行政管理学
Public Administration
Name,DU Baogui(杜宝贵 )
Gender,Male
Birth Date,04-18-1975
Native Place,Liaozhong County,
Liaoning Provice
Education,Ph.D
Position,Dean Associate
Director of Teaching Supervision
Stature,1.78M
Weight,70 kg
Blood Type：, O”
Interests,Reading&music
Marital Status,Married
Tel,024-83688313(O); 024-83689128(H)
Mobile Phone,13940314580
Private E-mail:
dubaogui@ 126.com
dubaogui@ sohu.com
Public E-mail,
dbg2004@ 126.com
Password,750418
课 程 的 基 本 要 求
（ 1）,,行政管理学, 东北大学出版社，
娄成武 主编 2002年 8月 第 1版
1.关于教材：
（ 2）,,行政管理学概论, 北京大学出版社，
张国庆 主编 2000年 8月 第 2版
（ 3）,,公共行政学, 中共中央党校出版社，
曾明德 罗德刚 等著 1999年 12月 第 1版
（ 4）,Public Administration– An Action Orientation,
Third Edition,Robert B,Denhardt,
Harcourt College Publisher.1999
2.关于本课程的基本要求：
(1)授课方式：
理论学习与案例分析相结合，在掌握行政学基本理论
的情况下，将行政学基本理论同公共管理的实践相结合；
（ 2）考试：
平时作业同期末考试相结合；平时分数包括出勤、作
业、课堂讨论，占总分的 30%；其余分数为期末考试。
Why Study Public
Administration?
2.Techical Fields
----engineering,teaching,natural resources,social work,
fine arts
----managerial training
1.Positions in government
----basic information and skills
---became potential manager and administrator
3.No expectation whatever in a public agency or other sector
----knowledge of the operations of public agencies
----influence the public policy,hearing of witnesses in price
行政学理论体系结构图
行政管理学行政环境 行政原理
行政职能
行
政
组
织
行
政
领
导
人
事
行
政
行
政
决
策
行
政
执
行
行政监督
机
关
行
政
行
政
方
法
行
政
效
率
行
政
改
革
与
发
展
第二章 行政原理
第三章 行政环境
第四章 行政职能
第五章 行政 组织
第六章 行政 领导
第七章 人事行政
第八章 行政决策
第九章 行政执行
第十章 行政监督
第十一章 行政机关管理
第十二章 行政方法
第十三章 行政效率与行政改革
第一章 绪 论
第一节 行政学的含义、研究对象、研究方法
（一）行政的含义（ 5个方面）
第一章 绪论
1.从政府分工及其组织结构的状况角度看 (Legislation,Executive,
Justice)
孟德斯鸠的“三权分力”学说，行政指执行法律，但行政也存在立
法权，立法和司法也存在行政权；
一、行政与行政学的含义
(public administration and its theory)
2.从政治和行政的不同功能角度看 (Managerial and Political approach)
古德诺 (F,J.Goodnow),政治与行政,,
国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者为政治，后者为
行政 ；但两者存在交叉；
Efficiency is less a concern than effectiveness or responsiveness.
3.从管理的角度看 (Management)
怀特 (Leonard D.White), 行政学导论,
Management in public sector is very much like that in
private sector,primarily concerned with efficiency.
4.从综合的角度看 (General Meaning)
政府组织 (Government)：行政乃是国家行政机关推行公务的活动；
政治运行 (Politics),行政乃是民意的实行，国家意志的执行；
管理 (Management),行政乃是以集体努力与合作完成共同任务的活动
和艺术；
行为科学 (Behavior Science)：
行政是由有关于行政活动的人的行为构成的，人的行为动机以及社
会环境对人的行为的影响是行政的内在要素；
5.行政的一般含义
政府依法对国家事务、自身事务和社会事务进行的管理活动；
（ 1）行政的主体,政府，非其他社会组织或个人；
（ 2）行政的客体：
国家事务、自身事务和社会事务，非其他组织的内部事务，
更非私人事务；
（ 3）行政权力的来源
国家法律授权、具有权威性；
（二） 行政的特点
1.政治性 (Political)：
行政的阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张；
2.社会性 (All-around)：
社会经济、科学、文化、教育、卫生；
管理社会公共事务是行政的基本 职能
3.执行性 (Executive)：
执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级行政机关的政
策、方针和决议；
4.系统性 (Systematic)：
开放的子系统，同社会其他系统（法律、政治）进行人才物的交换；
（三） 行政学的含义
1、汉语：
行政管理学、公共管理学、公共行政学、公务管理学、政府管理学
2、英语：
Administration
Public Administration
Public Management
3、含义：
是一门以 狭义政府 即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域
广泛、内容丰富、综合性、动态性较强的理论和应用相结合的相对
独立的学科。
（四）行政管理的构成要素
1,人员要素 (Staff):
公务员的任用、调配、等级、薪俸、晋升、奖惩、退职 等；
2,行为要素 (Action)：
实体性的行为要素：计划、组织、指挥、协调、控制 ；
程序性的行为要素,方法、程序、技术
3、组织 要素 (Organization)：
行政组织间的沟通关系和网络系统，是组成行政管理的, 骨架, 要
件
4,时空要素 (Space-time)：
时间要素：讲求时效，提高效率
空间要素：注意环境，因地制宜
5,物质要素 (Common property)：
资金、必需的设备、工具、材料、场所
（五） 行政管理主体
1,政府 (Government)：
中央政府 (Central Government)和地方政府 (Local Government)；
2,政府行政机关 (Departments in Government)：
(1)在效力上,行政机关在 获得法律和政府授权条件下，其发布行政规
定的效力等同于政府
(2)在程序上，行政机关 发布行政 规定一般需要经过同级政府或上级
政府同类机关的批准或许可
3,行政首长 (Director in Government),包括四类
行政首长是指一种非人格化的特定职位上担任法定职务的人，不是
作为社会存在的自然人
（ 1）,政府首脑
西方,
普选或间接
我国,
政府首脑的产生，通过党内提名，并报请人民代表大会选举通过，
经人大或其常委会任命后生效 ；
（ 2）,政府首脑以下的高级政务类行政首长
不得越权行事；特殊情况下，得到授权时他们可以代表政府 ；
（ 3）,高级政务类行政首长下的各类行政首长
政务首长以下的各级常务首长；负责推动和执行各种既定政府决策；
权力主要来自政府内部按照逐级授权 ；
（ 4）、政府普通公务员（人数最多）
处理政府日常事务，具体执行和技术操作既定政府决策或首长决定 ；
（六） 行政管理客体, 6 类
1,经济性组织 (Economic Organizations)：
制造业、服务业、金融业等各种以赢利为目的的组织 ；
申请、登记、备案、审批制度
2,社会性组织 (Social Organizations)：
教会、社区团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织 ；
登记和检查制度
3,政治性组织 (Political Organizations)：
政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织 ；
登记和检查制度
4,教科文组织 (Edu & Sci & Cultural Organizations)：
教育、科学、文化等
5,新闻性组织 (Media Organizations)：
报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织 ；
登记和检查制度
6,公民 (Citizen)：
行政管理中最大量的行为对象 ;
（七） 行政管理的主要方式, 9 类
2,行政司法 (Administration of Justice)：
负责一部分行政仲裁事务，行政法规适用 ;专业性、技术性事件 ;
3、制定 行政管理法规 (Administration of Law),3类
1,行政立法 (Administration of Legislation)：
法定立法,全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有立法权 ;
委任立法,立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规 ;
管辖立法,依据政府职权而订立的规章制度 ;
(1),强制性行政管理法规 (Compelling Administration of Law)：
对法律或行政法规未规定的事项加以规定 ;
(2),执行性行政法规 (Executive Administration of Law)：
为执行法律或上级行政法规而制定的行政管理法规，表现为制定实
施细则或实施条例等 ;
(3),补充性行政管理法规 (Complementary Administration of Law)：
补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规 ;
4,行政决策 (Administration Decision-making )：
区别于非行政决策
（ 1）,法定的行政行为主体或法定授权者所特有；
（ 2）,约束力强, 适用于决策所规定一切行为主体；
（ 3）,目标非赢利性, 维护社会正义和公众利益为基本目的；
（ 4）, 决策涉及变量多且综合效益在许多情况不易衡量等。
5,行政领导、行政指导、行政引导
(1),行政领导 (Administration Command)：“职务”与“行为”两
层含义
(2),行政指导 (Administration Direction)：
提出行政规范或意向,无绝对的权威和完全的约束力，原则性约束
(3),行政引导 (Administration Instruction)：
通过改变国家政策对社会行为主体施加影响，改变其价值取向，朝着
有利于国家目标实现的方向改变；
,西部大开发, ；, 东北老工业基地改造,
6、行政规划、行政计划、行政预算
(1)、行政规划 (Administration Layout)：
较长一个历史时期的预测性总体构想。, 十五规划,,, 863计划,
(2),行政计划 (Administration Program Design)：
又称行政设计，行政计划是行政规划的细化
(3),行政 预算 (Public Budget )：
由政府按法定程序编制和提出,由立法机关评议和审批的国家年度财
政收支计划；
我国的行政预算由中央预算和地方预算两部分组成
7,行政协调、行政沟通、行政平衡
(1),行政协调 (Administration Harmonization)：
政府内部各单位和各成员之间的协调；
政府以公共权力的权威协调社会各方的行为；
(2),行政沟通 (Administration Communication )：
行政管理活动中对内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、
感情方面相互了解和相互认同的活动和过程
(3),行政平衡 (Administration Balance )：
政府在维护国家阶级利益的前提下所采取的一种管理方式，表现为充
分考虑和兼顾各种利益或意见 (听证会制度 )
8,行政干预、行政检查、行政制裁
(1),行政干预 (Administration Intervene)：
对社会行为主体行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止
(2),行政检查 (Administration Inspection)：
对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定
(3),行政制裁 (Administration Punishment)：
以政府为行为主体做出各种行政纪律处分和处罚的总称
9,行政支持、行政救济、行政服务
(1),行政支持 (Public Support)：
政府依据一定的价值判断所采取扶持其发展的政策行为
(2),行政救济 (Public Redress)：
政策目的不是为了促成发展，而是为了解决存活问题
(3),行政服务 (Public Service )：
政府的基本功能就是提供服务
A,现金给付, 如, 孤老, 残疾人, 失业, 贫困救济等；
B,税收和费用减免, 如, 设定社会贫困线并减免低收入者所得税,
减免低收入家庭孩童上学费用等；
C,兴建救济设施, 如, 兴建孤儿院, 养老院及收容所等
,孙志刚事件,, 废止一部法律,, 城市收容人员规定,？
二、行政学研究对象,
（一）,怀特 (Leonard,White),
组织原理、人事行政、财务行政、行政法规
（二）,D.L古立克 (Luther H,Gulick),, 七要素, 理论 （ POSDCRB）
计划 (Planning)、组织 (Organizing)、人事（ Staffing)、指挥
(Directing)、协调 (Coordinating)、报告 (Reporting)、预算
(Budgeting)
（三）,张金鉴,, 15M”理论
目标 (Aim)、规划 (Program)、人员 (Men)、经费 (Money)、物
材 (Materials)、组织 (Machinery)、方法 (Method)、领导
（ Command）、激励 (Motivation)、沟通 (Communication)、
士气 (Morale)、协调 (Harmony)、及时 (Time)、空间 (Room)、
改进 (Improvement)
（四）,理论图示
三、行政学的研究方法
（一）,理论研究和实证研究相结合的方法,
理论研究 (Academic Research),从行政现象出发，概括出一般的原
理或规律；
实证研究 (Demonstration Research )：从事实出发，先用调查统计、
数学计算等方法，根据结果确定某个行政方案；
（二）,历史研究和比较研究相结合的方法
历史研究 (Historical Research )：从纵向的历史，以史为鉴；
比较研究 (Comparative Research ),采取横向比较的形式，地区比
较、时间段比较；
,模式比较法, (Mode Comparability)：世界范围内的各个国家，再
对同一模式的不同国家进行比较；
（三）,静态研究和动态研究相结合的方法
静态研究 (Static Research),以制度和组织结构为研究重点，又
称为结构研究方法；
动态研究 (Dynamic Research),侧重研究人的行为、功能、环境
等因素；
（四）、间接 研究和直接研究相结合的方法
间接 研究 (Direct Research),已有的文献资料；
直接研究 (Indirect Research),社会调查、模拟实验；
（五）、行为主义 研究和心理学研究相结合的方法
行为主义 研究 (Behavioristic Research),分析人的行为,,社会人,,
非正式组织；
心理学研究 (Psychologic Research),分析人的心理因素对行政行为
和行政环境的影响；
（六）,系统研究和数量研究相结合的方法
系统研究 (Systematic Research),系统和环境的适应性、系统的整体
功能；
数量研究 (QuantitativeResearch),定量分析技术，理性分析模式；
四、行政学和其他学科的关系
（一）,行政学与政治学
行政学是从政治学的母体中分离出来的分支科学 ；
政治学：研究国家的基本理论和制度, 如国家的起源, 国体,
政体, 民族, 宗教等
行政学：研究政府体制和政府行为等行政现象
（二）,行政学与行政法学
行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行
政管理的法律规范,包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等；
（四）,行政学与社会学
社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科；
行政学是其中的一部分；
（三）,行政学与管理学
行政学,属于一级学科公共管理（ 1204）中的二级学科（ 120404）
行政学（部分）：
同时属于一级学科政治学（ 0302）的二级学科（ 030206）；
学科目录
第二节 行政学的产生和发展
一、西方公共行政理论的产生和发展
（一）、西方公共行政理论产生的历史背景
1,19世纪末 -20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；
2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；
3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人
员激增；
4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；
5、英国文官制度（ merit system）、美国三权分立制公共管理实践
（二）、西方公共行政理论的产生
1,1865年，德国学者冯,史坦因：, 行政学,,最早使用
“行政学”一词，主要是在行政法的意义上使用；
2,1887年，美国学者伍德罗,威尔逊（ Woodrow Wilson）：
,行政学之研究, 一文，“行政学”作为一个行政管理学的
概念，标志现代意义上的行政学在西方的产生；
3,1900年，美国学者 F.J.古德诺（ Franc J,Goodnow ）：
,政治与行政：对政府的研究, 一书，提出应政治与行政分
离的主张，促成了行政学从政治学母体中的分离；
（三）、西方公共行政理论的发展：三个阶段
1,传统管理时期（ 1900-1930）：
“科学管理（ Scientific Management）”、,X理论时期”
（ 1）,1911年：美国工程师,“科学管理”之父,F.W.泰勒
,科学管理原理,,把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中
A,任务管理,单位时间里工人完成的工作量；
B,标准化管理,将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管
理
C,管理阶层的出现,所用权和经营权的分离
（ 2）,1916年：法国工程师,法国“科学管理”之父,H.法约尔
,工业管理与一般管理,,提出了管理层次和管理幅度关系理论；
法约尔管理 14原则：
A,分工 (division of labor ),减少浪费、增加产出，培训人员；
B,权力 (authority)：
实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；
个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；
C,纪律 (discipline)：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关
系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；
D,指挥 (direction),每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳
定、效率将产生负面影响；
E,指导 (guidance),组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；
组织应集中精力，协调力量，统一行动；
F,利益 (good),个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和
懒惰等人性弱点；
G,报酬 (reward),合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强
其积极性；
H,集权 (centralization of state power ),自上而下进行管理，权力最
终归属最高领导者；
集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；
I.等级链 (hierachical chain ),权力线，组织从上而下形成明确而无间
断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信 息的途
径
跳板原则 (gangway),允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且
上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则；
I,秩序 (order),工作任务应有严密的安排，形成进退有序的工作规范；
J,平等 (equality),人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础
K.稳定 (stabilization),制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；
L.主动性 (go-aheadism),诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；
M.团队精神 (team spirit),和谐的团队氛围，增强凝聚力；
法约尔组织原则,15名员工需要 1名管理人员，往上各级则均以 4,1
的比例为基础，如 60人需 4个管理人员和 1个上司；
管理幅度和层次问题；
（ 3）,马克思,韦伯（ Max Weber）：“组织理论”之父，官僚科层组织；
A,官僚模型（ Bureaucracy Model）：不包含“官僚主义”的意思，
表
明组织设计的规范和特点；
B.组织的基础：权力；
a.传统权力（ traditional authority）：
世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英
国、日本的皇室；
b.超人权力（ charismatic authority）：
个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；
c.法定权力（ legal authority）：
选举而来，来自法律和社会契约； 这种权力构成了官僚组织的基础
（ 3）,行政学早期的“三杰”：
A.1926年，美国人 L.D.怀特, 行政学导论,,全美第一本行政学教科书
,近世公共行政的趋势,,, 联邦主义者,,, 外国的文官制度,
B.1927年，美国人 W.F.魏劳毕（ W.F,Willoughby）, 行政学原理, ；
,现代国家的政府,
C.1930年，美国人 J.M.费富纳（ Jnhn M.Pfiffner）, 行政学, ；
（ 4）,传统管理时期行政学的特点
A.侧重行政组织、制度和程序的研究，忽视工作的复杂性和特殊性；
B,注重组织的静态研究，忽视动态研究；
C,注重效率的提高，忽视人的尊严和行为的研究；
2,行为科学时期（ 1930-1960）
（ 1）,1927-1932年：哈佛大学的 E.梅奥（ Elton Mayo），
,工业文明中人的问题,,提出行为科学的核心内容 ——人际关系学
A.行为科学的由来,1949年美国芝加哥大学，福特基金会
资助该校“个人行为与人群关系”研究计划
B.行为科学的发端：
1927-1932年,美国西方电气公司的“霍桑实验” Hawthorne
Experiments
a.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验
客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动
生产率高低的原因,工人的情绪 ；
b.第二阶段：访谈实验
证明士气和监督的因观关系，而改善人际关系，加强信息沟通,参与
管理 （ participant management）是提升士气的关键；
c.第三阶段：绕线机组实验，
证明了组织中非正式组织 (unofficial organization)的客观存在；
（ 2）,1940年,A.H.马斯洛（ Abraham H.Maslow,1908-1970）
需要层次理论；
,人类动机理论, （ A Theory of Human Motivation Psychological
Review）,1943年
自我实现的需要
尊重需要
归属或承认的的需要
保障或安全的需要
生理需要
（ 4）, 1960年,D.麦克雷戈（ Douglas Mcgregor）的,X-Y理论”,
反映了人性论的基本问题 。, 企业的人性面,
“X理论”：认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严
格的规章制度进行管理；
“Y理论”：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责
的，关键在于引导发挥其主动性和积极性；
（ 3）,1952年：赫茨伯格（ Fredetick Herzberg）的激励保健因素理论
（ 6）, 卢音（ Kurt Lewin）的团体动力学；
（ 7）, 弗洛姆（ Victor H,Vroom）的期望纪律模式理论；
（ 8）, 斯金纳（ B.F,Skinner)的强化理论；
（ 5）,威廉,大内,Z理论；
A.“X理论”和,Y理论”各有千秋，但都失之偏颇；
B.人既非绝好也非绝坏，人是人性和兽性的结合体；
C.管理方法应权变，以适应外界环境的变化；
行为科学时期行政学的特点：
A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；
B,注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；
C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；
3,系统理论时期（ 1960-至今）：,Z理论时期”
（ 1）,孔茨（ Harold Koontz）,1961年 〈 管理理论丛林 〉,
“丛林混战”，有关管理的术语、定义、假设漫天飞舞，造
成了理论价值取向和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系
统理论（ System Theory）和权变理论 (Contingency Theory)
（ 2）,1964年，伊斯顿（ David Easten）：
〈 政治学的革命 〉 制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立，
主张后行为主义（ Post-Behavioral Science）；
（ 3）,1937年，贝塔朗菲 (Luduig Von Bertalanffy )提出一般系统论：
整合科学管理和行为科学的偏颇，用动态的、开放的、联系的思想
和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性” ；
B.雷格斯 (Fred W,Riggis)1961年, 生态行政学,,生态模式
（ Ecological Model）集大成者
划分各国行政模式，
融合型 (Fused Mode)的农业型行政模式；
棱柱型 (Prismatic Mode)的过渡行政模式；
绕射型 (Diffracted Mode)的工业型三类，各国应结合国情选择；
（ 4）,菲德勒：权变理论，“权宜通达，应付变化”。
在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一
切取决于特定的时间、地点和条件；
（ 5）,生态行政学：
生态系统（ ecological system）,政府和环境的互动（ interactions）和
动态平衡 (dynamic equilibrium) ；
A.高斯（ John M,Gaus）：首先提出
1936年, 美国社会与公共行政, ； 1947年, 公共行政的政界,
1,新公共管理 New Public Administration（ 20世纪 70年代）：
1968年 9月，纽约雪城大学（ Syracuse University）
（四）、公共行政理论的新发展
2、弗雷德里克森（ George H,Frederickson)：
1980年,,新公共管理学,
3,1989年 3-4月,PAR（ Public Administration Review）主要理论观点
（ 1）,主张社会正义（ Social Justice）和社会公平（ Social Equity）,
应兼顾效率、经济目的和社会公平、社会正义，改变传统的公共行政
伦理观和价值观；
（ 2）,主张改变研究重点,
A.变革观念（ idea）,改变那些防碍社会公平的政策和制度结构；
B.关注政策（ policy）,解决实际问题，“关心国防部，更关心国防”；
C.范式变革（ paradigm）,对传统的基本假设、理论框架、价值规
范、研究方法等进行一次重大调整，重视行动理论；
（ 3）,主张构建新型的政府组织形态,
改变传统科层官僚组织的超稳定结构，使变革成为经常；
（ 4）,主张突出政府公共行政中的“公共”性质,
区别于企业管理（ Private Management），公共管理 (Public
Administration)应强调公共利益 (Public Interest)和公共目的 (Public
Purpose),承担公共责任 (Public Accountability) ；
（ 5）,主张民主行政 (Democratic Administration),
应以公众意愿、利益为中心，强调公众参与和政策公开
4.公共政策分析（ public policy analysis）：
政策科学、系统分析、政策研究、社会工程等
（ 1）,产生背景：现代政府的政策条件和政策任务的复杂化；
（ 2）,主要人物：拉斯维尔（ Harold D,Lasswell）：
1951年, 政策科学：近来在范畴与方法上的发展,
（四）、西方各国的行政改革
1,加强政府的综合协调职能：
加强政府首脑的主导权，加强计划、财政、金融部门的协调
2,精简机构，裁并部门：减少管理层次和职能部门；
3、调整行政权力结构：权力下放，吸引公众参与公共行政；
4、实行公务员制度改革：
削弱“通才”对决策的影响，实行行政人员专业化，
专业人员行政化；推行合同制，终身制名存实亡；
5、重视行政咨询机构，发挥智囊团（ brainpower）的作用：
美国 700有多个，或政府部门或民间机构；
6、采取科学的管理方法、实行办公自动化：
‘ OA’；’ SOHO’
7、调整政府外部关系，实行民营化，扩大社会实体自由度：
撒切尔政府改革措施,30多家国有大企业实现民营化管理
8、讲究投入产出比：
（ 1）、精简机构、人员，节约开支；
（ 2）、实行公共工程招标制，出租公共服务项目。如铁路等
（ 3）、引入市场机制和私人企业管理机制，“企业家式政府”
9、打破政府垄断公共服务项目，实现公共服务社会化：
实现社会承诺制，以“顾客”为中心
10、行政改革得到理论支持：
公共选择理论、新制度经济学、小政府理论、新公共管理理论
（五）、西方现代行政现象
1、行政职能拓展：
（ 1）奉行自然法：立法才能反映民意；
（ 2）议会的核心地位：政府只是依法行政；,无法律即无行政”；
（ 3）新技术带来新问题：
20世纪 60年代后，法律有限，变动无穷
（ 4）自由裁量权的出现，扩大了政府的权力；
“行政国家”（ Administrative State）,大政府（ Big Government）
2、不良现象增加：和行政职能的拓展相关
（ 1）行政组织规模庞大；
（ 2）行政决策迟缓；
（ 3）官僚倾向严重；
@帕金森定律：, 官场病,
1957年，英国学者 帕金森 (C,Northcote Parkinson)
,帕金森定律 ——组织变态之研究, Parkinson’s Law
定律一：冗员增加原理,
官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个原动因造成的。
* 官员们彼此为对方制造工作
（如行政审批，工商、税务、审计、公安，既得利益驱使）
* 每一个官员都希望增加部属而不是对手 （如, 投票, ） ；
定律二：中间派决定原理
为了争取中间派的支持，双方颇费心机进行争取，特别是双方势均
力敌的情况下。所以，不是竞争对手而是中间派成了主角
* 对决定的内容不十分清楚的人
* 意志薄弱的人
* 耳朵不大灵光的人
定律三：鸡毛蒜皮定律
大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各
种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比，
即涉及的金额越大，讨论的时间越短，反之时间则越长。鸡毛蒜皮的事情
则花费很多时间
定律四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比
事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。
所以,,设计完美乃是凋零的象征,,, 完美就是结局，结局就是死亡, 。
定律五：鸡尾酒会公式
会议与鸡尾酒会（饭局）同在。把会场从左到右分为 A-F六段，从进
门处到最远端分为 1-8八段，则可划分出 48个区域；在假定酒会开始
的时间为 H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后 2小
时 20分钟，则，重要人物都会在 H+75至 H+90的时间在 E/7区域集合，
最重要的人物自然会在其中
8
7 VIP
6
5
4
3
2
1 A B C D E F
如 H=10；则 H+75=11:15,H+90 =11:30, E/7
door
桌次、座次礼仪
桌次的排列礼仪：
座次的排列礼仪：
定律六：嫉妒症（分三个时期）
在嫉妒症流行的机关里，高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，
底层人员垂头丧气而不务正业
第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，
即患上了, 庸妒症（平庸而嫉妒）, ；
第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能
手段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；, 愚蠢比赛,
第三阶段，机关仿佛被喷了 DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入
膏肓，此时的机关已经无药可救了
定律七：退休混乱（ 50岁现象）
一般退休的年龄是 R，在前 3年（ R-3）人的精力会开始减退；
问题在于如何挑选合适的接替者，工作表现越优秀，任职时间越长，
越难寻得合适的接替者，而在位者总会设法阻止职位较低的人接近
自己的职位，以至不得不延长自己的退休时间
@彼德原理：“不称职”
1969年，美国教育家、心理学家、管理学家 L.J.彼德
The Peter’s Principle
彼德原理：
在层级组织中，每个员工都将晋升到自己不能胜任的阶层；
彼德原理推论：
每个职位最终将由不能胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚
未到达不胜任阶层的员工完成；
原因：个人的能力总是有限，但晋升总是必然的
彼德差别定理：
政府和私人机关的最大差别，忙着花钱与忙着挣钱；
胡尔定理：
多数“贵人”提拔，可能产生乘数提拔效应；
艾利斯进步定理：
一件麻烦事接替另一件麻烦事；
马克,土温禁果定理：
亚当 (Adam)不是为了苹果而要苹果，而是因为那是禁果他才要；
斯威夫特野心定理：
野心 (Ambition)驱使人做最为平凡的事情，所以，攀登的姿势和匍匐
前进别无二致；
华盛顿办事定理：
一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推委，三人公事永无成事之日；
（六）、西方现代行政精神（ Administrative Spirits）
1,主动进取，锐意创新：罗斯福新政；
2,追求卓越，提升水准,效率与效果
效率（ Efficiency）,做了没有、做了什么
A、数量上，投入产出比；
B、时间上，少时多产；
C、情境上，既定条件下的最佳选择；
效果（ Effectiveness）,做的对不对、做的好不好涉及价值判断
和价值选择问题
组织绩效（ Organizational Performance）：应该是两者的统一
二、中国公共行政理论的产生和发展
（一）、中国古代的行政理论
1.奴隶社会：君权神受，王权至上；
2.封建社会：儒学成为行政理论；
（ 1）,礼：统治阶级规定的制度和秩序； System
（ 2）,乐：要求人们在思想上求得妥协，安于本分； Mind
（ 3）,仁：做人的道理，爱心和同情心； Truth
（ 4）,义：爱不能兼爱，而营尊卑贵贱之分； Humanity
“人皆有不忍人之心 。 …… 所以谓人皆有
不忍人之心者, 令人乍见孺子将入于井, 皆
有怵惕恻隐之心 ——非所以内交于孺子之父
母也, 非所以要誉于乡党朋友也, 非恶其声
而怨也 。
由是观之, 无恻隐之心, 非人也；无羞
恶之心, 非人也；无辞让之心, 非人也；无
是非之心, 非人也 。 恻隐之心, 仁之端也；
羞恶之心, 义之端也；辞让之心, 礼之端也；
是非之心, 智之端也 。 人之有四端也, 犹其
兴奶逡病 ！
-------孟子
（二）、中国近现代的行政理论
1.孙中山：“五权分立”：立法、行政、司法、考试、监察；
2.毛泽东：
人民民主专政理论、人民代表大会制度、多党合作和政
治协商制度等；
3.邓小平：
政治和行政体制改革理论、改革干部人事制度理论,依法
行政理论等；
4.1935年：张金鉴,,行政学的理论和实际,,我国第 一部行政
学专著问世；
5 1988年：中国行政学会在北京成立,会刊, 中国行政管理, ；
6.1995年,国家行政学院在北京正式成立；各省市相继成立
（三）、中国行政学发展的任务
1.研究并服务中国行政实践：需要解决的问题
（ 1）,协调经济体制、行政体制和政治体制的关系：
（ 2）,构建“小政府，大社会”的管理模式：
（ 3）,正确处理中央和地方以及地方各级政府间的关系：
（ 4）,正确处理政企关系：发挥市场的资源配置作用 ;
（ 5）,正确处理政府和社会的关系：
“事业单位改革”、发展社会中介组织
（ 6）,实现政府管理现代化：“硬件和软件”（ Hard and Soft）
（ 7）,完善公务员制度：竞争上岗、专业化
（ 8）,公共政策的制定、执行和评估：决策的民主化和科学化
（ 9）,正确处理政府的公共性、非赢利性与其他组织的关系：
加强对行政权力的监督，防止腐败出现
姓名 职务及部门
刘克田 原辽宁省副省长
田凤岐 原辽宁省高级人民法院院长
刘长贵 原贵州省副省长
刘方仁 原贵州省委书记省人大常委会主任
李嘉廷 原云南省委副书记、省长
丛福奎 原河北省委常委、副省长
程维高 原河北省委书记、省人大常委会主任
潘广田 原山东省政协副主席
麦崇楷 原广东省高级人民法院院长
王钟麓 原浙江省副省长
田凤山 原国土资源部部长
王雪冰 原中国建设银行行长
王怀忠 原安徽省副省长 2003.12.29
中国 2003年反腐盘点：落马的省部级高官
2,构建行政学科体系，丰富公共行政理论：
（ 1）,第一层次：行政科学原理：
（ 2）,第二层次：普通行政学、行政哲学、行政学史
（中外行政管理史、思想史）
（ 3）,第三层次：领域行政或部门行政
A.领域行政：行政主体、行政运行、行政客体等领域；
行政生态学、组织学、人事学、领导学、决策学、伦理学、
监察学、
B.部门行政：政府基本职能部门发展起来领域；
工商、公安、司法、民族、财政、税收、教育行政学等
（ 4）,第四层次：层级行政学
市政学、乡镇、县级、省级、农村、特区行政学等
（ 5）,此外：比较行政学、发展行政学等
3,加强行政学科队伍建设，促进理论和实践的结合：
（ 1）,加强行政学院建设：发展行政理论、培训公务员：
（ 2）,加强高校和研究所建设：培养人才、学科发展； MPA
（ 3）,活跃学术气氛：加强国家间的交流和合作；
第三节 公共管理范式的兴起与特征
一、传统公共行政学的局限
1、管理框架局限,政治学与管理学是其基础学科
政治学强调规范取向（ Normative Orientation）
意识形态，行政学无法回避
管理学强调工具取向（ Instrumental Orientation）
工作效率，行政学的重要研究途径
如何在规范取向和工具取向间找到平衡点？
2、管理主体局限
传统公共行政学认为政府或国家行政机构是唯一管理主体，但随
着社会生活的复杂化，社会事务的多样化，出现了各种非政府公
共组织（ NGO）如基金会、行业协会等。
3、管理理念与手段局限
市场经济条件下，如何处理与市场、企业和社会三者的关系，
在管理任务上：“全能政府”把规则制定、监管、直接管理混为一
谈
在管理手段上：排斥私营部门的管理手段和竞争机制
4、管理对象与管理目标局限
传统公共行政学关注行政秩序和行政效率，忽视行政系统的“外
部”职能，如公共环境、公共伦理等
二、公共管理产生的时代背景
1、政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满
（ 1）、政府规模太大，消耗过多希缺资源，纳税人不满；
（ 2）、管理范围太宽，限制个人自由；
（ 3）、行事方法不当，缺乏效率；
（一）、西方国家摆脱困境的需要
2、经济衰退和财政压力的加剧
福利国家庞大的财政预算，出现财政赤字，引发新的社会问题
3、社会问题与政府不可治理性的增加
人口问题、都市化问题、环境问题、种族歧视问题等，出现政府
不可治理性（ Ungovernability）
（二）,科技革命和全球化浪潮
1、科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生重
大变化：
社会成员知识水平的增加和财富的增长导致对公共领域更加关注
2、现代通信和信息革命对传统政府提出变革要求
变革传统的金字塔型权力结构为扁平化、网络化结构,赋予地方
更多的自主权，建立电子政府、网络政府
3、科技革命导致社会治理新形态的出现
工业文明创造了 官僚制政府管理模式,新科技革命必然要求新的
社会治理形态 与之相适应，政府再造、新公共管理运动等
4、全球化浪潮形成的三股力量 ——出现很多 国际型公共物品,如
统一的世界市场、国际竞争力等；
市场经济 ——体制趋同
跨国公司 ——经营模式趋同
网络技术 ——协议趋同
（三）、政府管理和民主制度的矛盾
1、政府管理 ——韦伯科层官僚制 （ Bureaucracy）的困境
(1)不符合避免雷同、追求多元、强调创新、崇尚个性的信息时
代的要求；
（ 2）不符合要求打破政府对公共服务垄断的要求；
（ 3）不符合要求信息沟通，反对封闭分割、各自为政、缺乏团队
协作精神的要求
2、民主制度 ——詹姆斯,布坎南 （ James M,Buchanan）的公共选
择理论
（ 1）民众应直接参与公共服务的供给过程：
建立国家与社会共同治理的模式；
（ 2）民众应既能控制政治家又能控制官僚
（双层约束，选民选举政治家，政治家制约官僚）
（ 3）国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制
三,公共管理范式的兴起与特征
（一）、林德布洛姆 (C.Lindblom)的三种研究途径：
公共行政 (public administration)
公共政策 (public policy)
公共管理 ( public management)
（二）、“公共管理 (学 )”与“公共行政 (学 )”的关系,争议
1、将公共管理 (学 )等同于公共行政 (学 )，坚持传统范式,即公共
行政学派者；
2、将“公共管理 (学 )”当做公共行政 (学 )的一个分支，专门研究
行政管理方法、技术与技巧者
3、将“公共管理”当做一种与传统的公共行政学、公共政策范
式
(途径 )相竞争的新范式或新途径
（三）、美国公共管理研究途径
1,Ｐ 途径,公共政策学院的“政策途径”
（ The Policy Approach）
哈佛 —肯尼迪学院, tuition and fees mpp2
密歇根大学公共政策研究所,明尼苏达大学的
汉弗莱研究所,加州大学伯克利分校 的公共政策学院
（ 1）强调高层管理者和他们所进行的政策研究；
（ 2）强调非量化和实务取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；
（ 3）强调与政策分析结合，进行具有前瞻性、规范性理论研究
2,B 途径,商学院学院的“商业途径” （ The Business Approach）
（ 1）强调企业管理原则，师法企业；
（ 2）强调对公、私部门的差别不作严格区分；
（ 3）强调重视策略管理及组织间的管理，还强调对公共管
理的过程管理
（ 4）研究方法上偏好实验设计等量化研究方法
（四）,Contrasting Business and public administration
1,Similarities:
(1) Organizational design;
(2) The allocation of scarce resources;
(3) The management of people.
