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第六章　环境权
第一节 环境权的提出与发展
环境权既是一种新的、正在发展中的重要法律权利，也是一种新的法学理论。环境权是环境法的一个核心问题，是环境立法和执法、环境管理和诉讼的基础，也是环境法学和环境法制建设中的基本理论，用它可以解释许多环境法律问题。环境权及其学说在国内法和国际法这两个领域的发展和改进，对国内环境法体系和国际环境法体系的建立和完善，具有重要的理论指导作用。从法律上确认、保障环境权，从理论上研究掌握环境权的意义、作用和特征，对于健全环境法体系，加强环境法制建设，保护和改善环境，促进经济、社会和环境保护的协调、持续发展，具有重要的意义。
一、环境权的发展概况
自然环境是人类生存、发展并表现自己的基本条件，人享用自然环境条件是与生俱来的自然权利。在人类社会的初期，人是大自然中的平等一员，人享受、使用自然是一种本能需要，即是一种自然权利。在生产力不够发达、人类活动对环境的自净能力冲击不大的时期，这种自然需要、自然提供性质之权利，既难以受到侵犯、压制和剥夺，也无需法律加以确认和保障，这就是作为法律性质的环境权姗姗来迟的原因。随着产业革命后生产力的不断发展和人类开发利用自然资源规模的不断扩大，特别是进入本世纪50年代以来，严重的环境问题和资源危机日益威胁地球生态系统的平衡、人类自身的安全和经济、社会的发展，环境权作为社会发展提出来的新主张开始成为人类社会的迫切需要并逐步得到道义和法律的确认和保障。因此，尽管环境权的思想萌芽可能早已产生，但环境权作为一种基本而迟来的法律权利，则主要是本世纪六七十年代世界性环境危机和环境保护运动的产物。
从国际范围看，环境权的观念和运动主要发端于美、日、欧等工业发达国家。进入20世纪60年代以后，环境污染问题日趋严重。1960年，原德意志联邦共和国一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁、卫生的环境的规定。之后，围绕着把环境权追加入欧洲人权清单的问题，在欧洲人权会议、欧洲环境部长会议和其他有关欧洲会议曾开展多次讨论。在美国，自卡逊于1962年发表《寂静的春天》一书对美国民权条例“没有提到一个公民有权保证免受私人或公共机关散播致死毒药（笔者注：指农药污染）的危险”的感叹之后，60年代末掀起了一场关于环境权的大辩论，当时许多美国人要求享有在良好环境中生活的权利。但是，传统民法关于所有权的理论认为，非为人力所能支配的物（如流水、空气、日光等环境要素）不能作为所有权的客体，属于“取之不尽，用之不竭”的自由财产或无主物，任何人都可以随意使用、无偿使用或实行先占原则，因而向大气、河流排放污染物的行为并不是违法行为。另外，“企业自由”是资本主义市场经济的一项重要原则，根据这项原则企业可以利用一切技术自由进行生产活动，不受任何干涉；企业排放污染物的行为属于企业生产活动的组成部分，即属于“企业自由”的范围，不受任何干涉。因此，根据当时的宪法和民商法理论，公民无权对作为“企业自由”的排污行为和对作为无主物的大气、水、阳光等环境要素的使用提出权利要求。在争论中，密执安大学萨克斯教授以“公共财产论”和“公共信托论”为基础，提出了环境权的主张。“公共信托”的概念源于罗马法，《查士丁尼法学纲要》指出：根据自然法，空气、流水、海洋及海岸为全人类共有。英国普通法根据这个概念形成了公共信托理论，认为国王是公共信托财产的受托人，拥有海洋底土及潮汐地，并为航运、商业和渔业的公共使用进行委托管理。美国的公共信托理论源于英国的普通法，它在环境保护领域的应用经历了一个逐步发展的过程：在第一阶段，公共信托理论主要适用于保护商业、航行和捕鱼的公共利益；从1960年代起，公共信托理论进入到一个新的发展时期，其范围扩大到公园土地、内陆湖泊、沼泽、野生动物、空气、水流等环境要素及其他自然资源；在70年代，一些州的法律把公共信托理论的保护范围扩大到环境保护。例如，密执安州的《1970年环境保护法》的第202节把空气、水体和其他自然资源列入公共信托原则所保护的物质客体的范围，确认公民和其他法律主体有提起关于公共信托的空气、水和其他资源的诉讼的起诉权。在日本，环境共有的思想更为久远，宫崎民藏在1902年发表的“人类的大权”一文中已经提出“地球为人类所共有”、地球“为天下生成的全人类所共有”的主张；日本律师联合会于1967年发表了“公害侵犯人权”的《人权白皮书》。之后，环境权逐渐在学术界得到认可、在立法部门得到法律确认、在司法实践得到贯彻。1969年颁布的美国《国家环境政策法》和日本《东京都防止公害条例》分别规定了环境权的内容。国际社会科学评议会于1970年3月在日本举办的“关于环境破坏的东京公害研讨会”，以及日本律师联合会在同年9月召开的“第13届人权拥护大会”等一系列学术会议，详细研讨了环境权的法理，有力地推动了环境法理论的发展。1972年6月，在斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，会上通过的《人类环境宣言》提出：“人类环境的两个方面，即天然和人为的两个方面，对于人类的幸福和对于享受基本人权，甚至生存权利本身，都是必不可缺少的”，“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。日本的松本昌悦指出：1972年的《人类环境宣言》把环境权作为基本人权规定下来；环境权作为一项新的人权，是继法国《人权宣言》、《苏联宪法》、《世界人权宣言》之后人权历史发展的第四个里程碑。
在20世纪80年代，作为可持续发展名著的《我们共同的未来》多次提到环境权，对宣传、倡导环境权起了较大作用。原挪威首相布伦特兰夫人在《我们共同的未来》这一报告的前言中指出：“1972年联合国人类环境会议使工业化和发展中国家得以在一起确定人类大家庭对于一个健康的、具有生产率的环境的‘权利’范围”；,如果我们不能顺利地把我们紧急的信息传达给当今的父母和决策者，那么我们就有破坏我们的孩子享有健康和提高生活环境的基本权利的危险”。 该报告认为：“由于各国法律制度和实践的很大不同，不可能提出一个在任何地方都有效的方法。某些国家已经修改了它们的国家法或宪章，其他国家正在考虑制定专门的国家法或宪章，规定公民与国家对环境保护和可持续发展的权利和义务。还有一些国家也许愿意考虑指定一个全国委员会，或公共代表，或专职人员，代表现代人和后代人的利益和权利，并且充当环境的监督者，当出现任何威胁的时候，向政府和公民发出警告”；“各国承认它们有责任为现代人和后代人保证一种良好的环境。这是走向可持续发展的重要的一步。然而，承认人们的某些权利，将可以同样促进可持续发展的进展。例如，承认人们了解和取得关于环境和自然资源现状的资料的权利；与他们协商并让他们参与决定可能对环境有重大影响的行动的权利；以及当他们的健康和环境已经或可能严重地受影响时，有法律赔偿和恢复的权利。” 这实际说明了基本环境权（个人环境权、代际权、人类环境权）与各种环境权的派生权（知情权、参与权和求偿权、诉讼权）的关系。该报告进一步指出：“享受任何权利需要尊重他人同样的权利，并承认相互甚至共同的责任（如“在开发生物资源和生态系统中，遵守最佳可持续产量的原则”、“防止或治理严重的环境污染和危害”等责任，笔者注）。”这说明了基本环境权利和基本环境义务的关系。该报告强调：“国家和国际的法律往往落后于事态的发展。今天，步伐迅速加快和范围日益扩大的对发展的环境基础的影响，将法律制度远远地抛在后面。人类的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界的永恒的普遍规律相协调。迫切需要的是：认识和尊重个人和国家在可持续发展方面的相应权利和义务；建立和实施国家和国家间实现可持续发展的新的行为准则；加强现有的避免和解决环境纠纷的方法，并发展新的方法”；“目前各国政府需要在现有的国家的和国际的环境法规方面填补主要的空白，寻找途径来认识和保护今世和后代人生活在对健康和福利都适宜的环境中的权利。在联合国的主持下，准备一个关于环境保护和可持续发展的普遍性的宣言，并在以后发展为公约，强化避免或解决环境和资源管理问题上争端的程序。” 世界环境与发展委员会的国际环境法专家组提出了《环境保护和可持续发展的法律原则》，并于1986年9月哈拉雷会议上提交该委员会进行讨论。该《原则》在基本人权方面，已包括“全人类对能满足其健康和福利的环境拥有基本的权利”的内容 。
目前，环境权已被一些国家相继写进宪法和环境保护基本法，并呈现出如下发展态势：
第一，环境权的主体有逐渐扩大的趋势，目前已形成个人（自然人）环境权、单位（法人）环境权、国家环境权和人类环境权等概念。
第二，环境权的内容日益完美，目前已包括合理开发利用环境资源、享受适宜的环境条件、保护和改善环境等内容。
第三，环境权在国内法方面的发展和在国际法方面的发展的相互影响、相互结合日益增强。
第四，环境权的理论性逐步增强，目前环境权已发展成为一种颇具特色的新的法律学说，已成为指导环境法发展的一种基本理论。
二、环境权在国内和国内法的发展
环境权在国内和国内法的发展，主要表现在如下四个方面：
（一）环境权理论的发展
环境权理论作为环境权法律实践的基础和指南，得到了工业发达国家法学界的高度重视，环境权理论研究活动是当代环境权运动的一个重要组成部分。在欧、美国家，有关环境权的理论研究和讨论从60年代以来一直持久不衰，并一度成为环境保护部门和法律部门议论、研究的中心议题，不少环境法教材和论著都有专门论述或介绍环境权的内容，美国环境法研究所成立初期开展的一些理论研究和密执安大学萨克斯教授提出的“公共信托论”对美国环境权的理论研究推动较大。萨克斯教授等主张环境权的学者根据环境保护的需要，对公共信托论进行了如下改造：大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害；共有人为了合理利用和保护共有财产，将其委托给国家保护和管理；国家和人民之间的关系是受托人和委托人之间的关系，作为受托人的国家有责任为全体人民的利益对受托财产加以保护，即国家应该作为全体国民的委托人管理好环境；受托人如果滥用委托权，未经委托人同意处置此项财产，或由此而对委托人造成侵害，则应承担法律责任。“共有财产说”也认为：空气、水流、日光等是人类所必需的环境要素，不是自由财产，不得为一个人或数人所占有和支配，它们属于全人类的共有财产；未经全体共有人的同意，共有者中的一个人或数人不得擅自利用、支配、污染、损耗它们。由于上述理论较好地阐明了公民环境权与国家环境管理的关系，从而在某种意义上为环境权的发展，特别是为从法律上确立国家环境权提供了理论根据。在誉为“公害列岛”的日本，环境权在相当长的时期内一直是法学界的热门话题。早在1970年9月召开的“日本律师联合会第13届人权拥护大会”上，仁藤一、池尾隆良就作了《“环境权”的法理》的报告。该报告指出：“为了保护环境不受破坏，我们有支配环境和享受良好环境的权利；基于此项权利，对于那些污染环境、妨害或将要妨害我们舒适生活的行为，我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利。”中国法学界从80年代初期开始研究环境权理论，通过十多年的发展，环境权理论已经成为中国环境法学的一种基本理论。
（二）环境权在国内法中的地位的确立到1995年，约有六十多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款；有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家，正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法。目前，虽然各个国家的宪法对环境权或修饰环境的形容词很多，如安全的、满意的、健康的、无污染的、生态平衡的、令人向往的、干净的、纯洁的、有生活价值的环境等等，但多数国家的宪法已将环境权规定为国家及其国家机关的职责，或者个人、团体和组织的义务和权利，有的宪法已明确承认国民有享有满意的环境的权利。例如，《德意志民主共和国宪法》第15条规定，保护自然界，合理利用和保护土地，保持水域和空气的清洁，保护动植物和自然美景，是国家和社会以及每个公民的职责 。“《智利共和国政治宪法》（1980年）第3章第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”，“国家有义务监督、保护这一权利，保护自然”。《秘鲁政治宪法》（1980年）第2章第123条规定：“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”，“国家有防治环境污染的义务”。《菲律宾宪法》（1987年）规定：“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的和健康的环境的权利。”《马里宪法》（1992年）第15条规定：“每个人都拥有一个健康的环境的权利。国家和全国人民有保护、保卫环境及提高生活质量的义务。”《阿根廷宪法》（1994年修改）已赋予该国公民以健康环境的权利，并通过保证公民参与可持续发展的国家进程来保护这种权利。1980年第8次修改的韩国《宪法》第35条规定：“所有公民都有在健康而舒适的环境中生活的权利，国家和国民应为了环境保全而做努力。”
自60年代以来约有一百个国家制定了综合性的环境法律，其中在90年代制定或修改综合性环境法律的国家就有七十多个，这些综合性的环境法律大都有环境权的内容。例如，《保加利亚自然保护法》（1967年）规定：“保护自然是全民族的任务，是国家机关、社会团体的基本职责和全体公民的义务。”美国在1969年由国会通过了《国家环境政策法》，规定了联邦政府、各州和地方政府在保护环境方面的责任，宣布：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”日本1967年通过了被称为“公害宪法”的《公害对策基本法》，明确了国家和地方政府防治公害的职责；在1993年11月公布的《环境基本法》强调“现代以及未来的人类享受健全而又富饶的环境恩泽的同时，必须妥善地维护人类生存发展基础的环境，直至将来”。《韩国环境政策基本法》对国家、企业事业单位和公民的环境权即基本环境权利和义务作了全面规定。该法第1条宣布，“本法旨在明确有关环境保全的国民的权利义务和国家的责任，并规定环境保全政策的基本事项，从而防治环境污染产生的危害，并适当管理保全自然环境及生活环境”；第4条规定了国家和地方自治团体在保全环境方面的责任和义务（主要是制定和实施环境保全计划）；第5条规定了企业事业单位在环境保全方面的责任和义务（主要是采取保全环境的措施、参与环境保全政策的实施）；第6条明确规定，“所有国民都享有在健康而舒适的环境中生活的权利，并应协助国家及地方自治团体的环境保全对策的实施，也应为环境保全而努力”；第24条指出，“鉴于自然环境和生态系统的保全是人类的生存及生活的基本，因此国家和国民应努力维持、保全自然的秩序和均衡”。墨西哥于1988年1月28日颁布的《生态平衡和环境保护基本法》规定“所有人都有权享受一个健康的环境”，要求使用生态系统及其要素的方式必须保证可持续生产与生态整体性及平衡的最佳协调状况。综合性环境立法的制定、实施及其他有关法律部门的合理配合，对许多国家特别是发展中国家确定和实施环境权，起到了很明显的促进作用。
在中国，自1972年以来，有关环境权的立法已经获得相当大的发展。我国法律虽然没有明确宣布环境权，但已有涉及环境权的法律规定。例如，我国《宪法》规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”（第9条），“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”（第10条），“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”（第26条）。上述规定，以及有关国家管理环境资源的众多立法，已经间接说明国家环境权在中国法律中的牢固地位。在公民和单位的环境权立法方面，虽然尚未尽如人意，但也在不断取得进步。例如，轻工业部在1981年颁布的《轻工业环境保护工作暂行条例》的第34条中规定：“职工有在清洁适宜的环境中生活和劳动的权利，有积极保护环境的义务。”这是中国第一个规定职工环境权的行政规章。接着，城乡建设环境保护部在其颁布的《城市市容环境卫生管理条例（试行）》（1982年）的第4条规定：“城市所有单位和个人，都有享受良好卫生环境的权利，同时也有维护和改善市容环境卫生的义务。”这里的卫生环境、市容环境就是城市生活环境。1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这实际上已经暗示了公民环境权的基本内容。接着，《中国人民解放军环境保护条例》（1990年）第6条进一步明确规定：“军内一切单位和个人，都有保护和改善环境的义务，都有对污染、破坏环境的行为进行监督、检举、控告和在符合国家规定标准的环境中工作与生活的权利。”该条例的效力相当于行政法规，有关军内一切单位和个人都有“在符合国家规定标准的环境中工作与生活的权利”的规定，是对部分单位和公民环境权内容的重大突破。《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年4月）第8条规定：“一切单位和个人，都有享受良好环境的权利和保护环境的义务。对污染和破坏环境的行为有权进行检举和控告。”《上海市环境保护条例》（1994年）、《福建省环境保护条例》（1995年）等地方法规都有公民环境权的规定。上述规定对中国环境权的立法和理论的进一步发展具有重要的意义。
（三）环境权在国内的实施
获得环境诉讼资格、有权提起环境诉讼，是环境权从理论到实践、从立法保障到法律实施的基本标志。提起环境诉讼是环境权受到非法侵犯时保护环境权的一种重要方式，特别是当政府机关不履行保护公民环境权的职责而提起环境行政诉讼时，往往比批评、建议、申诉、抗议、游行、示威更加有力。实践表明，政府环境管理行政部门及其工作人员可能由于屈从某种压力、诱惑、私利或偏见而不愿或不能实施保护环境权的行政行为，这时公民如果没有环境诉讼权，侵犯环境权的违法行为很可能畅通无阻。另外，当单位或个人实施违法行为、侵犯公民环境权时，如果公众没有提起诉讼的资格，实行“不告不理原则”的政府或法院很难主动进行干涉。
目前，一些国家已通过司法补救措施和诉讼方式来保障和实施环境权。在印度、菲律宾等发展中国家，基于公众环境利益的诉讼已经成功。印度法庭已接受私人向政府决定的挑战，这些私人对印度政府允许许多皮革厂向恒河排放污染物的命令提起诉讼，印度法庭决定关闭这些皮革厂直至废物处理系统建立为止，尽管法庭知道如此判决会造成经济上的重大损失。哥伦比亚法院已经肯定并执行该国宪法规定的环境权利。哥斯达黎加最高法院在一项判决中，命令立即停止危害生活权利和健康环境的倾废行为，认为“只有与自然和谐一致，生命才是可能的”。在美国，在一些州政府的宪法确认环境权之后，已经出现不少确认州政府享有作为公权的环境权的判例。例如，宾州法院在1974年的州政府诉巴尼斯和塔克公司案中，裁定被告公司排放酸性采矿废水的行为损害了“发展中的娱乐利益”，构成了公妨害，应予取缔，从而通过司法判决确认了州政府的环境权。
在菲律宾，45名儿童于1993年由他们的监护人之一的安东尼奥为代表，代表他们这一代及其下一代向法院提起诉讼，指控菲律宾政府环境资源部门所签发的木材许可证合同超出了森林的采伐能力，要求停止大规模地出租供采伐的森林特别是原始森林。菲律宾最高法院授予这45名（42名）儿童以诉讼权，承认他们作为自己和后代人的代表基于环境保护立场对政府提出诉讼具有保护子孙后代环境的权利，声明当代人和后代人都享有生态平衡的和健康的环境的权利。戴维德法官在向法院的报告中指出：“我们发现没有任何困难判决他们能够为他们自己、他们的其他同代人以及后代提起诉讼。就生态平衡和健康的环境而言，他们代表后代提起诉讼的资格建立在几代人共同责任的基础上。”由于法院裁决授予了孩子们的诉讼权，迫使政府下达行政命令取消了65个出租森林的合同项目。
（四）环境权在国内法律中的多样化
目前，各国国内法律对环境权的规定形式多样，内容也不甚相同。概括起来主要有如下方式：一是通过国家宪法（包括州的宪法）规定环境权；二是通过综合性的环境法律规定环境权；三是通过单行环境法律法规规定环境权。
各国法律体现或反映环境权的实际内容主要有如下方式：第一，全面规定环境权，即规定“主体（这里的主体包括个人、单位、国家、人类）有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务”，甚至包括各种环境派生权利和义务。如《韩国环境政策基本法》（1990年8月1日制定，1993年6月11日修正）对国家、企业事业单位和公民的环境权即基本环境权利和义务以及有关派生环境权利均作了全面规定。第二，规定某些主体（如个人、单位或国家）的环境权的部分内容。如只规定人有享用适宜环境的权利，或只规定人有保护环境的义务。第三，通过规定与环境权有关的从权、派生权、附加权利、程序性权利和各种环境责任与义务来体现环境权或保障环境权的实施，包括规定对侵犯环境权的法律责任和当环境权受到侵犯时的补救措施。例如，《俄罗斯联邦宪法》（1993年）对环境权的规定就比较全面，该宪法含有“每个人都有享受良好的环境、被通报关于环境状况的信息的权利，都有因破坏生态损害其健康或财产要求赔偿的权利”（第42条），“每个人都必须爱护自然和环境，珍惜自然财富”（第58条）等内容。
当代世界在环境权方面值得注意的现象是：有的国家原则上承认或赞同环境权，但在司法实践上却相当谨慎；有些国家和专家学者虽然对环境权（指环境原权、主权或基本权）持反对或部分否定态度，但却主张和赞同从环境权派生出来的各种环境派生权或从权，并在司法实践上对污染破坏环境的违法行为态度相当坚决。现列举如下现象进行分析：
1,没有在法律上明确“人有享用适宜环境的权利”这一环境基本权利，但却在法律上明确规定“人有保护环境的义务”这一与上述环境基本权利有依赖关系的环境基本义务。例如《中华人民共和国环境保护法》（1989年）已明确规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”这一基本义务，但没有明确规定“一切单位和个人有享用适宜环境的基本权利”。
2,没有在法律上明确“人有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务”，但却在法律上明确规定与上述环境基本权利和基本义务有从属关系的各种子权利。例如，在不少综合性的环境法律和专门性的环境资源单行法律中明确规定人享有清洁空气权、清洁水权、宁静权、通风权、眺望权等权利，同时规定“污染者付费”或“污染者负责”、环境保护的国家责任、“谁开发谁保护”等责任或义务。
3,没有在法律上明确“人有享用适宜环境的权利”，但却在法律上明确规定从上述环境基本权利派生出来的派生权利。目前，不少环境法律已明确规定：公众参与环境管理权，有关环境的知情权、建议权、批评权、监督权、检举权、申诉权、诉讼权、辩护权等派生权利。例如《中华人民共和国环境保护法》（1989年）已明确规定一切单位和个人“有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但没有明确规定公民有享用适宜环境的基本权利。泰国的《国家环境质量法》（1992年）第6章，规定了一系列个人的权利和义务以鼓励公众参与保护和改善环境，其中包括知情权、要求国家赔偿由于政府行为造成损害的权利。公众有获得环境信息的权利（又称信息权或知情权），既是公众参与环境管理的权利的前提条件，又是公众参与权和民主程序的一个重要特征。乌克兰共和国的《自然环境保护法》第9条规定：“公民有权依法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面的确实可靠的全部信息。”
4,已经在法律上规定或体现环境基本权利，但却在法律上没有明确规定相应的派生权利。例如，环境权是一种基本权利，有关环境权的诉讼权利则是一种派生权利。目前，有些国家的法律和法学理论已经原则上承认环境权；但是却没有从法律上明确公民的环境诉讼权、私法上的具体请求权或根据环境权提起诉讼的资格。例如，关于作为诉讼私权的环境权，在美国一直存在争论。虽然美国《国家环境政策法》已经明确“每个人应该享受健康的环境”，但在该法中没有其他条款与任何私人诉讼权利明确相关这一事实，使法院得出结论，《国家环境政策法》没有接受环境诉讼私权（ a private right of action）。结果，根据《国家环境政策法》所产生的诉讼，原告必须依靠《行政程序法》去满足诉讼资格的要求。对此，不少美国学者要求立法机关修改美国的《国家环境政策法》，明确规定在环境方面的私人诉讼权利。同样，在日本几次著名的环境诉讼案件中，环境权作为具体的私法请求权也遭到了法院的拒绝，对此不少日本学者提出了尖锐的批评。
三、环境权在国际社会和国际法中的发展
环境权首先是一个国内环境法律问题，然后转化为一个国际环境法律问题，这就是当代环境权的国际化。环境权的国际化主要是指国际法对环境权的承认和贯彻。环境权在国际社会和国际法中的发展较之在一个特定国家内部的发展更为复杂多样，本书仅简要介绍如下三个方面：
（一）环境权在国际法律政策文件中的逐步确立
