的政治组织里来实现帕累托最优。它将自己的信息提供给政府从而使政府决策有利于自己。（2）利用组织起来的选票集中度对政府施加压力，也可称为用手投票。（3）通过提供金钱和物质上的资助，比如在总统竞选中提供竞选活动的资金，或者给某一政党的日常活动提供帮助来影响政府的决策，这种情况可以称为用钱投票；（4）在议会中开展游说活动，特别是在议会讨论决定某一政策方案时，各利益集团就会开展大规模的游说活动，说明自己的愿望和建议，这种情况可以视为用嘴投票。政府的最终决策取决于各个利益集团在力量上的对比。
（二）公共选择下的寻租
所谓寻租，是指为获得政府法规支持所形成的垄断利益（租金）而进行的活动。在私人垄断下，产生了垄断利润。后来政府开始运用经济的手段比如法规等来调节经济时，市场中又产生了政府所允许的垄断。一些利益集团和个人为了从政府中达到这种垄断而在公共选择领域对政府施加影响。公共经济学将这种利益集团或者个人通过影响公共选择和决策为自己谋取利益的行为成为寻租行为。以英国为例，在英国强大的时候，英国政府实行鼓励自由贸易的政策，一些相关的利益集团如各种贸易协会或商业协会从中受益。而到后来英国经济衰落时期，政府在各种利益集团的压力下，改变政策，转而推行贸易限制政策，建立了层层贸易壁垒来保护本国利益集团的利益。
经济人从寻利到寻租，首先不是因为他们的道德观念有了什么变化，而改变了他们的行为方式，主要是因为社会的制度结构发生了变化，个人做出选择的环境也随之发生了改变。当经济从市场自发运转转向了直接的权力作用下的利益再分配时，寻租活动就会作为一种重要的社会现象出现了。
导致寻租活动的一个重要原因是政府失灵。一般看来，市场失灵应有政府来调控，从而对完全市场机制下的消极结果加以控制。但有时政府调控下造成的消极后果会比市场失灵严重得多。首先看直接民主制社会。在这种体制下，政府决策一般由公民直接投票表决。在决策中如果实行全票通过原则，既会影响到决策效率又提高了决策成本，因此直接民主下的决策一般实行多数投票原则。然而多数投票原则下的个人作为选择主体，经常无法表现其真实的个人偏好，正像我们前面所分析的，个人有时会隐瞒他的真实偏好或者对投票持一种无所谓的态度。同时在公共决策中特殊利益集团本身具有其优越性，这就是直接民主下的公共决策可能会被这些利益集团所操纵。这便为寻租行为的发生提供了机会。而在代议制民主下，公共决策存在同样的问题。代议制民主是由被选出的代表对决策进行投票。代议制民主中，被选出的政府官员或议员等政治家也具有经济人的性质所不同的是积累的意识形态资本在量上的差异。他们往往采取利用中位投票人的战略，提出一些最能被中位投票人赞同的主张。这些主张之间总是很难找出它们的差别，这样就使中位投票人对这些主张发生混淆，从而对公共决策处于一种理性但无知的状态，或是对公共政策持冷漠态度，其结果是为特殊利益集团的活动提供了可乘之机。由此可见，无论直接民主还是间接民主下，政府失灵是导致寻租行为发生的一个重要原因。
寻租行为必须要付出一定的成本。对于寻租者本人来说，他要耗费一定的时间精力、金钱以及由此造成的个人压力。寻租成本是垄断利润的一部分，寻租者正是将这一部分垄断利润拿去向政府购买它们所需要的政策或管制。寻租活动产生的基础是政府的垄断行为，，这种垄断造成了极高的社会成本。布坎南将寻租行为造成的社会成本分为三类：（1）保持垄断地位的支出；（2）政府部门对这类支出做出反应的努力；（3）寻租行为所引起的第三方的各种扭曲行为。利益集团的任何一项活动都会导致这三种社会成本的付出。如在一个实行外汇管制的国家里只有具有进出口许可证的商品才能进出口贸易，那么从事进出口贸易的利益集团就会游说政府部门授予其某些商品的进出口的垄断权力，必要的情况下可能会实行贿赂。利益集团为此所耗费的时间、精力和金钱时第一种社会成本。同时政府部门在利益集团的影响下，政府决策开始倾向于利益集团所游说的那些商品领域，这使得政府官员之间展开讨论，来论证到底那些商品可以拥有进出口许可证，政府决策效率被放慢，这是政府部门为此付出的成本。政府部门不仅接受商家的贿赂而且期盼从商家的巨额馈赠中获得高额的回报，这种不良风气对社会的其他行业和个人产生了较坏的影响，造成了一些人的职业道德下降，这便是寻租行为造成的第三方所付出的成本。
通过上述分析，可以看到政府干预失灵，寻租行为猖獗，这为许多政府官员在寻租活动中追求最大化的个人利益提供了机会。因此寻租带来了一系列的消极后果。她造成了社会资源的浪费，是寻租者和政府部门都花费了大量的人力、物力和财力，使得政府的决策效率下降，并且获得政府垄断的企业往往没有有效的激励去改进技术，提高产品质量，降低产品成本，也没有改善服务，增强市场竞争力，反而造成了他们生产活动的低效率，降低了经济效率。同时寻租行为还引起了社会财富分配不公，在寻租社会中生产者未必能够多劳多得，那些“设租者”不从事任何生产活动，却能够大发横财，这种现象挫伤了生产者的积极性，并破坏了社会公平的原则和社会的正当的价值观念，导致了政府官员的腐败。因此我们可以说，利益集团的存在实际上是降低了社会福利，寻租所获得的租金被付出的社会成本低效，并且成本远远大于收益，对于利益集团而言，本集团的福利可能获得了提高，但却降低了社会的福利。
四、官僚理论
（一）官僚行为的特征
官僚机构提供公共产品的行为与市场环境下的企业提供私人产品的行为存在很大差别，这些差别具体表现在：
官僚行为具有一定的相对独立性。官僚集团的成员是实行任命制的，他们通常只对任命它们的政府机关和政治家负责，不直接对选民负责，因而并不受选民的制约。选民只能通过社会舆论、通过组成一定的利益集团或通过对政党和政府的影响来影响官员，所以选民对官员的制约实际只是一种软约束，作用的过程也相对比较长，官员的行为具有相对的独立性。
官僚行为具有相对的稳定性。官僚机构的成员构成一般比较稳定，机构内部有一套严格的等级制度和晋升规则。机构内部没有明确的考核指标，私营企业一般有利润这一硬性指标，而官僚机构部门则因其产出都是非营利性的而不能使用这个指标，因此机构的稳定性牺牲了效率。
官员行为具有一定特殊性。政治家与政府官员的政策主张要转变为有条不紊的规章制度，需要通过起草政策法案才能实施。官员还负责审议、选择议案时收集、分析和提供各种必要的信息任务，所以他们与社会各界的关系十分密切，官员提供的信息情况直接影响着政治家的决策。可见官员行为的影响力较大。
此外经济人假设同样适用于官僚。官员们的行为动机也是利益最大化。这种利益最大化只是与市场行为有所不同，它不是以营利为目的，而是将利益最大化的目标通过追求公共权力的极大化来实现。
（二）官僚主义与公共产品的供给
政府官员追求利益最大化的动机造成了公共权力的运用过度，公共产品的供给量逐渐增多，社会资源浪费，最终增加了人民的负担。为了解释这种趋势，威廉.尼斯克南（W.A.Niskanen）提出了一种官僚模型。尼克斯男认为官僚追求的个人利益是其所属部门权力的最大化。由于部门权力和其控制的资源规模相关，因此官僚们所作的公共预算成本必然会超出实际所需的成本，每个部门的预算成本都出现了扩大，那么整个政府的公共支出必然会增加。
五、政治经济周期理论
在前面介绍多数投票规则和中位投票人定理的时候，我们曾经提到了唐斯的政治竞争模型。唐斯的这一模型在公共选择文献中得到了广泛应用。唐斯模型中，政党追求的目标是选票的最大化，如果一个政党在选举中胜出，那么它所组建的政府的行为都是为了追求下一次的选票最大化。在公共经济周期理论中，唐斯的政治经济竞争模型部分地用来解释宏观经济周期中的价格、产出和就业问题。
在西方民主社会中，每隔一定的时间就要举行一次选举。伴随选举的周期，政府的行为也逐渐形成了政治经济周期。经济周期的政治理论所包含的一个要点时，政府行为是出于对一些意识形态和价值判断（即政治）的考虑来决定的，同时还是基于它是否愿意提出并实施能够保证下一轮选举时他的知名度提高和选票最大化的政策。在选举中，对单个的选民而言，选举的目的是要选择公共产品的供给量及对相应的公共政策作出选择，但是政党在投票选举中的目标是追求选票的最大化，从而在选举中胜出，而不是为了实现社会福利的最大化。这样就偏离了选举原来的意义，使选举成了政党追求选票的途径。这时的政府行为变成了一个内生变量，因为选票最大化这一目的可以影响很多因素，比如（1）政府决定实施的决策包括减少通货膨胀和失业、促进增长及实现收入分配目标；（2）政府目标的组合，其中存在权衡取舍的问题，如通货膨胀和失业；（3）政策工具的选择，因为这些工具会对分配结果产生影响。这种发生偏离的选举行为和传统的宏观经济方式之间的区别可以用下例说明。
思考题：
简述公共选择理论
投票与社会偏好的关系
如何理解公共选择下的寻租行为
官僚行为的特征
官僚主义对公共物品的影响
如何正确理解政治经济的周期理论
第五部分 公共支出
重点与难点：
公共支出的含义、原则与形式
公共支出的分类
公共支出的规模增长理论
公共支出的控制与预算
公共支出的效率管理
5．1公共支出概述
一 公共支出的内涵与意义
公共支出是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的耗费。从其本质上来讲，公共支出就是满足社会公共需要的社会资源配置活动，是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配，以满足社会公共需要和社会再生产的资金需要，从而为实现国家的各种职能服务。公共支出可以反映政府的政策选择。
（一）公共支出是实现政府财政职能的主要手段。
在现代财政活动的收入、支出和资产管理三个环节中，公共支出是目的。这是因为它与政府各项职能的实现具有密切关系。只有运用一定的资金，并按照等价、有偿的原则来购买商品与劳务，将之转化为公共产品，供给社会，政府才能实现其在政治、经济、文化、社会等方面的职能。所以，支出是实现政府职能的必要条件。财政支出规模在很大程度上决定着一国政府职能的范围大小和功能强弱。没有财政的支出，任何政权都不可能得以维持。
（二）公共支出是实现国民经济发展的重要资金来源和经济结构调整手段。
在市场经济下，资源配置的基础环节是市场，企业自身的积累和投资是经济发展所需资金的主要来源。但是资源的浪费、盲目无序的状态，极易由于投资是在分散决策的基础上进行的而行成。同时在涉及关系国计民生的基础设施建设上面，企业往往缺乏积极性。公共支出的财政性资金是一种数额大、期限长的集中性投资，它不仅代表了国家的宏观政策，而且投资项目具有基础性、长远性和集中性的特点，会对市场经济产生重要的影响，能够弥补市场的不足，矫正市场的失灵，对经济结构的调整与优化起到重要作用。
（三）公共支出是实现社会公平的重要途径。
社会矛盾激化、社会危机加重的一个重要原因是因为，单纯的市场调节分配，容易造成社会财富的集中，形成两极分化的分配格局。而社会公平至少包括两个层面：一是地区之间的财政支出水平，二是个人收入公平。
二 公共支出的原则
