中国环境保护的新阶段
——论环境优化经济增长
? 中国进入“十一五”时期（ 2006—2010）
China in practice of 11th Five-year Plan
? 这个时期的环境保护战略和政策是什么？
What’s on strategy for environmental
protection?
确定环境保护工作战略部署，首先要对影响和决
定环境保护工作的各种因素进行分析和甄别，
找出对环境保护工作影响最大的因素并对这种
影响做出相应的判断
这是环境保护的宏观形势分析。
古语云, 天下大势，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之
者亡,
说明顺应时代要求是我们确立工作方向的基本原
则。
?, 国务院关于落实科学发展观加强
环境保护的决定, ——2005年 12月
? 第六次全国环境保护大会 ——2006
年 4月
? 这是我国环境保护历史上具有里程碑意
义的大事。
?, 决定, 和大会的精神可归纳为,
? ——我国环境保护工作进入了以保护环
境优化经济增长的新阶段
? ——这个阶段的主要任务是加快推进历
史性转变
? ——目标是建设环境友好型社会
? ——总体思路是全面推进重点突破
? ——主要措施是抓落实、抓实干、抓细
节、抓基层。
? 在这个战略部署中,
?, 环境保护工作进入以保护环境优
化经济增长的新阶段, 是一个十分
重要的形势判断
? 是整个战略部署赖以建立的基础
? 是我们全面理解和实施, 决定, 和
六次大会精神的第一步
? 对于这个判断，人们可能提出问题,
? ——为什么要提出这样一个形势判
断？
? ——它与, 三个转变, 是什么关系？
? ——如何实现以保护环境优化经济
增长？等等。
? 理论是行动的指南，知其然还要知
其所以然
? 通过学习和思考这些问题，有助于
我们在学习上点到, 穴位,,在行
动中举一反三
目 录
一、“十五”环境状况的进展
二、当前和未来的环境问题
三、“十一五”环境与经济关系的转机
四、环境优化增长的判断为“三个转变”提供了思想基
础
五、为什么说进入“环境优化增长”新阶段是必然的？
六、环境优化增长的核算
七、如何实现环境优化增长？
八、环境保护的新定位
九、关于“十一五”环境保护目标
十、“十一五”期间需要完成的重大任务
一、“十五”环境状况的进展
? 评价环境状况变化的两个尺度,
一是环境质量本身的变化
二是保障环境质量所需条件的变化
?,十五, 期间我国环境状况的总体评价,
? ——主要污染物排放总量快速增长的趋
势得到初步遏制
? ——主要污染物排放总量得到基本控制
? ——生态保护与建设得到加强
? ——全国环境质量状况总体上保持稳定，
部分地区环境质量有所改善。
? ——根据中华环保联合会调查显示,71
％的公众认为，与 5年前相比，自己所在
城市的环境状况有了不同程度的好转。
环境法制和环境保护投入增长较大，全
社会环境意识普遍增强。
? ——但环境质量仍然面临着严峻的形势，
环境污染总体水平较高，生态退化的趋
势并未停止，环境保护的能力和体制等
仍存在许多问题。
? 必须看到，上述环境状况变化是在, 经济快速
增长, 的条件下实现的。
? 这是一个非常重要的条件，因为环境问题的主
要来源是人类经济活动，在经济活动规模不断
扩大的条件下能够维持环境质量的大体稳定，
其实是非常困难的。
? 只有在这样的背景下看待我国环境状况的变化，
才能理解我国环境问题的复杂性。
我国, 十五, 以来的环境状况进展主
要有以下几个方面,
（一）环境保护的国家意愿明显上升
? 用科学发展观统领经济社会发展全局
?, 五个统筹,
? 中央召开全国人口资源环境工作座谈会
? 发展循环经济、建设资源节约型和环境
友好型社会、限制高耗能重污染产品出
口
? 环境保护国家意愿的上升，最重要
的结果是提高了环境与发展综合决
策的程度。
—修改干部绩效考核体系，提高环境保
护指标在整个考核体系之中的分量
—组织 10个省区进行绿色国民经济核算
试点
—发展项目和发展规划都必须进行环境
影响评价
（二）经济增长方式开始朝着环境友好的
方向转变
国家先后三次颁布了淘汰落后生产能力、
工艺、产品目录
继, 九五, 期间淘汰 8.4万家污染严重又无
治理无望的, 十五小, 企业之后,,十
五, 以来又重点淘汰了 3万多家浪费资源、
污染严重的企业
淮河流域还关闭了大量浪费资源、污染环
境的落后工艺和生产线
对 20多个行业近 3000家企业实施了清洁生
产审核
2004年单位 GDP工业废水、化学需氧量、二
氧化硫、烟尘和粉尘排放量分别比 2000
年有较大幅度下降
主要工业行业污染排放强度明显下降
工业用水重复利用率达 70％以上
（三）创造出了有中国特色的环境政策
全国先后创建了 61个环境保护模范城市
166个生态示范区
16个国家级 ISO14000示范区
在 9个省和一些城市开展了生态省（市）或
循环经济省建设试点工作
创建了 14个生态工业园区
11家环境友好企业
603家绿色社区
79个, 全国环境优美乡镇,
1.7万多所绿色学校
启动了一批循环经济的试点
在化工、造纸等 5个重点行业开展了清洁生产试
点
近千家企事业单位获得了 ISO14000环境管理体系
认证
有 2000多种产品获得环境标志产品认证
100多个生态农业县
绿色食品国内销售额达到 500亿元
484个县、市、地区建设生态示范区
（四）工业污染和城乡环境治理取得进展
全国工业废水排放达标率达到 90％ 以上
工业固体废物综合利用率达到 50％ 以上
, 工业燃料燃烧二氧化硫排放达标率达 70
％ 以上
, 环境影响评价制度执行率接近 100%
。 2004年与 2000年相比, 除二氧化硫排
放量外, 国家控制的主要污染物排放量
均有所降低
? 城市空气质量有所好转,
全国城市空气中颗粒物、二氧化硫平均浓
度均有所降低，达到国家空气质量二级
标准的城市比例由 2000年的 35.6％增加
到 2004年的 39.5％