在本世纪60年代末、70年代初，国际社会召开了一系列有关环境权的学术研讨会，为将环境权纳入国际法律政策文件奠定了理论基础。例如，1970年3月，国际社会科学评议会在日本举办了题为“关于环境破坏的东京公害研讨会”，会议通过的《东京宣言》的第五项就环境权提出了如下呼吁：“特别重要的是，我们请求，把每个人享有的不侵害其健康和福利等要素的环境的权利，以及关于现代人传给后代人的遗产应该是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”1975年11月，在东京召开的人类环境科学国际会议，将“在环境方面的人类权利”作为法学分科讨论会的中心问题，来自各国的法学专家就环境权问题进行了学术交流，日本法学界人类环境问题研究会编辑的杂志《环境法研究》为此出了特集。
1972年的《联合国人类环境宣言》即《斯德哥尔摩宣言》虽然没有明确承认对健康环境的权利（the right to a healthy environment），但已经确认了环境与诸如自由、平等和尊严的权利等公民权利和政治权利之间存在着不可分割的关系，并通过在论述一系列经典的法律原理时建立的人权和环境保护的概念上的联系，已经认识到国际法中的环境保护问题应该和必须正视人权问题。另外，该宣言明确地阐明了如下原则：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己的资源的主权，并有责任保证在他们管辖或控制之外的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”这一原则后来在许多国际环境条约和国际政策宣言中均有引用。该原则实际上已经构成了国家环境权的主要内容，即“国家有合理享用适宜环境的权利，也有合理保护适宜环境的义务”。 1973年，在维也纳召开的欧洲环境部长会议制定的《欧洲自然资源人权草案》，已经肯定环境权是一项新的人权。
1989年3月召开的南北国家首脑会议，将气候变化问题即温室效应问题推到了国际议程的重要位置。参加会议的二十多个国家的政府首脑或他们的代表签署了一个政治宣言即《海牙环境宣言》。该宣言一开始就以如下与《里约宣言》用词截然不同的术语在全球大气污染和人权之间建立了联系：“其他所有权利都是从生存权（The right to live）发展出来的。保障生存权是世界所有国家的最重要的义务。目前，我们地球的现实生活条件因地球大气层所受到的严重侵害而受到了威胁。”该宣言涉及到臭氧层破坏和温室气体的积累这两个方面，注意到这些问题的全球性，认为除了在全世界范围内采取行动外对这些问题没有其他解决办法。宣言呼吁不仅要执行现有的原则而且要采取新的态度，制定新的国际法原则，包括新的、更加有效的决策和执行机制。
1991年6月14日，8个北极地区国家在芬兰洛瓦奈密举行第一届北极部长会议，签订了《关于保护北极环境的宣言》，通过了《北极环境保护战略》。《北极环境保护战略》是保护北极环境的一个全面纲领，提出了保护北极环境的10项原则，其中包括“为当代人和后代人的利益和享用而保护和可持续利用北极环境”等原则。
起草《里约宣言》给国际社会提供了一个机会，即通过明白地确认存在着对无害环境的人权（human right to a sound environment）和发展其法律内容，将环境权推进到比《斯德哥尔摩宣言》更高的阶段。当联合国环境与发展会议筹备委员会的第三工作组开始起草宣言时，南北国家在这个问题上并没有两极对立的分歧。有几个来自南方和北方的政府曾向当时的筹备委员会提交过类似的建议。例如，秘鲁的建议包括“每个人都有享受健康和平衡环境的权利”；加拿大的建议在其序言中声明，“每个人都有权利生活在能确保其健康和福利的环境中”。目前《里约宣言》中的原则1，是在中国和77国集团原有提议的基础上进行谈判的结果，该提议的有关内容如下：“人类处于环境关心的中心。在这个方面，环境质量取决于对人类基本需要的满足。必须保障人类过没有饥饿、疾病和贫穷的健康的生活。”在对有关环境权问题的协商过程中，各国代表曾经提出各种有关环境权的表述方式，如“有权在无害环境中过富裕、健康的生活”，“有权在无害环境中生活”等，要求将其纳入77国集团提议的“健康环境的权利”的概念中去，但最终达成的一致是“与自然相和谐”的观念。有的专家认为，“对健康生活的权利”（"right to a healthy life" ）的中心观点实际上是“对生活的权利”（the right to life ）和“对健康的权利”（the right to health）的综合，这两个权利在许多国际文件中已经得到承认。《里约宣言》中的原则一就是“过健康而富有生产成果的生活的权利”（right to a productive life）。
在欧洲经济委员会区域可持续发展部长级会议上，联合国欧洲经济委员会成员国的政府同意“致力于准备一个关于环境权利和义务的文件（笔者注：指环境权宪章，英文是Charter of Environmental Rights）以便尽可能地在1992年召开的联合国环境与发展会议上通过”。但是，由聚集在奥斯陆的专家组根据挪威政府的首先提议制备的宪章草案遭到了美国和英国的强烈反对，没有获得欧洲经济委员会的通过并提交给联合国环境与发展会议。欧洲经济委员会在里约会议之后重新开始了这个方面的工作，并且于1995年10月在索非亚召开的欧洲环境部长会议上通过了“关于获得环境信息和公众参与环境决策的指导方针”。但是，这个指导方针的范围仅仅限于获得信息和公众参与，没有包括对健康环境的人权。从1996年1月起，欧洲经济委员会的环境政策委员会成立的专门工作组着手起草“关于获得环境信息和公众参与环境决策的公约”。国际自然保护联盟（IUCN）于1995年3月13日提交给联合国国际公法大会讨论的《关于环境与发展的国际盟约草案》（简称《盟约草案（1995年）》），是一个综合性的、伞形的国际文件，它规定了一个支持环境与发展的各个方面进一步一体化的法律框架，其内容非常丰富。其中许多内容与环境权有关。
另外，防止臭氧层破坏、保护海洋环境资源、保护南极环境资源、保护生物多样性、保护月球和其他天体的国际公约，大多包含有“承认个人、单位和国家的环境利益和保护环境的义务，全人类的环境利益，人类子孙后代的环境利益”等条款。不少学者认为，这些国际公约实际上已经不同程度地肯定了个人环境权、单位环境权、国家环境权、人类环境权、代际环境权甚至自然体的环境权。
（二）国际社会和国际法中与环境权相关的其他权利
目前，虽然人权、主权和其他经济社会权利与保护环境资源之间的关系已在国际社会得到公认，许多国际法律政策文件经常涉及与保护环境资源有关的权利，但对环境权及其相关权的定义和内容一直存在着各种不同的看法。国际社会和一些学者专家并没有反对环境权的实际内容，而是习惯于从现成的基本权利去看待环境资源问题和人与自然的关系，虽然这些基本权利根本无法包容环境权的丰富内容。
1,环境权与国家主权的环境内容
国家环境权与国家主权特别是领土权存在着密切的关系，国家主权包括国家对其主权管辖范围内的环境资源的开发、利用、保护和改善的权利。许多国家都用国家主权理论来指导国际环境合作、解决国际环境纠纷。国家环境权既是对国家主权原则的补充，也是对国家主权原则的合理的自我限制。在谈到澳大利亚积极参加区域性的和全球性的国际环境条约的谈判和实施的必要性时，当时澳大利亚的环境大使彭妮·卫斯理（Penny Wensly）认为，除了环境保护的功利主义（utilitarian notions）观念，对健康环境的权利作为一种基本人权正在快速地成为国际环境法接受的原则；根据只有一个地球的普遍原则，人权和环保事业不仅影响一个国家的生活，而且影响跨国的和全球的生活；这将不可避免地导致对国家主权学说和关于国家活动的外交传统的侵蚀。考斯特（Koester）认为，国际社会必须更加直接地、及时地解决国家主权和环境保护相冲突的问题；国家必须接受对环境的国际管理是必要的观念，即使通过这种国际环境管理可能会推翻传统的国家主权学说。
2,环境权与生存权、生命健康权
对于一个国家和民族而言，人权首先是人民的生存权。在国际社会，生存权或生活的权利已经被认为是“最具有肯定性”的基本权利。根据联合国大会1948年12月10日通过的《世界人权宣言》，“人人有权享有生命、自由和人身安全”（第3条）。根据联合国大会1966年通过的《经济、社会、文化权利国际公约》，“人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”（第12条），“人人有权享受公正和良好的工作条件”，特别要保证“安全和卫生的工作条件”（第7条）。目前，生存权或生活权包括在强制执行的国际准则中，不容任何贬损。生存权的强制性是指，除法律规定剥夺罪犯的生存权利外，故意剥夺该权利或不采取积极措施保障该权利的违法者负有法律责任。例如，1950年的《欧洲人权公约》、1969年的《圣·何塞公约》都已将其列为基本权利之一。1988年美洲人权法院在裁决韦拉斯克斯·罗德里格斯案时得出结论，各缔约国有保证公约所承认的权利得到自由行使的义务，“作为履行这个义务的结果，各国必须防止、调查和惩罚任何侵犯生存权利的行为……并在可能的情况下，努力恢复被侵害者的生活权利，为侵害所造成的损害提供应有的补偿。”
关于生存权与环境资源的密切关系，也已得到国际社会的公认。人类生活和生存与环境的关系显而易见。维持生命或过好的生活，离不开粮食、资源和能源，而环境则是生产粮食、资源、能源的物质条件和基础。另外，环境质量本身也是生命存在和发展的物质基础与物质源泉。因此，有人认为生存权和健康权是“……国际人权法和环境立法的基础”。
3,环境权与对自然资源的永久主权和发展权
在国际上，不少学者将环境权纳入自然资源权的范畴，一些国际条约已承认国家对自然资源的永久主权。1992年联合国环境与发展会议通过的《关于环境与发展的里约宣言》已经确认环境与自然资源永久主权之间的不可分割的关系，该宣言第23条原则指出：“受压迫、统治和占领的民族，其环境和自然资源应予保护。”
1986年12月4日联合国大会通过的《发展权宣言》（第41/128号决议）指出：“……不可分割的人权，通过它每个人和每个民族将有权参与经济、社会、文化、政治的发展，为之作出贡献并享受其成果，所有的人权和基本自由将在发展中获得充分的实现。”该宣言和其他几个国际条约已经承认发展权是一种人权，实际上要求发展的权利和获得满意的环境的权利是不能分离的，因为发展和环境之间存在着密切的联系，阻碍发展的贫困同时也是造成“贫困污染”等环境问题的原因。1992年的联合国环境与发展会议已经确认了环境与发展权之间存在的不可分割的关系：贫困导致环境的退化，退化的环境又加剧与不发达相关的问题；贫困的人在生态环境退化的情况下更加脆弱，更难享受和增进基本人权和基本自由。
（三）环境权在国际社会的实施
关于环境权在国际社会的实施，是一个仁者见仁、智者见智的问题。
目前，基于环境问题而抱怨人权受到侵犯的正当性已经开始得到国际社会的认同，经社理事会依据《联合国宪章》第68条设立的专司人权事务的人权委员会、美洲国家人权委员会和人权法院、欧洲人权委员会和人权法院等人权机构已经承认环境问题可能阻碍人权。例如，欧洲人权法院（在鲍威尔和雷纳一案中）和欧洲人权委员会（在弗雷德里克·威廉·巴格斯对英国一案中）都承认，航空运输产生的噪声与侵犯隐私权、财产权没有两样。欧洲法院将对使用私有财产的环境控制合法化。
人权委员会已经着手处理环境污染所引起的人权问题，已经根据1966年《公民及政治权利国际公约任意议定书》规定的个人控告程序审议了一些涉及环境的案件。例如，在审议涉及大规模倾倒核废物的生活权案件（1980年EHP对加拿大）时，委员会虽然鉴于国内正在使用补救方法而拒绝受理这一申诉，但却讨论了申诉者对环境所提要求的正当性，并将其视为人权，认为该案提出了关于国家保护生命权利的重要问题。防止歧视和保护少数民族分会委员会在1994年完成的《人权与环境》特别报告，重申了环境与人权之间的密切关系；该委员会在1995年会议上提出了包含人权与环境问题的宣言草案，以及一份研究、处理人权与环境问题的最后报告。
美洲人权委员会审议的与环境有关的案件，如巴西的雅诺马尼案等，提出了涉及违反生活权、健康权和保护土著居民文化权利的问题。在雅诺马尼案中，人权委员会审议了许多涉及开发项目的请愿书，发现在土著人土地上发生的侵犯有关生活和环境的权利的行为是由于开发项目的有害影响造成的。
另外，一些学者认为，防止臭氧层破坏、保护海洋环境资源、保护南极环境资源、保护生物多样性、保护月球和其他天体的国际公约的履约问题，以及目前蓬勃开展的国际环境保护活动，实际上是人类环境权、代际环境权和自然体环境权在国际社会的贯彻和实施。
第二节 环境权的种类及其意义
经过三十多年的发展，目前已形成个人（自然人）环境权、单位（法人）环境权、国家环境权等概念。防止种族歧视和保护少数民族分会的人权和环境问题特别报告员法蒂玛－佐赫拉·克森蒂尼在《人权、环境与发展》一文中认为：“获得满意环境的权利乃是奠定国际法基础的基本价值观之一，是世界和平、发展和进步的伙伴关系的不可缺少的一部分。它包括了个人、团体和民族的基本权利。全球伙伴关系赋予接受者以相应的权利，也给当代人和后代人以义务。通过实践，这些权利正在得到巩固。” 这段话实际上已经涉及个人环境权、单位环境权、国家环境权和人类环境权，现将它们的含义和作用概述如下：
一、个人环境权
个人环境权即自然人的环境权，是指自然人有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。这里的个人主要指公民，但范围大于公民，包括环境法适用范围内的一切个人或自然人。不同国家、不同法律对个人环境权有不同的表述方式。例如，1976年4月颁布的葡萄牙共和国宪法第66条规定：“全体公民都有权享受不损害其健康的生活条件，同时也有义务保护环境的洁净。”《秘鲁政治宪法》（1980年）第2章第123条规定：“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利。”美国《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”由于环境包括大气、水、土地、森林、草原、城市、村庄等环境要素或环境资源；享用适宜环境的权利与保护适宜环境的义务，当然包括合理享用各种适宜环境要素、环境资源的权利与合理保护各种环境要素、环境资源的义务，所以有些法律按环境要素、环境功能或环境资源将个人环境权分为清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、宁静权、眺望权、通风权、日照权等类型。其实，这些权利都是基本环境法律权利和基本环境法律义务的分解和细化；确定了环境权，也就从总体上确定了清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、宁静权、眺望权、通风权、日照权等权利。
环境是自然人赖以生存、发展的基本条件和物质基础。个人环境权的意义在于：确认自然人享有在适宜环境中生存、发展的权利和履行保护环境的义务，是自然人依法利用环境要素或环境资源、享受适宜的生活环境条件的法律保障；是防治个人生活环境被污染、破坏而使其身心健康和财产遭受损害，或在受到损害时依法请求救济的法律武器；它赋予公民参加环境保护活动、参与国家环境管理的平等资格，是实行环境民主和环境公众参与的法律依据。在各种环境权中，个人环境权是最基础的环境权，它不仅是单位环境权、国家环境权和人类环境权的基础，也是实现个人财产权、劳动权、休息权、生存权、生命健康权等其他基本权利的必需条件。不少环境法专家指出，通过宪法和环境基本法确立公民的环境权是公众参与或公众权力的最具有决定性的因素。
二、单位环境权
单位环境权，是指单位有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。这里的单位，包括法人组织（如企业法人，机关、事业单位和社会团体等）和非法人组织。不同国家、不同法律对单位环境权有不同的表述方式。例如，1971年5月通过的保加利亚人民共和国宪法第31条规定，“保护自然和天然财富、水流、空气、地面以及文化古迹，并保持其清洁，是国家机关和企业、合作社组织和社会团体的职责”。《保加利亚自然保护法》（1967年）第1条也规定，“保护自然”是“国家机关和社会团体的基本职责”。这里的单位包括法人和非法人组织，其范围大于民法经济中的法人。
由于环境权中的“享用”包括享受和开发、利用，享受和开发、利用环境都是利用环境的某种功能；“享用适宜环境”包括依法合理开发、利用环境资源，依法享受适宜的环境条件。所以有的国家的法律分别规定：单位有依法合理开发利用环境资源的权利（开发利用权），依法向环境排放其生产生活废物的权利（排污权），依法享有适宜的生产、劳动、经营环境的权利（劳动环境权）。其实，这些权利都是基本环境法律权利的分解和细化；确定了环境权，也就从总体上确定了开发利用权、排污权和劳动环境权等权利。对于环境权包括排污权，目前存在着不同的看法。有的认为，要生产、生活，就会产生废物、就要排污，单位享受向环境排污的权利是天经地义、古来有之，绝对禁止排污是侵犯环境权；有的认为，环境权是保护环境的权利，排污是对环境权的侵犯，主张绝对禁止排污行为；还有的认为，适当地向环境排污（一般理解为无害排污）是利用环境自净能力的一种方式，排污权是指适当地向环境排污的行为，不当地向环境排污（一般理解为有害排污）是造成环境污染的原因，不当排污不是行使排污权的行为，而是排污权的滥用。有的学者提出，不当排污造成公共环境污染，要取得不当排污权，必须付费给国家即全体国民的受托人，就像企业取得国家所有的土地的使用权须交土地使用费一样。由于保护适宜环境，包括依法保持、维护、保护、保育、改善、治理适宜环境，所以有些法律分别规定：单位有防治环境污染和环境破坏的义务，有保护和保养环境的义务，有节约和综合利用环境资源的义务。其实，这些义务都是基本环境义务的分解和细化；确定了基本环境义务，也就从总体上确定了防治环境污染和环境破坏的义务、保护和保养环境的义务、节约和综合利用环境资源的义务。
任何单位及其生产、经营或业务活动，都必须占用一定的场所、空间，使用一定的环境资源和自然力，都需要适宜的自然环境条件，如果这些场所、空间、自然力和环境条件受到污染和破坏，单位的生存和发展就会受到影响和损害。这就是单位环境权存在的现实基础。单位环境权是个人环境权的自然延伸。由于在现代生活中个人常以一定的单位（团体、组织、公司等）形式出现，环境污染和环境破坏主要由企业事业单位造成，环境保护也总表现为某个聚落环境中一群人的共同活动；因此，处于国家环境权和个人环境权之间的单位环境权，具有承上启下的特殊作用。实践证明，单位环境权是单位依法合理开发利用环境资源、依法排放其生产生活废物的法律保障，是单位保护和改善环境、防治环境污染和破坏、建立健全单位环境保护责任制度、进行集团环境诉讼的法律依据，也是协调发展生产和保护环境、个人和集体之间的环境利益的重要工具。
三、国家环境权
国家环境权，是指国家有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。“享用适宜环境的权利”，包括：对国家管辖权内的环境和资源，各国有按照本国的环境与发展政策开发、利用本国环境、资源的主权权利；对影响和决定该国生存、发展的各种环境条件，各国有享用该国赖以生存发展的各种环境条件的自然权利；对国家管辖权以外的人类共有的环境和资源，各国有依照国际法享受、开发、利用人类共有环境、资源的权利。“保护环境的义务”，包括：对国家管辖权内的环境和资源，各国有通过各种措施和途径对其加以保护、改善、治理和管理的义务；对国家管辖权内的人为活动，各国负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境、资源的义务；对国家管辖权以外、但对全人类的生存和发展有影响的环境和资源，各国有根据国际法公平、合理地承担保护和改善环境和资源的义务。
不同国家、不同法律和国际条约对国家环境权有不同的表述方式。例如，《人类环境宣言》申明：“保护和改善人类环境是……各国政府的责任”，“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己的资源的主权，并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”《联合国海洋法公约》（1982年，蒙特哥湾）规定：“各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外”（第194条）；“各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域，或将一种污染转变成另一种污染”（第195条）。《关于环境与发展的里约宣言》进一步申明：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”（原则2）；“各国应有效合作阻碍或防止任何造成环境严重退化或证实有害人类健康的活动和物质迁移或转让到他国”（原则14）。《气候变化框架公约》在其序言、《生物多样性公约》在其“第3条　原则”中重申了国家环境权的观念。自1972年联合国人类环境会议以来，几乎所有重要的国际环境条约和纲领性国际环境文件都有涉及国家环境权的内容。在国家宪法和行政法中，国家的职权或职责既是国家的权利，也是其义务；国家环境权既是国家的基本环境法律权利又是国家的基本环境法律义务；因此，国家环境权就是国家的基本环境职责，国家的基本环境职责与国家的环境权具有基本相同的含义。目前许多国际环境法律和政策文件，已经承认或规定国家环境权或国家的基本环境职责，许多国家在其宪法或其他国内法律中也规定了国家保护和改善环境、合理开发利用自然资源的基本职责。到1995年，约有六十多个国家的宪法或组织法、一百多个国家的综合性环境法律纳入了国家保护环境和自然资源的特定条款，都对国家环境权即国家的基本环境职权或职责作了明确的规定。例如：巴拿马共和国1972年10月通过的宪法第110条规定：“根据国家的经济和社会发展情况，积极保护生态条件，防止环境污染和生态失衡，是国家的一项基本职责。”在美国，不少州的宪法都把环境权作为一项公权加以确认，即规定环境权是州政府拥有的一项公共权力，或宣布州政府实行保护环境的政策、拥有保护和管理环境的权力。例如，弗吉尼亚州宪法第11条规定：“为人民享有清洁的空气和水、为娱乐而利用和享受充分的公共土地、水体和其他自然资源之目的而保护、开发和利用自然资源、公共土地、历史遗迹和建筑物是州的政策。此外，为本州人民的利益而保护大气、水体和土地免遭污染、损坏或毁灭亦为本州之政策。”
国家环境权是一种国家主权性质的国家基本权利，是不可剥夺的国家自然权利，是国家作为国际社会成员必须承担的基本义务。环境是所有国家赖以生存和发展的基本条件。现代国家由国土、国民、国家机关等要素组成，国土就是国家范围内的环境。如果一个国家赖以生存和发展的环境受到污染和破坏，也就损害了该国立国和发展繁荣的基础。从国内法看，国家环境权是国家代表全体国民管理环境的职责，是国家组织开发、利用、保护、改善环境的活动的依据。从国际法看，国家环境权是主权国家独立自主地开发、利用、保护、改善本国环境的基本职责，是保护本国生存环境不受外来污染和破坏的武器，是享用国际共有环境资源和人类共同自然遗产的依据。国家环境权确立了国家参与国家环境事务的资格，明确了国家在环境外交活动中的基本权利和义务，是保证国际环境外交活动得以正常运作的基础和前提。另外，国家环境权也是对“尊重国家主权原则”、“国家在环境方面的国家主权原则”、“各国对其自然资源拥有永久主权原则”、“国家环境责任原则”、“不损害他国环境和各国管辖范围以外环境的原则”、“禁止转移环境污染和其他环境损害原则”等原则的概括和综合。维护和遵循国家环境权原则，对于建立正常的国际环境外交秩序，促进国际环境外交活动，合理开发、利用和保护、改善人类环境，实现经济、社会和环境保护的协调、持续发展，具有重要的作用和意义。
因此，国家环境权作为全体国民委托并经国际社会承认而产生的一种环境权，对个人和单位环境权而言具有指导作用；对国家参与国际环境活动、处理国际环境事务而言具有国家主权权利的性质和作用。目前许多环境法专家都强调“环境共有原则”，认为环境权主要是一种集体性权利，国家环境权的确立为加强国家环境管理和国际环境合作、确立国家环境权乃至人类环境权提供了理论根据。
四、人类环境权
（一）人类环境权的概念和意义人类环境权是指人类作为整体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。人类环境权的主体是整个人类，是通过特定形式表现的世界各国和人类全体的共同利益和共识。全人类或人类这一概念包括：在国内法中，是指全社会、全民族的当代人和后代人的集合；在国际法中，是指各个国家的人的集合、当代人和后代人的集合。人类环境权的客体是人类共有共享的整体环境，主要包括国家主权管辖范围之外的共有环境、人类共同继承遗产，如公海、海底区域、南极、外层空间、月球和其他天体。人类环境权明确了人类环境、人类环境问题和人类环境保护与作为环境法主体的人类的关系，使人类在从事环境资源开发保护活动中有了共同的语言，是人类积极参与有关人类环境保护活动并享有相应权利和承担相应义务的依据。