经济效益原则。经济效益原则是指通过公共支出使资源得到最优化的配置，使社会得到最大的“效益” 。这一原则可以从以下两方面的含义来理解。一是社会资源在公共部门和私人部门之间的最优配置。在资源配置上，公共支出与私人支出是处于同样的地位。同样的钱花在公共部门的机会成本等于花在私人部门的损失。国家财政支出给社会带来的收益应大于因为政府课税，或用于其他方式取得收入使社会付出的代价。在完全竞争市场，当投资的政府边际成本等于私人边际收益时，此时整个经济的配置状态达到最优。二是在使用由政府财政配置的资源时也应以获得最大社会效益为原则。可以采取成本——收益分析的方法来确定某项支出是否获得最大社会收益，判定是否总收益大于总成本。关于成本与收益的分析，要考虑全面，才能正确评估。
公平原则。公平原则是指通过公共支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状态，能恰当地符合各个阶层居民的需要。公平中的横向公平要求同等对待同一层次的居民；纵向公平要求差别对待不同层次的居民，这两个层次要要顾及到。公平原则的具体体现是受益能力原则。居民的情况是否相同，是指他们对公共支出利益的需求程度是否相同，也就是居民的受益能力是否相同。公民的受益能力是同其收入水平相关的，收入水平越低，则补助对他产生的作用越大，就是受益能力越大，从全社会角度衡量效用就越大。因此，公共支出应对收入不超过规定水平的社会成员给予补助，收入越少，给予的补助就应越多。
3、统筹兼顾原则。统筹兼顾原则是指政府公共支出的结构安排，必须从全局出发，通盘规划，区分轻重缓急与主次先后，适当照顾各个方面的需要，妥善的分配财力，以保证政府各项职能的实现以及国民经济的协调发展。
事实上，分析经济运行可以看出，以上目标在实践当中往往很难同时达到，决策者经常处于两难境地，有时某些政策措施为促进就业，就不得不牺牲稳定价格水平的目标，或者会出现国际收支失衡。除次之外，要想收到满意的效果，财政政策与货币政策也需要密切配合。
三．公共支出的形式
现代政府公共支出压力的增大
除考虑国家本身的特征外，在选择采用何种形式的公共支出时，还需要考虑社会发展对公共支出的需求。如果仅靠无偿性支出不足以保证国家在一定时期内的必要支出，那就必然会选择通过政府的融资活动和有偿性支出形式来弥补。因此，公共支出形式必然会因为现代政府公共支出的压力增大而变化，并且这是影响其变化的最主要原因。最初的国家公共支出，无偿支付形式是主要、甚至是唯一的形式。在进入现代社会之后，随着政府职能的日益扩大，社会政治经济活动也日趋复杂。因而，各国经常产生的社会经济问题就更需要政府的干预，在这种情况下，仅仅依靠传统的无偿性公共支出已不能满足需要，从而促使各国政府日益依靠信用形式以有偿方式筹措资金。而为了减轻政府的偿债负担，政府也开始以信用形式支出资金，并为有偿性公共支出的推行提供制度上的保证。这样便出现了不同于传统无偿性支出形式的有偿性支出形式。
（二）提高公共支出效益的要求
在公共支出有限的情况下，过度地使用或使用不当都可能降低其使用效益，政府的预定目标也会因此而无法达到。所以分配在公共支出时，考虑何种形式的支出更有利于财政支出效益的提高是很有必要的。从我国财政分配的实际情况来看，由于长期存在财政支出的无偿使用，使得到支出的部门无须承担任何风险和责任，从而形成了用款单位在计划上宽打窄用、争投资、争拨款的不良倾向，这不仅给我国财政支出带来了巨大的压力，而且造成了国有资产的严重浪费和效率低下。
（三）所有制的影响
在目前世界各国，有偿性支出形式的比重越来越大，无偿性支出形式早已不是公共支出的主要内容。具体而言，无偿性支出主要体现在以下方面：
各种类型的公共支出，主要是对国防、国家政权机关和政府各职能部门，科学、文化、教育、卫生、社会福利救济部门，气象、地震、环境保护等部门的支出。
特殊的经济建设支出，主要指用于对国民经济的发展有重要的基础保障作用的产业部门。如对国民经济中的基础设施部门、重点建设项目或一些对国家有重要战略意义的产业部门所给予的必要的无偿性支出。
扶持落后地区和农业的支出，主要指国家在一定阶段上对落后地区发展所给予的无偿支持，以及为保证农业的基础性作用。在必要时也安排一定数量的无偿支持。
社会保障支出和财政补贴以及必要的捐赠支出等。
有偿性财政支出形式主要指政府贷款和有偿性投资，包括对有重要的社会效益或对国家有重要战略意义的国民经济建设项目给予的扶持。如公用基础设施项目的建设、一些高新技术产业部门的建设以及对具备良好开发条件的农、林、牧、渔业的综合开发。政府可以选择一些重要的产业部门进行直接的有偿性投资，以控制这些部门，使之符合国家利益。但是政府不应参与具有市场竞争性的行业投资，否则难以保证市场的公平与活力。
5．2公共支出的结构
公共支出的结构主要指公共支出的各个组成部分在公共支出总额中所占的比重。如果缺乏科学的分类，则难以进行专门的管理与研究，要科学地确定各种公共支出之间的比例关系也缺乏依据。公共支出的分类体系因各国的政治体制，以及社会经济发展程度的差异而不尽相同，迄今为止没有一个令各国都能认同的统一分类标准，因此，结合我国实际并参考国际标准，我们对公共支出进行如下的分类：
一、按经济性质分类
1．购买性支出。公共购买性支出又叫公共消耗性支出，直接表现为政府购买商品和劳务，如国防支出，教育支出，政府各部门和机构的事业费，政府的投资等，这些项目的支出尽管用途不同，但都具有共同的特点，那就是政府在付出资金的同时，相应地购买到了商品和劳务，以便履行政府的各种职能。公共部门购买消费品和劳务的支出又分两种。一种是公共部门为提供公共商品或劳务所需的日常消耗，例如支付公共部门工作人员的工薪而得到其劳动，购买必要的办公用品等满足公共部门活动的需求等。另一种是公共部门购买资本品支出，即购买公共部门在“生产”中必要的设备或设施。这种投资支出类似于市场机制领域的固定资本。
2．财政转移支出。转移性公共支出是指对于养老金、补贴、公债利息、失业救济金等的政府转移支付。像财政补贴支出、社会保障支出、债务还本付息支出等就属于财政转移支出。在这种再分配过程中，这些公共支出不表明公共部门耗用的经济资源，并不反映公共部门占用社会经济资源的要求，而是把这部分经济资源在社会成员中进行再分配的“中间人”，只表明公共部门其实仅发挥了一个中介人的作用，。转移只是在社会不同个人之间进行资源再分配。这是从财政支出的结果上来考察的，从各级政府之间的关系来看，转移支出则是政府间的补助关系。财政职能是通过各级政府的活动得以实现的。各级政府都承担着相应的职责，同时承担着作为各级政府职责延伸的事业单位资金供应者的职责。这样财政收支就在各级政府之间划分，然后各级政府对其相应的公共部门分配资金。
公共部门分属于各级政府，上下级政府之间不仅存在行政上的领导和被领导关系，而且存在资金上的下拨和上解关系，上下级政府之间的资金下拔和上解关系是形成各级公共部门支出的中间形式。某级政府隶属下的公共部门的支出总和就是这级政府的财政总支出。因此，在汇总各级政府财政总支出时要避免中间形式的重复计算。
我们依据各国国情来具体确定各国购买性支出和转移性支出的比例。一般来讲，经济发达国家，由于其经济规模、经济结构、产业结构、地区结构达到合理且有效的水平，基础产业与基础设施比较完善，市场运作比较规范，政府有条件比较少地直接参与投资与生产活动，同时还能获取充裕的财政收入。处于这种经济环境的政府，其转移性支出往往与购买性支出平分秋色，占总支出的比重较大。发展中国家则因其政府直接参与或指导经济活动，购买性支出所占的比重较大。
公共支出的最终用途可以通过按价值构成的分类体现出来，它的理论依据是马克思关于社会产品价值构成理论。社会总产品在价值构成上分为C、V、M三个部分。在简单再生产的情况下，社会总产品的最终使用可以分为补偿性支出和消费性支出两个部分，与补偿性支出相对应的社会总产品价值为C，与消费性支出相对应的社会总产品价值则为（V+M）。由于简单再生产只是一个理论抽象，现实运行着的经济社会总是不断地扩大再生产。所谓扩大再生产，就是将社会总产品价值中M的一部分不用于消费，而是通过一个投资的过程形成积累。显然，从上期生产的结果来看的社会总产品的价值构成，同最终使用亦即从下期生产的起点来看的社会总产品的价值构成是不相对应的。具体地说， C的价值从最终使用来看，并非全部用于补偿消耗掉的生产资料。在固定资产规模不断扩大的情况下，从全社会来看的固定资产折旧价值，有一部分可以用于积累性的投资。作为劳动者个人收入的V中也有一部分会以储蓄的形式沉淀下来,再通过各种渠道转化为投资，M的价值在扣除社会消费基金以后也形成积累。因此，从社会总产品的价值构成来看，在扩大再生产的条件下，财政支出最终形成补偿性支出、积累性支出与消费性支出。
补偿性支出其一般意义是指为保证简单再生产过程的进行，对已损耗的劳动手段和劳动对象的补偿，是用于补偿生产过程中消耗掉的生产资料方面的支出，在实际中通常是指对国家资产折旧的补偿。在整个公共支出中，补偿性支出所占比重很低。在经济体制改革前，该项支出曾是我国财政支出的重要内容；在经济体制改革后，简单再生产范围内的支出项目已基本交由经济组织负责，财政用于补偿性支出的项目已大大减少。目前，属于补偿性支出的项目，只剩下企业挖潜改造支出一项。但实际上政府的补偿性支出在不少国家都不同程度的存在着。最常见的是政府为加快本国经济的发展，采用政府收购未到期的设备以促使企业更新，这是政府着眼于国家的长期发展战略所采用的补偿性公共支出。因此，公共支出虽然来自国民收入并一般用于积累和消费两个方面，但政府也应在必要时安排一定数量的补偿性财政支出。
积累性支出是直接用于社会扩大再生产的投资，是财政直接增加社会物质财富及国家物资储备的支出，对扩大生产流通规模和增加社会财富有重大意义。积累性支出主要有基本建设支出、流动资金支出、科技三项费用支出、国家物资储备支出、支援农业支出、地质勘探费支出和各项经济建设事业、城市维护和建设中增加固定资产部分的支出。在我国，财政多年来对这些项目的支出一直是占公共支出的50%以上，是财政支出的主要部分。在发展中国家，特别是实行计划经济的国家，政府的积累性支出通常都占有较大的比例，这使公共支出对国家经济影响有很大影响，也比较容易产生较高的积累率，产生积累与消费比例失调的现象。而发达国家政府由于经济发展已有较高水平，并普遍实行市场经济制度，投资也主要由市场主体完成，因而积累性公共支出，特别是生产性的积累支出在政府公共支出中所占比重较大，政府对经济发展的直接参与程度也很低。我国随着市场化程度的提高，市场主体会承担一部分原属政府支出的职能，积累性支出的比重将会有所降低。
消费性支出主要是指财政为保证社会共同消费的实现所安排的支出项目。具体包括国防、行政、科教文卫、社会保障和社会福利等支出项目。还包括非生产部门的个人消费支出。消费性支出在公共支出中占有重要的地位，是实现政府各项职能的主要支出形式。在现代实行市场经济的国家里，公共支出中的消费性支出比重较高，政府作为公共部门的特征更为显著。政府主要发挥保证国家安全、建立必要的社会秩序、发展社会事业、提高大众福利的职能。而在许多发展中国家，由于积累性支出的比重较高，在经济发展水平较低的情况下，社会共同消费水平的提高将会因此受到一定的影响。