大、中城市的空气质量有所改善。部分道
路交通噪声和区域环境噪声有所缓解
水环境恶化趋势得到控制,
全国地表水达 Ⅲ 类水质标准的断面比例由 2000年
的 32.1％提高到 2004年的 37.7％，劣 Ⅴ 类水质
断面比例由 35.0％降低到 28.2％
2004年，大中型城市中大部分饮用水源地都能达
标，城市污水处理率达到 40%以上
? 国家制定实施了, 医疗废物管理条例,
和, 全国危险废物和医疗废物集中处置
设施建设规划,
? 开展了医疗废物安全处置专项检查
? 加强了对汞,DDT等特殊化学品的专项管
理及有毒化学品进出口的登记管理
（五）重点流域区域污染治理取得成效
国家在, 十五, 规划中确定了若干污染治
理的重点流域和区域，主要是, 三河三
湖（辽河、淮河、海河、巢湖、太湖、
滇池）,,三峡库区、南水北调,,两
控区（酸雨控制区和二氧化硫控制
区）,,北京市和渤海，在这些区域实
施重点行动。
重点地区环境治理取得阶段性成果。截至
2004年底，列入, 重点流域计划, 已完
成 40％
环渤海四省市列入, 渤海计划, 拟建设各
类项目已完成项目总数的 50.6％；
,两控区计划, 已建成 36％
? 2004年，全国酸雨面积基本稳定。但是，
治理速度仍然赶不上二氧化硫排放增长
的速度，酸雨出现频率和酸雨区域内酸
度增加
? 2004年，渤海碧海计划项目完成近 50%，
渤海流域全面, 禁磷, 并禁止船舶污水
直排入海，部分海域水质开始好转
?, 十五, 以来，北京市大气污染治理取
得明显成效，空气环境质量好于 II级的
天数上升到 226天
（六）生态保护得到加强
开展了 18个重要生态功能保护区建设试点工作
实施了天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理、
退牧还草等生态保护和建设工程
完成造林面积 2300多万公顷，累计完成新封山育
林近 700万公顷，义务植树近百亿株
全国沙化土地治理面积超过了扩展面积，沙尘暴
次数有所减少
到 2004年底，森林覆盖率为 18％
已建成自然保护区面积占国土面积 14.8％
（七）环境保护的制度基础得到强化
, 十五, 期间，制定和修改了, 清洁生产
促进法,,, 环境影响评价法,,, 放
射性污染防治法,,, 固体废物污染环
境防治法,,, 防沙治沙法,,, 水
法,,, 危险废物经营许可证管理办
法,,, 排污费征收使用管理条例, 等
在生产者责任延伸、规划环评、环境赔偿
举证责任倒置、强制清洁生产审核、污
染限期治理决定授权和超标违法等方面
做出了新的规定
各地也针对防治机动车污染、三峡库区污
染、高原湖泊污染、餐饮污染和噪声扰
民等制定了地方法规、规章
目前，我国已制定实施 9部环境保护法律和
19部自然资源等相关法律,47部环境保
护行政法规和 471项国家环境标准,1600
多件环保地方法规、规章和标准，基本
形成了符合国情的环保法律体系
连续 4年开展了打击违法排污行为环保专项行动，
共出动执法人员 302万人次，检查污染企业 133
万家次；重点查处擅自建设污染项目、超标排
放污染物、进口或转移危险废物和固体废物、
垃圾处理和畜禽养殖污染、油烟噪声扰民等环
境违法行为近 9万件，处理有关责任人 1200余
名。 2005年初，依法对违法建设的 30个大型投
资项目进行了查处。此外，还开展了西气东输、
西电东送、青藏铁路等重点建设项目的生态监
察、全国矿山生态保护执法检查等专项执法工
作
“十五, 以来，全国环境污染治理投资 6000
多亿元，国家下达了 100多个中央环境保
护专项资金支持项目
目前，全国已经初步建立了覆盖全国的环
境监测网络，开展了省界断面主要污染
物通量监测
每年发布全国环境质量报告,116个城市实
行空气质量日报,90个城市实行预报
“十五, 以来，答复处理了全国人大政协的
环保建议、提案共近千件
民间环保组织在水资源合理开发、天然林
保护和重点风景名胜区的环境保护方面
发挥了积极作用
全国各地统一设立 12369环保投诉热线电话
200多所高等学校中设立了环境类专业
加入并积极履行 30多个国际环境公约
二、当前和未来的环境问题
我国环境形势是相当严峻的,
——主要污染物排放量已超过环境承载能力，环
境污染相当严重。
——90%流经城市的河段受到严重污染； 75%湖
泊的水环境退化，出现富营养化；近岸海域超
四类海水水质占 21.5%。
——全国主要大气污染物二氧化硫的排放总量超
出大气环境容量 80%以上，酸雨区约占全国面
积的 30%；
——工业危险废物处置率仅为 21.5%，简单
存放的占全部危险废物产生量的 33.2%，
历年堆存的危险废物成为空气、土壤、
地表水和地下水的重要污染源。
——生态破坏范围在扩大，各类生态系统
的整体功能下降，生态恶化的趋势未得
到遏制。森林整体质量和生态功能下降，
天然林不足十分之一；很多河流开发利
用率超过 30%到 40%的国际生态警戒线，
地下水超采严重。
生态环境恶化的趋势尚未得到有效的遏制，
边治理边破坏，治理赶不上破坏的局面
还没有从根本上得到扭转，一些重大的
人为生态破坏事件还时有发生
环境保护的能力和制度基础不够有力。
一是中西部 23个省级环保部门执法装备达
标率仅为 9％,272个地市级环保部门执
法装备达标率仅为 33%；全国 3064个环
境执法机构平均每个机构仅有 1.4辆车、
2.7台取证工具，监管了 23万家工业企业、
70多万家三产企业、几十万个建筑工地，
还要承担繁重的生态环境检查任务,70
多亿元 /年的排污费征收工作和 6万多件 /
年污染事故调查处理工作。
二是标准体系不完善，标准和法规的关系
未完全理顺，影响了标准的效力。
三是缺乏统一有效的环保监管体制。横向
部门责权交叉多，职能配置不明晰；缺
乏有效机制和监督力量，宏观调控能力
薄弱，对一些跨区域重大环境问题协调
困难。缺乏环境与发展议事协商机制。
四是有法不依、执法不严现象普遍存在。
基层环保执法监管手段落后，不能及时