2,Distinction:
(1)Primary distinction:
(a) making a profit;
(b) delivering services or regulating individual or group
behavior in the pubic interest.
(2)Secondary distinction,
(a) Ambiguity,The purposes to be served.
Business Management:
The bottom-line profit is the basic measure of evaluating how good
a job the organization is doing;
The performance of individual managers can be directly
measured in terms of their unit’s contribution to the overall of the
company.
Public Administration:
The public service is hard to specify or measure.
Protect the quality of environment----no financial,bottom-line”
(b) Pluralistic Decision Making,The work to be done.
Business Management,easy
Decision might be made rapidly by one individual of a small group;
Public Administration,hard
Require many groups and individuals to attend the decision process.
“the diversity of interests seeking to affect policy is the nature and
essence of democratic government”(Blumenthal,1983)
(c) Visible, The work have been done.
Business Management:
Not all the public will censor except for the shareholders;
Public Administration:
The work is subject to constant scrutiny by the press and by the public.
,in government,you are operating in a goldfish bowl,You change
your mind or make a blunder,as human beings do,and it’s on the
front page of every newspaper”(Rumsfeld,1983)
1,Politics (Policy) and administration:
Woodrow Wilson:
isolating the processes of administration from the potentially
corrupting influences of politics.
“administration lies outside the proper sphere of the politics,
Administrative questions are not political questions,
Although political sets the tasks for administration,it should not be
suffered to manipulate its offices (Wilson,1887,p.210)”
Paul Appleby,interaction between them
“Public administration is policy-making”
How to ensure accountability to be taken by the administrators or
politicians?
Structure control; professional standards; codes of ethics
（五）,Issues in public administration theory and practice
2,Bureaucracy and democracy:
Democracy,
The Greek words,demos--people; kratis ---authority
First,democratic morality assume that the individual is the primary measure of
human value,and that the development of the individual is the primary
goal of a democratic political system.
Second,democratic morality suggests that all persons are created equal----that
difference in wealth,status,or position should not give one person or group
an advantage over another;
Third,democratic morality emphasizes widespread participation among the
citizens in the making of major decisions.(Redford,1969)
Bureaucracy：
First,the need to bring together the work of many individuals in order to chieve
purpose far beyond the capabilities of any single individual.
Second,bureaucratic system were to be structured hierarchically,with those at
the top have far great power an discretion the those at the bottom.
Third,bureaucratic organization generally assumes that power and authority
flow from the top of the organization to the bottom rather that the other
way.
Individual ----group or organization;
Equality ---- hierarchy;
Participation----- authority and top-down decision making
(bottom-up)
第二章 行政原理
第一节 概述
一、含义
对行政管理活动规律理性把握，揭示行政现象和本质，指导行政实践
二、特点
1,实践性 （ Practice）
来源于行政管理实践 ；
在行政管理实践中得到丰富、发展和完善；
2,综合性, (Integration)
综合运用 社会科学、自然科学等学科知识
3,动态性, (Dynamics ) 理论的不断创新
第二节 行政管理 体制上的封闭原理
一、含义
系统内的管理过程构成一个连续的封闭回路，并形成有效的管理
活动，包括吸收、加工和作功的完整过程 ；
二、运行
指挥中心、执行机构、监督机构、接受单位和反馈机构
指挥机构 执行机构 接受机构
监督机构
反馈机构
输入 输出
指令
处理信息 原始信息
封闭结构回路图
反馈信息
三、运用 封闭原理 的注意事项：
1、在做出决策前对产生的问题进行评估，以便及时采取封
闭措施，防止出现混乱，把负效应减到最低 ；
2、对封闭系统的各个环节加强监督，防止发生问题 ；
3、准备多个应急方案 ；
第三节 人主原理及相应的几个原理
一、人主原理,Based-on Man
（二）、基本思想：
1、人是行政管理活动中的主体和核心因素：“行政机器”
（ 1）、行政机关内部：行政管理者，行政领导和其他行政人员；
（ 2）、行政机关外部：行政管理对象，所有社会民众；
（一）,含义,强调人在行政管理中的主导作用；
2、做好行政管理工作需要优秀的行政管理人才：
“为政之要，唯在得人”
3、做好行政管理工作关键在于做好人的工作：
调动人的积极性
二、激励原理,Inspirition
（一）、含义
从分析、考虑和满足人的各种需要出发，以引起人们某种的动力；
（二）、种类
1、物质动力：工资 salary、奖赏 premium、晋升 promtion等；
2、精神动力：理想、事业心、荣誉感、成就感等；
3、信息动力：寻找、利用信息的价值 ;
“生活主体 —客体 —消息 —评价 —选择行动 —实现目标；”
你可以买到一个人的时间，你可以雇一个人到固
定的工作岗位，你可以买到按时或按日计算的技
术操作，但你买不到热情，你买不到创造性，你
买不到全身心的投入，你不得不设法争取这些。
——弗朗西斯（ C,Francis）
激励原理
需求 动机 行为
需求
满足
新的需求
激
励
三、能级相称原理
（一）、含义
根据人的能力大小，赋予相应的职位和权力，各尽其才；
（二）、应用的基本原则
1、能级的划分和组合应保证行政组织结构的稳定和有效；
战略规划层
战术计划层
具体执行层
2、不同的能级应具备不同的责任、权力和利益，权责利统一；
3、各类能级应动态对应：年龄、知识、才能、经验等
（ 1）、打破人员的“部门所有制”，从制度上保证人才的合理流动；
（ 2）、引入竞争机制，公开招聘，竞争上岗；
（ 3）、破除领导的终身制，干部年轻化；
四、领导行为原理
（一）、含义
研究领导行为的类型及对下属工作情绪、动机和工作效率的
影响的理论；
（二）、几个相关理论模型：针对影响力 Influence
1、领导方式连续统一体理论
坦南鲍姆 (Robert Tannenbaum)和施米特 (Warreu H,Suhmidt)等
领导方式从专权式、以上司为中心到民主的、以职工为中心的领导方
式之间存在多样的领导方式，构成连续统一体，采取何种领导方式不
能一概而论；
2、支持关系理论：利克特 (Rensis Likert)
(1)、含义
善于使每个人建立和维持对自己个人价值重要性的感觉，
把自己的知识和经验看作是对自己价值和重要性的一种支持；
(2)、支持关系理论提出的领导方式：
专权的命令式；温和的命令式；协商式；参与式；
后者可以达到支持的目的
3、双因素模式理论：领导行为方式
斯托根梯 (Ralph M.Stogdill)和沙特尔（ Carrol L.Shartle）
(1)、以工作为中心的主动结构：
强调组织的需要，领导者确立目标、制定政策、发出指示；
(2)、以人际关系为中心的体谅结构：
强调组织人员的个人需要，关心并尊重员工；
双因素理论
保健因素 激励因素
?防止职工产生不满情绪 ?激励职工的工作热情
工 资
监 督
地 位
安 全
工作环境
政策与管理制度
人际关系
工作本身
赏识
提升
成长的可能性
责任
成就
第四节 系统原理及相应的几个原理
一、系统原理
（一）、含义
运用系统理论，对行政对象进行系统分析，研究系统内外环
境的关系，实现系统整体效能最优化；
（二）、特征
1、整体性：整体大于部分之和；
2、内部相关性：系统各个要素之间的联系；系统中也存在小系统
3、环境开放性：开放的输入和输出功能；
4、目的同一性：各要素和谐一致；
二、整分合原理
（一）、含义
整体、分工、综合；
（二）、运用
1、树立整体观念：分工的前提和出发点；
2、合理分工：分工产生效率；“国际分工”
3、有机综合：正确处理整体和局部的关系；
三、反馈原理
（一）、分类：就其结果
1、正反馈
反馈的结果使系统的输入对输出的作用增大，导致系统运动加剧，
趋于不稳定状态；
2、负反馈
反馈的结果使系统的输入对输出的作用减小，使系统运动越来越
缩小对目标的偏离，趋于稳定状态；
计划 执行 控制
输
入
决
策
输
出
输
入
实
施
输
出
输
入
控
制
输
出
计划指令
执行中信息
完成情况信息
第五节 弹性和权变原理
一、弹性原理
（一）、弹性原理的含义
适应管理系统内外的变化，有效实现动态管理
（二）、管理弹性的分类
1、从弹性所涉及的范围和影响程度划分
（ 1）、整体弹性：管理系统在整体上的某种可塑性、应变性；
（ 2）、局部弹性：管理系统中的某个环节或侧面的可塑性；
2、从运用弹性原理的动机和后果划分
（ 1）、积极的弹性：主动调整弹性的限度；高效完成目标；
（ 2）、消极的弹性：无原则地扩大或缩小弹性限度；
二、权变原理
（一）、含义
适应管理系统内外的变化适时调整管理对策和方法；
（二）、基本观点：
1,权变原理的前提：管理要素，复杂多变；
2,权变原理的实质, 审时度势，相机权变 ；
3,权变原理的目的, 追求实效，实现目标 ；
第三章 行政环境
第一节 行政环境概述
一、行政环境的含义
行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各
种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和 ；
二、行政环境的特征：
1,广泛性,气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技；
2,复杂性,要素之间交叉，关联复杂；
3,差异性,国家间、地区间、部门间的差异；
4,多变性,万物皆变，行政系统内外部各种要素；
三、行政环境的分类
1,按地域划分,国际行政环境和国内行政环境 ；
（ 1）,国际社会环境：
国际社会的政治、经济、文化等的发展情况
A,国际社会的政治情况：和平和发展；强权政治,,伊拉克问题,
B,国际社会的经济情况：经济秩序和经济差距；
C,国际社会的文化情况：文化侵略,,民主,,, 快餐, ；
（ 2）,国际自然环境：
全球的生态环境，臭氧层、水土流失、土地沙化
（ 3）,国内社会环境 (连接 2), 国内社会环境 (连接 2)
A,经济环境：生产力水平；
B,政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；
C,精神文化环境,教育状况、人口素质； 全国失学儿童有 200万
D、人口构成 环境,人口数量、质量、构成、分布；
(连接 1) (连接 2) (连接 3)
（ 4）,国内自然环境：
A,生态资源, 国土,太阳辐射, 气温, 水分, 河流, 海区
B,生物资源,森林、草原、鸟兽鱼虫
C,矿产资源,煤、铁、石油、天然气
2,按行政环境对行政管理作用的层次划分：宏观、中观和微观
A,宏观：国际、国内的社会、自然环境
B,中观：行政系统的组织结构和运行环境
C,微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况
四、行政生态学的兴起
（一）、历史背景：
1、兴起,
20世纪 50年代，人口剧增、环境恶化、能源紧张，人们普遍关注
生态环境；
2、以往公共行政理论研究的偏颇,
侧重组织内部因素的研究上，如行政组织设立、权限划分、人员
行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素 ；
（二）、代表人物和观点
2,1957年,1961年雷格斯 (Fred W,Riggis)
,比较公共行政模式,,, 生态行政学,,
生态模式（ Ecological Model）集大成者
1,1947年，美国哈佛大学的 J.W.高斯发表了, 政府生态
学, 一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象 ；
3,雷格斯对各国行政模式的划分：三类
（ 1）, 融合型 (Fused Model)的农业型行政模式；
A.经济基础是农业生产力 ；
B.行政活动以地域为基础,土地的分配和管理是政府的重要事务 ；
C.官僚的职位重于行政政策本身；
D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩 ；
E.流行世卿世禄的行政制度 ；
F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级 ；
G.政府与民众沟通较少；
H,行政的主要问题是维持行政的一致和统一
（ 2）,衍射型 (Diffracted Model)的工业型 行政模式
A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济 ；
B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切 ；
C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则 ；
D.沟通渠道发达 ；
E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和
统一 ；
（ 3）, 棱柱型 (Prismatic Model)的过渡行政模式
A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；
B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行
政特性仍具有很大影响力 ；
C.传统结构与现代结构重叠存在 ；
第二节 行政环境与行政管理
一、行政环境决定、制约行政管理
1、适应政治环境的性质
2、适应经济环境的发展水平
3、适应文化环境等综合状况
特定文化、社会背景
如美国“大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；
（ City Manager in Oakland,CA,USA） (My Photo) （ mayor）
4、适应自然环境的特点
日本、西班牙等海洋岛屿型国家 —— 海外殖民扩张；
中国 —— 地大物博，“安于现状”；
二,行政管理对行政环境的反作用
1,积极,
通过制定政策，改造现有行政环境的弊端
如提高 GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策
2,消极：
违背规律，阻碍和破坏 行政环境，如资源过度开采等
第四章 行政职能
第一节 概述
一、含义
（一）,现代行政职能问题的由来和发展
1,由来 ——罗斯福,新政”
（ 1）历史背景：
1929-1932年资本主义世界经济危机
A.经济持续衰退：
美国工业生产下降 55.6%； GDP从 1044亿 $下降到 410亿 $
B.金融体系接近崩溃：
美国 5000家银行倒闭，到 1933年有 21个州采取关闭银行的保护性措施
C.失业剧增：
失业率高达 18.2%
D.社会危机：
产生对政府的信任危机；“守夜人”的弊端暴露出来
（ 2）“新政”的主要内容：“伸出看得见的手”
A.核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心
B.具体措施：
a.扩充总统的立法职能
b.扩充总统的行政职能
建立总统办公厅和各种辅助机构，
总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会
c.扩充总统的经济职能
设立田纳西河流域管理局等经济管理机构；
第一次规定联邦政府对华尔街（ Wall Street）的管制；
（ 3）“新政”的实施成果：重新振兴了美国经济
A.结束了 亚当,斯密（ Adam Smith） 自由主义经济政策，
“两手都要硬”
B.政府干预经济和社会事务成为共识：
C.但没有解决政府干预经济和社会事务如何把握“度” 的问题
a.政府应干预什么（ What）
b.政府应在什么时候干预 (When )
c.政府通过什么方式干预 (How )
d.政府干预到什么程度 (Degree )
2、“东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政 职能的体现
（ 1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展战略
（ 2）“官 -产 -学”：高度协调机制，日本、韩国
韩国,6个“五年计划”；
“进口替代”、“出口导向”、“科技国家化”三大战略；
（ 3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众大力支持；
（ 4）经验：
保持社会和经济稳定快速发展，可遵从政府导向型经济发
展战略，暂时放弃有关政治上的争论，避免社会动荡；
如姓, 资, 与姓, 社, 的问题；白猫和黑猫的问题
3、“东亚金融危机”：后发展国家政府行政 职能的纠正
（ 1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾
（ 2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全
球化对后发展中国家的消极影响；,索罗斯”
（ 3）,东亚金融危机” 事实上是“公共政策”的危机，缺乏灵
活性
（ 4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以克服的缺陷
选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是一种不选择
如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目”
（二）,行政职能含义
行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事
务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。
即政府应, 管什么,
（三）,理解
1,和国家的产生相联系,国家职能的一部分；
2,和公共行政目的相联系,体现公共行政目的；
3,和公共政策相联系,制定公共政策是行政职能的体现；
4,和制度创新相联系,转变行政职能体现了制度创新；
（三）,特点
1,执行性, 执行 权力机关的决定
2,强制性,以 国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力
3,公共性,和意识形态无关,计划、组织、协调、沟通、监
督、控制等基本职能 ；
4,差异性, 不同类型的国家,同一类型的 不同的历史发展 时期
不同类型：如社会主义国家,资本主义国家；
同一种类型：如中国，
49年 -57年，巩固政权；
58年开始，大跃进，抓生产；
66年开始, 文化大革命,,政治运动；
78年开始改革开放，经济建设；
2002年 WTO，经济一体化；
（四）、有关 行政职能问题的争论
1、争论的焦点：该管和不该管的范围与程度
国家与社会、国家与经济、公平和效率三个关系，不存在要谁
不要谁的争论，而是时序问题，反映了不同政府的 价值偏好 ；
2、国家与社会的关系：
涉及到政府的政治职能，“权威”和“民主”的关系是核心问
题
（ 1）精英政治,elite politics
A.积极意义：
由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命
B.消极意义：
少数人组成集团，实际控制国家权力，国民政治权利受到限制
（ 2）公共支出增长迅速：政府获得日益广泛的社会影响力
公共支出增长迅速的原因：“恩格尔”定律
非必需品和劳务的增加，公共物品属于非必需品，导致公共投入增加
（ 3）基于上述两种现实
民众的政治支配权、决定权、表达权如何得到保护和实现？
A.罗尔斯（ John Rawls）：, 正义论, Theory of Justice
正义的对象是用于分配公民的基本权利和义务、划分社会利益和
社会负担的社会制度机构；
正义应该成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度；
B.布坎南 (James Megill Buchanan)和 哈耶克（ F.A,Hayek）,
,自由、市场和国家 ——80年代的政治经济学,
,自由秩序原理, The Constitution of Liberty
重新确定自由的价值，民众的自由权利是天赋的，不可剥夺的；
3,政府与市场的关系：
涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题
1776年 Smith,国富论, 自由主义经济学；
1926年 Keynes,自由放任主义的终结,
国家干预主义经济学；
60年代 Samuelsen,经济学,
混合经济经济学；
80年代克林顿政府
复兴凯恩斯主义经济学； New Keynesianism
（ 1）市场失灵,Market Failures
A.个人价值观和自由与社会公理存在矛盾；
B.完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等
问题，结果会损害社会效率；
C.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；
帕累托最优 （ 意大利古典经济学家帕累托命名 ）
在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进
一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就是处
于一般均衡状态
D.由于存在不完全均衡，资源不能得到充分利用；
E.信息存在不完全性或非相关性；
“信息失真” (Information Distortion);
“信息与谎言”
F.市场不会自动提供公共物品：“公共牧场悲剧”
（ 2）政府失灵,Government Failures
A.政府对社会的经济管理缺乏明确 利益主体、责任主体,导致政
府效率低下；
B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可
能实现； 追求公平必然常以牺牲效率为代价 ；
C.组成政府的人员，作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更
好，同样会 犯错误 ；
D.政府和民众的法律关系存在 不对等性,政府行为的失控无法得
到有效救济或补偿；
E.政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、复
杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；
F.垄断 （ Monopolization）是政府无法克服的弱点，导
致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；
G.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估，
“逃避错误” 成为政府官员的普遍行为准则；
H,,多数人原则” 选举体系的存在：从来都以牺牲部
分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益；
4、效率 (Efficiency)和公平 (Justice) 的关系
涉及到政府的社会职能，
生产 (Production)和分配 (Distribution)是核心问题
（ 1）公平和效率的含义：蔓昆（ N.Gregory Mankiw）
A.效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西，同一
时间里 投入最小，产出最大化 ；
B.公平是这些资源在社会成员中的平等分配,机会均
等, 收入均等, 社会权力的平等化 ；
C.效率是如何使经济蛋糕变大，平等是如何公平分配
经济蛋糕；
（ 2）公平和效率的争论,三种争论
A.效率优先论：
a.推理逻辑 1：
个人权利 ——个人自由 ——市场竞争 ——提高效率；
b.推理逻辑 2：
效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，
多劳多得；
c.结果：
个人权利是效率优先的前提、基础和结果；
效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果均
等”，否则会导致不公平
B.公平优先论：
推理逻辑：
公平是“天赋权利”的具体化 ---不能市场化 ---不能用金钱衡
量
结果：
# 市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害
# 效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、
社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等”
原则
# 市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬，如资本市场
C.效率公平平衡论：以最小的公平代价换取最大的效
率结果
@ 倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制
@ 同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目
标的公共经济
基尼系数 =S / SOAB （ Gini Coefficient）
0 20 40 60 80 A
人口百 分比
B
80
60
40
20
收
入
百
分
比
a
b
c
d
基尼系数一般
在 0.3—0.4之间
洛伦兹曲线（ Lorenz Curve）
讨论：
如何看待我国的效率和公平现状？
效率和公平何者更重要？
如何在两者之间寻求平衡点？
1、历史（纵向）的角度：
人类社会：奴隶社会 ----封建社会 ----资本主义社会
（社会主义社会）
公平度逐渐增加，效率不断提高
2、现实（横向）的角度：
全球：
发达地区与欠发达地区存在事实上的不平等（国际经济旧秩序）
经济中心转移（意大利 —法国 ---英国 ----德国 ——美国）
中国：
南北、东西存在差距，经济中心转移（东北 —东南）
计划经济 ——强调公平，但牺牲效率（大锅饭）
市场经济 ——强调效率，但损伤公平（价值偏好）
如何解决？
,初次分配 注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通
过诚实劳动、合法经营先富起来。 再分配 注重公平，加强
政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”
,初次分配 是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率
原则，即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收
益多少进行分配,高效率获得高回报 。
再分配 是指在初次分配的基础上，政府通过 税收、政策,
法律 等措施，调节各收入主体之间现金或实物的分配过
程，也是对要素收入再次调节的过程。
初次分配注重效率、再分配注重公平,
第二节 行政职能的主要内容
一、分类
（一）按作用的领域
1.政治职能, 专政职能, 加强民主和法制建设
2.经济职能, 经济计划、管理, 服务, 监督
3.文化职能, 教育、科学文化
4.社会职能,
公共设施建设与管理、社会福利保障与人口管理、环
境建设 (第五次铁路大提速 )
（二）按功能的属性
1.统治 职能,一个阶级统治其他阶级
2.保卫 职能,国家安全、社会稳定
3.管理 职能,保证社会井然秩序
4.服务 职能,“客户”与“服务商”；用“脚”投票
（三）按功能的性质
1.行政立法,创生权或授权
2.行政司法：仲裁与调解
3.行政执法：大量的日常管理活动
（四）按功能的过程
1.计划,长 ——中 ——短计划；“应急”计划
2.指导,上级部门对下级的业务；同级政府对职能部门
3.协调,上级、下级、不相隶属部门间
4.沟通,政府部门间的信息共享；政府与民众
二、张金鉴对 行政职能 的分类
1.维护 (Maintenance)：维护国家的法典和制度；
2.保卫 (Protection)：国家和民族独立、公民的财
产和生命权、维护社会秩序；
3.扶助 (Assistance), 使各界公民、团体、工商组
织 均衡发展,扶助弱势群体
4.管制 (Regulation),依法控制和约束社会行为主体
和公共权力主体的行为，使其不得危害国家、社会和
其他人；
5.服务 (Public Service),办理各种公共事业，
卫 生、交通、通讯、教育等
6.发展 (Development),制定有效的公共政策,提升
国
民生活质量、提升社会文明程
度；
第三节 政府行政职能的转变
1.行政环境发展变化的必然要求
一、我国 行政职能转变的历史必然性
（ 1）适应经济体制改革的要求：计划到市场的转换，混合经济
（ 2）适应政治体制改革的需要：还政于民，减政放权
（ 3）适应 WTO体系规则的需要：政府管理模式与国际接轨
5.提高政府工作效率，防止、遏制、减少政府 腐败
（ Corruption） 现象的发生
3.行政管理科学化和技术手段现代化的必然结果
4.顺应世界各国行政职能不断发展变化的趋势
2.政府 机构改革的重要前提和基础：职能 ——机构
二、现代政府行政 职能的特点
1.不断提升社会服务职能：, 管制, ——“服务,,
2.行政职能日益社会化：,全能” ——“有限”
3.地方政府（ Local Government）作用加大：,集权” ——“放
权”
(1).地方政府了解实际情况，利于 及时进行决策和管理，
有助于解决实际问题
(2).调动地方政府的积极性
4.行政管理日益法治化,,人治” ——“法制”
三、我国现阶段政府行政 职能的转变
（一） 适应市场经济体制
1,行政职能 重心 的转移：经济职能的地位上升为核心地位
2.行政职能 方式 的转变
（ 1）,由运用 行政手段 为主转变为运用 经济手段, 法律手段
和
必要的行政手段 相结合
（ 2）,由 微观、直接管理 转向 宏观、间接管理
（ 3）,由重视计划、排斥市场转向把 计划与市场有机结合 起
来
3.行政职能 关系 的转变
（ 1）,理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系
（ 2）,理顺政企关系
A.所有权和经营权分开，通过承包制、股份制调整所有制形
式，把生产经营权还给企业，调动企业积极性
B.理顺产权关系，政府的国有资产所有者职能和行政管理职
能分开
C.实行国有资产分级管理，建立起以经济、法律、行政
等综合手段控制市场，市场引导企业的 宏观调控体系
（ 3）,理顺政府与市场关系：, 两只手,
（ 4）,理顺政府与社会关系
A.在 管理范围 上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，
向社会提供, 公共物品, ；
B.在 管理模式 上,,小政府、大社会, ；
C.在 管理方法 上，间接的以法律为主的方法；
（ 5）,理顺政府内部各职能部门关系,制度先行
（二） 适应 WT0体系规则
1,WT0强制性规则 的 三大基本原则
（ 1）,非歧视原则：（ Principle of Nondiscrimination）
非歧视地进行贸易活动，主要体现在最惠国待遇和国民待遇
（ 2）,市场开放原则, （ Principle of Open Market）
逐步实现贸易自由化，关税减让、取消数量限制和增加透明度
（ 3）,公平竞争原则, （ Principle of Fair Competition）
建立公正、有序的市场环境,减少 政府干预 ；
2,转变途径
（ 1）,以 规则 导向取代 权力 导向
A.政府引导,宏观经济 调控
B.进行管理体制和管理方式创新，提高政府 公共服务意识
C.加强 对各种风险的预警和防范意识
（ 3）,推行 政务公开 制度，实现依法行政
（ 2）,树立起现代管理理念，改变行政权力运行方式
（ 4）,依法进行 行政审批 制度改革，破除垄断
a.审批事项多、范围广，与全球市场经济运行体制相脱节；
b.审批环节多、时间长，与高效的政府目标相抵触；
c.审批不规范、随意性强；
d.行政审批的, 暗箱操作, 与 WTO的公开、透明原则相悖；
e.重审批、轻监管，与行政审批的实际意义相冲突；
A.存在的现实问题
a.削减市场准入的前置审批，为平等竞争创造条件
b.加快立法，科学界定行政审批的范围和程序
c.改进审批方式，推进行政审批公开
●,“八公开,, 即公开审批机关、内容、依据、条件、程序、
时限，收费标准和审批责任人 ；
●,设立行政审批中心，建立集中式服务窗 口；