在一个相当长的时期内，许多人认为所谓人类权利是荒谬的、虚假的，但人类环境权的发展却打破了这种想法。第二次世界大战后，随着全球性环境和发展问题的产生，在联合国等国际组织的推动下，国际人权继第一代人权（个人的基本权利）、第二代人权（经济和社会方面的集体权利）之后，进入了以环境权、发展权等新兴人权为标志的第三代人权的新阶段。有的专家认为：随着第三代人权概念的出现，国际法将出现一个新的主体，即人类本身。全球环境问题是一个较典型的全球问题。因为一国的环境污染和环境破坏会跨越国境而殃及邻国和全球，臭氧层破坏和全球气候变暖等全球性环境问题会危及整个人类及其子孙后代的生存条件和利益，全球环境资源危机正在使人类走向一个“没有绝对国界的世界”、一个相互依赖的世界，当代人与自然关系的发展使整个地球形成一个“地球村”（global village），保护“唯一的地球”需要全人类的共同努力，这些因素都在呼唤、促使人类环境权的诞生。人类环境权的形成在很大程度上归因于人类对环境问题的共同关心和对人类环境的共享共管。
人类环境权的基本意义是要求人类在开发保护环境资源时要兼顾世界各国和人类各代的环境权益，为全人类及其人子孙后代保护环境。人类环境权使人们认识到：只有一个地球，人类环境作为一个整体是不可分割或独占独享的，流动的大气、海水、迁徙物种等环境要素跨越国界，这些都关系到全人类和世界各国的利益并为他们所关心；全球气候变化、臭氧层破坏、跨国酸雨、全球沙漠化和全球水危机等当代全球环境问题跨越国界、时代，危及各国和人类各代的利益、生存和发展，全人类和世界各国都关心地球的命运、安危和保护问题；保护和改善人类环境是一项造福全人类的公益事业，是一项浩大的系统工程，各国必须从全人类的全局利益出发、实行国际合作；国际社会成员在进行各种对人类环境有影响的行为时，必须兼顾本国和其他国家的利益、当前和长远利益、当代和后代的利益，保护和改善环境；“人类共同继承财产”、“人类世界遗产”、“人类公有物”、“全球公地”等的开发、利用和保护关系到全人类的共同利益，应由世界各国共享和共管，如国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土、公海、南极、外层空间（包括月球和其他天体）、臭氧层等应由全人类和世界各国共享共管；对于在国家主权管辖范围内而又对全人类具有影响的某些环境资源的保护，如生物多样性、根据《保护世界文化和自然遗产公约》需要作为全人类世界遗产的一部分加以保存的文化和自然遗产，应视为全人类共同关心的事情，整个国际社会有责任进行合作、予以保护。人类环境权的这一要义正在成为国际社会的共识和进行国际环境保护活动的指导思想，它所具有的国际意义大大超过它在国内法方面的意义。实际上，人类环境权正在成为国际环境保护合作的法律依据和法理基础，这已得到许多国际环境法律文件的确认。例如，《内罗毕宣言》（1982年）指出：“许多环境问题是跨越国界的，在适当情况下应为了大家的利益，通过各国间的协商和协调一致的国际行动，来加以解决。”《21世纪议程》在序言中指出：“人类处于历史的关键时刻。我们面对着国家之间和各国内部永存的悬殊现象，不断加剧的贫困、饥饿、病痛和文盲问题以及我们福祉所依赖的生态系统的持续恶化。然而，把环境和发展问题综合处理并提高对这些问题的注意，将会使基本需要得到满足、所有人的生活水平得到提高、生态系统受到更好的保护和管理，并带来一个更安全、更繁荣的未来。没有任何一个国家能单独实现这个目标，但只要我们共同努力，建立促进可持续发展的全球伙伴关系，这个目标是可以实现的。”,生物多样性公约》、《指导各国养护及各和谐利用两个或两个以上国家共有自然资源的环境方面行动守则》等国际环境条约或国际环境会议通过的文件均有关于国际合作方面的规定。
（二）人类环境权的表现
人类环境权在法律上主要表现在如下几个方面：
第一，在国内法方面
目前一些国家的法律，已明确规定环境保护和可持续发展必须考虑全球环境利益和子孙后代的环境利益，甚至赋予无行为能力的儿童和子孙后代的环境权。例如，《美国国家环境政策法》（1969年）宣布国家要“履行其每一代人都要做子孙后代的环境保管者的职责”。美国的沃尔特·罗伯特研究所在1993年夏天举行了代际公平研讨会，会上提出了对政策和重大活动进行跨代环境评估的倡议。为了将后代人的利益与政府决策联系起来，法国已成立后代人委员会。《匈牙利人类环境保护法》（1976年）规定：“本法的目的是为了保护人的身体健康，不断改善这一代人和后代人的生活条件”（第1条）；“在匈牙利人民共和国，人类环境保护是全社会的利益和任务”（第2条）。《1992年澳大利亚政府间环境协定》（The Australian Intergovernmental Agreement on the Environment of 1992）已经承认代际公平的观念，该协定申明：“当代人应该保证为后代人的利益维护或改善环境的健康、多样性和生产力。”江泽民主席在“1997年中国环境论坛──经济、社会和环境可持续发展国际研讨会”上的讲话指出：环境保护“是一项功在当代、利在千秋的事业，是全人类的共同任务和责任。”
第二，在国际法方面
一些国际条约已明确国际环境保护和可持续发展必须考虑全人类的环境利益和人类子孙后代的环境利益，甚至明确赋予全人类、人类后代而不仅仅是某个国家和当代人对人类共同环境资源或人类共同继承遗产（如公海、公海海底区域、南极、月球和其他外天体等）的环境权。例如：1959年12月签订的《南极条约》申明，“承认为了全人类的利益，南极应永远为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象”；根据该公约及以后签订的有关公约，南极实际上已作为“人类共同继承财产”由一个多边合作的体制进行管理。联合国大会1963年通过的《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》宣布：“探索和利用外层空间必须为全人类谋福利和利益。”《关于各国探测及使用外层空间包括月球与其他天体之活动所应遵守原则之条约》（1967年1月）申明：“确认为和平目的探测及使用外层空间之进展，关系全体人类之共同利益”；“探测及使用外层空间，包括月球与其他天体，应为所有各国之福利及利益进行之，不论其经济或科学发展之程度如何，并应为属于全体人类之事”；“外层空间，包括月球与其他天体，不得由国家主张主权或以使用或占领之方法，或以任何其他方法，据为己有”。《人类环境宣言》强调：“地球上的各种自然资源，……应……为了当代人类及子孙后代的利益而加以保护”，“为这一代和将来的世世代代保护和改善环境，已经成为人类一个紧迫的目标”。《保护世界文化和自然遗产公约》（1972年11月通过）申明：“考虑到某些文化遗产和自然遗产具有突出的重要性，因而需要作为全人类世界遗产的一部分加以保存。”1972年，在联合国人类环境会议上，广为散发了受联合国人类环境会议秘书处委托、由英国经济学家 B,沃德和美国微生物学家 K,杜博斯撰写的会议背景材料《只有一个地球》，该书指出：地球上各种环境要素是相互依存、牵制的，地球环境的任何部分也都相互联系、制约，任何国家或国家集团都不可能脱离地球却又独享其舒适的环境；地球只不过是遨游于天际的一叶扁舟，各国必须同舟共济。该书集中反映了人类共同关心地球的心情。《联合国海洋法公约》在其序言中重申了联合国大会1970年12月17日第2749号决议，指出“国家管辖范围以外的海床和洋底区域及其底土以及该区域的资源为人类的共同继承财产，其勘探与开发应为全人类的利益而进行，不论各国的地理位置如何”；并规定“公海对所有国家开放，不论其为沿海国或内陆国”（第87条），“任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下”（第89条）。《气候变化框架公约》明确指出：“承认地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题”，“决心为当代和后代保护气候系统”（原则3）。《生物多样性公约》申明：“确认生物多样性的保护是全人类的共同关心事项”，“决心为今世后代的利益，保护和持久使用生物多样性”。1994年2月，在联合国教科文组织和Cousteau协会的资助下，有关专家举行会议草拟了《拉古纳全球后代人人权宣言》，并将该宣言提交给教科文组织审议；Cousteau协会也向教科文组织提交了一个《后代人权利法案》，并为它征得了150万人的签名。很多国际环境条约和国际会议通过的国际环境保护文件，大都有与上述引文类似的内容。
在法学理论方面
一些法学理论已明确将人类整体作为环境权的主体。这一理论主要是代际环境权与代内环境权的综合、全球各个国家的人民的环境权的综合，是防治全球性的环境问题、保护国家主权管辖范围之外的环境的活动的产物。
首先，人类环境权理论充分体现了国际环境法中“只有一个地球的原则”、“共同关心原则”、“共同利益原则”、“共享共管全球共有环境资源原则”、“兼顾各国利益的原则”、“兼顾人类今世和后代利益的原则”、“为子孙后代保护环境的原则”等原则。
从法学理论上看，人类环境权是一种代际权或多代人的权利，反映了当代人和子孙后代的共同利益和愿望；它是环境公平或环境正义原则的产物，环境公平包括代内公平和代际公平或跨代公平两个方面。如果环境权仅仅是指个人、单位和国家有享用适宜环境的权利，则会产生一系列问题。可持续发展和保护全球环境涉及几代人和整个人类的利益和生存发展，某个地区的人或当代人往往偏袒自己，往往从本地区或自己这一代的利益出发对待全球环境保护和发展问题。
国外有的学者认为，代内公平（Intragenerational equity）是指，处于同一代的人们对来自资源开发以及享受清洁和健康的环境这两方面的利益都有同样的权利。进一步的分析是将代内公平理解为“在任何时候的地球居民之间的公平”。这个概念意味着所有人都有权得到基本满足，包括健康的环境、充足的食物和住宅、文化和精神的满足。
代际公平或跨代公平理论认为：全人类在过去、现在和将来共同拥有这个星球的环境；当代人和后代人对其赖以生存发展的环境资源有相同的选择机会和相同的获取利益的机会；不要求当代人为后代人作出巨大牺牲，也不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价；当代人有权使用环境并从中受益，也有责任为后代保护环境；在人与自然的关系中，每一代人都有相同的地位，没有理由偏袒当代人而忽视后代人；《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《美洲人权公约》以及其他许多人权文书都确定了人类所有成员都具有平等的权利，每一代人都希望能继承至少与他们之前的任何一代人一样良好的地球，并能同上代人一样获得地球的资源；由于无法准确地预测后代人的喜好与能力，当代人应提供健康的环境以供后代人满足他们自己的喜好和能力。
代际公平（Intergenerational equity）体现了当代为后代代为保管、保存地球资源的观念。伊迪丝·布朗·维丝在她所著的《对后代的公平》一书中认为：“在任何时候，每一代既是受后代委托而保管地球的保管人或受托人，也是这种行为结果的受益人。这就赋予我们保护地球的责任，以及某种利用地球的权利。拟议中的代际公平的理论假定，所有国家对后代都有代际责任，而不管后代是何国籍。这种代际责任之所以必要是因为地球的条件对我们子孙的福利具有深远的影响。人们日益认识到，虽然我们可能能够尽量扩大一些直接继承人的福利，但这样作是建立在我们更加遥远的子孙所付出的代价上，他们将继承一个遭到损害的自然和文化环境。我们的地球资源是有限的，我们在利用地球资源时变得日益相互依赖。我们快速的技术增长保证这种相互依赖也会增长。因此，当我们将对自己国家的关心扩大到更长的时间和更广的地域范围时，必须将对这种关心集中在保护我们的自然和文化环境的地球质量上,。在讨论“全球意义上的公平”的问题时，维拉曼特里法官认为，公平分享自然环境这个概念从横向看可以适用于当代人，从纵向看还考虑了后代人的利益，可以作为在国际法中制定跨代公平原则的依据。
五、自然体的环境权
关于自然体的环境权，目前已有大量主张和理论论述，但也存在着较大的争论，下面略加介绍。
随着环境保护运动和环境道德的深入发展，在对“极端的人类中心论”的审查中，形成了各种各样的生态哲学、生态伦理、自然权利、生态中心观念。与上述某些观点相关联，或以环境道德为基础，有些政党提出了人与自然和谐共处的纲领和宣言，如日本绿党（成立于1983年）曾提出包括“确立以自然和人类共生为目的的价值观”、“建设超越人类中心主义的新的地球社会”等内容的宣言；“中美洲可持续发展联盟”于1994年10月由哥斯达黎加总统菲格雷斯(一个环境保护的热情捍卫者)等中美洲国家总统发起成立，该联盟作为一个各有关政党讨论和确定优先行动的论坛出现，联盟规定在社会、经济和政治发展战略中要尊重自然。迄今为止已经召开许多有关动物权利、人与动物关系的研讨会，例如，小动物保护者协会和法国伴侣动物信息中心代表国际人类与动物关系组织于1998年9月在捷克首都布拉格召开了第八届人类与动物相互关系国际会议，重点讨论了人与动物的关系，动物在人类过去、现在和将来的生活中扮演的角色。有些国家的法律规定了动物的权利或自然体的权利；有的学者提出了自然权利论或动物权利论；有的人将“保护环境的义务”这一法律规定理解为“环境有受人尊重、合理利用和保护的权利”；进入国际因特网，人们会发现许多动物权利保护组织和保护动物权利的宣言、文章。所有这些均涉及自然体的环境权的问题。所谓自然体的权利或环境的权利，一般指法律设定的“人有保护环境的义务，大自然或非人物种有受人尊重、热爱、保护、合理利用的权利”；在法律没有设定的情况下，也指环境法学理论或环境伦理学上所承认的自然权利。
在我国法学界，一般主张环境权是指人有享用适宜环境的权利。这里的人是法律关系的主体，人是指自然人及自然人的“集合”，自然人的“集合”包括法人、非法人组织、特殊法人即国家，以及其他形式的自然人的“集合体”。按照这种理解，环境权显然不是环境的权利或自然体、非人生命体的权利。但是，这只是法学界的“一般认为”，并不是说世界上所有人和所有法律都这样认为或这样规定；另外，主张人的环境权并不一定意味着绝对排斥或否定非人生命体的环境权；随着环境问题的日益严重、人与自然关系的进一步发展、人的环境意识和法律意识的演变和升华，我国社会科学界有些人正在重新认识和研究自然体的环境权利，由此已引起一系列论争。例如，有人认为：“权力概念本来是反映人们之间关系的一个概念，它表示的是行为主体选择某种行为的合法性”；权力所有者至少应具备下述必要条件，“第一，他必须有意志。权力总是同意志不可分的。有意志，才能形成维护和行使自己权力的行为。第二，他必须有自我意识。只有意识到自我的存在，把自我作为主体同一切非我区别开来，他才会有权力要求。第三，他的权力必须得到他人的认可，否则他的‘权力’就不会得到同类的尊重（如狮子不能认可羚羊的权力，羚羊对狮子来说就不存在什么权力）。很显然，自然物不具备成为权力所有者的必要条件，因而谈不上什么自然界的权力。义务是一种自觉自愿的奉献，因此物种之间也不存在义务关系。必须强调的是，权力概念是一个人道主义概念，因而只适用于人类自身内部”；“我们说人类对自然物没有什么义务，并不意味着我们可以随意破坏生态自然。反过来说，我们要保护生态自然，也并非因为自然界对我们有什么权力要求”，“如果真有什么权力义务关系的话，也是在个人与人类、我们与我们的后代之间的权力义务关系”；“为了人类的生存利益，为了我们后代的生存权力，我们有义务保护自然环境”；“离开对人类生存利益的关注，生态平衡的破坏只不过意味着自然界从一种状态向另一种状态的变化，它本身无所谓好坏，我们为什么要保护一种状态而防止另一种状态呢”。
首先必须指出，在迄今存在的法和法学理论中，人与非人生命体或自然并不是如某些学者所明确指出的那样，存在着绝对的、明显的、不可逾越的界限；正如法律和法学理论是人制定或创造的一样，法律关系的主体和客体以及主体的权利和义务也是人为设定的；对权利（权力）主体或权利（权力）所有者的意志、意识也存在着不同的理解和认识。我国法学界经常讲“法是统治阶级意志的表现”和“法和法学的阶级性”，这实际上已经承认或暗示人类社会有“恶法”和“良法”、“合理的法”与“不合理的法”、“科学的法”与“不科学的法”、“将人作为法律关系主体的法”与“将物作为法律关系主体的法”之分；关于法律关系主体及其意志或意识的法学理论也是这样，也有“自然人主体”和“非自然人主体”、“真实主体”和“虚拟主体”、“表面主体”和“隐性主体”、“自然人意志或意识”和“非自然人意志或意识”、“具体意志或意识”和“抽象意志或意识”之分。在不少现代法律中，学校、工厂、组织、社区、城市、州或省、国家或地区等没有“自然人意志”、“具体意志”的抽象物或非生命体，也与人一样，被法律承认为法律关系的主体或授予法律权利。因此，用非人生命体或自然体缺乏自然人那样的意志或意识来否认自然体的权利或自然体这种主体，在法律和法学理论上是不能成立的。对法律中的公司、企业、学校、组织、单位、学校、团体、社区、国家等各种法人组织或非法人组织，目前各国的法律大都把他们规定为权利主体，规定这种主体有其法定代表，这种法律主体的权利由其法定代表行使（因为他们自己不是人，不能行使权利），而且大都明确规定法人或单位不同于法人代表或单位领导，法人或单位的权利不同于法人代表或单位领导的权利，法人代表或单位领导是有意识、有意志的自然人，而法人或单位作为法律确认的法律实体或法律概念，相对于自然人而言是一种抽象概念。迄今为此，法学界很少有人以国家或公司不具有自然人的意识或意志为理由，提出剥夺或否认他们的权利主体的主张，或者提出以国家领导或公司总裁的权利取代国家权利或公司权利的主张。至于“神法”或“宗教法”中法律关系主体的上帝、神或真主，比起现代环境法中的自然、环境、非人生命体和自然体更加抽象、玄妙、空洞、难以捉摸，既然人为法可以对无神论者认为根本不存在的、没有任何意志、没有任何意识的“上帝、神或真主”赋予法律主体的资格，自然也可以赋予真实存在的“自然、环境、非人生命体和自然体”以主体资格。
其次，应该看到，在科学技术高度发达的当代社会，自然或非人生命体的法律权利不但没有因社会的发展和进步而将其视为“恶法”或“谬论”而加以取消，而且在环境保护运动和环境道德大发展的形势下，有了进一步的改进和发展。例如，在实体法律方面，许多国家的法律都含有非人生命体的权利的规定。在美国，所有的州都有保护动物的立法，其中伊利诺斯州的《人道地照料动物的法律》（1973，Humane Care for Animals Act）是反对残酷对待动物的典型立法。该法要求动物的所有者为他的每个动物提供：足量的、质量好的、适合卫生的食物和水；充分的庇护场所和保护，使其免受恶劣天气之害；人道的照料和待遇。该法还禁止“任何人和所有者不得打、残酷对待、折磨、超载、过度劳作或用其他方式虐待任何动物”。意大利政府曾制定一项关于家养动物的法律，该法规定了动物的“权利和义务”，承认它们的“生活权利”，所有家养动物都受国家保护，那些虐待、遗弃家养动物的行为将受到谴责，所有家犬必须在6个月内登记注册、领取身份证，“以确保人和动物和睦相处以及保护公共卫生与环境”。
在司法实践方面，在一些国家，动物与人一样获得司法待遇。例如，据1990年2月24日《中国法制报》披露，美国马萨诸塞州一位84岁的名叫西达·戴顿的老妇人死后，其尸体被其喂养的猫吃掉，法官将这些忘恩负义的猫判处死刑；美国普林斯顿市有一人养了一条名叫“波”的狗，常常欺侮别人的“爱犬”，导致3位居民联名到法院告状，法院组成陪审团经过两天的审判，最后裁决“波”被无罪释放。目前美国各地都有为动物打官司的律师和为动物当律师的专业律师组织。
在法学理论方面，西方不少学者主张动物权利、生命体权利和自然体权利，美国有一家法学院专门开设了动物权利法律课程，纽约州、德州与密西根州的律师协会成立了专门研究动物权利的委员会。例如，美国学者克里斯托弗·斯通（Christopher Stone）在1974年发表了一篇题为“树林应有诉讼资格：自然体的法律权利” （Should Trees Have Standing,Legal Rights for Natural Object）的论文，提出了自然物或无生命体的法律权利（Legal Rights for Natural Objects）和无生命体的诉讼资格（Standing to Inanimate Objects）的主张。他认为：“像河流、森林、海滩和原生地等自然的无生命的物体应该有保护它们自己利益的诉讼资格（Standing to protect their own interests），就像公司和自治地区等无生命物体也被法律给予它们的诉讼资格一样。”他在该文中还驳斥了那些认为自然体没有意识、不能说话而不能赋予法律权利的观点，他指出，既然法律可以赋予不能说话、没有意识的国家、公司、婴儿、无行为能力人、自治城市和大学等的法律资格，可以设定它们请保护人或代理人，为什么法律不能赋予自然物体以法律资格，不能设定它们请保护人、代理人。这种理论已在世界其他国家得到反映，如澳大利亚学者贝茨（G.M.Bates） 在其环境法教程《澳大利亚环境法》中就专门介绍了上述理论主张 。美国《绿色正义》一书指出：“生态伦理和生态哲学有许多政治的、法律的和道德的结果。从道德上讲，环境伦理促使人们更多地意识到其对自然的权利和责任。” 彼得·温兹在《环境正义》（Environmental Justice）一书的“动物权利”一章中，还专门介绍了有关动物权利的法律，提出了“生命主体”权利的概念。他认为：生命主体（Subject-of-life）是那些可以感觉到幸福的个体，是能感觉出好或坏的种类；所有生命主体，包括人和非人，都有不受危害的权利（have a right not to be harmed），“我们对生命主体负有直接义务”。根据1997年最后一期《森林与人类》杂志，地球上存在着表现出高度意识化、智能化的、会报恩的狼王、狼群这类动物，这类动物中可能存在着意识、情感、理性升级，乃至某种理念、某种伦理现象。另外，在茫茫宇宙中也可能存在着不是人而有意识的生物。近年来，在我国法理学界已出现主张自然体权利的理论。例如，江山在《互助与自足－法与经济的历史逻辑通论》一书中，在介绍经济法的原则时曾多次论及自然体的权利。他认为：经济法的“第五项原则是建立法律以保障未来主体的生存资源和非自觉主体的生命存在权的原则。第一种权力是尚未出生但与我们一样应享有生态资源以实现生存的未来人的生存权，它要求我们对资源、环境利用的合理与适度。第二种权力是非人类生命现象或他生命系统的普遍生存权，人类的生产行为不得不顾及生态体系的守衡法则和其存在的价值，否则，我们的经济以及我们自己都将归于毁灭”；经济法的“第六项原则是经济行为与生存目的的互助与同构的原则。……经济法要求……人类与自然环境，或人类与生态体系之间的互助同构关系的有序呈现，以实现既有利于人类，也有利于自然存在的秩序需求”。他还指出，“与契约规则中的权利主体或法律人格当事人双方都具有法定权利能力和行为能力资格，或者有监护人代理其资格不同，经济法合意中的当事人通常除了签约当事人之外，还涉及未现在的利益当事人和追求生存权利的其他非自觉生命存在。这些主体虽在形式上不能与现在当事人同态地进入法律关系，但其权利实质却存在无疑，依据上述经济法的价值取向和成立原则，管理规则当然地要确保这些隐性主体的法律地位和利益，即法律上认同他们的权利主体资格。” 。上述“未来人”、“未现在的利益当事人”及其权利，就是环境法学中的后代人及其代际权；“非人类生命现象”、“他生命系统”、“非自觉生命存在”、“非自觉主体”及其权利，就是环境法中的非生命体或自然体及其权利。
关于人类应不应该、能不能够对大自然履行义务、赋予非人生命体以权利、考虑非人生命体的利益，以及环境立法的目的和以什么为中心，历来存在不同的认识。有的学者认为，立法者只能考虑立法者所属阶级的利益，即只能考虑统治阶级的利益，不相信立法者会考虑非统治阶级或被统治阶级的利益；有的认为，立法者可以在考虑立法者所属阶级的利益，即在考虑统治阶级的利益的同时，考虑非统治阶级或被统治阶级的利益。有的学者认为，人只能考虑人的利益、以人为中心，不相信有人会考虑非人生命体的利益；有的则认为，人也可以同时考虑非人生命体的利益。正如极端的个人主义者不相信有人会考虑、照顾别人或集体的利益，甚至为了别人或集体的利益而心甘情愿受苦受累、无私奉献甚至牺牲生命一样；极端的人类中心主义者也不相信有人会考虑、照顾非人生命体的利益，为了大自然和非人生命体的生存发展而会心甘情愿受苦受累、无私奉献，甚至牺牲人的生命。但是，对具有明确性的法律语言不能随意解释。例如，《世界自然宪章》明确指出：深信“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德的约束”；“应尊重大自然，不得损害大自然的基本过程”。《澳大利亚政府间环境协定》的第3节“环境政策的原则”规定，缔约方同意各级政府的环境政策和规划的制定和实施必须以如下考虑和原则作指导：“缔约方认为，采用健全的环境措施和程序作为生态可持续发展的基础，将既有利于澳大利亚的人民和环境，也有利于国际的社区和环境”；“生态多样性和生态完整性的保护应该成为一种最基本的考虑”。人们或许有充分理由将环境权理解为或规定为人有享用适宜环境的权利；但没有充分理由将规定自然权利、非人生命体权利以及承认环境利益、自然尊严和环境价值的古代法律、当代法律、外国法律，一律宣布为“恶法”或不承认它们是“法律”；也没有充分理由不管动物权利、自然权利论的出发点、目的和动机，而不分青红皂白地将这些主张一律扣上“唯心”、“荒唐”、“谬论”、“虚伪”、“缺乏常识”的帽子。
