7,信息严重不对称行业规制在本章以前,主要围绕自然垄断行业的规制理论与实践展开 。 但政府规制的对象当然不只是自然垄断行业 。 事实上,
只要存在,市场失灵,,就存在政府发挥作用的空间 。 众所周知,不完全信息会导致价格机制的失效,从而造成,市场失灵,。 虽然人们设计了许多机制,如状态依存的激励合约,
强制信息披露等,试图减少不完全信息的不利影响,并取得了一定的成效 。 但在一些信息严重不对称的行业,这些解决机制并不能很好地发挥作用,有时甚至还会产生新的信息不对称,更进一步加剧了,市场失灵,。 这时就需要政府的介入,利用其掌握的行政资源,采取各种规制措施,来保证市场的正常运行 。 本章拟以金融业为例,首先对基于信息不对称的政府规制理论加以简要论述,进而对金融业规制政策进行分析 。
7,1 信息不对称理论概述
信息是有价值的资源 。 但不幸的是,这一命题在经济学研究中被长期忽视了：在生产方面,
技术被假定是已知的,生产者充分地了解自己的生产函数；在消费方面,消费者的偏好也被假定为已知的 。 显而易见,这些完全信息的假定是不符合现实的 。 在现实经济中,信息往往是不完全的,而且在一些情况下,不完全信息会影响到市场机制的作用,甚至导致,市场失灵,。
最近三十年信息研究施蒂格勒 1961年发表的,信息经济学,首次对信息的价值进行了研究 。 施蒂格勒利用传统经济理论的基本范畴和方法对信息的供给和需求进行了成本收益分析 。
人们需要信息,必搜寻信息,获得信息是有收益的
（ 如消费者买到价格较低的商品 ） ；而搜寻也是有成本的 （ 如搜寻信息要花费时间 ） ；搜寻必然在信息的边际成本等于边际收益处停止,这时当事人所获得的信息量是最佳信息量,同时也决定了信息的价格 。 施蒂格勒的这一贡献对当代经济学的发展产生了重大的影响 。 但是施蒂格勒只是将信息视为特殊的商品,认为信息的生产和其他商品的生产服从同一些规律的支配,因此信息的生产也是竞争性的,信息不完全不会影响到市场的竞争性,从而没有必要将完全信息列为实现完全竞争的充分条件之一 。
1970年阿克洛夫对旧车市场的研究开创性地提出,市场交易双方之间信息的不对称会影响到价格机制的作用,使资源配置的效率受损,从而导致,市场失灵,。 其后,斯蒂格里茨和斯宾塞利用信息不对称分别对金融市场,劳动力市场作了进一步的研究 。 近二十年博弈论的不断发展完善也为分析信息不对称问题提供了强大的分析工具,促使信息不对称理论研究的深度和广度不断扩展,取得了众多引人注目的研究成果 。
不对称信息 （ Asymmetric information） 指的是某些参与人拥有但另一些参与人不拥有的信息 。 在信息经济学中,常常将交易中拥有私人信息的参与人称为代理人 （ Agent）,不拥有私人信息的参与人称为委托人
（ Principal） 。 这两个概念来自法律,当 A授权 B代表 A
从事某种活动时,委托 — 代理关系就发生了,A称为委托人,B称为代理人 。 信息经济学中一般用委托 — 代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易,知情者是代理人,不知情者是委托人 。 这样定义的隐含假定是,
知情者的私人信息 （ 行动或知识 ） 影响不知情者的利益,或者说,不知情者不得不为知情者的行为承担风险 。
信息的不对称性一般可以按照不对称发生的时间来划分：发生在当事人签约之前,称为事前不对称性；发生在签约之后,称之为事后不对称性 。 研究事前不对称信息的称为逆向选择模型 （ Adverse selection）,研究事后不对称信息的称为道德风险模型 。 需要指出的是尽管可以用委托 — 代理关系涵盖所有的信息不对称问题,
但一般所说的委托 — 代理理论仅指的是道德风险模型 。
● 逆向选择
逆向选择指的是市场的一方不能察知市场另一方的商品的类型或质量,由于获取信息的高成本,低质量的商品最终挤出高质量的商品,它有时也被称为隐藏信息问题 。
阿克洛夫的旧车市场就是典型的逆向选择问题,除此之外,现实经济中还有许多这样的例子 。 例如,保险公司向投保人提供保险产品,银行向借款人发放贷款,
雇主向雇员提供工资等情形中,都存在着逆向选择 。
因为保险公司,银行和雇主都无从获取交易对象的私人信息,无法对其进行甄别,因此只能按交易对象的平均质量 （ 这里表现为投保人,借款人的风险,雇员的工作能力 ） 定价 。 这时高质量的交易对象和低质量的对象间存在着外部效应：低质量的对象的存在影响到人们对市场对象的平均质量的直觉,使人们对高质量对象的定价降低,从而低质量对象对高质量对象产生负的外部效应 。 外部效应的存在导致,市场失灵,。
根据科斯定理,如果能将外部效应内部化就可以避免,市场失灵,。 因此人们可以利用信号示意 （ signalling） 或是信息甄别 （ screening）
来内部化外部效应 。 例如高素质的雇员可以通过高学历,低风险的借款人可以通过提供贷款抵押,高质量的产品可以通过提供更长的保修期限,来向购买者提供信号示意,以与低质量的交易对象相区别；保险公司也可以针对不同风险类型的潜在投保人设计不同的保险合同,
投保人根据自己的风险特征选择一个保险合同,
这样保险公司也可以通过信息甄别将不同类型的投保人区分开来 。
但由于市场上交易对象的类型具有无限多种,而且进行信号示意,信息甄别也是有成本的,所以不可能将全部的外部效应内部化,从而信息不对称导致的
,市场失灵,是广泛存在的 。
● 道德风险
道德风险这一名词最初也来自于保险业,指的是个人在获得保险公司的保险后,降低防范意识减少提防行为,从而导致发生风险的概率增大 。 道德风险的产生也源于信息的不对称 。 签约时双方的信息是对称的,但签约后委托人不能观察到代理人的行动,代理人可能从事败德行为给委托人带来损害,因此道德风险有时也被称作隐蔽行动问题 。
相对于逆向选择来说,道德风险在现实生活中更是广泛存在 。 因为只要代理人与委托人的利益不一致,只要委托人不能完全观察到代理人的行动,那么代理人作为理性的,经济人,,
就有足够的动机来最大化自己的利益,而不顾可能对委托人的损害 。 例如在企业中股东很难完全知晓经理的工作是否勤勉尽职,同样经理也不可能对员工的工作以完全的监督 。 这时作为代理人,企业经理完全可能以权谋私追求自身的利益,员工也可能置工作于不顾去偷懒 。
为解决这种道德风险问题,委托人一般有两种方法可供采用 。 一是加强对代理人的监督,但监督也是有成本的,而且完全监督也是不可能的 。 因此委托人一般是通过设计一个激励相容机制诱使代理人选择委托人所希望的行动 。 所谓激励相容机制就是指在这一激励合同下,代理人所选择的使自己的期望效用最大化的行动就是委托人希望的行动 。 换言之,委托人所希望的行动只能通过代理人的效用最大化行为实施 。 例如,
在企业中股东给与管理层以股权激励,经理向工人发放效益奖金；在保险市场中保险公司规定一定比例的免赔额,要求投保人进行自保等 。
但这种激励相容的实现是以委托人让出一部分自身利益为代价实现的 。 因此在涉及隐蔽行动的市场均衡中,通常包含某种形式的配给 —— 委托人本可以提供得更多,但他们不愿意这样做,因为这样做会改变代理人的激励 。 因此这种均衡相对于完全信息的市场均衡而言,通常是低效率的 。
● 信息不对称与市场失灵
阿克洛夫的旧车市场模型 （ lemons model） ① 开创了信息不对称理论的先河 。 在旧车市场中,买者和卖者在有关车的质量的信息上存在不对称 。 卖者知道车的真实质量,买者不知道,只知道车的平均质量,因而只愿意根据平均质量支付价格,但这样一来,质量高于平均水平的卖者就会退出交易,只有质量低的卖者进入市场 。 结果是,市场上出售的旧车的质量下降,买者愿意支付的价格进一步下降,更多的较高质量的车退出市场,如此等等 。 在均衡的情况下,只有较低质量的车成交,在极端的情况下,市场可能根本不存在 。
① lemon的本意是柠檬,在美国俚语中有次品的意思 。
在一般在对完全竞争市场 （ 以及其他一些不完全竞争市场 ） 进行经济分析时,并不考虑商品质量上的差异,这时也相应不必考虑不完全信息的影响 。 但如果引入质量问题,信息是否完全就会对经济分析产生不容忽视的影响 。 假定在某种商品市场中,商品的质量存在差异 。 但如果消费者对商品的质量具有完全信息,消费者可以把不同质量的这种商品视为不同种类的商品,相应其愿意支付的价格也就不同,这时质量问题并不影响我们的经济分析 。
但如果消费者只知道这种商品有不同的质量,但并不具体知道其中哪一个质量高,哪一个质量低 。 这时消费者一般可通过商品保修期限的长短,品牌等外在的差异来判断质量的高低 。 保修期限长通常意味着产品质量高,因为对于低质产品来说,较长的保修期是不划算的 。 而品牌的建立需要长期的广告投入,如果产品原因分析
质量低劣,这种投入也是不经济的 。 但如果这类外部差异不存在,如同在旧车市场中一样,消费者就只能根据商品的价格来判断商品的,平均,质量 。 根据供需定理,随着商品价格的下降,市场上该商品的供给量就会减少 。 但在减少的供给量中,主要是那些质量较高的商品,而不是质量较低的商品,因为生产高质量产品在较低价格下不再划算,结果是,剩下的商品的平均质量就下降 。 同理,随着价格的上升,供给将增加,但增加的主要是那些高质量的商品 。
这可以通过图 7－ 1所示的商品的价格与平均质量之间的关系更清楚地看出来 。
q
O p0
qc
p
图中横轴 p代表商品价格,纵轴 q代表商品的平均质量 。
价格 — 质量曲线 qc表现为向右上方倾斜,并且向上突出 。 这表示价格变动对平均质量的影响是递减的,并且在价格下降到零以前,平均质量就已经下降到
,零,。 利用商品价格与平均质量的这一关系,就可以推导消费者在不完全信息的条件下的商品需求曲线 。
消费者在购买商品时不仅要考虑价格,还要考虑它的质量 。 因此我们可以将价格和质量这两个指标综合在一起构成一个新的指标,即单位价格上的质量 q/p。 q/p