d.建立 行之有效的行政审批责任制和监督机制 ；
B,解决的办法
第五章 行政 组织
第一节 概述
一、含义
（一）、三种理解
1.广义和狭义
（ 1）广义
为执行一定 事务 而将从事共同工作的人们通过权责
和任务分配结成系统协调的组织机构；
（ 2）狭义
为执行 国家 的 政务 所结成的系统协调的组织机构：
2.静态和动态
（ 1）静态
为执行国家的行政事务而依法建立的 行政机关体系
（ 2）动态
行政机关管理国家事务而产生的各种 组织活动
3.阶级和社会属性
（ 1）阶级属性
统治阶级推行本阶级阶级意志的 组织工具 ；
（ 2）社会属性
在国家强制力保障下为实现社会目的而形成的 行政
机关系统；
（二）,行政 组织和相关概念的异同
1.行政 组织和 行政机关
（ 1）范围
行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系统中
的次级系统；
（ 2）法律效力
行政组织
综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体
行政机关
单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体
2.行政 机关和 行政机构
（ 1）, 两者不存在本质上的区别
（ 2）,行政机构
侧重编制、预算和组织结构
行政机关
侧重主体,职权和法规
二,行政 组织 的特征
（一） 政治性
1.阶级性, 国家行政组织的本质特征
2.决策性,阶级性通过行政组织的决策体现出来
（二） 社会性
1.服务 性
首先为执行宪法和法律服务；
其次为一定社会公众的利益提供条件或保障
2.管理性
制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调
（三） 权威性
1.约束性
以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；
2.强制 性
政府对破坏 政府权威 或 社会秩序 的行为予以惩戒 ；
（四）法制 性
1.行政组织本身的法制性
组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律
规定，符合法定程序
2.行政组织管理社会公共事务的法制 性
包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力
（五） 系统 性
1.结构 性
以 部门化 和 专业化 为特征组织权责体系，各司其职
2.有序 性
通过逐级授权，形成一定 序列和等级 的组织体系
（六）发展 性
1.动态 性
社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整
2.适应 性
通过组织调整，与社会生活 相互 适应
三,行政 组织 的基本构成要素
1.组织目标（ Aim）
（ 1）目标的明确性
一切没有明确目标的行政组织都是没必要的
（ 2）目标的层次性
总目标、分目标；近期目标和长远目标等
2.机构设置, （ Orgnization）
根据目标和职能要求设置机构
3.职位设置,（ Position)
根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系
4.人员构成 (Staff)
结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；
5.规章制度 （ Rule）
对行政组织成员具有普遍的约束力的 规则体系 ；
6.物质基础 （ Material)
适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；
7.价值观念 (Value Jugement)
对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；
四,行政 组织 的产生与效力
（一）、产生的依据
1、宪法,宪法是行政组织产生与成立的基础
2,法律,一般为 国家的行政组织法
（ 1） 明确在法律中规定行政组织的设置；
（ 2） 先由政府行使创议权，再由法律认可；
3,行政裁量权,两种情况
（ 1）政府根据法律授权自行设立某些机构
（ 2）政府根据法定职权设立某些机构
（二）,行政 组织 的效力：合法性
1、立法机关：
议会制国家，议会、国会、人民代表大会,国家权力机关
2,内阁,
内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立
法机关认可，如英国、德国等
3、折中制,立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力
（三）,行政 组织成立的 法定程序
1、由政府或立法机关提出创议案，说明设立机构的法律依
据和现实原因
2、由批准机关审议其合法性，决定设置与否
3、由批准机关以法定方式向社会公布，并赋予其公共权力
五,行政 组织 的种类
1、首脑机关
中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统
2、职能机关
隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；
大部分行政机关都是职能机关；
如国务院所属的各部、委、办及直属总局，
地方政府所属各厅、局、处、科等；
起承上启下的作用；
3、幕僚机关：辅助或办公
各级政府的办公厅（室）
无特定专业性,直接听从行政首长的指挥
对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有
事实上的权力，直接参与政策制定
4、咨询机关 （ Brain Power）
智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成
不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；
政府机关的“外脑”；
5、派出机关
不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
一、目标的 层次
1、整体目标
行政组织的最高决策层制定，通过政府施政纲领阐述；
如“十六大报告”，建设小康社会
2、分目标
机关或部门目标,服从和服务 于整体目标，体现自身业务
性质；
3、个人目标
具体行政工作人员个体的工作目标；
参杂了较多的个人情感、追求和价值观
第二节 行政组织目标
二,行政 组织目标的合理性问题,取决于四个方面
1,社会认可
符合社会生活的一般准则和一定的社会需要；
2,组织能力
过高或过低估计环境和自身能力，期望值过高（低）
3,团体状态
成员意识，非正式组织成员的认可程度，是否与组织目标一致；
4、成员意识
成员对组织目标的了解、理解、关心和参与程度；
三、行政组织目标的 特征
1、规定性
（ 1）、总体原则由宪法、法律或法规规定；
（ 2）、具体目标则由行政法规或其上级决定，否则不发生法律效力；
2、服务性：服务于全体民众；
3、复杂性：社会生活的复杂性，行政目标难以顾及所有社会层面；
四、合理 行政 组织目标的特征
1、目标明确
（ 1）、表述上要清楚，不会产生歧义；
（ 2）、时间概念上要准确。总体目标较抽象，具体目标应准确；
（ 3）、空间概念上要严格，范围或领域；
2、目标一致
（ 1）、和总目标一致，不产生冲突；
（ 2）、各分目标一致，不互相拆台；
五,目标管理 (MBO,Management by Objective)
1、含义：美国德鲁克（ Peter,F,Druck ）,,管理实践,
（ 1）、一种过程：上下级人员间共同确定目标和主要职责范围；
（ 2）、一种实施管理的计划和考核方法：
以此为标准评价组织中每 个人的贡献；
（ 3）、一种个人和组织的关系：两者保持一致，提高组织效率；
2、性质
（ 1）、以行为科学 ——人际关系学说为基础；
（ 2）、管理人员应由他所要达到的目标而非其上级来指挥和控
制,即目标管理 (MBO)和自我控制 (Self Control)；
（ 3）、用严格的内部控制取代传统的外部控制；
（ 4）、强调参与，用激励代替惩戒，以民主代替集权；
（ 5）、不意味着个人可以任意自由选择工作目标，须把组织整体
目标作为基本出发点，细化之；
3、目标管理的实施
（ 1）、实施的困境
A、由于利益因素存在，使组织普遍、自觉承担某种责任常存在困难；
B、各级管理人员不习惯下级的参与和自主性，常情不自禁地使
用
传统的管理方法；
（ 2）、成功实施目标管理的四个条件
A、整个组织特别是各级管理人员，应对管理目标采取支持的态度；
B、管理人员应比下级具备更高的协调、组织、领导和沟通能力；
C、实施精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度；
D、目标管理应该从组织的高层管理部门开始，应树立榜样，以
利下属仿效；
第四节 行政组织结构
一,含义与性质
（一）,含义
各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相
互关系的体制；
（二）,性质,抽象而无形的，因此不能直观其存在
依据,黑箱”原理 可以解决这个问题；
1、结构与功能：
结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征；
“金刚石与石墨”
2、结构与职位：
职位 —职权 ---职责,强调三者的 非人格化和统一性 ；
3、结构与模式
（ 1）,直线集权制
金字塔型等级结构，组织中各职位垂直直线排列，各级主管对所属
一切问题负责；
（ 2）,直线参谋制
在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系统，解决首
长自身的局限性问题；
（ 3）,直线职能制
在统一的指挥系统外，另设一套按专业分工建立的职能机构，协助
行政首长，并进行专业行政管理；
（ 4）,直线综合制
直线参谋制和直线职能制的混合体，在直线集权制的基础上，同时
设立参谋机构和职能部门；前者为智囊团，后者为执行机构。
现代政府的常见结构形式；
二、管理幅度和管理层次
（一）管理幅度
1、含义
一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围
2、决定管理幅度宽窄的因素
（ 1）、管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经
验、性别、年龄、作风等；
（ 2）、组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、
程序；如人际关系、工作氛围等；
（ 3）、社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；
（二）管理层次
1、含义
以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织
的纵向等级结构和层级数目；
2、行政组织管理层次的划分
无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四
级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；
（三）管理幅度和层次的关系
在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；
Centralized Organization
（四）几种常见的组织结构
扁平的组织结构（ Flat Organization ）
第五节 行政组织设计
一,含义
以实现行政组织目标为目的而进行的组织结构设计
二,设计原则
1、简单性：结构越简单，问题越少，组织目标越易实现；
（ 1）合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位；
（ 2）定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标准；
（ 3）“廉价”政府：以最少经费支出获取最大 社会效益 ；
3、管理幅度和层次适度
根据工作任务的复杂程度、工作性质、人员素质等相关因素确定；
4、完整统一
2、目标中心
以组织目标为唯一依据，“因事设人” ；
“为官择人者治，为人择官者乱”（唐太宗）
（ 1）职能目标
（ 2）机构设置
（ 3）领导指挥
一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权力等级结构，
不能“政出多门”、“一国三公”；
6、稳定和灵活结合
稳定的组织设计是首要原则，保证工作连续性；
保证组织的适当弹性
5、职、责、权一致
（ 1）明确职责范围，完善权责体系，减少权力交叉：
（ 2）明确每个公务员的职、责、权，“机关岗位责任制”
（ 3）建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度；
7、设计合法化
（ 1）、有法律依据
（ 2）、符合法定程序
三,组织设计的一般程序
1、明确组织的目标和任务
2、将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列
3、将各种管理活动构成合理的“职务”；
4、将各种合理的“职务”构成每个人所占有的“职位”
5、将各种,职位”分组成“工作部门”或“行政单位”
6、将各种,工作部门”或“行政单位”按横向水平和纵向的顺
序，
构成完成的“组织结构” ；
7、规范组织运行的程序，建立规章制度 ；
四,组织内部交流形式
Wheel Chain
Centralized
Circle
All-Channel
Decentralized
第六节 行政组织变革
一,变革的动力和阻力
（一） 动力
1,环境, 政治格局、法律规范、伦理道德、经济发展等, WTO
2,目标, 组织目标改变可能来自于外部压力或自身压力,必然
引起组织机构调整
3,技术：
既是物质的（如政府上网工程、电子政府），又是方法的（组织
管理技术、组织分析技术等） ；
4,社会心理因素
动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应。常用意见、呼吁、
消极抵抗等方式来表达
5,专家和专家群体
非政府组成人员，但其具备丰富的系统知识、理论和方法
（二） 阻力
1,利益差别, 改革的受益者和改革的受损者 ；
2,习惯性,
习惯的力量是经常大的（例如手工和自动化的冲突）。
一是职业认同感，二是对变革更新潜在的不安全感；
3,认知,对变革目的、方式、后果的模糊认识和理解 ；
二,变革阻力的克服
1,创造和谐的变革氛围, 改革势在必行、大事所趋、迫不得已 ；
2,广泛参与,
让参与变革的行为主体直接参与关于变革的讨论、决策和实施，
变被动为主动，变消极为积极；
3,强制力：
运用行政决定法规、政策等强制性行政手段，强力克服 ；
4,折中妥协：
暂时放弃改革阻力较为大环的环节，选择阻力稍微小进行 ；
5利用个人威望,
德高望重的行政首长的个人威信或非正式群体的影响力 ；
第七节 我国行政组织
一、我国 行政组织的层级划分
1、全国行政层次划分（五层）
中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区 市 政府）
地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
中央人民政府 —国务院
直辖市人民政府 省人民政府 自治区人民政府 特
别
行
政
区
政
府
地
级
市
人
民
政
府
自
治
人
民
区
政
府
地
区
行
政
公
署
市辖区
人民政府
县级市
人民政府 县人民政府
自治县
人民政府
我国地方政府的层级系统图
街道办事处 区公所
镇人民政府 乡人民政府 民族乡人民政府
居民委员会 村民委员会
2、国务院机构层次划分：
部、委机构
直属机构、办事机构
司（局）（办事机构不设司局）
处（室）
3、省、自治区、直辖市机构层次划分：
厅（局）
处（室）
科
4、省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分
处（局）
科
5、县级政府的机构层次划分
科（局）
股（科）
全国行政区划（ 2001年）
国务院
国
务
院
组
成
部
委
国
务
院
直
属
机
构
国
务
院
办
事
机
构
国
务
院
直
属
事
业
单
位
国
务
院
部
委
管
理
的
国
家
局
国
务
院
议
事
协
调
机
构
和
临
时
机
构
设
置http://www.gzpi.gov.cn/zhuanlan/001rsxtkg/zhuanlan_rsxtkg_06gwyjg.htm
国务院机构设置
7、国家主要领导人：
第六章 行政 领导
第一节 概述
一、含义
（一）、含义
1、广义上：
在一切组织和团体中运用合法权力对被领导者进行统御和指引以
实现特定目标的管理活动；
2、狭义上：
国家行政机关中领导者依法行使国家权力，组织和管理国家行政
事务所进行的行政活动的总称 ；
（二）,行政 领导 含义分析
1、行为主体：行政领导者，包括个体领导者和群体领导者 ；
2、行为客体：行政领导者的部属和管理的部分对象 ；
3、行为内容：决策、指挥、控制、协调、监督、检查等 ；
二,行政 领导权力 的来源
1、法定的权力：基于法定的职位或则组织中的行为规范或协定 ；
2、奖励权：
物质上、精神上；目前的,长远的；赞许、嘉奖、升迁、加薪等 ；
3、强制权：惩罚权，训斥、记过、停职、开除等 ；
4、专家权：专业知识、技能、学识、经验等 ；
5、归属权：
基于领导者的人格、才能、品德、态度，使部属产生认同感 ；
三,行政 领导的特点
1,权威性
（ 1）体现国家意志，是 国家组织活动中重要组成部分；
（ 2）权力由权力机关认可，具有法律效力 ；
（ 3）权力行使依法进行 ；
2,综合性
（ 1） 行政领导工作内容的综合性 ；
（ 2） 行政领导工作方法的综合性 ；
（ 3） 行政领导素质的综合性 ；
3,动态性, 领导内容、领导方式、领导体制的变化
4,服务性, 服务于民众
四,行政 领导的分类
第七章 人事行政
第一节 人事行政概述
一、人事 行政 的含义（ Personnel Administration）
政府为实现国家行政管理目标，国家人事管理机关依法对国家行
政人员进行的选拔、任用、培训、考核等管理活动。
1,人事行政的内容,
是特定的组织 ——国家行政机关的内部 行政管理活动
“人事行政” 与“人事管理”的区别
（ 1） 范围上,
“人事行政”（ Public Personnel Administration ）：政府系统内；
“人事管理”（ Personnel Management）包括政府系统内外的领域
（ Personnel Resource Management ）
（ 2） 产生时间上,
“人事行政”：在国家产生之后，公共管理实践的现实需要；
“人事管理”：伴随人类社会的产生；
（ 3） 管理依据上,
“人事行政”：以国家权力为后盾，具有鲜明的政治性和强制性；
“人事管理”：更多出于组织发展的需要，更具有灵活性和自主性；
2,人事行政的管理主体：
国家行政机关及国家行政机关内的特定人事管理部门的管理活动 ；
3,人事行政的管理对象,
国家行政机关内的行政人员 ；
4,人事行政的管理目标,
协调国家行政机关内“人”与“事”，充分利用政府中的人力资
源 ；
5,人事行政管理的“二重性”,
政治性：国家政治活动的一个组成部分；
科学性：人事管理具有自身内在的发展规律，管理的“艺术性”；
二、人事 行政 的管理机构
1,部外制：“独立制”
人事行政的管理机构设置在政府组织系统之外，不受政党和行政
首长的干涉，独立掌握政府的人事行政事宜； 美国和日本
3,部内制：
人事行政的管理机构隶属于政府系统，是政府的组成部分之一；
法国、瑞士和德国；
4,折中制,
人事行政的管理机构，部分隶属于政府系统，部分独立于政府系
统以外。英国
三、人事 行政 的历史脉络
1、恩赐官僚制 (Bestow System)
依靠世袭制，统治者具有绝对权力，血缘关系是任官的主要标准
2、分肥制：（ Spoil System）
在政府竞选中获胜的派别或政党，可以独占所有的政府职位，凡
是对政府有贡献或党派领袖有个人关系者，均可以参加政府官职
的“分赃”；以美国为例：
（ 1） George Washington:
Seeking persons of high competence and integrity—“fitness of
character”-----somewhat elitist character;
Should civil servants hold office for life,thus providing experience
and continuity,or should they change with each administration,
providing loyalty (and jobs )to the incoming party?
（ 2） Adrew Jachson,Spoils System
He not only argue that the common people had as much right to
government jobs as the wealthy,but that most government jobs
could be done without special training;
Collection funds from appointees to help sustain the party in power.
Corruption and abuse become associated with the spoils system.(Box 1.)
Dear Sir:
(We) have great and imperative need of funds at once,to carry the
campaign to successful issue,An assessment of one percent on the
annual gross receipts of your office is therefore called for,and you will
please inclose that amount,without delay,to the treasurer,E.S.Rowse,
in the envelope inclosed,This assenssment is made after conference
with our friends at Washington,where it is confidently expected that
those who receive the benefits of Federal appointments will support the
machinery that sustains the party which gives them pecuniary benefit
and honor,The exigencies are great,and delay or neglect will tightly be
construed into unfriendliness to the Administration,We do not look for
such a record from you,and you will at once see the propriety and
wisdom of the earliest attention to the matter.
Isaac Sheppard
Chairman of Committee
SOURCE:Leonard D,White,The Republic Era,A Study in
Administration History,1869-1901(New York:the Free Press,1958),332
3、功绩制：（ Merit System）
政府职位向社会开放，绝大多数官员需经公开竞争考试才能进入
政府：
Garfield,National Civil Service Reform League;
Pendleton Act(1883):,彭德尔顿法,,Merit System
To eliminate political influence from administration agencies and
assure more competent government employees.
?A bipartisan commission,the U.S,Civil Commission,
To establish and implement personnel rules and procedures for the
federal government;
?Open and competitive examinations to test job-related skills:
?Employees were given protection against political pressures:
?Lateral entry into government positions(entry at any level as
opposed to entry only at the beginning level),
To maintain an important element of Jacksonian Openness.
?Positions in Washington offices were to be appointed among the
various states:
To provide geographical representation in the civil service.
?The president was given the authority to extend coverage to to
other groups of government employees beyond the approximately
10% of federal employees covered by the act.
The basic principles of the merit system:
?The selection of subordinate government officials should be
based on merit_the ability to perform the work rater than any
form of personal or political favoritism
?Those hired should have tenure regardless of political changes at
the top of organizations;
?The price of job security should be a willing responsiveness to
the legitimate political leaders of the day
四、我国人事 行政 管理机构的演变
1、政务院人事局（ 1949.10——1950.11）
协助中央组织部管理政府机关的干部工作；
2、中央人事部（ 1950.11——1954.9）
把政务院人事局和政法委、财委、文教委、内务部合并成统一的
中央人民政府，第一个部级的人事行政管理机构；
3、国务院人事局（ 1954.9——1959.7）
撤部设局，业务范围大大缩小；
4、内务部政府机关人事局（ 1959.7——1969.12）
二届人大四次会议关于精简机构的决定；
“文革”期间，由中共中央组织部办理
5、民政部政府机关人事局（ 1978.3——1980.7）
粉碎“***”后，由民政部管理政府的人事工作；
6、国家人事局（ 1980.8——1982.5）
把民政部政府机关人事局与军队转业干部安置办公室合并；
7、劳动人事部（ 1982.5——1988.4）
把国家劳动总局、国家编委、国务院科技干部局合并；
8、国家人事部（ 1988.4——现在）
五、现代人事行政的发展趋势
1、结构上：分化为政务官与业务官
（ 1）、政务官：
以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员，主要包括政
府首脑和政府各部门的行政首长，主要由国家有关的政治制度
（如选举法）来管理；
（ 2）、业务官：
除了政务官以外的其他常任职业公务人员，即文官,Civil
Servant”,主要由公务员制度来管理；
3、管理方式上,从非科学的经验管理向科学管理转变，如职位分
类法、计算机管理等；
4、管理范围,增加范围，如考任、培训、保险等
2、理念上,由恩赐官僚制、分赃制等徇私式向人才主义、功绩制
转化
5、人才构成上,从只重视通才向专才和通才相结合转变，通才多
在政府的上层，专才都集中在中下层。
第二节 国家公务员制度
一、国家公务员及国家公务员制度的含义
（一）国家公务员
1.西方国家公务员的含义：
（ 1）,广义的：
一切在行政、立法、司法机关甚至部分企事业单位供职的人员，
如日本和法国；
（ 2）,中义的：
包括所有政府行政人员，既有部长等政治任命官员，也有其他法
律任命的官员,如美国和德国；
（ 3）,狭义的：
行政机关内经非选举产生的事务员，如英国；
2.西方国家的公务员的基本特征：
（ 1）,实行职业常任制：无过失即可长期任职
（ 2）,公共权力依附于公共职位：
权力大小由职位决定，权力不随人走
（ 3）,代表国家对公共事务进行管理
3.我国国家公务员：
（ 1）,范围上：仅指政府系统内的在编人员
A.政府系统内：
法院、检察院、社会团体、国有企事业单位的从业人员等均非国
家公务员；
B.在编人员,勤杂人员、卫生人员、司机除外；
（ 2）,分类上：政务类和业务类公务员
A.产生方法,
政务类：
由各级人民代表大会依法选举或任命,如中央政府中总理、副总
理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长均由
全国人民代表大会依据中央政府组织法选举任命。
业务类,通过法定的考试，公开竞争。
B.任期,
政务类,法定的任职期限（ 4年一届）
业务类,实行常任制
C.职责,
政务类,制定政策，并负有相应的 政治责任
业务类,执行政策，从事具体的行政管理工作，负有相应的 行政
责任
D.评价依据,
政务类,政绩为主要依据
业务类,工作实绩
E.管理机关：
政务类,由选举产生他的 同级国家权力机关 按 宪法和组织法 进行
管理
业务类,由国家公务员制度进行管理
（二）国家公务员制度
我国国家公务员制度的法规基础
1,1993年颁布的, 国家公务员暂行条例,
2,其他相关规定
二,.我国国家公务员制度的基本内容
（一）职位分类制度 (Position Classification System)
1、职位：
行政组织的基本单位和行政管理者的工作岗位，是行政管理者获
得权、责的依据；
b.职位由 权力机关或人事行政部门 依法选举或任命 ；
c.职位有适当的 工作量或职责范围 ；
a.职位由 职务与责任 两个要素组成 ；
d.职位有相应的 职权 ；
b.职位数量有限。数量由行政机构规模、任务及经费等因素决定 ；
c.职位具有相对的稳定性，不随人的变动而变动 ；
a.职位以“事”为中心而非以“人”为中心 ；
d.职位由上级主管部门依据法定程序，以职能为基础划分 ；
2、职位的特点,
3、职位的设计,
（ 1）,职位设计的基础性方法 ——职位分类法：
把各种职位的工作内容，按其业务性质从横向上分为若干职组、
职系；再从纵向上按照责任大小、工作难易等划分为若干职级、
职等，最后汇编成,职位说明书”,写明每一个职级的名称、特
征、任务等；
（ 2）,职位分类法的相关基本概念 ；
b.职组：
若干性质相近的职系构成职组或职群；
c.职系：
一些工作性质相同而责任轻重和困难程度不同的职务系列。
一个职系就是一种专门职业；
d.职级：
将工作内容、难易程度、责任大小、所需资格都很相似的职位划
分为同一职级，实行同样的管理和报酬。
（每个职级的职位数不相同，从一个到数个）；
e.职等：
工作性质不同或主要职务不同，但其困难程度、责任大小、所需
资格等条件都相同的职级归纳为职等。同一职等的所有职位，不
管他们属于哪个职系的哪个职级，其薪金报酬相同；
a,职类：相似的职组构成职类；
职
类
专门科学职务 文书行政职务 技工职务
职
组
医疗职组 文书职组 一般作业组
职
系
外科
医生
内科
医生
护士 办事员 速记员 打字员 木工 铸工 机械师
职
位
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
职位分类体系结构图
（ 3）,职位分类法的基本含义
A.分类对象,
行政组织的职位, 不对职位上工作人员分类, 对, 事, 不对人 。
b.分类依据,
工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格四项条件 ；
c.分类标准,
只求上述四项条件的特征相似、相当，并非相同，以防分类数目
过多造成管理上的繁杂 ；
d.分类目的,
实现对国家公务员管理的科学化、法制化、标准化，使人与事紧
密结合，从而提高政府工作效能 ；
4、职位分类的程序,五个步骤
（ 1）,职位调查,每一个职位的职位描述（说明），即每一个职位
的专业性质（工作种类）、工作数量、工作时间、工作方法以及工
作报酬等，需要资格（学历、资力、熟练程度、技术水平）；
（ 2）,职系区分 （工作种类的再划分）,分三步
A.划分若干职类：
工作性质大致相同的职位归为一个职类；如把公务职位划分为行
政执行类、专门技术类、后勤服务类三大职类；
B.划分若干职组：
把每一职类中的职位按照工作性质相近的标准划分为若干职组，
如把专门技术类分为医疗职组、工程职组、物理学职组,生物学
职组等；
C.划分若干职系：
把每一职组中的工作性质相同的职位再划分为若干职系，如把医
疗职组划分为内科医生职系、外科医生职系、护士职系等；
（ 3）,职系评价,按工作难易、责任大小、教育程度要求等方面，
对各个职系的职位进行评价，划分为若干等级；分两步
A.职位定级,在一个职系里按 工作难易、责任大小、教育程度要
求划出职级 ；（纵向）
B.职位定等,把各职系间工作按 工作难易、责任大小、教育程度
要求相当的职级划归为同一职等 ；（横向）
（ 4）,编制职级规范, 职位说明书 或 职级说明书,用文字对一个
职位做标准化和尽可能定量化说明的书面文件
A,职位名称,明确，如 办公厅秘书处信息工作主任科员
B,职级代码,
指每一个职位的代表号码,由三部分组成
（ ××× －－ ××× －－ ××× ）
a、第一部分,
职位所在国务院各工作部门（地方是指所在省、市、区、县）的
代码，采用 国家标准 。
b、第二部分,
职位所在各部门内设机构（地方是指所在地的各工作部门）代码
c、第三部分,
各内设机构（或各工作部门）中职位的顺序号。第二、三部分由
各级人事部门负责编制。
例如,海关总署关税司 国际关税处 处长,415-03-07
C,工作项目,
列出职位，按照职责应担负的全部工作项目
D,工作概述,
按照工作项目简要说明工作的内容、程序、职责及权限
E,所需知识能力,
完成本职工作所需的学识、才能、技术和经验。必须以职位的工
作需要为依据，不是按现有人员的情况认定
F,转任和升迁的方向,
职位上的任职人员按照业务一般要求可以转任和升迁的方向
G,工作标准,
每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准
@填写职位说明书的范围,
$各层次 非 领导职位
$国务院各工作部门内司长级职位及其以下职位
$地方政府各工作部门行政领导副职及其以下职位
（ 5）,职位归类,
将每一现有职位的工作性质、内容、资格条件等，与职级规范上
的内容相比较，把他们归入适当的职类、职系、职级与职等；
5.职位分类的价值
（ 1）,一般人事行政的基础,
防止, 才职不称,,, 权职不清, 等现象出现；
（ 2）,利于选拔人才, 根据职位说明书，公开竞争考试；
（ 3）,利于制定工资制度,
根据工作难易程度、工作量大小确定工资水平，同工同酬；
（ 4）,利于建立完善的考核制度,
以职级规范所要求的工作数量、质量为根据进行科学的考核；
（ 5）,利于精简机构和定编定员, 人岗固定，权责明确；
6.职位分类的不足：
（ 1）,适用范围受限,
更适用专业性较强的工作和职位，而对高级政务类官员和机密工
作或临时工作则不适用；
（ 2）,程序烦琐、情况复杂：
分工越来越细，导致职级膨胀，机构臃肿 ；
（ 3）,不利于人才流动：
职位分类严格规定人员升迁的途径，且级不随人走，致使人才流
动困难 ；
（ 4）,灵活性差：
相对固定的评价标准与处于不断变化之中的环境条件发生冲突；
California Department of Personnel Administration
7.我国公务员的职位分类制度：
（ 1）,职务分类：领导职务与非领导职务
（ 2）, 领导职务：划分为 10个职等