将公共支出划分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出三个部分，可以反映公共支出中的积累与消费的比例关系，并可据此研究公共支出对整个社会中积累与消费比例的影响，有利于通过公共支出的调整，促进合理的消费与积累比例的形成，为经济发展实现良性循环创造条件。补偿性支出不构成公共支出的主要方面，但却是政府实现一定时期内的某些目标的辅助性支出，其数量和比重的变化反映政府在一定时期内的重大政策取向。积累性支出占全部公共支出的比例和构成因不同社会经济制度、不同经济发展阶段而有较大的区别。国家经济制度和社会的文明程度可以通过消费性支出占公共支出的比重高低反映出来。在发达的市场经济制度下，公共财政支出中消费性支出的比重较高，这可以从一个侧面反映出政府在完善社会管理和调节国民福利方面有较强的能力。因此通过这种分类，可以为政府根据国家经济制度和经济发展阶段的变化，制订本国经济发展战略和阶段性经济政策提供一定的依据。
5．3公共支出的规模与增长
一、公共支出规模的概念
公共支出规模是指一定财政年度内通过预算安排的公共支出总额。公共支出规模是衡量一定时期内政府支配社会资源的多少、提供公共物品的数量、满足社会公共需要的能力的高低的重要指标。由于公共支出有广义和狭义之分，公共支出规模也可以从广义和狭义两层意义上来理解。狭义上的公共支出规模是指政府预算中公共支出的规模，反映着某一年度内政府通过预算形成的公共支出规模。广义的公共支出规模是指某一财政年度内通过政府安排的用于社会公共需要方面的所有支出，即除了狭义上的公共支出外，还包括预算外支出等。目前，在进行公共支出规模的国际比较时，我国多数学者是以我国预算内公共支出，亦即狭义的公共支出进行比较的。
二、公共支出规模增长理论
（一）瓦格纳法则
这一理论的基本内容可以概括为：（1）公共支出的增长幅度大于经济增长幅度，是一种必然趋势；（2）政府消费性支出占国民所得的比例是不断增加的；（3）随着经济发展和人均所得上升，公共部门的活动将越来越重要，公共支出也就逐渐增加。
瓦格纳认为，政府职能的扩大和经济的发展，要求保证行使这些职能的公共支出不断增加。政府职能的扩大有两方面的原因：一是政治因素。二是经济因素。很明显，瓦格纳是正确预测了公共支出不断增加的历史性趋势，这已被国家发展的实践所证实。由于他是最早系统地阐述了公共支出的长期趋势，更为垄断资本主义国家干预经济提供了一定的理论基础；并且在崇尚“廉价政府”的情况下，明确地提出了公共支出增长将作为一条规律而存在，因此对当时财政思想的变革产生了重大的影响，对以后的财政理论和财政政策研究也同样做出了一定的贡献。
（二）皮考克和魏斯曼的“梯度渐进增长理论”
对这一理论的分析，是建立在这样的假设基础之上的：政府希望花更多的钱，但公民却不愿意交纳更多的赋税。政府必须考虑公民的意愿，注意公民能容忍的税收水平，这是政府公共支出的约束条件。
在这样假设的基础上，皮考克和魏斯曼认为，公共支出增长的原因有两种：在正常时期的内在原因和非正常时期的外在原因。内在原因是指由于国民生产总值（GNP）增长带来的收入增长，导致税收的上升和公共支出的增长，这时的公共支出和GNP的增长具有相关性。在社会发展的正常时期，随着经济的发展和收入上升，导致在税率不变的情况下税收收入相应增长，因而公共支出有可能同步增长，这就是政府支出增长与GNP增长的线性相关关系。外在原因则是公共支出增长超过GNP增长速度的主要因素。任何一个政府都愿意提供更多的公共产品和公共服务，即希望有更多的支出。然而公众虽然愿意享受更多的公共产品和公共服务，却不愿意为其缴纳更多的税收。
皮考克和魏斯曼的“梯度渐进增长理论”，认为财政支出的增长并不是均衡、同一速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中不时出现一种跳跃式的发展过程。这种非均衡性增长是在一个较长时期内进行的。在这一时期内，稳定增长和突发性增长是交替进行的。因而这一理论主要是通过考察财政支出增长趋势中具有特定意义的时间形态，从这些特定的时间形态中来寻找政府支出增长的根本原因。这一研究方法是继瓦格纳考察公共支出长期趋势后的又一进步，就其理论阐述的内容来看，它通过对国家与公众关系及心理的分析，已经初步融入了公共选择学派的思想。在他们看来，财政支出增长要受到纳税人税收容忍水平的制约，因为在西方式的民主政体中，纳税人的选票可以影响政治制度的投票结果。从某种意义上讲，他们所认定的财政支出水平也是由政治制度中的多数投票原则所决定的水平——这一点与公共选择学派的观点类似，从而在一定程度上把财政支出与政治过程结合起来了，这是皮考克和魏斯曼的“梯度渐进增长理论”的创新之处。
（三）公共支出增长的经济发展阶段理论模型
这一理论模型主要是由R?A?马斯格雷夫和W?W?罗斯托提出的。两位经济学家根据经济发展阶段的不同需要，用经济发展的阶段论来解释公共支出增长的原因。
美国著名的财政学家马斯格雷夫他认为，从经济发展的观点看，在经济发展的早期阶段，由于交通、水利、通讯等基础设施落后，直接影响私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个经济的发展。而对这类经济基础设施的投资往往数量大、周期长、收益小，私人部门不愿意投资或没有能力投资；但对这些经济基础设施的投资又是具有较大的外部经济效益的。因此，需要政府提供，为经济发展创造一个良好的投资外境。此外，在经济发展的早期阶段，由于私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须公共生产。即使这些资本品的利益是内在的，不具有外部经济性，也要求通过政府预算提供，所以这一阶段公共资本的作用很大。一旦经济进入发展的中期，即起飞阶段，私人产业部门业已兴旺，资本存量不断扩增，私人企业和农业的资本份额增大，那些由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施已基本建成，对它们投资的增加也逐渐变缓了。此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率就会下降，从而公共积累支出在整个社会总积累支出中所占的比重就会下降。当经济进入“成熟”期．公共净投资的份额又会上升。这是因为随着人均收入进一步增长，人们对生活的质量提出了更高的要求，私人消费形式将发生变化，从而预算支出也要发生变化。如汽车的广泛拥有，需要存在更为发达的交通设施。此外，对生活质量要求的提高，也迫使政府进行更大规模的人力投资。因此，这一阶段对私人消费品的补偿性公共投资处在显著地位，从而使公共积累支出又出现较高的增长率。总之，在经济发展的早期阶段，对公共资本比例要求较高；而在“起飞”实现之后会暂时有所下降；当经济步入“成熟”阶段时又会上升。至于公共用费支出的增长变化，在经济发展的早期阶段，主要是满足人们的基本需要，如衣、食等消费，因而对公共消费支出要求不高；随着人均收人的增加，基本需要满足之后，私人对基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费支出将增加，资源更多地被用于满足发展需要，如教育、卫生、安全等的需要。由于这些消费项目都需要较大的公共消费支出作补充，因此，公共消费支出占社会总消费支出的比重也就相应地提高，此外，伴随着经济的增长，将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种矛盾和问题。如交通、警力、控制污染、反托拉斯等等需求的增加，这将引起政府各种管理费支出的增加，从而导致整个社会公共消费支出的迅速增长。马斯格雷夫关于经济发展各阶段财政支出及其结构变化的独到见解，对考察一国财政支出增长状况，尤其是发展中国家的财
（四）公共选择学派的支出增长理论
公共选择理论认为导致政府支出不断增长的原因主要表现在以下方面：
(1)利益集团的影响。利益集团是指由那些具有共同目标并试图对公共政策施加影响的实体个人所形成的组织。 在实行多数投票原则的情况下，公共选择理论认为，利益集团的大量存在，直接促使了政府预算规模的扩张。在没有讨价还价的情况下，政府的公共支出有可能大，也可能会小，这完全取决于那些喜欢“大”或“小”的人的相对集中程度。但若考虑到利益集团的存在，尤其是当由利益集团、官僚和被选出的代表(议员)所组成的“铁三角形”关系存在时，政府的预算规模就必然庞大。
(2) 官僚的作用。官僚又称公务员，在西方国家，其意思并非贬义。官僚的作用被视为以一种理性的方式引导有组织的行为，以及按照严格的等级制度从事指定事务。在西方政体中，政府支出项目由立法机构决定，但具体的支出事务是由官僚们经办的，因此支出的合法性由官僚决定。他们为支出项目的设计和执行提供有价值的技术方面的专家，并且官僚往往比被选出的官员在政府机构中服务期限长，这就保持了政府的连续性。如果没有这些官僚的存在，现代西方政府是很难运转的。
财政支出是政府的行为，制度及政治决策过程必然对财政支出产生影响，在分析财政支出增长时，当然不应忽视这一重要因素。尤其在西方社会，随着现代资本主义的发展，滋生了大量的利益集团，在西方式的所谓民主政体下，往往对政府财政支出决策施加各种影响，导致财政支出不断增长。该理论还认为官僚也是人，他们也同样关心个人利益最大化，正是这一因素，导致他们不断追求预算的最大化。这一理论对我国财政支出的分析具有一定的借鉴意义。
响公共支出增长的因素
公共支出水平不断增长趋势的决定因素，主要是一国的经济体制、经济和社会的发展水平、城市化程度、工业化水平等。政府支出的规模，直接反映了政府职能的变化和公众需要。归结前人的分析并结合当今世界各国财政支出变化的现实情况，我们不难总结出影响财政支出规模的若干因素：
1、经济性因素。它主要指经济发展水平，经济体制的选择和政府的经济干预政策等。
政治性因素。政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在三个方面：一是政局是否稳定，二是政体结构的行政效率，三是政治制度。
3、社会性因素。例如人口状况、文化背景等因素，也在一定程度上影响着财政支出规模。
4、技术因素。新兴工业的发展极大地提高社会生产力，促进了经济高速发展。高经济增长和收入增长速度，为公共支出的不断增长提供了坚实的物质基础和不断的需求。
四、共支出规模的衡量指标
公共支出规模通常被理解为是公共支出总量的货币表现，是衡量一个国家或地区政府财政活动的一个主要指标。衡量政府公共支出的方法主要有两种：一种是从绝对量考察，一种是从相对量上来考察。
绝对量的指标，也可以称为公共支出的绝对规模，主要有按当期价格计算的公共支出和按不变价格计算的公共支出。它是一种直接用货币量表示财政规模衡量指标，可以比较直观地、具体地反映一定时期内政府财政活动规模，反映政府所提供的社会公共事务的规模。因而各个国家和地区通常采用这类指标编制政府财政预算，并向立法机关提供有关预算报告。但在需要对政府公共支出规模进行动态分析和横向或纵向比较时，运用绝对量指标往往有很大局限性。
相对量指标通常用公共支出占GNP或GDP的比重来表示，是国际上对公共支出规模进行比较时常用的指标类型。它反映了一定时期内在全社会创造的财富中由政府直接支配和使用的数额，可以全面衡量政府经济活动在整个国民经济活动中的重要性。相对量指标便于进行国际比较，而且由于这种方法是通过计算公共支出占GDP的比重来衡量公共支出规模的，因而剔除了通货膨胀的影响，反映了公共支出的规模，从而与以前年度的公共支出也具有可比性。公共支出占国内生产总值的百分比指标通常用于说明在一年或一个财政年度的国民生产总值中有政府集中和分配的份额，因而也可以用该指标全面衡量政府经济在整个国民经济中的相对重要性。
