1
是我国解决民族问题的制度选择
2
教学目的
通过教学使学生了解我国民族区域
自治制度的形成和发展过程并掌握
民族自治地方的建立；自治机关的
组成；自治权的内容。
教学重点
民族自治地方的建立；自治机关的
组成；自治权的内容。
课时数
4学时
3
第三章 民族区域自治法律制度
主要内容
一,民族区域自治制度的形成和发展
二,民族自治地方及其自治机关
三,民族自治地方的自治权
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4
中国的民族区域自治制度,
发端 于 20世纪 40年代 ——标志,1947年 5月 1
日，内蒙古成为我国建立的第一个省级民族区域
自治地方。
成型 于 20世纪 50年代 —— 1952年颁布的, 中
华人民共和国民族区域自治实施纲要, ）
5
受挫 于十年, 文化大革命,
恢复发展 于改革开放新时期
——1982年宪法,1984年民族区域自
治法
进一步发展
——2001年民族区域自治法修改
6
一,民族区域自治制度在我国的形成和发展
? （一） 民族区域自治制度在我国的形成
? （ 1922年 7月 -1949年 9月）
? （二） 建国后，民族区域自治制度在我国的发展
? （ 1949年 10月 -1984年 5月）
? （三） 新形势下我国民族区域自治制度的发展
? （ 1985年 ——现在）
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7
中国共产党自成立之初就把解决民族问
题作为革命任务之一，但并不是从一开始就
选择了民族区域自治制度，而是经过了多年
的探索、比较，其间大体经历了三个阶段,
（一）民族区域自治制度在我国的形成
（ 1922年 7月 -1949年 9月）
8
在中国共产党成立时，我国正处于受
帝国主义奴役的时代，中华民族首先要
获得国家独立、民族解放，这是当时革
命的首要任务。因此，中国共产党就以
民族自决 作为解决民族问题的指导原则，
并试图以苏维埃联盟为榜样建立联邦制
国家。
9
1、坚持联邦制下的民族自决
,所谓,就是民族脱离异
邦集体的国家分离，就是成立独立的民
族国家。 ? 也就是说，民族自决权实质
上就是 ? 自由分离权 ?,即 ? 附属国和
殖民地被压迫民族有完全分离的权利 ? 。
民族自决权
10
1923年 7月,? 三大 ? 通过的
,中国共产党党纲草案, 中规定,
,西藏、蒙古、新疆、青海等地和
中国本部的关系由各该地民族自
决, 。第一次提出, 民族自决, 的
主张，将列宁所提的民族自决权原
则作为中国共产党解决国内民族问
题的原则 。
11
1931年 11月中华工农兵苏维埃第一次代表大
会上专门就国内的民族问题制定了, 关于中国
境内少数民族问题的决议案,,宣布 无条件地
承认少数民族的自决权,他们是愿意和中华苏
维埃共和国分离而另外单独成立自己的国家，
还是愿意加入苏维埃联邦或者在中华苏维埃之
内成立自治区域，都由少数民族自己去决定。
12
1935年 12月,,中华苏维埃中央
政府对内蒙古人民宣言, 中规定，
内蒙古民族有权按自主的原则，组
织自己的生活，建立自己的政府，
有权与其他的民族结成联邦的关系，
也有权完全分立起来。
13
由于这一阶段中国共产党尚处于幼年
时期，认为 ? 中华民族 ? 就是汉族，而
将少数民族排斥在 ? 中华民族 ? 之外。
同时，受苏联模式和共产国际的影响，
一直主张用联邦制下的民族自决来解决
国内的民族问题。
14
2、民族自决渐次弱化而民族区域自治逐
步凸现
随着对中国国情、族情的认识逐渐深入，
中国共产党在扬弃民族自决权的同时，逐渐
选择了民族区域自治制度。 这一历史时期大
体可界定在抗日战争全面爆发至内蒙古自治
政府成立前夕 。
15
3、民族区域自治制度的正式确立
经过多年的比较、
探索，我国选择民
族区域自治制度正
是从我国民族问题
的历史和现实特点
出发的。
16
一是 中国各民族关系最基本的特点是各
民族长期统属于一个中央王朝的统治下，割
据对峙是短暂的，统一是基本的、占主导地
位的
二是 各民族频繁迁徙，形成了既有大聚
居，又有小聚居，既有交错聚居又有杂居和
散居的状况，并在经济生活上建立了相互依
存、密不可分的关系；
17
三是 鸦片战争后，各民族并肩作战，救
亡图存，结成了患难与共的紧密关系。正如
邓小平所说,? 解决民族问题，中国采取的
不是民族共和国联邦制，而是民族区域自治
制度。我们认为这个制度比较好，适合中国
的情况。 ?
18
因此,1947年 5月 1日，随着内蒙古的解
放，党在那里建立了我国第一个省级少数民
族自治区，这是建国前我国建立的第一个省
级民族区域自治单位。它的建立,为新中国
成立后推行民族区域自治制度提供了宝贵的
实践经验。
19
1949年 9月通过的, 中国人民政治协
商会议共同纲领, 正式将民族区域自治
作为我国的一项 重要政治制度 确立下来，
规定,? 各少数民族聚居的地区，应实
行民族区域自治，按照民族聚居的人口
多少和区域大小，分别建立民族自治机
关。 ?