由人制定、解释的法律体现人的意志、信仰和思想观念，有些国家的法律规定动物的权利，有些学者提出自然权利、生命体权利的主张，不但在实践上并无害处，而且在某种意义上对保护环境资源、实现人与自然的和谐共处有积极意义。例如，对“人有保护环境的义务”这一法律规定，有人“从极端的人类中心论”或“人是自然的主人、统治者”的立场出发，认为“保护环境”这一法律规定仅仅是“保护人”或“保护自己”这类法律规定的伪装，除了完全是为了人的利益甚至仅仅是为了统治阶级的利益、仅仅意味着“统治者有享用适宜环境的权利”外，并没有丝毫尊重大自然的意思；而另外一些人却从“人与自然是伙伴”、“人与自然应该和谐共处”的生态伦理或其他理论出发，认为“保护环境”这一法律规定首先明确了人对环境的义务，“人有保护环境的义务”不仅仅是为了人自身的利益，也意味着“大自然有受人尊重、保护和合理使用的权利”；这两种理解究竟谁对谁非、谁科学先进谁愚味落后、谁对保护环境或协调人与环境的关系有利，显然值得推敲并应接受实践的验证。过去一段时期，我国有些报刊杂志曾简单地、片面地宣扬“人有多大胆，地有多高产”、“人定胜天”等人的力量和意志，轻视大自然、环境和其他生命形式，致使一些人的“人的意识”强了，但保护环境和物种的“自然意识”与“环境道德”却没了，结果使我国公民的环境道德水平与一些发达国家的环境道德水平的差距越来越大，乱扔废物、污染环境、破坏山水、虐待动物的不良习气愈演愈烈。近几年来，我国的报刊杂志经常宣传尊重自然、善待环境、将自然和其他生命视为朋友和伙伴，不但并没有降低人的尊严和意识，反而迎来了保护环境、人与自然和谐共处的局面。
目前，对自然体的权利或非人生命体的权利存在着不承认、不主张、不宣传、不反对、赞同、反对等各种观点，有的人认为它是一种自然权利、道德权利或隐性权利，有的人认为它是一种人权或人权的扩充，有的人认为它是一种类似于婴儿、社区、城市或国家的权利，有的人认为它是一种由人类的智者或具有环境意识、生态意识、环境文明的环境保护主义者作为代理人的权利，也有的人认为它仅仅是个别人或环境保护激进分子的一种善良的空想。这种争论将持续下去。值得指出的是，正如人的权利是有特定含义、有条件、有限制的一样，自然体的权利、动物的权利也是有特定含义、有条件、有限制的，决不能将环境的权利或动物的权利简单地套用自然人的权利，完全用自然人的权利的理论去解释、限制、反对环境权，或曲解为人不能合法、合理地开发、利用环境和资源，或简单地理解为人不能吃饭穿衣（因为吃饭穿衣会损害动植物）。几乎所有主张自然体权利的人都认为，在维护动物、自然体的权利时，不能损害人的合法权利；正如一些人在行使自由、民主等基本权利时不能损害其他人的合法权利和公共利益一样。正如法律规定的人对人的权利和自由是有条件的一样，法律规定的人对自然的权利和义务或非人生命体的权利也会是有限制、有条件的。自然体的权利除了由自然规律和客观存在所确立的“自然权利”的含义外，在环境法学上仍然是指立法者所赋予他的权利，只有尊重自然、热爱生命、具有很高环境意识和生态文化素养的立法者和人才会规定或承认自然体的权利，或只有人类进化到具备人与自然和谐共处的思想阶段时才会自觉地从法律上确认自然体的权利，即自然体权利只能是人类生态意识的产物，决不可能指望那些那些缺乏生态意识的“极端的人类中心主义者”或立法者制定或承认自然体权利的法律。自然体权利中的所有者或主体是一种类似无行为能力的婴儿、无自然人意志的国家或社区的“法定主体”（指由法律规定或设定的法律实体），不同时期、不同国家的不同法律根据人与自然关系的实际状况和环境资源保护工作的需要来确定这种“法律实体”的范围；同时，立法者对其确定的“法律实体”设立“法定代理人或代表人”，不同时期、不同国家的不同法律可以根据不同的自然体或环境要素指定不同的“法定代理人或代表人”，他们可以是国家机关、社区、环境保护组织和具备生态意识、环境道德的环境保护人士。“有一些国家也许愿意考虑指定一个全国委员会，或公共代表，或专职人员，代表现代人和后代人的利益和权利，并且充当环境的监督者，当出现任何威胁的时候，向政府和公民发出警告。” 从某种意义上可以认为自然体权利的主体是一种实在的“隐性主体”，他本身虽然不能像自然人那样思考和行动，但他能接受环境权利行为、能显示环境权实施所带来的变化。例如，当大熊猫这一物种的权利得到尊重或维护时，他会以其物种的兴旺来显示；当森林的权利得到尊重会维护时，他会以其森林生态系统的良性循环来显示。因此，当代某些环境法学者所主张的环境权或自然权利实际是人与环境、人类与自然长期共存、和谐共处的权利。人制定的法律当然要保护人的利益和权利，但是，人制定的法律在保护人的利益时也可以同时保护非人生命体的利益和权利，这不但不会否认自然人的主体地位、意志、意识和权利，不但不会损害人的尊严和人的中心地位，而且只能是人类高度进化、高度觉醒的产物。正如法律从只注意保护个人权利发展到保护集体权利、国家权利和人类权利一样，法律也可以从只保护自然人的权利、人的权利发展到同时保护人和自然的权利。
最后，必须指出的是：自然体的权利作为一种新型权利和新的主张，它本身还存在许多缺陷和不足，它还没有建立有别于自然人权利或人权的严谨体系，它还需要新的理论、新的思维和人们对它的适应过程，它只能在人类保护环境、不断优化人与自然关系的实践中逐步改进和提高。
第三节 环境权的概念与特征
一、环境权的概念及其含义
作为一种新的社会主张和一种新的法律理论，目前法学界对环境权有不同的理解。有的将环境权理解为各种环境法律权利的总和即环境法律权利，认为环境权包括适宜环境权、参与环境管理权、检举权、控告权、监督权、知情权、诉讼权等各种具体权利。有的认为环境权仅指公民的环境权利即“公民有在良好、适宜的环境中生活的权利”。本书根据各国法律的有关规定和环境权理论，将环境权界定为环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务，即：环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。这一概念包括如下四层含义：
（一）环境权是一种环境法律权利和法律理论
环境权具有法律权利的共性和环境法律权利的特征。但是，说环境权是一种法律权利，并不排斥在环境法不健全的情况下或在其他场合，人们可以把环境权作为一种自然权利或道义权利。在瑞典，自古以来就承认环境享受权，这种环境享受权建立在瑞典农村是所有人共有的财产这一思想认识上，主要表现为习惯，但也有一部分已被转化为法律。所谓环境享受权，是指人们可以在他人的土地上散步、采摘野生花果，临时性的（约一周左右时间）停留、搭帐蓬住宿，可以在他人所有的水域里游泳或乘船游览；同时，人们在行使这一权利时必须履行对大自然予以关怀的责任，注意保护花草植物，在折断树枝或砍伐树木时应征求土地所有者的许可。在美国宪法中找不到保护环境的一些基本要求，但是有些学者认为宪法第9条修正案包含了公众免受不合理的环境质量恶化的权利，该条规定：“不得因本宪法列举某些权利而认为人民保有的其他权利被否定或贬低。”有人据此认为：保有的其他权利之一是自然资源的保护或环境免受污染。19世纪末，作为英国宪法宗师的戴雪以其《英宪精义》名扬天下，他在明确提出法治概念时也认为，宪法不是个人权利的源泉，而是它的结果。环境权作为一种道德权利，是人的“应有权利”、“与生俱来的权利”，是指人按其本质和生存需要所应该享有的权利和自由。但是，这种“应有权利”只有经法律确认即成为“法律权利”后才有可能得到法律保障。一般而言，无论是存在社会舆论中的“道德权利”，还是写在纸上（或法规上）的“法律权利”，都只是给环境权的实现提供了一种可能性与资格，要把社会舆论中的“道德权利”和纸上的“法律权利”变成有法律保障的实在权利，都必须具备相应的条件和经过一个长期的过程。另外，环境权也是一种新的法律理论和学说，它给传统法学带来了一些新思想和新观念，对整个法律体系和法律学说是一种变革。
（二）环境权是基本环境法律权利和基本环境法律义务的统一
在第二章中，我们已经阐明权利和义务是环境法律关系的构成要素，环境法律权利和义务包括各种各样具体的权利和义务；而本节的环境权是指基本的环境法律权利和基本的环境法律义务的统一，不是指环境法律关系中各种法律权利和义务的总称或综合。环境权并不是仅仅指权利，而是基本环境权利和基本环境义务的综合体。马克思主义认为，权利与义务是相互联系不可分割的，这在环境权上表现得尤为充分。权利和义务本来是两个不同的法律规范，但在环境权上却密不可分，环境权不仅表明主体享用环境的权利，也表明主体保护环境的义务和责任。
（三）环境权是最基本的环境法律权利
所谓基本环境法律权利，是指环境法律关系主体有享用适宜环境的权利。“享用”包括享受和开发、利用环境的某种功能。环境法上的享用应是“合理享用”，合理享用包括依法享用、公平享用和适度享用，排除非法享用、不公平享用和过度享用。“适宜”是对环境的性质或质量的修饰。“适宜环境”包括符合法定环境质量标准的环境、符合科学和常情的环境质量，排除主观随意而定、不符合法定环境质量标准的环境质量。环境法律关系的主体有享用适宜环境的权利，主要指主体有权依法合理开发、利用环境资源；有权依法享受适宜的环境条件。所谓基本环境权利或环境基本权，是指人对环境资源的最基本的权利，是一种对世权、主权和原权；其他各种环境法律权利大都是对人权、从权和派生权或派生的、有限制的对世权。所为基本权利，是指这种权利不能被剥夺或丧失，这种权利的剥夺和丧失意味着主体不能继续生存或健康发展；所谓对世权，是指它适用于除权利主体之外的所有的人或所有其他法律关系主体，谁侵犯这种权利都会受到法律的约束；所谓主权利和原权利，是因为它在各种权利中起着主导、决定作用，其他环境法律权利大都是它的派生或繁衍。
（四）环境权是最基本的环境法律义务
所谓基本环境法律义务，是指环境法律关系的主体有保护环境的义务。这里的保护，包括保护、改善和治理，是指合理保护。合理保护包括依法保护、适度保护、合乎科学和常情的保护，排除非法保护、过度保护、不合乎科学和常情的“绝对保护”。所谓基本环境法律义务或环境基本义务，表示在环境法律关系主体所承担的各种义务中，它是一种最基本的义务、第一义务和积极义务。如果环境法律关系主体不承担起码的保护环境的义务，环境法就不可能继续发展、健全，因为整个环境法的目的和宗旨都是为了保护环境。承担保护环境的义务是一种建设性的活动、一种道义性的行为，是享有基本权利和履行其他环境法律义务的前提和条件。例如，《中华人民共和国环境保护法》（1989年7月）第6条关于“一切单位和个人都有保护环境的义务”的规定，就是一种基本义务。
最后，值得注意的是，本书中的环境权是对各种环境权表达方式的一种概括，是一种学术概念。至于环境权在法律上的具体表述方式，则因国因法而异。另外，本书之所以将“环境法律关系的主体有保护环境的义务”这种基本环境法律义务纳入环境权的范畴，主要是基于基本环境法律义务与基本环境法律权利的不可分割性。
二、环境权的特征
关于环境权的性质和特征，理论界存在着不同的看法。其主要特征如下：
（一）环境权是环境社会关系的反映和法定化，是自然权利和环境道德的法定化
环境权是环境社会关系在法律上最集中的体现，是法律对环境资源的价值和人与环境关系的承认，是处理环境社会关系的自然权利和环境道德的法定化。
说环境权是环境社会关系的反映，实际上是说环境权是人与人的关系和人与环境的关系的反映。首先，环境权确定了如下人与人之间的基本关系：在开发、利用环境的某种要素或某种功能时，要注意别人对相关环境要素或其他环境功能的开发、利用，即在享有自己的环境权利时不要妨碍别人享有相关的环境权利；在开发、利用环境资源时，应同时保护和治理环境，即在享有自己的环境权利时，不要因行为不当产生环境污染和破坏而损害别人的利益。其次，环境权确定了环境法律关系中主体与客体、人与环境之间的如下基本关系：人在开发、利用环境时，必须保护、治理环境；人不能滥用自己的权利，违背自然生态规律和超过环境的自净、承载能力而对环境为所欲为。
现代西方兴起的环境道德或生态伦理主要包括相互联系的两个方面的内容：一是承认自然对人类的价值和作用；二是承认人类对自然的权利和义务。环境权则是自然权利（natural rights）、道德权利（moral rights）或环境道德在法律上的反映，是对人、其他生命物种和环境的尊重。1982年10月28日联合国大会通过的第371号决议即《世界自然宪章》指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束。”该宪章确定的原则一宣布：“应尊重大自然，不得损害大自然的基本过程。”该宪章确定的有关保护环境、人类与大自然和谐相处的一套道德准则，在各国环境法和国际环境法中也有反映。例如，我国已经签署的《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（1991年9月）强调：“铭记着联合国大会第三十七届会议所通过的《世界自然宪章》的精神、原则、目标和任务乃是保护人类环境和养护自然资源方面的道德准则。”这说明，《世界自然宪章》所确定的处理环境社会关系的道德准则，已得到国际公约和我国的认可。1997年世界环境日的主题之所以定为“为了地球上的生命”，联合国环境规划署的执行主任在汉城世界环境日纪念大会上之所以要发表名为“建立与所有生命和谐相处的信念”的讲话，就是要人类树立尊重自然、保护生命的、人与自然和谐相处的意识和伦理道德。如果从这种角度出发，我们就不难理解环境权的深刻法理和博大哲理。
关于自然权利和道德权利，可以追溯到公元前3世纪的亚里士多德和约翰·洛克（John.Locke,1632～1704）提倡的自然法和道德权利。亚里士多德认为，任何人都有人所共同的基本需求，社会公平和正义要求每个人帮助其他人获得这种基本需求，“只有自由地给予每个人健康生活的基本必需品、提供每个人自我完善的机会，人类社会才能达到完善”,这就是人的自然权利。根据彼德·S·温兹的介绍：“洛克坚持认为，人有对生命、自由和财产的自然权利。他认为，这些权利天然地属于人民，而不仅仅指通过法律授予人民。这就是为什么他把这些权利称为自然权利的理由，因为它们是自然的。当这些权利没有被法律所承认或保留时，这些权利仍自然存在，人们自然享有这些权利”；“洛克认为，违反我的自然权利是不对的。即使法律上没有禁止，这在道德上也是错的，因为我没有得到我应该得到的待遇。由于这种自由权利是自然的，而不是由法律所创造的，因而人对生活、自由、财产的权利被称为自然权利。由于洛克和所有自然权利的提倡者都把这些权利归入人权，所以这些权利也称人权。根据当代人权理论，这些权利平等地属于所有的人，而不论其种族、宗教、性别、国籍和地理出生地。它们被称为道德权利，是因为对这些权利的尊重由道德来控制，而不管是否有法律控制。有一种道德法，它控制我们每个人去尊重其他人的自然权利” 。由于所有的人都生活在自然环境之中，都离不开大地、阳光、空气和雨露，环境权就是一种自然法和道德权利，人生而具有享用适宜环境的权利；不管国家法律是否承认或保护环境权，环境权都天然存在、自然地属于所有人；当环境权不受法律承认或保护时，可以通过生态道德、环境道德或自然法、道德法来控制、维护。有关自然权利、道德权利和道德法的自然法学理论在人类社会的发展史上曾几经兴衰，随着环境问题的日益严重、人们对自然生态的日益关心，近年来国外再次掀起了有关重新定义自然权利或自然权力的讨论。
环境权与环境道德的密切关系及其理论，是依法处理人与自然的关系、实现环境法治的重要理论基础。《孟子·离娄上》的名言“徒善不足以为政，徒法不足以自行”说明了“善”与“法”即道德与法律的关系。在一个讲民主和法治的社会，应该将道德与法律、民主与法制结合起来，重要的伦理道德应该上升为法律，基本的法律权利应该有相应的道德，法律必须靠道德力量来支持。如果仅有法律权利，没有道德风尚的支持，法律权利就很难得到全面彻底地维护。环境权将环境道德法律化，环境权理论将环境权与环境道德紧密地联系起来，对依法处理人与自然的关系、实现环境法治具有重要的理论指导意义和现实意义。只有将环境权即基本的环境权利和义务变成人人自觉遵守的环境道德的一部分，将环境权建立在环境伦理道德的基础上，才能从根本上提高环境权的可执行性和实施效益。
综上所述可知，环境权区别于其他基本人权的一个重要标志和显著特点是：环境权既反映了人对人的权利和义务，也反映了人对自然的权利和义务；它既是人的权利，也反映“环境的权利”，既是对人的尊重，也是“对其他生命物种的尊重”；它既反映了经济、社会与环境保护持续、协调发展的思想，也是“人类与大自然和谐相处”的基本伦理道德准则；它既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系。
（二）环境权中的基本权利和基本义务具有不可分割性
环境权是基本环境法律权利和基本环境法律义务的统一，即环境权中基本权利和基本义务的不可分割性，是环境权的又一重要特征。
1,不可分割性的表现
环境权是基本环境法律权利和基本环境法律义务的有机结合，这种有机结合具有不可分割性，主要体现在如下几个方面：
第一，任何一个主体必须同时享有基本权利和承担基本义务。如果要一方主体只承担保护环境的义务而不赋予其享用适宜环境的权利，或者有享用适宜环境的权利而不承担保护环境的义务，那是不公平的。如果一个公民没有享用适宜环境的权利，你有什么理由要他承担保护环境的义务？如果一个公民不承担保护环境的义务，他有什么理由要别人尊重他享用适宜环境的权利？
第二，基本环境法律权利和基本环境法律义务具有相互依赖的关系。一方主体有享用适宜环境的权利，意味着对方主体应承担保护环境的义务；任何法律关系主体有享用适宜环境的权利，亦意味着任何法律关系主体应承担保护环境的义务。保护环境的义务是实现享用环境的权利的基础，享用环境的权利是履行保护环境的义务的前提。“享受任何权利需要尊重他人同样的权利，并承认相互甚至共同的责任。”
第三，环境权对人与环境具有不可分割性。人有享用适宜环境的权利，意味着环境具有满足人需要的功能和价值；人有保护环境的义务，意味着环境有受到人尊重的权利。“主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务”这一法律表述方式，如果用人与环境的共同“语言”来表示，实际上是指“人有享用适宜环境的权利，环境有要求人对其保护的自然权利”。
第四，“保护环境”既有人理解为权利，也有人理解为义务。值得注意的是，在一些国家的法律和一些专家学者的论文中，将“环境法律关系的主体有保护环境资源的义务”表述为或理解为“环境法律关系的主体有保护环境资源的权利”，将“环境权”表述为或理解为“保护环境的权利”或“有关环境保护的权利”，他们认为“保护环境”是叫权利还是叫义务都无关紧要，“保护环境”既可以理解为权利又可以理解为义务。
2,不可分割性的原因
一般认为，权利与义务是有区别的，权利享受者有权决定行使或放弃自己的权利，而义务承担者不履行义务却要承担法律责任。但是，环境权却是一种与义务密不可分的权利。
环境权中的基本权利和基本义务之所以存在不可分开性，是因为：人与自然、社会与环境是不可分开的，人与环境的关系和矛盾是社会的永恒主题；环境是人们共有共享且具有生态、地理联系的整体，在行使开发、利用、享受环境的权利时很可能会损害相关的权利。例如，某人行使利用河水发电的权利，可能会损害他人利用河水养鱼和享用清洁水的权利；当代人在享受清洁适宜的环境的权利的同时，可能会损害后代人的清洁适宜的环境的权利。在环境社会关系中，人没有无义务的权利，也没有无权利的义务；对自己是一种权利，对对方则是一种义务；只有在行使享用适宜环境的权利的同时承担保护环境的义务，才能真正实现有关各方的权益。在人与自然、人类社会和人类环境的关系中，人不是绝对的、永恒的中心、主宰和统治者，自然也不是绝对的、永恒的附属品和被统治者；环境权是人的认识、法律意识和法律观念的升华，是人对自然规律、自然法则和自然权力的认识、服从和遵守，人的权利和义务寓示着非人物种和自然的价值、权利和尊严；“环境法律关系的主体有保护环境资源的义务”，对人而言是基本环境法律义务，对环境而言则是自然权利即“环境和自然有受人尊重、热爱和保护的权利”；人类在享受环境权时如果无视环境，就会造成灭绝物种、破坏生态平衡、妨碍其他非人类生命体生存、发展的严重后果，也就是没有履行保护环境的义务。因此，从某种意义上讲，环境权是人与环境的共同“权利”。
（三）环境权具有预防性、公益性、指导性和有限性等特征所谓预防性，是指环境权重在预防，对人类环境重视防患于未然，这突出地表现在人类环境权以及代际环境平等和代际环境权方面。科学和实践都证明：环境一旦遭到污染和破坏就很难恢复，有些环境污染和破坏甚至根本无法逆转；因环境污染和破坏而引起的对人体的损害，诸如致畸致癌致遗传变异等，不仅后果严重而且难以补救和治理。因此，环境权不仅是一种重视预防的基本法律权利，也是一种旨在预防的法律学说。
所谓公益性，是指环境权建立在人们共享环境条件这个基础上，强调公益性，具有公权之性质。
环境权是基本环境法律权利和基本环境法律义务的统一，是现代社会各种相关环境利益的综合反映，是各种有关环境的具体权利和义务的总纲，是环境领域的原权、主权、基本权，它必然对其他有关环境资源的具体法律权利和法律义务具有指导作用。所谓指导性，一方面是指环境权仅从法律上确认和宣告基本环境法律权利和基本环境法律义务，并没有规定如何实现这些具体的权利、义务；另一方面是指环境权对确定、推导其他具体环境权利和义务具有指导作用。例如，可以根据环境权推演、确定环境诉讼权、参与环境管理权、排污权等具体权利，以及缴纳排污费、申报登记、接受现场检查等具体义务。对环境权指导性的认识，是人们在长期的争论和实践中逐步加深的。例如，在韩国对环境权曾经有不同的理解。有些人认为，宪法规定的环境权应该是作为诉讼法律根据的具体权利，公民可以据此直接向法院提出请求；另外一些人认为，只有具有自由权性质的环境侵害排除请求权才是具体的权利，而具有生存权性质的环境保护请求权则是抽象的权利，不应将宪法中的环境权作为诉讼根据的具体权利，只有将宪法中的环境权具体化、现实化之后才可以成为诉讼根据的具体权利。经过研究，立法机关在1980年第8次修改的韩国《宪法》第35条（环境权）中作了如下规定：（1）所有公民都有在健康而舒适的环境中生活的权利，国家和国民应为了环境保全而做努力。（2）对于环境权的内容和行使，以法律来规定。（3）国家应通过住宅开发政策，努力使所有公民享受舒适的居住环境。上述条款规定了公民享有健康而舒适的环境的权利即环境权，对国家赋予了保护环境的义务。为了确保《宪法》中规定的环境权利，韩国环境法对《宪法》中规定的环境权作了大量具体化工作，至今已经制定由环境部主管的法有26个，环境部之外的其他部门在有关法规中设置的有关环境权的规定的法有50多个。在国外，有一种学术观点实际上认为，“环境权”归根结底仅仅是一种“基本的、程序上的权利，就像其他基本人权一样” 。
对于环境权的这种性质，有些西方学者常常以公民环境权不具备私法上的权利的某些内容或没有成为诉讼私权而对公民环境权进行非难，他们从传统民法观念出发认为，权利只有具备私法上的诉讼权利的内容时才能成为完全成熟的权利。为了促进个人环境权的具体化，特别是利用现行的民事损害赔偿途径使环境权受到侵犯的个人得到私法补救，一些人一直在努力对环境权遭到侵害的个人赋予司法诉讼的资格，即个人可以对侵犯其环境权的单位和个人提起民事诉讼。把私法保障作为构成环境权的一个要件，认为环境权必须是单纯、传统的私权，或者认为有关环境权的法律规定应该取代诉讼资格的诉讼法规定的观点，具有诱人的前景，但也有很大的理论难度和传统阻力。目前中国的法律只规定个人因污染破坏环境造成其财产或人身损失时才能提起司法诉讼，没有规定个人因污染破坏环境侵犯其环境权可以提起司法诉讼。在中国，凡是就侵犯人权、私权的行为（不管侵犯的是言论自由权、出版自由权、集会自由权、结社自由权、游行自由权、示威自由权、宗教信仰自由权、人身自由权、通信自由权，还是劳动权、财产权）向法院提起诉讼或取得诉讼资格，都要根据有关民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法等程序法的具体规定，而不能根据抽象的人权理论或宪法条款取得诉讼资格或诉讼私权；因此，不宜对新兴的环境权提出比传统的、老牌的其他人权还要过分、过严的要求。
所谓有限性，又称相对性，是指环境权中的基本权利和基本义务，都有一个法律规定的、合理的限度。法律关系的主体只能合理享用适宜的环境，合理保护适宜的环境；只能在符合法律规定的条件时，有限度地、适度地行使自己的权利或承担合理的、适当的义务，不能主观地把基本环境权利视为要求超过现实可能的非常舒适的环境，也不能主观地把承担基本环境义务视为要求别人无条件、无止境地从事环境义务劳动或承担不公平的环境保护责任。“合理”与“适宜”，实际上是对环境权的限制，它表明了环境权的相对性。