无论采用哪种衡量公共支出规模的方式，其出发点和目的都是为了有效地控制公共支出的规模。公共支出的增长、规模的不断扩大虽然是一个历史的发展趋势，但是这种主增长并不是无限制的，不能放任其过快增长。如果公共支出增长过快，持续超过收入的增长速度，就会出现“超分配”，造成巨额赤字，形成沉重的债务负担，使国家财政运行陷入困境，进而影响整个国民经济的正常运行。因此，我们应该根据公共支出的不同性质及其对经济的不同影响，对公共支出的增长进行必要的控制。
4公共支出中的控制与预算
一、公共支出的控制
（一）、支出控制的形式
(1)直接控制。直接控制实际上指有这样一个负责国家经济管理的强大的中央机构，它们为无数各行其职的决策中心指出方向。这种控制也含有相当大的集中化，并且被认为可以通过这样的中央指导来达到政府政策观点与决策和执行的协调一致，直接控制的协调功能需要一群有能力的人为政府的各个领域指出方向。从预算政策的观点出发，必须拥有有关投入产出关系的和成本的资料，才能为机构指出准确的方向。然而在实际上，中央指导被证明是困难的。因此，分权化逐渐被采用。集权化延缓了组织机构的界限，并使控制的功能逐渐丧失。更重要的是，这种控制经常由于信息来源的不准确和主观愿望与实际行动的差别而变得不切实际，如果预算体系没能占据充分的投入产出关系和成本的资料，中央预算机构就只能满足于对用款单位可接受的行为的分类。
(2)刺激性控制。由于认识到直接控制的缺点，政府开始转向刺激性控制。应该指出的是，这只是一种理论概括，因而不十分精确。有人认为，多数公共支出计划的成败取决于政府中各决策者的反应，以及这项计划的效益在多大程度上被理所当然的受益者所获得。因此，计划的设计和预算制定本身都需要有刺激措施。例如，政府所要推行的农田灌溉计划就需要适当的税收和津贴措施，以使农场主获得一定的利益。同样，可以规定某些劳务的平均成本．对能把成本维持在这个既定的平均成本之内的单位可以给予奖励。当然，不应千篇一律地对待所有的政府计划，应有选择地使用刺激来控制支出的方法，以补充传统方法的不足。
(3)协调控制。和上述的各种支出控制一样，协调控制也仅仅在一些有限情况下适用。从基本内容来说，协调控制认识到了中央控制有严重的内在缺陷，而一个分权化的制度又无法完全与中央的财政和计划机构的职责相和谐。协调控制把财政机构和用款单位之间的关系看成是在一个共有的企业中或者是相互协调的体系中共同努力的关系。协调控制强调应把财政部门和其他机构之间的相互协商作为政策制定和控制职能的基础，这样才能使中央政策更加现实并在其他机构中产生更大的效果。然而，这种办法在财政危机的时期中所表现出来的实践经验都是有限的，而在正常时期的应用还有待实行。
(4)政策控制。在支出控制的实行过程当中，政策方法和配制技能之间的平衡是很重要的。大多数公共计划中，控制技能的作用是外围的，并且要取决于政策这一前提。
（二）、控制支出的方法
I．指明基金用途
指明基金用途这一形式的优点在于它不仅控制了支出的范围和数量界限，而且直接将税收的成本和效益联系起来了，有利于取得更大的效益。另外，指明基金用途减少了年度预算配置中的不确定性，使有关单位有可能预先计划和执行预算。
这一形式的缺点是影响资金的灵活调动。由于各种基金收入情况的变化，可能会出现某种用途的基金过多，另外一种用途的基金来源不足，而二者之间又无法调配使用的情况。此外，这种形式的不灵活性还可能影响财政政策的执行，比如在推行紧缩的财政政策时．就很难削减指定用途的基金支出。最后，指明用途的基金过多，会导致中央预算控制松弛，基金资助的机构有可能成为一种自行其是的机构。我国在预算中也运用了指定用途基金的形式，但不完全是出于控制支出的目的。
2，控制人员预算支出
(1)在增加政府部门就业职位时，必须要有客观标准和考虑资源限度，即必须制定反映人员需要程度的定员标准，必须根据年度预算的可能，对用款单位规定出适当的、可允许的人员增长率。(2)减少政府就业职位．逐步淘汰和消除政府就业中的多余部分。（3）合理修订政府的工资结构。
3．控制公共工程的预算支出
控制公共工程的预算支出应注意以下几点：
(1)对公共工程和项目要进行全面的可行性研究。通过可行性研究分析，选择正确的公共工程项目、适当的工艺技术，并做出正确的成本估算。否则工程立项失误、工程开始后设计不断变化、初期成本估算过低，都会使工程的预算支出失去控制。（2）保证工程所需的资金来源与供给时间，使工程能够顺利施工并按期完工，否则工程的延期持会增加预算支出。(3)选择合理经济的建设方式。例如是政府直接承办，直接雇用工人进行建设，还是通过招标投标，把工程承包给私人部门；是租用基础配备设施，还是新建基础配备设施等。
二、公共支出预算
（一）公共支出预算的概念和功能
公共支出预算是指在政府在一个财政年度内为满足社会公共需要，提供给社会成员大体均等的公共物品与服务所需开支的分配计划。公共支出预算是政府财政活动及公共财政预算的一个重要组成部分，是政府的基本支出计划，它反映了政府活动的范围、方向和政策。
公共支出预算作为政府的公共收入分配计划，它的功能有以下几方面：
反映政府的活动范围和政策取向
形式上看，公共支出预算是按一定的标准将政府的支出分门别类列入特定的表格。但实际上，在这套表格里面，既反映了公共支出的规模，也反映了公共支出的结构；既反映了是哪些政府部门及其所属机构占用了政府资金，也反映了这些部门和机构是如何使用经费的情况。财政通过公共支出预算的编制、执行和决算，来保证政府制定的各项活动得到实现。公共经济学界所界定的政府三大职能，即资源配置，所得分配和稳定经济均在预算里得到体现。预算是多层次的，有一级政府，就有一级预算，分别体现了中央和各级地方政府对上述三个职能的行使。国家预算既是中央和各级地方政府所有政务活动的归宿。它犹如一面镜子全面反映了政府的自身行为和介入社会经济发展的规模、范围和深度。预算的编制、执行和决算是国家施政的经济保障。
体现对政府规模的控制
公共支出可以被看作是政府的行为成本，政府作为公共机构，都有追求公共服务最大化的愿望。但是，公共物品或公共服务的形成都要相应的支出配套，因此政府提供公共物品或公共服务最大化的目标就要受到政府可能安排支出的数额的限制，而不能无限扩大公共物品与服务的范围、水平等。因为支出必须以要有相应的收入作保障，而收入的多少并不取决于政府的主观愿望。如果不考虑收入水平的制约而盲目追求公共物品与公共服务的最大化，一种可能就是发行公债。发行公债容易加大纳税人及后代的纳税负担，会不利于社会经济的稳定，所以必须量力而行。
（二）公共支出预算的程序
1、预算编制
预算编制是预算程序中首要和重要的一环，通常由政府的财政部门来进行。预算编制是一个优化的过程，由政府主管机构运用预算制定技术，根据已确定的目标，制定下一个年度的政府收支计划。预算编制要以较为准确的经济和财政预测为基础，设计出计划年度内政府预算的收支草案，提交立法机构批准。
预算编制在支出和收入双方分别包括不同的任务。在支出方面，在编制预算时应考虑确定预算的总规模、不同职能上的支出规模，以及体现部分职能的各类方案的支出规模。在收入方面，则须明确总收入的规模、各类收入的来源。同时需要决定赤字的规模、弥补赤字的资金构成，以及公债的可能持有者。
2、 公共支出预算的审核与批准
在完成编制预算草案后，公共支出预算的制定进入了一个确定合法性的程序，即提交相应的立法机构进行审批。预算草案经过立法机构的审议，得到批准，就被赋予了法律效力。整个审批要分成几步来完成。首先，立法机构要审批预算的总体分配，考察政府的宏观经济政策以及公共支出与公共收入预测的依据与合理性。其次，对于每项预算进行细致分析，这一般由专门的委员会或小组来完成。最后再提交立法机构的全体会议讨论，通过后就成为法定的公共预算案。在预算的审批阶段，政府的财政部门对预算草案不再具有影响力，而是由议会进行全面的讨论和最后的批准。有些国家允许议会对预算草案进行修改，有些国家则只允许提出修改意见或否决。
3、 公共预算的执行
预算的执行阶段是实现收支的过程，通常由政府的职能部门如财政部负责组织实施。从分工来看，财政部门主要负责预算资金的分配和拨付，各支出部门和具体预算机构负责预算支出的具体使用。通常部门和机构在支出预算执行中，如遇特殊情况需要增加预算支出的，可以向财政部门提出追加支出的申请。但是这个过程的审批程序与预算审程序一样，要用相当长的时间。如果支出部门或预算机构要避免调整预算的情况发生，也可以在编制下年预算时再提出，将开支延迟下一预算年度。财政部门也要尽可能避免调整预算的情况发生。如果发生必须追加的支出项目，一般也不能通过增加支出总规模来解决，只能通过削减其他部门或机构的支出项目来解决。在发生预算失衡的情况下，财政部门往往采取冻结资金、减少开支等措施来修复。公共预算的调整，要经过立法机构的批准。
4、 公共预算的决算
公共预算的决算是经过法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，既是预算执行情况的总结，又是政府职能履行状况的反映。一般决算都包括报表和文字说明两部分。通过编制决算，可以全面、系统地对预算分配活动进行检查、对比，总结预算编制和执行的经验，反映预算资金的使用情况和效果。还可以通过对决算数字和有关资料的统计和分析，把握预算支出与各项因素的内在联系，提高支出预算编制的科学性和合理性。
5。5公共支出的效率管理
成本——效益分析法
（一）公共部门成本——收益分析的特点
1．成本——收益分析的定义和步骤。成本——收益分析，是一种经济决策方法，它是通过比较各种备选项目的全部预期收益和全部预期成本的现值来评价这些项目．以作为决策参考或依据的一种方法。对于政府部门和私人经济部门来说，进行成本——收益分析的程序一般都要包括以下四个步骤：（1）确定一系列可供选择的方案；(2)确定每种方案的最终结果，也就是每种方案所需要的投入量和将会实现的产出量：(3)对每一种投入和产出进行估价：(4)加总每个项目的所有成本和收益．以估计项目总的获利能力。
2．公共部门成本—收益分析的特点。公共部门的成本——收益分析又与私人经济部门有着显著的不同，主要体现在以下两个方面：
公共部门进行经济决策要以社会福利极大化为目标，而不能像私人经济部门一样仅以利润为目标。
许多政府项目的投入产出不能直接用市场价格来估计，这主要是由两个因素决定的：一是与许多政府项目分析相联系的市场价格根本不存在，因为大部分公共产品不是在市场上进行交易的，比如市场上不存在清新空气的价格、生命的价格、时间的价格、自然资源得以保护和生态平衡的价格等；二是考虑到市场失灵现象的存在，在许多场合市场价格不能反映相关产品的真实社会边际成本或社会边际收益。
(二)成本和收益的类型
1．真实的与货币的。这是公共部门成本——收益分析要考虑的最重要的区别。真实收益是指公共项目的最终消费者获得的收益。真实收益反映着社会福利的增加。真实成本则是公共项目所利用资源的实际成本。货币收益与成本则是受到市场上相对价格的变化影响的收益或成本。价格的变化可能使一部分人的收益或损失增加，又为其他人的损失或收益所抵消。所以，从整体上看，它无法反映社会的净收益或净损失。真实的收益和成本还可作如下区分。