20
民族区域自治载入具有 宪法
性质的 共同纲领, 标志着民族区
域自治实现了由民族政策到国家
制度的转变，是民族区域自治制
度在我国的正式确立。
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21
（二）建国后，民族区域自治制度在我国
的发展 （ 1949年 10月 -1984年 5月）
1、建国初期，民族区域自治制度在我国的实施
从 1949年 10月新中国成立至 1958年，在
此期间，成立了一大批相当于专区、县以及
区、乡的民族自治地方，极大地调动了少数
民族当家作主的积极性和爱国热情。
22
1952年颁布的, 中华
人民共和国民族区域自治实
施纲要,, 着重规定了少数
民族在政治上的平等权利和
自治权利，是民族区域自治
迈向法律化、制度化的第一
步。
23
缺陷,一是 规定可以建立相当于乡
（村）、区、县、专区或专区以上的自治地
方，但在名称上都统称为自治区，无法从名
称上分辨究竟属于哪一级行政单位； 二是 县
以下的区、乡（村）级少数民族聚居区，由
于人口太少、区域太小，实际上无法行使自
治权。
24
1954年 9月通过的 新中国第一部宪
法 总结了建国以来解决民族问题的经
验，对我国的民族政策作了更完善的
规定，不但重申了民族区域自治制度
是解决我国民族问题的基本制度，而
且对设立民族自治地方的体制作了重
要的修改
25
即,一是 将民族自治地方分为自治
区、自治州、自治县三级，使民族自治
地方从名称上即可分辨其行政级别；
二是 明确规定县以下的区、乡（村）
不能建立民族自治地方，只能适应这种
小聚居的民族成分的特殊情况建立民族
乡，从而使民族区域自治的体制更符合
我国的实际情况。
26
另外,? 五四 ? 宪法还明确规定,
民族自治地方的自治机关既行使同级一
般地方国家机关的职权，还行使自治权，
并将自治权具体规定为,依照法律规定
的权限 管理本地方的财政 ；依照国家的
军事制度 组织本地方的公安部队 ；依照
当地民族的政治、经济和文化特点,制
定自治条例和单行条例 。
27
1955年 10月成立 新疆维吾尔自治区,
1958年 3月成立了 广西壮族自治区, 1958年 10
月成立了 宁夏回族自治区 。到 1958年，我国
已有八十三个民族自治地方。
28
2,,大跃进, 与, 文化大革命, 时期，
民族区域自治制度的曲折发展
在我国，民族区域自治制度的发展并不是
一帆风顺的，在 1958年开始的大跃进、人民
公社化的过程中，由于推行政社合一，已建
立的民族乡除了个别的保留了民族人民公社
的名称外，统统被取消了 。
29
而在 ? 文化大革命 ? 期间,? 左 ?
的思想更达到了极致，几乎使所有
的民族自治地方都名存实亡。这种
? 左 ? 的思想集中体现在 1975年 1月
通过的, 中华人民共和国宪法, 中，
在民族问题的规定上，这部宪法存
在严重不足,
30
3、十一届三中全会后，民族区域自治制度的
迅速发展
党的十一届三中全会后民族区域自治制
度得到重申，民族区域自治的法制建设开始
起步，特别是 1982年, 中华人民共和国宪法,
的通过，更标志着民族区域自治进入了一个
崭新的发展时期。
31
,八二 ? 宪法将民族问题的规定臵于一个
十分重要的地位，对民族区域自治所规定的
内容，比建国以来历次宪法都要完备。它不
但全面恢复了 ? 五四 ? 宪法的有关规定，并
且在总结建国以来我国民族工作的经验教训
基础上，结合新时期的历史特点，进一步作
了修改和补充。
32
,八二 ? 宪法的颁布实施为制定民族区
域自治法提供了宪法依据,1984年 5月 31
日六届人大二次会议通过的, 中华人民共
和国民族区域自治法, 标志着我国民族法
制建设走向新的历史阶段，同时说明我国
民族区域自治制度已经发展到了新的高度 。
33
作为我国民族自治地方的基本法律，民族
区域自治法具体规定了什么是民族区域自治
和怎样实行民族区域自治的若干问题，是建
国以来实行民族区域自治的基本经验的总结。
其中，对民族区域自治的核心问题,即,
34
自治机关的 自治权 的规定有二十七条之
多，是宪法关于自治权规定的具体化。
同时，为了更好地保障自治权的行使，
民族区域自治法专门用第六章，详细规定了
上级国家机关领导和帮助民族自治地方的职
责。
另外，民族区域自治法还具体规定了 民
族自治地方的建立和自治机关的组成,民族
自治地方的 人民法院 和 人民检察院 以及 民族
自治地方内的民族关系 等。
35
至此，我国已基本形成以 宪法 为核心，
民族区域自治法 为主干，包括民族自治
地方制定的 自治条例 和 单行条例 的 民族
自治法制体系,标志着民族区域自治作
为我国的基本政治制度和法律制度，已
具备了较完备的形式，并在维护国家统
一，促进民族团结，实现民族繁荣中发
挥着更大的作用。
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36
（三）新形势下我国民族区域自治制度的发展
（ 1985年 ——现在）
, 中华人民共和国民族区域自治法, 颁布
以来，民族区域自治，获得了极大的发展和完
善。
截至２００３年底，中国共建立了１５５
个民族自治地方，其中包括５个自治区、３０
个自治州、１２０个自治县。
37
民族法制建设方面
1984年以后，按照宪法和, 民族区域自治
法, 的规定和授权，民族自治地方先后制定了
一系列自治条例和单行条例。
截至２００３年底，民族自治地方共制定
自治条例１３３个、单行条例３８４个，民族
自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、
选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充
规定有６８件。
38
在民族经济建设方面
1984年以后，民族自治地方的社会
发展发生了翻天覆地的变化。人民生活
水平得到了极大地提高，如 1997年五个
自治区和云、贵、青三省国内生产总值
达 7070多亿元，是 1985年该地区国内生
产总值 497.7亿元的 14倍。
39
同时，民族地方在科学、文化、卫生
等各方面事业都获得极大的进步。可见，
自 1984年后，民族区域自治制度不仅在
实践中日趋完善，同时，由于它的实施
给民族自治地方带来的巨大变化，也证
明了它是我国解决民族问题的唯一正确
的道路。
40
尽管如此，随着二十世纪九十年代我国
经济体制改革目标的确立，产生于计划经济
体制时期的, 民族区域自治法, 已不能适应
经济发展的需要，而且，经过对, 八二, 宪
法的 三次修正,为保证法制的统一性，民族
区域自治法的修改已刻不容缓。
41
因此,2001年 2月 28日，九届全国人
大常委会第二十次会议通过了, 关于修
改 <中华人民共和国民族区域自治法 >的