任何基本权利的适用和实施都有一个具体化的问题，具体化的一个重要内容就是规定具体的适用条件或限制条件。事实上，无论是行使开发、利用、享受环境的权利，还是承担保护环境的义务，还是确定环境损害，都存在一个限度和相对标准问题。为了便于环境权的实施和适用，不同法律往往使用一些修饰词对环境权的内容作出原则性的规定，如：有“依法”、“公平”、“合理”地享受“适宜的”或“清洁的”或“卫生的”或“舒适的”或“宁静的”或“无污染的”或“不损害健康的”或“有利于其发展的”或“生态平衡的和健康的”或“健康而富有生产成果的”的环境的权利；有“依法”、“合理”或“以……方式”或“以与自然相和谐的方式”开发、利用环境资源的权利；有“依法”、“公平”、“合理”地“保护”或“保护和改善”或“保护和治理”环境，防治“环境污染和破坏”的义务；等等。上述修饰词表明，环境权是对基本环境法律权利和基本环境法律义务的概括，是一种宣言式、指导性的权利和义务，要判断环境权是否受到侵犯，必须根据具体的环境法规和标准、实体性的权利和义务条款。因此，决不能指望用环境权的原则性规定去包办代替各种具体的、实体性的有关环境法律权利和环境法律义务的条款。另外，从科学技术和综合效益的角度看也不宜将环境权绝对化，将蓝天、白云、绿地、清水等环境质量绝对化；许多开发利用环境资源的活动所引起的环境变化既会造成一定的损害，也会给居民带来一定的利益，对这些人为活动所引起的“经济利益”和“环境损害”必须进行综合利益衡量，只有环境损害达到一定程度或限度才可以视为侵犯环境权的行为；自然环境有一定的自净能力，人对环境质量的变化有一定的适应能力，人为地向环境排放污染物只有到一定程度才会造成后果，就是说无论是环境还是人都有一定的“忍耐限度”，这种客观存在的“忍耐限度”，也对环境权的有限性具有实际影响。
值得指出的是，有的人将环境权的指导性和有限性视为“不确定性”，进而以这种“不确定性”为由而否定环境权的存在和价值，这是片面的。其实，几乎所有的基本法律权利或绝对权利，如信仰自由、言论自由、结社自由、集会自由等基本人权，以及国家主权、公海自由权、发展权、劳动权、教育权等基本权利，都具有指导性、有限性或“不确定性”，对这些基本人权的最普遍的限制是：行使自己的权利不得损害公共利益和其他法定的权利。例如，决不能行使一国的国家主权而侵犯别国的主权或实行种族灭绝政策；决不能因为自己享有言论自由权而随意污蔑、毁谤、损害国家利益、公共利益和他人利益。环境权的指导性与有限性，并不是其缺点，而是其作为基本权利的一种基本特征。只要认真研究、综合考虑，完全可以通过具体立法、建立健全环境法体系（包括具体的标准和评价方法）而将环境权具体化、制度化。
（四）环境权是一种与多种基本人权或社会经济性法律权利有关联的新型法律权利
从环境权的内容和形式看，它具有某些不同于历史上已经定型的其他权利的特征，甚至不能完全纳入传统的基本人权和经济社会权利的范畴。正如许多学者专家所指出的，环境权与生存权、自然资源权（自然资源永久主权）、发展权、生命健康权、公益权、私权、财产权（产权）、行政管理权、劳动权、休息权等许多基本人权或经济社会权利既有关联又有区别，是一种价值取向具有多重性的新型权利。另外，环境权在国内法方面的发展和在国际法方面的发展的相互影响、相互结合日益增强，已发展成为一种颇具特色的新的法律学说，已成为指导国内环境法和国际环境法发展的一种基本理论。这是环境权的又一特征。
环境权之所以具有这种特征，主要是因为环境权的主体广泛、客体多样、内容丰富、涉及人与自然两个领域。由于环境权的主体包括个人、单位、国家、人类甚至非人自然体，使得环境权兼有个人权、集体权、国家权、人类权、代际权的性质甚至自然权利的某些性质。由于环境权的客体包括具有经济功能和生态功能的环境和自然资源，使得环境权兼有物权、财产权、经济性法权和生态性法权的某些性质。由于环境权的内容包括合理开发利用环境、享受适宜环境、保护和改善环境等方面，使得环境权兼有生存权、自然资源永久主权、发展权、追求幸福权、生命健康权的某些内容，甚至还与公益权、私权、行政管理权、财产权、开业权、产权、劳动权、休息权等有关。
目前，有些人从不同角度出发，企图把环境权纳入历史上已基本定型的财产权、生存权、生命健康权或其他经济性权利、社会性权利的范畴，但它们都难以概括、包含环境权的一些新内容。例如，不少学者将环境权视为基本人权的一种，认为无所不包的人权概念可以包括人有享受安全环境的权利；但也有人认为环境权不同于基本人权或人权。他们认为：人权是在反对特权的历史背景下产生的，而公民环境权则是“环境危机时代”的产物；人权的目的是单纯保护人，而环境权的目的不仅是保护人而且也是保护环境；人权的主体只是人，而环境权的主体却涉及与人有关的非人生命体或自然体；人权的概念较为抽象，内容较为广泛，包括生命、自由、人身安全、在法律面前人人平等、信仰、财产、工作等权利，而公民环境权的概念较为具体，基本以保护人的生存环境、实现人与自然的和谐共处为其主要内容。
将环境权纳入生存权或将环境权视为生存权的一种形式是一种一度流行的观点。日本宪法学界的一些学者认为：日本环境权导源于日本宪法第25条关于生存权和第13条关于幸福追求权的规定，如第25条规定“全体国民有享受最低限度的健康而文明的生活的权利。国家必须在生活的一切方面努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生的工作”；“最低限度的健康而文明的生活的权利”，应当是《世界人权宣言》第23条规定的“符合人的尊严的生活条件”，与威玛宪法第151条规定的“维持人类生存之目的相适应”的意思相同。但是，也有人认为，日本宪法有关规定虽然与环境权有关，但当初宪法制定者们并没有想到环境权。在孟加拉国等一些没有从法律上明确规定环境权的国家，法院在审理某些环境污染案件时，往往将因污染环境所造成的损害纳入对生存权、健康权的侵害的范畴。从理论上看，环境权同生存权、生活权和健康权有密切的、不可分割的关系；生存权、生命权、生活权、健康权一般指公民享有追求健康生活、幸福生活的权利；环境资源是人类生存发展的物质基础，人的生存、生活和发展是实现人与自然和谐共处的基本条件。马克思曾经说过，人的健康是“第一权利”。我国民法也规定公民有生命健康权。但是，生存权与环境权不仅着眼点和涉及的范围不同，在权利主体、客体和内容等方面也有着非常明显的区别。例如：生存权主要强调人类自身的、当前的生存和发展，侧重于经济的发展和人类自身的保护；环境权强调对环境资源的合理开发利用和保护，侧重于人类长远的发展，包括其他生命体的生存和发展，以及人与自然的和谐共处。显然，生存权很难包容环境权的内容。
发展权也是既与环境权有关，但又不能包括环境权的一种人权。平等的发展机会既是各个国家的权利，也是各国国内个人的权利；发展机会平等是国家和组成国家的个人的一项特有的权利。根据联合国大会通过的《关于发展权的决议》（1979年）和《发展权宣言》（1986年），发展权意味着民族国家对他们的所有自然资源和财富行使不可剥夺的完全主权。首先，发展应是持续而稳定的发展；其次，要持续发展必须要维持和保护发展所赖以进行的环境资源；另外，发展也包括环境资源保护方面的发展。从这个意义上讲，发展权包含环境权的某些内容。但是，发展权强调的是人类自身的发展，侧重点是发展经济，发展与环境保护始终存在着区别和矛盾；而环境权强调的是保护和改善环境、协调人与环境的关系，在某种意义上是对发展的限制和调控。在当代世界，“环境与发展”是两大主题，它们相互联系和区别，谁也不能包括、代替、取代谁。
同样，传统民法上的财产权、河岸权、相邻权也难以包容环境权的内容。一般认为，公民环境权与民商法中的财产权具有密切的联系，侵犯环境权与侵犯财产权往往同时发展或互为中介。有些日本学者往往用财产权的观念来对待环境权，他们在给环境权下定义时，总是离不开占有权、支配权，将环境权定义为支配环境的权利。但是，环境权与财产权的属性不同。从广义上讲环境的确是财产或财富，但是这种财产或财富与传统民法中规定的具有特定民法含义的财产是有区别的，目前民法还没有承认诸如大气、阳光、自然美等环境因素属于民法中的财产范畴。财产权是指权利主体对财产享有占有、使用、收益和处分的权利，大气、流水、日光等环境要素是人力所不能支配的自然因素，它们不能成为财产权的对象，人们不能根据财产权来支配、占有大自然和人类环境；对大自然或环境要素中的一部分，虽然可以用不动产利用权（其中心为土地所有权）、河岸权、相邻权加以利用，但这都依附于财产所有人。公民环境权中的环境，虽然其物理意义上的一部分可以成为资源、财产、不动产，但从整体上、地理联系上、生态联系上看，则不可能成为财产权中的财产，诸如大气、海洋、臭氧层等许多环境要素根本不具有民法中财产的属性。公民环境权中的主体也不限于财产所有人。另外，公民环境权也不是指公民对环境的占有权、支配权、收益权、处分权，环境权没有独占、垄断、支配环境的意义，环境权中的享用也不同于财产权中的使用权、收益权，而仅指主体有合理享用适宜环境的权利。公民环境权虽然强调公民的环境权益，但它并非突出个人利益；相反，它是通过确立和实现公民的环境权而达到保护整个人类环境的目的。公民环境权的实现具有明显的公益性，不仅有利于当代人的利益，而且有利于后代人的利益，而任何其他私权并不具备象公民环境权那样的广泛的公益性。另外，公民环境权的实现重在有效地预防，不能单纯依靠事后救济手段；虽然行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼在环境权的实现中也起重要作用，但是，即使在这些环境司法诉讼中所体现的也不全是“私法”内容，例如在公民对法人团体或国家机关提起的诉讼中，根据“公法”和“私法”划分的“目的”说，有关环境权的诉讼并不全是私法的内容。
综上所述可知，环境权是具有鲜明个性和丰富内容，并与其他权利的某些性质和内容有关联的一种新的权利。
第七章 自然资源权与资源有偿使用
第一节 自然资源权与物权
一、自然资源权的意义
在环境资源法律关系中，有关自然资源的权利、义务关系很多、很复杂。我们这里所讲的自然资源权，是指有关自然资源的基本权利，实际上是将有关自然资源的占有权、利用权、处分权、收益权等权利简称为自然资源权；将涉及自然资源权的各种权利，包括民法中的物权和财产权，经济法中的所有权和产权，自然资源法中的林权、土地权、矿产权、水面使用权等，都纳入自然资源权的范畴。本书之所以没有采用资源物权的说法，一是因为大陆法系多讲物权、英美法系多讲财产权，而自然资源权较为通用；二是因为民法中的物权和债权相互联系、相互转化，在某些情况下一时很难区分，而自然资源权可以同时包括有关自然资源的物权和债权的内容，即同时用自然资源权来说明人对自然资源的占有和交易关系。诸如土地所有权、林权等自然资源权早已存在法律和法律学说中，其历史远比环境权久远。早期的自然资源权主要用于对自然资源的占有、使用、处分和收益，后来也用于对自然资源的保护、改善、合理利用和可持续开发利用。自然资源权是合法合理地开发、利用、保护、改善自然资源的法律基础，是自然资源法的基本内容，自然资源权理论在环境法学中占有重要地位。对于自然资源权在环境法上的重要意义，我们可以从如下几个方面来理解：
㈠ 从自然资源权本身的性质和作用看自然资源权的重要性
在环境资源法律关系中，我们将自然资源的所有者、占有者、开发利用者、处分者、收益者统称为法律关系的主体，将各种自然资源统称为法律关系的客体。自然资源权是联系主体与客体即人与自然资源的法律纽带和桥梁，它用法律的语言、法定的权威和国家强制力，明确和建立了主体与客体、人与资源的特定关系，使主体有了合法处理人与自然资源关系、规范自身行为的法律依据。
无论古今中外，自然资源权都是主体合法占有、开发、利用、处分自然资源并从中取得收益的基本法律依据，没有自然资源权就没有占有、开发、利用、处分、收益自然资源的法律秩序，就会造成对土地、水、森林、草原、野生动物资源的占有、开发、利用、处分、收益的混乱。
随着环境问题和资源危机的兴起，既对自然资源权提出了新的要求，也促进了自然资源权的进一步发展与改善，自然资源权对保护、改善环境资源的作用越来越大，已经成为保护、改善自然资源的法律武器。对自然资源的污染、破坏、浪费、损害，不仅是对自然资源本身的损害，也是对自然资源权的损害，是对自然资源权利享有人的损害。
由于土地、水面等自然资源本身是不能流动的，一些资源市场实际上是自然资源权利的交易市场。自然资源权本身所固有的权能特别是其中的对自然资源的自由处分权能，是促进自然资源权流动、资源产品交易、资源市场建立健全、资源市场行为规范化的法律基础。富有活力和自我调节能力的资源市场，是能充分发挥市场主体积极性、创造力和竞争力的市场，自然资源权则是通过主体自身利益对主体行为进行制约的重要因素。
自然资源权是一种对自然资源工作（包括开发、利用、保护、改善自然资源的各种活动）具有全局、根本影响的基本权利，各种自然资源活动都离不开自然资源权的影响和制约，切实保障、维护自然资源权，充分发挥自然资源权的功能、作用和效益，是依法开展资源工作的关键。
马克思指出：“土地所有权乃一切财富之最初源泉，所以能成为最大的问题。”《21世纪议程》将“建立适当形式的土地所有权，以便为所有用地者，尤其是土著居民、妇女、当地社区、城市低收入居民和农村贫民提供所有权保障”，作为“促进可持续土地利用规划和管理”的一项重要活动。《中国21世纪议程》将“明确政府、企业和个人在自然资源的所有权和开发经营权方面的权利与义务”，作为“自然资源与可持续利用”领域“改革自然资源管理体系”的第一位目标。这些充分说明了土地所有权对可持续土地利用的重要作用。与土地所有权有关的其他自然资源权，也是人们关注的问题。我国资源法的重要特征之一就是确认土地、森林、矿产等自然资源归国家和集体所有，以国家强制力保障土地等自然资源的国家所有权、集体所有权。确认与土地所有权有关的其他自然资源权利，是包括资源法在内的环境法的一项重要任务。自然资源权调整、解决的问题，是对自然资源的占有、利用、处分和收益的重大问题、基本问题，它是社会主义所有制的一个基础，关系到包括各种所有制形式的社会主义所有制的建立、健全、巩固和发展，关系到各行各业各人的利益和整个国家的利益，对整个国家的政治、经济、社会制度都具有广泛、切实、长远的重大影响。
㈡ 从有关自然资源的经济政策和经济手段的重要性看自然资源权的重要性有关自然资源的经济政策，主要指有关运用经济手段特别是经济杠杆来解决资源问题、促进资源开发保护工作的政策；其基本特征是贯彻经济利益原则，从经济上来处理国家、集体和个人之间，开发、利用和保护之间，以及上下左右之间的各种经济关系，达到控制各种破坏自然资源的活动、调动各方面保护资源的积极性的目的。经济手段主要指运用税收（费）、信贷、利润、利息、价格、奖金等价值工具的手段；经济手段从影响成本和效益入手（使得价格反映全部社会成本），引导经济当事人进行行为选择，以便实现合理开发利用和保护改善资源的目的。实践证明，经济政策和经济手段是促进可持续开发利用资源和保护、改善资源的重要手段。
无论从理论还是实践看，大部分有关自然资源的经济政策和经济手段都离不开自然资源权，自然资源权反映、代表主体的最根本利益，许多经济政策和经济手段都是通过自然资源权而发生作用的。一方面，明确各种与环境资源活动有关的资源权利，是当代环境法特别是自然资源法越来越多地采用经济政策、经济手段，以及市场经济机制和有关自然资源的经济政策发生作用的前提和基础；另一方面，确定和保障自然资源的权属，本身就是一项重要的环境经济政策。
目前各国通过立法采用的经济政策和经济手段，主要包括两个大的方面：一是建立健全环境资源市场的政策，如建立土地市场（实行土地所有权、使用权的流动、买卖和转让），受控制的自然资源产品市场（如实行可交易的狩猎配额、开发配额、水资源配额、矿产资源配额、水产品配额等）等政策；二是采用各种市场调控的手段和管理制度，如征收土地使用费、土地税等各种调控自然资源权利流动的手段和制度。要想建立健全自然资源市场，实施有效的市场调控措施，必须重视有关自然资源的物权理论、土地所有权和使用权转让理论等自然资源权理论。
㈢ 从产生自然资源问题的根源看自然资源权的重要性
自然资源问题主要指由于人为活动所造成的自然资源污染、破坏、浪费、紧缺、枯竭等现象。从经济分析的角度看，包括资源开发利用活动在内的经济活动的外部性或外部不经济性，以及各种与环境资源保护有关的自然资源权利失灵，是造成自然资源破坏浪费和资源开发不可持续的基本原因。促使外部不经济性内部化的一个基本途径是，明确自然资源的所有权和使用权，即通过明确资源权属来解决外部不经济性问题；提倡这种主张的在学术界称为所有权学派。该学派以经济学家科斯（Ronald Coase）为代表，认为所有权、财产权失灵是市场失灵的一个根源，只要明确界定自然资源权属关系特别是所有权关系，就可以通过市场主体或经济行为主体之间的交易活动或经济活动有效地解决外部不经济性问题，即通过产权的明确界定可以将外部成本内部化。所有权学派在环境保护领域的代表是“自由市场环境主义”（Free Market Environmentalism），其理论主张的核心是一套界定完善的自然资源产权制度。这种主义认为：市场能够决定资源的最优使用；而要建立有效率的市场、充分发挥市场机制的作用，关键在于确立界定清晰、可以执行而又可以转让的产权制度，如果产权权限不清或得不到有力地保障，就会出现诸如“公有地的悲剧”之类过度开发资源或浪费、破坏、污染资源的现象；公有的环境资源管理的最大问题在于资源的公有财产制度，即所有者与管理者不分、权责不明；如果资源权利明确而可以转让，资源所有者和利用者必然会详细评估资源的成本和价值，并有效分配资源。目前各国通过立法所确立的有关自然资源的权利主要包括如下几个方面：土地权利，包括对土地的所有权、使用权、出让权、转让权、地役权、抵押权、租赁权、承包权、经营管理权；其他资源权利，如水权、草原权，矿产资源方面的所有权、开采权、勘探权；其他物权。
中华人民共和国成立以来在合理开发、利用、保护和改善自然资源方面取得了许多成就，也存在不少问题和失误，其中最严重的失误是自然资源权利失误。自然资源权属不明、不当、不稳、多变，是导致自然资源污染、破坏、浪费、盲目开发，无法实行科学管理的重要原因。水、大气、森林、草原、矿藏、野生动植物等自然资源都离不开土地，水面使用权、采矿权、林权、草地权等自然资源权利都与土地权利相关。因此，土地权，包括土地所有权、土地使用权、土地承包经营权等，是最重要的自然资源权。实践说明，自然资源权特别是土地权多变、不稳、不明，是造成我国自然资源问题的主要原因。这方面的问题和教训，主要表现在以下几个方面：
第一，自然资源政策、土地政策多变，自然资源权属、土地权属不稳。中华人民共和国成立后，通过土地改革，把土地分给农民，实现了耕者有其田，这属于土地个体所有制；没过几年，经过互助组、初级合作社、高级合作社、人民公社，实现了农村土地集体所有制，但其间土地权属频繁调整（土地权属从互助组、初级合作社、高级合作社、人民公社以及人民公社的公社、大队、生产队之间转来转去）；中共十一届三中全会以后，开始搞土地所有权与使用权的分离和涉及土地权属的家庭联产承包责任制，在农民自留地、自留山、宅基地、责任田、林地、耕地的承包期限、处分权利、转让权利等方面也有一些波动。
第二，自然资源权属不明、不清，特别是土地所有制、土地所有权、土地使用权、土地承包经营权之间的关系不清，土地所有权和土地使用权所包含的内容不明，作为民事权利的土地所有权、使用权与作为行政权利的土地管理权的关系不明。我国长期以来只讲土地所有制，不讲土地所有权和土地使用权；长期把国家土地所有与国家直接经营使用土地、土地所有权和土地使用权的分离与土地所有权的丧失、土地管理权与土地物权混在一起。
第三，确认、公示自然资源权属的手续不清、方式不明。我国城市土地为国家所有正式从法律上明确较晚，长期对使用国有土地的单位没有从法律上授予使用权，对许多国有土地和集体土地的划分和变动没有办理严格的手续，很长一段时间没有设立统一管理土地的行政管理机关、没有建立严格和统一的土地登记制度，以至地权不明、地界不清。由于上述原因，我国土地权属争议和纠纷时有发生，并一度成为土地工作中的一个突出问题，严重地影响着我国土地工作的顺利发展。
第四，自然资源资源特别是土地资源无偿使用。在土地使用制度改革以前，我国基本上实行的是土地无偿使用制度。由于土地无偿使用，导致国家和集体白白送掉宝贵的土地资源，失出了积聚建设资金的一个重要途径；导致占用土地多多益善、不用白不用的观念，造成土地浪费；导致无法按照市场价值规律调节土地使用，无法从经济利益上激起合理开发利用土地、节约土地的积极性；导致级差地租那一部分利益落入土地使用人的口袋，不利于我国企业在同一起跑线上开展公平竞争。因此，要避免重犯历史错误，必须吸取历史教训，重视和掌握自然资源权理论。
（四）从国际法和国际领域的斗争看自然资源权的重要性
在国际社会，一个国家或民族的自然资源权是关系到该国经济、社会发展和国家生死存亡的重要问题。随着国际经济秩序和国际环境资源事务的发展，国际环境资源领域的许多斗争都涉及到自然资源权问题，自然资源权在国际法中的地位日益提高，国家对自然资源的永久主权已经成为国家主权的一项重要内容。很早以来，特别是1958年12月12日联合国决定成立自然资源永久主权问题委员会以来，诸如《关于自然资源之永久主权宣言》等许多国际法律政策文件都已明确规定自然资源权的内容。例如，《经济、社会、文化权利国际公约》规定：“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的自然财富和资源，而不得损害根据基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务。在任何情况下不得剥夺一个人自己的生存手段。”《联大对自然资源的永久主权的决议》（1973年）宣布：“坚决重申各国对在其国际边界以内的陆地上以及在其国家管辖范围内的海床及其底土中和上方水域中的一切自然资源，拥有不可剥夺的永久主权权利。”因此，在国际环境资源保护和经济发展领域，确定自然资源权，无论是对国家、民族和个人的长远发展，都具有重要的意义和作用。
二、物权
有关自然资源的权利与传统民商法中的物权最为密切。掌握物权的性质和特点，有利于认识和掌握有关自然资源的权利。
㈠ 物权的概念和特征
1,物权的概念
所谓物权，是指“对物的直接管领和支配，并排除他人干涉的民事权利。”1900年的《德国民法典》的第三篇的篇名就是“物权”。奥地利民法规定，“物权是属于个人的财产上的权利，可以对抗任何人”（第307条），“物之物权，包括占有、所有、担保、地役与继承权利”（第308条）。中华人民共和国成立以来有些人曾长期拒绝接受“物权”这一概念。在法理上，各国学者对物权概念历来存在着不同的看法。
在资产阶级法学家中，多数人认为物权是人对物的权利，是人直接对于物享有一定利益的权利，是人支配物的财产权。也有的学者认为，物权并不是人对物的权利，而是表现人与人的关系。在我国法学界也有类似的观点。其实，物权既反映人与物的关系，也反映人与人的关系，这两种关系并不是水火不相容的关系，而是共存、互容关系。物权首先、直接、明确地表现了人与物的关系，是人对物的占有关系，是人对物的占有关系在法律上的反映。但是，由于人是社会化的人，人是与其他人结成一定生产关系、社会关系、阶级关系的人，所以物权在表现人与物的关系的同时必然表现人与人的关系，或者说物权间接表现了人与人的关系。连我国《民法通则》也把所有权规定为“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”，这是突出物权的明显的、公开的特征，并不否认物权也反映人与人的关系。因此，法律上的物权，是由法律确认的、权利主体对于物的直接管领和支配以及排除他人干涉的权利；同时，物权也反映了由于权利主体对物的占有而发生的人与人的关系。
2,物权的特征
物权和债权是民商法中两类不同性质的财产权。民法讲“物权”的特征，主要指物权区别于债权的性质，它包括以下几个方面：
第一，物权和债权是两类不同性质的财产权。财产关系，可以按其在社会经济生活中的状态，分为财产占有关系（又叫静态的财产关系）和财产流转关系（又叫动态的财产关系）。静态的财产关系，主要是指因占有、使用、收益、处分财产而发生的社会关系；我国民法有关调整这种关系的部分，在大陆法系的民法中则表现为物权法。动态的财产关系，主要是指因转移、交换财产而发生的社会关系；我国民法有关调整这种关系的部分，在大陆法系的民法中则表现为债权法。或者说，财产和人的结合这种静止状态在法律上表现为物权，而财产在人们之间的流转这种运动状态在法律上表现为债权。
第二，物权是权利主体对物的支配权。物权是物权主体直接支配物的权利，既可表现为对物的全面支配权，如所有权是对物的占有、使用、收益、处分的全面支配；也可以表现为对物的某一方面的支配权，如他物权是对物的某一方面的支配权；既可以是对物的使用价值的支配权，如用益物权，也可以是对物的交换价值的支配权，如担保物权。所谓支配权，是指享有物权的人，可以不通过他人即不需要任何中介和他人的介入而直接享有物上的利益，这是物权区别于债权的最大特点。例如，如果王某是对某苹果树享有所有权的人，则王某不需要任何人积极行为的协助，就可以直接实现他对该苹果树的所有权，就可以自由地占有、使用和处分这棵苹果树。而债权一般不直接支配一定的物，债权的实现需要他人行为的介入，即债权人必须借助债务人的行为、请求债务人依照债的规定为一定的行为或者不为一定的行为。例如，甲乙双方签订了苹果树买卖合同，作为买方的甲要想实现自己的债权即取得苹果树的所有权，必须借助作为卖方的乙交付苹果树的行为。
第三，物权是对世权。对世权与对人权是两个相对立的概念，对人权是指针对特定人的权利，对世权是指针对非特定的任何人的权利。所谓物权是对世权，是指物权是由特定的主体所享有的、排除一切不特定人的侵害的财产权。物权的权利主体总是特定的，物权的义务主体总是不特定的，物权的义务主体是除物权的权利主体之外的其他任何人，即任何人都承担不得侵犯物权的义务。如果任何人侵犯物权，该物权主体均可依法对侵权人提起诉讼。而债权却是对人权，即债权是发生在债权人和债务人之间的权利义务关系，债权的权利主体和义务主体都是特定的，特定的债权人只能请求特定的债务人履行债务。
