政策环境 教学目的和要求 政策总是受到各种因素的影响，政策因素就是政策环境，本章主要考察政策环境。学习本章，要了解政策环境的概念与特点，了解主要的政策环境因素社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境的特点、构成及其对政策的影响。了解政策的工作环境，掌握政策运行的条件的类型、特点及其形成。 内容要点 第一节 政策环境 一、政策环境概述 在现实社会中，无论是一项具体的政策，还是由许多政策组成的政策集合体，都离不开一定的环境。任何政策都是在一定是环境下形成、运行的。就任意一项具体的政策而言，它有主体、客体、目标、手段、资源等内在结构要素。这些要素通过政策组织、政策活动有机结合起来，形成一种政策的内部生态环境，相对于这种内部生态环境，处在政策要素之外的，构成政策形成和运行条件的则是政策的外部生态环境。 何谓政策环境？美国政策科学家安德森认为，政策行动的要求产生于政策环境，并从政策环境传到政策系统。与此同时，政策环境限制和制约着决策者的行动。政策环境包括地理因素（如自然资源、气候、地形）、人口要素（如人口规模、年龄的分布和地区分布）；政治文化、社会结构和经济体制。我们认为，所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，它对一国的内外政策具有影响和制约作用。社会环境主要包括：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等等，它对政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。 政策环境有如下特点： 政策环境的多样性与类别性个统一 2、环境的稳定性与动态性的统一 3、环境的连锁性与定向性的统一 4、环境的常规性与突发性的统一 在政策环境的诸多因素中，以社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境四个因素最为重要。下面对这四种因素分别加以讨论。 社会经济状况 社会经济状况或发展水平是一国或地区的决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的。社会经济条件对政策的重要性可以从三个方面来看： 首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社会经济条件如何，它处于何种发展阶段上，综合实力如何，这是一国或地区政府的决策必须首先加以考虑的。 我国在这一点上有着正反两个教训。50年代末到党的十一届三中全会以前的近20年时间里，我国之所以出了一系列政策失误，如“大跃进”、“人民公社化”、鼓励人口增长、“文化大革命”以及“以阶级斗争为纲”等，一个很重要的原因，就是没有正确认识这段时期的国情尤其是社会经济发展的状况，忽视了我国尚处于`社会主义初级阶段这一基本事实，脱离实际，超越社会发展阶段，搞穷过渡、超英赶美、跑步进入共产主义，给国民经济和社会发展带来了不可弥补的损失。相反，十一届三中全会以后，党和国家之所以能制定并执行一系列正确、合理的政策尤其是实行改革开放和以经济建设为中心的路线、方针和一系列经济社会政策，在很大程度上是由于以我国国情尤其是社会经济发展状况作出正确的估计，从实际出发，实事求是地制定各项方针、政策，这些路线、方针和政策极大地促进了我国社会经济的发展。 其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。政策过程作为上层建筑领域里的政治活动，不仅有其经济的根本动因，而且这一过程本身，一般也必须在与国家或地区的经济整体发展相一致的前提下，才能获得贯彻实施所需的财力、物力等各种经济资源的充分支持。