在图 7－ 1中的几何表示是,qc曲线在相应价格水平上的点到原点连线的斜率 。 由图可知,q/p在连线与 qc曲线相切时,即在价格 p0时达到最大 。 也就是说,q/p在一开始随着价格的上升而上升,上升到最高点后,再随着价格的上升而下降 。
p0
只 P
O
P
D
q q0 Q
S
P
图 7－ 2 不完全信息与市场失灵
这一关系在消费者的需求曲线上表现为,消费者所追求的 q/p在图 8－ 2上的价格 p0上达到最大 。 当价格由 p0
水平上升或下降都会使消费者的需求量下降 。 因此就得到与一般需求曲线不同的需求曲线：它不再只是向右下方倾斜,而是还包括一段向右上方倾斜的曲线 。
因此如果供给曲线在需求曲线向右上方倾斜处与其相交,就将出现非均衡状态 。 因为尽管供求均衡时价格为 p,但它却不是最优的价格 。 因为如果把价格从 p上稍微提高一些,则根据需求曲线,就可以增加产量,
而在较高的产量上,需求曲线高于供给曲线,即需求价格高于供给价格,消费者和生产者都将获得更大的利益 。 因此最优价格为 p0,但在价格 p0上,生产者的供给将大于消费者的需求,于是出现了非均衡状态,这显然违背了帕累托最优标准 。
由以上分析可见,信息不对称的存在会严重影响市场价格机制对资源的配置,
在一定程度上会导致,市场失灵,。
7.2 金融业规制的理论依据
所谓金融,顾名思义即指资金的融通 。 资金富裕者
（ 投资者 ） 将资金提供给有投资项目但资金匮乏者
（ 融资者 ） 使用,由后者向前者支付利息或股利 。 这样二者的境况都有所改善,实现了帕累托改善,并且从社会范围看,通过资本的优化配置,进而促使整个社会的投资的优胜劣汰,实现社会资源的优化配置,
最终促进国民经济的繁荣发展 。 金融业也是信息不对称相对严重的行业 。 虽然在长期发展中,金融市场自身也逐渐形成了一系列特定机制,以尽量减少信息不对称的不利影响 。 但金融市场中的信息不对称的负作用也不可能完全消除,而且这些特定机制本身也带了新的信息不对称,并且是金融市场自身所无法解决的 。
这就决定了政府规制的必要性和可行性 。
按金融市场中的信息不对称发生主体的不同,可以把其中的信息不对称分为两类,即投资者与融资者之间的信息不对称,投资者与金融中介之间的信息不对称 。
●投资者与融资者之间的信息不对称
这种信息不对称是由金融业本身的特点所决定的 。 投资者的决策不仅取决于投资的预期回报率,同时还取决于风险的大小,而这两者都是不确定的 。 这种不确定性决定了信息在金融交易中具有更大的价值 。 相应地,与一般商品交易相比,信息不对称对金融市场的影响也更为严重 。
投资者与融资者之间的信息不对称表现为融资者拥有私人信息,这使其在金融交易中相对于投资者处于优势地位 。
在签约之前,投资者要对项目的预期回报及风险的大小加以评估,以决定取舍,但这些信息是融资者的隐蔽信息 。 虽然投资者也可以根据融资者的经营能力,信用等级,项目的可行性分析等加以判断,但这对于一般投资者而言具有很大的困难：一是不具备这方面的专业知识,
二是这种分析判断也需要很高的成本 。 这些都使得投资者要面对逆向选择的困局 。 而在签约之后,融资者的尽职和努力程度又属于隐蔽行动,投资者个人没有能力也不可能完全对其加以监督,这又使投资者可能要面对道德风险 。
这些信息不对称无疑会影响到金融交易的进行,制约金融市场的发展 。 于是金融市场逐渐形成和发展了特定的机制以缓解信息不对称对金融交易的不利影响,
这就是金融中介 。
金融中介包括商业银行,信托投资基金,
证券经纪人和保险公司等多种形式 。 现代金融理论认为,金融中介存在的最主要原因,在于金融市场上存在的信息不对称 。 在信息不对称的金融市场,金融中介可以通过示意性自投资在投资者和融资者间传递信息,可以代表投资者对融资者的经营活动进行监控 。
首先来看示意性自投资的原理 。 信息不对称的存在决定了信息是有价值的,因为多拥有信息可以部分或完全地回避逆向选择或者道德风险 。
这就意味着,如果有人花费一定的成本,通过调查研究等手段获得了投资者关心的关于融资者的信息,这些信息就有潜在的价值 。 但要实现信息的潜在价值并不容易 。 因为如果这个人将它获取的信息直接向外发售,必然碰到两个问题：一是信息买方无法判断该信息的真假和质量,二是信息作为准公共物品也会面对搭便车的问题 。 金融中介的存在使得这些问题迎刃而解 。
金融中介作为信息拥有者,根据信息自行购买金融资产组合 。 之后除了以自有资金持有部分资产组合外,将其余部分经适当的技术处理后再以适当的金融契约形式出售给分散的外部投资者 。 金融中介持有部分资产组合的自投资行为是一种,信号示意,,向投资者表明信息是可靠的,可以带来令人满意的收益 。 而且由于金融中介掌握了多个融资者的信息,这使其不仅可以分散投资风险,也可以较低的成本发送信号,这可以视为规模经济 。 所以拥有信息的金融中介可以通过示意性自投资部分地解决隐蔽信息的问题 。
而在对融资人的监控方面,金融中介 （ 主要指银行 ）
也具有比较优势 。 我们知道对融资者的监控是必需的,
监控具有三个基本功能：在签约前,对融资者进行分类筛选,将逆向选择效应尽可能降低；在融资人的投资项目完成之后,防止其机会主义行为,避免道德危险的发生；在融资者无法履行合同条款时,对其资产进行清算或对其进行有效的惩罚 。 投资者也可以自己直接监控融资者,但为什么要委托金融中介代理监控呢？ 因为监控也涉及成本的问题,由金融中介代理监控一般可以节约监控成本 。 其中的原因在于,在银行同时监控多个借款人的情况下,资产汇合产生的风险分散效应导致监控工作的规模经济 。 这种情况下,即使扣除银行的代理成本,间接的监控仍能为投资者带来净收益 。
可见,在信息不对称的环境中,金融中介的存在可以使资源配置的效率得到改善,但也导致了新的信息不对称的发生 。
●投资者与金融中介之间的信息不对称
金融中介的存在虽然在一定程度上缓解了投资者与融资者之间的信息不对称,但又产生了新的信息不对称,即投资者与金融中介之间的信息不对称 。 这种信息不对称是由金融中介的经营特性所决定的,因此也可称其为派生的信息不对称 。 这种信息不对称不仅影响资源配置的效率,严重的话还可能危及到金融市场的稳定,
而且更为关键的是,市场机制自身无法解决这种信息不对称 。
众所周知,银行挤兑 （ bank run） 会危及到金融市场的稳定性,甚至可能导致金融体系的崩溃 。 而银行挤兑之所以会发生,就在于存款人与银行在银行偿付能力上的信息不对称 。
我们知道银行经营的基础在于,其可以在吸收存款和还本付息的间隔期间通过非流动性投资
（ 主要是贷款 ） 获取借贷的差额利润 。 而这依赖于银行对储户提前取款的概率估计的准确性和其非流动性投资的收益状况 。 一般来说如果存款人的数目足够大,银行根据大数定律确定的现金储备是足够满足储户提前取款的需要的 。
而由于投资组合的风险分散效应,银行投资的平均收益一般也可以满足还本付息的需要 。 所以银行出现偿付危机的可能性是很小的 。
但由于存款人与银行之间存在着信息不对称,存款人无从知晓银行的真实的偿付能力,所以银行即使在经营良好的状况下也可能发生挤兑 。 如果市场上出现关于银行的非流动性投资不利的信息
（ 如一篇关于银行长期投资项目的批评性新闻报道 ）,即使这个信息本身是错误的,也会使存款人即时提取银行存款,
导致银行挤兑 。
我们可以考察某个存款人 A的决策来分析个体的信念如何影响最后的均衡 。 先假设 A相信其他所有与他一样的个体都不提前去银行取款,那么银行到期能支付的恰好就是所有到期的取款总量,
所以 A的最优选择就是到期再取款,这就是一般的最优均衡 。 另一方面,在一定条件下如果 A相信所有其他个体都会提前取款,
银行预留的储备不足以应付突如其来的提款要求,不得不套现它在非流动性资产上的投资 。 但即使银行将其所有的非流动性投资全部套现,其最大偿付能力也小于除 A以外的所有其他存款人的提款要求 。 这是因为在完全竞争条件下银行投资的预期收益率恰好支付利息,银行的利润为零,而提前套现必然使得投资收益下降,导致支付危机的发生,结果银行的偿债能力为零 。 可见 A的最优选择就是提前取款 。 当所有与 A一样的存款人都认为别人会提前取款,银行的全部储户都将提前取款,就会形成银行挤兑 。
可见,虽然表面上看银行挤兑是由于众人的盲从,恐慌导致的非理性行为造成的,但其实每个个体的选择都是理性的,只不过个体的理性却导致了整体的非理性 。
正是由于银行挤兑的危害性,各国政府都采取了一定的规制措施以消除信息不对称的影响 。 例如由规制机关代表存款人对银行的偿付能力进行监控,强制推行银行存款保险等 。
需要指出的是,在现代经济中保险公司同样也面对挤兑的威胁 。 随着保险业竞争的加剧,保险业务的亏损在全世界范围都是普遍现象 。 保险公司必须依赖保险基金的投资收益弥补保险业务的亏损 。 而人寿保险的经营更多地类似于银行 。 所以各国也普遍对保险公司的偿还能力进行了极为严格的规制 。 不仅如此,对保险业的规制还包括对保险经营行为的具体规制,这也是基于投保人与保险公司之间的信息不对称 。
我们通常所说的保险市场的信息不对称,大多是指保险公司在保险经营中处于信息劣势 。 由于保险公司既缺乏投保人的风险程度的事前信息,也难以观察到投保人的事后防范措施,所以保险公司同时面临着逆向选择和道德风险 。 这就迫使保险公司通过保险产品的设计来降低相对于投保人的信息不对称所带来的风险 。 例如针对不同类型的潜在投保人设计不同的保险合同,由投保人根据自己的风险类型选择保险合同,这样通过信息甄别将不同类型的投保人加以分离；也可以规定一定比例的免赔额,要求投保人自保,同时也可以附加大量的除外责任,免赔责任等,以实现激励相容 。 但不幸的是这种为规避信息不对称而进行的努力,不可避免地提高了保险产品的复杂程度,因之也就带来了另一种信息不对称 —— 相对于保险公司来说,不具备专业知识的普通投保人对具体保险合同的信息是不对称的,相对处于信息劣势 。 大多数投保人很难准确地理解保险公司所提供的保险产品,因而也就无力与之谈判 。 使情况更糟的是,由于保险产品的特殊性,投保人无法对产品取样或试用来观察效果,而如果产品与预期不符,也无法更换或退货,因为保险事件已经发生了 。