决定,,明确地将民族区域自治制度确
定为我国的一项 基本政治制度, 删去了
不适应市场经济要求的自治权，充实了
许多关于经济建设、教育文化、财政管
理等方面的自治权
42
?2005年 5月 11日国务院通过
,实施 〈 民族区域自治法 〉 若
干规定,,并于 5月 31日实施，
进一步完善了民族区域自治法
律制度。
43
由于多方面的原因，民族区域自治制
度的价值蕴涵尚未得到充分展开和有效
发挥。实际上，任何好的制度要收到良
好的运行效果，都是与根植于其间的社
会因素良性互动的结果。因此，对如何
完善民族区域自治制度的考虑也必然不
能局限于一部自治法典，而应将其臵于
更广阔的背景下予以观照。
44
当前，在西部大开发、经济全球化
和我国加入 WTO的时代背景下，要从对
西部民族自治地方发展提出的要求的分
析入手，以此反观民族区域自治制度完
善之策。
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45
二,民族自治地方及其自治机关
（ 一 ） 民族自治地方的建立
（ 二 ） 民族自治地方的类型
（ 三 ） 民族自治地方的名称
（ 四 ） 民族自治机关的组成
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46
（ 一 ） 民族自治地方的建立
1,民族自治地方建立的方式
第一、实行区域自治的民族经历过长期争取解
放的斗争，最后在中国共产党的领导下，本民族的
革命分子团结广大群众，粉碎了分裂主义者的阴谋，
建立了民族自治地方。 这种方式以内蒙古自治区
最为典型 。
47
第二、全国解放后，为了满足聚居
的少数民族建立有利于经济文化发展的
较大的民族自治地方的愿望，党中央和
国务院广泛宣传党的民族自治政策，耐
心细致地做好各民族干部群众的工作，
顺利建立民族自治地方。
以广西壮族自治区最为典型；
48
第三, 西藏实行区域自治前, 农奴主阶级
建立了一套特殊的地方政权, 帝国主义长期插
手其中, 据此, 1951年, 中央人民政府和西
藏地方政府达成协议, 其中规定：驱逐帝国主
义侵略势力出西藏；西藏的社会制度必须进行
改革；在中央人民政府的领导下, 西藏实行民
族区域自治 。
1965,西藏自治区成立
49
2、民族自治地方的建立条件
, 民族区域自治法, 第 12条规
定：, 少数民族聚居的地方，根
据当地民族关系、经济发展等条
件，参酌历史情况，可以建立一
个或几个少数民族聚居区为基础
的自治地方。
50
建立民族自治地方必须同时具备三个条件
第一，以少数民族聚居区为基础。
这是我国民族区域自治法规定的建立民族自治
地方的基本条件。这表明，民族自治地方的建立，
既不是用单纯的民族为标准，也不是按某一少数民
族人口多少来划分，而是与我国各民族的居住状况
和人口状况相联系的。
51
第二，有利于处理民族关系和当地经济的发展
在少数民族聚居的地方，是建立以一个少数民
族为主体的自治地方，还是建立几个少数民族为主
体的联合的自治地方，主要是根据当地民族关系、
经济发展等条件来决定的。
应当有利于发挥当地的经济优势和经济要素的
互补性,经济布局的合理性，有利于当地少数民族
人民的生产、生活，有利于当地经济的发展。
52
第三，参酌历史情况
建立民族自治地方时, 要从我国各民族在
漫长的历史发展过程中, 逐步形成了相对稳定
的政治, 社会联系及共同的经济活动区域的现
状出发, 尊重各民族世代相沿俗成, 彼此认可
的合理的生活, 生产区域和权益分配格局, 使
业已形成的在一定区域内共同劳动, 共同生产,
联系紧密的各民族关系在经济, 政治和文化上
的相互接触, 相互帮助得到进一步的发展 。
53
3、民族自治地方的建立程序
, 民族区域自治法, 第 14条规定：“民族
自治地方的建立、区域界线的划分、名称的
组成，由上级国家机关会同有关地方的国家
机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按
照法律规定的程序报请批准”。据此，建立
民族自治地方的程序,一是协商拟定，二是
报请批准。
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54
（二）民族自治地方的类型
民族自治地方，可以从不同角度划分为不
同的类型。
第一、从一个民族自治地方的自治民族数
量上进行划分，可将民族自治地方分为,
55
?1 以一个少数民族聚居区为基础建立的单一
民族自治地方。
? 如,
?宁夏回族自治区
?四川省凉山彝族自治州
?河北省孟村回族自治县
56
2、以两个或者两个以上的少数民族聚居区为
基础联合建立的多个民族联合实行区域自治的
民族自治地方。
?如,
?四川省阿坝藏族羌族自治州
?甘肃省积石山保安族东乡族撒拉族自治县
57
第二 从民族自治地方内的区域结构成来分，
可将民族自治地方划分为,
1 在一个自治区域内不含其他少数民族的
自治地方 。 如宁夏回族自治区, 西藏自治区 。
2 在一个自治区域内含有其他一个或几个少
数民族建立的民族自治地方 。
58
如
广西 壮族 自治区, 有都安 瑶族 自治县, 融水
苗族 自治县, 隆林 各族 自治县等其他少数民
族建立的自治地方；
内蒙古 自治区, 有 鄂伦春 自治旗, 鄂温克族
自治旗；
四川省凉山 彝族 自治州, 有木里 藏族 自治县 。
59
? 民族自治地方，不论属于哪一种类型或哪
一级别，都是以少数民族聚居区为基础建立起
来的，都是建立在一定的管辖区域之上的 。 由
于各少数民族聚居区的分布状况不同，有的民
族有一个聚居区，有的民族则有多个大小不等
的聚居区。
60
因此, 有的民族建立了一个自治地方, 如
达斡尔族 只在内蒙古自治区莫力达瓦这个聚居
区建立了一个自治地方；而有多个聚居区的民
族则在全国建立了多个民族自治地方, 如 回族
在全国多个聚居区建立了多个自治地方 。
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61
（三）民族区域自治地方的名称
民族自治地方不论其属于哪种类型，
它的名称的确定都应依法进行。根据
,民族区域自治法, 第 13条 规定,民族自
治地方的名称，除特殊情况外，按照地
方名称、民族名称、行政地位的顺序组
成。
62
在民族关系上，实行区域自治的民族是这
个自治地方的主体民族，民族自治地方的名称
是以建立和实行区域自治的民族命名的。正如
周恩来总理于 1957年 8月 4日在, 关于我国民族
政策的几个问题, 一文中所指出的,? 党和政
府最后确定成立新疆维吾尔自治区，新疆的同
志也同意。称为新疆维吾尔自治区,‘ 帽子 ’
还是戴的维吾尔民族，因为维吾尔族在新疆是
主体民族，占百分之七十以上，其他民族也共
同戴这个帽子。 ?