（ 3）, 非领导职务：划分为 8个职等
（ 4）,我国公务员的级别与职务,15级与 12层次相对应
职等 领导职务
一 总理
二 副总理
三 国务委员
四 省长、自治区主席、直辖市市长、部长、
委员会主任、署长、审计长
五 副（省长、自治区主席、直辖市市长、
部长、委员会主任、署长、审计长）
六 司长、局长、厅长、州长、专员；以及
上述副职
七 处长、县长
八 副处长、副县长
九 乡（镇）长,科长
十 副乡（镇）长、副科长
领导职务系列
职等 非领导职务
一 巡视员（相当于正厅级）
二 助理巡视员（相当于副厅级）
三 调研员（相当于正处级）
四 助理调研员（相当于副处级）
五 主任科员
六 副主任科员
七 科员
八 办事员
非领导职务系列
职务 级别
国务院总理 一级
国务院副总理、国务委员 二至三级
部级正职、省级正职 三至四级
部级副职、省级副职 四至五级
司级正职、厅级正职、巡视员 五至七级
司级副职、厅级副职、助理巡视员 六至八级
处级正职、县级正职、调研员 七至十级
处级副职、县级副职、助理调研员 八至十一级
科级正职、乡级正职、主任科员 九至十二级
科级副职、乡级副职、副主任科员 九至十三级
科员 九至十四级
办事员 十至十五级
职务与级别对应表
（二）,选拔任用制度 (包括录用和晋升两种制度 )：
1.录用制度,
(1).录用的形式,公开考试
A、担任 主任科员以下 非领导职务 的国家公务员，采用 公开考试,
严格考核 的办法，按照 德才兼备 的标准择优录用
B、民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国
家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾
(2)、考试的形式,笔试、面试、特殊情况
(2).报考国家公务员，应当具备国家规定的资格条件,
C、特殊情况：
a、因职位特殊不宜公开招考的
b、因职位特殊需要专门测量其水平的
c、因专业特殊难以形成竞争的
d、录用主管机关规定的其它情况
A、笔试：
公共科目和专业科目，公共科目由国务院人事部门统一确定；专
业科目由国务院人事部门和省级政府人事部门按照管理权限分别
确定或批准。
B、面试,
笔试合格者方可参加面试。面试的内容和方法，由录用主管机关
规定
(2)录用考试的组织部门：
A、中央国家行政机关国家公务员，由国务院人事部门负责组织
B、地方各级国家行政机关国家公务员，由省级人民政府人事部
门
负责组织
(3)录用程序：
A、发布招考公告
B、对报考人员进行资格审查
C、对审查合格的进行公开考试
D、对考试合格进行政治思想、道德品质、工作能力等方面考核
E、根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，报设区的市以上
人
民政府人事部门审批
(4).适用期限：
一年。试用期满合格的，正式任职；不合格的，取消录用资格
（三）,激励与约束 制度
1、激励 制度
（ 1）,.奖励的形式：物质和精神奖励相结合
（ 2）,.奖励的条件：
A、忠于职守，积极工作，成绩显著的
B、遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的
C、在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显
著经济效益和社会效益的
D、爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的
E、防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减
少
损失的
F、在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的
G、同违法违纪行为做斗争，有功绩的
H、在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的
I、有其他功绩的
（ 3）奖励的种类
A、嘉奖
B、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号
C、国家行政机关对受前款所列奖励的国家公务员，按照规定给
予一定的物质奖励
2、约束 制度
（ 1）,纪律的形式：不得有以下行为
A、散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或
者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参
加罢工
B、玩忽职守，贻误工作
C、对抗上级决议和命令
D、压制批评，打击报复
E、弄虚作假，欺骗领导和群众
F、贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私
利
G、挥霍公款，浪费国家资财
H、滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系
I、泄露国家秘密和工作秘密
J、在外事活动中有损国家荣誉和利益
K、参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动
L、违反社会公德、造成不良影响
M、经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动
N、其他违反纪律的行为
（ 2）处罚的形式
A、有上述行为之一的，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但
是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分
B、违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行
政处分
（ 3） 行政处分的类型
A、警告
B、记过
C、记大过
D、降级
E、撤职
F、开除
（ 4）行政处分期间的“待遇”
A、警告受撤职处分的，同时降低级别和职务工资
B、受行政处分期间，不得晋升职务和级别
C、其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次
（ 5）行政处分的机关
A、给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或者行政监
察机关决定
B、其中给予开除处分的，应当报上级机关备案
C、县级以下国家行政机关开除国家公务员，必须报县级人民政
府批准
（ 6）行政处分的解除
A、解除的期限：
除开除以外的行政处分，分别在半年至两年内由原处理机关解除
行政处分
B、解除降级、撤职处分不视为恢复原级别、原职务
C、国家公务员在受行政处分期间，有特殊贡献的，可以提前解
除行政处分
D,解除行政处分后，晋升职务、级别和工资档次不再受原行政
处分的影响
（四） 培训制度
1、培训的形式：
（ 1）、对新录用人员的培训
（ 2）、晋升领导职务的任职培训
（ 3）、根据专项工作需要进行的专门业务培训
（ 4）、在职国家公务员更新知识的培训
2、培训的机构：
（ 1）、国家行政学院
（ 2）、地方行政学院
（ 3）、其他培训机构
（五）交流 制度
1、交流的部门
（ 1）、国家行政机关内部
（ 2）、与其他机关以及企业、事业单位的工作人员
2、交流的形式
（ 1）、调任：
指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任 领导职务
或者 助理调研员以上非领导职务,以及国家公务员调出国家行政
机关任职
（ 2）、转任：
是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内
部的 平级调动 （包括跨地区、跨部门调动）
（ 3）轮换：
是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导
职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换
（ 4）挂职锻炼：
指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基
层机关或者企业、事业单位担任一定职务,在挂职锻炼期间，不
改变与原机关的人事行政关系
（六） 考核制度
1、考核的内容,德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核绩
2、考核的形式：
平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础
3、考核的机构：
非常设性的考核委员会或者考核小组负责年度考核工作
4、考核的程序：
（ 1）、对担任 国务院工作部门司局级 以上 领导职务 和 县级 以上地
方各级人民政府工作部门领导职务的国家公务员的考核，必要时
可以进行民意测验或者民主评议
（ 2）、年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意
见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者
考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次
4、考核的等级：优秀、称职、不称职
（七）,职业发展和保障 制度,
1、职业发展 制度 ——职务晋升
（ 1）,职务晋升的前提：
A、晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职务名称序列和
职数限额内进行
B、国家公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的资格条件
C、其中拟晋升上一级领导职务的，一般应当具有在下一级两个
以上职位任职的经历
（ 2）、除上述以外还必须具备以下资格条件,
（ 2）,职务晋升的程序：
A、公布职位空缺、任职条件，采取领导与群众相结合的办法产
生预选对象
B、按照拟任职务所要求的条件，对预选对象进行资格审查，产
生
考察对象。考察对象人选数一般应多于职位空缺数
C、在年度考核的基础上对考察对象进行全面考察，择优提出拟
晋升人选
D、按照管理权限由有关机关领导集体研究决定，并依法任命
3,职务晋升的幅度：
A、应当按照规定的职务序列 逐级 晋升
B、个别德才表现和工作实绩特别突出的，可以越 一级 晋升。但
是
必须按照规定报有关部门同意
2、职业保障 制度 ——工资保险福利
（ 1）、工资的形式, 职级工资制
（ 3）、其他福利, 地区津贴和其他津贴；享受保险和福利待遇
（ 4）、晋升工作,
定期增资制度,凡在年度考核中被确定为优秀、称职的，可以按
照规定晋升工资和发给奖金
（ 2）、工资的构成, 职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资
（八）,退休 制度,
1、正常退休规定：
（ 1）、男年满六十周岁，女年满五十五周岁
（ 2）、丧失工作能力
2、提前退休规定：本人提出要求，经任免机关批准
（ 1）、男年满五十五周岁，女年满五十周岁，且工作年限满二十年
（ 2）、工作年限满三十年
3、退休后待遇：享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇
（九）辞职、辞退,降职制度：
1、辞职制度：
（ 1）、国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请
（ 2）、审查期限：
任免机关应当在三个月内予以审批，审批期间，申请人不
得擅自离职
（ 3）、不得辞职的情况：
A、国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年
的最低服务年限；未满最低服务年限
B,在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员
C、国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或
者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准
2、辞退制度：
（ 1）、在年度考核中，连续两年被确定为不称职的
（ 2）、不胜任现职工作，又不接受其他安排 的
（ 3）、因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需调整工作，
本人拒绝合理安排的
（ 4）、旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年
内累计超过三十天的
（ 5）、不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次
教育仍无转变，又不宜给予开除处分的
3,降职制度：
（ 1）,降职的条件：
A、在年度考核中被确定为不称职的
B、不胜任现职又不宜转任同级其他职务的
（ 2）,降职的幅度：一般每次只降低一级职务
（ 3）,降职的程序：
A、所在单位提出降职安排意见
B、对降职事由进行审核并听取拟降职人的意见
C、按照管理权限由有关机关领导集体研究决定，并依法任免
（九）回避制度：
1、国家公务员之间有 夫妻 关系,直系血亲 关系,三代以内旁 系 血
亲以及 近姻亲 关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一
行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其
中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。
（ 2）、国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有上述
所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避
（ 3）、国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般
不得在原籍任职。但民族区域自治地方人民政府的国家公务员除
外
（十） 申诉控告制度：
1、国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处
理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民
政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监
察机关申诉
2、国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，
可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告
3、国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；
造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造
成经济损失的，应当负赔偿责任
第八章 行政决策
第一节 行政 决策概述
一、行政决策的含义及其特点
(一 )、含义：行政主体为履行行政职能，针对所要解决的问题进行的
行为设计和抉择的活动
(二 )、特点：
1、行政决策主体的特定性
（ 1）、各级人民政府及其职能部门
（ 2）、国家行政机关内的公务人员
（ 3）、依宪法、法律规定或法律、法规授权的其他享有行政权的
社会组织
2、行政决策内容的广泛性
3、行政决策思想的权威性
二、行政决策的类型
1、根据行政决策主体的不同：中央行政决策和地方行政决策
2、依据行政决策涉及问题的规模和影响的不同：战略、战役和战术
3、依据决策问题的性质以及所依据的条件的不同,
确定性决策、风险性决策和不确定性决策
4、依据决策使用方法的先进程度,经验决策和科学决策经
5、依据决策目标要求的不同,最优决策和满意决策
6、按照决策主体的人数和决策权力分配的情况：集体和个人决策
7、按照决策者的思维反应模式,理性决策和非理性决策
8、按照决策的时间先后顺序：原有决策和追踪决策
9、根据决策目标数量的不同,单目标决策和多目标决策
三、行政决策的地位和作用
1、行政决策是行政管理的首要环节并贯穿行政管理的全过程
2、行政决策是行政管理履行各项职能的基础
3、行政决策是行政领导的基本职能
4、行政决策的正确与否是关系行政管理成败的关键
5、行政决策的科学性是行政管理现代化的重要保证
第二节 行政决策的基本原则、程序和体制
一、行政决策的原则
1、信息准全原则
2、可行原则,生产力标准 和利益标准
3、系统原则,决策主体系统思维,把决策对象看成一个完整系统
4、对比择优原则,
5、预测原则,
6、动态原则,
7、民主集中原则,
5、连续性原则,
二、行政决策的基本程序,五个阶段
1、发现问题：
确认 决策问题，什么样的问题可以进入决策视野，
默顿
2、确定目标：生产力标准 和利益标准
3、拟定或设计方案：
4、方案评估,政治可行性 ；法律可行性分析；经济可行性分析 ；
环境可行性分析
5、方案抉择,
三、行政决策体制及构成
1、行政决策中枢系统
2、行政决策的咨询系统
3、行政决策的信息系统
四、行政决策体制的类型
（一）、独裁制
1、宗教领袖型
2、君主亲政型
3、军人独裁型
（二）、议会制
1、议会 ——总统制
2、议会 ——内阁制
3、人民代表大会制
五、行政决策体制的基本模式
1、精英 /大众模式
2、集团模式,工业集团、军事集团、院外活动的集团及各种各样的
利益集团
3、系统模式,
4、制度学派的模式
5、趋向和窗口模式
6、权力决策模式,
7、有效决策模式
8、公共决策模式
9、决策程序模式,
10、渐进性创新模式,
六、公共政策
（一）、公共政策 的含义：
一切国家权威机关制定的管理社会公共事务的基本规定和指导原
则。包括政党制定的政策、权力机关制定的政策和政府制定的政
策
（二）、公共政策的构成要素,
一切国家权威机关制定的管理社会公共事务的基本规定和指导原
则。包括政党制定的政策、权力机关制定的政策和政府制定的政
策
1、目标：目标确定的正确与否，影响着政策的成败和效果的大小
2、内容,充分反映了政策的本质和实质
3、载体,政策内容表现出来的外部形式，即文本和文体
超级连接
（三）、公共政策的基本特征
一切国家权威机关制定的管理社会公共事务的基本规定和指导原
则。包括政党制定的政策、权力机关制定的政策和政府制定的政
策
1、政治性与社会性的统一：
2、稳定性与变动性的统一,
3、原则性与灵活性的统一
4、导向性和时效性的统一
（四）、公共政策的基本类型
1、制定的主体,党的政策和国家政策
2、政策的结构层次,总政策、基本政策、具体政策
3、作用的领域,政治政策、经济政策、文教政策、科技政策等
4、政策的作用性质,鼓励性政策和禁止性政策
（五）、公共政策的功能
1、制导功能
2、管理功能
3、控制功能
第九章 行政执行
第一节 行政执行概述
一、行政执行的含义及其特点
(一 )、含义：行政主体为实现决策目标依法对行政事务进行具体的组
织、指挥和控制的过程
(二 )、特点：
1、目的性
2、经常性
3、强制性
4、务实性
5、时效性
6、灵活性
二、行政执行的基本原则
1、忠实决策与开拓创新相统一
2、坚决、果断与注重效益相统一
3、毅力与条理相统一
4、发扬民主与强调集中相统一
三、行政执行的环节
1、制定计划：分解行政决策目标,组织,人力,物力,时间
2、实施前的准备,
（ 1）、思想准备,执行前的思想动员
（ 2）、制度准备：明确行政执行的具体准则和依据
A、目标责任制度
B、检查监督制度
C、奖惩制度
（ 3）、物质技术准备,
（ 2）、组织人事准备：
3、具体实施阶段,
2、经济手段,间接性,有偿性（利益性）,多样性
3、法律手段,权威性,规范性,稳定性
4、思想教育手段,长期性,内在稳定性,超前性
四、行政执行的手段
1、行政手段,权威性,强制性,垂直性,具体性
第二节 行政沟通
一、行政沟通与行政信息
（一）、行政沟通,政体系与行政环境之间、行政内部各部门之
间、行政人员之间传达思想、交流情报和信息，以谋取行政
体系和谐有序运行的行为过程
（二）、行政信息的作用
3、行政信息是行政监督、控制的依据
4、行政信息是提高行政效率的一个关键性因素
1、行政信息是行政决策的基础
2、行政信息是行政沟通的脉络和纽带
（三）、行政沟通机制
1、刚性机制,不以行政沟通参与者的意志为转移的、有形的、具体
的制度规定，它是行政沟通必须遵循的约束规则
2、柔性机制,语言机制，公文；心理机制
二、行政沟通的类型与模式
（一）、正式沟通：
3、互联式,周围式和全通式
1、聚联式：,Y式”和“轮式”
2、单联式 （链式 ）：
（二）、非正式沟通：
3、集束式,
1、单线式,
2、流言式,
4、偶然式,
第三 节 行政协调 与行政控制
一、行政协调含义
广义和狭义,行政协调是行政机体为了顺利地实现行政决策目标，
而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配得当、协作
分工的一种行为
第一，行政协调是一种经常性、自觉性的活动 ；
第二，行政协调是行政沟通的结果 ；
第三，行政协调是一种艺术性的行政行为 ；
第四，行政协调可以促进行政人员之间和谐团结，避免精力内耗；
可使有关单位和个人了解彼此的需要和工作情况，避免工作
脱节或重复 ；
二、行政协调的类型
1、协调对象：对事的协调和对人的协调
2、协调内容：认识性协调和利益性协调
3、协调性质：促进式协调和纠偏式协调
4、协调具体途径：会议协调和非会议协调
5、协调范围：内部协调与外部协调
6、协调方式：合作式协调与应变式协调
三、行政控制含义
指行政领导者和工作人员为保证行政执行工作与计划相一致而采
取的管理活动。
第一，既包括对现成社会秩序的维护，也包括对崭新的社会秩序
的建立 ；
第二，既包括消极的控制，也包括积极的控制 ；
第三，既包括对一般社会成员的控制，也包括对行政组织系统内
部成员的控制；
四、行政控制的类型
1、政控制形态：正式控制和非正式控制
2、使用手段：积极控制和消极控制
3、控制者与被控制者间的关系：直接控制和间接控制
4、是否需借助外部力量：内在控制和外在控制
5、控制实施的时间：事前控制、事中控制和事后控制
6、控制的组织结构状况：集中控制、分散控制和等级结构控制
第十章 行政监督
第一节 行政监督概述
一、行政监督的含义
狭义与广义
二、行政监督的内容
1、权力立法机关对行政的监督
2、国家行政机关的自我监督
3、国家司法机关的行政监督
4、公民的行政监督
三、行政监督的原则
1、合法性原则
（ 1）、主体合法
（ 2）、程序合法
（ 3）、方式合法
2、经常性原则
3、平等性原则
4、广泛性原则
5、有效性原则
四、行政监督系统
1、由议会设立的行政监察机构
（ 1）、立法监督权
（ 2）、财政立法监督权
（ 3）、弹劾监督权
（ 4）,条约监督权
2.由政府设立的行政监察机构
3.属行政机关系统，但独立于行政机关的监察机构
4.设于行政机关内各部门的监察机关
5.社会团体的监督
6.公民的监督
（ 1）、用大众传播媒介表达自己的意愿、要求或提出有关的批评、
建议
（ 2）、就行政机关及公务员在公务活动中侵犯了自己的合法
权益的事件及其它违法事件，向司法机关提起诉讼
（ 3）、通过影响国会或人民代表，进行间接地实施对政府活
动的监督
（ 4）,公民投票
7.社会舆论的监督
第二节 我国的行政监督
一、行政监督的含义
1、监督的对象是一切国家行政机关及其工作人员的全部行为
2、监督的主体包括党的组织、权力机关、司法机关、企事业
单位、群众组织、社会团体和全体公民
3、监督的根本目的，是使国家各级行政机关及其工作人员在法律、
法令、法规所规定的范围内进行行政管理活动，防止和纠正违法或
错误行为，保障公民的合法权益，提高各级行政机关的工作效率
二、我国行政监督的种类
1.一般监督和专业监督
2.内部监督和外部监督
3．党的监督、国家监督、社会监督和公民监督
4.积极性监督和消极性监督
5.有组织的监督和无组织的监督
6.事前监督、事中监督、事后监督、经常监督与定期监督
三、我国行政监督的程序
1、立案
2、调查核实事实
3、定性处理
4、审议案件
四、我国的行政监督系统
(一 )政府内部的监督体系
1.政府机关内部的监督
（ 1）、一般监督
（ 2）、职能监督
（ 3）、主管监督
2.国家行政监察机关的专门监督
（ 1）、监察机关的机构设置和地位
（ 2）、监察机关的产生和内部机构
（ 3）、监察对象和管辖范围
（ 4）、监察职权
3.国家审计机关的监督
(二 )政府外部监督体系
1,共产党监督
（ 1）、日常工作监督
（ 2）、专门机关的监督
2.国家权力机关的监督
（ 1）、听取和审查政府工作报告
（ 2）、法制监督
（ 3）、行使罢免权实行监督
（ 4）、人民代表的质询和视察工作进行监督
（ 5）、设立专门的机构实现监督
3.国家司法机关的监督
4.社会团体的监督
5.公民的监督
（ 1）、申诉、控告、检举的监督
（ 2）、信访的监督
（ 3）、社会协商对话制度监督
（ 4）、通过基层群众组织的监督
6.社会舆论的监督
五、我国行政监督体制存在的问题
1.行政监督法制不完备
2.权力机关的监督缺少威力
3.公民监督作用的实际效力低
4.监督滞后，损失加大
5、加强事前监督和事中监督
六、我国行政监督改革的设想
1、加强监督立法，严格依法监督
2、合理划分行政监督的职权范围
3、加强国家权力机构的监督
4、充分发挥公民监督的作用
第十一章 行政机关管理
第一节 行政机关管理概述
一、行政机关管理的含义
1、主体是行政系统内部的综合办事机构，其中以各级人民政府内部
的办公厅（室）最为典型
2、内容是政府内部各种事务，如文书档案管理、会议管理、
后勤管理等
3、目的是为各级人民政府实现其行政管理职能提供工作条件和后勤
保障
二、行政机关管理的主要内容
（一）、机关日常工作程序管理
1、计划安排工作
3、沟通信息工作、协调控制工作
2、组织实施工作
4、检查总结工作
5、奖惩教育工作
（二）机关办公制度管理
1、计划安排工作
3、沟通信息工作、协调控制工作
2、组织实施工作
4、检查总结工作
5、奖惩教育工作
（三）会议管理
1、首先就是要确定是否有召开会议的需要
3、加强会议管理，要提高会议效率，提高会议质量
2、要根据会议内容，确定相应的会议形式,政府常务会议、政
府全体会议、专题性会议、联席性会议、各种座谈会、现场会、
电话会
① 明确会议的特定目标和主题
② 做好必要的准备工作
③ 严格控制会议经费
④ 应用现代办公手段，积极引导会议的顺利进行
4、机关工作人员应做好会议服务工作 。会前、会中和会后
桌次与座次礼仪
（三）文书和档案管理
（ 四 ）,查办、信访接待、保密、印章等管理
（五）,机关行政经费管理
（六）, 后勤总务管理
第二节 机关管理的科学化
1．机关管理观念的科学化
2．工作人员素质的现代化
3．机构设置合理化
4．机关管理法规制度化（ 统计每年吃掉的财政饭，改革补贴机制）
5．机关公共关系协调化
6．管理方法、手段的现代化
第十二章 行政方法
第一节 行政方法概述
一、行政方法的含义
指国家行政机关及其工作人员为履行政府管理职能，实现管理目标，
遵循一定的规律和原则而采用的各种方式、手段、措施和技巧的总
称
二、行政方法的作用
1、行政方法是行政管理思想转变为行政实践的中介和桥梁
2、行政方法是实现行政目标的根本途径
3、行政方法是提高行政效率的关键
4、行政方法有助于实现行政管理的现代化
第二节 定性行政方法
一、行政方法
1、权威性
2、强制性
3、简便性
4、无偿性
5、垂直性
二、法律方法
1、权威性
2、强制性
3、规范性
三、经济方法
1、利益性
2、多样性
3、间接性
四、思想教育方法
1、潜在性和长期性
2、主动超前性
3、内在稳定性
五、行为激励方法
1、目标激励
2、奖惩激励
3、竞争激励
第三节 定量行政方法
一、数学规划
二、随机理论
三、决策分析理论：决策论、博弈论、决策树技术、确定性和不
确定性决策模型等
3、预测研究理论
4、系统分析
5、网络规划
七、戴明循环
第四节 目标管理 与全面质量管理
一、目标管理的含义
(Management By Objectives，简称 MBO)一定时期内期待于每个
部门、需要每个人的努力才能完成的工作结果
三、决策分析理论：决策论、博弈论、决策树技术、确定性和不
确定性决策模型等
二、目标的制定
1．制定目标的依据
（ 1）法律政策要求
（ 2）上级要求
（ 3）服务对象的要求
（ 4）前期目标完成情况
（ 5）组织现状
2．目标的制定程序
（ 1）准备工作
（ 2）初步拟定目标
（ 3）制定目标实施计划
3．目标的实施
1．权限
（ 1）权限必须是行动的权力
（ 2）权限必须与下级人员职责的广度和深度相等，必须与管理人
员的目标及其执行计划相一致
（ 3）权限必须是一种事先的权力
（ 4）权限必须明确
（ 5）权限必须具体
（ 6）权限应尽可能授予低级的管理人员
（ 7）处理例外事件的权限应为上级保留，上级还应保留一定的监
控权
2．分配资财
3．控制
（ 1）环境控制
（ 2）目标控制
（ 3）计划控制
（ 4）资财控制
（ 5）日常工作控制
4．成果评价
（ 1）目标是否实现作为主要衡量标准
（ 2）它是一种以自我评价为主、上级评价为辅的综合评价方式
（ 3）成果评价与奖惩制度紧密联系
二、全面质量管理的含义
第五节 人力资源测评技术
一、人力资源测评的对象分析
素质特点分析
绩效特点分析
二、素质测评的方法
1．心理测验法
2、面试法
3、书面评定法,一是推荐信 ；二是申请表
4、履历档案分析法
三、绩效测评的方法
1、目标法
2、比较法
3、评分表法
4、工作标准法
5、重要事件记录法
四、人力资源测评评判技术
1．相对比较评判
2．因素分解综合评判
第十三章 行政效率与行政改革
第一节 行政效率
一、行政效率
国家行政管理活动所获得的成果与所消耗的行政管理资源之间的比
率
行政投入,
指从事行政活动所使用或消耗的制度、时间、人力、物力、财力、
信息等各种有形或无形的资源
行政成果,
行政活动的结果, 包括各种具体的, 经济的和社会的效果 。
行政效率总是指有益的效率。所谓有益的效率，即是指行政管理活
动在符合预定的行政目标并给社会带来有益成果的前提下的效率
二、行政效率的测定与评价
（一）行政效率测定的困难
1,政府行为难以测定, 有些甚至是无法量度的：
一届政府办学办教育的效果, 在 3年或 5年任期中一般看不到其成
效, 最多只能从形式上给个评价
2、政府公务员的工作难以界定
3、对政府行为的量度及评价受价值观的影响大
4、行政效果的质与量难以比较
（二）行政效率测定的原则
1,量与质统一的原则
2、局部效益与全局效益统一的原则
3、短期效果与长期效果统一的原则
（三）行政效率测定的方法
1,预期效率比较法
2．行政费用评估法
3．标准比较法
4．行政功能测评法
5．时效评估法
6．加权测定方法
第二节 行政改革
一、行政改革：
指在政府行政管理领域内，为规范行政责任，提高行政效率，改
革落后的行政方式，并建立合理行政体制的行为
1、行政改革的范围广泛
2、行政改革是多层次、多目标的
3、行政改革的目的是提高行政效率
4、行政改革是克服阻力的过程
二、行政改革的类型
1、外延型改革与内涵型改革
2、突变式改革与渐变式改革
3、转轨型改革、调适型改革和发展型改革
4、行政改革是克服阻力的过程
三、行政改革的原则
1、理论先行原则
2、协调性原则
3、计划性原则
4、法制的原则
四、行政改革的内容
1、转变行政职能
2、改革行政体制
3、改革行政运行机制
4、改革行政程序
5、引进科学的行政方法和技术
6、更新行政文化
五、行政改革的动力和阻力
1、行政改革的外部动力
（ 1）政治因素
（ 2）经济因素
（ 3）新的技术方法的
（ 4）文化因素
（一）、行政改革的动力
2、行政改革的内部动力
（ 1）政府内部改革人士的推动
（ 2）政府行政人员的利益需求
1、行政改革的外部阻力
（ 1）市场经济发展不完善性的制约
（ 2）改革配套程度的制约
（二）、行政改革的阻力
2、行政改革的内部阻力
政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，又是被
改革的对象和客体，这形成了改革的主体和客体的二位一体
1、自上而下
这种方式即可以使改革进行的迅速、但是也比较容易在行政系统
中引起波动产生心理效应，使改革受阻
（三）、行政改革的方式
2、自下而上
这种方式有利于调动下级的热情和积极性, 激励他们在摸索中总
结经验, 树立信心, 扎实前进 。 但是, 采用这种改革方式容易导
致为了本位利益执行改革方案时打折扣, 或使方案变形的问题,
或出现上下不一致情况
3、上下结合
明显的优点是能够吸收全体公务员的才智，人人关心改革并参与
改革。但是，也需要领导者有较高素质，能够恰当地组织、指挥、
协调，以保证改革方向的正确和最终成功
一、西方国家行政改革的类型
1,由传统公共行政向新公共管理的转变
3、争取合法性或强调制度化的行政改革
2,渐进式改革
第三节 西方国家的行政改革
二、当代西方国家行政改革的主要内容
1,强化宏观调控和综合协调职能
3、国有企业的非国有化
2,放松规制
三、行政体制改革
1,分权与权力下放
3、人事制度改革
2,机构的精简和内部关系的调整
四、行政运行机制的改革
1,公共服务社会化
3、简化行政程序
2,引进市场机制和公众参与机制
五、行政管理方法和技术的改革
1,破除公共管理和企业管理的界限，及时通过各种办法吸引私营
部门的管理人才到政府部门任职或兼职。同时，还大力引进私营
企业的有效管理技术和方法，以提高政府部门的行政效率和整体
绩效
2,完善信息系统
六、行政文化的更新
1,理论更新
2,观念更新,
从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、
从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、
从集权到分权、从政府到市场。
七、当代西方国家行政改革的主要特点
1,行政管理方式的根本性方向调整
2,有计划改革
3、依法改革
4,重视发挥参谋咨询机构的作用
5、注重国际接轨
一、我国行政改革的客观必然性
1,我国的行政改革是生产力与生产关系、经济基础和上层建筑之
间不断的矛盾运动的结果
2,行政改革是我国经济体制改革和政治体制改革的客观要求
第四节 当代中国的行政改革
二、我国行政改革的主要内容
1,职能结构的调整与转变
3、建立健全各项行政法规
2,管理权限的合理划分
三、我国行政改革存在的问题
1,职能转变尚未完全到位
2,依法行政的问题没有从根本上解决
3、政府结构仍有不合理之处
4,精干高效的公务员队伍还未全面建立起来
四、今后我国行政改革的任务与方向
1,继续深入转变政府职能
2,建立职能统 —,具有权威的宏观调控部门
3、加强市场管理和监督，建立中介组织自律机制，发展和完善市
场体系
4,进一步规范中央与地方的关系
5,加强行政管理的法制化、制度化建设
6,深化人事制度改革，完善国家公务员制度
Public Administration
Name,DU Baogui(杜宝贵 )
Gender,Male
Birth Date,04-18-1975
Native Place,Liaozhong County,
Liaoning Provice
Education,Ph.D
Position,Dean Associate
Director of Teaching Supervision
Stature,1.78M
Weight,70 kg
Blood Type：, O”
Interests,Reading&music
Marital Status,Married
Tel,024-83688313(O); 024-83689128(H)
Mobile Phone,13940314580
Private E-mail:
dubaogui@ 126.com
dubaogui@ sohu.com
Public E-mail,
dbg2004@ 126.com
Password,750418
课 程 的 基 本 要 求
（ 1）,,行政管理学, 东北大学出版社，
娄成武 主编 2002年 8月 第 1版
1.关于教材：
（ 2）,,行政管理学概论, 北京大学出版社，
张国庆 主编 2000年 8月 第 2版
（ 3）,,公共行政学, 中共中央党校出版社，
曾明德 罗德刚 等著 1999年 12月 第 1版
（ 4）,Public Administration– An Action Orientation,
Third Edition,Robert B,Denhardt,
Harcourt College Publisher.1999
2.关于本课程的基本要求：
(1)授课方式：
理论学习与案例分析相结合，在掌握行政学基本理论
的情况下，将行政学基本理论同公共管理的实践相结合；
（ 2）考试：
平时作业同期末考试相结合；平时分数包括出勤、作
业、课堂讨论，占总分的 30%；其余分数为期末考试。
Why Study Public
Administration?