因此政府有责任对保险产品加以规制 —— 主要集中于对保险产品设计,保险合同的条款的规制,以避免这种信息不对称使消费者的权益受损 。 以这种信息不对称也可以部分解释发达国家对保险规制的放松 。 经过长期的发展,发达国家的消费者的保险意识已相当成熟,对保险产品也有足够的认知,因此基于信息不对称而对保险经营的具体规制也就逐渐失去了存在的必要 。 而在我国,投保人还没有足够的能力对保险公司提供的保险产品的公平性,安全性进行评估,在保险交易中处于明显的劣势,因此一定的规制是必需的 。
所以我国目前对保险公司的偿付能力和经营行为所进行的双重规制,可以说是符合国情的 。
●对金融业的政府规制
通过前面的分析,可以发现金融市场中严重的信息不对称会造成资源的浪费,
造成金融体系的不稳定,严重的甚至会导致,市场失灵,。 既然市场机制这只
,看不见的手,无能为力,那么政府规制这只,看得见的手,是否有效,是否能导致帕累托改善？
首先,尽管政府同一般厂商一样会面对信息问题,但政府拥有私人厂商所没有的行政资源及强制力,这就使得政府可以通过各种规制手段在一定程度上减轻信息不对称的危害,提高市场的效率,
进而改善社会福利 。
一方面,政府可以通过间接规制减轻金融交易本身的信息不对称的不利影响,提高金融市场的效率 。 例如在发达国家的机动车保险市场,保险公司可以通过汽车行驶记录来识别投保人的风险程度,这就大大减少了投保人进行逆向选择的机会 。 而在我国,保险公司却无法这样做 。 因为我国的基础设施落后,缺乏高效的路况监视系统和成熟的档案管理体系 。 而这种状况的改变不是保险公司力所能及的,因此需要国家的介入 。 同样,政府也可以凭借所掌握的行政资源协助金融机构建立个人和企业的信用记录体系,
这既可以降低金融机构信贷的风险,同时也减少了借款人的借贷成本 。 政府管理机构也可以凭借法律所赋予的强制力,在证券市场推行信息披露制度,防范上市公司利用信息优势掠夺股东和债权人 。 可见在这种情况下,国家并没有直接对金融市场的交易行为加以直接规制,而是通过完善市场中的信息传递渠道,减少信息不对称的影响,客观上促进了金融市场的发展 。
另一方面,针对由金融中介的存在而派生出的投资者和金融中介之间的信息不对称,政府的相关管理机构一般可采取直接规制政策,以保护投资者的权益,维护金融体系的稳定 。 例如对于,银行挤兑,这一风险,虽然银行也可以通过增加现金储备来防范挤兑的冲击,但这样必然使银行的非流动性投资的比例偏离最优,
造成经济资源的利用上的低效率,而且这也直接影响到银行的投资收益率,使银行的偿付能力进一步降低,这又加剧了存款人的恐惧心理,形成恶性循环,最终导致金融市场的低效率运行 。 这时由国家利用其信用和行政强制力对银行的偿付能力加以监控,
或是强制推行存款保险制度,才可以从根源上化解,银行挤兑,
的风险 。 另外为了防止保险公司利用经营中的信息优势侵占投保人的权益,政府管理机构也一般对保险经营予以直接的规制,如对保险产品,保险合约的设计,保险费率的厘定等加以详细的规定 。
其次,在我国这样的处于转轨中的发展中国家,从保护投资者的角度来看,法律体系的不健全也决定了对金融市场的规制是必要的 。
由于金融投资的不确定性和信息的不对称性,
使得金融交易的进行更依赖于法律对交易双方的权利义务的界定和对金融合约的保护 。 例如公司法和破产法等法规直接明确规定了投资者在企业中的权利与义务 。 而且投资者知道自己在交易中的信息劣势,因此也就会利用各种金融合约保护自己的权益,而如果交易双方对合约产生争议,司法判决也可以决定相关利益和责任在双方之间的分配 。 因此可以说法律体系对投资者的保护是最根本的 。 但在法律体系还很不健全的情况下,是否可以利用政府规制来弥补法律体系的不足？
反对政府规制的意见一般认为，由于金融交易的双方都是理性的，所以大多数对金融市场的政府管制是不需要的。一般说来，理性的投资者会认识到信息不对称对自己的影响，因此会利用各种合约安排来保护自己的权益，也会通过“用脚投票”等市场手段惩罚那些没有按合约披露信息、侵犯投资者权益的企业。因为融资者要承担由此带来的成本，所以这就促使融资者约束自己、善待投资者。正是在这个意义上，施蒂格勒（ 1964）提出“有效率的资本市场甚至比保护投资者重要 —— 实际上，有效率的资本市场就是保护投资者的主要手段。”无疑这一逻辑源自科斯定理，并严格依赖于零交易成本的假定和法律体系对合约的精确界定。
但经济学家已经指出,由于现实经济中存在的信息不对称,市场主体众多等原因,这些假定是难以满足的,
也就是说交易成本是普遍存在的,而且可能最重要的交易成本就是法律对产权的界定,保护和执行合约的成本 。 在金融市场中,对于一些复杂情形,比如说什么情况下证券经纪人的行为是违背信用原则的,什么情况下上市公司未披露的信息是有实质影响的,什么样的关联交易是损害小股东利益的等等,无论是判例法还是成文法都难以给出明确的界定和解释,或是虽然能够做到,但其成本过高,已远超过可能带来的社会收益 。 那么这时从社会的角度出发,也需通过一定形式的政府规制来保护投资者的权益会更有效率 。
相对于司法体系而言,一个强有力的规制机构会更有动机去保护投资者,也会拥有更多的资源和专业知识来对相应的法律法规加以解释,对企业内部人的行为进行判定,从而给予投资者强有力的保护 。 尽管众多经济学家经常利用科斯定理对政府规制进行质疑,但实际上科斯已经意识到一定的政府规制的有效性和可行性 。
科斯在,社会成本问题,（ 1960） 一文中即已指出,没有理由认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高,,尽管他并没有强调法律体系的低效率 。 即使在施蒂格勒那篇批评证券市场政府规制的经典论文中,也承认政府规制排除了高风险的证券的发行 。
利用类似施蒂格勒的研究方法,其他经济学家也得出这样的结论,
对证券市场的管制确实提高了股票价格的精确度和市场上有效信息的数量 。 因此从保护投资者的角度看,政府对金融市场的规制确实可以作为法律体系的有效补充,一些情况下还可能取得更高的效率 。
对转轨期的发展中国家而言,政府对金融市场的规制尤为重要 。
在这些国家,普遍存在立法滞后,执法不力等问题,其法律体系的不健全严重制约着金融市场乃至整个国民经济的发展 。 虽然各国也都在着力推进法律体系的改革,但要看到这将是一个长期的历史过程,法律体系的落后将不可避免地长期制约金融市场的健康发展 。 因为立法本身即需要一定的酝酿期,众多既得利益集团的压力也可能使得立法不可能一步到位,只能逐步推进 。 而且在发展中国家最关键的可能还不是法律内容本身,而是对法律的执行 。 这些国家中执法不严,有法不依甚至司法腐败等现象十分严重 。 这有赖于司法制度的健全和司法人员整体素质的提高,而这更需要长时期的积累和沉淀 。 因此发展中国家在不遗余力地推进司法改革,健全法律体系的同时,更可以将政府对金融市场的规制作为法律体系的补充,来共同推进金融市场的健康发展 。
应当指出,即使政府规制能够改进社会福利,
也并不意味着就一定应该采取这种规制 。 例如如果政府能够强制所有风险等级的人们都购买保险,无疑会彻底消除逆向选择,使每个人的境况都变得更好一些,因此规制是有效的,但为什么不可行呢？ 这是因为政府规制也是有成本的,只有规制带来的收益大于成本,政府规制才是可行的 。 而且由于政府决策往往不如私人厂商的决策有效率,所以政府规制更应谨慎为之 。
7,3 金融业规制的目标和内容
7,3,1规制的目标
● 微观目标
确保财务实力良好的金融企业以公平的价格提供公平的金融合同,提供储蓄,融资服务,为公众分散危险,提高社会福利,是政府规制最根本的出发点,也是在微观上追求的目标 。 所谓福利,是经济当事人对所处状态的一种评价 。
就单个当事人而言,如果效用水平提高,则意味着经济当事人的福利状况得到改善；但当扩展到全社会时,社会福利包括生产者剩余和消费者剩余 。
经济理论认为政府规制的目标应当是社会福利的最大化 。 而在金融业规制中的一般做法是,在保持生产者剩余不变的条件下,实现消费者剩余的最大化,这也是国家对政策性贷款和保险给予补贴,
并且对金融产品的价格加以管制的理论依据 。
作为最初的规制目标,追求社会福利最大仍是金融业规制理论中占主导地位的思想 。 但随着金融市场的发展,新的问题也在出现,如在保险业中保险的可获得性和可支付性的矛盾 。 随着保险成本的日益提高,部分消费者不能以其愿意并且能够接受的价格购买保险 。 这就促使规制当局采取措施,以可接受的费率保证满足需求者获得保险的意愿 。 虽然从商业行为的角度看,这一点不应该成为国家需要考虑的问题,
但在一个社会中,任何经济行为都不能以单一的效率目标来衡量,必须兼顾公平原则,这也是政府规制政策的一个基本出发点 。
● 宏观目标
对金融业规制的宏观目标表现为,确保金融业整体稳定发展,发挥其对社会经济发展的推动作用 。
无论是从稳定生产,生活的角度,还是从调剂社会资金需求,优化资源配置等角度,金融业的繁荣都有利于推动社会经济的进步 。 因此,国家有责任也有必要制定和执行金融业的产业政策,利用各种规制手段,
维持金融市场的良性竞争,促进金融业的产业优化 。
同时金融业也是国家进行宏观调控的政策工具,国家可以通过影响这些公司的经营来实现就业,资本积累,
外汇增长等宏观经济目标 。
7,3,2 金融业规制的内容
一般可以按经营范围将金融业划分为银行业,
证券业和保险业三个组成部分 。 虽然从世界范围看,三者的业务日趋融合,混业经营的趋势日益明显 。 但目前各国大多实行着分业经营,
分业规制的模式,由不同的规制机构分别对这三个行业加以管理,只是根据规制对象的业务重合和交叉,加强各机构之间的沟通和协作 。
具体到我国的金融规制,分别由银监会,证监会和保监会代表国务院对这三个行业加以规制 。
● 对银行业的规制
银行业作为最早产生的金融中介机构,在国民经济中一直发挥着重要作用 。 银行业不仅能集中社会闲散资金用于经济建设,起到优化资源配置的作用,还是国家进行宏观经济调控的重要工具 —— 中央银行通过调整再贴现率,法定准备金比例影响银行业的贷款水平,