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63
自治机关是指在民族自治地方设立的、
依法行使同级地方国家机关职权并同时行使
自治权的一级地方政权机关。
根据, 民族区域自治法, 规定，自治区、
自治州、自治县的 人民代表大会 和 人民政府
是自治机关。
（四）民族自治机关的组成
64
自治机关是国家的一级政权机关，是民
族自治地方的国家机关，行使民族区域自治
权力的机关，只能是民族自治地方的 人民代
表大会和人民政府。
人民代表大会是 民族自治地方的国家权
力机关
人民政府是 民族自治地方的国家行政机
关,
65
, 民族区域自治法, 第１５条规定，民族
自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪
法和法律，由民族自治地方的自治条例或者
单行条例规定。
由于 自治机关既是一级地方政权机关又
是自治机关,有其 特殊性,因而自治机关的
组成应坚持下列原则,
66
1、法定的各民族代表的广泛性
, 选举法, 第 18条 规定：, 有少数民族聚居的
地方, 每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的
人民代表大会 。 聚居境内同一少数民族的总人口数
占境内总人口数 ３０ ％ 以上的, 每一代表所代表的
人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表
的人口数 。
67
聚居境内内一少数民族的总人口数不足境
内总人口数 15%,每位代表所代一有的人口数
可以适当少于当地人民代表大会每位代表所代
表的人口数, 但不得少于 1/2； 实行区域自治
的民族人口特少的自治县, 经省, 自治区的人
民代表大会常务委员会决定, 可以少于 1/2。
人口特少的其他聚居民族, 至少应有代表一人 。
68
该法还规定：自治区, 自治州, 自治县的
人民代表大会, 对于聚居在境内的其他少数民
族和汉族代表的选举, 适用上述规定；散居在
自治区, 自治州, 自治县的其他少数民族和汉
族应选当地人民代表大会的代表, 每位代表所
代表的人数可以少于当地人民代表大会每位代
表所代表的人口数；自治县的人民代表大会代
表的产生, 按照当地的民族关系和居住状况确
定, 居住在境内的其他少数民族和汉族选民可
以单独选举或者联合选举 。
69
2、自治机关的主要领导人由实行区
域自治的民族的公民担任
, 民族区域自治法, 第 16条 和 第 17条 规定, 民族自
治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域
自治的民族的公民担任主任或者副主任 ;自治区主席、
自治州州长,自治县县长由实行区域自治的民族的公
民担任； 民族自治地方的人民政府实行自治区主席、
自治州州长、自治县县长负责制，分别主持本级人民
政府的工作。
70
需要指出的是, 自治机关的主要领导
人由实行区域自治的公民担任, 并不是
说他们只代表实行区域自治的民族的利
益, 他们代表的是国家的利益, 自治地
方内各族人民的共同利益 。
71
3、在自治地方的人民政府的其他组成人员中和
自治机关所属工作部门的干部中，要合理配备实
行区域自治的民族和其他少数民族的人员
自治法的这一规定, 不仅是为体现突
出自治机关的特点, 而且是为更好地发
挥少数民族干部联系少数民族群众的桥
梁和纽带的作用, 有利于开展各项工作
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72
三,民族自治地方的自治权
民族自治地方的自治权即民族区域自治权，是
民族区域自治地方的自治机关依照宪法和法律的规
定，根据当地民族的政治、经济和文化的实际，自
主地管理本地方、本民族内部事务的一种特定权利。
自治权是民族区域自治法的 核心,这是由民族区域
自治制度所决定的。
73
, 民族区域自治法, 关于自治权的规定，
大体可概括为,
政治方面的自治权
经济管理自治权
教科文卫体管理自治权。
74
（ 一 ） 政治法律方面的自治权
第一，立法自治权
一是制定自治条例和单行条例 。
民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民
族的政治, 经济和文化的特点, 制定自治条件和单
行条例 。 自治区的自治条例和单行条例, 报全国人
民代表大会常务委员会批准后生效 。 自治州, 自治
县的自治条件和单行条例, 报省或者自治区的人民
代表大会常务委员会批准后生效, 并报全国人民代
表大会常务委员会 备案 。
75
二是对上级国家机关的决议、决定、命令
和指示可以变通执行或者停止执行
自治机关对上级国家机关
的决议、决定、命令和指示，
如有不适合民族自治地方实际
情况的，可报经上级国家机关
批准，变通执行或者停止执行。
76
第二，人事管理自治权
一是采取各种措施大力培养、使用当地民
族人才。
自治机关根据需要，有权采取各种措施从
当地民族中大量培养各级干部、各种科学技
术、经济管理等专业人才和技术工人，并且
注意在少数民族妇女中选拔培养各级干部和
各种专业技术人才。
77
二是采取特殊措施引进人才。 自治机关
可以采取特殊措施，优待、鼓励各种人员参
加民族自治地方各项建设工作。
三是优先招收少数民族人员 。 民族自治
地方的企业, 事业单位招收人员的时候, 要
优先招收少数民族人员；并且可以从农村和
牧区少数民族人口中招收 。
78
第三，组织公安部队的自治权
自治机关依照国家的军事制度和当地的
实际需要, 经国务院批准, 可以组织本地方
维护社会治安的公安部队 。
79
第四, 管理流动人口的自治权 。 自
治机关根据法律规定, 有权制定管理流
动人口的办法 。
第五, 实行计划生育的自治权 。 自
治机关根据法律规定, 可以从本地实际
出发制定实行计划生育的办法 。
80
（二）经济自治权 （见教材）
?（三）教科文自治权
81
民族区域自治地方与特别行政区法律