2．直接的与间接的。直接的成本和收益是与项目主要目标密切相关的成本和收益。而间接的成本和效益则是属于项目的副产品，与项目的非主要目标有关。例如，由于某地区的风景区的开发，旅游业的发展为当地的直接利益，而由于游客增多而引起该地区的开放和经济的发展，则为其间接的收益。
3．有形的相无形的。有形的成本和收益是能够以市场货币价值计量的成本和收益。无形的成本和收益是不能用市价直接估价的成本和收益。例如，新建的公路使车祸发生的次数减少，使得人们节约了路程上所耗的时间及增加了舒适性。在交通建设的收益中，这些项目虽然是无形的，但却是社会的实质收益。由于灌溉工程引起的某一区域的美化属于无形收益．而农业产出的增长属于有形收益。
4．中间的与最终的。中间的收益是通过加入其他产品的生产间接提供的收益，而最终产品提供的收益属于最终的收益。比如天气预报服务对于那些计划郊游的人们来说，是消费货物，提供最终收益；而对于民航服务来说，只能是中间产品，提供中间收益。
5．内部的与外部的。这里内部的成本和收益主要指项目所在辖区范围内发生的成本和收益。而外部的成本和收益是指项目范围外发生的成本和收益。例如一个新建的水坝不仅使所在省份得益，而且水坝拦截河流所经其他省份也会有所获益。
二、最低费用选择法
对于不能应用成本——效益分析法的政府支出项目，采用最低费用选择法可以达到支出效益的目的。最低费用选择法是一种不完整的成本——效益分析法，即只有成本——效益中成本费用的计算和分析，而没有效益的计算和分析。不用货币计量被选方案的社会效益，只计算有形费用，并以费用最低为择优标准，是最低费用选择法与成本—效益分析法的主要区别。因此，最低费用选择法也被称为应急方法，意指在无法评价政府非经济支出的社会效益的情况下，通过引进对备选方案进行成本费用的分析，在一定程度上达到提高支出效益的目的。
运用最低费用选择法在选择最优的支出项目方案时，和成本——效益分析法的步骤大致相同。但由于最低费用选择法多用于军事、行政、文化、卫生等公共支出项目 ，不要求计算支出效益，因此比较简单。首先，要在政府规定目标不变的条件下提出多种备选方案。然后，分别计算出各个备选方案的有形费用。如果涉及到垄断价格，要运用影子价格消除其包含的不合理的价格因素。在多年投资项目中，要运用贴现法换算出费用流的现值，从而保证不同备选方案费用的可比性。最后，按照优前劣后的顺序列表供决策者选择。
三、公共服务收费法
公共服务收费法是运用价格政策提高公共支出效益的方法。这种方法运用灵活，政策时滞短，具有普遍推广的可能。它和成本效益分析法及最低费用选择法的目的，都是为了最大限度地提高公共支出的效益。
公共服务是指政府机构向公众提供的各种服务，如军事、行政、教育、保健、供水、道路、公园、住宅以及邮电等。在自由竞争条件下形成的市场价格，具有指导消费的作用，能使有限的社会资源得到最经济的使用。这是最大限度节省支出以达到消费目的的商品交易原则。公共服务收费法把这一原则引申到部分公共服务的提供和使用领域去，借助价格的积极作用，实现公共服务最有效地使用，从而提高公共支出的效率。
公共服务收费法是通过政府制定的公共服务价格，用定价和收费的方法，达到对公共服务的节约使用。这是与成本——效益分析法及最低选择法不同的方面。公共服务定价可以采取免费、低价、平价和高价等不用的价格政策。
免费和低价可以促进对公共服务的最大限度的使用，使其社会效益最大化，适用于全国范围普遍使用的但居民不会自愿消费的公共服务，如强制教育，免费注射等。但免费和低价会导致浪费，不利于节约使用。
平价可以用收费来弥补该公共服务的大部分或部分成本费用，适用于无需特别鼓励，又不必要特别限制使用的公共服务，如公路、公园、邮电和医疗等。平价可以促进对该公共服务的节约使用，从而节约公共支出。
高价可以有效地限制公共服务的使用，并为政府提供额外收入。这种价格有“寓禁于卖”的作用。
公共服务收费法只适用于可以买卖的、适用于采用定价收费方法管理的公共服务部门。运用公共服务收费法还必须制定正确的价格政策，才能达到社会资源最佳的目的。
思考题：
简述公共支出的含义、原则与形式
简述公共支出的不同分类方法
公共支出的规模是什么
简述公共支出规模增长理论的内容
公共支出规模的衡量指标以及影响因素
公共支出控制的形式有哪些
公共支出预算的程序有哪些
公共支出效率管理的方法有哪些
第六部分 国家税收
重点与难点：
税收的含义与构成要素
税制的结构与原则
税收效应
税收的转嫁与归宿
税收政策
6．1国家税收的基本概念与结构
税收的定义
第一，税收是政府行使行政权力所进行的一种强制性征收，征收的原则、标准、办法均由政府单方面决定。
第二，税收是将社会资源的一部分从私人部门转移到公共部门，目的在于获取支付政府履行其职能所需要的经费，在这一过程中，税收行使了收入分配的功能。
第三，税收不对每个纳税人分别返还，而是整体补偿，即纳税者是在公共服务这种形式中获得利益，税收相当于纳税人为公共产品和公共服务支付的价格。
税收的三个要素
1、课税权主体
课税权主体是指通过行政权利取得税收收入的各级政府及其征税机构，它说明谁征税。按课税权主体的不同，税收可以划分为两个类别。
（1）、本国税与外国税（2）中央税与地方税
2、课税主体 （1）个人税与法人税（2）买方税与卖方税
3、课税对象，课税对象是指课税的标的物。
税收的课税对象可以分为三类：（1）所得税（2）商品流转税（3）财产税
3、 税率
通常按照边际税率的变动情况将税率分为比例税率、累进税率和累退税率。
比例税率。
累进税率，累进税率就是把课税对象按一定的标准划分为若干等级，从低到高分别规定逐级递增的税率，典型的例子就是对所得税课征时使用的税率。
累退税率，累退税率是指边际税率随课税对象的增加而递减的税率。
制的结构
税制结构是指整个税收制度的总体结构，它表明各类税收在整个税收制度中的相对地位。在研究税制结构时，一般地要侧重于按课税对象来分类，因为这种分类在税收理论分析中占有特殊重要地位。依据这个标准，我们将税制分为单一税制和复合税制两个基本类型：
单一税制与复合税制。
6．2税制的设计与原则理论
一、税制结构设计
税制结构也被称为税制模式，包括税收制度的整体布局和分项构成，是税类、税种、税制要素以及征收管理的整体系统。税制结构是否合理，是税收制度能否健全、完善，税收作用充分发挥的前提
二、税收的原则
效率原则
1、充分且有弹性
充分是指税收能为政府活动提供充裕的资金，保证政府实现其职能的需要。有弹性是指税收应使收入随着国民经济的增长而增长，以满足长期的公共产品与私人产品组合效率的要求。
2、节约与便利
所谓“节约”，就是要在这一方面尽可能减少征管成本。纳税人，为了履行纳税义务，就需要保持一定的专门帐簿记录，要进行法律和税务方面的咨询与学习，需要花费一些精力按时足额地纳税。“便利”就是要求税收制度能给纳税人提供方便，减少缴纳成本。这两个原则有时会与税收的其他原则发生冲突，作为税收效率原则中的要求，节约原则与便利原则不是孤立的，它要以社会的福利为准则。
3、中性与校正性
税收的中性是指对不同的产品或服务，不同的生产要素收入，不同性质的生产者的课征，应该采取不偏不倚的税收政策，使不同的产品、服务、生产要素的相对价格能反映其相对成本，保持市场自发调节所能达到的资源配置效率状态。
与中性税收的一视同仁相反，税收的校正性要求区别对待。例如对有外部成本的产品课征额外的税收，以使外部成本内部化。一视同仁与区别对待显然是矛盾的，但它却反映了现实市场条件下实现效率的客观要求。
（二）公平原则
受益原则
受益原则要求每个纳税人根据他由公共服务中获得的利益水平来缴纳相应水平的税收，即社会成员的税收负担应与他从政府中获得的收益相等。。
纳税能力原则
纳税能力原则要求根据纳税人纳税能力来确定应负担的税负，现实中在衡量纳税人能力的标准主要限于收入、消费和财产。
6．3 税收效应
一、税收效应概念
税收效应是指政府课税所引起的各种经济反应。税收效应在理论上常分为正效应与负效应、收入效应与替代效应、中性效应与非中性效应、激励效应与阻碍效应等。
（一）正效应与负效应
某税的开征必定使纳税人或经济活动做出某些反应。如果这些反应与政府课征该税时所希望达到的目的一致，税收的这种效应就谓之正效应；如果课税实际产生的经济效果与政府课税目的相违背,税收的这种效应则谓之负效应。
（二）收入效应与替代效应
税收的收入效应，是指课税减少了纳税人可自由支配的所得和改变了纳税人的相对所得状况。税收的替代效应是指当某种税影响相对价格或相对效益时，人们就选择某种消费或活动来代替另一种消费或活动。
(三)中性效应与非中性效应
中性效应是指政府课税不打乱市场经济运行，即不改变人们对商品的选择，不改变人们在支出与储蓄之间的抉择，不改变人们在努力工作还是休闲自在之间的抉择。能起中性效应的税我们称之为中性税。
非中性效应是指政府课税影响了经济运行机制，改变了个人对消费品、劳动、储蓄和投资等的抉择，进而影响到资源配置、收入分配和公共抉择等。几乎所有的税收都会产生非中性效应，因而现代社会的税收均属非中性税收。
二、税收对经济的影响
（一）税收对储蓄的效应
税收具体通过个人所得税、商品税和利息税对储蓄发生影响：
1、个人所得税对储蓄的影响。个人所得税对储蓄的影响，主要原因是它对个人实际收入水平的影响。对个人所得是否征税及征税的多少，会减少个人实际可支配收入，并减少个人的储蓄率。
2利息税对储蓄的影响。对储蓄利息征利息税，会减少储蓄人的收益，从而降低储蓄报酬率，影响个人的储蓄和消费倾向。一方面，对储蓄利息征税，会减轻储蓄倾向，促进个人增加消费额；另一方面，由于储蓄行为属于潜在消费，在对储蓄利息征税之后，会迫使储蓄人提高储蓄水平，也保证未来的消费水平。
3、间接税对储蓄的影响。间接税主要通过改变消费倾向来影响储蓄。
（二）税收对企业生产的效应
税收对企业生产的效应与税收对工作努力的效应相似。课征所得税（或是其他直接税）会妨碍企业生产能力的发挥。一般来说，所得税在企业效应上减少收入，使企业或公司在生产上对资本风险失去信心，在完全竞争市场经济里，厂家把产品安排在价格等于边际成本的水平上，但税收增加边际成本，减少最大利润的产出，使市场供应下降。结果是，企业或公司是在政府课税体制下压缩生产。
（三）税收对投资的效应
1、税收对私人投资的效应
投资是经济增长的主要动力，各国政府一般都致力于扩大私人投资，并且利用税收政策来鼓励和刺激。特别是当经济增长缓慢、需要扩大投资时，在税收政策上常采取降低边际税率(表现为降低税收负担)、扩大税收优惠和允许加速折旧等措施来刺激投资。在这方面，直接影响资本成本的公司所得税充当重要角色。公司所得税从两个方面来影响公司的投资决策：一是对资本的边际收入征税，可能使投资的边际收入下降，抑制了投资行为；二是允许某些资本成本项目进行扣除，产生“节税”，降低资本成本，鼓励投资行为。因此，在其它条件不变的情况下，任何旨在提高资本成本的税收措施，将抑制投资的增长；而任何旨在使资本成本下降的税收优惠措施，将刺激投资意愿。