2.Techical Fields
----engineering,teaching,natural resources,social work,
fine arts
----managerial training
1.Positions in government
----basic information and skills
---became potential manager and administrator
3.No expectation whatever in a public agency or other sector
----knowledge of the operations of public agencies
----influence the public policy,hearing of witnesses in price
行政学理论体系结构图
行政管理学行政环境 行政原理
行政职能
行
政
组
织
行
政
领
导
人
事
行
政
行
政
决
策
行
政
执
行
行政监督
机
关
行
政
行
政
方
法
行
政
效
率
行
政
改
革
与
发
展
第二章 行政原理
第三章 行政环境
第四章 行政职能
第五章 行政 组织
第六章 行政 领导
第七章 人事行政
第八章 行政决策
第九章 行政执行
第十章 行政监督
第十一章 行政机关管理
第十二章 行政方法
第十三章 行政效率与行政改革
第一章 绪 论
第一节 行政学的含义、研究对象、研究方法
（一）行政的含义（ 5个方面）
第一章 绪论
1.从政府分工及其组织结构的状况角度看 (Legislation,Executive,
Justice)
孟德斯鸠的“三权分力”学说，行政指执行法律，但行政也存在立
法权，立法和司法也存在行政权；
一、行政与行政学的含义
(public administration and its theory)
2.从政治和行政的不同功能角度看 (Managerial and Political approach)
古德诺 (F,J.Goodnow),政治与行政,,
国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者为政治，后者为
行政 ；但两者存在交叉；
Efficiency is less a concern than effectiveness or responsiveness.
3.从管理的角度看 (Management)
怀特 (Leonard D.White), 行政学导论,
Management in public sector is very much like that in
private sector,primarily concerned with efficiency.
4.从综合的角度看 (General Meaning)
政府组织 (Government)：行政乃是国家行政机关推行公务的活动；
政治运行 (Politics),行政乃是民意的实行，国家意志的执行；
管理 (Management),行政乃是以集体努力与合作完成共同任务的活动
和艺术；
行为科学 (Behavior Science)：
行政是由有关于行政活动的人的行为构成的，人的行为动机以及社
会环境对人的行为的影响是行政的内在要素；
5.行政的一般含义
政府依法对国家事务、自身事务和社会事务进行的管理活动；
（ 1）行政的主体,政府，非其他社会组织或个人；
（ 2）行政的客体：
国家事务、自身事务和社会事务，非其他组织的内部事务，
更非私人事务；
（ 3）行政权力的来源
国家法律授权、具有权威性；
（二） 行政的特点
1.政治性 (Political)：
行政的阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张；
2.社会性 (All-around)：
社会经济、科学、文化、教育、卫生；
管理社会公共事务是行政的基本 职能
3.执行性 (Executive)：
执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级行政机关的政
策、方针和决议；
4.系统性 (Systematic)：
开放的子系统，同社会其他系统（法律、政治）进行人才物的交换；
（三） 行政学的含义
1、汉语：
行政管理学、公共管理学、公共行政学、公务管理学、政府管理学
2、英语：
Administration
Public Administration
Public Management
3、含义：
是一门以 狭义政府 即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域
广泛、内容丰富、综合性、动态性较强的理论和应用相结合的相对
独立的学科。
（四）行政管理的构成要素
1,人员要素 (Staff):
公务员的任用、调配、等级、薪俸、晋升、奖惩、退职 等；
2,行为要素 (Action)：
实体性的行为要素：计划、组织、指挥、协调、控制 ；
程序性的行为要素,方法、程序、技术
3、组织 要素 (Organization)：
行政组织间的沟通关系和网络系统，是组成行政管理的, 骨架, 要
件
4,时空要素 (Space-time)：
时间要素：讲求时效，提高效率
空间要素：注意环境，因地制宜
5,物质要素 (Common property)：
资金、必需的设备、工具、材料、场所
（五） 行政管理主体
1,政府 (Government)：
中央政府 (Central Government)和地方政府 (Local Government)；
2,政府行政机关 (Departments in Government)：
(1)在效力上,行政机关在 获得法律和政府授权条件下，其发布行政规
定的效力等同于政府
(2)在程序上，行政机关 发布行政 规定一般需要经过同级政府或上级
政府同类机关的批准或许可
3,行政首长 (Director in Government),包括四类
行政首长是指一种非人格化的特定职位上担任法定职务的人，不是
作为社会存在的自然人
（ 1）,政府首脑
西方,
普选或间接
我国,
政府首脑的产生，通过党内提名，并报请人民代表大会选举通过，
经人大或其常委会任命后生效 ；
（ 2）,政府首脑以下的高级政务类行政首长
不得越权行事；特殊情况下，得到授权时他们可以代表政府 ；
（ 3）,高级政务类行政首长下的各类行政首长
政务首长以下的各级常务首长；负责推动和执行各种既定政府决策；
权力主要来自政府内部按照逐级授权 ；
（ 4）、政府普通公务员（人数最多）
处理政府日常事务，具体执行和技术操作既定政府决策或首长决定 ；
（六） 行政管理客体, 6 类
1,经济性组织 (Economic Organizations)：
制造业、服务业、金融业等各种以赢利为目的的组织 ；
申请、登记、备案、审批制度
2,社会性组织 (Social Organizations)：
教会、社区团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织 ；
登记和检查制度
3,政治性组织 (Political Organizations)：
政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织 ；
登记和检查制度
4,教科文组织 (Edu & Sci & Cultural Organizations)：
教育、科学、文化等
5,新闻性组织 (Media Organizations)：
报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织 ；
登记和检查制度
6,公民 (Citizen)：
行政管理中最大量的行为对象 ;
（七） 行政管理的主要方式, 9 类
2,行政司法 (Administration of Justice)：
负责一部分行政仲裁事务，行政法规适用 ;专业性、技术性事件 ;
3、制定 行政管理法规 (Administration of Law),3类
1,行政立法 (Administration of Legislation)：
法定立法,全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有立法权 ;
委任立法,立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规 ;
管辖立法,依据政府职权而订立的规章制度 ;
(1),强制性行政管理法规 (Compelling Administration of Law)：
对法律或行政法规未规定的事项加以规定 ;
(2),执行性行政法规 (Executive Administration of Law)：
为执行法律或上级行政法规而制定的行政管理法规，表现为制定实
施细则或实施条例等 ;
(3),补充性行政管理法规 (Complementary Administration of Law)：
补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规 ;
4,行政决策 (Administration Decision-making )：
区别于非行政决策
（ 1）,法定的行政行为主体或法定授权者所特有；
（ 2）,约束力强, 适用于决策所规定一切行为主体；
（ 3）,目标非赢利性, 维护社会正义和公众利益为基本目的；
（ 4）, 决策涉及变量多且综合效益在许多情况不易衡量等。
5,行政领导、行政指导、行政引导
(1),行政领导 (Administration Command)：“职务”与“行为”两
层含义
(2),行政指导 (Administration Direction)：
提出行政规范或意向,无绝对的权威和完全的约束力，原则性约束
(3),行政引导 (Administration Instruction)：
通过改变国家政策对社会行为主体施加影响，改变其价值取向，朝着
有利于国家目标实现的方向改变；
,西部大开发, ；, 东北老工业基地改造,
6、行政规划、行政计划、行政预算
(1)、行政规划 (Administration Layout)：
较长一个历史时期的预测性总体构想。, 十五规划,,, 863计划,
(2),行政计划 (Administration Program Design)：
又称行政设计，行政计划是行政规划的细化
(3),行政 预算 (Public Budget )：
由政府按法定程序编制和提出,由立法机关评议和审批的国家年度财
政收支计划；
我国的行政预算由中央预算和地方预算两部分组成
7,行政协调、行政沟通、行政平衡
(1),行政协调 (Administration Harmonization)：
政府内部各单位和各成员之间的协调；
政府以公共权力的权威协调社会各方的行为；
(2),行政沟通 (Administration Communication )：
行政管理活动中对内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、
感情方面相互了解和相互认同的活动和过程
(3),行政平衡 (Administration Balance )：
政府在维护国家阶级利益的前提下所采取的一种管理方式，表现为充
分考虑和兼顾各种利益或意见 (听证会制度 )
8,行政干预、行政检查、行政制裁
(1),行政干预 (Administration Intervene)：
对社会行为主体行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止
(2),行政检查 (Administration Inspection)：
对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定
(3),行政制裁 (Administration Punishment)：
以政府为行为主体做出各种行政纪律处分和处罚的总称
9,行政支持、行政救济、行政服务
(1),行政支持 (Public Support)：
政府依据一定的价值判断所采取扶持其发展的政策行为
(2),行政救济 (Public Redress)：
政策目的不是为了促成发展，而是为了解决存活问题
(3),行政服务 (Public Service )：
政府的基本功能就是提供服务
A,现金给付, 如, 孤老, 残疾人, 失业, 贫困救济等；
B,税收和费用减免, 如, 设定社会贫困线并减免低收入者所得税,
减免低收入家庭孩童上学费用等；
C,兴建救济设施, 如, 兴建孤儿院, 养老院及收容所等
,孙志刚事件,, 废止一部法律,, 城市收容人员规定,？
二、行政学研究对象,
（一）,怀特 (Leonard,White),
组织原理、人事行政、财务行政、行政法规
（二）,D.L古立克 (Luther H,Gulick),, 七要素, 理论 （ POSDCRB）
计划 (Planning)、组织 (Organizing)、人事（ Staffing)、指挥
(Directing)、协调 (Coordinating)、报告 (Reporting)、预算
(Budgeting)
（三）,张金鉴,, 15M”理论
目标 (Aim)、规划 (Program)、人员 (Men)、经费 (Money)、物
材 (Materials)、组织 (Machinery)、方法 (Method)、领导
（ Command）、激励 (Motivation)、沟通 (Communication)、
士气 (Morale)、协调 (Harmony)、及时 (Time)、空间 (Room)、
改进 (Improvement)
（四）,理论图示
三、行政学的研究方法
（一）,理论研究和实证研究相结合的方法,
理论研究 (Academic Research),从行政现象出发，概括出一般的原
理或规律；
实证研究 (Demonstration Research )：从事实出发，先用调查统计、
数学计算等方法，根据结果确定某个行政方案；
（二）,历史研究和比较研究相结合的方法
历史研究 (Historical Research )：从纵向的历史，以史为鉴；
比较研究 (Comparative Research ),采取横向比较的形式，地区比
较、时间段比较；
,模式比较法, (Mode Comparability)：世界范围内的各个国家，再
对同一模式的不同国家进行比较；
（三）,静态研究和动态研究相结合的方法
静态研究 (Static Research),以制度和组织结构为研究重点，又
称为结构研究方法；
动态研究 (Dynamic Research),侧重研究人的行为、功能、环境
等因素；
（四）、间接 研究和直接研究相结合的方法
间接 研究 (Direct Research),已有的文献资料；
直接研究 (Indirect Research),社会调查、模拟实验；
（五）、行为主义 研究和心理学研究相结合的方法
行为主义 研究 (Behavioristic Research),分析人的行为,,社会人,,
非正式组织；
心理学研究 (Psychologic Research),分析人的心理因素对行政行为
和行政环境的影响；
（六）,系统研究和数量研究相结合的方法
系统研究 (Systematic Research),系统和环境的适应性、系统的整体
功能；
数量研究 (QuantitativeResearch),定量分析技术，理性分析模式；
四、行政学和其他学科的关系
（一）,行政学与政治学
行政学是从政治学的母体中分离出来的分支科学 ；
政治学：研究国家的基本理论和制度, 如国家的起源, 国体,
政体, 民族, 宗教等
行政学：研究政府体制和政府行为等行政现象
（二）,行政学与行政法学
行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行
政管理的法律规范,包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等；
（四）,行政学与社会学
社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科；
行政学是其中的一部分；
（三）,行政学与管理学
行政学,属于一级学科公共管理（ 1204）中的二级学科（ 120404）
行政学（部分）：
同时属于一级学科政治学（ 0302）的二级学科（ 030206）；
学科目录
第二节 行政学的产生和发展
一、西方公共行政理论的产生和发展
（一）、西方公共行政理论产生的历史背景
1,19世纪末 -20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；
2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；
3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人
员激增；
4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；
5、英国文官制度（ merit system）、美国三权分立制公共管理实践
（二）、西方公共行政理论的产生
1,1865年，德国学者冯,史坦因：, 行政学,,最早使用
“行政学”一词，主要是在行政法的意义上使用；
2,1887年，美国学者伍德罗,威尔逊（ Woodrow Wilson）：
,行政学之研究, 一文，“行政学”作为一个行政管理学的
概念，标志现代意义上的行政学在西方的产生；
3,1900年，美国学者 F.J.古德诺（ Franc J,Goodnow ）：
,政治与行政：对政府的研究, 一书，提出应政治与行政分
离的主张，促成了行政学从政治学母体中的分离；
（三）、西方公共行政理论的发展：三个阶段
1,传统管理时期（ 1900-1930）：
“科学管理（ Scientific Management）”、,X理论时期”
（ 1）,1911年：美国工程师,“科学管理”之父,F.W.泰勒
,科学管理原理,,把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中
A,任务管理,单位时间里工人完成的工作量；
B,标准化管理,将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管
理
C,管理阶层的出现,所用权和经营权的分离
（ 2）,1916年：法国工程师,法国“科学管理”之父,H.法约尔
,工业管理与一般管理,,提出了管理层次和管理幅度关系理论；
法约尔管理 14原则：
A,分工 (division of labor ),减少浪费、增加产出，培训人员；
B,权力 (authority)：
实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；
个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；
C,纪律 (discipline)：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关
系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；
D,指挥 (direction),每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳
定、效率将产生负面影响；
E,指导 (guidance),组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；
组织应集中精力，协调力量，统一行动；
F,利益 (good),个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和
懒惰等人性弱点；
G,报酬 (reward),合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强
其积极性；
H,集权 (centralization of state power ),自上而下进行管理，权力最
终归属最高领导者；
集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；
I.等级链 (hierachical chain ),权力线，组织从上而下形成明确而无间
断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信 息的途
径
跳板原则 (gangway),允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且
上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则；
I,秩序 (order),工作任务应有严密的安排，形成进退有序的工作规范；
J,平等 (equality),人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础
K.稳定 (stabilization),制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；
L.主动性 (go-aheadism),诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；
M.团队精神 (team spirit),和谐的团队氛围，增强凝聚力；
法约尔组织原则,15名员工需要 1名管理人员，往上各级则均以 4,1
的比例为基础，如 60人需 4个管理人员和 1个上司；
管理幅度和层次问题；
（ 3）,马克思,韦伯（ Max Weber）：“组织理论”之父，官僚科层组织；
A,官僚模型（ Bureaucracy Model）：不包含“官僚主义”的意思，
表
明组织设计的规范和特点；
B.组织的基础：权力；
a.传统权力（ traditional authority）：
世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英
国、日本的皇室；
b.超人权力（ charismatic authority）：
个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；
c.法定权力（ legal authority）：
选举而来，来自法律和社会契约； 这种权力构成了官僚组织的基础
（ 3）,行政学早期的“三杰”：
A.1926年，美国人 L.D.怀特, 行政学导论,,全美第一本行政学教科书
,近世公共行政的趋势,,, 联邦主义者,,, 外国的文官制度,
B.1927年，美国人 W.F.魏劳毕（ W.F,Willoughby）, 行政学原理, ；
,现代国家的政府,
C.1930年，美国人 J.M.费富纳（ Jnhn M.Pfiffner）, 行政学, ；
（ 4）,传统管理时期行政学的特点
A.侧重行政组织、制度和程序的研究，忽视工作的复杂性和特殊性；
B,注重组织的静态研究，忽视动态研究；
C,注重效率的提高，忽视人的尊严和行为的研究；
2,行为科学时期（ 1930-1960）
（ 1）,1927-1932年：哈佛大学的 E.梅奥（ Elton Mayo），
,工业文明中人的问题,,提出行为科学的核心内容 ——人际关系学
A.行为科学的由来,1949年美国芝加哥大学，福特基金会
资助该校“个人行为与人群关系”研究计划
B.行为科学的发端：
1927-1932年,美国西方电气公司的“霍桑实验” Hawthorne
Experiments
a.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验
客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动
生产率高低的原因,工人的情绪 ；
b.第二阶段：访谈实验
证明士气和监督的因观关系，而改善人际关系，加强信息沟通,参与
管理 （ participant management）是提升士气的关键；
c.第三阶段：绕线机组实验，
证明了组织中非正式组织 (unofficial organization)的客观存在；
（ 2）,1940年,A.H.马斯洛（ Abraham H.Maslow,1908-1970）
需要层次理论；
,人类动机理论, （ A Theory of Human Motivation Psychological
Review）,1943年
自我实现的需要
尊重需要
归属或承认的的需要
保障或安全的需要
生理需要
（ 4）, 1960年,D.麦克雷戈（ Douglas Mcgregor）的,X-Y理论”,
反映了人性论的基本问题 。, 企业的人性面,
“X理论”：认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严
格的规章制度进行管理；
“Y理论”：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责
的，关键在于引导发挥其主动性和积极性；
（ 3）,1952年：赫茨伯格（ Fredetick Herzberg）的激励保健因素理论
（ 6）, 卢音（ Kurt Lewin）的团体动力学；
（ 7）, 弗洛姆（ Victor H,Vroom）的期望纪律模式理论；
（ 8）, 斯金纳（ B.F,Skinner)的强化理论；
（ 5）,威廉,大内,Z理论；
A.“X理论”和,Y理论”各有千秋，但都失之偏颇；
B.人既非绝好也非绝坏，人是人性和兽性的结合体；
C.管理方法应权变，以适应外界环境的变化；
行为科学时期行政学的特点：
A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；
B,注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；
C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；
3,系统理论时期（ 1960-至今）：,Z理论时期”
（ 1）,孔茨（ Harold Koontz）,1961年 〈 管理理论丛林 〉,
“丛林混战”，有关管理的术语、定义、假设漫天飞舞，造
成了理论价值取向和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系
统理论（ System Theory）和权变理论 (Contingency Theory)
（ 2）,1964年，伊斯顿（ David Easten）：
〈 政治学的革命 〉 制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立，
主张后行为主义（ Post-Behavioral Science）；
（ 3）,1937年，贝塔朗菲 (Luduig Von Bertalanffy )提出一般系统论：
整合科学管理和行为科学的偏颇，用动态的、开放的、联系的思想
和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性” ；
B.雷格斯 (Fred W,Riggis)1961年, 生态行政学,,生态模式
（ Ecological Model）集大成者
划分各国行政模式，
融合型 (Fused Mode)的农业型行政模式；
棱柱型 (Prismatic Mode)的过渡行政模式；
绕射型 (Diffracted Mode)的工业型三类，各国应结合国情选择；
（ 4）,菲德勒：权变理论，“权宜通达，应付变化”。
在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一
切取决于特定的时间、地点和条件；
（ 5）,生态行政学：
生态系统（ ecological system）,政府和环境的互动（ interactions）和
动态平衡 (dynamic equilibrium) ；
A.高斯（ John M,Gaus）：首先提出
1936年, 美国社会与公共行政, ； 1947年, 公共行政的政界,
1,新公共管理 New Public Administration（ 20世纪 70年代）：
1968年 9月，纽约雪城大学（ Syracuse University）
（四）、公共行政理论的新发展
2、弗雷德里克森（ George H,Frederickson)：
1980年,,新公共管理学,
3,1989年 3-4月,PAR（ Public Administration Review）主要理论观点
（ 1）,主张社会正义（ Social Justice）和社会公平（ Social Equity）,
应兼顾效率、经济目的和社会公平、社会正义，改变传统的公共行政
伦理观和价值观；
（ 2）,主张改变研究重点,
A.变革观念（ idea）,改变那些防碍社会公平的政策和制度结构；
B.关注政策（ policy）,解决实际问题，“关心国防部，更关心国防”；
C.范式变革（ paradigm）,对传统的基本假设、理论框架、价值规
范、研究方法等进行一次重大调整，重视行动理论；
（ 3）,主张构建新型的政府组织形态,
改变传统科层官僚组织的超稳定结构，使变革成为经常；
（ 4）,主张突出政府公共行政中的“公共”性质,
区别于企业管理（ Private Management），公共管理 (Public
Administration)应强调公共利益 (Public Interest)和公共目的 (Public
Purpose),承担公共责任 (Public Accountability) ；
（ 5）,主张民主行政 (Democratic Administration),
应以公众意愿、利益为中心，强调公众参与和政策公开
4.公共政策分析（ public policy analysis）：
政策科学、系统分析、政策研究、社会工程等
（ 1）,产生背景：现代政府的政策条件和政策任务的复杂化；
（ 2）,主要人物：拉斯维尔（ Harold D,Lasswell）：
1951年, 政策科学：近来在范畴与方法上的发展,
（四）、西方各国的行政改革
1,加强政府的综合协调职能：
加强政府首脑的主导权，加强计划、财政、金融部门的协调
2,精简机构，裁并部门：减少管理层次和职能部门；
3、调整行政权力结构：权力下放，吸引公众参与公共行政；
4、实行公务员制度改革：
削弱“通才”对决策的影响，实行行政人员专业化，
专业人员行政化；推行合同制，终身制名存实亡；
5、重视行政咨询机构，发挥智囊团（ brainpower）的作用：
美国 700有多个，或政府部门或民间机构；
6、采取科学的管理方法、实行办公自动化：
‘ OA’；’ SOHO’
7、调整政府外部关系，实行民营化，扩大社会实体自由度：
撒切尔政府改革措施,30多家国有大企业实现民营化管理
8、讲究投入产出比：
（ 1）、精简机构、人员，节约开支；
（ 2）、实行公共工程招标制，出租公共服务项目。如铁路等
（ 3）、引入市场机制和私人企业管理机制，“企业家式政府”
9、打破政府垄断公共服务项目，实现公共服务社会化：
实现社会承诺制，以“顾客”为中心
10、行政改革得到理论支持：
公共选择理论、新制度经济学、小政府理论、新公共管理理论
（五）、西方现代行政现象
1、行政职能拓展：
（ 1）奉行自然法：立法才能反映民意；
（ 2）议会的核心地位：政府只是依法行政；,无法律即无行政”；
（ 3）新技术带来新问题：
20世纪 60年代后，法律有限，变动无穷
（ 4）自由裁量权的出现，扩大了政府的权力；
“行政国家”（ Administrative State）,大政府（ Big Government）
2、不良现象增加：和行政职能的拓展相关
（ 1）行政组织规模庞大；
（ 2）行政决策迟缓；
（ 3）官僚倾向严重；
@帕金森定律：, 官场病,
1957年，英国学者 帕金森 (C,Northcote Parkinson)
,帕金森定律 ——组织变态之研究, Parkinson’s Law
定律一：冗员增加原理,
官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个原动因造成的。
* 官员们彼此为对方制造工作
（如行政审批，工商、税务、审计、公安，既得利益驱使）
* 每一个官员都希望增加部属而不是对手 （如, 投票, ） ；
定律二：中间派决定原理
为了争取中间派的支持，双方颇费心机进行争取，特别是双方势均
力敌的情况下。所以，不是竞争对手而是中间派成了主角
* 对决定的内容不十分清楚的人
* 意志薄弱的人
* 耳朵不大灵光的人
定律三：鸡毛蒜皮定律
大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各
种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比，
即涉及的金额越大，讨论的时间越短，反之时间则越长。鸡毛蒜皮的事情
则花费很多时间
定律四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比
事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。
所以,,设计完美乃是凋零的象征,,, 完美就是结局，结局就是死亡, 。
定律五：鸡尾酒会公式
会议与鸡尾酒会（饭局）同在。把会场从左到右分为 A-F六段，从进
门处到最远端分为 1-8八段，则可划分出 48个区域；在假定酒会开始
的时间为 H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后 2小
时 20分钟，则，重要人物都会在 H+75至 H+90的时间在 E/7区域集合，
最重要的人物自然会在其中
8
7 VIP
6
5
4
3
2
1 A B C D E F
如 H=10；则 H+75=11:15,H+90 =11:30, E/7
door
桌次、座次礼仪
桌次的排列礼仪：
座次的排列礼仪：
定律六：嫉妒症（分三个时期）
在嫉妒症流行的机关里，高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，
底层人员垂头丧气而不务正业
第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，
即患上了, 庸妒症（平庸而嫉妒）, ；
第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能
手段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；, 愚蠢比赛,
第三阶段，机关仿佛被喷了 DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入
膏肓，此时的机关已经无药可救了
定律七：退休混乱（ 50岁现象）
一般退休的年龄是 R，在前 3年（ R-3）人的精力会开始减退；
问题在于如何挑选合适的接替者，工作表现越优秀，任职时间越长，
越难寻得合适的接替者，而在位者总会设法阻止职位较低的人接近
自己的职位，以至不得不延长自己的退休时间
@彼德原理：“不称职”
1969年，美国教育家、心理学家、管理学家 L.J.彼德
The Peter’s Principle
彼德原理：
在层级组织中，每个员工都将晋升到自己不能胜任的阶层；
彼德原理推论：
每个职位最终将由不能胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚
未到达不胜任阶层的员工完成；
原因：个人的能力总是有限，但晋升总是必然的
彼德差别定理：
政府和私人机关的最大差别，忙着花钱与忙着挣钱；
胡尔定理：
多数“贵人”提拔，可能产生乘数提拔效应；
艾利斯进步定理：
一件麻烦事接替另一件麻烦事；
马克,土温禁果定理：
亚当 (Adam)不是为了苹果而要苹果，而是因为那是禁果他才要；
斯威夫特野心定理：
野心 (Ambition)驱使人做最为平凡的事情，所以，攀登的姿势和匍匐
前进别无二致；
华盛顿办事定理：
一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推委，三人公事永无成事之日；
（六）、西方现代行政精神（ Administrative Spirits）
1,主动进取，锐意创新：罗斯福新政；
2,追求卓越，提升水准,效率与效果
效率（ Efficiency）,做了没有、做了什么
A、数量上，投入产出比；
B、时间上，少时多产；
C、情境上，既定条件下的最佳选择；
效果（ Effectiveness）,做的对不对、做的好不好涉及价值判断
和价值选择问题
组织绩效（ Organizational Performance）：应该是两者的统一
二、中国公共行政理论的产生和发展
（一）、中国古代的行政理论
1.奴隶社会：君权神受，王权至上；
2.封建社会：儒学成为行政理论；
（ 1）,礼：统治阶级规定的制度和秩序； System
（ 2）,乐：要求人们在思想上求得妥协，安于本分； Mind
（ 3）,仁：做人的道理，爱心和同情心； Truth
（ 4）,义：爱不能兼爱，而营尊卑贵贱之分； Humanity
“人皆有不忍人之心 。 …… 所以谓人皆有
不忍人之心者, 令人乍见孺子将入于井, 皆
有怵惕恻隐之心 ——非所以内交于孺子之父
母也, 非所以要誉于乡党朋友也, 非恶其声
而怨也 。
由是观之, 无恻隐之心, 非人也；无羞
恶之心, 非人也；无辞让之心, 非人也；无
是非之心, 非人也 。 恻隐之心, 仁之端也；
羞恶之心, 义之端也；辞让之心, 礼之端也；
是非之心, 智之端也 。 人之有四端也, 犹其
兴奶逡病 ！
-------孟子
（二）、中国近现代的行政理论
1.孙中山：“五权分立”：立法、行政、司法、考试、监察；
2.毛泽东：
人民民主专政理论、人民代表大会制度、多党合作和政
治协商制度等；
3.邓小平：
政治和行政体制改革理论、改革干部人事制度理论,依法
行政理论等；
4.1935年：张金鉴,,行政学的理论和实际,,我国第 一部行政
学专著问世；
5 1988年：中国行政学会在北京成立,会刊, 中国行政管理, ；
6.1995年,国家行政学院在北京正式成立；各省市相继成立
（三）、中国行政学发展的任务
1.研究并服务中国行政实践：需要解决的问题
（ 1）,协调经济体制、行政体制和政治体制的关系：
（ 2）,构建“小政府，大社会”的管理模式：
（ 3）,正确处理中央和地方以及地方各级政府间的关系：
（ 4）,正确处理政企关系：发挥市场的资源配置作用 ;
（ 5）,正确处理政府和社会的关系：
“事业单位改革”、发展社会中介组织
（ 6）,实现政府管理现代化：“硬件和软件”（ Hard and Soft）
（ 7）,完善公务员制度：竞争上岗、专业化
（ 8）,公共政策的制定、执行和评估：决策的民主化和科学化
（ 9）,正确处理政府的公共性、非赢利性与其他组织的关系：
加强对行政权力的监督，防止腐败出现
姓名 职务及部门
刘克田 原辽宁省副省长
田凤岐 原辽宁省高级人民法院院长
刘长贵 原贵州省副省长
刘方仁 原贵州省委书记省人大常委会主任
李嘉廷 原云南省委副书记、省长
丛福奎 原河北省委常委、副省长
程维高 原河北省委书记、省人大常委会主任
潘广田 原山东省政协副主席
麦崇楷 原广东省高级人民法院院长
王钟麓 原浙江省副省长
田凤山 原国土资源部部长
王雪冰 原中国建设银行行长
王怀忠 原安徽省副省长 2003.12.29
中国 2003年反腐盘点：落马的省部级高官
2,构建行政学科体系，丰富公共行政理论：
（ 1）,第一层次：行政科学原理：
（ 2）,第二层次：普通行政学、行政哲学、行政学史
（中外行政管理史、思想史）
（ 3）,第三层次：领域行政或部门行政
A.领域行政：行政主体、行政运行、行政客体等领域；
行政生态学、组织学、人事学、领导学、决策学、伦理学、
监察学、
B.部门行政：政府基本职能部门发展起来领域；
工商、公安、司法、民族、财政、税收、教育行政学等
（ 4）,第四层次：层级行政学
市政学、乡镇、县级、省级、农村、特区行政学等
（ 5）,此外：比较行政学、发展行政学等
3,加强行政学科队伍建设，促进理论和实践的结合：
（ 1）,加强行政学院建设：发展行政理论、培训公务员：
（ 2）,加强高校和研究所建设：培养人才、学科发展； MPA
（ 3）,活跃学术气氛：加强国家间的交流和合作；
第三节 公共管理范式的兴起与特征
一、传统公共行政学的局限
1、管理框架局限,政治学与管理学是其基础学科
政治学强调规范取向（ Normative Orientation）
意识形态，行政学无法回避
管理学强调工具取向（ Instrumental Orientation）
工作效率，行政学的重要研究途径
如何在规范取向和工具取向间找到平衡点？
2、管理主体局限
传统公共行政学认为政府或国家行政机构是唯一管理主体，但随
着社会生活的复杂化，社会事务的多样化，出现了各种非政府公
共组织（ NGO）如基金会、行业协会等。
3、管理理念与手段局限
市场经济条件下，如何处理与市场、企业和社会三者的关系，
在管理任务上：“全能政府”把规则制定、监管、直接管理混为一
谈
在管理手段上：排斥私营部门的管理手段和竞争机制
4、管理对象与管理目标局限
传统公共行政学关注行政秩序和行政效率，忽视行政系统的“外
部”职能，如公共环境、公共伦理等
二、公共管理产生的时代背景
1、政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满
（ 1）、政府规模太大，消耗过多希缺资源，纳税人不满；
（ 2）、管理范围太宽，限制个人自由；
（ 3）、行事方法不当，缺乏效率；
（一）、西方国家摆脱困境的需要
2、经济衰退和财政压力的加剧
福利国家庞大的财政预算，出现财政赤字，引发新的社会问题
3、社会问题与政府不可治理性的增加
人口问题、都市化问题、环境问题、种族歧视问题等，出现政府
不可治理性（ Ungovernability）
（二）,科技革命和全球化浪潮
1、科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生重
大变化：
社会成员知识水平的增加和财富的增长导致对公共领域更加关注
2、现代通信和信息革命对传统政府提出变革要求
变革传统的金字塔型权力结构为扁平化、网络化结构,赋予地方
更多的自主权，建立电子政府、网络政府
3、科技革命导致社会治理新形态的出现
工业文明创造了 官僚制政府管理模式,新科技革命必然要求新的
社会治理形态 与之相适应，政府再造、新公共管理运动等
4、全球化浪潮形成的三股力量 ——出现很多 国际型公共物品,如
统一的世界市场、国际竞争力等；
市场经济 ——体制趋同
跨国公司 ——经营模式趋同
网络技术 ——协议趋同
（三）、政府管理和民主制度的矛盾
1、政府管理 ——韦伯科层官僚制 （ Bureaucracy）的困境
(1)不符合避免雷同、追求多元、强调创新、崇尚个性的信息时
代的要求；
（ 2）不符合要求打破政府对公共服务垄断的要求；
（ 3）不符合要求信息沟通，反对封闭分割、各自为政、缺乏团队
协作精神的要求
2、民主制度 ——詹姆斯,布坎南 （ James M,Buchanan）的公共选
择理论
（ 1）民众应直接参与公共服务的供给过程：
建立国家与社会共同治理的模式；
（ 2）民众应既能控制政治家又能控制官僚
（双层约束，选民选举政治家，政治家制约官僚）
（ 3）国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制
三,公共管理范式的兴起与特征
（一）、林德布洛姆 (C.Lindblom)的三种研究途径：
公共行政 (public administration)
公共政策 (public policy)
公共管理 ( public management)
（二）、“公共管理 (学 )”与“公共行政 (学 )”的关系,争议
1、将公共管理 (学 )等同于公共行政 (学 )，坚持传统范式,即公共
行政学派者；
2、将“公共管理 (学 )”当做公共行政 (学 )的一个分支，专门研究
行政管理方法、技术与技巧者
3、将“公共管理”当做一种与传统的公共行政学、公共政策范
式
(途径 )相竞争的新范式或新途径
（三）、美国公共管理研究途径
1,Ｐ 途径,公共政策学院的“政策途径”
（ The Policy Approach）
哈佛 —肯尼迪学院, tuition and fees mpp2
密歇根大学公共政策研究所,明尼苏达大学的
汉弗莱研究所,加州大学伯克利分校 的公共政策学院
（ 1）强调高层管理者和他们所进行的政策研究；
（ 2）强调非量化和实务取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；
（ 3）强调与政策分析结合，进行具有前瞻性、规范性理论研究
2,B 途径,商学院学院的“商业途径” （ The Business Approach）
（ 1）强调企业管理原则，师法企业；
（ 2）强调对公、私部门的差别不作严格区分；
（ 3）强调重视策略管理及组织间的管理，还强调对公共管
理的过程管理
（ 4）研究方法上偏好实验设计等量化研究方法
（四）,Contrasting Business and public administration
1,Similarities:
(1) Organizational design;
(2) The allocation of scarce resources;
(3) The management of people.