从而间接调整社会的货币供给 。 而一旦银行 （ 尤其是大银行 ） 经营不善破产,不仅会对国民经济的稳定性构成冲击,而且会因为银行的存款来自社会各阶层的众多投资者,引发严重的社会动荡 。 因此各国均对银行业的经营施以极为严格的规制 。
对银行业的规制主要是基于存款人和银行之间的信息不对称,由规制机构代表存款人对银行的偿付能力加以监控,通过预防性管理,存款保险,中央银行的最后贷款援助等,确保银行的稳健经营,
保护存款人的财产不受损失 。
（ 1） 预防性规制
（ 2） 存款保险制度
（ 3） 中央银行行使最后贷款人的职能
● 对证券市场的规制
对证券市场的规制主要是基于投资者与融资者之间的信息不对称 。 企业的内部人 （ 包括控股大股东,管理层 ） 利用自己的信息优势对外部投资者 （ 中小股东,
债权人 ） 进行掠夺的现象,在各国都普遍存在 。 例如管理层利用对企业的控制权谋求私利,利用转移定价等手段非法鲸吞企业资产,或是将企业的有前景的投资机会占为己有,甚至直接盗取公司的财产等 。 更为严重的是内部人的许多掠夺行为并没有为法律所明令禁止,这使得内部人可以凭借自己的信息优势,利用法律的漏洞肆无忌惮地掠夺投资者,这必然严重挫伤外部投资者的积极性,必将导致证券市场的萎缩 。 基于此,各国都对证券市场进行不同程度的规制 。
首先,各国的规制机构都对企业上市进行一定的,进入规制,。 这种,进入规制,一般要求申请上市的企业在一定时期内连续盈利,公司的治理结构健全,财务报表真实可靠,不良资产低于一定的比例等等 。 由规制机构对企业的申请进行审核,通过后方可上市 。 这也是为了防止信息不对称导致证券市场的逆向选择,防止绩差企业的进入对绩优企业产生负的外部效应,减少投资者的风险 。
其次,也是最重要的是强制信息披露制度的执行 。 这一制度规定企业在上市前及每年的年末必须披露企业的详细经营状况,供投资者参考,并以此判断企业真实的投资价值 。 而且在经营期间,
企业也必须及时披露一些对投资者利益有重要影响的事项,如管理层的更换,重要投资项目的确定和进展,重大的关联交易等 。
这大大减少了企业内部人利用信息不对称进行从事败德行为的机会 。 但随之而来的问题是规制机构没有足够的人力,物力对众多上市公司的信息披露的及时性,准确性加以监督 。 因此各国普遍将更多的确保上市企业会计信息的准确性和信息披露的责任赋予证券市场的中介机构 。 这样,规制机构的责任就集中于对这些数量较少的中介机构的监督 。 而对信息更多的需求,也引致整个会计行业的迅速扩张,成为确保信息披露制度有效执行的独立力量 。
利用这一机制,证券市场的规制机构就能够利用较少的资源来管理一个巨大的市场,以较低的成本确保证券市场规制的顺利进行 。
● 对保险业的规制
对保险业的规制主要基于投保人和保险公司之间存在的信息不对称 。 一般来说包括两方面的内容：一方面,投保人无从了解保险公司的偿付能力,处于信息劣势,这时可以由规制机构代表投保人对保险公司的偿付能力加以监控,
以保证保险经营的安全性和保险市场的稳定性；
另一方面,在对保险产品的了解上投保人也处于信息劣势,为避免保险公司利用自己的信息优势侵害投保人的利益,也可以由规制机构对保险公司的具体经营加以规制 。
（ 1） 对偿付能力的规制
具体来说有两种规制方式：一是通过对最低资本金和盈余的规定来进行静态规制；二是通过预警指标体系和控制风险资本的水平来动态地规制 。
（ 2） 对保险经营的直接规制
对保险经营的直接规制主要集中于对保险合同的条款及保险价格的规制上 。
一般来说,保险费率的规制有以下几种方法,① 事先批准 。 即保险费率及其厘订法则在使用前必须经保险业规制部门批准 。 非经批准,不得使用 。 ② 先备案后实施 。 即保险公司在实施费率和费率厘订法则前一段时间,必须向保险业规制部门备案,在此期间内保险业规制部门发现有一些违法违规行为的,可予以制止或者要求保险公司修正 。 ③ 先实施再备案 。 即保险公司可实施其所希望的任何费率,然后在若干期限内向规制部门备案,这样,规制部门有充分的时间审定该费率 。 ④ 公开竞争 。 即保险公司在执行费率前无需上报规制部门同意 。 这只使用于某些保险险种 。 ⑤ 制定费率 。 有些特殊险种是由国家厘订费率,若保险公司不执行该费率,则不得经营该险种 。
目前在保险市场较为成熟的发达国家,
已普遍取消或放松了对保险费率的直接规制,而代之以通过对准备金的限制来间接规制保险的最低费率,通过市场竞争决定最高费率的作法 。 但在我国,保险市场的不成熟决定了保险业规制机构必须对费率进行较为严格的规制,以保证费率厘订的安全性和合理性 。
附表：中国政府经济性规制概要受规制产业 进入规制价格
（收费）
规制规制法
（法律，法规，规章）
规制机关公用事业电 力供电营业许可证,
营业执照核准电力法 （ 1995.12）,国家电力公司组建方案 （ 1996.11）,
电力设施保护条例 （ 1998.1）
国家经贸电力司,
国家计委物价司城市供水 资质审查
、
工商登记地方政府定价城市供水条例 （ 1994.7）,
城市设施公用事业利用外资暂行规定 （ 2000.5）
建设部,
地方政府建设部门城市燃气,
热力地方政府垄断地方政府定价建设部,
地方政府建设部门公共汽车,
地铁地方政府垄断地方政府定价建设部,
地方政府建设部门城市出租车 营业执照 地方政府定价城市出租车管理暂行办法
（ 1988.6）
建设部,公安部,
国家旅游局,物价司邮 政 国家垄断 法定价格 国家邮政总局邮电广播电信国际长途独家垄断 法定价格无线电管理条例 （ 1993.9）,
互联网信息服务管理条例 （
200 0.1 ）,电信管理条例 （
2000.9）
信息产业部,
国家计委物价司,
国家无线电管理委员会国内长途寡头垄断 法定价格本地电话独家垄断 地方政府定价无线移动电话国家双头垄断法定价格无线寻呼许可证 地方政府定价增值业务申报广播电视 审批,许可放开,地方政府定价无线电管理条例 （ 1993.9）,
广播电视管理条例 （ 1997.8）
国家广电局,国家无线电管理委员会,
公安部,安全部等交通运输铁路国家铁路国家垄断 法定价格铁道法 （ 1990.9）
铁道部,
国家计委物价司地方铁路审批 地方政府定价地方铁道局,
物价司专用铁路审批 放开航空运输 许可,
营业执照法定价格 航空法 （ 1995.10） 民航总局,
国家计委物价司水路运输许可,
营业执照 行业指导价水路运输管理条例 （ 1987.5）
及其实施细则 （ 1987.9） 交通部,物价司公路运输 营业执照行业指导价 （ 客运 ）,
放开 （ 货运 ）
公路经营权有偿转让管理办法
（ 1996.10）,
公路法 （ 1999.10修正 ）
管道运输 特许 石油天然气总公司
（ 管道局 ）
金融商业银行 许可,
营业执照法定指导利率商业银行法 （ 1995.5） 中国人民银行非银行金融信托投资公司许可,
营业执照法定指导利率金融信托投资机构管理暂行规定 （ 1986.4） 各级人民银行城市信用社许可,
营业执照法定指导利率城市信用合作社管理规定
（ 1988.8） 各级人民银行农村信用社许可,
营业执照法定指导利率农村信用合作社管理暂行规定
（ 1990.10）
中国农业银行
（ 代管 ）
金融商业银行 许可,
营业执照法定指导利率商业银行法 （ 1995.5） 中国人民银行非银行金融信托投资公司许可,
营业执照法定指导利率金融信托投资机构管理暂行规定 （ 1986.4） 各级人民银行城市信用社许可,
营业执照法定指导利率城市信用合作社管理规定
（ 1988.8） 各级人民银行农村信用社许可,
营业执照法定指导利率农村信用合作社管理暂行规定
（ 1990.10）
中国农业银行
（ 代管 ）
证券股 票 审 批证券法 （ 1998.12）,
中国证券会股票发行核准程序
（ 2000.3）,
证券市场禁入暂行规定 （
1997.3）,
关于严禁操纵证券市场行为的通知 （ 1996.10）,
关于股票发行工作若干规定的通知 （ 1996.12）,
股票发行与交易管理暂行条例
（ 1993.4）
中国证券监督管理委员会期 货 审 批关于进一步加强期货市场监管工作的请示 （ 国务院批转,
1996.2）,
期货交易管理暂行条例 （
1999.9）
中国证券监督管理委员会融证券股 票 审 批证券法 （ 1998.12）,
中国证券会股票发行核准程序
（ 2000.3）,
证券市场禁入暂行规定 （
1997.3）,
关于严禁操纵证券市场行为的通知 （ 1996.10）,
关于股票发行工作若干规定的通知 （ 1996.12）,
股票发行与交易管理暂行条例
（ 1993.4）
中国证券监督管理委员会期 货 审 批关于进一步加强期货市场监管工作的请示 （ 国务院批转,
1996.2）,
期货交易管理暂行条例 （
1999.9）
中国证券监督管理委员会债 券审 批 法定指导利率企业债券管理条例 （ 1993.4）,
国库券管理条例 （ 1992.3）,
可转换公司债券管理暂行办法
（ 1997.3）
财政部 （ 国债 ）,
人民银行 （ 金融投资基金债券 ）,
国家计委 （ 投资及投资公司债券 ）,
人行,计委 （ 中央企业债券 ）,
地方政府 （ 地方企业,投资公司债券
）
证券投资基金审 批 证 券 投 资 基 金 管 理 办 法
（ 1997.11） 中国证监会保 险审批,
营业执照法 定 保险法 （ 1995.6）,
房地产开发经营管理条例 （
1998.7）
中国人民银行建 筑 业施工许可证,
营业执照建筑法 （ 1997.11）
建设部建设项目环境保护管理条例
（ 1998.11）,
建筑工程质量管理条例 （ 2000.1）
盐 业 特许经营 地方政府定价盐业管理条例 （ 1990.3）,
食盐专营办法 （ 1996.5） 中国盐业总公司粮食 特许经营粮食收购条例 （ 1998.6）
烟草业 产销许可证 放开烟草专卖法及其实施条例
（ 1997.7） 国家烟草专卖局资料来源：,中国基础设施产业政府监管体制改革研究课题组内部交流文稿,,栽自,监管论坛,2001年第 7期