地位的异同,
?民族自治地方和特别行政区都是中华人
民共和国的一个地方行政区域，都是中
华人民共和国不可分割的组成部分，都
直辖于中央人民政府。然而，两者之间
又有很大的差别,
82
一是 民族区域自治地方与特别行政区实行不同
的社会制度。
二是 民族区域自治地方与特别行政区享有 自治
权的程度不同。
三是 民族区域自治地方与特别行政区实行不同
的政治体制。
四是 民族区域自治地方与特别行政区的法律体
系不同。
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83
讨 论
自治权与中央立法权的分权问题
政治上不可以自主，但行政管理上是可以自主的。
宪法角度看：并未解决中央与地方的分权问题；地方利
益保护不到位；立法冲突问题；单一制权力运行机制的制
约；保护缺乏法律手段，缺乏法律责任的规定；是照顾性
法律？而不是促使自治地方自身发展。必须把民族地方的
积极性调动起来；缺乏诉讼手段。
是我国解决民族问题的制度选择
2
教学目的
通过教学使学生了解我国民族区域
自治制度的形成和发展过程并掌握
民族自治地方的建立；自治机关的
组成；自治权的内容。
教学重点
民族自治地方的建立；自治机关的
组成；自治权的内容。
课时数
4学时
3
第三章 民族区域自治法律制度
主要内容
一,民族区域自治制度的形成和发展
二,民族自治地方及其自治机关
三,民族自治地方的自治权
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4
中国的民族区域自治制度,
发端 于 20世纪 40年代 ——标志,1947年 5月 1
日，内蒙古成为我国建立的第一个省级民族区域
自治地方。
成型 于 20世纪 50年代 —— 1952年颁布的, 中
华人民共和国民族区域自治实施纲要, ）
5
受挫 于十年, 文化大革命,
恢复发展 于改革开放新时期
——1982年宪法,1984年民族区域自
治法
进一步发展
——2001年民族区域自治法修改
6
一,民族区域自治制度在我国的形成和发展
? （一） 民族区域自治制度在我国的形成
? （ 1922年 7月 -1949年 9月）
? （二） 建国后，民族区域自治制度在我国的发展
? （ 1949年 10月 -1984年 5月）
? （三） 新形势下我国民族区域自治制度的发展
? （ 1985年 ——现在）
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7
中国共产党自成立之初就把解决民族问
题作为革命任务之一，但并不是从一开始就
选择了民族区域自治制度，而是经过了多年
的探索、比较，其间大体经历了三个阶段,
（一）民族区域自治制度在我国的形成
（ 1922年 7月 -1949年 9月）
8
在中国共产党成立时，我国正处于受
帝国主义奴役的时代，中华民族首先要
获得国家独立、民族解放，这是当时革
命的首要任务。因此，中国共产党就以
民族自决 作为解决民族问题的指导原则，
并试图以苏维埃联盟为榜样建立联邦制
国家。
9
1、坚持联邦制下的民族自决
,所谓,就是民族脱离异
邦集体的国家分离，就是成立独立的民
族国家。 ? 也就是说，民族自决权实质
上就是 ? 自由分离权 ?,即 ? 附属国和
殖民地被压迫民族有完全分离的权利 ? 。
民族自决权
10
1923年 7月,? 三大 ? 通过的
,中国共产党党纲草案, 中规定,
,西藏、蒙古、新疆、青海等地和
中国本部的关系由各该地民族自
决, 。第一次提出, 民族自决, 的
主张，将列宁所提的民族自决权原
则作为中国共产党解决国内民族问
题的原则 。
11
1931年 11月中华工农兵苏维埃第一次代表大
会上专门就国内的民族问题制定了, 关于中国
境内少数民族问题的决议案,,宣布 无条件地
承认少数民族的自决权,他们是愿意和中华苏
维埃共和国分离而另外单独成立自己的国家，
还是愿意加入苏维埃联邦或者在中华苏维埃之
内成立自治区域，都由少数民族自己去决定。
12
1935年 12月,,中华苏维埃中央
政府对内蒙古人民宣言, 中规定，
内蒙古民族有权按自主的原则，组
织自己的生活，建立自己的政府，
有权与其他的民族结成联邦的关系，
也有权完全分立起来。
13
由于这一阶段中国共产党尚处于幼年
时期，认为 ? 中华民族 ? 就是汉族，而
将少数民族排斥在 ? 中华民族 ? 之外。
同时，受苏联模式和共产国际的影响，
一直主张用联邦制下的民族自决来解决
国内的民族问题。
14
2、民族自决渐次弱化而民族区域自治逐
步凸现
随着对中国国情、族情的认识逐渐深入，
中国共产党在扬弃民族自决权的同时，逐渐
选择了民族区域自治制度。 这一历史时期大
体可界定在抗日战争全面爆发至内蒙古自治
政府成立前夕 。
15
3、民族区域自治制度的正式确立
经过多年的比较、
探索，我国选择民
族区域自治制度正
是从我国民族问题
的历史和现实特点
出发的。
16
一是 中国各民族关系最基本的特点是各
民族长期统属于一个中央王朝的统治下，割
据对峙是短暂的，统一是基本的、占主导地
位的
二是 各民族频繁迁徙，形成了既有大聚
居，又有小聚居，既有交错聚居又有杂居和
散居的状况，并在经济生活上建立了相互依
存、密不可分的关系；
17
三是 鸦片战争后，各民族并肩作战，救
亡图存，结成了患难与共的紧密关系。正如
邓小平所说,? 解决民族问题，中国采取的
不是民族共和国联邦制，而是民族区域自治
制度。我们认为这个制度比较好，适合中国
的情况。 ?
18
因此,1947年 5月 1日，随着内蒙古的解
放，党在那里建立了我国第一个省级少数民
族自治区，这是建国前我国建立的第一个省
级民族区域自治单位。它的建立,为新中国
成立后推行民族区域自治制度提供了宝贵的
实践经验。
19
1949年 9月通过的, 中国人民政治协
商会议共同纲领, 正式将民族区域自治
作为我国的一项 重要政治制度 确立下来，
规定,? 各少数民族聚居的地区，应实
行民族区域自治，按照民族聚居的人口
多少和区域大小，分别建立民族自治机
关。 ?