2,Distinction:
(1)Primary distinction:
(a) making a profit;
(b) delivering services or regulating individual or group
behavior in the pubic interest.
(2)Secondary distinction,
(a) Ambiguity,The purposes to be served.
Business Management:
The bottom-line profit is the basic measure of evaluating how good
a job the organization is doing;
The performance of individual managers can be directly
measured in terms of their unit’s contribution to the overall of the
company.
Public Administration:
The public service is hard to specify or measure.
Protect the quality of environment----no financial,bottom-line”
(b) Pluralistic Decision Making,The work to be done.
Business Management,easy
Decision might be made rapidly by one individual of a small group;
Public Administration,hard
Require many groups and individuals to attend the decision process.
“the diversity of interests seeking to affect policy is the nature and
essence of democratic government”(Blumenthal,1983)
(c) Visible, The work have been done.
Business Management:
Not all the public will censor except for the shareholders;
Public Administration:
The work is subject to constant scrutiny by the press and by the public.
,in government,you are operating in a goldfish bowl,You change
your mind or make a blunder,as human beings do,and it’s on the
front page of every newspaper”(Rumsfeld,1983)
1,Politics (Policy) and administration:
Woodrow Wilson:
isolating the processes of administration from the potentially
corrupting influences of politics.
“administration lies outside the proper sphere of the politics,
Administrative questions are not political questions,
Although political sets the tasks for administration,it should not be
suffered to manipulate its offices (Wilson,1887,p.210)”
Paul Appleby,interaction between them
“Public administration is policy-making”
How to ensure accountability to be taken by the administrators or
politicians?
Structure control; professional standards; codes of ethics
（五）,Issues in public administration theory and practice
2,Bureaucracy and democracy:
Democracy,
The Greek words,demos--people; kratis ---authority
First,democratic morality assume that the individual is the primary measure of
human value,and that the development of the individual is the primary
goal of a democratic political system.
Second,democratic morality suggests that all persons are created equal----that
difference in wealth,status,or position should not give one person or group
an advantage over another;
Third,democratic morality emphasizes widespread participation among the
citizens in the making of major decisions.(Redford,1969)
Bureaucracy：
First,the need to bring together the work of many individuals in order to chieve
purpose far beyond the capabilities of any single individual.
Second,bureaucratic system were to be structured hierarchically,with those at
the top have far great power an discretion the those at the bottom.
Third,bureaucratic organization generally assumes that power and authority
flow from the top of the organization to the bottom rather that the other
way.
Individual ----group or organization;
Equality ---- hierarchy;
Participation----- authority and top-down decision making
(bottom-up)
第二章 行政原理
第一节 概述
一、含义
对行政管理活动规律理性把握，揭示行政现象和本质，指导行政实践
二、特点
1,实践性 （ Practice）
来源于行政管理实践 ；
在行政管理实践中得到丰富、发展和完善；
2,综合性, (Integration)
综合运用 社会科学、自然科学等学科知识
3,动态性, (Dynamics ) 理论的不断创新
第二节 行政管理 体制上的封闭原理
一、含义
系统内的管理过程构成一个连续的封闭回路，并形成有效的管理
活动，包括吸收、加工和作功的完整过程 ；
二、运行
指挥中心、执行机构、监督机构、接受单位和反馈机构
指挥机构 执行机构 接受机构
监督机构
反馈机构
输入 输出
指令
处理信息 原始信息
封闭结构回路图
反馈信息
三、运用 封闭原理 的注意事项：
1、在做出决策前对产生的问题进行评估，以便及时采取封
闭措施，防止出现混乱，把负效应减到最低 ；
2、对封闭系统的各个环节加强监督，防止发生问题 ；
3、准备多个应急方案 ；
第三节 人主原理及相应的几个原理
一、人主原理,Based-on Man
（二）、基本思想：
1、人是行政管理活动中的主体和核心因素：“行政机器”
（ 1）、行政机关内部：行政管理者，行政领导和其他行政人员；
（ 2）、行政机关外部：行政管理对象，所有社会民众；
（一）,含义,强调人在行政管理中的主导作用；
2、做好行政管理工作需要优秀的行政管理人才：
“为政之要，唯在得人”
3、做好行政管理工作关键在于做好人的工作：
调动人的积极性
二、激励原理,Inspirition
（一）、含义
从分析、考虑和满足人的各种需要出发，以引起人们某种的动力；
（二）、种类
1、物质动力：工资 salary、奖赏 premium、晋升 promtion等；
2、精神动力：理想、事业心、荣誉感、成就感等；
3、信息动力：寻找、利用信息的价值 ;
“生活主体 —客体 —消息 —评价 —选择行动 —实现目标；”
你可以买到一个人的时间，你可以雇一个人到固
定的工作岗位，你可以买到按时或按日计算的技
术操作，但你买不到热情，你买不到创造性，你
买不到全身心的投入，你不得不设法争取这些。
——弗朗西斯（ C,Francis）
激励原理
需求 动机 行为
需求
满足
新的需求
激
励
三、能级相称原理
（一）、含义
根据人的能力大小，赋予相应的职位和权力，各尽其才；
（二）、应用的基本原则
1、能级的划分和组合应保证行政组织结构的稳定和有效；
战略规划层
战术计划层
具体执行层
2、不同的能级应具备不同的责任、权力和利益，权责利统一；
3、各类能级应动态对应：年龄、知识、才能、经验等
（ 1）、打破人员的“部门所有制”，从制度上保证人才的合理流动；
（ 2）、引入竞争机制，公开招聘，竞争上岗；
（ 3）、破除领导的终身制，干部年轻化；
四、领导行为原理
（一）、含义
研究领导行为的类型及对下属工作情绪、动机和工作效率的
影响的理论；
（二）、几个相关理论模型：针对影响力 Influence
1、领导方式连续统一体理论
坦南鲍姆 (Robert Tannenbaum)和施米特 (Warreu H,Suhmidt)等
领导方式从专权式、以上司为中心到民主的、以职工为中心的领导方
式之间存在多样的领导方式，构成连续统一体，采取何种领导方式不
能一概而论；
2、支持关系理论：利克特 (Rensis Likert)
(1)、含义
善于使每个人建立和维持对自己个人价值重要性的感觉，
把自己的知识和经验看作是对自己价值和重要性的一种支持；
(2)、支持关系理论提出的领导方式：
专权的命令式；温和的命令式；协商式；参与式；
后者可以达到支持的目的
3、双因素模式理论：领导行为方式
斯托根梯 (Ralph M.Stogdill)和沙特尔（ Carrol L.Shartle）
(1)、以工作为中心的主动结构：
强调组织的需要，领导者确立目标、制定政策、发出指示；
(2)、以人际关系为中心的体谅结构：
强调组织人员的个人需要，关心并尊重员工；
双因素理论
保健因素 激励因素
?防止职工产生不满情绪 ?激励职工的工作热情
工 资
监 督
地 位
安 全
工作环境
政策与管理制度
人际关系
工作本身
赏识
提升
成长的可能性
责任
成就
第四节 系统原理及相应的几个原理
一、系统原理
（一）、含义
运用系统理论，对行政对象进行系统分析，研究系统内外环
境的关系，实现系统整体效能最优化；
（二）、特征
1、整体性：整体大于部分之和；
2、内部相关性：系统各个要素之间的联系；系统中也存在小系统
3、环境开放性：开放的输入和输出功能；
4、目的同一性：各要素和谐一致；
二、整分合原理
（一）、含义
整体、分工、综合；
（二）、运用
1、树立整体观念：分工的前提和出发点；
2、合理分工：分工产生效率；“国际分工”
3、有机综合：正确处理整体和局部的关系；
三、反馈原理
（一）、分类：就其结果
1、正反馈
反馈的结果使系统的输入对输出的作用增大，导致系统运动加剧，
趋于不稳定状态；
2、负反馈
反馈的结果使系统的输入对输出的作用减小，使系统运动越来越
缩小对目标的偏离，趋于稳定状态；
计划 执行 控制
输
入
决
策
输
出
输
入
实
施
输
出
输
入
控
制
输
出
计划指令
执行中信息
完成情况信息
第五节 弹性和权变原理
一、弹性原理
（一）、弹性原理的含义
适应管理系统内外的变化，有效实现动态管理
（二）、管理弹性的分类
1、从弹性所涉及的范围和影响程度划分
（ 1）、整体弹性：管理系统在整体上的某种可塑性、应变性；
（ 2）、局部弹性：管理系统中的某个环节或侧面的可塑性；
2、从运用弹性原理的动机和后果划分
（ 1）、积极的弹性：主动调整弹性的限度；高效完成目标；
（ 2）、消极的弹性：无原则地扩大或缩小弹性限度；
二、权变原理
（一）、含义
适应管理系统内外的变化适时调整管理对策和方法；
（二）、基本观点：
1,权变原理的前提：管理要素，复杂多变；
2,权变原理的实质, 审时度势，相机权变 ；
3,权变原理的目的, 追求实效，实现目标 ；
第三章 行政环境
第一节 行政环境概述
一、行政环境的含义
行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各
种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和 ；
二、行政环境的特征：
1,广泛性,气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技；
2,复杂性,要素之间交叉，关联复杂；
3,差异性,国家间、地区间、部门间的差异；
4,多变性,万物皆变，行政系统内外部各种要素；
三、行政环境的分类
1,按地域划分,国际行政环境和国内行政环境 ；
（ 1）,国际社会环境：
国际社会的政治、经济、文化等的发展情况
A,国际社会的政治情况：和平和发展；强权政治,,伊拉克问题,
B,国际社会的经济情况：经济秩序和经济差距；
C,国际社会的文化情况：文化侵略,,民主,,, 快餐, ；
（ 2）,国际自然环境：
全球的生态环境，臭氧层、水土流失、土地沙化
（ 3）,国内社会环境 (连接 2), 国内社会环境 (连接 2)
A,经济环境：生产力水平；
B,政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；
C,精神文化环境,教育状况、人口素质； 全国失学儿童有 200万
D、人口构成 环境,人口数量、质量、构成、分布；
(连接 1) (连接 2) (连接 3)
（ 4）,国内自然环境：
A,生态资源, 国土,太阳辐射, 气温, 水分, 河流, 海区
B,生物资源,森林、草原、鸟兽鱼虫
C,矿产资源,煤、铁、石油、天然气
2,按行政环境对行政管理作用的层次划分：宏观、中观和微观
A,宏观：国际、国内的社会、自然环境
B,中观：行政系统的组织结构和运行环境
C,微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况
四、行政生态学的兴起
（一）、历史背景：
1、兴起,
20世纪 50年代，人口剧增、环境恶化、能源紧张，人们普遍关注
生态环境；
2、以往公共行政理论研究的偏颇,
侧重组织内部因素的研究上，如行政组织设立、权限划分、人员
行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素 ；
（二）、代表人物和观点
2,1957年,1961年雷格斯 (Fred W,Riggis)
,比较公共行政模式,,, 生态行政学,,
生态模式（ Ecological Model）集大成者
1,1947年，美国哈佛大学的 J.W.高斯发表了, 政府生态
学, 一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象 ；
3,雷格斯对各国行政模式的划分：三类
（ 1）, 融合型 (Fused Model)的农业型行政模式；
A.经济基础是农业生产力 ；
B.行政活动以地域为基础,土地的分配和管理是政府的重要事务 ；
C.官僚的职位重于行政政策本身；
D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩 ；
E.流行世卿世禄的行政制度 ；
F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级 ；
G.政府与民众沟通较少；
H,行政的主要问题是维持行政的一致和统一
（ 2）,衍射型 (Diffracted Model)的工业型 行政模式
A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济 ；
B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切 ；
C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则 ；
D.沟通渠道发达 ；
E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和
统一 ；
（ 3）, 棱柱型 (Prismatic Model)的过渡行政模式
A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；
B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行
政特性仍具有很大影响力 ；
C.传统结构与现代结构重叠存在 ；
第二节 行政环境与行政管理
一、行政环境决定、制约行政管理
1、适应政治环境的性质
2、适应经济环境的发展水平
3、适应文化环境等综合状况
特定文化、社会背景
如美国“大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；
（ City Manager in Oakland,CA,USA） (My Photo) （ mayor）
4、适应自然环境的特点
日本、西班牙等海洋岛屿型国家 —— 海外殖民扩张；
中国 —— 地大物博，“安于现状”；
二,行政管理对行政环境的反作用
1,积极,
通过制定政策，改造现有行政环境的弊端
如提高 GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策
2,消极：
违背规律，阻碍和破坏 行政环境，如资源过度开采等
第四章 行政职能
第一节 概述
一、含义
（一）,现代行政职能问题的由来和发展
1,由来 ——罗斯福,新政”
（ 1）历史背景：
1929-1932年资本主义世界经济危机
A.经济持续衰退：
美国工业生产下降 55.6%； GDP从 1044亿 $下降到 410亿 $
B.金融体系接近崩溃：
美国 5000家银行倒闭，到 1933年有 21个州采取关闭银行的保护性措施
C.失业剧增：
失业率高达 18.2%
D.社会危机：
产生对政府的信任危机；“守夜人”的弊端暴露出来
（ 2）“新政”的主要内容：“伸出看得见的手”
A.核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心
B.具体措施：
a.扩充总统的立法职能
b.扩充总统的行政职能
建立总统办公厅和各种辅助机构，
总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会
c.扩充总统的经济职能
设立田纳西河流域管理局等经济管理机构；
第一次规定联邦政府对华尔街（ Wall Street）的管制；
（ 3）“新政”的实施成果：重新振兴了美国经济
A.结束了 亚当,斯密（ Adam Smith） 自由主义经济政策，
“两手都要硬”
B.政府干预经济和社会事务成为共识：
C.但没有解决政府干预经济和社会事务如何把握“度” 的问题
a.政府应干预什么（ What）
b.政府应在什么时候干预 (When )
c.政府通过什么方式干预 (How )
d.政府干预到什么程度 (Degree )
2、“东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政 职能的体现
（ 1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展战略
（ 2）“官 -产 -学”：高度协调机制，日本、韩国
韩国,6个“五年计划”；
“进口替代”、“出口导向”、“科技国家化”三大战略；
（ 3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众大力支持；
（ 4）经验：
保持社会和经济稳定快速发展，可遵从政府导向型经济发
展战略，暂时放弃有关政治上的争论，避免社会动荡；
如姓, 资, 与姓, 社, 的问题；白猫和黑猫的问题
3、“东亚金融危机”：后发展国家政府行政 职能的纠正
（ 1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾
（ 2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全
球化对后发展中国家的消极影响；,索罗斯”
（ 3）,东亚金融危机” 事实上是“公共政策”的危机，缺乏灵
活性
（ 4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以克服的缺陷
选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是一种不选择
如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目”
（二）,行政职能含义
行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事
务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。
即政府应, 管什么,
（三）,理解
1,和国家的产生相联系,国家职能的一部分；
2,和公共行政目的相联系,体现公共行政目的；
3,和公共政策相联系,制定公共政策是行政职能的体现；
4,和制度创新相联系,转变行政职能体现了制度创新；
（三）,特点
1,执行性, 执行 权力机关的决定
2,强制性,以 国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力
3,公共性,和意识形态无关,计划、组织、协调、沟通、监
督、控制等基本职能 ；
4,差异性, 不同类型的国家,同一类型的 不同的历史发展 时期
不同类型：如社会主义国家,资本主义国家；
同一种类型：如中国，
49年 -57年，巩固政权；
58年开始，大跃进，抓生产；
66年开始, 文化大革命,,政治运动；
78年开始改革开放，经济建设；
2002年 WTO，经济一体化；
（四）、有关 行政职能问题的争论
1、争论的焦点：该管和不该管的范围与程度
国家与社会、国家与经济、公平和效率三个关系，不存在要谁
不要谁的争论，而是时序问题，反映了不同政府的 价值偏好 ；
2、国家与社会的关系：
涉及到政府的政治职能，“权威”和“民主”的关系是核心问
题
（ 1）精英政治,elite politics
A.积极意义：
由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命
B.消极意义：
少数人组成集团，实际控制国家权力，国民政治权利受到限制
（ 2）公共支出增长迅速：政府获得日益广泛的社会影响力
公共支出增长迅速的原因：“恩格尔”定律
非必需品和劳务的增加，公共物品属于非必需品，导致公共投入增加
（ 3）基于上述两种现实
民众的政治支配权、决定权、表达权如何得到保护和实现？
A.罗尔斯（ John Rawls）：, 正义论, Theory of Justice
正义的对象是用于分配公民的基本权利和义务、划分社会利益和
社会负担的社会制度机构；
正义应该成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度；
B.布坎南 (James Megill Buchanan)和 哈耶克（ F.A,Hayek）,
,自由、市场和国家 ——80年代的政治经济学,
,自由秩序原理, The Constitution of Liberty
重新确定自由的价值，民众的自由权利是天赋的，不可剥夺的；
3,政府与市场的关系：
涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题
1776年 Smith,国富论, 自由主义经济学；
1926年 Keynes,自由放任主义的终结,
国家干预主义经济学；
60年代 Samuelsen,经济学,
混合经济经济学；
80年代克林顿政府
复兴凯恩斯主义经济学； New Keynesianism
（ 1）市场失灵,Market Failures
A.个人价值观和自由与社会公理存在矛盾；
B.完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等
问题，结果会损害社会效率；
C.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；
帕累托最优 （ 意大利古典经济学家帕累托命名 ）
在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进
一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就是处
于一般均衡状态
D.由于存在不完全均衡，资源不能得到充分利用；
E.信息存在不完全性或非相关性；
“信息失真” (Information Distortion);
“信息与谎言”
F.市场不会自动提供公共物品：“公共牧场悲剧”
（ 2）政府失灵,Government Failures
A.政府对社会的经济管理缺乏明确 利益主体、责任主体,导致政
府效率低下；
B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可
能实现； 追求公平必然常以牺牲效率为代价 ；
C.组成政府的人员，作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更
好，同样会 犯错误 ；
D.政府和民众的法律关系存在 不对等性,政府行为的失控无法得
到有效救济或补偿；
E.政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、复
杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；
F.垄断 （ Monopolization）是政府无法克服的弱点，导
致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；
G.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估，
“逃避错误” 成为政府官员的普遍行为准则；
H,,多数人原则” 选举体系的存在：从来都以牺牲部
分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益；
4、效率 (Efficiency)和公平 (Justice) 的关系
涉及到政府的社会职能，
生产 (Production)和分配 (Distribution)是核心问题
（ 1）公平和效率的含义：蔓昆（ N.Gregory Mankiw）
A.效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西，同一
时间里 投入最小，产出最大化 ；
B.公平是这些资源在社会成员中的平等分配,机会均
等, 收入均等, 社会权力的平等化 ；
C.效率是如何使经济蛋糕变大，平等是如何公平分配
经济蛋糕；
（ 2）公平和效率的争论,三种争论
A.效率优先论：
a.推理逻辑 1：
个人权利 ——个人自由 ——市场竞争 ——提高效率；
b.推理逻辑 2：
效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，
多劳多得；
c.结果：
个人权利是效率优先的前提、基础和结果；
效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果均
等”，否则会导致不公平
B.公平优先论：
推理逻辑：
公平是“天赋权利”的具体化 ---不能市场化 ---不能用金钱衡
量
结果：
# 市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害
# 效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、
社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等”
原则
# 市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬，如资本市场
C.效率公平平衡论：以最小的公平代价换取最大的效
率结果
@ 倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制
@ 同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目
标的公共经济
基尼系数 =S / SOAB （ Gini Coefficient）
0 20 40 60 80 A
人口百 分比
B
80
60
40
20
收
入
百
分
比
a
b
c
d
基尼系数一般
在 0.3—0.4之间
洛伦兹曲线（ Lorenz Curve）
讨论：
如何看待我国的效率和公平现状？
效率和公平何者更重要？
如何在两者之间寻求平衡点？
1、历史（纵向）的角度：
人类社会：奴隶社会 ----封建社会 ----资本主义社会
（社会主义社会）
公平度逐渐增加，效率不断提高
2、现实（横向）的角度：
全球：
发达地区与欠发达地区存在事实上的不平等（国际经济旧秩序）
经济中心转移（意大利 —法国 ---英国 ----德国 ——美国）
中国：
南北、东西存在差距，经济中心转移（东北 —东南）
计划经济 ——强调公平，但牺牲效率（大锅饭）
市场经济 ——强调效率，但损伤公平（价值偏好）
如何解决？
,初次分配 注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通
过诚实劳动、合法经营先富起来。 再分配 注重公平，加强
政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”
,初次分配 是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率
原则，即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收
益多少进行分配,高效率获得高回报 。
再分配 是指在初次分配的基础上，政府通过 税收、政策,
法律 等措施，调节各收入主体之间现金或实物的分配过
程，也是对要素收入再次调节的过程。
初次分配注重效率、再分配注重公平,
第二节 行政职能的主要内容
一、分类
（一）按作用的领域
1.政治职能, 专政职能, 加强民主和法制建设
2.经济职能, 经济计划、管理, 服务, 监督
3.文化职能, 教育、科学文化
4.社会职能,
公共设施建设与管理、社会福利保障与人口管理、环
境建设 (第五次铁路大提速 )
（二）按功能的属性
1.统治 职能,一个阶级统治其他阶级
2.保卫 职能,国家安全、社会稳定
3.管理 职能,保证社会井然秩序
4.服务 职能,“客户”与“服务商”；用“脚”投票
（三）按功能的性质
1.行政立法,创生权或授权
2.行政司法：仲裁与调解
3.行政执法：大量的日常管理活动
（四）按功能的过程
1.计划,长 ——中 ——短计划；“应急”计划
2.指导,上级部门对下级的业务；同级政府对职能部门
3.协调,上级、下级、不相隶属部门间
4.沟通,政府部门间的信息共享；政府与民众
二、张金鉴对 行政职能 的分类
1.维护 (Maintenance)：维护国家的法典和制度；
2.保卫 (Protection)：国家和民族独立、公民的财
产和生命权、维护社会秩序；
3.扶助 (Assistance), 使各界公民、团体、工商组
织 均衡发展,扶助弱势群体
4.管制 (Regulation),依法控制和约束社会行为主体
和公共权力主体的行为，使其不得危害国家、社会和
其他人；
5.服务 (Public Service),办理各种公共事业，
卫 生、交通、通讯、教育等
6.发展 (Development),制定有效的公共政策,提升
国
民生活质量、提升社会文明程
度；
第三节 政府行政职能的转变
1.行政环境发展变化的必然要求
一、我国 行政职能转变的历史必然性
（ 1）适应经济体制改革的要求：计划到市场的转换，混合经济
（ 2）适应政治体制改革的需要：还政于民，减政放权
（ 3）适应 WTO体系规则的需要：政府管理模式与国际接轨
5.提高政府工作效率，防止、遏制、减少政府 腐败
（ Corruption） 现象的发生
3.行政管理科学化和技术手段现代化的必然结果
4.顺应世界各国行政职能不断发展变化的趋势
2.政府 机构改革的重要前提和基础：职能 ——机构
二、现代政府行政 职能的特点
1.不断提升社会服务职能：, 管制, ——“服务,,
2.行政职能日益社会化：,全能” ——“有限”
3.地方政府（ Local Government）作用加大：,集权” ——“放
权”
(1).地方政府了解实际情况，利于 及时进行决策和管理，
有助于解决实际问题
(2).调动地方政府的积极性
4.行政管理日益法治化,,人治” ——“法制”
三、我国现阶段政府行政 职能的转变
（一） 适应市场经济体制
1,行政职能 重心 的转移：经济职能的地位上升为核心地位
2.行政职能 方式 的转变
（ 1）,由运用 行政手段 为主转变为运用 经济手段, 法律手段
和
必要的行政手段 相结合
（ 2）,由 微观、直接管理 转向 宏观、间接管理
（ 3）,由重视计划、排斥市场转向把 计划与市场有机结合 起
来
3.行政职能 关系 的转变
（ 1）,理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系
（ 2）,理顺政企关系
A.所有权和经营权分开，通过承包制、股份制调整所有制形
式，把生产经营权还给企业，调动企业积极性
B.理顺产权关系，政府的国有资产所有者职能和行政管理职
能分开
C.实行国有资产分级管理，建立起以经济、法律、行政
等综合手段控制市场，市场引导企业的 宏观调控体系
（ 3）,理顺政府与市场关系：, 两只手,
（ 4）,理顺政府与社会关系
A.在 管理范围 上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，
向社会提供, 公共物品, ；
B.在 管理模式 上,,小政府、大社会, ；
C.在 管理方法 上，间接的以法律为主的方法；
（ 5）,理顺政府内部各职能部门关系,制度先行
（二） 适应 WT0体系规则
1,WT0强制性规则 的 三大基本原则
（ 1）,非歧视原则：（ Principle of Nondiscrimination）
非歧视地进行贸易活动，主要体现在最惠国待遇和国民待遇
（ 2）,市场开放原则, （ Principle of Open Market）
逐步实现贸易自由化，关税减让、取消数量限制和增加透明度
（ 3）,公平竞争原则, （ Principle of Fair Competition）
建立公正、有序的市场环境,减少 政府干预 ；
2,转变途径
（ 1）,以 规则 导向取代 权力 导向
A.政府引导,宏观经济 调控
B.进行管理体制和管理方式创新，提高政府 公共服务意识
C.加强 对各种风险的预警和防范意识
（ 3）,推行 政务公开 制度，实现依法行政
（ 2）,树立起现代管理理念，改变行政权力运行方式