与税收对投资的鼓励效应相对应，税收对投资也有抑制效应。当经济发展过热，需要抑制投资时，国家可在税收上采取限制性措施，如提高税负、减少税收优惠和降低在税法上允许的折旧率，相应加大投资人的税收负担而使其减缓或削减投资。
2、税收对政府投资的效应
税收对政府投资的效应，主要体现在税收数量或总规模的改变，可以改变政府的投资规模和投资结构。换言之，即宏观税负水平的高低，不但影响政府的投资能力，而且影响企业和居民个人的投资能力。
政府投资的目标是公共利益最大化。所谓公共利益，主要是指社会大众的公共利益，包括基础设施、公共设施和社会服务等。从性质上说，为社会公共需求而进行的支出，一般无法用经济关系中的投入--产出比例进行衡量，因为大部分投资项目可能是无利可图，甚至是负产出。但政府又必须承担这些义务，因为它们是社会的必需品。政府要进行公共投资，必须通过相应方式取得资金来源。税收是政符取得收入的基本形式，在现代经济生活中，各国税收是政府收入的主要来源。政府课税对投资的效应，主要体现在对投资总量、投资结构和私人投资三方面的影响上。
（三）税收对消费的效应
从商品本身的性质来看，需求弹性大的商品，如奢侈品、易于被替代的产品、用途广泛的产品和非耐用品等并非是生活必须的产品，对这类产品增加税收，价格上涨时，消费量急剧削减。而对需求弹性小的产品，如生活必需品、不容易替代的产品、用途狭窄产品和耐用消费品等属于生活必需的，征税后即使价格变动较大，消费量短期内也不会发生急剧变化。
从税收征收范围来看，课税范围狭窄的税种，对产品购买的替代效应强，需求具有弹性。如果课税范围只包括少数几种产品，购买者则可以改变选择，减少对课税商品的消费，增加其他商品的消费。
从纳税人的经济实力来看，低收入者由于其收入主要用于维持基本的生活需要，征税后收入减少，不得不降低消费水平，消费量减少的数额与纳税的税额基本相当。
6．4税负的转嫁与归宿
一、税负转嫁概念
税负转嫁是指税法上规定的纳税人将自己所缴纳的税款转移给他人负担的过程。税负转嫁体现为税收负担的再分配。在税负转嫁这一环节中，纳税人将所纳税款转移给他人负担，税收负担在纳税人与负税人之间进行再分配，纳税人承受的税收负担由多到少、由有到无，负税人承受的税收负担由无到有、由少到多。
1．税负转嫁是税收负担的再分配。其经济实质是每个人所占有的国民收入的再分配。没有国民收入的再分配，不构成税收负担的转嫁。
税负转嫁是一个客观的经济运动过程。其中不包括任何感情因素。
3．税负转嫁是通过价格变化实现的。这里所说的价格，不仅包括产出的价格，而且包括要素的价格。
纳税人可以通过多种方式将自己的税负转移出去：
（1）前转嫁，又称为顺转嫁，是主要的税负转嫁途径。前转嫁是指纳税人将其所纳税款顺着商品流转方向，通过提高商品价格的办法，将一部分或全部税负转嫁给商品的购买者或最终消费者负担。
（2）后转嫁，又称为逆转嫁。即纳税人将其所纳税款逆商品流转的方向，以压低购进商品价格的办法，向后转移给商品的提供者。
后转嫁有一种特例是税收资本化。税收资本化又称为资本还原，主要的特征是：向资产的收益征税，在这项资产出售时，买主会将此后应纳的税款折成现值，从所购资产的资本价值中预先扣除。以后，名义上虽由买主按期纳税，而实际上税款已经由卖主负担。这种情况，以土地或其它能产生长期收益的资产较为显著。
（3）混合转嫁，混转又叫散转，是指纳税人将自己缴纳的税款分散转嫁给多方负担。混转是在税款不能完全向前顺转，又不能完全向后逆转时采用。
消化转嫁，是指纳税人用降低课税品成本的办法使税负在新增利润中求得抵补的转嫁方式。即纳税人在不提高售价的前提下，以改进生产技术、提高工作效率、节约原材料、降低生产成本，从而将所缴纳的税款在所增利润中求得补偿。
二、税负转嫁存在的条件
（一）商品经济的存在
税负转嫁是在商品交换中通过商品价格的变动实现的。没有商品交换的存在，就不会有税收负担的转嫁。因此，商品经济是税负转嫁的经济前提。在商品经济条件下，一切商品的价值都通过货币形式表现为价格，商品交换突破了时间和地域的限制而大规模地发展起来，为商品和商品流转额的征税开辟了广阔的场所，同时也为商品课税转嫁提供了可能，商品课税也迂回地或间接地通过价格助变动实现转嫁。
（二）自由定价体制的存在
自由定价制度是税负转嫁存在的基本条件。自由定价制度是指生产经营者或其他市场主体可以根据市场供求关系的变化自行定价的价格制度。价格制度主要有三种类型：即政府指令性计划价格制度、浮动价格制度和自由价格制度。
通过对税负转嫁存在条件的分析，必然得出这样的结论：我国在实行高度集中的计划管理体制下，基本上不存在税负转嫁。实行市场经济体制后，客观上存在着税负转嫁。同时，随着经济体制改革的不断深化，政府对价格大部分放开，企业已有很大的自由定价权。自由价格为基础的自由定价制度已基本形成，税负转嫁的客现条件已经具备。?
三、税负转嫁与成本变动的关系
税负转嫁同成本变动有关。在成本固定、递增和递减三种场合，税负转嫁有不同的特点。成本固定的商品，税负可能全部转嫁给买方负担。成本递增的商品，税负只能部分转嫁。
成本递减的商品，税负全部可以转嫁给买方。因为这种商品的单位成本随产量的增加而递减，课税商品如果没有需求弹性，税款即可加于价格之中转嫁出去。
四、税负归宿
税负归宿亦称“税收归宿”、“赋税归宿”、“课税归宿”。它是税收负担的最后归着点。即使税收负担运动的最后归着环节，表明全部税收负担最后是由谁来承担的。国家对纳税人课税，其税负的运动结果有三种情况：一是纳税人将所缴纳的税款，通过转嫁使税负最终落在负税人身上；二是税负无法转嫁而由纳税人自己承担；三是转嫁一部分，纳税人自己承担一部分。不管出现何种情形，税负总是要由一定的人来承担，归着于一定的人身上。税负归宿有经济归宿与法律归宿之分。税负由税法上规定的纳税人负担称为税的法律归宿，税负不由纳税人负担而由其他人负担称为税的经济归宿。从法律上的归宿过渡到经济上的归宿，可能只要一次转嫁就能完成，也可能要经多次转嫁才能完成。特殊情况是，法律上的归宿即是经济上的归宿，在这种情况下，税负转嫁则没有发生。因此，税的法律归宿始终只有一个，而经济归宿则可能是一个、两个甚至更多。税负归宿是税收分配和再分配的结果。
?6．5税收政策
税收政策概念
税收政策是指国家根据一定时期国民经济运行状况确定的作为制定税收制度的行为准则。它是国家经济政策的重要组成部分，是国家有意识活动的产物。国家制定税收政策的目的，是为了充分利用税收去筹集财政收入，促进经济发展。
二、税收政策类型
不管采用何种方法进行分类，有几种税收政策向来都是重要的税收政策：总量调节税收政策、结构调节税收政策、利益调节税收政策、紧缩性税收政策、扩张性税收政策。以下分别予以介绍：
（一）总量调节税收政策
总量调节税收政策是指国家通过税收收入总量变动来调整社会总供给和总需求的平衡。其主要功能表现为对社会总需求的调节。
（二）结构调节税收政策
结构调节税收政策是国家为了调节社会供给结构与需求结构的平衡，而规定的调整税收收入结构和税收优惠结构的基本原则和方针。
（三）利益调节税收政策
利益调节税收政策是指国家为了调节社会经济利益关系而规定的调整税收收入和税收优惠变动的基本政策。
（四）扩张性税收政策
扩张性税收政策是政府通过减税来增加或刺激社会总需求。对企业或公司的收入减税将使企业扩大投资规模；对个人收入减税，会刺激消费需求。减税的种类和方法不同，所引起的扩张效应也不同。
（五）紧缩性税收政策
紧缩性税收政策是指政府通过增税来减少或抑制社会总需求。增税的方式有增设税种、扩大征税范围、紧缩税收优惠、提高税率等等。具体如何选用则应根据总需求膨胀的动态对增税对象作相机抉择。
三、税收政策目标
税收政策目标是指国家通过预定税收政策的实施所期望达到和实现的目的。它是税收政策的出发点与归宿，是税收政策中具有决定意义和核心作用的内容。现代税收政策的目标，已不再单纯是为了取得财政收入，它还涉及一系列的社会和经济问题，诸如经济的稳定增长、资源的合理配置、收入的公平分配、增加就业与消除或削弱通货膨胀等。一般认为，经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡是传统的四大宏观经济调控目标，因此，它们也往往成为重要的税收政策目标。
四、税收政策工具
税收政策工具是指为达到税收政策目标而使用的工具。一般是指具有不同功能的税种。它可以归结为两种， 一种是内在的或自动的稳定器，另一种是斟酌使用或相机抉择的稳定器。
所谓内在稳定器，是指在经济中能自动地趋向于抵消总需求变化，使总供给和总需求稳定在一定水平的政策工具。在税收政策工具中，内在稳定器是所得税制，特别是累进制的企业(公司)所得税和个人所得税。内在稳定器对总需求的调节是自动的，不需要人们预先做出判断和采取措施，它可以自行发挥作用，减轻经济震荡的波动，起到稳定经济的效果。
相机抉择稳定器是指为达到预定的总需求水平和就业水平，国家根据不同情况所决定采取的税收措施。相机抉择稳定器主要包括：一是税种的开征和停征；二是税率和起征点的调整；三是税收支出条件的重新规定和调整；四是加速折旧政策的规定等。
五、我国现行的税收基本政策
1994年的税制改革，确立了我国的税收基本政策：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权。此外，在关税政策方面，随着对外开放的不断深入，我国的关税政策由传统的“以防范为主”转向了“以促进为主”的政策方针。确立了鼓励出口、扩大必需品的进口，促进和保护国民经济发展，以及保证关税收入的政策。
思考题：
如何正确理解税收的内涵
简述税制结构的各层内容
如何设计税制的合理结构
税收的原则有哪些
税收对经济的影响包括哪些
税负转嫁的形式有哪些
简述税负转嫁的各种条件
试述我国现行的税收政策的基本内容
第七部分 赤字与公债
重点与难点：
赤字与公债的内涵
公债的分类与功能
弥补财政赤字
公债的发行、偿还与管理
公债的影响与负担
7．1 赤字与公债概述
一、赤字与公债概念
（一）赤字
赤字，是指政府的财政支出大于财政收入的部分。由于各种原因，政府的财政收支常常是不平衡的。如果财政赤字有可靠的弥补，不会给经济生活带来大的危害。如果没有其他收入来源弥补差额，则需要发行超过经济正常需要量的货币，从而造成总供求关系的失调，给经济生活带来损害。
在中国，一般把赤子分为硬赤字和软赤字。硬赤字即财政一般收入加上债务收入，减去财政一般支出与债务支出之和后的差额，事实上这些赤字是必须由货币发行弥补的财政收支缺口。软赤字即是在国际惯例的财政赤字基础上再加上债务支出。
（二）公债
公债是经济学中的一个重要内容，也是财政学所要研究的一个重要问题。因为，公债是国家取得财政收入的一种特殊形式，是弥补财政赤字的常用手段，也是促进经济发展、调节社会经济活动的一个有力杠杆。公债与税收在本质上并没有大的差别，都是政府财政收入的基本来源。
1、公债是国家信用的主要形式
国家财政在组织收入和安排支出过程中，一级采用无偿的方式进行。但在一定条件下，也可以按照有借有还的信用原则以债务人身份来组织收入和以债权人身份来安排支出，这就是国家信用。
2、公债是财政收入的特殊形式
相对于财政收入的“—般形式”——税收而言，国家通过发行公债所取得的债务收入是财政收入的特殊形式。国家参与国民收入的分配，主要是通过税收取得，而税收具有强制性和无偿性的特征，国家一旦征税，不再偿还给纳税人。而公债采用的是信用形式，是以还本付息为前提的，具有自愿、有偿的特征。