也就是说，国家或地区一定的经济实力是政策制定和实施的基本物质条件，它影响着国家的基本政策倾向和政策实施效率。因此，政策制定必须基于经济实力允许的范围，并在保留一定余地的情况下，对政策过程以经济上的支持，并由此决定了政策的可行性和有效性。否则，如果超越经济实力所及，过多投入财力、物力，出现经济资源中的资本沉积，一旦环境形势有所变化，便难以向新的政策过渡，或在一定程度上排除了政策替代的机会。 再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政策得以确定的主要根据。在社会生活各个领域里，人们之间的交往所发生的各种关系中，经济利益关系是最为基本的关系。由于人们在社会生产生活中，对生产资料占有的差异、所处的经济地位以及职业、身份、收入、居住区域的不同，首先表现为对经济生活和各种经济条件需求的不同，由此直接决定了人们在社会经济中经济利益的不同及矛盾的发生，进而引发和加深了人们在政治、思想、文化生活中其他利益需求的差别和对立。于是，植根于社会经济关系中的或受其制约的诸多矛盾的存在与解决，便成为大量经济社会政策的启动之源。所以，社会特定经济状况以及对它的分配与矛盾关系的调节，是一定历史时期政策体系的目标和大量经济社会政策得以确立的主要依据。 社会经济状况是如何影响政策的呢？美国政策科学家在60、70年代对此进行了广泛的讨论。戴伊通过对美国50个州的政策输出的研究，得出这样一个结论，即社会经济条件对政策产出产生重大影响，这种影响超过了政治因素的影响。他认为，经济发展水平（可以用人均国民收入、城市人口的比例、平均的教育水平和工业中就业人员的比例等各种变数来衡量）是影响教育、福利、公路、税收及公共调节等政策的最重要的因素。经济发展的影响比得上政治系统的影响。他发现，政治变数（选民的参与、党派竞争、政党的力量和立法分析）对政策只有微弱的影响。道森（Dawson）和鲁宾逊（Robinson）的研究再次证明了社会经济因素对政策的影响比政治因素更大。他们分析了党派竞争和某些经济变数对公共福利政策的影响，以便确定党派竞争是否对福利政策（尤其是福利方面的开支）有着主要的影响。结果他们得出结论说，社会—经济环境的因素对该政策的影响比党派竞争的影响更大。 三、体制或制度条件 政策总是在一定经济和文化体制或制度下制定和实施的。体制或制度为政策提供外部的组织环境。政策过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。在体制与政策之间，一般说来，体制制约政策并为之服务，同时适应政策的变化。 体制有各种类型，如政治体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制等，其中尤以政治体制和经济体制最为重要。政治体制是指以政治权力的运作为核心的政治设置的总和。它可以细分为领导体制、组织体制、行政管理体制、干部人事体制等。政治体制为决策过程提供外部政治组织环境，它决定或影响政策过程的特点，在不同的政治体制下，决策过程的内容和方式是大不相同的，民主政体和独裁政体的决策过程的特点绝然不同，集权的政治体制和分权的政治体制的决策过程的特点也各不相同；政治体制也直接影响政策的制定的执行的质量。 经济体制是以经济政策为核心内容的政策形成的组织环境，它规定了国家经济政策的基本倾向和特点。经济政策是在经济体制下形成 的，不同经济体制及其管理制度、方法和组织形式的完善程度，作为组织环境，导致不同特点的经济政策和政策效果。其中，现行经济体制是制定经济政策的直接的基本依据，对现行经济政策影响最大。 具体说来，体制或制度条件对政策系统及其过程的影响主要表现在如下几下方面： 首先，体制在政策制定过程中起着十分重要的作用。