发现并制止企业偷排、漏排、超标排放
等问题。处罚力度弱
，强制手段缺乏，对环境违法行为的处罚难以到
位。目前，按我国法律规定，违法排污处罚多
为 10万元以下，最高额度 100万元，与排污企
业造成的损失相比微不足道，没有震慑力；法
律未赋予环保部门限产、停产的权利，致使执
法手段不硬。
五是环境保护的机制不完善，投入不足。总体上，
环保投资占同期国内生产总值的比例偏低，
“九五”期间为 0.87％，“十五”前 4年为 1.33
％。仅水污染防治就存在 400多亿元的资金缺
口
进入“十一五”，我国面临的环境压力很
大,
一是原来遗留下来的历史欠帐现在积累到
了一定程度，必须逐步解决（例如被污
染的土地需要清理，已退化的生态系统
需要恢复等）
二是未来经济发展还可能产生新的环境压
力
中国环境规划院分析了未来我国环境面临
的压力
1、污染物排放量可能有大幅度的增加
2、生态环境质量改善难度大
3、过去未引起重视的环境问题逐步显现
造成这种严峻形势的主要原因,是我国经
济社会发展整体上还处在资源耗费型、
环境损害型的状态，还没有实现环境友
好型的发展。
主要表现在以下几个方面,
一是还没有在全社会形成人与自然和谐相
处的自觉意识，很多人特别是一些决策
者还缺乏对我国环境问题严重性和环境
保护重要性的充分认识，怀有先发展再
环保的思想观念。
二是我国现行的决策体系和激励制度还存在缺陷，
经济发展与环境保护存在脱节现象，片面强调
GDP增长的评价制度不利于激励各级决策者爱
护环境、珍惜资源。
三是经济增长模式还相当粗放，单位 GDP的能耗、
物耗和污染物排放量大大高于世界平均水平，
基本上是“先污染后治理”、“边治理边污染”
发展模式。
四是不科学、不健康、不利于节约资源和保护环
境的生活和消费行为还普遍发生，铺张浪费现
象严重。
从以上形势可以看出，“十一五”期间，
我国环境形势严峻的主要来源还是经济
发展过程，环境保护能力不够有力的原
因也主要是经济支撑力量不足，因此在
“十一五”期间，必须使环境保护与经
济发展之间尽量具备正向的关系
三、“十一五”环境与经济关系的转
机
（一）经济发展仍然是影响环境保护
的最重要因素
? 影响环境保护目标的因素有很多,经济发展的
综合实力、人民生活水平、环境质量现状、政
治和文化发展的水平、国家整体科技实力、国
际环境保护形势要求、突发的环境事件等等 。
? 经济发展的综合实力是最基础、最重要的因素 。
无论我们关于环境保护的人文关怀如何强烈，
无论我们从现实生活中感到享受良好的环境质
量如何迫切，无论国际上关于环境保护的潮流
如何要求，都需要一个前提，那就是经济发展
必须得到必要的保证并为环境保护提供必要的
支撑力量。
? 在现阶段，一切要求放弃经济发展而保
护环境的要求是不被现实接受的 （反过
来，放弃一些环境质量而发展经济是现
实的）。
? 近年来，随着人民生活水平提高，来自生活环
节的污染物排放量大量增加，有的城市中居民
生活产生的废水量已经超过工业生产过程中排
放的废水量，因此 有的同志认为现在经济发展
过程对环境的影响已经退居次要,城市化和人
民生活是环境问题的主要来源。
? 这种情况在局部地区可能是存在的，但 从全局
来看，应该认为经济发展仍然是影响环境保护
的最大和最重要因素,这不仅因为来自生产过
程的污染物总量很大，其污染物种类远比生活
污染复杂和难以处理，而且大量的经济开发活
动还对自然生态系统具有直接的作用。
? 正确处理经济发展与环境保护的关系一直是环
境保护工作的核心问题。
? 在这方面，人们已经做了大量实证分析和理论
探索。
? 从哲学高度看，环境与经济是对立统一关系，
而且在不同形势下对立与统一的结构是变化的。
? 在经济发展的早期阶段和后期阶段，两者矛盾
稍小一些,因为在早期阶段经济规模小、环境
容量大，在后期阶段经济实力强、治理力度大，
这两种情况下，环境与经济都容易相处，统一
性大于对立性。
? 而在这两个阶段之间的中间阶段，环境压力大
而经济实力没有达到足够强，环境与经济的矛
盾最突出，两者处在相持或双双受阻的困境之
中，对立性大于统一性。
? 我国目前就是处在上述早期阶段向中间
阶段的过渡时期，是环境与经济矛盾最
尖锐和最敏感的时期，也是在处理环境
与经济的关系上最需要决心和智慧的时
候。
? 这个时候特别需要我们准确把握经济发
展的阶段特征。
? 总之，环境问题的产生主要是与生产和
消费过程密切相关的，经济发展是影响
环境保护的最基础、最重要的因素
? 所以我们高度关注环境与经济的关系，
要从正确把握和处理两者关系的角度来
寻求环境保护的切入点和着力点。
（二）环境与经济关系的转机
? 为了更好地理解我国环境保护与经济发
展的关系，我们从环境和资源的角度来
看一看我国经济发展的历史过程。
? 我国以工业化为核心的经济发展已经进
行了半个多世纪，除了, 文革, 特殊时
期，实现经济快速发展一直是我们首要
的国家战略，采取计划经济还是市场经
济只是不同的经济体制选择。
? 之所以要把经济发展放在国家事务的首位，道
理很简单：经济实力是决定一个国家社会状态
和国际地位的根本因素。一个国家，不论其政
治意识形态多么高调，军事手段如何强硬,如
果没有强大的经济实力，都不可能有稳固的国
家内政和必要的国际尊严。
? 中华民族的百年屈辱历史和未来生存挑战都极
大地强化了我们的发展意识。所以,经济发展
实际上是我国长期不变的社会主流意识,是不
以人们意志为转移的客观要求。
? 从环境和资源的角度看，我国以往的经
济发展过程总体上具有,牺牲环境换取
经济增长（以下简称“环境换取增
长”）” 的特点，即客观上损失了一部
分环境质量和环境福利来获得经济增长，
而且也确实取得了较快的经济增长，极
大地改善了人民生活，同时也出现了比
较多和比较严重的资源和环境问题。
? 这样一种判断，可以从一些统计数据来印证 。
? ——我国主要污染物排放量超过环境承载能力，
水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、
汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。流
经城市的河段普遍遭到污染,1/5的城市空气
污染严重,1/3的国土面积受到酸雨影响。全
国水土流失面积 356万平方公里，沙化土地面
积 174万平方公里,90％以上的天然草原退化，
生物多样性减少。发达国家上百年工业化过程
中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中出
现。
? ——我国单位资源产出水平仅相当于美国的
1/10、日本的 1/20，单位 GDP二氧化硫和氮氧
化物排放量是发达国家的 8～ 9倍。
? 来自人民群众的实际感受在一定程度上
也说明我们过去所走的发展道路具有以
牺牲环境换取经济增长的特点。
? 2005年底一个网站（ www.163.com）搞
了一个网上投票，主题是, 您认为造成
我国环境污染的重要原因是什么,,获
得 898张得票。
? 其中，认为主要原因是,
? ——, 以环境换取增长的经济发展模式, 的为
30%,
? ——, 中国正处于重工业化阶段的加速期, 的
为 4%,
? ——, 缺乏强有力的统一环保监管机制, 的为
23%,
?, 政府对企业破坏生态环境行为的处罚力度偏
低, 的为 22%,
? ——, 公众参与环保机制尚未健全，信息渠道
不够畅通, 的为 17%。
? 从网民的投票来看,大多数人们都认识到造成
我国污染现状的主要原因是目前我国, 环境换
取增长, 的经济发展模式 。
? 我们大多数人都能直观地观察和感觉得到。
? 很多地方污染十分严重，就是大量未经污染治
理的企业集中在较小的地域内，使污染物排放
超过环境容纳和净化能力所造成的。这些企业
并没有损害环境的故意，他们不过是为了追求
利润而已；
? 当地政府对这种现象采取容忍态度，也不是故
意要损害环境，不过是为了产值和收入而已,
? 二者都是通过牺牲一部分环境来换取, 增长, 。
? 历史地看, 走这样一条道路, 在当时急
于追赶世界发展水平, 且当时环境容量
还有较大余地的情况下, 是有一定客观
性的, 是不得已而为之 。
? 但是, 经过较长一段时间后, 这个阶段
就基本到头了, 这种发展方式不能继续
下去了, 因为按照这样的资源利用效率
继续搞下去, 当经济指标达到全面小康
目标的时候, 我国的资源和环境将承受
不起 。
? 目前，我国经济快速发展的同时，资源消费量
急剧增加，环境压力越来越大，环境形势仍然
十分严峻。
? 主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城
市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严
重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害
开始显现，土壤污染面积扩大。污染物构成日
趋复杂，工业污染仍然突出，面源污染和生活
污染比重上升，环境突发事故与隐患增多。生
态恶化的趋势尚未得到有效遏制，水土流失和
沙化土地量大面广，草原退化严重，森林生态
功能不足，生物多样性减少，遗传资源流失，
生态系统功能退化。由于环境污染和生态破坏
引发的社会冲突日益增多。
? 显然,,环境换取增长, 的发展方式是
有严重后果的，不是一种可以长期采用
的发展方式，当经济发展达到一定程度
后，这种发展方式也必须有一个重大转
变。
? 应该向何处转变？
? 第一种选择,反过来放弃或部分放弃经
济发展来保护环境。
? 但我们知道这是不被现实所接受的。
? 发展是我们党执政兴国的第一要务，中
央的方针是, 聚精会神搞建设，一心一
意谋发展,,一切工作（包括环境保护）
都要服从这个总方针,
? 所以这种选择即使存在，也不能采纳。
? 有人指出，有些自然保护区或重要生态
系统不是要禁止建设而保护起来吗？
? 我们认为，禁止建设不等于不发展，这
些地区也是要求发展的，只是更多地是
通过转移支付、环境补偿、生态移民等
方式而发展罢了。
? 第二种选择,就是从牺牲环境换取经济
增长转向以保护环境优化经济增长（简
称, 环境优化增长, ），我们称之为环
境与经济关系的新形态。
? 所谓环境优化增长，就是指把环境保护
作为一种手段，使之改善和促进经济增
长，从而达到环境保护与经济发展双重
目标。
? 在这个阶段，环境不再是被经济增长所
牺牲、排斥的因素，相反是促进和改善
经济增长的因素。
? 周生贤局长在 2006年, 两会, 期间记者
招待会上提到, 环境保护要为科学发展
保驾护航,,就是指的这种作用。
? 举汽车工业发展的例子来说明这种转变。
? 我国在改革开放初期引进国外汽车生产
技术的时候，对汽车尾气排放标准要求
并不是很高，甚至把尾气治理生产线和
车上的尾气净化装置给省略了
? 这样做的目的是为了降低成本，使当时
还不富裕的人们能够用得起汽车，满足
人民对汽车生活的强烈渴望
? 当然付出的代价就是汽车尾气污染加重，
城市环境质量下降,这就是环境换取增
长的阶段。
? 到了现在，随着汽车数量大增，城市大气环境
容量越来越小，公众对环境质量的要求日益提
高，原来那种发展方式就不能再延续了，而必
须把尾气排放标准提高 （例如北京从 2005年起
开始实施欧 III标准）。
? 这个环保标准的提高，所引起的结果不仅是改
善了城市大气环境,而且引起了汽车工业本身
的大幅度变革,那些落后的污染重的汽车生产
技术被逐步淘汰了，新的先进技术和工艺得到
开发和应用。
? 现在再看我国的汽车工业，哪里还有上世纪八、
九十年代那些落后技术的影子？反而是，汽车
环保水平提高后，能够满足国际上较高的环保
标准要求，又有较强的价格竞争优势，所以我
国也开始成为汽车出口国，打入欧美和发展中
国家市场。
? 类似的例子决不仅限于汽车工业发展，而是可
以在整个经济体系中得到体现,这说明在到达
一定的发展阶段后，环境保护的要求可以促使
传统工业脱胎换骨，实现科学发展，这是环境