（ 4）,依法进行 行政审批 制度改革，破除垄断
a.审批事项多、范围广，与全球市场经济运行体制相脱节；
b.审批环节多、时间长，与高效的政府目标相抵触；
c.审批不规范、随意性强；
d.行政审批的, 暗箱操作, 与 WTO的公开、透明原则相悖；
e.重审批、轻监管，与行政审批的实际意义相冲突；
A.存在的现实问题
a.削减市场准入的前置审批，为平等竞争创造条件
b.加快立法，科学界定行政审批的范围和程序
c.改进审批方式，推进行政审批公开
●,“八公开,, 即公开审批机关、内容、依据、条件、程序、
时限，收费标准和审批责任人 ；
●,设立行政审批中心，建立集中式服务窗 口；
d.建立 行之有效的行政审批责任制和监督机制 ；
B,解决的办法
第五章 行政 组织
第一节 概述
一、含义
（一）、三种理解
1.广义和狭义
（ 1）广义
为执行一定 事务 而将从事共同工作的人们通过权责
和任务分配结成系统协调的组织机构；
（ 2）狭义
为执行 国家 的 政务 所结成的系统协调的组织机构：
2.静态和动态
（ 1）静态
为执行国家的行政事务而依法建立的 行政机关体系
（ 2）动态
行政机关管理国家事务而产生的各种 组织活动
3.阶级和社会属性
（ 1）阶级属性
统治阶级推行本阶级阶级意志的 组织工具 ；
（ 2）社会属性
在国家强制力保障下为实现社会目的而形成的 行政
机关系统；
（二）,行政 组织和相关概念的异同
1.行政 组织和 行政机关
（ 1）范围
行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系统中
的次级系统；
（ 2）法律效力
行政组织
综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体
行政机关
单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体
2.行政 机关和 行政机构
（ 1）, 两者不存在本质上的区别
（ 2）,行政机构
侧重编制、预算和组织结构
行政机关
侧重主体,职权和法规
二,行政 组织 的特征
（一） 政治性
1.阶级性, 国家行政组织的本质特征
2.决策性,阶级性通过行政组织的决策体现出来
（二） 社会性
1.服务 性
首先为执行宪法和法律服务；
其次为一定社会公众的利益提供条件或保障
2.管理性
制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调
（三） 权威性
1.约束性
以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；
2.强制 性
政府对破坏 政府权威 或 社会秩序 的行为予以惩戒 ；
（四）法制 性
1.行政组织本身的法制性
组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律
规定，符合法定程序
2.行政组织管理社会公共事务的法制 性
包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力
（五） 系统 性
1.结构 性
以 部门化 和 专业化 为特征组织权责体系，各司其职
2.有序 性
通过逐级授权，形成一定 序列和等级 的组织体系
（六）发展 性
1.动态 性
社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整
2.适应 性
通过组织调整，与社会生活 相互 适应
三,行政 组织 的基本构成要素
1.组织目标（ Aim）
（ 1）目标的明确性
一切没有明确目标的行政组织都是没必要的
（ 2）目标的层次性
总目标、分目标；近期目标和长远目标等
2.机构设置, （ Orgnization）
根据目标和职能要求设置机构
3.职位设置,（ Position)
根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系
4.人员构成 (Staff)
结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；
5.规章制度 （ Rule）
对行政组织成员具有普遍的约束力的 规则体系 ；
6.物质基础 （ Material)
适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；
7.价值观念 (Value Jugement)
对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；
四,行政 组织 的产生与效力
（一）、产生的依据
1、宪法,宪法是行政组织产生与成立的基础
2,法律,一般为 国家的行政组织法
（ 1） 明确在法律中规定行政组织的设置；
（ 2） 先由政府行使创议权，再由法律认可；
3,行政裁量权,两种情况
（ 1）政府根据法律授权自行设立某些机构
（ 2）政府根据法定职权设立某些机构
（二）,行政 组织 的效力：合法性
1、立法机关：
议会制国家，议会、国会、人民代表大会,国家权力机关
2,内阁,
内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立
法机关认可，如英国、德国等
3、折中制,立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力
（三）,行政 组织成立的 法定程序
1、由政府或立法机关提出创议案，说明设立机构的法律依
据和现实原因
2、由批准机关审议其合法性，决定设置与否
3、由批准机关以法定方式向社会公布，并赋予其公共权力
五,行政 组织 的种类
1、首脑机关
中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统
2、职能机关
隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；
大部分行政机关都是职能机关；
如国务院所属的各部、委、办及直属总局，
地方政府所属各厅、局、处、科等；
起承上启下的作用；
3、幕僚机关：辅助或办公
各级政府的办公厅（室）
无特定专业性,直接听从行政首长的指挥
对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有
事实上的权力，直接参与政策制定
4、咨询机关 （ Brain Power）
智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成
不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；
政府机关的“外脑”；
5、派出机关
不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
一、目标的 层次
1、整体目标
行政组织的最高决策层制定，通过政府施政纲领阐述；
如“十六大报告”，建设小康社会
2、分目标
机关或部门目标,服从和服务 于整体目标，体现自身业务
性质；
3、个人目标
具体行政工作人员个体的工作目标；
参杂了较多的个人情感、追求和价值观
第二节 行政组织目标
二,行政 组织目标的合理性问题,取决于四个方面
1,社会认可
符合社会生活的一般准则和一定的社会需要；
2,组织能力
过高或过低估计环境和自身能力，期望值过高（低）
3,团体状态
成员意识，非正式组织成员的认可程度，是否与组织目标一致；
4、成员意识
成员对组织目标的了解、理解、关心和参与程度；
三、行政组织目标的 特征
1、规定性
（ 1）、总体原则由宪法、法律或法规规定；
（ 2）、具体目标则由行政法规或其上级决定，否则不发生法律效力；
2、服务性：服务于全体民众；
3、复杂性：社会生活的复杂性，行政目标难以顾及所有社会层面；
四、合理 行政 组织目标的特征
1、目标明确
（ 1）、表述上要清楚，不会产生歧义；
（ 2）、时间概念上要准确。总体目标较抽象，具体目标应准确；
（ 3）、空间概念上要严格，范围或领域；
2、目标一致
（ 1）、和总目标一致，不产生冲突；
（ 2）、各分目标一致，不互相拆台；
五,目标管理 (MBO,Management by Objective)
1、含义：美国德鲁克（ Peter,F,Druck ）,,管理实践,
（ 1）、一种过程：上下级人员间共同确定目标和主要职责范围；
（ 2）、一种实施管理的计划和考核方法：
以此为标准评价组织中每 个人的贡献；
（ 3）、一种个人和组织的关系：两者保持一致，提高组织效率；
2、性质
（ 1）、以行为科学 ——人际关系学说为基础；
（ 2）、管理人员应由他所要达到的目标而非其上级来指挥和控
制,即目标管理 (MBO)和自我控制 (Self Control)；
（ 3）、用严格的内部控制取代传统的外部控制；
（ 4）、强调参与，用激励代替惩戒，以民主代替集权；
（ 5）、不意味着个人可以任意自由选择工作目标，须把组织整体
目标作为基本出发点，细化之；
3、目标管理的实施
（ 1）、实施的困境
A、由于利益因素存在，使组织普遍、自觉承担某种责任常存在困难；
B、各级管理人员不习惯下级的参与和自主性，常情不自禁地使
用
传统的管理方法；
（ 2）、成功实施目标管理的四个条件
A、整个组织特别是各级管理人员，应对管理目标采取支持的态度；
B、管理人员应比下级具备更高的协调、组织、领导和沟通能力；
C、实施精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度；
D、目标管理应该从组织的高层管理部门开始，应树立榜样，以
利下属仿效；
第四节 行政组织结构
一,含义与性质
（一）,含义
各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相
互关系的体制；
（二）,性质,抽象而无形的，因此不能直观其存在
依据,黑箱”原理 可以解决这个问题；
1、结构与功能：
结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征；
“金刚石与石墨”
2、结构与职位：
职位 —职权 ---职责,强调三者的 非人格化和统一性 ；
3、结构与模式
（ 1）,直线集权制
金字塔型等级结构，组织中各职位垂直直线排列，各级主管对所属
一切问题负责；
（ 2）,直线参谋制
在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系统，解决首
长自身的局限性问题；
（ 3）,直线职能制
在统一的指挥系统外，另设一套按专业分工建立的职能机构，协助
行政首长，并进行专业行政管理；
（ 4）,直线综合制
直线参谋制和直线职能制的混合体，在直线集权制的基础上，同时
设立参谋机构和职能部门；前者为智囊团，后者为执行机构。
现代政府的常见结构形式；
二、管理幅度和管理层次
（一）管理幅度
1、含义
一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围
2、决定管理幅度宽窄的因素
（ 1）、管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经
验、性别、年龄、作风等；
（ 2）、组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、
程序；如人际关系、工作氛围等；
（ 3）、社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；
（二）管理层次
1、含义
以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织
的纵向等级结构和层级数目；
2、行政组织管理层次的划分
无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四
级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；
（三）管理幅度和层次的关系
在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；
Centralized Organization
（四）几种常见的组织结构
扁平的组织结构（ Flat Organization ）
第五节 行政组织设计
一,含义
以实现行政组织目标为目的而进行的组织结构设计
二,设计原则
1、简单性：结构越简单，问题越少，组织目标越易实现；
（ 1）合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位；
（ 2）定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标准；
（ 3）“廉价”政府：以最少经费支出获取最大 社会效益 ；
3、管理幅度和层次适度
根据工作任务的复杂程度、工作性质、人员素质等相关因素确定；
4、完整统一
2、目标中心
以组织目标为唯一依据，“因事设人” ；
“为官择人者治，为人择官者乱”（唐太宗）
（ 1）职能目标
（ 2）机构设置
（ 3）领导指挥
一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权力等级结构，
不能“政出多门”、“一国三公”；
6、稳定和灵活结合
稳定的组织设计是首要原则，保证工作连续性；
保证组织的适当弹性
5、职、责、权一致
（ 1）明确职责范围，完善权责体系，减少权力交叉：
（ 2）明确每个公务员的职、责、权，“机关岗位责任制”
（ 3）建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度；
7、设计合法化
（ 1）、有法律依据
（ 2）、符合法定程序
三,组织设计的一般程序
1、明确组织的目标和任务
2、将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列
3、将各种管理活动构成合理的“职务”；
4、将各种合理的“职务”构成每个人所占有的“职位”
5、将各种,职位”分组成“工作部门”或“行政单位”
6、将各种,工作部门”或“行政单位”按横向水平和纵向的顺
序，
构成完成的“组织结构” ；
7、规范组织运行的程序，建立规章制度 ；
四,组织内部交流形式
Wheel Chain
Centralized
Circle
All-Channel
Decentralized
第六节 行政组织变革
一,变革的动力和阻力
（一） 动力
1,环境, 政治格局、法律规范、伦理道德、经济发展等, WTO
2,目标, 组织目标改变可能来自于外部压力或自身压力,必然
引起组织机构调整
3,技术：
既是物质的（如政府上网工程、电子政府），又是方法的（组织
管理技术、组织分析技术等） ；
4,社会心理因素
动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应。常用意见、呼吁、
消极抵抗等方式来表达
5,专家和专家群体
非政府组成人员，但其具备丰富的系统知识、理论和方法
（二） 阻力
1,利益差别, 改革的受益者和改革的受损者 ；
2,习惯性,
习惯的力量是经常大的（例如手工和自动化的冲突）。
一是职业认同感，二是对变革更新潜在的不安全感；
3,认知,对变革目的、方式、后果的模糊认识和理解 ；
二,变革阻力的克服
1,创造和谐的变革氛围, 改革势在必行、大事所趋、迫不得已 ；
2,广泛参与,
让参与变革的行为主体直接参与关于变革的讨论、决策和实施，
变被动为主动，变消极为积极；
3,强制力：
运用行政决定法规、政策等强制性行政手段，强力克服 ；
4,折中妥协：
暂时放弃改革阻力较为大环的环节，选择阻力稍微小进行 ；
5利用个人威望,
德高望重的行政首长的个人威信或非正式群体的影响力 ；
第七节 我国行政组织
一、我国 行政组织的层级划分
1、全国行政层次划分（五层）
中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区 市 政府）
地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
中央人民政府 —国务院
直辖市人民政府 省人民政府 自治区人民政府 特
别
行
政
区
政
府
地
级
市
人
民
政
府
自
治
人
民
区
政
府
地
区
行
政
公
署
市辖区
人民政府
县级市
人民政府 县人民政府
自治县
人民政府
我国地方政府的层级系统图
街道办事处 区公所
镇人民政府 乡人民政府 民族乡人民政府
居民委员会 村民委员会
2、国务院机构层次划分：
部、委机构
直属机构、办事机构
司（局）（办事机构不设司局）
处（室）
3、省、自治区、直辖市机构层次划分：
厅（局）
处（室）
科
4、省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分
处（局）
科
5、县级政府的机构层次划分
科（局）
股（科）
全国行政区划（ 2001年）
国务院
国
务
院
组
成
部
委
国
务
院
直
属
机
构
国
务
院
办
事
机
构
国
务
院
直
属
事
业
单
位
国
务
院
部
委
管
理
的
国
家
局
国
务
院
议
事
协
调
机
构
和
临
时
机
构
设
置http://www.gzpi.gov.cn/zhuanlan/001rsxtkg/zhuanlan_rsxtkg_06gwyjg.htm
国务院机构设置
7、国家主要领导人：
第六章 行政 领导
第一节 概述
一、含义
（一）、含义
1、广义上：
在一切组织和团体中运用合法权力对被领导者进行统御和指引以
实现特定目标的管理活动；
2、狭义上：
国家行政机关中领导者依法行使国家权力，组织和管理国家行政
事务所进行的行政活动的总称 ；
（二）,行政 领导 含义分析
1、行为主体：行政领导者，包括个体领导者和群体领导者 ；
2、行为客体：行政领导者的部属和管理的部分对象 ；
3、行为内容：决策、指挥、控制、协调、监督、检查等 ；
二,行政 领导权力 的来源
1、法定的权力：基于法定的职位或则组织中的行为规范或协定 ；
2、奖励权：
物质上、精神上；目前的,长远的；赞许、嘉奖、升迁、加薪等 ；
3、强制权：惩罚权，训斥、记过、停职、开除等 ；
4、专家权：专业知识、技能、学识、经验等 ；
5、归属权：
基于领导者的人格、才能、品德、态度，使部属产生认同感 ；
三,行政 领导的特点
1,权威性
（ 1）体现国家意志，是 国家组织活动中重要组成部分；
（ 2）权力由权力机关认可，具有法律效力 ；
（ 3）权力行使依法进行 ；
2,综合性
（ 1） 行政领导工作内容的综合性 ；
（ 2） 行政领导工作方法的综合性 ；
（ 3） 行政领导素质的综合性 ；
3,动态性, 领导内容、领导方式、领导体制的变化
4,服务性, 服务于民众
四,行政 领导的分类
第七章 人事行政
第一节 人事行政概述
一、人事 行政 的含义（ Personnel Administration）
政府为实现国家行政管理目标，国家人事管理机关依法对国家行
政人员进行的选拔、任用、培训、考核等管理活动。
1,人事行政的内容,
是特定的组织 ——国家行政机关的内部 行政管理活动
“人事行政” 与“人事管理”的区别
（ 1） 范围上,
“人事行政”（ Public Personnel Administration ）：政府系统内；
“人事管理”（ Personnel Management）包括政府系统内外的领域
（ Personnel Resource Management ）
（ 2） 产生时间上,
“人事行政”：在国家产生之后，公共管理实践的现实需要；
“人事管理”：伴随人类社会的产生；
（ 3） 管理依据上,
“人事行政”：以国家权力为后盾，具有鲜明的政治性和强制性；
“人事管理”：更多出于组织发展的需要，更具有灵活性和自主性；
2,人事行政的管理主体：
国家行政机关及国家行政机关内的特定人事管理部门的管理活动 ；
3,人事行政的管理对象,
国家行政机关内的行政人员 ；
4,人事行政的管理目标,
协调国家行政机关内“人”与“事”，充分利用政府中的人力资
源 ；
5,人事行政管理的“二重性”,
政治性：国家政治活动的一个组成部分；
科学性：人事管理具有自身内在的发展规律，管理的“艺术性”；
二、人事 行政 的管理机构
1,部外制：“独立制”
人事行政的管理机构设置在政府组织系统之外，不受政党和行政
首长的干涉，独立掌握政府的人事行政事宜； 美国和日本
3,部内制：
人事行政的管理机构隶属于政府系统，是政府的组成部分之一；
法国、瑞士和德国；
4,折中制,
人事行政的管理机构，部分隶属于政府系统，部分独立于政府系
统以外。英国
三、人事 行政 的历史脉络
1、恩赐官僚制 (Bestow System)
依靠世袭制，统治者具有绝对权力，血缘关系是任官的主要标准
2、分肥制：（ Spoil System）
在政府竞选中获胜的派别或政党，可以独占所有的政府职位，凡
是对政府有贡献或党派领袖有个人关系者，均可以参加政府官职
的“分赃”；以美国为例：
（ 1） George Washington:
Seeking persons of high competence and integrity—“fitness of
character”-----somewhat elitist character;
Should civil servants hold office for life,thus providing experience
and continuity,or should they change with each administration,
providing loyalty (and jobs )to the incoming party?
（ 2） Adrew Jachson,Spoils System
He not only argue that the common people had as much right to
government jobs as the wealthy,but that most government jobs
could be done without special training;
Collection funds from appointees to help sustain the party in power.
Corruption and abuse become associated with the spoils system.(Box 1.)
Dear Sir:
(We) have great and imperative need of funds at once,to carry the
campaign to successful issue,An assessment of one percent on the
annual gross receipts of your office is therefore called for,and you will
please inclose that amount,without delay,to the treasurer,E.S.Rowse,
in the envelope inclosed,This assenssment is made after conference
with our friends at Washington,where it is confidently expected that
those who receive the benefits of Federal appointments will support the
machinery that sustains the party which gives them pecuniary benefit
and honor,The exigencies are great,and delay or neglect will tightly be
construed into unfriendliness to the Administration,We do not look for
such a record from you,and you will at once see the propriety and
wisdom of the earliest attention to the matter.
Isaac Sheppard
Chairman of Committee
SOURCE:Leonard D,White,The Republic Era,A Study in
Administration History,1869-1901(New York:the Free Press,1958),332
3、功绩制：（ Merit System）
政府职位向社会开放，绝大多数官员需经公开竞争考试才能进入
政府：
Garfield,National Civil Service Reform League;
Pendleton Act(1883):,彭德尔顿法,,Merit System
To eliminate political influence from administration agencies and
assure more competent government employees.
?A bipartisan commission,the U.S,Civil Commission,
To establish and implement personnel rules and procedures for the
federal government;
?Open and competitive examinations to test job-related skills:
?Employees were given protection against political pressures:
?Lateral entry into government positions(entry at any level as
opposed to entry only at the beginning level),
To maintain an important element of Jacksonian Openness.
?Positions in Washington offices were to be appointed among the
various states:
To provide geographical representation in the civil service.
?The president was given the authority to extend coverage to to
other groups of government employees beyond the approximately
10% of federal employees covered by the act.
The basic principles of the merit system:
?The selection of subordinate government officials should be
based on merit_the ability to perform the work rater than any
form of personal or political favoritism
?Those hired should have tenure regardless of political changes at
the top of organizations;
?The price of job security should be a willing responsiveness to
the legitimate political leaders of the day
四、我国人事 行政 管理机构的演变
1、政务院人事局（ 1949.10——1950.11）
协助中央组织部管理政府机关的干部工作；
2、中央人事部（ 1950.11——1954.9）
把政务院人事局和政法委、财委、文教委、内务部合并成统一的
中央人民政府，第一个部级的人事行政管理机构；
3、国务院人事局（ 1954.9——1959.7）
撤部设局，业务范围大大缩小；
4、内务部政府机关人事局（ 1959.7——1969.12）
二届人大四次会议关于精简机构的决定；
“文革”期间，由中共中央组织部办理
5、民政部政府机关人事局（ 1978.3——1980.7）
粉碎“***”后，由民政部管理政府的人事工作；
6、国家人事局（ 1980.8——1982.5）
把民政部政府机关人事局与军队转业干部安置办公室合并；
7、劳动人事部（ 1982.5——1988.4）
把国家劳动总局、国家编委、国务院科技干部局合并；
8、国家人事部（ 1988.4——现在）
五、现代人事行政的发展趋势
1、结构上：分化为政务官与业务官
（ 1）、政务官：
以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员，主要包括政
府首脑和政府各部门的行政首长，主要由国家有关的政治制度
（如选举法）来管理；
（ 2）、业务官：
除了政务官以外的其他常任职业公务人员，即文官,Civil
Servant”,主要由公务员制度来管理；
3、管理方式上,从非科学的经验管理向科学管理转变，如职位分
类法、计算机管理等；
4、管理范围,增加范围，如考任、培训、保险等
2、理念上,由恩赐官僚制、分赃制等徇私式向人才主义、功绩制
转化
5、人才构成上,从只重视通才向专才和通才相结合转变，通才多
在政府的上层，专才都集中在中下层。
第二节 国家公务员制度
一、国家公务员及国家公务员制度的含义
（一）国家公务员
1.西方国家公务员的含义：
（ 1）,广义的：
一切在行政、立法、司法机关甚至部分企事业单位供职的人员，
如日本和法国；
（ 2）,中义的：
包括所有政府行政人员，既有部长等政治任命官员，也有其他法
律任命的官员,如美国和德国；
（ 3）,狭义的：
行政机关内经非选举产生的事务员，如英国；
2.西方国家的公务员的基本特征：
（ 1）,实行职业常任制：无过失即可长期任职
（ 2）,公共权力依附于公共职位：
权力大小由职位决定，权力不随人走
（ 3）,代表国家对公共事务进行管理
3.我国国家公务员：
（ 1）,范围上：仅指政府系统内的在编人员
A.政府系统内：
法院、检察院、社会团体、国有企事业单位的从业人员等均非国
家公务员；
B.在编人员,勤杂人员、卫生人员、司机除外；
（ 2）,分类上：政务类和业务类公务员
A.产生方法,
政务类：
由各级人民代表大会依法选举或任命,如中央政府中总理、副总
理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长均由
全国人民代表大会依据中央政府组织法选举任命。
业务类,通过法定的考试，公开竞争。
B.任期,
政务类,法定的任职期限（ 4年一届）
业务类,实行常任制
C.职责,
政务类,制定政策，并负有相应的 政治责任
业务类,执行政策，从事具体的行政管理工作，负有相应的 行政
责任
D.评价依据,
政务类,政绩为主要依据
业务类,工作实绩
E.管理机关：
政务类,由选举产生他的 同级国家权力机关 按 宪法和组织法 进行
管理
业务类,由国家公务员制度进行管理
（二）国家公务员制度
我国国家公务员制度的法规基础
1,1993年颁布的, 国家公务员暂行条例,
2,其他相关规定
二,.我国国家公务员制度的基本内容
（一）职位分类制度 (Position Classification System)
1、职位：
行政组织的基本单位和行政管理者的工作岗位，是行政管理者获
得权、责的依据；
b.职位由 权力机关或人事行政部门 依法选举或任命 ；
c.职位有适当的 工作量或职责范围 ；
a.职位由 职务与责任 两个要素组成 ；
d.职位有相应的 职权 ；
b.职位数量有限。数量由行政机构规模、任务及经费等因素决定 ；
c.职位具有相对的稳定性，不随人的变动而变动 ；
a.职位以“事”为中心而非以“人”为中心 ；
d.职位由上级主管部门依据法定程序，以职能为基础划分 ；
2、职位的特点,
3、职位的设计,
（ 1）,职位设计的基础性方法 ——职位分类法：
把各种职位的工作内容，按其业务性质从横向上分为若干职组、
职系；再从纵向上按照责任大小、工作难易等划分为若干职级、
职等，最后汇编成,职位说明书”,写明每一个职级的名称、特
征、任务等；
（ 2）,职位分类法的相关基本概念 ；
b.职组：
若干性质相近的职系构成职组或职群；
c.职系：
一些工作性质相同而责任轻重和困难程度不同的职务系列。
一个职系就是一种专门职业；
d.职级：
将工作内容、难易程度、责任大小、所需资格都很相似的职位划
分为同一职级，实行同样的管理和报酬。
（每个职级的职位数不相同，从一个到数个）；
e.职等：
工作性质不同或主要职务不同，但其困难程度、责任大小、所需
资格等条件都相同的职级归纳为职等。同一职等的所有职位，不
管他们属于哪个职系的哪个职级，其薪金报酬相同；
a,职类：相似的职组构成职类；
职
类
专门科学职务 文书行政职务 技工职务
职
组
医疗职组 文书职组 一般作业组
职
系
外科
医生
内科
医生
护士 办事员 速记员 打字员 木工 铸工 机械师
职
位
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
…… …… …… …… …… …… …… …… ……
职位分类体系结构图
（ 3）,职位分类法的基本含义
A.分类对象,
行政组织的职位, 不对职位上工作人员分类, 对, 事, 不对人 。
b.分类依据,
工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格四项条件 ；
c.分类标准,
只求上述四项条件的特征相似、相当，并非相同，以防分类数目
过多造成管理上的繁杂 ；
d.分类目的,
实现对国家公务员管理的科学化、法制化、标准化，使人与事紧
密结合，从而提高政府工作效能 ；
4、职位分类的程序,五个步骤
（ 1）,职位调查,每一个职位的职位描述（说明），即每一个职位
的专业性质（工作种类）、工作数量、工作时间、工作方法以及工
作报酬等，需要资格（学历、资力、熟练程度、技术水平）；
（ 2）,职系区分 （工作种类的再划分）,分三步
A.划分若干职类：
工作性质大致相同的职位归为一个职类；如把公务职位划分为行
政执行类、专门技术类、后勤服务类三大职类；
B.划分若干职组：
把每一职类中的职位按照工作性质相近的标准划分为若干职组，
如把专门技术类分为医疗职组、工程职组、物理学职组,生物学
职组等；
C.划分若干职系：
把每一职组中的工作性质相同的职位再划分为若干职系，如把医
疗职组划分为内科医生职系、外科医生职系、护士职系等；
（ 3）,职系评价,按工作难易、责任大小、教育程度要求等方面，
对各个职系的职位进行评价，划分为若干等级；分两步
A.职位定级,在一个职系里按 工作难易、责任大小、教育程度要
求划出职级 ；（纵向）
B.职位定等,把各职系间工作按 工作难易、责任大小、教育程度
要求相当的职级划归为同一职等 ；（横向）
（ 4）,编制职级规范, 职位说明书 或 职级说明书,用文字对一个
职位做标准化和尽可能定量化说明的书面文件
A,职位名称,明确，如 办公厅秘书处信息工作主任科员
B,职级代码,
指每一个职位的代表号码,由三部分组成
（ ××× －－ ××× －－ ××× ）
a、第一部分,
职位所在国务院各工作部门（地方是指所在省、市、区、县）的
代码，采用 国家标准 。
b、第二部分,
职位所在各部门内设机构（地方是指所在地的各工作部门）代码
c、第三部分,
各内设机构（或各工作部门）中职位的顺序号。第二、三部分由
各级人事部门负责编制。
例如,海关总署关税司 国际关税处 处长,415-03-07
C,工作项目,
列出职位，按照职责应担负的全部工作项目
D,工作概述,
按照工作项目简要说明工作的内容、程序、职责及权限
E,所需知识能力,
完成本职工作所需的学识、才能、技术和经验。必须以职位的工
作需要为依据，不是按现有人员的情况认定
F,转任和升迁的方向,
职位上的任职人员按照业务一般要求可以转任和升迁的方向
G,工作标准,
每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准
@填写职位说明书的范围,
$各层次 非 领导职位