显然，体制并非对任何政策建议都能接受。它对于政策形成的制约首先表现在某项政策是否可行；即使具有可行性，并得到确定，其实现过程也受到体制的制约。如下级制定的政府政策是否可行，受体制的制约的一个首要因素就是上级政府所赋予的管理权限。 政策的制定机关涉及各个部门、各个层次，它们之间横亘着一条条组织界线，各自所要解决的问题以及关心的利益不同，使得政策制定过程成为一个复杂的利益、权力划分的过程。制定政策的机构不仅为整体经济和社会利益服务，它还有着自身系统的利益要求。于是，各自为政、政出多门便时有发生。各单位内部组织机构之间的关系以及政策在该组织所辖范围中所处的地位和决策程序的科学化程度等，也是影响政策制定的因素。由此可见，要想改变政策的制定过程，就要改变政策制定系统内部的机构设置，就是协调各组织之间的利益，调解在政策问题上发生的冲突。由专家和政府官员制定政策，并与各利益集团进行协商、谈判和讨价还价，已成为西方国家政策形成过程的主要特征。长期以来，我国形成过程往往是先由有关的职能部门提出意见，然后由领导决定，其中缺少带有统揽全局的研究和咨询环节，因而政策失误的可能性较大。实践证明，政策失误不是某一个机构或某一个人的问题，根本的还是体制问题。 其次，一项政策的决策，往往是在多个方案中选择的，选择的结果和体制密切相关。作为决策者，必须考虑到政策的执行及其所要达到的预期目标。这就必须考虑到各执行机关与决策机关的关系及它们的管理权限、部门利益等，即体制制约着政策的选择，体制上容纳的可能性决定了政策选择的结果。在现行体制下可行的政策往往容易被选择；相反，与现行体制相抵触的政策往往被搁置。 再次，体制的习惯势力的大小和所占优势的程度，影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及时性些利益和问题得到正确解决的机会。显然，如果代表旧体制的习惯势力占优势，由很难推出改革的新政策。由此可见，政策取向的选择往往正是决定于政策制定机关各种权力关系的结构情况即体制状况。随着民主机制的加强，政策选择问题上的争执和分歧将越来越明显，很难制定意见一致的政策，更需要探讨日渐增多的体制对政策选择的制约因素。 体制是影响政策选择结果的主要因素之一。如一些西方国家，对政策起制约作用的因素有联邦制、议会程序、联邦法院、政府机关制定政策的政治—行政模式。即使政权频繁更迭，也很难改变行政机构的惰性和过去养成的习惯。一些重大的政策的变革不光是某政党和政府按照自己的意愿和思想作出的选择，而且必须伴随体制上的变革，才有可能实现。 最后，体制制约着政策的执行。如果政出多门、政策上出现不一致，那么，政策很难得以真正贯彻。建国以来，党和国家提出许多正确的指导具体工作的方针政策，但由于体制的原因，不少难以有统一的认识，而使其各到顺利的实施。体制是否具有贯彻执行某一政策的能力，也直接影响到政策的执行。如70年代的联邦德国同瑞典同样实施一项积极的劳动力市场政策，瑞典的劳动力管理部门能和雇主、工会以及培训机构建立高效率的联系和协作网，20多年来一直发挥作用。而在联邦德国，这方面的工作却刚开始，当危机来临时，瑞典劳动部门为40%的劳动力提供了培训和就业机会；而联邦德国虽有相同的计划，提供的机会却从未超过劳动力的1.5%。 政策方案与执行机构的利益是否协调也在很大程度上影响政策的执行。二者利益一致时，政策执行机构的积极性就高，政策执行就会很顺利；相反，政策的推行就会受阻，政策难以落实。如1985年关于科技体制改革的决定中，允许科技人员在完成本职工作和不侵犯本单位技术权益、经济利益的情况下，增加其劳动收入，这是合理的政策。但由于涉及一些单位的利益，有关人员在执行这些政策时往往采取消极态度。 旧体制还制约着新政策的执行。新的重大政策的执行，必须有与之配套的新体制。