优化增长的一个典型。
? 环境保护还可以直接产生经济利润，这
也是环境保护优化和改善经济增长的最
有说服力的证据之一。
? 在这方面，循环经济和环保产业是最典
型的两个领域（二者都是经济活动）。
?, 中国环境报, 报道说，江苏省昆山市
IT产业蓬勃崛起，大量 IT产品产生的废
液、废渣以及固体废物，对周围生态环
境造成了污染。
? 精明的昆山人把眼睛紧紧盯住了 IT产业产生的
各类废物，通过积极引进发展循环经济的先进
技术，巧妙构织成一个个 IT产业的, 延长链,,
组建成立了 20多家专门, 吃废, 的企业，使 IT
产业产生的各类废物,,摇身一变, 成为高附
加值的新产品。
? 短短几年间，在昆山市已形成了以 IT产业为依
托，以大力发展循环经济和构筑资源节约型体
系为特色的新型工业化, 链环群, 。
? 这些事例 说明环境保护对经济增长的促进作用
和直接贡献是明显的 。在环境优化增长的发展
方式下，过去被作为废物而被抛弃的部分资源，
经过循环经济和环保产业的作用，又被提取了
新的价值，这构成了经济增长的新内容。
? 总之，环境优化增长是一个普遍适用的
发展方式。
? 打一个比喻,环境之于经济，犹如考试
之于学生,虽然考试增加了学生的压力，
但也促使学生提高了成绩。
? 环境保护的这种性质，在我国经济发展
达到一定阶段后就表现得越来越明显，
这就是为什么说当前我国环境与经济的
关系出现了转机。
四、环境优化增长的判断为“三个转
变”提供了思想基础
? 温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出
,三个转变,,
? 一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境
与经济增长并重。
? 二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保
护和经济发展同步。
? 三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运
用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环
境问题。
?, 三个转变, 反映了国家环保执政理念
的重大调整,
? 把环境与经济之间的, 主次,,, 先
后,,, 单向, 关系，转变为, 并重,,
,同步, 和, 综合, 关系。
? 这个重大的环保执政理念调整，是 基于
我国环境与经济关系的转机。
? 首先,在经济发展的早期阶段，发展经
济和保护环境都需要资源、也争夺资源，
难免顾此失彼，所以客观上容易走上环
境换取经济增长的道路，这是当时的特
殊国情所决定的。在这个阶段，环境保
护是不可能与经济发展并重和同步的。
? 其次,人们对于经济发展中的环境问题及其变
化规律都有一个学习和认识的过程，有时候需
要付出较多的, 学费, 才能学到或积累, 真
经, 。在这个学习过程中，把环保由次要、滞
后的地位转变到并重、同步的地位，要经过一
段感悟、觉醒和决策的时期，这当然要经过对
环境与经济关系规律的不断总结和深化，逐步
抓住和利用二者关系的转机。
? 在我国经济发展达到一定发展阶段后，不失时
机地提出用科学发展观统领经济社会发展全局，
实现, 三个转变,,用强烈的国家意志和适当
的政策策略来克服和转化环境与经济的矛盾，
说明我们对于环境保护的客观规律的认识正在
不断提高。
? 可以说，环境保护已成为优化经济发展
的一个有力因素，这个判断为, 三个转
变, 这个指导环境保护工作总原则的提
出提供了思想基础。
五、为什么说进入“环境优化增长”
新阶段是必然的？
? 由, 环境换取增长, 到, 环境优化增
长,,表明环境保护与经济增长之间由
一种此消彼长的替代关系，改变为一种
相互促进的互补关系,,环境, 由一种
被放弃、被排斥的对象，转变为对经济
增长起到促进作用的因素。
? 从, 环境换取增长, 转入, 环境优化增
长, 具有必然性。
? 必然性一,
? 党的十六大五中全会提出用科学发展观
统领经济社会发展全局,这是我国发展
领域一种极为重要的意识形态。 提出科
学发展观是重要的，但更重要的是, 用
科学发展观统领经济社会发展全局,
环境保护战略必须与国家战略相契合
Environmental protection strategy has to be
with the national strategy
这个时期最重要的国家战略是 用科学发展
观统领经济社会发展全局。
The most important national will is to guide all
development pattern of economy and society by
using,scientific approach to development(SAD)”
发展观的演进,
The evolution of SAD
——第二次世界大战之后, 国际上形成了最初的发展观思
想 。 这时的发展观具有明显的物质主义倾向, 将发展局
限于经济发展, 将经济发展等同于经济增长, 最终将发
展归结于物质的积累 。
After the Word War II,the original thinking of
development outlook was in shape in the world,
At that time,such development outlook was
inclined to be apparent materialism,leading to
the conclusion of material accumulation,
——20世纪 60年代, 法国经济学家佩鲁发表了, 新发展
观, 一书, 提出发展应以人的价值, 人的需要和人的
潜力的发挥作为中心, 旨在满足人的基本需要, 促进
生活质量的提高和共同体每位成员的全面发展 。 突出
了人力资本开发的决定性作用, 这对于以往过分强调