20
民族区域自治载入具有 宪法
性质的 共同纲领, 标志着民族区
域自治实现了由民族政策到国家
制度的转变，是民族区域自治制
度在我国的正式确立。
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21
（二）建国后，民族区域自治制度在我国
的发展 （ 1949年 10月 -1984年 5月）
1、建国初期，民族区域自治制度在我国的实施
从 1949年 10月新中国成立至 1958年，在
此期间，成立了一大批相当于专区、县以及
区、乡的民族自治地方，极大地调动了少数
民族当家作主的积极性和爱国热情。
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1952年颁布的, 中华
人民共和国民族区域自治实
施纲要,, 着重规定了少数
民族在政治上的平等权利和
自治权利，是民族区域自治
迈向法律化、制度化的第一
步。
23
缺陷,一是 规定可以建立相当于乡
（村）、区、县、专区或专区以上的自治地
方，但在名称上都统称为自治区，无法从名
称上分辨究竟属于哪一级行政单位； 二是 县
以下的区、乡（村）级少数民族聚居区，由
于人口太少、区域太小，实际上无法行使自
治权。
24
1954年 9月通过的 新中国第一部宪
法 总结了建国以来解决民族问题的经
验，对我国的民族政策作了更完善的
规定，不但重申了民族区域自治制度
是解决我国民族问题的基本制度，而
且对设立民族自治地方的体制作了重
要的修改
25
即,一是 将民族自治地方分为自治
区、自治州、自治县三级，使民族自治
地方从名称上即可分辨其行政级别；
二是 明确规定县以下的区、乡（村）
不能建立民族自治地方，只能适应这种
小聚居的民族成分的特殊情况建立民族
乡，从而使民族区域自治的体制更符合
我国的实际情况。
26
另外,? 五四 ? 宪法还明确规定,
民族自治地方的自治机关既行使同级一
般地方国家机关的职权，还行使自治权，
并将自治权具体规定为,依照法律规定
的权限 管理本地方的财政 ；依照国家的
军事制度 组织本地方的公安部队 ；依照
当地民族的政治、经济和文化特点,制
定自治条例和单行条例 。
27
1955年 10月成立 新疆维吾尔自治区,
1958年 3月成立了 广西壮族自治区, 1958年 10
月成立了 宁夏回族自治区 。到 1958年，我国
已有八十三个民族自治地方。
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2,,大跃进, 与, 文化大革命, 时期，
民族区域自治制度的曲折发展
在我国，民族区域自治制度的发展并不是
一帆风顺的，在 1958年开始的大跃进、人民
公社化的过程中，由于推行政社合一，已建
立的民族乡除了个别的保留了民族人民公社
的名称外，统统被取消了 。
29
而在 ? 文化大革命 ? 期间,? 左 ?
的思想更达到了极致，几乎使所有
的民族自治地方都名存实亡。这种
? 左 ? 的思想集中体现在 1975年 1月
通过的, 中华人民共和国宪法, 中，
在民族问题的规定上，这部宪法存
在严重不足,
30
3、十一届三中全会后，民族区域自治制度的
迅速发展
党的十一届三中全会后民族区域自治制
度得到重申，民族区域自治的法制建设开始
起步，特别是 1982年, 中华人民共和国宪法,
的通过，更标志着民族区域自治进入了一个
崭新的发展时期。
31
,八二 ? 宪法将民族问题的规定臵于一个
十分重要的地位，对民族区域自治所规定的
内容，比建国以来历次宪法都要完备。它不
但全面恢复了 ? 五四 ? 宪法的有关规定，并
且在总结建国以来我国民族工作的经验教训
基础上，结合新时期的历史特点，进一步作
了修改和补充。
32
,八二 ? 宪法的颁布实施为制定民族区
域自治法提供了宪法依据,1984年 5月 31
日六届人大二次会议通过的, 中华人民共
和国民族区域自治法, 标志着我国民族法
制建设走向新的历史阶段，同时说明我国
民族区域自治制度已经发展到了新的高度 。
33
作为我国民族自治地方的基本法律，民族
区域自治法具体规定了什么是民族区域自治
和怎样实行民族区域自治的若干问题，是建
国以来实行民族区域自治的基本经验的总结。
其中，对民族区域自治的核心问题,即,
34
自治机关的 自治权 的规定有二十七条之
多，是宪法关于自治权规定的具体化。
同时，为了更好地保障自治权的行使，
民族区域自治法专门用第六章，详细规定了
上级国家机关领导和帮助民族自治地方的职
责。
另外，民族区域自治法还具体规定了 民
族自治地方的建立和自治机关的组成,民族
自治地方的 人民法院 和 人民检察院 以及 民族
自治地方内的民族关系 等。
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至此，我国已基本形成以 宪法 为核心，
民族区域自治法 为主干，包括民族自治
地方制定的 自治条例 和 单行条例 的 民族
自治法制体系,标志着民族区域自治作
为我国的基本政治制度和法律制度，已
具备了较完备的形式，并在维护国家统
一，促进民族团结，实现民族繁荣中发
挥着更大的作用。
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36
（三）新形势下我国民族区域自治制度的发展
（ 1985年 ——现在）
, 中华人民共和国民族区域自治法, 颁布
以来，民族区域自治，获得了极大的发展和完
善。
截至２００３年底，中国共建立了１５５
个民族自治地方，其中包括５个自治区、３０
个自治州、１２０个自治县。
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民族法制建设方面
1984年以后，按照宪法和, 民族区域自治
法, 的规定和授权，民族自治地方先后制定了
一系列自治条例和单行条例。
截至２００３年底，民族自治地方共制定
自治条例１３３个、单行条例３８４个，民族
自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、
选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充
规定有６８件。
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在民族经济建设方面
1984年以后，民族自治地方的社会
发展发生了翻天覆地的变化。人民生活
水平得到了极大地提高，如 1997年五个
自治区和云、贵、青三省国内生产总值
达 7070多亿元，是 1985年该地区国内生
产总值 497.7亿元的 14倍。
39
同时，民族地方在科学、文化、卫生
等各方面事业都获得极大的进步。可见，
自 1984年后，民族区域自治制度不仅在
实践中日趋完善，同时，由于它的实施
给民族自治地方带来的巨大变化，也证
明了它是我国解决民族问题的唯一正确
的道路。
40
尽管如此，随着二十世纪九十年代我国
经济体制改革目标的确立，产生于计划经济
体制时期的, 民族区域自治法, 已不能适应
经济发展的需要，而且，经过对, 八二, 宪