如我国经济领域中的开放政策的执行，必须有开放的经济体制与之相适应。因为一个开放的体制才能促进我国与世界各国在经济管理、技术、人才等方面进行广泛的交流。相反，若固守过去那种封闭式的体制，各项对外开放政策则难以畅通地贯彻。如我国制定了一系列吸引外资的优惠政策，但有些在现行体制中运行得步履维艰，在有的地方甚至根本实施不了。 四、政治文化 政治文化的概念是美国学者阿尔蒙德（G.A.Almond）在《比较政治体系》（1956）一书中首次提出的。几十年来众多的政治学者参与这一领域的研究，他们对政治文化概念作出各种界定。阿尔蒙德认为，每一政治系统都深入到具体的政治行动和特殊取向模式中，这种特殊的取向模式就是该政治系统的政治文化。而从个人的角度考察，政治文化则是个人对于政治行为及政治评估的主观取向。后来，他在与小鲍威尔合著的《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，把政治文化表述为“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。《政治学分析词典》将政治文化界定为每一社会内学习和社会传递得来的关于政府和政治行为模式的聚集，通常包括政治行为的心理因素，如信念、情感及评价取向等。《政策辞典》则认为，政治文化是指一个民族在政治方面，社会遗传下来的传统和行为特征的总和，包括人民对政治过程所持的态度、信念和价值观以及由这些观点所产生的行为和制度。政治文化导源于政治社会化过程，是一个民族的整个历史经验以及人民所受的正式和非正式教育的共同产物。 尽管学者们对政治文化的界定不同，但是，他们的定义一般包含了如下三个内涵：第一，政治文化属于人类政治生活中的主观意识范畴，是仅仅能以符号表示的物质文化，它与政治系统也是区别开来的；第二，政治文化可定为政治方面的某种主观取向，而且这一主观取向的集合体和沉淀物是前后相继、相对固定的取向聚集或取向模式；第三，这一聚集的主观取向目标包括对政治系统各方面的信仰、认识、感情、情绪、评价和态度。 综上所述，我们认为，政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。 政治文化作为政策环境的重要组成部分，对政策过程产生深刻的影响。可以把渗透、影响政策过程的政治文化称为政策文化。阿尔蒙德和小鲍威尔在《比较政治学》中就已经把政治文化划分为体系（系统）文化、过程文化和政策文化三种类型，并把政策文化视为对政策的倾向模式。下面，我们具体分析政治文化的各个层次—政治意识，政治价值观和政治理想等——是如何影响或制约政策过程的。 （1）政治意识。政治意识有两种形态，一种是内在的心理形态，一种是外在的文化形态。政治意识的心理形态是其文化形态的基础和内化，政治意识的文化形态是对其心理形态的升华和外化。首先，政治心理是一种潜在的社会力量，它通过一定社会实践主体起作用。人们对政治的态度、情绪、动机等心理态势，直接影响到人们的政治行为。因此，现代社会政策的制定往往十分重视对社会政治心理的了解和分析。一定的社会政治心理状况是一定的社会政治经济形势和晴雨表。占主导地位的社会政治心理，诸如社会情绪、社会思潮、公众的社会舆论等，往往是某种社会变革、政治和经济危机的预兆。这种预兆显示出社会上一定的阶级或统治集团的政治要求和思想倾向，因而是制定政策的一种重要依据。 其次，文化形态的政治意识对政策过程直接发生影响的是政治理论和政治意识形态。政策理论是政策的行动指南，政策是在特定的理论指导下作出的，没有理论指导的政策，是没有政治方向的政策。政策意识形态是一定阶级及其政党对政治现实、政治关系、政治发展的认识和理解，集中表达了政治主体的根本利益和愿望。贯彻和维护本阶级、本民族的根本利益和愿望，是任何一个阶级及其政党的政治行动的出发点和归宿。