只要存在,市场失灵,,就存在政府发挥作用的空间 。 众所周知,不完全信息会导致价格机制的失效,从而造成,市场失灵,。 虽然人们设计了许多机制,如状态依存的激励合约,
强制信息披露等,试图减少不完全信息的不利影响,并取得了一定的成效 。 但在一些信息严重不对称的行业,这些解决机制并不能很好地发挥作用,有时甚至还会产生新的信息不对称,更进一步加剧了,市场失灵,。 这时就需要政府的介入,利用其掌握的行政资源,采取各种规制措施,来保证市场的正常运行 。 本章拟以金融业为例,首先对基于信息不对称的政府规制理论加以简要论述,进而对金融业规制政策进行分析 。
7,1 信息不对称理论概述
信息是有价值的资源 。 但不幸的是,这一命题在经济学研究中被长期忽视了：在生产方面,
技术被假定是已知的,生产者充分地了解自己的生产函数；在消费方面,消费者的偏好也被假定为已知的 。 显而易见,这些完全信息的假定是不符合现实的 。 在现实经济中,信息往往是不完全的,而且在一些情况下,不完全信息会影响到市场机制的作用,甚至导致,市场失灵,。
最近三十年信息研究施蒂格勒 1961年发表的,信息经济学,首次对信息的价值进行了研究 。 施蒂格勒利用传统经济理论的基本范畴和方法对信息的供给和需求进行了成本收益分析 。
人们需要信息,必搜寻信息,获得信息是有收益的
（ 如消费者买到价格较低的商品 ） ；而搜寻也是有成本的 （ 如搜寻信息要花费时间 ） ；搜寻必然在信息的边际成本等于边际收益处停止,这时当事人所获得的信息量是最佳信息量,同时也决定了信息的价格 。 施蒂格勒的这一贡献对当代经济学的发展产生了重大的影响 。 但是施蒂格勒只是将信息视为特殊的商品,认为信息的生产和其他商品的生产服从同一些规律的支配,因此信息的生产也是竞争性的,信息不完全不会影响到市场的竞争性,从而没有必要将完全信息列为实现完全竞争的充分条件之一 。
1970年阿克洛夫对旧车市场的研究开创性地提出,市场交易双方之间信息的不对称会影响到价格机制的作用,使资源配置的效率受损,从而导致,市场失灵,。 其后,斯蒂格里茨和斯宾塞利用信息不对称分别对金融市场,劳动力市场作了进一步的研究 。 近二十年博弈论的不断发展完善也为分析信息不对称问题提供了强大的分析工具,促使信息不对称理论研究的深度和广度不断扩展,取得了众多引人注目的研究成果 。
不对称信息 （ Asymmetric information） 指的是某些参与人拥有但另一些参与人不拥有的信息 。 在信息经济学中,常常将交易中拥有私人信息的参与人称为代理人 （ Agent）,不拥有私人信息的参与人称为委托人
（ Principal） 。 这两个概念来自法律,当 A授权 B代表 A
从事某种活动时,委托 — 代理关系就发生了,A称为委托人,B称为代理人 。 信息经济学中一般用委托 — 代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易,知情者是代理人,不知情者是委托人 。 这样定义的隐含假定是,
知情者的私人信息 （ 行动或知识 ） 影响不知情者的利益,或者说,不知情者不得不为知情者的行为承担风险 。
信息的不对称性一般可以按照不对称发生的时间来划分：发生在当事人签约之前,称为事前不对称性；发生在签约之后,称之为事后不对称性 。 研究事前不对称信息的称为逆向选择模型 （ Adverse selection）,研究事后不对称信息的称为道德风险模型 。 需要指出的是尽管可以用委托 — 代理关系涵盖所有的信息不对称问题,
但一般所说的委托 — 代理理论仅指的是道德风险模型 。
● 逆向选择
逆向选择指的是市场的一方不能察知市场另一方的商品的类型或质量,由于获取信息的高成本,低质量的商品最终挤出高质量的商品,它有时也被称为隐藏信息问题 。
阿克洛夫的旧车市场就是典型的逆向选择问题,除此之外,现实经济中还有许多这样的例子 。 例如,保险公司向投保人提供保险产品,银行向借款人发放贷款,
雇主向雇员提供工资等情形中,都存在着逆向选择 。
因为保险公司,银行和雇主都无从获取交易对象的私人信息,无法对其进行甄别,因此只能按交易对象的平均质量 （ 这里表现为投保人,借款人的风险,雇员的工作能力 ） 定价 。 这时高质量的交易对象和低质量的对象间存在着外部效应：低质量的对象的存在影响到人们对市场对象的平均质量的直觉,使人们对高质量对象的定价降低,从而低质量对象对高质量对象产生负的外部效应 。 外部效应的存在导致,市场失灵,。
根据科斯定理,如果能将外部效应内部化就可以避免,市场失灵,。 因此人们可以利用信号示意 （ signalling） 或是信息甄别 （ screening）
来内部化外部效应 。 例如高素质的雇员可以通过高学历,低风险的借款人可以通过提供贷款抵押,高质量的产品可以通过提供更长的保修期限,来向购买者提供信号示意,以与低质量的交易对象相区别；保险公司也可以针对不同风险类型的潜在投保人设计不同的保险合同,
投保人根据自己的风险特征选择一个保险合同,
这样保险公司也可以通过信息甄别将不同类型的投保人区分开来 。
但由于市场上交易对象的类型具有无限多种,而且进行信号示意,信息甄别也是有成本的,所以不可能将全部的外部效应内部化,从而信息不对称导致的
,市场失灵,是广泛存在的 。
● 道德风险
道德风险这一名词最初也来自于保险业,指的是个人在获得保险公司的保险后,降低防范意识减少提防行为,从而导致发生风险的概率增大 。 道德风险的产生也源于信息的不对称 。 签约时双方的信息是对称的,但签约后委托人不能观察到代理人的行动,代理人可能从事败德行为给委托人带来损害,因此道德风险有时也被称作隐蔽行动问题 。
相对于逆向选择来说,道德风险在现实生活中更是广泛存在 。 因为只要代理人与委托人的利益不一致,只要委托人不能完全观察到代理人的行动,那么代理人作为理性的,经济人,,
就有足够的动机来最大化自己的利益,而不顾可能对委托人的损害 。 例如在企业中股东很难完全知晓经理的工作是否勤勉尽职,同样经理也不可能对员工的工作以完全的监督 。 这时作为代理人,企业经理完全可能以权谋私追求自身的利益,员工也可能置工作于不顾去偷懒 。
为解决这种道德风险问题,委托人一般有两种方法可供采用 。 一是加强对代理人的监督,但监督也是有成本的,而且完全监督也是不可能的 。 因此委托人一般是通过设计一个激励相容机制诱使代理人选择委托人所希望的行动 。 所谓激励相容机制就是指在这一激励合同下,代理人所选择的使自己的期望效用最大化的行动就是委托人希望的行动 。 换言之,委托人所希望的行动只能通过代理人的效用最大化行为实施 。 例如,
在企业中股东给与管理层以股权激励,经理向工人发放效益奖金；在保险市场中保险公司规定一定比例的免赔额,要求投保人进行自保等 。
但这种激励相容的实现是以委托人让出一部分自身利益为代价实现的 。 因此在涉及隐蔽行动的市场均衡中,通常包含某种形式的配给 —— 委托人本可以提供得更多,但他们不愿意这样做,因为这样做会改变代理人的激励 。 因此这种均衡相对于完全信息的市场均衡而言,通常是低效率的 。
● 信息不对称与市场失灵
阿克洛夫的旧车市场模型 （ lemons model） ① 开创了信息不对称理论的先河 。 在旧车市场中,买者和卖者在有关车的质量的信息上存在不对称 。 卖者知道车的真实质量,买者不知道,只知道车的平均质量,因而只愿意根据平均质量支付价格,但这样一来,质量高于平均水平的卖者就会退出交易,只有质量低的卖者进入市场 。 结果是,市场上出售的旧车的质量下降,买者愿意支付的价格进一步下降,更多的较高质量的车退出市场,如此等等 。 在均衡的情况下,只有较低质量的车成交,在极端的情况下,市场可能根本不存在 。
① lemon的本意是柠檬,在美国俚语中有次品的意思 。
在一般在对完全竞争市场 （ 以及其他一些不完全竞争市场 ） 进行经济分析时,并不考虑商品质量上的差异,这时也相应不必考虑不完全信息的影响 。 但如果引入质量问题,信息是否完全就会对经济分析产生不容忽视的影响 。 假定在某种商品市场中,商品的质量存在差异 。 但如果消费者对商品的质量具有完全信息,消费者可以把不同质量的这种商品视为不同种类的商品,相应其愿意支付的价格也就不同,这时质量问题并不影响我们的经济分析 。
但如果消费者只知道这种商品有不同的质量,但并不具体知道其中哪一个质量高,哪一个质量低 。 这时消费者一般可通过商品保修期限的长短,品牌等外在的差异来判断质量的高低 。 保修期限长通常意味着产品质量高,因为对于低质产品来说,较长的保修期是不划算的 。 而品牌的建立需要长期的广告投入,如果产品原因分析
质量低劣,这种投入也是不经济的 。 但如果这类外部差异不存在,如同在旧车市场中一样,消费者就只能根据商品的价格来判断商品的,平均,质量 。 根据供需定理,随着商品价格的下降,市场上该商品的供给量就会减少 。 但在减少的供给量中,主要是那些质量较高的商品,而不是质量较低的商品,因为生产高质量产品在较低价格下不再划算,结果是,剩下的商品的平均质量就下降 。 同理,随着价格的上升,供给将增加,但增加的主要是那些高质量的商品 。
这可以通过图 7－ 1所示的商品的价格与平均质量之间的关系更清楚地看出来 。
q
O p0
qc
p
图中横轴 p代表商品价格,纵轴 q代表商品的平均质量 。
价格 — 质量曲线 qc表现为向右上方倾斜,并且向上突出 。 这表示价格变动对平均质量的影响是递减的,并且在价格下降到零以前,平均质量就已经下降到
,零,。 利用商品价格与平均质量的这一关系,就可以推导消费者在不完全信息的条件下的商品需求曲线 。
消费者在购买商品时不仅要考虑价格,还要考虑它的质量 。 因此我们可以将价格和质量这两个指标综合在一起构成一个新的指标,即单位价格上的质量 q/p。 q/p
在图 7－ 1中的几何表示是,qc曲线在相应价格水平上的点到原点连线的斜率 。 由图可知,q/p在连线与 qc曲线相切时,即在价格 p0时达到最大 。 也就是说,q/p在一开始随着价格的上升而上升,上升到最高点后,再随着价格的上升而下降 。