物质资本作用是一个重大修正和进步 。
In 1960s of 20 century,a French economist,Peru
published his work,New Development Outlook”,
In this book he put forward that development is
supposed to be centered on people’s value,
demand and potential,aiming to satisfy
people’s basic demand,promoting to upgrade
living quality and integral development of each
people member,His theory stresses the decisive
role of developing human resource,which is a
great modification and progress contrasting to
the traditional attention to the role the
material capital,
——20世纪 70年代, 罗马俱乐部提出, 增长的极限,,
提出, 零增长观, 。
In 1970s of 20 century,Roma Club contributed
,Limit of Growth”,putting forward the
viewpoint of, Zero Growth”
——20世纪 80年代, 世界环境与发展委员会提出可持续
发展, 包含了人口, 资源, 能源, 环境等综合要素,
是一个特定的环境相关的概念 。
In 1980s of 20 century,World Commission of
Environment and Development (WCED) put forward
the concept of sustainable development,
involving the comprehensive elements such as
population,resource,energy,environment,etc,
which is a concept especially concerning
environment,
——2003年党的十六届三中全会提出, 坚持以人为本，
树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和
人的全面发展, 的科学发展观。
During the 16th plenary meeting,3rd session of CPC,it was
proposed the scientific approach to development that
,insist on people first to erect the development outlook of
all round,harmonious and sustainable development to
promote all round development of economic society and
the people”,
科学发展观的基本内容,
The basic elements of SAD,
加快发展,to accelerate development;
协调兼顾,to have harmonious development
mode touching possible every sides;
以人为本,People first
科学发展观的性质,
Nature of SAD,
科学发展观强调执政者（或曰决策者）的作用，
是对各级决策者的要求 。 科学发展观要求建立
公共权威，建设法治社会。
SAD attaches importance to the role of the ruling
party( or policy maker),an requirement to the
policy maker at all levels,The scientific
development outlook requires to establish public
authority and law-based society,
科学发展观强调人的权利和责任, 要求社会积
极参与实践科学发展观 。 科学发展观不是少数
人的事业, 而是全社会的事业 。
SAD emphasizes people’s right and duty,requiring
entire society to actively participate in and practice
the SAD,because it is not the thing of minorities,
but a cause of entire society,
? 必然性二,
? 转变经济增长方式已经成为国家战略 。
从, 九五, 期间国家提出使经济增长方
式由粗放型向集约型转变的任务以来，
我国在转变经济增长方式方面取得了一
些成效，根据国务院发展研究中心的研
究，从 1980-2002年的 22年间，按照不变
价格计算，每万元 GDP能耗标煤下降了
66.8%，电耗下降了 22.7%，从国际比较
看，我国进步是明显的。
? 但总体来看，我国经济增长方式没有发
生根本性变化,上述进步是以过去经济
增长粗放程度过高为基数的。 我国矿产
资源总回收率为 30%，比世界先进水平
低 20个百分点，生产、流通和消费领域
普遍存在的效率低下和严重浪费，是人
所共见的事实。原有经济增长方式所具
有的高消耗、重污染的特征仍然表现得
比较突出。
? 随着经济规模迅速扩大和资源环境上的
回旋余地越来越小，转变经济增长方式
的要求越来越迫切，已经成为居于前列
的国家战略。
? 在这个时候，一切有利于促进转变经济