因此，反映和表达了阶级及其政党根本利益和愿望的政治意识形态就成了政策的价值趋向和行动准则。 （2）政策价值观。政治价值观是政治意识形态的核心内容，是政治主体对客体存在的政治价值关系、政治价值物和政治价值创造活动的反映。政治价值观一旦形成，就以相对定型的观念模式存在，规范和约束政治主体的政治行为，规定政策实践的指向。政治价值观从不同的方面对政策主体提出了各种标准以影响政策。至于哪一种政治价值观能占主导地位，成为政策标准，则由政策主体根据决策过程中的政治情势和所在组织的纪律状况决定。政治价值观对政策的具体影响主要表现在以下三个方面：一的影响政策目标的确定和方案的制定。在政策过程中，政策主体总要以一定的价值观和价值尺度去认识和衡量政策问题，认识要解决的政策问题所面临的各种利害关系，从而形成解决问题的价值取向、政策的目标和方案。由于政治价值观不同，对同一政策问题的解决会形成截然不同的政策方案。二是影响对政策方案的评价。政策方案的分析和评估，在一定意义上也就是用特定的政治评价标准和价值尺度对政策方案进行价值分析并作出价值判断；评价标准不同，对方案利弊得失的评价也就不同。三是影响方案的选择。政策价值观能影响政策主体对政治价值的创造和选择活动，政策主体对某种方案的政治价值属性持肯定态度，就会选择这一方案，反之，则就放弃。 （3）政治理想。政治理想是政治主体对政治体系、政治活动和政治发展所寄予的希望和对未来的设计。政治理想在政治社会化的作用下转化为政治信仰，成为政治社会的定向因素和精神支柱，从而规定了政策的动机、基本目标、基本方向和指导原则。人们可能将物质福利、安全、民主、自由作为政治理想来追求。然而，对于理想社会的实现，是福利平等，还是机会均等却有不同看法，对社会福利的分配方式也产生分歧。例如不同社会对私有财富和公有财产的观念就不同。 需要指出的是，我们处在社会主义的初级阶段，正在发展社会主义市场经济。因此，文化必然反映这个特定历史时期物质和精神方面的总体性质特征，其发展方向，必须以弘扬民族文化的精华、以共产主义的道德观念作为该文化的核心，从而实现文化的更新、进步和发展。但是任何一种时代文化，总是带有前时代的某些特征，外来的文化也一定会对本文化产生一些影响。我们当前的政治文化环境，除了健康的主题文化之外，还有前社会遗留下来的惰性文化因素，也有与发达经济文化一并涌入的外来文化成分。 首先，中国的经济文化几千年都是建立在家庭化经济制度之上的，中国的政治文化几千年都带有家族化的社会政治色彩，由此形成中国几千年的社会精神文化始终以纲常伦理、君臣父子秩序为主调，标榜忠孝节义，仁义礼智信，于是，等级制度、等级观念、依附心理在物质和精神方面反映出来。社会管理是家长制的，政策的制定更是一个人说了算，政策的执行以对上级乃至最高统治者——皇帝的绝对服从为前提，政策维护和承认一部分人在占有和统治方面的特权，维护家族化的政治和经济制度。 这种属于传统的政治文化现象的残余在今天仍然存在。如“官本位”的结构的存在，潜意识中的“当家作主”思想，“有权便有一切”的陈腐观念的派生物—“权欲”等等。虽然为现代文化所唾弃和排斥，但总是在一定程度和一定范围内时有显露。同时因“官本位”和“权欲”思想的影响，一些人的社会地位观念、社会价值观念、奋斗意识等，便蒙上一层病态的色彩。表现在行为方面，就有以谋求官职地位、权力大小来衡量一个人奋斗的价值的现象存在。这种行为反映在政策过程中，就会出现谁权力最大、官职最高，谁的政策制定权也最大；对政策的执行不是先看政策的权威性，而是先看交待这项政策的人的官职和权力的大小等等不良现象。所有这些，都是民主化、科学化决策的绊脚石，与社会主义政治文化的主流背道而驰。 其次，外来文化不乏有先进、正确的成分和时代进步的因素；但随之而来的资产阶级意识形态，对于社会主义政策过程就不免会产生消极影响。