p0
只 P
O
P
D
q q0 Q
S
P
图 7－ 2 不完全信息与市场失灵
这一关系在消费者的需求曲线上表现为,消费者所追求的 q/p在图 8－ 2上的价格 p0上达到最大 。 当价格由 p0
水平上升或下降都会使消费者的需求量下降 。 因此就得到与一般需求曲线不同的需求曲线：它不再只是向右下方倾斜,而是还包括一段向右上方倾斜的曲线 。
因此如果供给曲线在需求曲线向右上方倾斜处与其相交,就将出现非均衡状态 。 因为尽管供求均衡时价格为 p,但它却不是最优的价格 。 因为如果把价格从 p上稍微提高一些,则根据需求曲线,就可以增加产量,
而在较高的产量上,需求曲线高于供给曲线,即需求价格高于供给价格,消费者和生产者都将获得更大的利益 。 因此最优价格为 p0,但在价格 p0上,生产者的供给将大于消费者的需求,于是出现了非均衡状态,这显然违背了帕累托最优标准 。
由以上分析可见,信息不对称的存在会严重影响市场价格机制对资源的配置,
在一定程度上会导致,市场失灵,。
7.2 金融业规制的理论依据
所谓金融,顾名思义即指资金的融通 。 资金富裕者
（ 投资者 ） 将资金提供给有投资项目但资金匮乏者
（ 融资者 ） 使用,由后者向前者支付利息或股利 。 这样二者的境况都有所改善,实现了帕累托改善,并且从社会范围看,通过资本的优化配置,进而促使整个社会的投资的优胜劣汰,实现社会资源的优化配置,
最终促进国民经济的繁荣发展 。 金融业也是信息不对称相对严重的行业 。 虽然在长期发展中,金融市场自身也逐渐形成了一系列特定机制,以尽量减少信息不对称的不利影响 。 但金融市场中的信息不对称的负作用也不可能完全消除,而且这些特定机制本身也带了新的信息不对称,并且是金融市场自身所无法解决的 。
这就决定了政府规制的必要性和可行性 。
按金融市场中的信息不对称发生主体的不同,可以把其中的信息不对称分为两类,即投资者与融资者之间的信息不对称,投资者与金融中介之间的信息不对称 。
●投资者与融资者之间的信息不对称
这种信息不对称是由金融业本身的特点所决定的 。 投资者的决策不仅取决于投资的预期回报率,同时还取决于风险的大小,而这两者都是不确定的 。 这种不确定性决定了信息在金融交易中具有更大的价值 。 相应地,与一般商品交易相比,信息不对称对金融市场的影响也更为严重 。
投资者与融资者之间的信息不对称表现为融资者拥有私人信息,这使其在金融交易中相对于投资者处于优势地位 。
在签约之前,投资者要对项目的预期回报及风险的大小加以评估,以决定取舍,但这些信息是融资者的隐蔽信息 。 虽然投资者也可以根据融资者的经营能力,信用等级,项目的可行性分析等加以判断,但这对于一般投资者而言具有很大的困难：一是不具备这方面的专业知识,
二是这种分析判断也需要很高的成本 。 这些都使得投资者要面对逆向选择的困局 。 而在签约之后,融资者的尽职和努力程度又属于隐蔽行动,投资者个人没有能力也不可能完全对其加以监督,这又使投资者可能要面对道德风险 。
这些信息不对称无疑会影响到金融交易的进行,制约金融市场的发展 。 于是金融市场逐渐形成和发展了特定的机制以缓解信息不对称对金融交易的不利影响,
这就是金融中介 。
金融中介包括商业银行,信托投资基金,
证券经纪人和保险公司等多种形式 。 现代金融理论认为,金融中介存在的最主要原因,在于金融市场上存在的信息不对称 。 在信息不对称的金融市场,金融中介可以通过示意性自投资在投资者和融资者间传递信息,可以代表投资者对融资者的经营活动进行监控 。
首先来看示意性自投资的原理 。 信息不对称的存在决定了信息是有价值的,因为多拥有信息可以部分或完全地回避逆向选择或者道德风险 。
这就意味着,如果有人花费一定的成本,通过调查研究等手段获得了投资者关心的关于融资者的信息,这些信息就有潜在的价值 。 但要实现信息的潜在价值并不容易 。 因为如果这个人将它获取的信息直接向外发售,必然碰到两个问题：一是信息买方无法判断该信息的真假和质量,二是信息作为准公共物品也会面对搭便车的问题 。 金融中介的存在使得这些问题迎刃而解 。
金融中介作为信息拥有者,根据信息自行购买金融资产组合 。 之后除了以自有资金持有部分资产组合外,将其余部分经适当的技术处理后再以适当的金融契约形式出售给分散的外部投资者 。 金融中介持有部分资产组合的自投资行为是一种,信号示意,,向投资者表明信息是可靠的,可以带来令人满意的收益 。 而且由于金融中介掌握了多个融资者的信息,这使其不仅可以分散投资风险,也可以较低的成本发送信号,这可以视为规模经济 。 所以拥有信息的金融中介可以通过示意性自投资部分地解决隐蔽信息的问题 。
而在对融资人的监控方面,金融中介 （ 主要指银行 ）
也具有比较优势 。 我们知道对融资者的监控是必需的,
监控具有三个基本功能：在签约前,对融资者进行分类筛选,将逆向选择效应尽可能降低；在融资人的投资项目完成之后,防止其机会主义行为,避免道德危险的发生；在融资者无法履行合同条款时,对其资产进行清算或对其进行有效的惩罚 。 投资者也可以自己直接监控融资者,但为什么要委托金融中介代理监控呢？ 因为监控也涉及成本的问题,由金融中介代理监控一般可以节约监控成本 。 其中的原因在于,在银行同时监控多个借款人的情况下,资产汇合产生的风险分散效应导致监控工作的规模经济 。 这种情况下,即使扣除银行的代理成本,间接的监控仍能为投资者带来净收益 。
可见,在信息不对称的环境中,金融中介的存在可以使资源配置的效率得到改善,但也导致了新的信息不对称的发生 。
●投资者与金融中介之间的信息不对称
金融中介的存在虽然在一定程度上缓解了投资者与融资者之间的信息不对称,但又产生了新的信息不对称,即投资者与金融中介之间的信息不对称 。 这种信息不对称是由金融中介的经营特性所决定的,因此也可称其为派生的信息不对称 。 这种信息不对称不仅影响资源配置的效率,严重的话还可能危及到金融市场的稳定,
而且更为关键的是,市场机制自身无法解决这种信息不对称 。
众所周知,银行挤兑 （ bank run） 会危及到金融市场的稳定性,甚至可能导致金融体系的崩溃 。 而银行挤兑之所以会发生,就在于存款人与银行在银行偿付能力上的信息不对称 。
我们知道银行经营的基础在于,其可以在吸收存款和还本付息的间隔期间通过非流动性投资
（ 主要是贷款 ） 获取借贷的差额利润 。 而这依赖于银行对储户提前取款的概率估计的准确性和其非流动性投资的收益状况 。 一般来说如果存款人的数目足够大,银行根据大数定律确定的现金储备是足够满足储户提前取款的需要的 。
而由于投资组合的风险分散效应,银行投资的平均收益一般也可以满足还本付息的需要 。 所以银行出现偿付危机的可能性是很小的 。
但由于存款人与银行之间存在着信息不对称,存款人无从知晓银行的真实的偿付能力,所以银行即使在经营良好的状况下也可能发生挤兑 。 如果市场上出现关于银行的非流动性投资不利的信息
（ 如一篇关于银行长期投资项目的批评性新闻报道 ）,即使这个信息本身是错误的,也会使存款人即时提取银行存款,
导致银行挤兑 。
我们可以考察某个存款人 A的决策来分析个体的信念如何影响最后的均衡 。 先假设 A相信其他所有与他一样的个体都不提前去银行取款,那么银行到期能支付的恰好就是所有到期的取款总量,
所以 A的最优选择就是到期再取款,这就是一般的最优均衡 。 另一方面,在一定条件下如果 A相信所有其他个体都会提前取款,
银行预留的储备不足以应付突如其来的提款要求,不得不套现它在非流动性资产上的投资 。 但即使银行将其所有的非流动性投资全部套现,其最大偿付能力也小于除 A以外的所有其他存款人的提款要求 。 这是因为在完全竞争条件下银行投资的预期收益率恰好支付利息,银行的利润为零,而提前套现必然使得投资收益下降,导致支付危机的发生,结果银行的偿债能力为零 。 可见 A的最优选择就是提前取款 。 当所有与 A一样的存款人都认为别人会提前取款,银行的全部储户都将提前取款,就会形成银行挤兑 。
可见,虽然表面上看银行挤兑是由于众人的盲从,恐慌导致的非理性行为造成的,但其实每个个体的选择都是理性的,只不过个体的理性却导致了整体的非理性 。
正是由于银行挤兑的危害性,各国政府都采取了一定的规制措施以消除信息不对称的影响 。 例如由规制机关代表存款人对银行的偿付能力进行监控,强制推行银行存款保险等 。
需要指出的是,在现代经济中保险公司同样也面对挤兑的威胁 。 随着保险业竞争的加剧,保险业务的亏损在全世界范围都是普遍现象 。 保险公司必须依赖保险基金的投资收益弥补保险业务的亏损 。 而人寿保险的经营更多地类似于银行 。 所以各国也普遍对保险公司的偿还能力进行了极为严格的规制 。 不仅如此,对保险业的规制还包括对保险经营行为的具体规制,这也是基于投保人与保险公司之间的信息不对称 。
我们通常所说的保险市场的信息不对称,大多是指保险公司在保险经营中处于信息劣势 。 由于保险公司既缺乏投保人的风险程度的事前信息,也难以观察到投保人的事后防范措施,所以保险公司同时面临着逆向选择和道德风险 。 这就迫使保险公司通过保险产品的设计来降低相对于投保人的信息不对称所带来的风险 。 例如针对不同类型的潜在投保人设计不同的保险合同,由投保人根据自己的风险类型选择保险合同,这样通过信息甄别将不同类型的投保人加以分离；也可以规定一定比例的免赔额,要求投保人自保,同时也可以附加大量的除外责任,免赔责任等,以实现激励相容 。 但不幸的是这种为规避信息不对称而进行的努力,不可避免地提高了保险产品的复杂程度,因之也就带来了另一种信息不对称 —— 相对于保险公司来说,不具备专业知识的普通投保人对具体保险合同的信息是不对称的,相对处于信息劣势 。 大多数投保人很难准确地理解保险公司所提供的保险产品,因而也就无力与之谈判 。 使情况更糟的是,由于保险产品的特殊性,投保人无法对产品取样或试用来观察效果,而如果产品与预期不符,也无法更换或退货,因为保险事件已经发生了 。