法的 三次修正,为保证法制的统一性，民族
区域自治法的修改已刻不容缓。
41
因此,2001年 2月 28日，九届全国人
大常委会第二十次会议通过了, 关于修
改 <中华人民共和国民族区域自治法 >的
决定,,明确地将民族区域自治制度确
定为我国的一项 基本政治制度, 删去了
不适应市场经济要求的自治权，充实了
许多关于经济建设、教育文化、财政管
理等方面的自治权
42
?2005年 5月 11日国务院通过
,实施 〈 民族区域自治法 〉 若
干规定,,并于 5月 31日实施，
进一步完善了民族区域自治法
律制度。
43
由于多方面的原因，民族区域自治制
度的价值蕴涵尚未得到充分展开和有效
发挥。实际上，任何好的制度要收到良
好的运行效果，都是与根植于其间的社
会因素良性互动的结果。因此，对如何
完善民族区域自治制度的考虑也必然不
能局限于一部自治法典，而应将其臵于
更广阔的背景下予以观照。
44
当前，在西部大开发、经济全球化
和我国加入 WTO的时代背景下，要从对
西部民族自治地方发展提出的要求的分
析入手，以此反观民族区域自治制度完
善之策。
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45
二,民族自治地方及其自治机关
（ 一 ） 民族自治地方的建立
（ 二 ） 民族自治地方的类型
（ 三 ） 民族自治地方的名称
（ 四 ） 民族自治机关的组成
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46
（ 一 ） 民族自治地方的建立
1,民族自治地方建立的方式
第一、实行区域自治的民族经历过长期争取解
放的斗争，最后在中国共产党的领导下，本民族的
革命分子团结广大群众，粉碎了分裂主义者的阴谋，
建立了民族自治地方。 这种方式以内蒙古自治区
最为典型 。
47
第二、全国解放后，为了满足聚居
的少数民族建立有利于经济文化发展的
较大的民族自治地方的愿望，党中央和
国务院广泛宣传党的民族自治政策，耐
心细致地做好各民族干部群众的工作，
顺利建立民族自治地方。
以广西壮族自治区最为典型；
48
第三, 西藏实行区域自治前, 农奴主阶级
建立了一套特殊的地方政权, 帝国主义长期插
手其中, 据此, 1951年, 中央人民政府和西
藏地方政府达成协议, 其中规定：驱逐帝国主
义侵略势力出西藏；西藏的社会制度必须进行
改革；在中央人民政府的领导下, 西藏实行民
族区域自治 。
1965,西藏自治区成立
49
2、民族自治地方的建立条件
, 民族区域自治法, 第 12条规
定：, 少数民族聚居的地方，根
据当地民族关系、经济发展等条
件，参酌历史情况，可以建立一
个或几个少数民族聚居区为基础
的自治地方。
50
建立民族自治地方必须同时具备三个条件
第一，以少数民族聚居区为基础。
这是我国民族区域自治法规定的建立民族自治
地方的基本条件。这表明，民族自治地方的建立，
既不是用单纯的民族为标准，也不是按某一少数民
族人口多少来划分，而是与我国各民族的居住状况
和人口状况相联系的。
51
第二，有利于处理民族关系和当地经济的发展
在少数民族聚居的地方，是建立以一个少数民
族为主体的自治地方，还是建立几个少数民族为主
体的联合的自治地方，主要是根据当地民族关系、
经济发展等条件来决定的。
应当有利于发挥当地的经济优势和经济要素的
互补性,经济布局的合理性，有利于当地少数民族
人民的生产、生活，有利于当地经济的发展。
52
第三，参酌历史情况
建立民族自治地方时, 要从我国各民族在
漫长的历史发展过程中, 逐步形成了相对稳定
的政治, 社会联系及共同的经济活动区域的现
状出发, 尊重各民族世代相沿俗成, 彼此认可
的合理的生活, 生产区域和权益分配格局, 使
业已形成的在一定区域内共同劳动, 共同生产,
联系紧密的各民族关系在经济, 政治和文化上
的相互接触, 相互帮助得到进一步的发展 。
53
3、民族自治地方的建立程序
, 民族区域自治法, 第 14条规定：“民族
自治地方的建立、区域界线的划分、名称的
组成，由上级国家机关会同有关地方的国家
机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按
照法律规定的程序报请批准”。据此，建立
民族自治地方的程序,一是协商拟定，二是
报请批准。
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54
（二）民族自治地方的类型
民族自治地方，可以从不同角度划分为不
同的类型。
第一、从一个民族自治地方的自治民族数
量上进行划分，可将民族自治地方分为,
55
?1 以一个少数民族聚居区为基础建立的单一
民族自治地方。
? 如,
?宁夏回族自治区
?四川省凉山彝族自治州
?河北省孟村回族自治县
56
2、以两个或者两个以上的少数民族聚居区为
基础联合建立的多个民族联合实行区域自治的
民族自治地方。
?如,
?四川省阿坝藏族羌族自治州
?甘肃省积石山保安族东乡族撒拉族自治县
57
第二 从民族自治地方内的区域结构成来分，
可将民族自治地方划分为,
1 在一个自治区域内不含其他少数民族的
自治地方 。 如宁夏回族自治区, 西藏自治区 。
2 在一个自治区域内含有其他一个或几个少
数民族建立的民族自治地方 。
58
如
广西 壮族 自治区, 有都安 瑶族 自治县, 融水
苗族 自治县, 隆林 各族 自治县等其他少数民
族建立的自治地方；
内蒙古 自治区, 有 鄂伦春 自治旗, 鄂温克族
自治旗；
四川省凉山 彝族 自治州, 有木里 藏族 自治县 。
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? 民族自治地方，不论属于哪一种类型或哪
一级别，都是以少数民族聚居区为基础建立起
来的，都是建立在一定的管辖区域之上的 。 由
于各少数民族聚居区的分布状况不同，有的民
族有一个聚居区，有的民族则有多个大小不等
的聚居区。
60
因此, 有的民族建立了一个自治地方, 如
达斡尔族 只在内蒙古自治区莫力达瓦这个聚居
区建立了一个自治地方；而有多个聚居区的民
族则在全国建立了多个民族自治地方, 如 回族
在全国多个聚居区建立了多个自治地方 。
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61
（三）民族区域自治地方的名称
民族自治地方不论其属于哪种类型，
它的名称的确定都应依法进行。根据
,民族区域自治法, 第 13条 规定,民族自
治地方的名称，除特殊情况外，按照地
方名称、民族名称、行政地位的顺序组
成。
62
在民族关系上，实行区域自治的民族是这
个自治地方的主体民族，民族自治地方的名称
是以建立和实行区域自治的民族命名的。正如
周恩来总理于 1957年 8月 4日在, 关于我国民族
政策的几个问题, 一文中所指出的,? 党和政
府最后确定成立新疆维吾尔自治区，新疆的同
志也同意。称为新疆维吾尔自治区,‘ 帽子 ’
还是戴的维吾尔民族，因为维吾尔族在新疆是
主体民族，占百分之七十以上，其他民族也共
同戴这个帽子。 ?