对此，我们在社会主义政治文化建设中应予以高度重视和防范，以保障社会主义政策系统的良性运行。总之，对政治文化，无论是传统的，还是外来的，我们应坚持既定不变的方针，“取其精华、去其糟粕”、“古为今用”、“洋为中用”，以建设一个崭新的、有利于政策系统良性运行的社会主义政治文化。 五、国际环境 前述的三种政策环境（社会经济状况、体制或制度条件和政治文化）是从国内的角度来讲的，一国或地区政策不但受制于国内环境，而且同样受制于国际环境。国际的政治、经济、军事、外交和科技文化方面的条件，是一国或地区的政策制定与执行必须认真考虑的因素（国防外交政策的制定与执行是如此，国内经济社会政策的制定与执行同样如此）。特别是当代全球化、市场化和信息化的浪潮出现，使得国际环境因素在一国或地区的政策制定与执行中的地位和作用日益加强。下面我们单从这个侧面来简要讨论国际问题。 全球化是当代世界的一大趋势。这种趋势在本世纪90年代清楚地显露出来。原联合国秘书长加利在1992年联合国日的致词中宣称：“第一个真正的全球化时代已经到来”；著名的美国未来学家奈斯比特也认为，进入90年代“全球一体化的新时代已经开始”，未来的世界是“一个不断增进彼此联系的世界”。我国知名学者李慎之将全球化看作21世纪的大趋势，并指出：“全球化是已经开始的过程，是已经出现的大趋势，任何看不到这个趋势和研究都是盲目的；任何违反这个大趋势的决策都是错误的”。 所谓的全球化是指世界各个分散的部分或因素形成紧密联系的世界性网络；它是一种客观的历史进程，即某种不依各国的具体环境、地域、制度、意识形态发展模式等为转移的趋势，其基本内容是各国（地区）的经济、政治、军事、科技和文化待方面密切联系和相互作用。世界各个部分迈向了马克思所说的“相互依赖和相互作用”越来越紧密的新时代。 全球化趋势最明显地表现在经济方面。在世纪之交，各国或地区之间的经济联系日益紧密，国际分工和相互依赖关系不断加强，各国或地区之间商品、资金、科技成果和人员等的交流正在急剧扩大；技术、通讯、运输、贸易的全球化趋势越来越突出；在这种全球化过程中形成了一些超国家范围和区域性经济集团，如欧洲联盟（EC）、北美自由贸易区（NAFTA）和亚太经济合作会议（APEC）等。彼得.德鲁克在《新现实—走向21世纪》一书中把全球化的经济（世界性经济）表现归纳为七个方面。 全球化的进程也明显地体现在政治、科技和文化等方面。在政治上，国际组织以及非政府组织（前者联合国、世贸组织、世界银行，后者如国际奥委会、国际红十字会、绿色和平组织）的作用在加强；国际干预不断扩大（如联合国安理会采取的维和行动增加，世界银行和国际货币基金组织愈来愈明显地干预各国经济），国与国的争端、国际冲突、全球性的问题（尤其是环境问题）日益依赖各国的合作及国际干预去解决；民族国家的作用受到了限制，国家主权受到了严峻挑战，这重新引起了人们对世界政府的联想，而且近年来在西方，民族国家消亡的理论大行其道。在文化及科技方面与体现出全球化趋势。如文化、学术交流扩大，各种文化相互冲撞、融合，研究项目和研讨会的国际化，流行音乐、大众娱乐、商业文化的全球化扩展等等。 当代世界的另外一个基本趋势是市场化。20世纪末期世界出现的一个重大历史事件是占世界人口三分之一的计划经济国家向市场经济的转轨（1996年世界银行发展报告就是以此作为上题的，题目是《转轨：从计划到市场》），这使得市场经济体制成为全球的压倒性经济体制。市场化的浪潮席卷整个世界，它以前所未有的强大的力量冲垮一切僵化过时的体制，整合、改造和重塑地球上的生产、经营、流通、消费诸方式。在这种市场化浪潮中，各国（地区）的经济主体（企业或公司）同进研究、开发和销售同类科技产品，一种新产品如果适合市场需要，就会在全世界迅速推广，银行支付卡、BP机、多用途家电、电脑、电视等的研制就是如此。 