3、公债是一个重要的经济杠杆
从表面上看，公债只是各国取得财政收入的一种手段，但实际上它已不仅仅限于平衡预算，弥补财政赤字，它还是政府调控经济、实现宏观控制、促进经济稳定与发展的一个重要经济杠杆。
二、公债的分类
公债的类别依据不同的标准来划分。
以债权人作为标准，公债可以分为国内公债和国外公债。
以发行主体为标准，公债又可分为政府部门公债和公共企业部门公债。
以经济用途作为划分标准，可以得出生产性公债和非生产性公债。
以利率变动为标准，公债可以分为固定利率公债和浮动利率公债。
定期公债和不定期公债的划分是以偿还期限的长短为标准的。
以流通性质作为分类标准可以得出上市公债和非上市公债。
三、公债的功能
弥补财政赤字
国债产生的主要动因是来弥补财政赤字。现代国家普遍采取的这种做法，实质是将不属于国家支配的资金在一定时期内让渡给国家使用，是社会资金使用权的单方面转移。政府也可以采用增加和向银行透支的方式弥补财政赤字。但比较而言，以发行国债的方式弥补财政赤字，一般不会影响经济发展，可能产生的副作用也较小。
（二）筹集建设资金
对于国债的弥补财政的功能和筹集建设资金的功能，人们通常辨别不清。其实在现实生活中我们可以从不同角度对它们加以区别。
（三）调节经济
作为财政调节重要手段的国债反映了社会资源的重新配置，是对GDP的再次分配。这部分财力用于弥补财政赤字，就是政府平衡社会总供给和社会总需求关系的过程；这部分财力用于生产建设，将扩大社会的积累规模，改变即定的积累与消费的比例关系；用于消费，则扩大社会的消费规模，使积累和消费的比例向消费一方偏移；短期国债可以作为中央银行进行公开市场操作的重要手段。
四、财政赤字的弥补
通常情况下，国家主要通过发行公债和发行货币两种方式来弥补赤字，这被称为赤字的债务化和赤字的货币化。
赤字的债务化是指预算赤字的弥补通过政府向私人部门借贷，即财政部门向个人、企业和商业银行出售公债券或国库券，个人、企业和商业银行则以货币来支付政府公债，通过发行政府债券的办法来弥补财政赤字是世界各国通行的做法，也是弥补赤字的可靠办法。
赤字的货币化指通过向中央银行借款来弥补预算赤字，一般是在动用结余和发行政府债券还不能弥补赤字的情况下被迫采取的措施，会引起信用膨胀和通货膨胀的后果。如果银行的信贷资金比较充裕，具有较强的承受能力，在财政透支后，贷款规模有压缩的余地，也可避免信用膨胀与通货膨胀的出现。然而由于银行信贷的承受能力的有限性，无法承受连年的巨额赤字，这势必导致信贷膨胀和通货膨胀。
五、赤字弥补方法的不同效应
1、分析赤字对货币流通量的效应可以看出，如果采用赤字债务化的办法，政府向私人部门发行公债仅是把私人的钱交给政府支配。这样整个社会的货币流通量并没有变化，变化的仅是发生了货币流通量的持有结构。如果采用赤字货币化，则会增加流通中的货币量。赤字货币化的实质是中央银行向流通领域投放货币，在货币乘数的作用下，流通中的货币量必定增加。
2、分析赤字对投资的效应，在短期内赤字的债务化和赤字的货币化会对投资产生不同的影响。当政府的预算赤字规模既定时，赤字的货币化会增加流通中的货币存量，导致利率下跌，刺激投资增加。赤字的债务化不会增加流通中的货币存量，因而不会使利率降低，甚至如果存在政府和私人部门在借贷市场上的竞争，还会抬高利率。因此，赤字的债务化不仅不会刺激投资，有时还会抑制投资。
3、从赤字对价格水平的效应看，一般来说，赤字的债务化不会增加流通中的货币量，不会引起价格上升。赤字的货币化增加了流通量中的货币量，会引起了价格上升。
7．2公债的发行与管理
公债的发行条件：
（一）公债的票面额与发行价格。公债的性质、国家的富裕程度、发行对象类型以及交易的习惯决定着公债票额的大小。一般说来，大面额的公债券适合于高购买力的认购者，小面额的公债券适合于低购买力的认购者。如果公债数量巨大，发行对象面广，公债券的票面额就应多样化。如果公债允许上市交易，公债券的面额应适应交易所需要面额的大小以利于市场正常交易。
（二）公债的利率和利息偿付。关于公债的发行利息，大体上可分由利率高低的决定和利息偿还的次数与时期来规定。决定公债利率高低的因素，主要有以下三个：（1）市场利率的高低。公民在购公债前，必须权衡是将货币用于储蓄或投资还是用于购买公债，其权衡的主要依据是收益率，若公债利率低于市场利率，社会借贷资金就会转向银行储蓄，造成公债推销困难。因此，确定公债利率要将市场利率作为参考利率。（2）政府的信用。公民的投资通常要兼顾收益和风险两方面，投资者总要回避风险，在相同的利率条件下，公债因其风险较低而将优于其他种类的投资。因此，如果政府信用度高，公债利率即使在一定程度上低于市场利率也不难推销。如果政府的信用度较差，公债利率必须较高才能顺利出售。（3）社会资金的供给量。公债利率将因社会资金供给量的增多而下降。上述三个因素在确定公债利率时都需兼顾到。公债利息的偿付次数与时期规定取决于公债的管理成本和金融市场的状况，公债的偿还费用会因为付息的次数太多、手续过于繁杂而增加，金融状况也会因为一次付息过于集中而产生波动。
（三）公债的发行数额。公债能够发行的规模与公共部门计划发行的数额存在着一定的差异。就公共部门而言，其主观举债规模是根据其资金需求来决定。这一主观举债规模能否顺利发行还必须考虑具体的市场状况，这就涉及到公债发行规模的问题。公债如无人购买，不能筹措到所需资金，对于举债者来说规模再大也毫无意义的。公债的发行规模受下述因素限制：（1）生产力发展水平的高低。生产力发展水平较低时，社会所能创造的财富较少，公共部门向社会举债的规模将受到限制。（2）公债的用途。如果举债的目的在于增加生产性投资，公债的规模相应可以大些。其原因在于生产性投资可以创造财富，增加产出，增强公共部门的偿债能力。（3）私人部门的资金需求。公债的作用在于将私人部门的闲置资金或借贷资金转移到公共部门手中，这种转移在这会可供资金总量既定的情况下必然减少私人部门的可用资金数，如果公债规模过大，极有可能产生对私人部门发展的抑制。当然，在举借外债的情况下，这一约束相应较小，但国际收支这一制约因素将成为确定举借外债规模所必须考虑的问题，过度举借外债可能使国家面临货币贬值的困境。（4）公共部门使用资金的效率。如果公共部门的资金使用效率低下，就会给还本利息带来困难。综合考虑以上因素，确定合理的发行数量，才能使公债的发行取得良好的预期效果。
（四）公债的还本期限。公债的还本期限要考虑举债者的资金需求，社会资金的构成情况和当时的市场情况。如果资金需求具有长期性，如生产性投资需要，公债的期限应相应长些。如果资金需求具有短期性，如弥补收支的季节性差异，公债的期限可以短些。举债者的上述资金需求只有在社会资金可能满足其需要的基础上才有意义。因此在确定公债的还本期限时还需要考虑社会的资金构成情况。
公债发行在确定了以上这些条件之后，就进入了实际操作阶段，即通过怎样的方式将债券售出。公债的发行方式众多，归纳起来大致分为两大类。一类是政府直销方式，另一类是由金融机构承销方式。政府直销通常有两个渠道：（1）由国库或其他政府机关承担发行公债的业务，或者由总发行机关委托全国下属机构办理业务，向公众销售，其发行费用与损失皆由政府负担。直接销售时间长、费用大。而且可能产生行政性推销，降低公债声誉，造成后期债券推销困难和筹资成本的上升。（2）由银行或其他金融机构代销或承销。金融机构代售公债，将扣除手续费后的余额交给举债人。这一发行渠道可以利用现有的金融机构体系，有利于降低公债的推销成本，较为迅速顺利地发行公债，使公债收入及时入库和使用。由金融机构承销公债，由其负责在市场上转售，任何未售出部分由金融机构自行购入，自行持有。一般来说由于公债数额巨大，金融机构常常组成公债的承购包销团进行公债的销售。采用这一方式，可以保证资金迅速入库使用。
二、公债的偿还
一般可以采用的偿还办法主要有以下几种。（1）直接偿还法，即债务人直接向公债持有人兑付本金和利息。这一本息的兑付可以是到期一次性的，也可以分期分次进行。一般说来，一次性兑付的财务压力较大，而且公债数量较大的情况下，容易造成对当时金融市场的冲击。如果采取分期分次偿还的话，就可以避免上述问题。（2）市场购销法，又称购销偿还法，即政府在市场上按照公债行市，适时购进公债，依次在该公债券到期前逐步清偿。这种方法，只适用于各种期限的上市公债，并以短期公债为主，市场购销偿还法可通过中央银行的公开市场业务在证券市场上陆续收购公债券，这样不仅可以减少胜负的还本利息支出，而且可以维持公债价格的相对稳定。（3）调换偿还法。所谓调换就是以新债调换旧债，从而达到延期偿债或减轻财政负担的目的。公债的调换偿还有两种形式，一是自愿调换，即规定调换与清偿完全由债券持有人自主决定。对大部分公债，各国政府在调换时都给债权人此项权利。自愿调换是公债调换的主要形式。二是强制调换，即政府规定债权人必须以其旧债调换新债，无还本与调换的选择权，显然这一强制性必须依靠政府的政治权力来进行。
公债的偿还还需要具备一定的财力保证，公债的偿债资金来源有以下四种。
1、增加税收。税收是国家强制性的收入。理论上，国家可以通过增加税收取得偿还政府部门公债所需的任意数额的资金，但拉费曲线表明，提高税率会对税收收入的增加产生抑制作用。当税率达到一定限度时，提高税率反而会导致税收收入降低。因为税法通过立法程序变更的耗时长且手续繁杂，所以以增加税收取得偿债所需资金的作法往往受到限制。
2、 动用历年结余。首先这一方法的前提是政府在偿债前的一些年度中有结余，这些结余将被用来支付利息。一种制度化的做法是设立偿债基金，即每年将一定收入划入这一基金，该基金由专门机构进行管理，专门用于偿还债务而不得用于其他前途。
3、借新债还旧债。顾名思义,这一方法是指用新发行的公债收入去偿还到期公债。这对于债权人来说，政府履行了偿债义务;但从政府来看，它只是调换了债权人，债务依然存在，并没有减少，只是偿还期推迟了。
4、发行货币。货币只能由国家统一发行,因此政府可以靠发行货币来增加自己的收入，并用它来偿还债务。从形式上来看，政府履行了偿债义务，但实际上却是一种推卸偿还责任的行为。虽然随着国民经济的增长，流通中需要的货币量也会随之而增加。但货币的增加不能超过一定限度。超过一定限度就会引起货币贬值。当通货膨胀较轻微时，公债的实际利率就会低于债务契约所规定的利率。当通货膨胀率高于名义利率的，实际利率就会被一笔勾销，债权人等于无偿贷款给政府，在通胀十分严重情况下甚至连本金也不能全部收回，这种情况下的政府信誉将受到很大影响。
三、公债的管理
公债管理指一国政府通过公债的发行、偿还和市场交易活动，对公债总额的增减、公债结构的变化、公债利率的升降等采取有效措施，以达到筹措资金和稳定经济的双重目的。作为债务者的政府，它的责任不仅包括现存公债的付息和到期公债的还本，还要统筹考虑公债的发行、付息、还本全部过程的决策和经营。而这些又包括了对公债总额、公债结构、利率、期限、流动性的管理。