因此政府有责任对保险产品加以规制 —— 主要集中于对保险产品设计,保险合同的条款的规制,以避免这种信息不对称使消费者的权益受损 。 以这种信息不对称也可以部分解释发达国家对保险规制的放松 。 经过长期的发展,发达国家的消费者的保险意识已相当成熟,对保险产品也有足够的认知,因此基于信息不对称而对保险经营的具体规制也就逐渐失去了存在的必要 。 而在我国,投保人还没有足够的能力对保险公司提供的保险产品的公平性,安全性进行评估,在保险交易中处于明显的劣势,因此一定的规制是必需的 。
所以我国目前对保险公司的偿付能力和经营行为所进行的双重规制,可以说是符合国情的 。
●对金融业的政府规制
通过前面的分析,可以发现金融市场中严重的信息不对称会造成资源的浪费,
造成金融体系的不稳定,严重的甚至会导致,市场失灵,。 既然市场机制这只
,看不见的手,无能为力,那么政府规制这只,看得见的手,是否有效,是否能导致帕累托改善？
首先,尽管政府同一般厂商一样会面对信息问题,但政府拥有私人厂商所没有的行政资源及强制力,这就使得政府可以通过各种规制手段在一定程度上减轻信息不对称的危害,提高市场的效率,
进而改善社会福利 。
一方面,政府可以通过间接规制减轻金融交易本身的信息不对称的不利影响,提高金融市场的效率 。 例如在发达国家的机动车保险市场,保险公司可以通过汽车行驶记录来识别投保人的风险程度,这就大大减少了投保人进行逆向选择的机会 。 而在我国,保险公司却无法这样做 。 因为我国的基础设施落后,缺乏高效的路况监视系统和成熟的档案管理体系 。 而这种状况的改变不是保险公司力所能及的,因此需要国家的介入 。 同样,政府也可以凭借所掌握的行政资源协助金融机构建立个人和企业的信用记录体系,
这既可以降低金融机构信贷的风险,同时也减少了借款人的借贷成本 。 政府管理机构也可以凭借法律所赋予的强制力,在证券市场推行信息披露制度,防范上市公司利用信息优势掠夺股东和债权人 。 可见在这种情况下,国家并没有直接对金融市场的交易行为加以直接规制,而是通过完善市场中的信息传递渠道,减少信息不对称的影响,客观上促进了金融市场的发展 。
另一方面,针对由金融中介的存在而派生出的投资者和金融中介之间的信息不对称,政府的相关管理机构一般可采取直接规制政策,以保护投资者的权益,维护金融体系的稳定 。 例如对于,银行挤兑,这一风险,虽然银行也可以通过增加现金储备来防范挤兑的冲击,但这样必然使银行的非流动性投资的比例偏离最优,
造成经济资源的利用上的低效率,而且这也直接影响到银行的投资收益率,使银行的偿付能力进一步降低,这又加剧了存款人的恐惧心理,形成恶性循环,最终导致金融市场的低效率运行 。 这时由国家利用其信用和行政强制力对银行的偿付能力加以监控,
或是强制推行存款保险制度,才可以从根源上化解,银行挤兑,
的风险 。 另外为了防止保险公司利用经营中的信息优势侵占投保人的权益,政府管理机构也一般对保险经营予以直接的规制,如对保险产品,保险合约的设计,保险费率的厘定等加以详细的规定 。
其次,在我国这样的处于转轨中的发展中国家,从保护投资者的角度来看,法律体系的不健全也决定了对金融市场的规制是必要的 。
由于金融投资的不确定性和信息的不对称性,
使得金融交易的进行更依赖于法律对交易双方的权利义务的界定和对金融合约的保护 。 例如公司法和破产法等法规直接明确规定了投资者在企业中的权利与义务 。 而且投资者知道自己在交易中的信息劣势,因此也就会利用各种金融合约保护自己的权益,而如果交易双方对合约产生争议,司法判决也可以决定相关利益和责任在双方之间的分配 。 因此可以说法律体系对投资者的保护是最根本的 。 但在法律体系还很不健全的情况下,是否可以利用政府规制来弥补法律体系的不足？
反对政府规制的意见一般认为，由于金融交易的双方都是理性的，所以大多数对金融市场的政府管制是不需要的。一般说来，理性的投资者会认识到信息不对称对自己的影响，因此会利用各种合约安排来保护自己的权益，也会通过“用脚投票”等市场手段惩罚那些没有按合约披露信息、侵犯投资者权益的企业。因为融资者要承担由此带来的成本，所以这就促使融资者约束自己、善待投资者。正是在这个意义上，施蒂格勒（ 1964）提出“有效率的资本市场甚至比保护投资者重要 —— 实际上，有效率的资本市场就是保护投资者的主要手段。”无疑这一逻辑源自科斯定理，并严格依赖于零交易成本的假定和法律体系对合约的精确界定。
但经济学家已经指出,由于现实经济中存在的信息不对称,市场主体众多等原因,这些假定是难以满足的,
也就是说交易成本是普遍存在的,而且可能最重要的交易成本就是法律对产权的界定,保护和执行合约的成本 。 在金融市场中,对于一些复杂情形,比如说什么情况下证券经纪人的行为是违背信用原则的,什么情况下上市公司未披露的信息是有实质影响的,什么样的关联交易是损害小股东利益的等等,无论是判例法还是成文法都难以给出明确的界定和解释,或是虽然能够做到,但其成本过高,已远超过可能带来的社会收益 。 那么这时从社会的角度出发,也需通过一定形式的政府规制来保护投资者的权益会更有效率 。
相对于司法体系而言,一个强有力的规制机构会更有动机去保护投资者,也会拥有更多的资源和专业知识来对相应的法律法规加以解释,对企业内部人的行为进行判定,从而给予投资者强有力的保护 。 尽管众多经济学家经常利用科斯定理对政府规制进行质疑,但实际上科斯已经意识到一定的政府规制的有效性和可行性 。
科斯在,社会成本问题,（ 1960） 一文中即已指出,没有理由认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高,,尽管他并没有强调法律体系的低效率 。 即使在施蒂格勒那篇批评证券市场政府规制的经典论文中,也承认政府规制排除了高风险的证券的发行 。
利用类似施蒂格勒的研究方法,其他经济学家也得出这样的结论,
对证券市场的管制确实提高了股票价格的精确度和市场上有效信息的数量 。 因此从保护投资者的角度看,政府对金融市场的规制确实可以作为法律体系的有效补充,一些情况下还可能取得更高的效率 。
对转轨期的发展中国家而言,政府对金融市场的规制尤为重要 。
在这些国家,普遍存在立法滞后,执法不力等问题,其法律体系的不健全严重制约着金融市场乃至整个国民经济的发展 。 虽然各国也都在着力推进法律体系的改革,但要看到这将是一个长期的历史过程,法律体系的落后将不可避免地长期制约金融市场的健康发展 。 因为立法本身即需要一定的酝酿期,众多既得利益集团的压力也可能使得立法不可能一步到位,只能逐步推进 。 而且在发展中国家最关键的可能还不是法律内容本身,而是对法律的执行 。 这些国家中执法不严,有法不依甚至司法腐败等现象十分严重 。 这有赖于司法制度的健全和司法人员整体素质的提高,而这更需要长时期的积累和沉淀 。 因此发展中国家在不遗余力地推进司法改革,健全法律体系的同时,更可以将政府对金融市场的规制作为法律体系的补充,来共同推进金融市场的健康发展 。
应当指出,即使政府规制能够改进社会福利,
也并不意味着就一定应该采取这种规制 。 例如如果政府能够强制所有风险等级的人们都购买保险,无疑会彻底消除逆向选择,使每个人的境况都变得更好一些,因此规制是有效的,但为什么不可行呢？ 这是因为政府规制也是有成本的,只有规制带来的收益大于成本,政府规制才是可行的 。 而且由于政府决策往往不如私人厂商的决策有效率,所以政府规制更应谨慎为之 。
7,3 金融业规制的目标和内容
7,3,1规制的目标
● 微观目标
确保财务实力良好的金融企业以公平的价格提供公平的金融合同,提供储蓄,融资服务,为公众分散危险,提高社会福利,是政府规制最根本的出发点,也是在微观上追求的目标 。 所谓福利,是经济当事人对所处状态的一种评价 。
就单个当事人而言,如果效用水平提高,则意味着经济当事人的福利状况得到改善；但当扩展到全社会时,社会福利包括生产者剩余和消费者剩余 。
经济理论认为政府规制的目标应当是社会福利的最大化 。 而在金融业规制中的一般做法是,在保持生产者剩余不变的条件下,实现消费者剩余的最大化,这也是国家对政策性贷款和保险给予补贴,
并且对金融产品的价格加以管制的理论依据 。
作为最初的规制目标,追求社会福利最大仍是金融业规制理论中占主导地位的思想 。 但随着金融市场的发展,新的问题也在出现,如在保险业中保险的可获得性和可支付性的矛盾 。 随着保险成本的日益提高,部分消费者不能以其愿意并且能够接受的价格购买保险 。 这就促使规制当局采取措施,以可接受的费率保证满足需求者获得保险的意愿 。 虽然从商业行为的角度看,这一点不应该成为国家需要考虑的问题,
但在一个社会中,任何经济行为都不能以单一的效率目标来衡量,必须兼顾公平原则,这也是政府规制政策的一个基本出发点 。
● 宏观目标
对金融业规制的宏观目标表现为,确保金融业整体稳定发展,发挥其对社会经济发展的推动作用 。
无论是从稳定生产,生活的角度,还是从调剂社会资金需求,优化资源配置等角度,金融业的繁荣都有利于推动社会经济的进步 。 因此,国家有责任也有必要制定和执行金融业的产业政策,利用各种规制手段,
维持金融市场的良性竞争,促进金融业的产业优化 。
同时金融业也是国家进行宏观调控的政策工具,国家可以通过影响这些公司的经营来实现就业,资本积累,
外汇增长等宏观经济目标 。
7,3,2 金融业规制的内容
一般可以按经营范围将金融业划分为银行业,
证券业和保险业三个组成部分 。 虽然从世界范围看,三者的业务日趋融合,混业经营的趋势日益明显 。 但目前各国大多实行着分业经营,
分业规制的模式,由不同的规制机构分别对这三个行业加以管理,只是根据规制对象的业务重合和交叉,加强各机构之间的沟通和协作 。
具体到我国的金融规制,分别由银监会,证监会和保监会代表国务院对这三个行业加以规制 。
● 对银行业的规制
银行业作为最早产生的金融中介机构,在国民经济中一直发挥着重要作用 。 银行业不仅能集中社会闲散资金用于经济建设,起到优化资源配置的作用,还是国家进行宏观经济调控的重要工具 —— 中央银行通过调整再贴现率,法定准备金比例影响银行业的贷款水平,