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63
自治机关是指在民族自治地方设立的、
依法行使同级地方国家机关职权并同时行使
自治权的一级地方政权机关。
根据, 民族区域自治法, 规定，自治区、
自治州、自治县的 人民代表大会 和 人民政府
是自治机关。
（四）民族自治机关的组成
64
自治机关是国家的一级政权机关，是民
族自治地方的国家机关，行使民族区域自治
权力的机关，只能是民族自治地方的 人民代
表大会和人民政府。
人民代表大会是 民族自治地方的国家权
力机关
人民政府是 民族自治地方的国家行政机
关,
65
, 民族区域自治法, 第１５条规定，民族
自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪
法和法律，由民族自治地方的自治条例或者
单行条例规定。
由于 自治机关既是一级地方政权机关又
是自治机关,有其 特殊性,因而自治机关的
组成应坚持下列原则,
66
1、法定的各民族代表的广泛性
, 选举法, 第 18条 规定：, 有少数民族聚居的
地方, 每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的
人民代表大会 。 聚居境内同一少数民族的总人口数
占境内总人口数 ３０ ％ 以上的, 每一代表所代表的
人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表
的人口数 。
67
聚居境内内一少数民族的总人口数不足境
内总人口数 15%,每位代表所代一有的人口数
可以适当少于当地人民代表大会每位代表所代
表的人口数, 但不得少于 1/2； 实行区域自治
的民族人口特少的自治县, 经省, 自治区的人
民代表大会常务委员会决定, 可以少于 1/2。
人口特少的其他聚居民族, 至少应有代表一人 。
68
该法还规定：自治区, 自治州, 自治县的
人民代表大会, 对于聚居在境内的其他少数民
族和汉族代表的选举, 适用上述规定；散居在
自治区, 自治州, 自治县的其他少数民族和汉
族应选当地人民代表大会的代表, 每位代表所
代表的人数可以少于当地人民代表大会每位代
表所代表的人口数；自治县的人民代表大会代
表的产生, 按照当地的民族关系和居住状况确
定, 居住在境内的其他少数民族和汉族选民可
以单独选举或者联合选举 。
69
2、自治机关的主要领导人由实行区
域自治的民族的公民担任
, 民族区域自治法, 第 16条 和 第 17条 规定, 民族自
治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域
自治的民族的公民担任主任或者副主任 ;自治区主席、
自治州州长,自治县县长由实行区域自治的民族的公
民担任； 民族自治地方的人民政府实行自治区主席、
自治州州长、自治县县长负责制，分别主持本级人民
政府的工作。
70
需要指出的是, 自治机关的主要领导
人由实行区域自治的公民担任, 并不是
说他们只代表实行区域自治的民族的利
益, 他们代表的是国家的利益, 自治地
方内各族人民的共同利益 。
71
3、在自治地方的人民政府的其他组成人员中和
自治机关所属工作部门的干部中，要合理配备实
行区域自治的民族和其他少数民族的人员
自治法的这一规定, 不仅是为体现突
出自治机关的特点, 而且是为更好地发
挥少数民族干部联系少数民族群众的桥
梁和纽带的作用, 有利于开展各项工作
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72
三,民族自治地方的自治权
民族自治地方的自治权即民族区域自治权，是
民族区域自治地方的自治机关依照宪法和法律的规
定，根据当地民族的政治、经济和文化的实际，自
主地管理本地方、本民族内部事务的一种特定权利。
自治权是民族区域自治法的 核心,这是由民族区域
自治制度所决定的。
73
, 民族区域自治法, 关于自治权的规定，
大体可概括为,
政治方面的自治权
经济管理自治权
教科文卫体管理自治权。
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（ 一 ） 政治法律方面的自治权
第一，立法自治权
一是制定自治条例和单行条例 。
民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民
族的政治, 经济和文化的特点, 制定自治条件和单
行条例 。 自治区的自治条例和单行条例, 报全国人
民代表大会常务委员会批准后生效 。 自治州, 自治
县的自治条件和单行条例, 报省或者自治区的人民
代表大会常务委员会批准后生效, 并报全国人民代
表大会常务委员会 备案 。
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二是对上级国家机关的决议、决定、命令
和指示可以变通执行或者停止执行
自治机关对上级国家机关
的决议、决定、命令和指示，
如有不适合民族自治地方实际
情况的，可报经上级国家机关
批准，变通执行或者停止执行。
76
第二，人事管理自治权
一是采取各种措施大力培养、使用当地民
族人才。
自治机关根据需要，有权采取各种措施从
当地民族中大量培养各级干部、各种科学技
术、经济管理等专业人才和技术工人，并且
注意在少数民族妇女中选拔培养各级干部和
各种专业技术人才。
77
二是采取特殊措施引进人才。 自治机关
可以采取特殊措施，优待、鼓励各种人员参
加民族自治地方各项建设工作。
三是优先招收少数民族人员 。 民族自治
地方的企业, 事业单位招收人员的时候, 要
优先招收少数民族人员；并且可以从农村和
牧区少数民族人口中招收 。
78
第三，组织公安部队的自治权
自治机关依照国家的军事制度和当地的
实际需要, 经国务院批准, 可以组织本地方
维护社会治安的公安部队 。
79
第四, 管理流动人口的自治权 。 自
治机关根据法律规定, 有权制定管理流
动人口的办法 。
第五, 实行计划生育的自治权 。 自
治机关根据法律规定, 可以从本地实际
出发制定实行计划生育的办法 。
80
（二）经济自治权 （见教材）
?（三）教科文自治权
81
民族区域自治地方与特别行政区法律
地位的异同,
?民族自治地方和特别行政区都是中华人
民共和国的一个地方行政区域，都是中
华人民共和国不可分割的组成部分，都
直辖于中央人民政府。然而，两者之间
又有很大的差别,
82
一是 民族区域自治地方与特别行政区实行不同
的社会制度。
二是 民族区域自治地方与特别行政区享有 自治
权的程度不同。
三是 民族区域自治地方与特别行政区实行不同
的政治体制。
四是 民族区域自治地方与特别行政区的法律体
系不同。
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83
讨 论
自治权与中央立法权的分权问题
政治上不可以自主，但行政管理上是可以自主的。
宪法角度看：并未解决中央与地方的分权问题；地方利
益保护不到位；立法冲突问题；单一制权力运行机制的制
约；保护缺乏法律手段，缺乏法律责任的规定；是照顾性
法律？而不是促使自治地方自身发展。必须把民族地方的
积极性调动起来；缺乏诉讼手段。