第四，物权具有排他性。物权的排他性包括两方面的含义：其一是指物权是一种支配权，有排除他人干涉的效力；其二是指对同一个物对效力相等的同一类物权只能设定一个，不允许有两个或者两个以上效力相等的同一类物权。这就是大陆法系民法理论中的“一物一权”主义或者“一物一权”原则，亦是对所有权排他性的主要内容的最精炼的表述。例如，同一个物上可以设定两个以上时间有先后、效力不相同的抵押权，先登记的抵押权的效力优于后登记的抵押权的效力；但是，两个效力相同的抵押权同时存在同一个物上的情况是不可能的。值得注意的是，所有权的排他性并不妨碍同一物上有两个或者两个以上的所有人，即数个人对同一物共同享有所有权；这种民法上的“共有”并不是表示在同一物上同时存在效力不同的数个所有权，而仅仅表示该同一物上的这个所有权有两个或者两个以上的主体。而债权则没有这种排他性，在同一物上可以并存两个或者两个以上的、效力相等的债权，其中得不到履行的债权只能转化为请求权即有权请求债务人承担债务不履行的义务（赔偿损失等），而不能向得到清偿的其他债权人主张返还标的物。
第五，物权具有优先性。物权的优先性，是指物权和债权并存时，物权优于债权，即在债权的标的物上成立物权时，原则上物权的效力优于债权。这种优先性主要表现在两个方面。一是当物构成债务人的一般财产时，债务人破产或者被强制执行时，对该物享有物权的债务人，优于一般债务人受偿。例如，对债务人的一般财产享有质权、抵押权、留置权等担保物权的债权人，在债务人破产时享有优先权，优于一般债权人受偿自己的债权。二是当在作为债权的标的物上设有物权时，一般而言，物权的效力优于债权。
第六，物权具有追及力。物权的追及力，是指物权的标的物不管流转到何人手中，其所有人均可追及物的所在，依法向物的占有人要求返还，无论何人非法取得所有人的财产都有义务返还，其他人也都承担不得妨碍权利人行使其权利的义务。但是，如果非所有人（也有人认为必须是合法占有人）将财产非法转让给第三人时，第三人是善意（即第三人不知占有人无法处分该财产）并支付了合理的对价，则所有人不得请求第三人返还原物，只能请求不法转让人赔偿损失；这在民法上叫“动产的善意取得制度”。而债权原则上没有追及力，债权的标的物在没有被移转所有权之前，如果被债务人非法转让给第三人或者被第三人非法占有时，债权人不得请求标的物的占有人返还财产，只能请求债务人承担不履行债务的责任。
第七，物权的客体是物。关于物权的客体问题等，在法学界一直存在着不同的意见；由于各个国家法律的不同规定、法学家的不同解释、对同一概念的不同理解，甚至在同一个法律或者同一作者的同一段叙述中都可以发现前后矛盾、逻辑不顺、内涵不清的现象。但是，这并不妨碍法学界对物权客体有一个大致的看法。传统民法一般认为，物权的客体是物，不是行为，因为物权反映主体对客体的占有关系，主体无法占有行为。而债权的客体不同，它既可以是物，也可以是行为。传统民法还认为，作为物权客体的物，与作为民事法律关系的客体的物一样，指的是现实存在的、能够被民事主体支配的、具有一定经济价值的、可以构成人们财产的一部分的物质财富，与物理、化学等自然科学上的物有联系但不是一回事。即认为这种物具有如下特点：⑴ 必须能够被民事主体所支配和控制，不能为人们所支配和控制的物（如雷电、台风等），不能成为物权客体的物。⑵ 必须具有某种经济价值，能够满足人们的生产、生活的某种需要，不能满足人们某种需要的物不能成为物权的客体。⑶ 可以构成人们财产的一部分，不能构成人们财产的一部分的物不能成为物权的客体。⑷ 必须存在于人身之外。人身是指人格所依附的生命有机体，是人的思想和肉体的统一体。从废除奴隶制以后，各国民法都禁止任何人对他人的人身享有排他的权利，即人身在法律上不能作为权利客体。⑸ 必须是特定物，不是特定物就无法支配、登记和交付。⑹ 必须是独立物，即是能在空间上个别地、单独存在的物。⑺ 原则上应是有体物。根据上述特点，物权的客体与环境保护法律关系中的客体或环境权的客体是有所区别的，物权的客体只是某些环境要素中的某些组成部分。
值得注意的是，上述传统民商法观点并不是不存在争论的金科玉律。随着科学技术和现代生产、生活的进步，民法关于物权的客体问题（物权客体的范围、种类、性质、特点等）的理论一直在发展、变化和完善。例如，如果说物权的客体必须具有某种经济价值，不能满足人们某种需要的、不能构成人们财产一部分的物不能成为物权的客体，那么这一限制条件存在不确定性：因为物的有用性是一个相对的、历史的概念，此时此地对此人无用的某物，在彼时彼地对彼人可能是有用物；有的民法学家认为阳光、空气、海水不能构成人们的财产，因而不是物权的客体，但有人却认为阳光、空气、海水能构成人们的财产，因而是物权的客体；从环境科学和辩证法的观点看，很难找到绝对的无用物。
第八，物权的法定主义原则。物权的法定主义原则，是指物权的种类和内容是由法律规定的，当事人不得创设物权的种类，也不得变更物权的内容。而债权却可以实行“契约自由”原则，在不违反法律和社会公共利益的条件下，当事人可以创设任何债权。
㈡ 物权的种类
这里的物权，是指包括各种各类物权的物权体系。虽然物权的具体法定名称是由法律规定的，但法学上的物权种类却基本上属于学术上的归纳分类。从物权的内容、期限等不同角度，一般把各种各样的物权归纳成如下几种类型。
1,所有权和与所有权有关的其他物权
我国《民法通则》把第五章第一节定名为“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”，从物权角度讲，应该是指“所有权和与所有权有关的其他物权”。罗马法中的所有权（ dominium ）一词的本意，具有统治、支配、控制、管领的意思。所有权和与所有权有关的其他物权的区别在于：所有权是各种物权的中心、是第一位的、起主导作用的物权，是人对物最完全的、最广泛的支配权，是一种完全“独立”的对物的全面支配权；所有人既可以积极地在其物上为各种行为，又可消极地禁止他人对其所有物为某种行为。而其他物权，一般在权利的独立性程度、内容多少、期限有无或者长短等方面逊于所有权。值得注意的是，传统民法理论曾一度认为所有权是绝对的、无限制的物权，随着社会的发展，所有权的绝对性、无限制性已逐渐受到法律的限制。例如，日本民法第206条规定：“所有人于法令限制的范围内，有自由使用、收益及处分所有物的权利。”
2,自物权（完全物权）和他物权（限制物权）
根据物权的支配能力和支配形态，可以将其分为自物权（又称完全物权）和他物权（又称限制物权）。完全物权是对物的全面支配权，是完全由自己决定、不依赖他人的物权，所以也叫自物权，如所有权。限制物权是对物的某一方面的支配权，是受限制较多的权利；限制物权人不是所有人，限制物权必然存在于他人所有的物上，所以限制物权又称他物权。但是，正如前面所指出的，在当代已经不存在不受限制的完全物权，完全物权与不受限制的物权的区别，实际上是限制多少或者限制方式的区别。
限制物权包括用益物权和担保物权。用益物权是在使用价值方面对物的支配权，是以取得物的使用价值为目的的他物权，是使用物本身的实体权。用益物权的存续期间，也是其权利的行使期间。用益物权一般包括地上权、永佃权、地役权和典权。担保物权是在交换价值方面对物的支配权，是为了实现担保债权、以标的物卖得价金优先受偿债权的他物权，是担保物的价值权。担保物权的权利实行之际，也是其权利消灭之时。担保物权一般包括抵押权、质权和留置权。作为用益物权的典权，同时兼有担保物权的性质。
3,主物权和从物权
以物权本身有无独立存在的价值为标准，可将其分为主物权和从物权。主物权是指与其他权利没有依赖关系，其本身可以独立存在的物权，例如所有权、地上权、永佃权和典权。从物权是指本身没有独立存在的价值，其存在是为了其他权利实现的一种物权，如为了担保债权的实现而设定的抵押权、质权和留置权，为了土地所有人更好地使用土地（役地）而设定的地役权。
4,有期物权和无期物权
以物权能否永久存在为标准，可以将其分为有期物权和无期物权。无期物权是能够永久存在的物权，如所有权、永佃权。有期物权是有存续期限即不能永久存在的物权，除所有权和永佃权以外的其他物权都是有期物权。
5,应登记物权和无须登记物权
以物权是否登记才发生效力为标准，可以将其分为应登记物权和无须登记物权。应登记物权必须依法进行登记，如不动产物权原则上只有依法登记后才能发生法律效力。无须登记物权不以登记作为其生效的必要条件，如法定抵押权（是指在法律规定的某种情况下当然发生的抵押权）、法定先买权，动产物权原则上也无须登记（但船舶、航空器原则上应当登记）。
6,动产物权和不动产物权
按照物权的客体是动产或者不动产，可以将其分为动产物权和不动产物权。动产物权是以动产为其客体的物权，如所有权、质权、留置权和抵押权。不动产物权是以不动产为其客体的物权，如所有权、地上权、永佃权、地役权、典权和抵押权。在传统民法上，动产物权和不动产物权的取得方法、成立要件和效力不同，动产物权的公示方法是占有，不动产物权的公示方法是登记。但随着商品经济的发展，这种区别已有所突破，如抵押权的客体既可以是动产也可以是不动产，有的抵押权的生效无须登记、有的则需要登记。
㈢ 物权的意义和作用
1,物权在民商法中有重要地位
在大陆法系国家中，物权和债权是民商法中两个重要而基本的概念。在英美法系国家中，物权法叫财产法，债权法叫合同法。根据我国《民法通则》第2条的规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”这说明，平等主体之间的财产关系是我国民法的重要调整对象。这里的“财产”实际上主要是物权中的“物”，或者包括物权中的“物”，因为物权中的“物”必须是可以构成人们财产一部分的物体；这里的“财产关系”实际上主要是“物权关系”。所谓平等主体之间的财产关系，是指平等主体在财产的占有、使用、收益、处分、生产、分配、交换和消费过程中所形成的具有经济内容的社会关系。平等主体之间的财产关系，可以按其在社会经济生活中的状态，分为平等主体之间的财产占有关系（又叫静态的财产关系）和财产流转关系（又叫动态财产关系）。我国民法中有关调整平等主体之间的静态的财产关系的部分，在大陆法系的民法中表现为物权法。我国民法中有关调整平等主体之间的动态的财产关系的部分，在大陆法系的民法中表现为债权法。因此，可以得出如下结论：物权法和债权法也是我国民商法中的两个重要组成部分、两大基本制度。
物权的重要意义还体现在对债权的重要影响上。如果没有债权法，没有债这种商品交换的法律形式，人们就没有处分财产的法律手段，就没有实行法治的市场经济。但是，在全部民商法发展史上，一般是先有物权法后有债权法。物权，尤其是所有权和使用权，是取得债权的基础和前提，民事主体对某项财产如没有所有权，便不能将其与其他人进行交换并由此产生债权。同时，所有权也是债权实现的结果，债权的发生或者实现会导致所有权的取得或者丧失。因此，物权法和债权法是紧密相连、相辅相成的。
2,物权在社会经济生活中有重要作用
第一，物权是社会物质财产的占有和支配方式在法律上的反映。物权法作为一种民事法律制度，所要调整的是基本的社会经济关系，所要解决的是社会物质财产的占有、支配和最终归属问题，它直接反映和维护一国的社会经济制度或者经济基础。物权，尤其是其中的所有权，它解决的是包括生产资料在内的现有财产归谁所有的问题，因而成为维护生产资料所有制、财产所有制的重要法律武器。
第二，建立健全物权法律制度是促进经济体制改革、发展市场经济的要求。巩固和促进以联产承包责任制为特征的农村经济体制改革，要求在立法上赋予承包经营权以物权的性质；促进以增强企业活力为中心的城市经济体制改革，要求从立法上保证企业享有明确的称为经营权、产权的物权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人组织。物权作为调整人们在商品生产和商品交换中对于物质财富的占有和支配关系的法律制度，是市场经济发展的一般要求在法律上的反映。作为物权核心的所有权的存在是商品市场经济的前提，没有所有权制度，便无法进行商品生产和商品交换。只有建立健全物权法律制度，才能保障市场经济的顺利发展。
第三，建立健全物权法律制度，将平等主体之间的财产关系纳入法制的轨道，有利于保护公民、法人的合法权利。
4,物权在环境资源工作和环境法中有重要作用
无论从理论还是实践看，物权在环境资源工作和环境资源法中都具有重要的地位，其主要理由如下：
第一，环境（国土、自然资源）与财产具有十分密切的关系，要保护环境就必须保护环境中的财产或可以成为财产的环境要素。在自然科学和哲学中的环境、自然资源和财产都是物或物体。环境法学认为，环境的范围大于传统民法中的物或财产的范围，即环境中的某些要素或成分可以成为民法中的物或财产，或者说环境包含民法中的物或财产。一些国家的环境立法曾经明确规定环境与财产的关系。例如，日本《公害对策基本法》第2条规定：“本法所称‘生活环境’，是指与人类有密切关系的财产，与人类生活有密切关系的动物和植物，以及这些动植物的生存环境。”《南朝鲜环境保护法》（1978年）第2条规定：“本法所称‘环境’，是指作为自然状态的自然环境和与人类生存有密切关系的财产，与人类生活有密切关系的动物和植物，以及这些动植物所需要的生存环境。”既然环境包含财产，那么作为调整财产关系的物权理所当然地在环境法中具有重要地位。
第二，维护、发挥和调整包括物权在内的财产权的功能，是环境法制建设中的一个重要问题。由于在环境法中同时存在环境权和物权等各种权利，如何维护、发挥和调整物权的功能，就成为环境法制建设中需要研究和解决的一个重要问题。一些国家的环境法已经充分肯定物权的作用，并十分重视物权与其他相关权利的协调。例如，《日本自然环境保全法》第3条明确规定：“在进行自然环境保全工作时，个人的所有权或其他财产权应得到尊重，并应将他与其他公益加以调整。”由于法制的历史继承性，在环境资源工作和环境法制领域利用已经成熟的物权来处理有关环境问题，不仅比较方便，而且也更加富有成效。很多环境法律，特别是自然资源法、土地法，都通过资源物权来调整有关开发、利用、保护、治理环境资源的活动。例如，为了保障对土地资源的综合开发，《美国联邦土地政策管理法》（1976年）第五章对“地役权”作了专门而详尽的规定。美国在其环境法没有健全之前，在相当长的一个时期内，甚至目前仍然运用“河岸所有权”、“先占原则”、“不以损害他人财产之方式使用你自己的财产”等财产权规则来处理环境民事纠纷，美国宪法中的“不依正当法律程序，不得剥夺生命、自由或财产”、“没有适当补偿不得征用财产为公共利用”等规定一直是处理环境纠纷的重要法律根据。
第三，物权对形成自然资源权利体系，合理开发、利用、保护、改善环境资源，具有重要作用。通过资源物权的专门化、定型化，即从土地物权的基础上分化出水权、林权、矿权、渔权等各种资源物权，再在各种资源物权的基础上产生各种专项的资源利用权，然后规定各种专项资源物权与各种资源管理的关系，这有助于形成资源物权的体系，健全资源法体系，促进对各种自然资源的可持续开发利用。
第二节 土地资源权
一、土地所有权
㈠ 土地所有权概述
1,土地所有权的概念与特征
土地法上的土地所有权，通常包括两种含义：一是指有关土地所有制关系的法律规范体系，又称土地所有权法律制度；二是指土地所有权利，即作为民事权利的土地所有权。
所谓土地所有制关系，是指人与人之间在土地归谁所有方面形成的社会关系，属于经济基础的范畴。由于人对土地的所有总是通过人对土地的占有、使用、收益、处分表现出来的，因此，土地所有关系实际上就是人在一定的历史社会条件下占有、使用、收益、处分土地的社会关系。在任何社会，人要进行物质生产就必然结成一定形式的土地所有制关系；由于土地是重要的生产资料和生产、生活场所，所以土地所有制关系在人类社会经济生活中占有重要的地位；可以说，没有土地所有制关系就没有社会生产和任何社会。由于土地所有权是土地所有制关系的法律形式，所以土地所有权的产生和成型取决于土地所有制关系和法律关系这两个方面。如果只有土地所有制关系而没有由土地法规所确定的法律关系，则没有土地所有权。土地所有制关系存在于任何人类社会，而土地所有权仅仅存在于产生了土地法规的社会，也就是说，只有在调整土地所有制关系的法律规范出现以后才有土地所有权。土地所有制作为法律制度，其实质是运用国家强制力或者法律的力量来维护、巩固、调整、优化有利于国家或者立法者、执政者的土地所有制关系。目前我国实行土地的社会主义公有制，它包括土地全民所有制和土地集体所有制，属于社会主义土地所有制关系的范畴；我国现行土地所有权是单一的土地公有权，它包括土地国家所有权（土地全民所有权）和土地集体所有权（土地劳动群众集体所有权），属于社会主义土地所有权法律制度的范畴。
作为民事权利的土地所有权，是指土地所有人依法对自己的土地享有的占有、使用、收益和处分的权利。根据《民法通则》第71条的规定，所有权是指所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利，在民法上土地被视为一种重要财产，因此土地所有权是一种财产所有权。按照民法理论，土地所有权作为民事权利，是指所有者在法律规定的范围内按照自己的意志、独立自主地、不受任何第三者妨碍地占有、使用、收益、处分自己土地的权利，他具有区别于其他物权和债权的如下特征：
第一，土地所有权的完整性。土地所有权包括对土地的占有、使用、收益、处分的权利，是一种全面、充分、完整的物权。这与只享有土地所有权中部分权利的土地使用权、土地承包经营权大不相同，即所有人对土地有完全占有权。
第二，土地所有权的单一性，又称独立自主性。土地所有权是一种不依赖、不从属于其他权利而独立存在的自主占有、使用、收益、处分自己土地的权利。土地所有权行使的范围和方法由所有权人依法按照自己的意愿决定，不必依靠他人的许诺。土地所有权是一种自物权，这与他物权或者由土地所有权派生出来的其他财产权不同。法定范围内的独立自主性，被认为是土地所有权乃至整个土地法的灵魂。
第三，土地所有权的法定有限性。目前，绝对自由的土地所有权已不复存在，就是把财产权誉为天赋人权的资本主义国家也从法律上对土地所有权规定了种种限制，例如：规定对土地的利用必须“无损他人、有助公益”（弹性限制），禁止某种土地利用（刚性限制）。但是，土地所有权同其他物权和债权不同，债权和其他物权不但受法律限制而且还为包括所有人在内的其他人的同意与许诺所限制，但对土地所有权的限制只能通过法律设定。目前我国也对土地所有权进行了法定限制，例如我国宪法规定，“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。
第四，土地所有权的社会性，又称排他性。土地所有权是一种对世权，它一旦产生，就与周围一切人结成权利义务关系；任何人都必须承担义务，不实施妨碍土地所有人行使权利的行为，否则可能构成侵权行为而依法受到制裁。这与只对特定当事人有约束力的债权等对人权大不相同。
2,土地所有权的内容
作为民事权利的土地所有权的内容，包括土地所有人依法对自己土地享有占有、使用、收益和处分的权利（或权能）这四个方面。占有权是指土地所有人对于土地的实际支配权或者实际控制权。一般认为，占有土地为土地所有人使用、处分土地并从土地中收益的前提和条件。使用权是指土地所有人根据土地的性能、用途和自己的需要对其土地的开发、利用权。使用土地是指采用各种工程、技术、科学手段去开发、利用作为自然物质的土地的各种性质和功能，如对土地进行开垦、开采、养殖、种植、修路、建房、施工、生产等，是利用土地、获取土地利益、满足土地所有人生产和生活需要的基本方式。收益权是指土地所有人依法收取自己土地所产生的各种利益的权利。例如，土地所有人收取其在自己土地上种植的粮食，收取其出让自己土地使用权的土地出让金。处分权是指土地所有人对自己土地的命运的决定权。从广义上讲，处分土地也是使用土地以获取土地收益的一种方式，但这里的处分与上述使用不同。所谓土地命运，不是指土地的自然命运即土地的自然状态（如土地的产生、减损和灭失），而是指土地的法律命运即土地的法律状态（如土地权属状况，土地的法律地位和法律归宿）。所谓处分，不是指对土地自然形态的加工、改造和利用（如改良土壤、修整土地等），而是指对土地进行法律上的处分（如改变土地的权属关系等）。根据传统民法的理论，土地所有人有权依法对自己土地进行处分，处分方式包括出售、出租、抵押、交换、赠与等，以决定自己土地在市场的流转方式和土地权属的归宿。根据我国宪法和《土地管理法》的规定，“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”（第10条），“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”（第14条）。上述对土地所有权的处分，是指土地所有人可以依法无偿划拨、分配土地所有权内容中的土地使用权或者土地承包经营权；也就是说，目前我国法律规定的对土地所有权的处分方式主要是指土地所有权人对自己的土地可以依法进行无偿划拨和分配。另外，根据《土地管理法》第2条有关“土地使用权可以依法转让。……国家依法实行国有土地有偿使用制度”的规定和《城市房地产管理法》有关土地使用权出让的规定，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月）有关“国家按照所有权与使用权分离的原则，国家可以以土地所有者的身份出让土地使用权，土地使用者可以将国家出让给他的土地使用权再转移”的规定，这种土地使用权出让也是土地所有权的内容之一的处分权，也是对土地所有权的一种处分。
上述占有权、使用权、收益权、处分权是作为完整的民事权利的土地所有权的四项内容。这四个方面相互联系、相互影响、相互区别，共同构成土地所有权这一整体。一般而言，享有占有权是行使土地使用权、处分权、收益权的前提和条件，实施土地使用权、处分权是实现土地收益权的方式和途径，实现土地收益权则是占有、使用、处分土地的目的；如果一个土地所有权人仅仅享有占有土地权，而不行使土地使用、处分和收益权，这种占有不仅毫无意义而且意味着土地资源的浪费。这四个方面缺少任何一个方面，都会使原来完整的土地所有权成为不完整的或者在时间上受限制或者在权利内容上受限制的土地所有权。目前，我国同时存在土地所有权、土地使用权、土地承包经营权等土地物权，有的土地所有权所受限制过多（主要指处分权），有的土地所有权已成为派生了土地使用权、土地承包经营权的土地所有权，有的土地所有权和承包经营权也包括占有权、使用权、收益权、处分权这四项内容，有的土地使用权也无期限、无流动，在某些情况下土地所有权对从其分离出去的土地使用权实际上已失去有效控制，从而产生了一个“某些情况下的土地所有权是否名不符实”和“如何认识土地所有权内容”的新问题。笔者认为，要使集体土地所有权的名称与内容相符合，可以考虑两条途径：一是增强集体土地所有权的独立性、完善其四项内容，使集体土地成为与市场经济相适应的集体土地；二是将集体所有土地收归国有，按照目前国有土地的办法，在基本不改变农村现有家庭联产承包制度的原则下，根据不同情况将这些土地的使用权（或者承包经营权）划拨、分配、出让、承包给现有土地用户（包括单位和个人）。
对于“如何保持土地所有权与从其中派生出去的土地使用权、土地承包经营权的联系”或者“如何实行土地所有权与土地使用权相分离的原则”的措施，主要有如下几种：第一，土地所有权的期限必须大于从其中派生出去的土地使用权、土地承包经营权的期限。这样，尽管土地使用权、土地承包经营权也包括四项内容，但期限一到，它们仍然必须回到原来的土地所有权。第二，在土地使用权、承包经营权的有效存续时期内，土地使用人、土地承包经营人必须向派生它们的土地所有人（或者其代理人）缴纳按年或者按月计算的土地租金（不包括两权分离时期一次性缴纳的地价）。这样，由于相分离的两权之间始终存在着租金联系，则土地所有权对从其派生的土地使用权、土地承包经营权就始终不会名存实亡。第三，在土地所有权派生土地使用权、土地承包经营权的行政批准文件或者协议、合同中，对土地使用人、土地承包经营人明确规定除上述两项内容之外的其他要求。土地所有人在土地使用人、土地承包经营人违反这些要求时，有权收回其土地使用权、土地承包经营权。这样，在土地使用权、土地承包经营权的存续时期内，土地所有权也会对它们始终存在着实际影响。如果从土地所有权“分离”出去的土地使用权、土地承包经营权，它们既无期限、又与土地所有权没有土地租金联系或者其他有约束力的联系，则这种“分离”实际上与“买卖”、“赠与”没有区别，则这种土地使用权、土地承包经营权实际上已成为不叫土地所有权的土地所有权。综上所述可知，如何正确认识、完善土地所有权的四项内容，如何处理、协调这四项权利的相互关系，是健全和发展我国土地所有权法律制度的一个重要问题。
3,土地所有权的重要意义
中华人民共和国成立后，有一段相当长的时期只讲土地所有制关系，不讲土地所有权，只强调国家土地所有权的内容完整性及其占有权，不注意土地所有权的内容可分离性及其处分权，致使人们对土地所有权的重要意义和作用缺乏全面的理解和充分的认识，因而未能全面、充分地发挥土地所有权在国家现代化建设中的作用。
土地所有权是土地法的核心问题，是一项影响社会制度性质、社会财富积累和社会生产兴衰的重要的法律制度。目前我国的土地所有权法律制度，是维护社会主义土地公有制和法律规定的其他土地权益，合理开发、利用、保护土地资源，开放、搞活、健全土地市场，建立、健全社会主义市场经济体制，发展社会生产力，提高人民的物质文化生活水平和环境质量的法律保证。具体来讲，土地所有权的重量意义主要体现在以下几个方面：