增长方式的途径和手段都是国家所欢迎
和重视的,
? 必然性三,
?, 十一五, 规划提出建设环境友好型社
会。 建设环境友好型社会，其实质就是
以环境保护的标准去衡量社会、塑造社
会、发展社会，这说明, 环境优化增长,
在, 十一五, 及今后将必然逐步显现。
六、环境优化增长的核算
? 一直以来，我们比较习惯谈经济发展给
环境带来了多大的压力（例如估算环境
污染损失等），对环境保护对经济增长
的正面贡献揭示和宣传得不够。
? 正因为对环境保护对经济发展的贡献揭
示不足，所以 一直以来在环境保护上的
,国家意志, 是不足的 （例如排污收费
标准难以提高、环保机构地位难以上升
等）
? 现在，我们应该更多地论述环境保护对
经济发展的作用和贡献，把环境保护与
,发展, 这个党执政兴国的第一要务更
加正面和积极地联系起来。
? 这种由于实施了环境保护的措施而产生
的对经济增长的正面贡献，是,另一种
绿色 GDP” 。
? 实际上，到目前为止，环境保护对于优化和促
进经济增长是做出了很大贡献的。
? 在计量经济学中，分析各种因素对经济增长的
贡献，最常用的方法是美国经济学家索洛提出
的, 增长的核算, 分析方法。该方法把经济增
长的来源分为三个要素：资本积累、劳动力投
入和全要素生产率提高。根据有关学者的研究，
过去 25年中，我国经济增长中资本积累的贡献
率达到 63.2%，劳动力投入的贡献为 10%以下，
全要素生产率提高的贡献为接近 30%,总体来
看，全要素生产率增长率保持了较高的水平。
? 环境保护对经济增长的贡献主要是通过
对全要素生产率的贡献来实现的，即环
境保护的各项措施，包括立法、标准、
管理、执法等，促进了资源利用效率的
提高，促进了生产技术的进步。同时环
境保护也增进了资本积累，因为环境保
护的要求催生了环保产业，它对整体经
济增长起到了积累资本作用。
? 回答, 环境保护究竟在全要素生产率提
高的过程中具体占多大比重？, 是困难
的
? 但就像, 健康的身体对人的事业成功贡
献很大, 一样，可以肯定地说环境保护
对改善经济增长方式具有正面的作用。
? 这是对环境经济学的提问。
七、如何实现环境优化增长？
? 实现环境优化增长，在行动上就是要按
照温家宝总理提出的, 三个转变, 所强
调的, 并重,,, 同步, 和, 综合, 的
要求开展环境保护工作，把环境保护的
目标和要求融合在经济发展过程之中，
全面贯彻落实, 决定, 和六次大会的各
项部署。
? 具体而言, 主要有以下几个方面,
? 一是从环境保护方面对经济发展提出基础性要
求。 要根据环境容量、资源禀赋和发展潜力，
把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制
开发、禁止开发 4类主体功能区，制定不同的
区域政策。各地区、各部门、各行业要根据环
境容量和资源承载力，按照污染物排放总量控
制计划，制定经济发展总体规划、专项规划，
确定建设项目，设计经济政策，切实提高经济
发展质量，真正做到节约发展、安全发展、清
洁发展。 在一些特殊的地区，要实行环境优先 。
? 二是把环境准则作为经济活动的准入条
件。 要充分发挥环境影响评价的作用，
严格按照法律法规和环境标准的要求，
依法行使法律赋予的权力，对经济社会
发展规划、经济政策、建设项目等进行
严格的环境影响评价，对环境容量不足
和污染物排放超过总量控制计划的地区，
严格限制有污染物排放的建设项目的新
建和扩建，使环境影响评价成为防止环
境污染和生态破坏、保障科学发展的
,控制闸, 。
? 根据各国的发展经验，环境标准是随着
经济发展水平提高而不断趋严的，反过
来 环境标准的提高又引起经济领域革命
性的变化,例如前述提高汽车尾气排放
标准从而改善汽车工业发展是一个典型
的例子。又例如提高食品中农药残留量
标准后，催生了一个新产业 —— 绿色食
品。类似的例子可以说不胜枚举。可以
说提高环境标准是改善经济发展质量的
催化剂。
? 三是用环保政策法规改变经济行为动机。
出台必要的环保政策和法规，把产品消
费后的处置责任前移到生产者，从而激
励生产者按照环境友好的理念进行产品
设计，优化生产过程。通过制定环境经
济政策，引导企业走清洁生产和循环经
济之路。通过调整水、电、煤等资源价
格促进企业采取资源节约型的生产工艺。
? 环境法规的严格化是一个必然趋势，它对经济
增长方式可以起到比较明显的作用。例如，我
国规定从, 十五, 开始，新上火力电厂必须脱
硫，这个环境法规对电力产业而言就是一个新
的约束条件，促使电力行业使用低硫煤或开发
新能源，从而在整个经济体系中，高硫煤的使
用比例就会下降。又例如，提高水资源使用费
和污水处理费，提高垃圾处理费，就会促进全
社会节约用水和减少垃圾产生量。又例如，很
多地方采取了环保一票否决的制度，这对于当
地改善经济结构、优化经济布局具有正面作用
? 四是把环保要求纳入生产、流通、分配、消费
全过程。 要推进产业结构优化升级，大力发展
服务业和高新技术产业，加快改造传统产业，
广泛推行清洁生产，鼓励节能降耗，防范和应
对污染事故，构建低消耗、少污染的现代生产
体系。要实行有利于环境保护的流通方式，积
极治理铁路、水运等运输污染，保障危险化学
品运输和储存安全，限制高污染产品贸易，完
善资源再生回收利用，建立清洁、安全的现代
物流体系。要大力倡导环境友好的消费方式，
实行环境标识、环境认证、绿色采购和生产者
责任延伸等制度，推行垃圾分类和消费品回收，
建立绿色、节约的消费体系。
? 五是强化环境与经济综合决策机制，把
环境保护前置于经济社会发展的决策阶
段。 在经济发展的决策过程中增加环境
保护的把关和引导机制。从环境保护方
面提出对国家和地区经济发展战略的重
要建议。对环境有重大影响的决策，应
当进行环境影响论证，必要时实行环保
一票否决。把环境保护纳入国家宏观经
济调控政策之中，严格执行国家产业政
策，特别是建设项目和企业准入制度，
注重从决策源头控制环境污染和生态破
坏。
? 六是大力加强环境保护执法和管理。 充分利用