1、公债管理的原则，首先是促进经济的稳定与增长。其次，公债管理原则要满足投资者的需要。政府对债券类型的选择，以及公债利率的确定，应能满足不同投资者的需要，达到投资者从既定的公债规模中得到利益最大化。再次，成本最小化也是公债管理的原则。保持公债的利息总额尽可能低是十分重要的，但公债利息成本最小化的做法，有可能与其他宏观经济政策目标产生矛盾。例如，若要利息成本最小，长期债券应在低利率时期发行，而短期债券在高利率时期发行。因为低利率通常出现在经济萧条时期，此时私人投资减少，如果发行长期债券，会使长期利率升高，妨碍私人投资，会使经济在萧条时期停留更长的时间，从而对经济产生不利的影响。
2、对公债的进行管理，要求财政和金融部门一方面做好分工，另一方面又要配合密切。公债的发行、交易和清偿问题，关系到财政和银行两大部门。财政部门在策划发行公债时要考虑金融部门可支持的程度。从货币供应角度看，在确定公债的品种、规模和交易时，应首先确定货币发行的规模，然后确定怎样发行公债。如果做不到这一点，政府资金需求在进入市场时，就成为了通货膨胀的因素。
3、建立公债基金管理公债
第一，由于许多分散的公债持有者存在于市场上，所以成立公债基金可以使分散的投资行为形成整体，这一方面可以形成有规模效应的投资方式，另一方面可以扩大公债交易市场规模，加强公债的流动性，促进公债一级市场的发行。第二，公债基金有助于政府在制定宏观政策时分析和掌握投资者的心理预期，有助于公债政策较为准确的确定。第三，建立公债基金可以在政府和购买者之间形成一种中介机构，公债发行可以由基金采用经济方式，用市场手段完成，从而缓解政府的发行压力。
7．3公债的影响与负担
一、公债对经济的影响
（一）公债对经济的积极影响
第一，发行公债可以调节社会总供给与总需求，可以充分运用社会资金，从而减轻经济周期波动。当一些社会资本处于闲置状态时，特别是经济衰退时期闲置资本较多时，通过发行公债可以吸收社会闲置资金扩大政府的公共支出，从而扩大社会有效需求，有助于克服经济衰退，促进经济发展。在经济过度繁荣阶段，通过增加税收建立偿债基金能够抑制经济发展的过旺势头，有利于经济的稳定发展，减轻经济周期的波动。第二，通过公债，政府可以广泛吸收、有效集中社会上的小额游资用于政府投资，从而有助于整个社会经济的发展。这些资金分散在广大公众手中，由于每人所持数额太少，难以达到有效投资量，因而无法用于投资，造成了社会资金的浪费。发行公债有利于充分地有效利用社会闲置资金，加快经济发展速度。第三，公债是调节金融市场运行状况的有效手段。当物价上涨迅猛时，政府通过发行公债，吸收社会资金以减少货币流通量，从而起到平抑物价的作用。当银行贷款利率上升时，公债价格将下跌，这时政府可以通过偿还公债或收买公债的方式，增加社会货币资金的供给量，从而保证国民经济的正常运转。
（二）公债对经济的消极影响
公债对经济的影响是双重的。积极方面的影响是它能够弥补财政赤字；与此同时，由于利用公债政策有一定的限度，所以超过了这一限度，公债就带来了消极的负作用。特别是长期推行赤字财政政策，成为财政的沉重负担，会对经济发展产生消极影响。首先，在金融市场上资金一定的情况下，通过挤出效应排挤了一部分私人投资。如果政府以优惠条件同私人投资者竞争，将影响主要是由货币供求关系决定的市场利率，成为利率波动的因素之一。其次，公债除了一部分由企业、公司和个人购买外，如果还通过中央银行承购一部分，则中央银行购买公债的过程，也就是向流通中投入货币的过程，且通过货币乘数进一步扩大货币流通量，会引起通货膨胀。再次，公债在累积过程中使政府支出中的利息费用迅速增加，从而成为了财政的沉重负担，限制了财政政策功能的发挥。
（三）公债政策的利弊权衡
第一，从公债发行环境的角度来分析，公债发行首先看其对经济发展有无稳定作用。在经济衰退和繁荣阶段公债政策如果运用得当，都可发挥出良好的调节作用。经济繁荣时期社会资金投向利润率高的行业，容易形成过度繁荣。这时政府发行公债可以吸收部门社会资金，防止通货膨胀局面的出现。当经济衰退时，消费与投资都不足，此时的政府可以运用公债政策扩大公共支出，以免资本冻结而阻碍经济发展。另外，当国民纳税负担能力低、增加税收较困难时，运用公债为政府的公共支出筹资不失为一个较好的选择。
第二，从公债收入使用的角度来分析，使用方向不同将对经济产生不同的影响。如果公债收入用于政府投资，可以增加资本累积，使公共设施和基础设施得到改善，加速经济发展的进程。特别是在经济衰退时期，政府将公债用于各种公共设施，可以提高就业率，增大有效需求，刺激私人投资，通过财政乘数扩大生产，促进经济的复苏和繁荣。
（四）公债政策与通货膨胀的控制
公债政策指政府在公债总额的增减，公债结构的变动和利率的升降等方面所规定的方针和采取的措施，这些具体措施涉及到通货膨胀问题。
公债发行方式和通货膨胀
不同的公债发行方式对经济的影响是不同的。公债采取公开发行方式向私人部门推销，是政府通过公债将私人购买力归为自己支配。从整个社会来讲，发生的变化仅仅是购买力的转移，这一般不会引起通货膨胀。
公债由商业银行以吸取存款或创造信用的方式承购。假如商业银行以它吸取的存款购买公债，那么同公开发行一样不会引起通货膨胀。假如商业银行以创造信用方法购买公债，再变成流通手段和支付手段的增加，使流通中的货币量超过其客观需要量，会引起通货膨胀。
中央银行通常用创造信用的方式购买公债。它把所认购的公债金额列入政府往来帐户，政府根据帐户上的虚假存款开具支票或支取现金以安排各种政府支出，这就直接增加流通中的货币量，会造成通货膨胀。
公债的结构和通货膨胀
公债是否会引起通货膨胀与公债结构也有密切关系。不同种类、不同期限和不同持有者结构的公债，对通货膨胀的影响是不同的。
从公债种类结构方面说，由于可交易公债能在证券市场上买卖，能影响流通中的货币量，所以它可能会引起通货膨胀；同理,由于不可交易的公债则不能在证券市场上买卖，所以它对通货膨胀的影响较小。
从公债期限结构方面说，长期公债流动性较小，对通货膨胀的影响也较小；中短期公债的流通性较大，容易引起通货膨胀。这是因为商业银行购买中短期公债的目的，一方面是为了获得利息收入，另一方面是为了随时抛售以增强其清偿能力。当商业银行向中央银行抛出中短期债券时，会引起通货膨胀。中央银行在执行公开市场业务时，大量购进或抛出中短期债券，有时与其调节经济的目标不一致，也会造成通货膨胀。
从持有者结构方面看，不同的持有者结构对通货膨胀的作用也是不同的。中央银行持有公债是为了调节经济，需要不断地抛出和购进，操作不当会引起通货膨胀。在私人投资者持有的公债中，商业银行主要持有中短期公债，保险公司和储蓄银行等持有长期公债，个人投资者也主要持有长期公债，因此，通货膨胀的风险主要在商业银行。通货膨胀会由于商业银行和中央银行在证券市场上买卖公债的行为而引起，例如中央银行购进公债，商业银行抛出公债，会加强商业银行的贷款能力，形成通货膨胀的倾向。
二、公债负担
1、公债负担概念。纳税人不仅要进行债务的还本付息、支付税收，而且要承担公债的实际成本。尽管债务发行要增加政府可支配的资源，在资源使用期间却不会把实际成本加在任何人身上。在存在公债的情况下，为了给债务利息提供资金，纳税人被强制纳税。这些由债务筹资的公共支出的实际成本，是对以前发生的公共支出的支付。
公债的负担由直接负担和间接负担两部分组成。借债总要还的，因此直接负担是指，还债收入来自税收，增加税收必然会减少纳税人的福利，即马克思所说的公债是延期的税收。间接负担是指公债会给经济带来损失，间接影响到公众的利益。公债负担可以从以下的三个方面进行考虑。首先，公债作为认购者收入使用权的让渡，虽然让渡是暂时的，但对他的经济行为会产生一定影响，所以发行时要考虑认购人的实际负担能力。其次，政府即债务人负担，尽管政府借债时获得了经济利益，但偿债也体现为一种支出，借债过程同时也是公债负担的形成过程，所以，政府发行债务时要考虑偿还能力，量力而行。再次，纳税人的负担，不论公债的资金使用方向如何，效益高低，公债是将来税收的预支。
从另外一个角度分析，公债的负担又可以分为货币负担和真实负担，货币负担指纳税人承担的货币量，表明负担的数额。真实负担指由于发行公债导致公众消费量的减少、工作量的减少、社会福利减少，表明负担轻重。
从表面上看，公债中的内债似乎没有直接的货币负担，它只是在国民之间的货币使用权的转移，甚至可以取得利息。但实际上，公债是财富由年轻一代转移至年老一代，由经济活动者转移到食利者。内债负担会加重课税，导致纳税人工作努力和储蓄能力的降低。外债的负担从直接负担角度来讲，货币负担是还本付息，真实负担是损失国内物资和经济福利，减少购买力。阻碍或减缓生产力的发展则是外债的间接负担。
2、公债的代际负担。短期公债也会造成代际负担。这不会因为长期公债过程中的受益人和还本付息的承担人分属于不同的时期短期而受到影响。公债如果不断采用借新债换旧债，将责任推向未来，它在收入分配方面的影响与长期公债没有什么区别。
认为公债的发行会引起代际之间负担的转移是一种传统的看法。此看法认为，政府以公债筹得的资金作为支出，将私有部门购买力转作政府购买力，从而减少了公众的消费。进一步看如果人们用原准备投资的资金购买公债，视同财富的增加，原来的储蓄水平减低，消费水平提高。但如果公共部门把筹集到的资金又作为公共投资用，公债的发行是否构成未来负担，取决于公共投资的未来收益，以及这些投资产生的间接效果。假定公共投资产生的收益大于或等于该资本用于私有投资的收益，则公债对未来不构成负担；反之则是负担。
三、公债负担的衡量
由于各种制约因素的存在，公债规模是否合理不能单纯地从公债规模的绝对数来考虑。相对指标在衡量国债负担时更具普遍意义。公债负担可以由公债规模占国民生产总值的比重来表示。在通货膨胀使绝对额大幅度上升的同时，这一比重增长缓慢，因为物价上涨使货币收入水平上升，但是发售的债务的票面值却是固定的。这样，公债的实际价值就下降了。
另外一个衡量公债负担的指标是公债债务所占政府支出的比重。它表明政府的公共支出中有多少是由借债方式筹集的，从中可以看出债务规模是否合理。如果政府支出过多依赖债务收入，会对未来的财政平衡构成潜在威胁。
偿还债务的税收水平可以由利息支付占国民生产总值的比重这一指标反映出来。与私人借债不一样，政府往往是借新债还旧债，因此，有必要研究支付利息的水平，这是当期的债务负担。从财政的角度来看，公债利息必然要从税收中支付。这是一种转移支出，但同样会引起额外的经济损失。支付债务利息所需要的税收收入占国民生产总值比重的增高，有可能对经济产生严重影响。市场利率可以由政府通过货币的发行来控制，因为由债务形成的应支付利息水平要受到利率的制约。
公债负担不可避免地存在着。所以，防止产生债务危机的一个重要手段就是必须要有一定的公债发行限度。制定公债限额时不仅要考虑当年发行国债的总额，也要考虑历年累积债务的总规模，以及到期需要还本付息。因此，公债限度指标即应当包括当年债务发行额，又应当包括当年到期还本付息额。
思考题：
赤字与公债的概念是什么
根据不同的标准，公债可以分为哪些类型
公债的功能有哪些
弥补财政赤字的方法以及各种方法的不同效应
简述公债发行的条件
公债偿还的方法有哪些
如何对公债进行有效管理
公债会对经济产生哪些影响
简述公债负担及其衡量
| 课件名称： | 山东大学：公共经济学 |
| 课件分类： | 经济 |
| 课件类型： | 参考资料 |
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