信息化是当代世界的第三个基本趋势。“信息社会”、“信息时代”是人们早已熟悉的概念，然而，在70年代以前，也许只有少数发达工业国家（如美国）开始步入信息社会，进入80、90年代，信息化的浪潮席卷全球，通讯技术（通讯卫星、光缆、传真机和数字化通讯技术）和计算机技术的迅速发展为21世纪全世界的“信息化时代”的到来奠定了坚实的基础。有学者认为，当今世界正在经历一场以信息社会为特征的产业革命；这场革命使世界经济从工业化阶段进入信息化阶段，知识和信息的制造、加工、传播和应用成为新经济增长最重要的源泉；知识和信息的获取、加工和处理将逐渐成为生产和工作的主要活动。 当代世界的全球化、市场化和信息化的趋势对一国或地区的政策产生了极为深刻的影响。世界经济一体化及区域化，使得各国或地区在制定经济社会政策时，无时无刻都必须考虑世界经济局势和发展变化；国际组织的存在和作用使得民族国家在某些政策领域丧失了部分的决策权。国际组织似乎承担了一种广泛的道义职责，人们希望它们处理或解决各国之间、甚至各国内部因某种原因而无法解决的问题（如一个贫困国家处于经济困境时，它可能立即请求世界银行或国际货币基金组织帮助）；不少发展中国家觉得，只要加入世界贸易组织，国家经济发展就有了保障；国际组织（尤其是政府间组织）能把各国政府要员召集在一起，确定共同国际议题，引起世界舆论重视并使国际社会采取一致行动（1992年在巴西里约热内卢召开的世界环境保护和发展问题的各国首脑会议便是一例）。国际组织的规章、决议以及国际协定也对各国的政策制定具有明显的制约、甚至决定的作用。联合国宪章、联合国安理会的决议可能成为许多国家或地区的政策制定的一个依据，在当代，大多数国家工地区不敢把这些决议、协定当儿戏。加入世界贸易组织必须遵守其“透明条款”；申请世界银行和国际货币基金组织的援助必须符合其“申报规定”；请求国际原子能机构给予技术指导必须受其“检查”的约束。这就使相关国家或地区的经济政策、甚至经济体制受到制约或影响。国际组织还直接或间接地参与一国或地区的政策的制定与执行。例如，国际货币基金组织不仅仅监督国际货币体系，而且直接影响各国和决策：鼓励巴西等拉美国家制定和实施经济稳定计划；监督东欧各国尤其是波兰的预算制定；研究一些东亚国家在市场化进程中出现的问题，并提出改进建议；批评某些发展中国家的军事政策，要求其削减军火开支……如此等等。另外，跨国公司对各国的政策尤其是经济政策的制定和执行的影响也日益增强，它们甚至可以左右一些国家的经济命运。 总之，在当代，国际环境成为各国决策的一个重要变数，离开国际环境，无视国际经济、政治、科技文化的发展趋势的政策，要取得预期效果是不可想象的。 政策工作环境 社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境所构成的只是政策制定、实施和评估的社会环境或总体背景。政策主体在政策过程中会从总体上、宏观上去把握环境因素。只有认清了总体的、宏观的环境，才能对政策制定与实施中的基本方向、基本价值有所了解。比如，不去把握1997年下半年后世界金融的总动向，就无法理解中国宏观调控中必须建立严格的金融监控系统、建立金融安全区的必要性，从而也就无法去制定和实施具体的适度货币政策、信贷政策等。如果不对科索沃战争后世界政治格局的演变和霸权主义、强权政治有清醒的认识，对中国对外战略的调整有总体的把握，也就无法去制定、理解和实施具体的外交政策。政策的社会环境不是一个抽象的东西，只有了解了政策的社会环境，才能站在全局的高度，总揽一切。 但是，不少政策研究者在讨论政策环境时，只分析到政策的社会环境或总体环境就停住了，他们以为这样做已经把政策的环境阐述清楚了。对政策环境只作一般的、总体的、宏观的规定的做法是基于一种假设，即所有的政策所面对的环境是一样的，或一切政策都有着相同的环境。 