从而间接调整社会的货币供给 。 而一旦银行 （ 尤其是大银行 ） 经营不善破产,不仅会对国民经济的稳定性构成冲击,而且会因为银行的存款来自社会各阶层的众多投资者,引发严重的社会动荡 。 因此各国均对银行业的经营施以极为严格的规制 。
对银行业的规制主要是基于存款人和银行之间的信息不对称,由规制机构代表存款人对银行的偿付能力加以监控,通过预防性管理,存款保险,中央银行的最后贷款援助等,确保银行的稳健经营,
保护存款人的财产不受损失 。
（ 1） 预防性规制
（ 2） 存款保险制度
（ 3） 中央银行行使最后贷款人的职能
● 对证券市场的规制
对证券市场的规制主要是基于投资者与融资者之间的信息不对称 。 企业的内部人 （ 包括控股大股东,管理层 ） 利用自己的信息优势对外部投资者 （ 中小股东,
债权人 ） 进行掠夺的现象,在各国都普遍存在 。 例如管理层利用对企业的控制权谋求私利,利用转移定价等手段非法鲸吞企业资产,或是将企业的有前景的投资机会占为己有,甚至直接盗取公司的财产等 。 更为严重的是内部人的许多掠夺行为并没有为法律所明令禁止,这使得内部人可以凭借自己的信息优势,利用法律的漏洞肆无忌惮地掠夺投资者,这必然严重挫伤外部投资者的积极性,必将导致证券市场的萎缩 。 基于此,各国都对证券市场进行不同程度的规制 。
首先,各国的规制机构都对企业上市进行一定的,进入规制,。 这种,进入规制,一般要求申请上市的企业在一定时期内连续盈利,公司的治理结构健全,财务报表真实可靠,不良资产低于一定的比例等等 。 由规制机构对企业的申请进行审核,通过后方可上市 。 这也是为了防止信息不对称导致证券市场的逆向选择,防止绩差企业的进入对绩优企业产生负的外部效应,减少投资者的风险 。
其次,也是最重要的是强制信息披露制度的执行 。 这一制度规定企业在上市前及每年的年末必须披露企业的详细经营状况,供投资者参考,并以此判断企业真实的投资价值 。 而且在经营期间,
企业也必须及时披露一些对投资者利益有重要影响的事项,如管理层的更换,重要投资项目的确定和进展,重大的关联交易等 。
这大大减少了企业内部人利用信息不对称进行从事败德行为的机会 。 但随之而来的问题是规制机构没有足够的人力,物力对众多上市公司的信息披露的及时性,准确性加以监督 。 因此各国普遍将更多的确保上市企业会计信息的准确性和信息披露的责任赋予证券市场的中介机构 。 这样,规制机构的责任就集中于对这些数量较少的中介机构的监督 。 而对信息更多的需求,也引致整个会计行业的迅速扩张,成为确保信息披露制度有效执行的独立力量 。
利用这一机制,证券市场的规制机构就能够利用较少的资源来管理一个巨大的市场,以较低的成本确保证券市场规制的顺利进行 。
● 对保险业的规制
对保险业的规制主要基于投保人和保险公司之间存在的信息不对称 。 一般来说包括两方面的内容：一方面,投保人无从了解保险公司的偿付能力,处于信息劣势,这时可以由规制机构代表投保人对保险公司的偿付能力加以监控,
以保证保险经营的安全性和保险市场的稳定性；
另一方面,在对保险产品的了解上投保人也处于信息劣势,为避免保险公司利用自己的信息优势侵害投保人的利益,也可以由规制机构对保险公司的具体经营加以规制 。
（ 1） 对偿付能力的规制
具体来说有两种规制方式：一是通过对最低资本金和盈余的规定来进行静态规制；二是通过预警指标体系和控制风险资本的水平来动态地规制 。
（ 2） 对保险经营的直接规制
对保险经营的直接规制主要集中于对保险合同的条款及保险价格的规制上 。
一般来说,保险费率的规制有以下几种方法,① 事先批准 。 即保险费率及其厘订法则在使用前必须经保险业规制部门批准 。 非经批准,不得使用 。 ② 先备案后实施 。 即保险公司在实施费率和费率厘订法则前一段时间,必须向保险业规制部门备案,在此期间内保险业规制部门发现有一些违法违规行为的,可予以制止或者要求保险公司修正 。 ③ 先实施再备案 。 即保险公司可实施其所希望的任何费率,然后在若干期限内向规制部门备案,这样,规制部门有充分的时间审定该费率 。 ④ 公开竞争 。 即保险公司在执行费率前无需上报规制部门同意 。 这只使用于某些保险险种 。 ⑤ 制定费率 。 有些特殊险种是由国家厘订费率,若保险公司不执行该费率,则不得经营该险种 。
目前在保险市场较为成熟的发达国家,
已普遍取消或放松了对保险费率的直接规制,而代之以通过对准备金的限制来间接规制保险的最低费率,通过市场竞争决定最高费率的作法 。 但在我国,保险市场的不成熟决定了保险业规制机构必须对费率进行较为严格的规制,以保证费率厘订的安全性和合理性 。
附表：中国政府经济性规制概要受规制产业 进入规制价格
（收费）
规制规制法
（法律，法规，规章）
规制机关公用事业电 力供电营业许可证,
营业执照核准电力法 （ 1995.12）,国家电力公司组建方案 （ 1996.11）,
电力设施保护条例 （ 1998.1）
国家经贸电力司,
国家计委物价司城市供水 资质审查
、
工商登记地方政府定价城市供水条例 （ 1994.7）,
城市设施公用事业利用外资暂行规定 （ 2000.5）
建设部,
地方政府建设部门城市燃气,
热力地方政府垄断地方政府定价建设部,
地方政府建设部门公共汽车,
地铁地方政府垄断地方政府定价建设部,
地方政府建设部门城市出租车 营业执照 地方政府定价城市出租车管理暂行办法
（ 1988.6）
建设部,公安部,
国家旅游局,物价司邮 政 国家垄断 法定价格 国家邮政总局邮电广播电信国际长途独家垄断 法定价格无线电管理条例 （ 1993.9）,
互联网信息服务管理条例 （
200 0.1 ）,电信管理条例 （
2000.9）
信息产业部,
国家计委物价司,
国家无线电管理委员会国内长途寡头垄断 法定价格本地电话独家垄断 地方政府定价无线移动电话国家双头垄断法定价格无线寻呼许可证 地方政府定价增值业务申报广播电视 审批,许可放开,地方政府定价无线电管理条例 （ 1993.9）,
广播电视管理条例 （ 1997.8）
国家广电局,国家无线电管理委员会,
公安部,安全部等交通运输铁路国家铁路国家垄断 法定价格铁道法 （ 1990.9）
铁道部,
国家计委物价司地方铁路审批 地方政府定价地方铁道局,
物价司专用铁路审批 放开航空运输 许可,
营业执照法定价格 航空法 （ 1995.10） 民航总局,
国家计委物价司水路运输许可,
营业执照 行业指导价水路运输管理条例 （ 1987.5）
及其实施细则 （ 1987.9） 交通部,物价司公路运输 营业执照行业指导价 （ 客运 ）,
放开 （ 货运 ）
公路经营权有偿转让管理办法
（ 1996.10）,
公路法 （ 1999.10修正 ）
管道运输 特许 石油天然气总公司
（ 管道局 ）
金融商业银行 许可,
营业执照法定指导利率商业银行法 （ 1995.5） 中国人民银行非银行金融信托投资公司许可,
营业执照法定指导利率金融信托投资机构管理暂行规定 （ 1986.4） 各级人民银行城市信用社许可,
营业执照法定指导利率城市信用合作社管理规定
（ 1988.8） 各级人民银行农村信用社许可,
营业执照法定指导利率农村信用合作社管理暂行规定
（ 1990.10）
中国农业银行
（ 代管 ）
金融商业银行 许可,
营业执照法定指导利率商业银行法 （ 1995.5） 中国人民银行非银行金融信托投资公司许可,
营业执照法定指导利率金融信托投资机构管理暂行规定 （ 1986.4） 各级人民银行城市信用社许可,
营业执照法定指导利率城市信用合作社管理规定
（ 1988.8） 各级人民银行农村信用社许可,
营业执照法定指导利率农村信用合作社管理暂行规定
（ 1990.10）
中国农业银行
（ 代管 ）
证券股 票 审 批证券法 （ 1998.12）,
中国证券会股票发行核准程序
（ 2000.3）,
证券市场禁入暂行规定 （
1997.3）,
关于严禁操纵证券市场行为的通知 （ 1996.10）,
关于股票发行工作若干规定的通知 （ 1996.12）,
股票发行与交易管理暂行条例
（ 1993.4）
中国证券监督管理委员会期 货 审 批关于进一步加强期货市场监管工作的请示 （ 国务院批转,
1996.2）,
期货交易管理暂行条例 （
1999.9）
中国证券监督管理委员会融证券股 票 审 批证券法 （ 1998.12）,
中国证券会股票发行核准程序
（ 2000.3）,
证券市场禁入暂行规定 （
1997.3）,
关于严禁操纵证券市场行为的通知 （ 1996.10）,
关于股票发行工作若干规定的通知 （ 1996.12）,
股票发行与交易管理暂行条例
（ 1993.4）
中国证券监督管理委员会期 货 审 批关于进一步加强期货市场监管工作的请示 （ 国务院批转,
1996.2）,
期货交易管理暂行条例 （
1999.9）
中国证券监督管理委员会债 券审 批 法定指导利率企业债券管理条例 （ 1993.4）,
国库券管理条例 （ 1992.3）,
可转换公司债券管理暂行办法
（ 1997.3）
财政部 （ 国债 ）,
人民银行 （ 金融投资基金债券 ）,
国家计委 （ 投资及投资公司债券 ）,
人行,计委 （ 中央企业债券 ）,
地方政府 （ 地方企业,投资公司债券
）
证券投资基金审 批 证 券 投 资 基 金 管 理 办 法
（ 1997.11） 中国证监会保 险审批,
营业执照法 定 保险法 （ 1995.6）,
房地产开发经营管理条例 （
1998.7）
中国人民银行建 筑 业施工许可证,
营业执照建筑法 （ 1997.11）
建设部建设项目环境保护管理条例
（ 1998.11）,
建筑工程质量管理条例 （ 2000.1）
盐 业 特许经营 地方政府定价盐业管理条例 （ 1990.3）,
食盐专营办法 （ 1996.5） 中国盐业总公司粮食 特许经营粮食收购条例 （ 1998.6）
烟草业 产销许可证 放开烟草专卖法及其实施条例
（ 1997.7） 国家烟草专卖局资料来源：,中国基础设施产业政府监管体制改革研究课题组内部交流文稿,,栽自,监管论坛,2001年第 7期