第一，土地所有权是保护国家多种经济形式的一项根本法律制度。目前，我国的经济是以社会主义公有制为主体的多种经济形式并存的经济，社会主义的生产资料公有制是社会主义公有制经济的经济基础，社会主义的土地公有制则是社会主义的生产资料公有制的重要组成部分，土地所有权和土地使用权的分离则是其他经济形式赖以存在和发展的前提。建立、健全与以社会主义公有制经济为主体的多种经济形式相适应的土地所有权法律制度，用国家法律把对土地所有制关系的全面保护具体落实到土地所有权人和土地使用权人对自己土地的占有、使用、收益和处分的权利，使土地所有权以及土地所有权与土地使用权相分离的实现受到国家强制力的切实保障，这样就能为发展以社会主义公有制经济为主体的多种经济形式提供坚实的法律保证。反之，如果没有以确立国家土地所有权、集体土地所有权以及土地所有权与土地使用权相分离为主要特征的土地所有权法律制度，保护和发展以社会主义公有制经济为主体的多种经济形式就是一句空话。
第二，土地所有权是建立健全社会主义市场经济体制的重要前提。中共十四届三中全会为我国市场经济体制的建立勾画了蓝图，我国开始进入全面建设社会主义市场经济体制的新时期。市场经济体制与土地所有权法律制度存在着如下密切的内在联系：土地是市场经济、商品生产的重要生产资料，是商品生产、商品交换的场所，只有确立明确、适宜的土地所有权，才能为市场经济提供稳定、适宜的土地生产资料和生产交换场所；土地市场一直是最重要的专门市场，市场经济的流动性、跨国性对土地市场的要求非常迫切，土地这种生产资料的市场流通是最基本的市场运动之一，健全的市场经济要求土地作为商品进入市场流通，只有建立健全土地所有权法律制度，才能建立健全土地市场、促进土地这种商品的良性流动；市场经济要求增强企业的独立自主性和活力，只有当企业对决定其独立地位的土地有明确而适宜的物权时，企业才能成为独立自主的生产经营者，才能合理、充分的利用和保护土地。反之，如果土地所有和土地权益关系在法律上不明确、不适应市场经济的要求，土地的市场流通没有切实的法律保障，要建立健全社会主义市场经济体制是不可能的。
第三，土地所有权法律制度是保护土地所有权人和土地使用权人的权益的有力武器。土地所有权法律制度涉及每个人和每个单位的切身利益，它不但明确赋予了土地所有权人和土地使用权人的权利和利益，而且规定了实现这些权利和利益的法律保障措施。任何单位和个人如果非法侵犯土地所有权人和土地使用权人的法定权利和利益，就会依法受到应有的制裁；被侵权人有权依法获得司法救济和行政救济。
第四，土地所有权法律制度是合理开发、利用、保护、治理土地的法律保证。土地权属不明、不稳和不适当，公私不分，权属多变，有义务无权利，土地所有权人和土地使用权人的应有权益横遭侵害，这些是造成土地资源浪费、破坏、污染的重要原因。只有建立健全与生产力水平相适应的土地所有权法律制度，明确权属关系、权益关系和权利义务关系，才能调动单位和个人合理开发、利用、保护、治理土地的积极性。
㈡ 国家土地所有权
1,国家土地所有权的概念
国家土地所有权，是指国家依法占有、使用、收益、处分国家土地的权利，是土地国家（全民）所有制在法律上的体现。
国家土地所有权是土地所有权的一种重要形式，它与社会主义制度并无必然联系。迄今为止，人类社会已出现奴隶制国家的国家土地所有权、封建制国家的国家土地所有权、资本主义国家的国家土地所有权和社会主义国家的国家土地所有权等形式。在我国，剥削阶级作为一个阶级已经消灭，人民是国家的主人、是国家所有的土地的主人；国家土地所有权，实质上就是全体人民通过自己的国家占有、使用、收益、处分自己土地的权利，因此，我国的国家土地所有权又称全民土地所有权。
2,国家土地所有权的法律特征
国家土地所有权，是在我国现阶段起重要作用的一种土地所有权，它具有如下法律特征：
第一，国家土地所有权的主体是国家，即国家所有的土地只属于国家。在现代社会，一般把一个国家的政府作为该国的法定代表，所以国家土地所有权也称国家政府土地所有权，国家政府土地所有权的主体当然是国家政府。在过去，似乎各级政府都可以代表国家行使土地所有权，直到1998年修订的《土地管理法》才明确规定“全民所有，即国家所有的土地的所有权由国务院代表国家行使”。在我国，由于国家土地所有权的实质是全民土地所有权，因而只有代表全体人民意志和利益的国家政府才能作为国家土地所有权的主体；不但任何单位和个人不能充当国家土地所有权的主体，而且国家政府不能按照少数人的意志和利益行使国家土地所有权。
第二，国家土地所有权的客体是国家所有的土地。我国宪法和《土地管理法》对国家土地所有权的客体的范围作了原则规定。《土地管理法实施条例》（1991年1月）第3条进一步规定，下列土地属于全民所有即国家所有：城市市区的土地；农村和城市郊区中依法没收、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）；国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。但是，由于历史的和其他各种原因，在现实生活中对某些土地的权属问题往往很难确定。为此，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月）对土地所有权、使用权的客体的范围作了具体规定。
第三，国家土地所有权的内容包括占有、使用、收益、处分国有土地的权利。但是，由于国家或者国家政府是政治组织而不是经济组织，国家不一定始终对每块土地都同时行使占有、使用、收益、处分的权利，国家也没有必要直接去开发、利用、经营管理国有土地；也就是说国家在某段时间、某种条件下可以依法转让其国家土地所有权中的部分权利，或者说国家土地所有权和国家土地使用权可以依法分离。
第四，国家土地所有权的取得，可以采取取得集体土地所有权所不能采取的方式。目前我国现有的国有土地，主要采取如下方式取得：接管原中华民国的国有土地，没收旧中国外国资本、官僚资本所有的土地，实行土地国有化，依法没收、征用、征收、征购、收归土地。
㈢ 集体土地所有权
1,集体土地所有权的概念
集体土地所有权，是指劳动群众集体在法律规定的范围内占有、使用、收益、处分自己土地的权利，是土地集体所有制在法律上的体现。
我国的集体土地所有权，是通过合作化对农业实行社会主义改造的产物，是人类历史上一种特定的、具有中国特色的土地所有权法律制度。它具有社会主义的属性，是社会主义土地所有权的一种重要形式，不同于资本主义国家的私人（包括私人企业）土地所有权。迄今为止，集体土地所有权的土地，既不属于相应集体组织中的任何成员所有，也不属于相应集体组织的全体成员共有（指民法上的共有）；也就是说，属于集体土地所有权的土地，既不因相应集体组织的任何成员的退出、流动、生死而引起土地所有权的转移，也不能仅由相应集体组织全体人员的一致同意去改变该集体土地所有权的性质，更不能仅由相应集体组织的任何成员（包括由该集体组织推选出来的代表）以个人名义去改变集体土地所有权的性质。这里的改变，主要指变集体土地所有权为国家土地所有权、私人土地所有权，或者将由农村集体经济组织使用的土地转为非农村集体经济组织使用。
2,集体土地所有权的法律特征
根据上述法律对集体土地所有权的主体、客体、内容等有关规定，目前我国的集体土地所有权有如下法律特征：
第一，集体土地所有权的主体较之国家土地所有权的主体复杂。我国集体土地所有权没有一个全国范围内的统一主体。在农村经济体制改革以前，我国农村集体土地长期实行公社、大队、生产队三级所有、队为基础。随着农村经济体制改革的发展，政社合一的人民公社体制已不复存在，取而代之的是乡（镇）政权、村民委员会与农村地区性集体经济组织。为了稳定农村土地集体所有制，《民法通则》和《土地管理法》对集体土地所有权的主体规定了三类。一是村农民集体，即集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有。如果以村为单位有统一的农业集体经济组织，则由该组织行使土地所有权、负责经营管理；如果以村为单位没有统一的农业集体经济组织，则由村民委员会代管，行使土地所有权、负责经营管理。这里，一个村只有一个村民委员会和一个统一的农业集体经济组织。二是农业集体经济组织的农民集体，即村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理。该村相当于原来生产大队的行政村，土地原来就分别属于两个或者两个以上生产队；改革后，该村继续保留两个或者两个以上的农业集体经济组织，则土地所有权不变，仍然属于相当于原生产队的各该农业集体经济组织的农民集体所有。三是乡镇农民集体，即已经属于乡镇农民集体经济组织所有的土地，可以属于乡（镇）农民集体所有。这主要是指少数原来实行公社为基本核算单位，土地归公社所有的乡（镇）的土地和归乡（镇）农林牧渔场及工业企业使用已经属于乡（镇）所有的土地。《土地管理法》第10条明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”从所有权或物权理论上讲，国家土地所有权的主体和集体土地所有权的主体的法律地位应该基本平等，即所有权的主体对其所有的土地应该享有同样的占有、使用、收益、处分的权利，这才称得上是不同的两种所有权，这两种土地所有权相互交流才能正常运作；但实际上，我国集体土地所有权的主体既不确定，也不是名副其实的物权主体。
第二，集体土地所有权的客体是集体所有的土地。我国宪法和《土地管理法》对集体土地所有权的客体范围作了原则规定。《土地管理法》第2条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”因此，集体土地所有权的客体包括：集体所有的耕地；集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所占土地；集体所有的建筑物、水库、农田水利设施以及教育、文化、科学、体育、卫生等设施所占（集体）土地；集体所有的农林渔牧场以及工业企业使用的（集体）土地；农民使用的宅基地。为了划清集体土地所有权和国家土地所有权的客体的界限，《确定土地所有权和使用权的若干规定》对集体土地所有权的范围作了具体规定。
第三，集体土地所有权的内容包括占有、使用、收益、处分这四种权利。目前，有人认为，作为民事权利的集体土地所有权实际上是一种不完全的物权，或者说是由国家和集体共享的土地所有权，主要表现在集体土地所有权中的处分权较之国家土地所有权中的处分权受到更多的限制，农村集体土地所有权的最终处置权属于国家。根据我国现行法律，集体土地所有权人只能对本集体成员分配集体土地承包经营权，既不能擅自出卖、转让集体土地所有权，也不能擅自出让集体土地使用权以供集体土地使用权再行转让。如果仅从土地所有权的处分权看，我国目前的集体土地所有权实际上也是国家控制的土地使用权。
第四，集体土地所有权的取得和消失。我国农村集体土地所有权的形成和取得，主要通过国家对农业实行社会主义改造、农业合作化和人民公社化将土改时分配给农民的土地变为集体土地等途径和方式。国家为了公共利益，对集体土地可以实行征用，被征用的土地的集体土地所有权即行消失，集体土地所有权转变为国家土地所有权。
二、土地使用权
㈠ 土地使用权的概念与特征
1,土地使用权的概念
我国法律并没有对土地使用权作出明确的定义。《民法通则》第80条和《土地管理法》第9条仅规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，国家保护它的使用、收益的权利以及承包经营权。因此，不少教科书把目前我国的土地使用权定义为，全民所有制单位、集体所有制单位或者公民个人在法律允许的范围内对依法交由其使用的国有土地或者集体所有土地的占有、使用、收益的权利。按照这种定义，土地使用权与土地所有权的区别是，前者没有土地处分权，后者有土地处分权。显然，随着土地使用权转让制度的确立和《房地产法》、《土地管理法》的颁布和修订，这一定义已不符合我国现行法律的规定。根据现行法律，应该将目前我国的土地使用权定义为“单位或者个人依照法律或合同对不属于其所有的土地所享有的占有、使用、收益和处分的权利”。
2,土地使用权的法律特征
根据上述定义，土地使用权具有如下法律特征：
第一，土地使用权是我国法律特别设定的一种土地权。首先必须明确的是，这里的土地使用权，与前述土地所有权中的土地使用权（或权能）既有联系又有区别。作为土地所有权内容之一的土地使用权，是相对于作为土地所有权内容的土地占有权、收益权、处分权而言，它不包含有占有权、收益权、处分权的意义，它不能代替占有权、收益权、处分权；如果它能代替其他三种权利或者其中一种、二种权利，按简单的逻辑推理，则可以认为土地所有权等于土地使用权或者土地所有权的内容只由使用权等二种、三种权利（权能）组成。这里的土地使用权，既派生于土地所有权又独立于土地所有权，它名义上叫土地使用权实际却包括土地占有权、使用权、收益权甚至处分权的内容。因此，现行土地使用权是根据我国国情设立的各种土地使用权的总称，其中有些土地使用权没有处分权，而有些土地使用权有处分权，或者说是一种变相的、在时间和范围方面受到限制的土地所有权。
第二，土地使用权是一种新型的、社会主义物权，它既具有派生性，又具有独立性。现行土地使用权是从土地所有权派生出来的，没有土地所有权也就没有土地使用权。土地所有权和土地使用权都是物权，土地所有权是完整意义的物权、是自物权，土地使用权是非完整意义的物权、是他物权。土地使用权是来源于土地所有权的物权，土地使用权人对土地所有权人的土地的占有、使用、收益乃至处分的权利，是根据法律从土地所有人的土地所有权中转移过来的，没有土地所有权人的同意土地使用权就无法产生。但是，土地使用权一经产生，它就与土地所有权分离而独立存在，成为一种新的独立的物权。按照民法理论，使用权并非都是物权，例如因租赁合同产生的承租人的使用权其性质一般属于债权（但已日趋物权化）。但是，我国《民法通则》却把土地使用权视为物权。
第三，土地使用权具有排他性。土地使用权是一种排他性的对世权、绝对权。土地使用权的权利主体为特定的土地使用人，土地使用权人自行、依法对由其使用的土地行使占有、使用、收益乃至处分的权利，无须第三人协助，并排斥第三人的妨碍。土地使用权的义务主体是不特定的任何人，任何人都必须对土地使用权人承担不为任何妨碍土地使用权人行使土地使用权的义务，如果妨碍土地使用权人行使权利，则必须依法承担民事责任。
第四，土地使用权的产生或者获得，在土地使用制度改革以前，主要基于国家的行政批准或者行政许可；在土地使用制度改革以后，已经考虑到土地所有权人的同意和国家行政批准这两个方面。
土地使用权是一种民事权利。一般说来，作为民事权利，其产生或者获得应取决于土地所有权人和土地使用权人双方的同意这种法律行为。但是，由于现行土地使用权是我国法律特别设定的、新型的社会主义物权，对这种土地使用权的产生或者获得，起主导作用的是国家的行政批准或者行政许可。
在国有土地使用权的产生或者获得方面，由于国有土地所有权属国务院，国有土地由国务院土地管理部门及县级以上地方人民政府土地管理部门依法统一管理，单位或者个人要想从法律上获得或者确认国有土地使用权，必须依法向县级以上地方人民政府土地管理部门申请，由县级以上地方人民政府审核批准、登记造册、核发《国有土地使用证》。也就是说，县级以上地方人民政府的审核批准是从法律上获得或者确认国有土地使用权的依据，而《国有土地使用证》是享有国有土地使用权的具有法律效力的凭证。在这里，国有土地所有人的意志和国家意志是一致的，这两种意志统一表现在县级以上地方人民政府的批准或者许可这种行政行为中；县级以上地方人民政府的批准或者许可这种行政行为，对国有土地使用权的产生或者获得起着主导的、决定性的作用。
在集体土地使用权的产生或者获得方面，由于集体土地所有权属村农民集体或者乡（镇）农民集体，集体土地由农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理，单位或者个人要想从法律上获得集体土地使用权，必须首先征得集体土地所有人的同意，集体土地使用权的单位或者个人与集体土地所有人之间的协议就是这种同意的书面表现形式；但是这种协议只有经过乡（镇）人民政府或者县级以上地方人民政府批准之后，单位或者个人才能从法律上获得集体土地使用权；在这里，集体土地所有人的意志与国家意志不是统一表现在同一政府的同一行政行为上，而是分别表现在集体土地所有人的民事行为和国家政府的行政行为这两个方面；并且，集体土地所有人的意志仅仅是乡人民政府或者县级以上地方人民政府审批的依据之一，而乡人民政府或者县级以上人民政府的批准文件才是单位或者个人从法律上获得集体土地使用权的依据，也就是说国家的行政批准或者行政许可对集体土地使用权的产生或者获得起着主导、决定作用。
有人认为，土地使用权的产生或者获得，在土地使用制度改革之后，已从国家的行政批准或者行政许可起主导作用，转变为土地所有人和土地使用人之间的合意（其表现形式为合同或者协议）起主导作用。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地使用权出让应当由市、县人民政府土地管理部门和土地使用者，按照平等、自愿、有偿的原则签订出让合同，然后按照规定办理登记、领取土地使用证。在这里，依法签订的出让合同是土地使用权产生或者获得的主要法律依据，其后的登记和领取土地使用证则是对土地使用权产生的确认（与土地使用制度改革之前的批准不同），也就是说土地所有人和土地使用人之间的合意这种民事行为对土地使用权的产生起着主导作用。
第五，土地使用人的土地使用权利和土地使用义务的不可分割性。我国法律在赋予土地使用人的土地使用权利的同时，也明确规定了土地使用人的义务。
㈡ 土地使用权的分类、内容和意义
1,土地使用权的分类
从不同的角度，对土地使用权有不同的分类方法。按土地使用权赖以派生的土地所有权，可以将土地使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权两种。按土地使用权的主体，可以将土地使用权分为：全民所有制单位的土地使用权，集体所有制单位的土地使用权，社会团体的土地使用权，外商投资企业的土地使用权，个人的土地使用权，华侨的土地使用权。按土地使用权的客体，可以将土地使用权分为：城市土地使用权，农村土地使用权，国家特殊用地使用权，建设用地使用权，林地使用权，草地使用权，水面、滩涂的养殖使用权等。按土地使用权的内容，可以将土地使用权分为：享有土地处分权的土地使用权，不享有土地处分权的土地使用权等。按土地使用权的取得方式，可以将土地使用权分为：通过划拨方式取得的土地使用权，通过签订有偿出让合同方式取得的土地使用权，通过签订有偿转让合同方式取得的土地使用权，通过签订承包合同方式取得的土地承包经营权，通过签订转包、转让、互换、入股合同方式取得的土地承包经营权等。按土地使用权的期限，可以将土地使用权分为：无限期的土地使用权，有限期的土地使用权，临时土地使用权等。
2,土地使用权的法律关系
土地使用权的法律关系由主体、客体和内容这三个部分组成。
土地使用权的主体范围相当广泛，它包括法律规定的各种各样的单位和个人。土地使用权的客体也相当广泛，它包括法律规定的各种国有土地和集体所有土地。
根据《民法通则》的规定，土地使用权的内容包括占有权、使用权、收益权这三项内容；依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《房地产法》，土地使用权包括占有权、使用权、收益权、处分权这四项权利；从充分发挥土地使用权的作用和发展趋势看，赋予土地使用权以四项内容或权能较为合理、有利。
土地使用权中的占有权是指土地使用人依照法律或者合同对于土地的实际支配权或者实际控制权。这是土地使用人实施使用权、收益权、处分权的前提和条件。土地使用权中的占有权一般都有一个时间限制，而土地所有权中的占有权可以没有时间限制即可以无限期地占有，这是两者的一个区别。
土地使用权中的使用权是指土地使用人依照法律或者合同，根据土地的性能、用途和自己的需要，对其享有土地使用权的土地进行开发、利用的权利。使用土地并赖以获取收益，是土地使用权的核心。土地使用权中的土地使用受的限制较土地所有权中土地使用为多，它除了受法律限制外，还可能受合同限制，并且有一个期限问题，这是两者的一个区别；但是，我国某些土地使用权实际上也没有时间限制。
土地使用权中的收益权是指土地使用人依法或者依合同，收取自己开发、利用或者处理土地所产生的各种利益的权利。例如，土地使用人依法通过在土地市场上转让其土地使用权，可以依法或者依合同获得某种利益。只有保证土地使用权人的收益权的实现，才能充分、有效地调动土地使用人的积极性，从这个意义上讲，收益权是土地使用权的关键。
土地使用权中的处分权是指土地使用人对其享有土地使用权的土地的命运的决定权。在土地使用制度改革以前，土地使用权一般只包括占有权、使用权、收益权三项内容，即土地使用人不得买卖、抵押或者以其他形式非法转让由其使用的土地；在土地使用制度改革后，依照土地使用权出让或者转让合同取得的土地使用权，则包括有限制的土地处分权，即在合同约定的期限内对其享有的土地使用权有转让、抵押、赠与等处分权。
值得指出的是，上述占有权、使用权、收益权、处分权是作为民事权利的土地使用权的可能有的但不是必须同时有的四项内容。有的土地使用权，如依照土地使用权出让或者转让合同取得的土地使用权，已包括这四项内容；有的土地使用权，如仅仅通过行政划拨、行政许可取得的土地使用权，则在法律上只包括三项内容即没有土地处分权，这也是土地使用权在内容上与土地所有权的一个区别。但是，根据《土地管理法》第63条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，我国农村集体经济组织成员对其集体土地使用权，实际上没有将土地用于非农业建设的出让、转让或者出租等自由处分权。
3,土地使用权的意义
从法律上规定土地使用权作为物权并实行土地所有权与土地使用权相分离的原则，是我国经济体制改革的一项重大成果，也是我国市场经济体制法制建设的重大突破。我国曾长期忽视建立健全土地使用权方面的法律制度，不重视土地使用权，不重视土地所有权与土地使用权的分离，因此严重地妨碍了与土地有关联的各种经济活动的发展。实践证明，现行土地使用权是促使国家、集体和个人兴旺发达的权利，它具有如下重要意义和作用。
第一，土地使用权是发展以社会主义公有制经济为主体的多种经济形式的法律保证。目前，我国只实行国家所有土地和集体所有土地这两种所有制，但是国家和集体不可能亲自去开发利用保护所有土地，如果单位和个人没有对必需土地的占有、使用、收益、处分的权利，则这些单位和个人即各种经济形式的发展是不可能的。这时，明确单位和个人的土地使用权，将土地所有权和土地使用权相分离则成了各种经济形式赖以存在和发展的前提。
第二，土地使用权是建立健全社会主义市场经济体制的重要条件。市场经济是与土地市场相联系的经济。在土地公有、土地所有权不得进入市场流动的政策前提下，要发展社会主义的市场经济，在理论和实践两个方面均存在许多难题。将土地使用权与土地所有权相分离，创立适合市场经济的各种土地使用权，给土地使用人在法律许可范围内的占有、使用、收益、处分的权利，可以在不改变土地所有权政策的前提下，使土地进入市场，从而为全面建设社会主义市场经济奠定基础。
第三，土地使用权是保护土地使用人权益的有力武器。土地是单位和个人生活、生产和工作的基本物质条件。目前我国法律规定的各种土地使用权已形成土地使用权体系，它们几乎涉及所有单位和个人的切身利益。它们不但明确赋予了土地使用权人的权利和利益，而且规定了实现这些权利和利益的法律保障措施。任何单位和个人如果非法侵犯土地使用权人的法定权利和利益，就会依法受到应有的制裁；被侵权人有权依法获得司法救济和行政救济。
第四，土地使用权是合理开发、利用、保护、治理土地的法律保证。土地使用权不明不定，要么使大量土地无人开发，要么大家争相而无秩序地开发利用土地而造成土地的浪费、污染和破坏。土地使用权的确定，从法律上把土地使用人的权利、义务和责任结合起来，从根本上调动了依法取得土地使用权的单位和个人合理开发、利用、保护、治理土地的积极性。
㈢ 国有土地使用权
1,国有土地使用权概述
国有土地使用权，是指单位或个人依照法律和合同对国家所有土地享有的占有、使用、收益和处分的权利。现行国有土地使用权主要有两个法律特征：第一，国有土地使用权是从国家土地所有权分离出来的土地使用权。第二，国有土地使用权的内容由法律和合同确定。
国有土地使用权的法律关系由主体、客体和内容这三个部分组成。国有土地使用权的主体包括法律规定的单位和个人。一般而言，国有土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人，但法律、法规和政策文件另有规定的除外。国有土地使用权的客体范围在国家土地所有权的客体范围之内，它包括法律规定的、可以实行土地所有权与土地使用权相分离的各种国有土地。根据《民法通则》的规定，土地使用权包括占有权、使用权、收益权这三项内容；结合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《房地产法》看，土地使用权包括占有权、使用权、收益权、处分权这四项权利。
2,国有土地使用权的分类
从不同角度可以对国有土地使用权进行相应的分类，常见的国有土地使用权类型如下：企事业单位的国有土地使用权，如全民所有制单位的国有土地使用权、集体所有制单位的国有土地使用权、股份有限公司的国有土地使用权等；个人的国有土地使用权，包括城市居民依法取得的对作为其宅基地的城市国有土地的占有、使用、收益、处分的权利，农民依法取得的国有荒山、荒地和荒滩的使用权；社会团体的国有土地使用权，是政党、宗教组织等社会团体依法取得的国有土地使用权，是社会团体开展活动、维护自己权益的物质条件和法律根据；华侨和外商投资企业的国有土地使用权，主要包括华侨农、林、畜牧企业对国有荒山荒地的使用权，华侨或者侨眷对其住房占有的城市国有土地的使用权，外商投资企业（包括中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业）依法取得的国有土地使用权；国有土地临时使用权，主要是全民所有制建设单位的国有土地临时使用权。