但这种假设其实是没有根据的。戴维·C.佩里和劳伦斯·F.凯勒在理查德·D.宾厄姆等人编著的《美国地方政策的管理实践中的公共行政》中谈到政策主体的环境时，曾批评了一种思想，即“所有的组织都有着相同的环境”，他们把这种思想称之为“神话假定”。从抽象的组织理论上看，这个神话是符合实际的，即每个政策主体都是一个特定的政策制度的组织部分。但实际上，每个政策主体都有自己特定的“工作环境”。 政策必然受到其所处的具体的工作环境的影响。 同政策主体所面对不是相同的环境，而是具体的“工作环境”一样，具体的政策所处的环境也是十分具体的，因而也是千差万别的。弗里蒙特·E.卡斯特和詹姆斯·E.罗森茨韦克在他们合著的《组织与管理》一书中，曾提出了具体组织环境的分类观点。“从广义上说，环境就是组织界线以外的一切事物。但是，从以下两个方面来思考环境可能会有用处：（1）社会（一般）环境，它影响某一特定社会中的一切组织。（2）工作（具体）环境，它更直接地影响着个别组织。 因此，要科学地研究政策的环境因素，就必须对其环境作出更为细致的分析。任何政策所面临的环境，实际上是分成两个层次的。一个层次是社会环境层次，另一个则是具体的工作环境。对于同一时期具体的政策集合来说，它们可能具有大致相同的政策的社会环境因素。只有对于不同时期的政策集合来说，其面对的社会环境因素才是有差别的。但对于同一时期不同领域、不同内容的政策来说，它所面对的环境则是不同的，每一项政策都有各自特殊的环境因素。 对于具体的政策来说，其社会环境因素往往具有类别性、稳定性、指向性与常规性的特征。这就为具体政策的运行过程提供了相对确定的背景。因此，在政策过程中，政策主体必须细心地从环境系统中找出构成总体背景的、较为稳定性的因素。但是，政策的社会环境只是政策制定与实施时可能性的条件与资源。总体的环境只是提供了某种可能性，而不是现实性。因为具体政策的制定与实施，只是同社会政策、经济、文化的某些方面发生联系。只有将可能性的资源与条件变为现实的条件与资源，政策的拟定与执行才能是可行的。 具体政策的工作环境与其社会环境是不一样的。政策的工作环境是多样的、变动的、交叉的，甚至是突发性的。要从社会环境或总体环境中找出政策的具体工作环境，就需要充分考虑资源的现实可提取性。比如，要制定和实施在中国南海开采深海能源的政策，就必须考虑大陆的经济、科技力量向南海伸展的现实能力，还必须考虑对深海能源开发的安全保卫能力，以及这一政策的实施与周边国家外交关系的协调。 政策的具体工作环境从理论上讲只是一般环境的一个组成部分。但是任何国家的经济、政治、文化、社会环境都有一定的空间与时间的分布性，它在空间与时间上都不可能是均匀的，也不可能是随时、随地可以聚集与分散的。一个国家一个地区可能经济相当发达，但是却在一定时间内无足够的资金、人力和物力去建造一条铁路大动脉。因此，在制定与实施政策时，必须细心、谨慎地考虑是否存在宽裕的工作环境来支撑某项政策的实施。 政策的社会环境与工作环境的区分并不是十分严格与刻板的，也就是，两者的界限不是非常分明的。在同一时间内，对于政策C来说，环境因素A是社会环境，环境因素B是工作环境；但对于另一项具体政策D来说，情况可能正好相反，环境因素A反而成为工作环境，而环境因素B则成为社会因素。这种情况也可能发生在不同时间段的相同内容的政策身上。原来对于政策C来说，环境因素是其社会环境，而到了另一个阶段上，环境因素A则成为政策C的工作环境。 政策环境与政策主体的关系是认识与被认识的关系，政策环境不会自然而然地成为具体政策的社会环境与工作环境。环境系统是客观存在的，它要依赖政策主体对它加以观察、识别、理解和寻找。只有政策主体通过对环境的信息进行收集、加工、整理、选择，才能产生出环境与政策目标、客体、组织、资源、手段的联系。 。