法律、经济、行政手段，加大对环境污染的专
项整治，特别是对水、空气的污染和土地面源
污染的监督和控制，严格执法，依法关闭高耗
能、高污染的企业，对排放污染造成重大损失
的企业和个人依法追究责任。围绕水污染防治、
大气污染防治、城市环境保护、农村环境保护、
生态保护、核与辐射环境安全和推动解决当前
突出的环境问题等 7项重点任务，全面推进，
重点突破，下决心解决突出环境问题。
? 七是创设激励性环境保护政策 。改革干
部考核和任用制度，使那些在落实科学
发展观开展环境保护方面成绩突出的干
部得到重用。完善环境保护模范城市、
生态省（市）、生态示范区、环境友好
型企业、绿色学校、绿色社区等创建活
动，使在推进, 三个转变,,实现环境
优化增长方面有重要进展的地区获得荣
誉和实惠。同时，也要通过检查、通报、
暴光等手段使那些在贯彻, 决定, 和六
次大会精神方面行动不力的地方受到鞭
策。
? 在环境保护政策中采取鼓励性的措施，有利于
激励相关当事人采取新的发展方式。
? 例如创建国家环境保护模范城市（, 创模, ），
这是一项环境保护制度，就起到了催化城市发
展转型的作用。自 1997年实施创建国家环境保
护模范城市以来，许多城市大幅度地调整了城
市经济结构和城市功能，大规模增加城市环境
基础设施建设，使很多城市的环境质量有了明
显改善，城市人民群众享受的实际环境利益明
显增加，一改过去留给人们的中国城市面貌陈
旧、环境脏乱的老印象，赢得了人民群众和国
际人士的真诚和客观的肯定。
? 为什么, 创模, 能够取得明显的成效？
因为很多城市在获得综合经济实力的较
大增长后，环境质量成为城市继续发展
和完善遇到的最突出的, 瓶颈, 之一。
这个时候,,创模, 正好提供了改善环
境从而促进城市进一步发展的平台，因
此，城市决策者们抓住机遇，顺风扬帆，
拿出一部分发展成果来支付应付的环境
成本，使城市发展进入到一个新阶段。
八、环境保护的新定位
? 环境之于经济，犹如考试之于学生。
? 环境优化增长是一种新型的环境与经济关系。
一旦这种新型理念得到国家和社会的认可，环
境保护的地位将会与以往大不相同
? 从目前从属、滞后、补救性质的地位，转换到
主动、优先、预防的地位，环境保护所需要的
条件（如立法、标准、体制、能力等），将会
得到不同于现在的待遇。
? 因此，与时俱进地认识和阐述新型的环
境与经济关系，充分说明环境保护对于
经济发展的意义和贡献，是我们应该尽
快开展的一项工作 。虽然完成这个工作
需要较长的时间，但我们是有基础的，
我们从事环境保护这么长时间，地方各
级环保部门对环境保护所对经济发展起
到的作用一定深有体会，通过动员力量，
我们一定可以把这个意义和贡献阐述清
楚。
对企业发展的机遇
? 由, 环境换取增长, 到, 环境优化增长,
的转变，意味着环保由过去滞后于经济
而转到前置于经济的地位，这会带来许
多新的市场机会。
? 例如,
? 绿色产品将会获得消费者的青睐；
? 效率高排放少的生产设备将会得到政府
的推荐；
? 环保型的产品将可能列入政府, 绿色采
购, 清单；
? 从事环保服务的公司将会得到更多的定
单；等等。
? 为了落实科学发展观，必然会提高环保
法规的执法力度,
? 例如国家将公布落后生产工艺和设备淘
汰名录，对规模不经济、污染严重的企
业或生产工艺实行强制淘汰，在重点行
业实施废水闭路循环。
? 同时，将增加社会公众对企业的环境监
督，增加政府环境保护公共开支，等
? 这都会大量产生对环保设备和技术以及
治理业务的需求。
? 新阶段将推动循环经济的发展。
? 我国当前推行循环经济的重点领域是：
（ 1）生态工业；
? （ 2）生态农业；
? （ 3）废旧资源回收再利用及无害化处置
产业；
? （ 4）绿色服务业。
九、关于“十一五”环境保护目标
到 2010年，基本控制新的环境污染，初步
遏制生态破坏的趋势，重点地区和城市
环境质量有所改善，重点生态功能保护
区、自然保护区等生态功能基本稳定，
环境政策法规体系和管理与执法能力进
一步加强
80％以上的重点城市集中式饮用水源地水
质基本达标； 70％的重点城市空气质量
达到环境标准；全国地表水国控断面好
于 5类水质的达 75％；化学需氧量、氨氮
排放量比 2005年削减 5％；全国二氧化硫
排放量控制在 2005年水平；近岸海域海
水好于 2类水体的大于 55％；新增治理水
土流失面积 25万平方公里，以生态修复
面积 50万平方公里
力争到 2020年，工业和城市污染得到有效
控制，农业面源污染和农村环境污染得
到初步整治，基本保障城乡饮用水源安
全；水、空气、声环境质量基本达到环
境功能区标准，湿地面积保持稳定，有
效控制地下水超采，生态环境恶化趋势
得到全面遏制；确保核与辐射环境安全
十、“十一五”期间需要完成的重大
任务
1、加强环境监管，促进循环经济发展
2、突出重点流域治理，确保饮用水源地安全
3、改善重点城市空气质量，减轻酸雨危害
4、加强生态环境保护，初步遏止生态恶化
5、加强固体废物污染防治，提高无害化水平
6、加强环境监管能力，提高环境管理水平
7、增加环境保护投入，实施绿色重点工程
? 本报告的中心思想,
?,十五”期间环保工作取得了积极进展，
全国环境质量状况总体上保持稳定，但
环境形势仍然十分严峻。
? 主要原因是经济发展方式还处在资源耗
费型、环境损害型的状态。我国经济发
展具有以牺牲环境换取经济增长（简称
“环境换取增长”）的特点，这种方式
过去有其客观性，但现在不能继续下去
了。
? 进入“十一五”时期，我国环境保护与经济发
展的关系将出现从“环境换取增长”到“环境
优化增长”的重要转折，即把环境保护作为重
要手段，促进改善经济增长方式，获得环境与
经济双赢。
? 这种转变的必然性在于中央提出以科学发展观
统领经济社会发展全局。
? 环境保护过去已对转变经济增长方式做出了贡
献，今后将继续发展这种作用，这就使环境保
护工作获得了新的定位。“环境优化增长”的
途径主要包括把环境保护作为经济发展的基础
性要求等七个方面。