$国务院各工作部门内司长级职位及其以下职位
$地方政府各工作部门行政领导副职及其以下职位
（ 5）,职位归类,
将每一现有职位的工作性质、内容、资格条件等，与职级规范上
的内容相比较，把他们归入适当的职类、职系、职级与职等；
5.职位分类的价值
（ 1）,一般人事行政的基础,
防止, 才职不称,,, 权职不清, 等现象出现；
（ 2）,利于选拔人才, 根据职位说明书，公开竞争考试；
（ 3）,利于制定工资制度,
根据工作难易程度、工作量大小确定工资水平，同工同酬；
（ 4）,利于建立完善的考核制度,
以职级规范所要求的工作数量、质量为根据进行科学的考核；
（ 5）,利于精简机构和定编定员, 人岗固定，权责明确；
6.职位分类的不足：
（ 1）,适用范围受限,
更适用专业性较强的工作和职位，而对高级政务类官员和机密工
作或临时工作则不适用；
（ 2）,程序烦琐、情况复杂：
分工越来越细，导致职级膨胀，机构臃肿 ；
（ 3）,不利于人才流动：
职位分类严格规定人员升迁的途径，且级不随人走，致使人才流
动困难 ；
（ 4）,灵活性差：
相对固定的评价标准与处于不断变化之中的环境条件发生冲突；
California Department of Personnel Administration
7.我国公务员的职位分类制度：
（ 1）,职务分类：领导职务与非领导职务
（ 2）, 领导职务：划分为 10个职等
（ 3）, 非领导职务：划分为 8个职等
（ 4）,我国公务员的级别与职务,15级与 12层次相对应
职等 领导职务
一 总理
二 副总理
三 国务委员
四 省长、自治区主席、直辖市市长、部长、
委员会主任、署长、审计长
五 副（省长、自治区主席、直辖市市长、
部长、委员会主任、署长、审计长）
六 司长、局长、厅长、州长、专员；以及
上述副职
七 处长、县长
八 副处长、副县长
九 乡（镇）长,科长
十 副乡（镇）长、副科长
领导职务系列
职等 非领导职务
一 巡视员（相当于正厅级）
二 助理巡视员（相当于副厅级）
三 调研员（相当于正处级）
四 助理调研员（相当于副处级）
五 主任科员
六 副主任科员
七 科员
八 办事员
非领导职务系列
职务 级别
国务院总理 一级
国务院副总理、国务委员 二至三级
部级正职、省级正职 三至四级
部级副职、省级副职 四至五级
司级正职、厅级正职、巡视员 五至七级
司级副职、厅级副职、助理巡视员 六至八级
处级正职、县级正职、调研员 七至十级
处级副职、县级副职、助理调研员 八至十一级
科级正职、乡级正职、主任科员 九至十二级
科级副职、乡级副职、副主任科员 九至十三级
科员 九至十四级
办事员 十至十五级
职务与级别对应表
（二）,选拔任用制度 (包括录用和晋升两种制度 )：
1.录用制度,
(1).录用的形式,公开考试
A、担任 主任科员以下 非领导职务 的国家公务员，采用 公开考试,
严格考核 的办法，按照 德才兼备 的标准择优录用
B、民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国
家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾
(2)、考试的形式,笔试、面试、特殊情况
(2).报考国家公务员，应当具备国家规定的资格条件,
C、特殊情况：
a、因职位特殊不宜公开招考的
b、因职位特殊需要专门测量其水平的
c、因专业特殊难以形成竞争的
d、录用主管机关规定的其它情况
A、笔试：
公共科目和专业科目，公共科目由国务院人事部门统一确定；专
业科目由国务院人事部门和省级政府人事部门按照管理权限分别
确定或批准。
B、面试,
笔试合格者方可参加面试。面试的内容和方法，由录用主管机关
规定
(2)录用考试的组织部门：
A、中央国家行政机关国家公务员，由国务院人事部门负责组织
B、地方各级国家行政机关国家公务员，由省级人民政府人事部
门
负责组织
(3)录用程序：
A、发布招考公告
B、对报考人员进行资格审查
C、对审查合格的进行公开考试
D、对考试合格进行政治思想、道德品质、工作能力等方面考核
E、根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，报设区的市以上
人
民政府人事部门审批
(4).适用期限：
一年。试用期满合格的，正式任职；不合格的，取消录用资格
（三）,激励与约束 制度
1、激励 制度
（ 1）,.奖励的形式：物质和精神奖励相结合
（ 2）,.奖励的条件：
A、忠于职守，积极工作，成绩显著的
B、遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的
C、在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显
著经济效益和社会效益的
D、爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的
E、防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减
少
损失的
F、在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的
G、同违法违纪行为做斗争，有功绩的
H、在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的
I、有其他功绩的
（ 3）奖励的种类
A、嘉奖
B、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号
C、国家行政机关对受前款所列奖励的国家公务员，按照规定给
予一定的物质奖励
2、约束 制度
（ 1）,纪律的形式：不得有以下行为
A、散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或
者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参
加罢工
B、玩忽职守，贻误工作
C、对抗上级决议和命令
D、压制批评，打击报复
E、弄虚作假，欺骗领导和群众
F、贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私
利
G、挥霍公款，浪费国家资财
H、滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系
I、泄露国家秘密和工作秘密
J、在外事活动中有损国家荣誉和利益
K、参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动
L、违反社会公德、造成不良影响
M、经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动
N、其他违反纪律的行为
（ 2）处罚的形式
A、有上述行为之一的，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但
是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分
B、违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行
政处分
（ 3） 行政处分的类型
A、警告
B、记过
C、记大过
D、降级
E、撤职
F、开除
（ 4）行政处分期间的“待遇”
A、警告受撤职处分的，同时降低级别和职务工资
B、受行政处分期间，不得晋升职务和级别
C、其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次
（ 5）行政处分的机关
A、给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或者行政监
察机关决定
B、其中给予开除处分的，应当报上级机关备案
C、县级以下国家行政机关开除国家公务员，必须报县级人民政
府批准
（ 6）行政处分的解除
A、解除的期限：
除开除以外的行政处分，分别在半年至两年内由原处理机关解除
行政处分
B、解除降级、撤职处分不视为恢复原级别、原职务
C、国家公务员在受行政处分期间，有特殊贡献的，可以提前解
除行政处分
D,解除行政处分后，晋升职务、级别和工资档次不再受原行政
处分的影响
（四） 培训制度
1、培训的形式：
（ 1）、对新录用人员的培训
（ 2）、晋升领导职务的任职培训
（ 3）、根据专项工作需要进行的专门业务培训
（ 4）、在职国家公务员更新知识的培训
2、培训的机构：
（ 1）、国家行政学院
（ 2）、地方行政学院
（ 3）、其他培训机构
（五）交流 制度
1、交流的部门
（ 1）、国家行政机关内部
（ 2）、与其他机关以及企业、事业单位的工作人员
2、交流的形式
（ 1）、调任：
指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任 领导职务
或者 助理调研员以上非领导职务,以及国家公务员调出国家行政
机关任职
（ 2）、转任：
是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内
部的 平级调动 （包括跨地区、跨部门调动）
（ 3）轮换：
是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导
职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换
（ 4）挂职锻炼：
指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基
层机关或者企业、事业单位担任一定职务,在挂职锻炼期间，不
改变与原机关的人事行政关系
（六） 考核制度
1、考核的内容,德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核绩
2、考核的形式：
平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础
3、考核的机构：
非常设性的考核委员会或者考核小组负责年度考核工作
4、考核的程序：
（ 1）、对担任 国务院工作部门司局级 以上 领导职务 和 县级 以上地
方各级人民政府工作部门领导职务的国家公务员的考核，必要时
可以进行民意测验或者民主评议
（ 2）、年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意
见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者
考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次
4、考核的等级：优秀、称职、不称职
（七）,职业发展和保障 制度,
1、职业发展 制度 ——职务晋升
（ 1）,职务晋升的前提：
A、晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职务名称序列和
职数限额内进行
B、国家公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的资格条件
C、其中拟晋升上一级领导职务的，一般应当具有在下一级两个
以上职位任职的经历
（ 2）、除上述以外还必须具备以下资格条件,
（ 2）,职务晋升的程序：
A、公布职位空缺、任职条件，采取领导与群众相结合的办法产
生预选对象
B、按照拟任职务所要求的条件，对预选对象进行资格审查，产
生
考察对象。考察对象人选数一般应多于职位空缺数
C、在年度考核的基础上对考察对象进行全面考察，择优提出拟
晋升人选
D、按照管理权限由有关机关领导集体研究决定，并依法任命
3,职务晋升的幅度：
A、应当按照规定的职务序列 逐级 晋升
B、个别德才表现和工作实绩特别突出的，可以越 一级 晋升。但
是
必须按照规定报有关部门同意
2、职业保障 制度 ——工资保险福利
（ 1）、工资的形式, 职级工资制
（ 3）、其他福利, 地区津贴和其他津贴；享受保险和福利待遇
（ 4）、晋升工作,
定期增资制度,凡在年度考核中被确定为优秀、称职的，可以按
照规定晋升工资和发给奖金
（ 2）、工资的构成, 职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资
（八）,退休 制度,
1、正常退休规定：
（ 1）、男年满六十周岁，女年满五十五周岁
（ 2）、丧失工作能力
2、提前退休规定：本人提出要求，经任免机关批准
（ 1）、男年满五十五周岁，女年满五十周岁，且工作年限满二十年
（ 2）、工作年限满三十年
3、退休后待遇：享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇
（九）辞职、辞退,降职制度：
1、辞职制度：
（ 1）、国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请
（ 2）、审查期限：
任免机关应当在三个月内予以审批，审批期间，申请人不
得擅自离职
（ 3）、不得辞职的情况：
A、国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年
的最低服务年限；未满最低服务年限
B,在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员
C、国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或
者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准
2、辞退制度：
（ 1）、在年度考核中，连续两年被确定为不称职的
（ 2）、不胜任现职工作，又不接受其他安排 的
（ 3）、因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需调整工作，
本人拒绝合理安排的
（ 4）、旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年
内累计超过三十天的
（ 5）、不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次
教育仍无转变，又不宜给予开除处分的
3,降职制度：
（ 1）,降职的条件：
A、在年度考核中被确定为不称职的
B、不胜任现职又不宜转任同级其他职务的
（ 2）,降职的幅度：一般每次只降低一级职务
（ 3）,降职的程序：
A、所在单位提出降职安排意见
B、对降职事由进行审核并听取拟降职人的意见
C、按照管理权限由有关机关领导集体研究决定，并依法任免
（九）回避制度：
1、国家公务员之间有 夫妻 关系,直系血亲 关系,三代以内旁 系 血
亲以及 近姻亲 关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一
行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其
中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。
（ 2）、国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有上述
所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避
（ 3）、国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般
不得在原籍任职。但民族区域自治地方人民政府的国家公务员除
外
（十） 申诉控告制度：
1、国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处
理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民
政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监
察机关申诉
2、国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，
可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告
3、国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；
造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造
成经济损失的，应当负赔偿责任
第八章 行政决策
第一节 行政 决策概述
一、行政决策的含义及其特点
(一 )、含义：行政主体为履行行政职能，针对所要解决的问题进行的
行为设计和抉择的活动
(二 )、特点：
1、行政决策主体的特定性
（ 1）、各级人民政府及其职能部门
（ 2）、国家行政机关内的公务人员
（ 3）、依宪法、法律规定或法律、法规授权的其他享有行政权的
社会组织
2、行政决策内容的广泛性
3、行政决策思想的权威性
二、行政决策的类型
1、根据行政决策主体的不同：中央行政决策和地方行政决策
2、依据行政决策涉及问题的规模和影响的不同：战略、战役和战术
3、依据决策问题的性质以及所依据的条件的不同,
确定性决策、风险性决策和不确定性决策
4、依据决策使用方法的先进程度,经验决策和科学决策经
5、依据决策目标要求的不同,最优决策和满意决策
6、按照决策主体的人数和决策权力分配的情况：集体和个人决策
7、按照决策者的思维反应模式,理性决策和非理性决策
8、按照决策的时间先后顺序：原有决策和追踪决策
9、根据决策目标数量的不同,单目标决策和多目标决策
三、行政决策的地位和作用
1、行政决策是行政管理的首要环节并贯穿行政管理的全过程
2、行政决策是行政管理履行各项职能的基础
3、行政决策是行政领导的基本职能
4、行政决策的正确与否是关系行政管理成败的关键
5、行政决策的科学性是行政管理现代化的重要保证
第二节 行政决策的基本原则、程序和体制
一、行政决策的原则
1、信息准全原则
2、可行原则,生产力标准 和利益标准
3、系统原则,决策主体系统思维,把决策对象看成一个完整系统
4、对比择优原则,
5、预测原则,
6、动态原则,
7、民主集中原则,
5、连续性原则,
二、行政决策的基本程序,五个阶段
1、发现问题：
确认 决策问题，什么样的问题可以进入决策视野，
默顿
2、确定目标：生产力标准 和利益标准
3、拟定或设计方案：
4、方案评估,政治可行性 ；法律可行性分析；经济可行性分析 ；
环境可行性分析
5、方案抉择,
三、行政决策体制及构成
1、行政决策中枢系统
2、行政决策的咨询系统
3、行政决策的信息系统
四、行政决策体制的类型
（一）、独裁制
1、宗教领袖型
2、君主亲政型
3、军人独裁型
（二）、议会制
1、议会 ——总统制
2、议会 ——内阁制
3、人民代表大会制
五、行政决策体制的基本模式
1、精英 /大众模式
2、集团模式,工业集团、军事集团、院外活动的集团及各种各样的
利益集团
3、系统模式,
4、制度学派的模式
5、趋向和窗口模式
6、权力决策模式,
7、有效决策模式
8、公共决策模式
9、决策程序模式,
10、渐进性创新模式,
六、公共政策
（一）、公共政策 的含义：
一切国家权威机关制定的管理社会公共事务的基本规定和指导原
则。包括政党制定的政策、权力机关制定的政策和政府制定的政
策
（二）、公共政策的构成要素,
一切国家权威机关制定的管理社会公共事务的基本规定和指导原
则。包括政党制定的政策、权力机关制定的政策和政府制定的政
策
1、目标：目标确定的正确与否，影响着政策的成败和效果的大小
2、内容,充分反映了政策的本质和实质
3、载体,政策内容表现出来的外部形式，即文本和文体
超级连接
（三）、公共政策的基本特征
一切国家权威机关制定的管理社会公共事务的基本规定和指导原
则。包括政党制定的政策、权力机关制定的政策和政府制定的政
策
1、政治性与社会性的统一：
2、稳定性与变动性的统一,
3、原则性与灵活性的统一
4、导向性和时效性的统一
（四）、公共政策的基本类型
1、制定的主体,党的政策和国家政策
2、政策的结构层次,总政策、基本政策、具体政策
3、作用的领域,政治政策、经济政策、文教政策、科技政策等
4、政策的作用性质,鼓励性政策和禁止性政策
（五）、公共政策的功能
1、制导功能
2、管理功能
3、控制功能
第九章 行政执行
第一节 行政执行概述
一、行政执行的含义及其特点
(一 )、含义：行政主体为实现决策目标依法对行政事务进行具体的组
织、指挥和控制的过程
(二 )、特点：
1、目的性
2、经常性
3、强制性
4、务实性
5、时效性
6、灵活性
二、行政执行的基本原则
1、忠实决策与开拓创新相统一
2、坚决、果断与注重效益相统一
3、毅力与条理相统一
4、发扬民主与强调集中相统一
三、行政执行的环节
1、制定计划：分解行政决策目标,组织,人力,物力,时间
2、实施前的准备,
（ 1）、思想准备,执行前的思想动员
（ 2）、制度准备：明确行政执行的具体准则和依据
A、目标责任制度
B、检查监督制度
C、奖惩制度
（ 3）、物质技术准备,
（ 2）、组织人事准备：
3、具体实施阶段,
2、经济手段,间接性,有偿性（利益性）,多样性
3、法律手段,权威性,规范性,稳定性
4、思想教育手段,长期性,内在稳定性,超前性
四、行政执行的手段
1、行政手段,权威性,强制性,垂直性,具体性
第二节 行政沟通
一、行政沟通与行政信息
（一）、行政沟通,政体系与行政环境之间、行政内部各部门之
间、行政人员之间传达思想、交流情报和信息，以谋取行政
体系和谐有序运行的行为过程
（二）、行政信息的作用
3、行政信息是行政监督、控制的依据
4、行政信息是提高行政效率的一个关键性因素
1、行政信息是行政决策的基础
2、行政信息是行政沟通的脉络和纽带
（三）、行政沟通机制
1、刚性机制,不以行政沟通参与者的意志为转移的、有形的、具体
的制度规定，它是行政沟通必须遵循的约束规则
2、柔性机制,语言机制，公文；心理机制
二、行政沟通的类型与模式
（一）、正式沟通：
3、互联式,周围式和全通式
1、聚联式：,Y式”和“轮式”
2、单联式 （链式 ）：
（二）、非正式沟通：
3、集束式,
1、单线式,
2、流言式,
4、偶然式,
第三 节 行政协调 与行政控制
一、行政协调含义
广义和狭义,行政协调是行政机体为了顺利地实现行政决策目标，
而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配得当、协作
分工的一种行为
第一，行政协调是一种经常性、自觉性的活动 ；
第二，行政协调是行政沟通的结果 ；
第三，行政协调是一种艺术性的行政行为 ；
第四，行政协调可以促进行政人员之间和谐团结，避免精力内耗；
可使有关单位和个人了解彼此的需要和工作情况，避免工作
脱节或重复 ；
二、行政协调的类型
1、协调对象：对事的协调和对人的协调
2、协调内容：认识性协调和利益性协调
3、协调性质：促进式协调和纠偏式协调
4、协调具体途径：会议协调和非会议协调
5、协调范围：内部协调与外部协调
6、协调方式：合作式协调与应变式协调
三、行政控制含义
指行政领导者和工作人员为保证行政执行工作与计划相一致而采
取的管理活动。
第一，既包括对现成社会秩序的维护，也包括对崭新的社会秩序
的建立 ；
第二，既包括消极的控制，也包括积极的控制 ；
第三，既包括对一般社会成员的控制，也包括对行政组织系统内
部成员的控制；
四、行政控制的类型
1、政控制形态：正式控制和非正式控制
2、使用手段：积极控制和消极控制
3、控制者与被控制者间的关系：直接控制和间接控制
4、是否需借助外部力量：内在控制和外在控制
5、控制实施的时间：事前控制、事中控制和事后控制
6、控制的组织结构状况：集中控制、分散控制和等级结构控制
第十章 行政监督
第一节 行政监督概述
一、行政监督的含义
狭义与广义
二、行政监督的内容
1、权力立法机关对行政的监督
2、国家行政机关的自我监督
3、国家司法机关的行政监督
4、公民的行政监督
三、行政监督的原则
1、合法性原则
（ 1）、主体合法
（ 2）、程序合法
（ 3）、方式合法
2、经常性原则
3、平等性原则
4、广泛性原则
5、有效性原则
四、行政监督系统
1、由议会设立的行政监察机构
（ 1）、立法监督权
（ 2）、财政立法监督权
（ 3）、弹劾监督权
（ 4）,条约监督权
2.由政府设立的行政监察机构
3.属行政机关系统，但独立于行政机关的监察机构
4.设于行政机关内各部门的监察机关
5.社会团体的监督
6.公民的监督
（ 1）、用大众传播媒介表达自己的意愿、要求或提出有关的批评、
建议
（ 2）、就行政机关及公务员在公务活动中侵犯了自己的合法
权益的事件及其它违法事件，向司法机关提起诉讼
（ 3）、通过影响国会或人民代表，进行间接地实施对政府活
动的监督
（ 4）,公民投票
7.社会舆论的监督
第二节 我国的行政监督
一、行政监督的含义
1、监督的对象是一切国家行政机关及其工作人员的全部行为
2、监督的主体包括党的组织、权力机关、司法机关、企事业
单位、群众组织、社会团体和全体公民
3、监督的根本目的，是使国家各级行政机关及其工作人员在法律、
法令、法规所规定的范围内进行行政管理活动，防止和纠正违法或
错误行为，保障公民的合法权益，提高各级行政机关的工作效率
二、我国行政监督的种类
1.一般监督和专业监督
2.内部监督和外部监督
3．党的监督、国家监督、社会监督和公民监督
4.积极性监督和消极性监督
5.有组织的监督和无组织的监督
6.事前监督、事中监督、事后监督、经常监督与定期监督
三、我国行政监督的程序
1、立案
2、调查核实事实
3、定性处理
4、审议案件
四、我国的行政监督系统
(一 )政府内部的监督体系
1.政府机关内部的监督
（ 1）、一般监督
（ 2）、职能监督
（ 3）、主管监督
2.国家行政监察机关的专门监督
（ 1）、监察机关的机构设置和地位
（ 2）、监察机关的产生和内部机构
（ 3）、监察对象和管辖范围
（ 4）、监察职权
3.国家审计机关的监督
(二 )政府外部监督体系
1,共产党监督
（ 1）、日常工作监督
（ 2）、专门机关的监督
2.国家权力机关的监督
（ 1）、听取和审查政府工作报告
（ 2）、法制监督
（ 3）、行使罢免权实行监督
（ 4）、人民代表的质询和视察工作进行监督
（ 5）、设立专门的机构实现监督
3.国家司法机关的监督
4.社会团体的监督
5.公民的监督
（ 1）、申诉、控告、检举的监督
（ 2）、信访的监督
（ 3）、社会协商对话制度监督
（ 4）、通过基层群众组织的监督
6.社会舆论的监督
五、我国行政监督体制存在的问题
1.行政监督法制不完备
2.权力机关的监督缺少威力
3.公民监督作用的实际效力低
4.监督滞后，损失加大
5、加强事前监督和事中监督
六、我国行政监督改革的设想
1、加强监督立法，严格依法监督
2、合理划分行政监督的职权范围
3、加强国家权力机构的监督
4、充分发挥公民监督的作用
第十一章 行政机关管理
第一节 行政机关管理概述
一、行政机关管理的含义
1、主体是行政系统内部的综合办事机构，其中以各级人民政府内部
的办公厅（室）最为典型
2、内容是政府内部各种事务，如文书档案管理、会议管理、
后勤管理等
3、目的是为各级人民政府实现其行政管理职能提供工作条件和后勤
保障
二、行政机关管理的主要内容
（一）、机关日常工作程序管理
1、计划安排工作
3、沟通信息工作、协调控制工作
2、组织实施工作
4、检查总结工作
5、奖惩教育工作
（二）机关办公制度管理
1、计划安排工作
3、沟通信息工作、协调控制工作
2、组织实施工作
4、检查总结工作
5、奖惩教育工作
（三）会议管理
1、首先就是要确定是否有召开会议的需要
3、加强会议管理，要提高会议效率，提高会议质量
2、要根据会议内容，确定相应的会议形式,政府常务会议、政
府全体会议、专题性会议、联席性会议、各种座谈会、现场会、
电话会
① 明确会议的特定目标和主题
② 做好必要的准备工作
③ 严格控制会议经费
④ 应用现代办公手段，积极引导会议的顺利进行
4、机关工作人员应做好会议服务工作 。会前、会中和会后
桌次与座次礼仪
（三）文书和档案管理
（ 四 ）,查办、信访接待、保密、印章等管理
（五）,机关行政经费管理
（六）, 后勤总务管理
第二节 机关管理的科学化
1．机关管理观念的科学化
2．工作人员素质的现代化
3．机构设置合理化
4．机关管理法规制度化（ 统计每年吃掉的财政饭，改革补贴机制）
5．机关公共关系协调化
6．管理方法、手段的现代化
第十二章 行政方法
第一节 行政方法概述
一、行政方法的含义
指国家行政机关及其工作人员为履行政府管理职能，实现管理目标，
遵循一定的规律和原则而采用的各种方式、手段、措施和技巧的总
称
二、行政方法的作用
1、行政方法是行政管理思想转变为行政实践的中介和桥梁
2、行政方法是实现行政目标的根本途径
3、行政方法是提高行政效率的关键
4、行政方法有助于实现行政管理的现代化
第二节 定性行政方法
一、行政方法
1、权威性
2、强制性
3、简便性
4、无偿性
5、垂直性
二、法律方法
1、权威性
2、强制性
3、规范性
三、经济方法
1、利益性
2、多样性
3、间接性
四、思想教育方法
1、潜在性和长期性
2、主动超前性
3、内在稳定性
五、行为激励方法
1、目标激励
2、奖惩激励
3、竞争激励
第三节 定量行政方法
一、数学规划
二、随机理论
三、决策分析理论：决策论、博弈论、决策树技术、确定性和不
确定性决策模型等
3、预测研究理论
4、系统分析
5、网络规划
七、戴明循环
第四节 目标管理 与全面质量管理
一、目标管理的含义
(Management By Objectives，简称 MBO)一定时期内期待于每个
部门、需要每个人的努力才能完成的工作结果
三、决策分析理论：决策论、博弈论、决策树技术、确定性和不
确定性决策模型等
二、目标的制定
1．制定目标的依据
（ 1）法律政策要求
（ 2）上级要求
（ 3）服务对象的要求
（ 4）前期目标完成情况
（ 5）组织现状
2．目标的制定程序
（ 1）准备工作
（ 2）初步拟定目标
（ 3）制定目标实施计划
3．目标的实施
1．权限
（ 1）权限必须是行动的权力
（ 2）权限必须与下级人员职责的广度和深度相等，必须与管理人
员的目标及其执行计划相一致
（ 3）权限必须是一种事先的权力
（ 4）权限必须明确
（ 5）权限必须具体
（ 6）权限应尽可能授予低级的管理人员
（ 7）处理例外事件的权限应为上级保留，上级还应保留一定的监
控权
2．分配资财
3．控制
（ 1）环境控制
（ 2）目标控制
（ 3）计划控制
（ 4）资财控制
（ 5）日常工作控制
4．成果评价
（ 1）目标是否实现作为主要衡量标准
（ 2）它是一种以自我评价为主、上级评价为辅的综合评价方式
（ 3）成果评价与奖惩制度紧密联系
二、全面质量管理的含义
第五节 人力资源测评技术
一、人力资源测评的对象分析
素质特点分析
绩效特点分析
二、素质测评的方法
1．心理测验法
2、面试法
3、书面评定法,一是推荐信 ；二是申请表
4、履历档案分析法
三、绩效测评的方法
1、目标法
2、比较法
3、评分表法
4、工作标准法
5、重要事件记录法
四、人力资源测评评判技术
1．相对比较评判
2．因素分解综合评判
第十三章 行政效率与行政改革
第一节 行政效率
一、行政效率
国家行政管理活动所获得的成果与所消耗的行政管理资源之间的比
率
行政投入,
指从事行政活动所使用或消耗的制度、时间、人力、物力、财力、
信息等各种有形或无形的资源
行政成果,
行政活动的结果, 包括各种具体的, 经济的和社会的效果 。
行政效率总是指有益的效率。所谓有益的效率，即是指行政管理活
动在符合预定的行政目标并给社会带来有益成果的前提下的效率
二、行政效率的测定与评价
（一）行政效率测定的困难
1,政府行为难以测定, 有些甚至是无法量度的：
一届政府办学办教育的效果, 在 3年或 5年任期中一般看不到其成
效, 最多只能从形式上给个评价
2、政府公务员的工作难以界定
3、对政府行为的量度及评价受价值观的影响大
4、行政效果的质与量难以比较
（二）行政效率测定的原则
1,量与质统一的原则
2、局部效益与全局效益统一的原则
3、短期效果与长期效果统一的原则
（三）行政效率测定的方法
1,预期效率比较法
2．行政费用评估法
3．标准比较法
4．行政功能测评法
5．时效评估法
6．加权测定方法
第二节 行政改革
一、行政改革：
指在政府行政管理领域内，为规范行政责任，提高行政效率，改
革落后的行政方式，并建立合理行政体制的行为
1、行政改革的范围广泛
2、行政改革是多层次、多目标的
3、行政改革的目的是提高行政效率
4、行政改革是克服阻力的过程
二、行政改革的类型
1、外延型改革与内涵型改革
2、突变式改革与渐变式改革
3、转轨型改革、调适型改革和发展型改革
4、行政改革是克服阻力的过程
三、行政改革的原则
1、理论先行原则
2、协调性原则
3、计划性原则
4、法制的原则
四、行政改革的内容
1、转变行政职能
2、改革行政体制
3、改革行政运行机制
4、改革行政程序
5、引进科学的行政方法和技术
6、更新行政文化
五、行政改革的动力和阻力
1、行政改革的外部动力
（ 1）政治因素
（ 2）经济因素
（ 3）新的技术方法的
（ 4）文化因素
（一）、行政改革的动力
2、行政改革的内部动力
（ 1）政府内部改革人士的推动
（ 2）政府行政人员的利益需求
1、行政改革的外部阻力
（ 1）市场经济发展不完善性的制约
（ 2）改革配套程度的制约
（二）、行政改革的阻力
2、行政改革的内部阻力
政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，又是被
改革的对象和客体，这形成了改革的主体和客体的二位一体
1、自上而下
这种方式即可以使改革进行的迅速、但是也比较容易在行政系统
中引起波动产生心理效应，使改革受阻
（三）、行政改革的方式
2、自下而上
这种方式有利于调动下级的热情和积极性, 激励他们在摸索中总
结经验, 树立信心, 扎实前进 。 但是, 采用这种改革方式容易导
致为了本位利益执行改革方案时打折扣, 或使方案变形的问题,
或出现上下不一致情况
3、上下结合
明显的优点是能够吸收全体公务员的才智，人人关心改革并参与
改革。但是，也需要领导者有较高素质，能够恰当地组织、指挥、
协调，以保证改革方向的正确和最终成功
一、西方国家行政改革的类型
1,由传统公共行政向新公共管理的转变
3、争取合法性或强调制度化的行政改革
2,渐进式改革
第三节 西方国家的行政改革
二、当代西方国家行政改革的主要内容
1,强化宏观调控和综合协调职能
3、国有企业的非国有化
2,放松规制
三、行政体制改革
1,分权与权力下放
3、人事制度改革
2,机构的精简和内部关系的调整
四、行政运行机制的改革
1,公共服务社会化
3、简化行政程序
2,引进市场机制和公众参与机制
五、行政管理方法和技术的改革
1,破除公共管理和企业管理的界限，及时通过各种办法吸引私营
部门的管理人才到政府部门任职或兼职。同时，还大力引进私营
企业的有效管理技术和方法，以提高政府部门的行政效率和整体
绩效
2,完善信息系统
六、行政文化的更新
1,理论更新
2,观念更新,
从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、
从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、
从集权到分权、从政府到市场。
七、当代西方国家行政改革的主要特点
1,行政管理方式的根本性方向调整
2,有计划改革
3、依法改革
4,重视发挥参谋咨询机构的作用
5、注重国际接轨
一、我国行政改革的客观必然性
1,我国的行政改革是生产力与生产关系、经济基础和上层建筑之
间不断的矛盾运动的结果
2,行政改革是我国经济体制改革和政治体制改革的客观要求
第四节 当代中国的行政改革
二、我国行政改革的主要内容
1,职能结构的调整与转变
3、建立健全各项行政法规
2,管理权限的合理划分
三、我国行政改革存在的问题
1,职能转变尚未完全到位
2,依法行政的问题没有从根本上解决
3、政府结构仍有不合理之处
4,精干高效的公务员队伍还未全面建立起来
四、今后我国行政改革的任务与方向
1,继续深入转变政府职能
2,建立职能统 —,具有权威的宏观调控部门
3、加强市场管理和监督，建立中介组织自律机制，发展和完善市
场体系
4,进一步规范中央与地方的关系
5,加强行政管理的法制化、制度化建设
6,深化人事制度改革，完善国家公务员制度