由于国有土地使用权的种类繁多，《确定土地所有权和使用权的若干规定》就如何确定国有土地使用权作了具体规定。
㈢ 集体土地建设用地使用权
集体土地使用权，指单位或个人依照法律和合同对集体所有土地享有的占有、使用、收益和处分的权利。集体土地使用权，包括集体土地建设用地使用权和集体土地承包经营权两种。关于集体土地承包经营权，我们将在承包经营权一章专门介绍。
1,集体土地建设用地使用权概述
集体土地建设用地使用权，是指在法律上作为建设用地管理的集体土地的使用权。根据《土地管理法》第4条的规定，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为家用地、建设用地和未利用地”，“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。
现行集体土地建设用地使用权主要有三个法律特征：第一，集体土地建设用地使用权是从集体土地所有权分离出来的土地使用权，是集体土地使用权的一种。第二，集体土地建设用地使用权是指非农业生产方面的使用权。第三，集体土地建设用地使用权的内容由法律和合同确定。
集体土地建设用地使用权的法律关系由主体、客体和内容这三个部分组成。集体土地建设用地使用权的主体包括法律规定的单位和个人。一般而言，集体土地建设用地使用权确定给直接使用土地的农民或农户以及农村经济组织，但法律、法规和政策文件另有规定的除外。集体土地建设用地使用权的客体范围在集体土地所有权的客体范围之内，它包括法律规定的、可以实行土地所有权与土地使用权相分离的各种集体土地，主要有宅基地和非农业建设用地。根据《民法通则》第18条和有关规定，集体土地建设用地使用权包括占有权、使用权、收益权和处分权这四项内容。从充分发挥集体土地建设用地使用权的作用和发展趋势看，赋予集体土地建设用地使用权以一定限制的四项内容，对于搞活农村经济具有重要意义。
2,集体土地建设用地使用权的分类
从不同角度可以对集体土地建设用地使用权进行相应的分类，几种常见的类型是：乡（镇）村集体所有制单位对集体土地建设用地的使用权，包括乡（镇）村企业的集体土地建设用地使用权，乡（镇）村公共设施、公益事业单位的集体土地建设用地使用权，联营企业的集体土地建设用地使用权等；个人的对作为其宅基地的集体土地建设用地使用权，包括农村居民对作为其宅基地的集体土地建设用地使用权，城镇非农业户口居民对作为其宅基地的集体土地的建设用地使用权，回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞对作为其宅基地的集体土地的建设用地使用权，个人对其从事非农业生产活动的集体土地的建设用地使用权等。
三、其他土地权
㈠ 土地承包经营权
土地承包经营权是中国的特产，对于保护农业环境资源特别是耕地具有重要意义。
1,土地承包经营权的概念和特征
土地承包经营权，是指集体或者个人在法律规定和合同约定的范围内对集体所有的土地或者国家所有的土地占有、使用、收益和处分的权利。
土地承包经营权的法律根据主要有宪法、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等法律。《民法通则》第80条规定，“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”。《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护”（第14条）；“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。《农业法》规定，“集体所有的或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山荒地可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权，受法律保护”。根据上述法律规定，土地承包经营权具有区别于土地使用权的如下法律特征。
第一，土地承包经营权是我国法律特别设定的、具有中国特色的一种新的物权。土地承包经营权既不是我国法律中的土地所有权、土地使用权，也不是我国法律中的债权、国有企业的经营权，它是我国农村从人民公社三级所有向农村家庭联产承包转变的历史产物。土地承包经营权与土地使用制度改革之前的土地使用权不同，它并非产生于国家授权行政机关的行政指令，而是产生于发包的农村集体经济组织或者村民委员会和承包的农民、集体之间依法签订的承包合同。但是，从这种合同产生的土地承包经营权，并非债权，而是一种物权。这是因为：《民法通则》明确将土地承包经营权规定在财产所有权与财产所有权有关的财产权即物权的范围内；土地承包经营权是一种排他性的对世权，承包经营人无须他人协助就可以直接控制利用其享有承包经营权的土地，包括发包土地人在内的任何人都必须承担义务，不得妨碍土地承包经营人依法行使权利。土地承包经营权的内容只包括相应土地所有权、土地使用权的部分内容，土地承包经营权确立之后，相应的土地所有权和土地使用权仍然存在。
第二，根据1986年《土地管理法》，土地承包经营权，是派生于集体土地所有权和（由全民所有制单位、集体所有制单位使用的）国有土地使用权的他物权。土地承包经营权的产生，是集体土地所有人行使其集体土地所有权的处分权和国有土地使用人行使其国有土地使用权的处分权的结果，如果没有集体土地所有人和国有土地使用人的同意则不可能产生土地承包经营权。派生土地承包经营权的既有作为自物权的集体土地所有权，又有作为他物权的国有土地使用权，这说明土地承包经营权既不属于土地所有权的范畴，也不属于土地使用权的范畴。没有上述集体土地所有权和国有土地使用权，就没有土地承包经营权。但是，如果从实际内容分析并从性质上、从土地使用制度的改革上来看，派生于集体土地所有权的土地承包经营权类似于集体土地使用权，派生于国有土地使用权的土地承包经营权与再次转让的国有土地使用权有某些相似。所以《中央书记处农村政策研究室解释有关土地承包的几个问题》（1984年7月）指出，“社员向集体承包的土地，只有使用权，没有所有权”；《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年11月）指出，“在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”。《土地管理法》（1998年修订）第15条对1986年《土地管理法》进行了修改，只是提到“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”，这意味着可以从国有土地所有权（不是国有土地使用权）直接产生承包经营权，这种承包经营权显然是一种国有土地使用权。
第三，土地承包经营人的土地承包经营权利和土地承包经营义务的不可分割性。我国法律在赋予土地承包经营人的权利的同时，也明确规定了其义务。虽然这些义务的具体内容由合同约定，但大体包括如下几个方面：（1）按照法律和合同的规定，合理利用和保护其承包经营的土地的义务。土地承包经营人不得违反法律和合同的规定，对土地进行破坏性经营。（2）按照《农业法》的规定，依法缴纳税款，依法缴纳村集体提留和乡统筹费，依法承担农村义务工和劳动积累工。（3）按照法律规定和合同的约定，完成农副产品订购任务的义务和合同约定的其他义务。
2,土地承包经营权的构成和内容
土地承包经营权由主体、客体和内容这三个部分组成。
土地承包经营权的主体，包括单位（“农民集体”）和个人。对农民集体所有的土地而言，这里的个人包括本集体经济组织的成员即农民和本集体经济组织以外的个人；这里的“农民集体”指两个以上的农村集体经济组织的成员即两个以上的农民，他们联合（合伙）承包经营土地，共同作为承包经营权的主体，不是指集体所有制单位（法人）；这里的单位指本集体经济组织以外的单位。对国有土地而言，这里的个人包括农民和非农民的个人；这里的单位包括农村单位和非农村集体经济组织以外的单位。
土地承包经营权的客体，是指集体所有的或者国家所有的土地，包括集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂和水面所占的土地，由单位和个人承包经营的国有森林、山岭、草原、荒地、滩涂和水面所占的土地。
虽然土地承包经营权的具体内容，取决于依法签订的承包合同的约定，但作为民事权利的土地承包经营权应该包括如下内容：
第一，占有权，是指土地承包经营人依照法律和合同对于其承包经营的土地的实际支配权或者实际控制权。这是土地承包经营人实施土地使用权、收益权的前提和条件。
第二，使用权，是指土地承包经营人依照法律和合同，根据土地的性能、用途和自己的需要，对其享有土地承包经营权的土地进行利用的权利。利用土地并赖以获取收益，是土地承包经营权的核心。
第三，收益权，是指土地承包经营人依照法律和合同，收取自己利用其承包经营的土地所产生的各种利益的权利。实现收益权利，是调动农民承包经营土地和充分利用土地的积极性的关键。
第四，处分权，是指土地承包经营人依照法律和合同，对自己承包经营的土地的命运的决定权。
关于土地承包经营权是否包括和是否应该包括处分权的内容，曾是一个有争论的问题。有的人认为，土地承包经营权目前没有、今后也不应该包括处分权。也有的人认为，从农村土地使用制度的改革和发展看，土地承包经营权应该包括处分权，例如转承包经营权。这种转承包经营，虽然必须得到原发包的农业集体经济组织的同意，但从性?上看已属于有限制的处分权。这种转承包经营有利于土地资源的合理配置、充分开发利用和向种田能手集中，符合有利于促进生产力发展的农村经济改革方向，目前已得到我国法律的确认。根据《农业法》的规定，发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务；除农业承包合同另有约定外，承包方享有生产经营决策权、产品处分权和收益权，同时必须履行合同约定的义务；在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者；承包期满，承包人对原承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权；承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。也就是说，承包人对其承包的土地有占有权、使用权、收益权、部分处分权和优先承包权；这里的土地处分权主要是指承包人对其所承包的土地的转承包权，或者指将承包合同的权利和义务转让给第三者的权利；另外，承包人的继承人还依法享有继承承包权。这说明《农业法》已明确土地承包经营权包括有限制的处分权。
关于土地承包经营权的期限，既可以作为一个单独的问题来介绍，也可以作为土地承包经营权的一项内容。目前我国的土地承包经营权都有限期，也就是说，作为土地承包经营权内容的占有权、使用权、收益权和处分权都同时包括期限问题；另外，期限问题对决定土地承包经营权的各项内容的生存和效力具有重要作用。例如，如果土地承包经营权的期限是零或者很短，则土地承包经营权的占有权、使用权、收益权这些内容就没有什么实际意义；也就是说，凡是有时间限制的土地权利，讲权利必须是指明期限的权利。根据中共中央1984年1号文件的规定，土地承包期一般在15年以上，果林承包期在30年以上，荒地垦殖、荒山造林及滩涂治理在45年至50年以上。《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”
　 ㈡ 土地相邻权
在环境权没有得到法律确认之前，相邻权是用以保护环境、维持适宜的环境条件、处理环境纠纷的法律根据，对于合理开发、利用、保护和改善环境资源具有重要的作用和意义。在法国，很早以前就在民事责任法领域内形成了相邻妨害的法律概念，相邻权一直是处理环境纠纷的重要法律武器。早在1805年法国内阁总理向学士院物理数学部发表的《关于应该对工业设施所造成的危险和不卫生等采取措施的咨询》就提出：“对于贮藏动植物性食品并可能发生腐败而有害于相邻健康的设施必须远离城市境界和一切居民区以外”；“如需在城市境界以内或住宅区附近设置诸如冶炼厂之类的显然会给相邻造成危险或生活妨害的一切工厂，必须事前得到许可。”1810年10月15日颁布的《关于限制散发不卫生或令人不快臭气的制造厂和作坊的法律》规定：散发不卫生或令人不快臭气的设施的开设必须经过批准；将这种设施分为三种，其作业应遵守管理规定，接受行政官署的监督等。根据《关于危险、不卫生或令人不快设施的法律》（1917年12月19日制定）第1条的规定：“构成对相邻安全、卫生、舒适性，或者对公众健康、对农业造成危害或带来不便的制造厂、作坊、工厂、仓库、事业场所和一切工商业设施，应在本法规定的条件下，服从行政官署的监督。”从1953年至现在，被列入这种分类的企业事业单位有418种，包括噪声、臭气、煤烟、蒸气、有害排放物、污水、火灾隐患、爆炸危险、浸蚀作用、蚊蝇孳生的危险、啮齿类（老鼠等）发生的危险等。对于其中的第一类和第二类设施的开设实行许可制度，由于第一类设施所造成的危害程序最高，因而禁止在居民区附近设置，第二类设施虽然不需要像第一类设施那样严格控制其场所，但应将采取一定的预防措施作为许可作业的条件。行政官员（如县长）在实行许可程序时应注意保护相邻权益，第三人可以陈述自己的意见和主张，利益受到侵害的第三人（包括主张相邻关系利益的一切人，如土地所有者、租借人、用益权人等）在任何时候都可以向行政法院提起诉讼。按照该法规定，即使不属于上述分类的对象，只要是对“相邻的安全、卫生或舒适性”造成现实危害，或者带来严重后果的工业设施，也可以成为以行政官署的职权为根据的控制对象。
在法律上确认环境权之后，相邻权仍然是民法处理有关环境资源纠纷的重要法律依据。
1,土地相邻权的概念和特征
不同国家的法律对地役权的内容有不同的规定。根据《牛津法律大辞典》，在英格兰法律中，地役权（easements）是设于一块土地（主役地）上的、授予该地所有人在毗邻的他人土地（承役地）上行使某些权利的一项权利。通常认可的地役权有：通行权、采光权、水流权和建筑支撑权等。根据《美国联邦土地政策管理法》（1976年）第103节的定义，“所谓地役权包括公有土地上的通行权，据租契、许可证而享有的、为了本法第五章所列诸目的而占有、使用、勘查公有土地的权利。”该法第五章对“地役权”作了专门而详尽的规定。
在中国，土地相邻权，是指土地的所有人、使用人、承包经营人，为依法行使其权利、有效地利用其土地，在法律允许的范围内，按照土地与其相邻的不动产的自然关联性，在相邻不动产上进行截水、排水、通行、通风、采光等活动的权利。
我国土地相邻权的主要法律根据，是宪法、民法、土地管理法中的有关规定。例如，《民法通则》第38条规定，“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系”。上面所说的相邻关系，是包括土地相邻权在内的相邻权的主要法律根据。
土地相邻权是我国民法设立的一种物权，它与整个相邻权一样，具有如下法律特征：
第一，土地相邻权从性质上讲是一种法定的地役权，是从属于作为土地所有权、土地使用权、土地承包经营权的内容之一的土地使用权的一种物权，是国家为了使土地所有人、使用权人、承包经营人（统称土地相邻权的权利主体）有效地利用其土地，而赋予其在法律允许的范围内，按土地与其相邻的不动产的自然关联性而使用其相邻不动产（包括土地）或者该不动产的某些功能的权利。从这个意义上说，土地相邻权实际上是作为土地所有权、土地使用权、土地承包经营权的内容之一的土地使用权的扩大即向相邻不动产的延伸。
第二，土地相邻法律关系（也有人称为土地相邻权）中的土地相邻权利与土地相邻义务具有十分密切的联系。相邻权利与相邻义务是相对应的。对于一方是权利，对于另一方则是义务。我国《民法通则》中规定的相邻关系，从权利上说就是相邻权利，从义务上说就是相邻义务。土地相邻关系的法律含义，是既赋予土地相邻权利主体在法律允许的范围内、按土地与其相邻的不动产的自然关联性而使用其相邻不动产（包括土地）或者该不动产的某些功能的权利；又规定其相邻不动产的所有人、经营人、使用权人、采矿人、承包经营人（统称土地相邻义务主体）有义务，根据法律规定以及土地与其相邻不动产的自然关联性，提供该不动产或者该不动产的某些功能，供土地相邻权利主体利用。由土地引起的相邻法律关系，是基于土地这种不动产的地域联系性、环境不可分割性，而形成的相邻双方之间互相影响、互相依托、互相照应关系。如果说土地相邻权利是作为土地所有权、土地使用权、土地承包经营权的内容之一的土地使用权的扩大，则土地相邻义务则是对与该土地相邻的不动产所有人、经营人、使用权人、采矿人、承包经营人的权利的限制。
第三，土地相邻权的排他性具有两种含义。一是在土地相邻权利主体，根据法律规定以及土地与其相邻不动产的自然关联性，实施利用相邻不动产的某些功能的权利时，包括不动产所有人、经营人、使用权人、采矿人、承包经营人在内的任何人，都必须承担不妨碍其行使土地相邻权利的义务；否则土地相邻权利主体有权请求人民法院确认权利、排除妨碍、赔偿损失。二是在土地相邻权利主体，根据法律规定以及土地与其相邻不动产的自然关联性，实施利用相邻不动产的某些功能的权利时，由于受到不动产的相邻性的限制，不是任何人，而仅仅是任何与该土地相邻的不动产所有人、使用人、经营人、承包经营人、采矿人必须承担义务，提供其不动产或者该不动产的某些功能，供土地相邻权利主体利用；否则，土地相邻权利主体有权请求人民法院确认权利、排除妨碍。
2,土地相邻权的构成和内容
土地相邻权由主体、客体和内容三个方面组成。
土地相邻权的权利主体，包括土地所有人、土地使用人、土地承包经营人，但落实到每个具体的土地相邻关系则应具体分析。土地相邻关系是由土地相邻人的具体作为或者不作为引起的，进行引起相邻关系的行为的主体就是相邻权利的主体，承受引起相邻关系的行为的主体就是义务主体。
土地相邻权的客体，也是土地相邻权利客体和土地相邻义务客体，是指与作为权利主体的土地所有人、土地使用人、土地承包经营人的土地相邻的不动产（包括该不动产及其功能），如相邻土地的排水、进水、堵水、截水功能，相邻土地的通风、通光、通电、通行、通声功能等。如果说土地所有权、土地使用权、土地承包经营权的客体，分别是土地所有人所有的、土地使用权人使用的、土地承包经营权人承包经营的土地，那么土地相邻权的客体则不是作为土地所有权、使用权、承包经营权的土地，而是与该土地相邻的不动产或者说该不动产的功能。并且，该不动产及其功能应符合一定条件，必须符合法律规定以及土地与其相邻的不动产的自然关联性，并不是该不动产的所有功能。这是由土地这种特殊不动产的性质和功能决定的，任何土地都有地域联系性、生态联系性，任何一块土地都不能与其他不动产完全隔离，任何一块土地与与之相邻的土地或者其他不动产之间都存在着空气、声音、水、阳光等环境因素的流动或者交换，即任何一块土地上的水、空气、阳光、声音都必须从相邻不动产（包括土地）上进出；因此，要使用任何一块土地，都可能产生一个使用相邻不动产（包括土地）或者其功能的问题；这样，相邻不动产及其功能也就成了土地相邻权的客体。
关于土地相邻权的内容，目前在学术界存在着不同的看法。在不同情况下，土地相邻权有不同的内容。土地相邻权作为民事权利，其主要内容是，在法律规定的范围内，按照土地与其相邻的不动产的自然关联性，对相邻不动产及其功能的使用权。土地相邻权实际上是对相邻不动产及其功能的一种使用权，这种使用权与该不动产所有人、使用权人、经营人、承包经营人、采矿人的不动产使用权不同，这种使用范围较窄、与相邻土地的使用具有自然关联性。在相邻不动产上截水、排水、通行、通风、采光，其实都是根据土地与相邻不动产的自然关联性使用该不动产及其功能，使用不动产的功能也是使用不动产。另外，土地相邻权利主体有在法律允许的范围内，因其利用相邻不动产及其功能而获取收益。这种收益权具有间接性、隐蔽性。例如，经过相邻土地引水、通风、采光在本土地上种植庄稼，并获取收益。一般认为，土地相邻权不包括对相邻不动产及其功能的独立处分权，因为土地所有人、土地使用权人、土地承包经营人（也是土地相邻权利主体）只能在处理其土地时连同处理其对相邻不动产的使用权利。至于土地相邻权的具体内容（也有人叫作土地相邻权的种类），目前我国法律主要规定了如下5项：
第一，土地相邻截水权。这是土地相邻权的权利主体，为合理利用其土地，在其相邻的不动产（土地）上、按照水的自然流向，进行截水的权利；其相邻的不动产（土地）所有人、使用权人、承包经营人、采矿人（即义务主体），有义务按照水的自然流向、提供其不动产（土地）的截水功能供权利主体截水。权利主体在截水时，应该合理利用、保护不动产（土地），造成损失的应该予以补偿。
第二，土地相邻排水权。这是土地相邻权的权利主体，为合理利用其土地，在其相邻的不动产（土地）上、按照水的自然流向，进行排水的权利；其相邻的不动产（土地）所有人、使用权人、承包经营人、采矿人（即义务主体），有义务按照水的自然流向、提供其不动产（土地）的排水功能供权利主体排水。权利主体在排水时，应该合理利用、保护不动产（土地），造成损失的应该予以补偿。
第三，土地相邻通行权。这是土地相邻权的权利主体，为合理利用其土地，在其相邻的不动产（土地）上，按照历史习惯以及土地与其相邻的不动产（土地）的自然关联性，进行通行的权利；其相邻的不动产（土地）所有人、使用权人、承包经营人、采矿人（即义务主体），有义务按照历史习惯以及土地与其相邻的不动产（土地）的自然关联性、提供其不动产（土地）的通行功能供权利主体通行。权利主体在通行时，应该合理利用、保护不动产（土地），造成损失的应该予以补偿。
第四，土地相邻通风权。这是土地相邻权的权利主体，为合理利用其土地，在其相邻的不动产（土地）上、按照风的自然流向，进行通风的权利；其相邻的不动产（土地）所有人、使用权人、承包经营人、采矿人（即义务主体），有义务按照风的自然流向、提供其不动产（土地）的通风功能供权利主体通风。权利主体在通风时，应该合理利用、保护不动产（土地），造成损失的应该予以补偿。
第五，土地相邻采光权。这是土地相邻权的权利主体，为合理利用其土地，在其相邻的不动产（土地）上、按照光的自然方向，进行采光的权利；其相邻的不动产（土地）所有人、使用权人、承包经营人、采矿人（即义务主体），有义务按照光的自然方向、提供其不动产（土地）的采光功能供权利主体采光。权利主体在采光时，应该合理利用、保护不动产（土地），造成损失的应该予以补偿。
3,处理土地相邻权的原则
随着社会主义城乡建设和市场经济的发展，因土地相邻而产生的纠纷日益增多。为了正确处理相邻关系，保护土地相邻权利，合理有效地利用土地，杜绝以堵截水源、禁止排水、断路通行、挡风遮光等手段要挟、损害土地相邻人，预防、减少和及时处理土地相邻纠纷，加强社会主义精神文明建设，促进社会安定团结，必须坚持“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的原则。其中公平合理原则是关键。要做到公平合理，必须注意土地与其相邻的不动产的自然关联性。所谓土地与其相邻的不动产的自然关联性，是指由土地与其相邻的不动产的地理位置、生态联系、历史演变而形成的自然、生态、历史联系。例如，如果在某块耕地前面新建一座大楼，大楼使该耕地的自然通风、采光条件变坏，则该耕地的所有人、使用权人、承包经营人可以因其土地相邻权受到损害而要求大楼的所有人、使用权人、经营人赔偿损失；如果将位于大楼后面的原有荒地改为耕地，由于该耕地的自然通风、采光条件与原有荒地的自然通风、采光条件并无变化，则该耕地的所有人、使用权人、承包经营人不能以其土地相邻权受到损害为由，而要求大楼的所有人、使用权人、经营人赔偿损失；至于一方不是按自然关联性而使用相邻方的土地或者土地的某些功能，如一方在相邻方的土地上修建一个蓄水池，这不属于土地相邻权的范围，应该依法取得该蓄水池的土地使用权或者临时土地使用权。所以，在司法实践中，对下述土地相邻纠纷，一般按下述精神处理：一方按自然关联性利用相邻方土地截水、排水、通行的，相邻方应该允许，但使用一方应该采取土地保护措施，造成损失的应该予以赔偿；一方在新建工程或者楼房时，应该注意是否影响相邻方对其土地的有效、合理利用，如果妨碍相邻方通风、采光、通行、排水、截水的，应该采取补救措施或者给相邻方以适当补偿；一方不是按照自然关联性而使用相邻方的土地引起纠纷时，不应当作土地相邻权纠纷处理，而应该按照有关土地使用权或者临时土地使用权的法律、合同来处理。
第三节 资源有偿使用和资源市场
一、土地有偿使用和土地市场的概念、特征和法律关系
承认并以法律形式肯定环境资源的价值，实行有偿使用或有偿开发利用环境资源的原则，建立健全环境资源市场及环境资源市场管理机制，是在市场经济体制下合理开发、利用、保护和改善环境资源的重要途径和基本手段。《中国21世纪议程》将“建立和完善自然资源产权制度，实行资源所有权与使用权分离，以及资源的有偿使用和转让”作为“加强市场机制在自然资源管理中的基础性作用”的第一项重要活动，强调“鼓励建立持续和有效利用自然资源的新市场，大力发展可持续的资源产业”,充分说明了资源有偿使用、转让和资源市场对可持续资源开发、利用、保护、改善的重要作用。而土地资源的有偿使用和土地市场的建立则是资源有偿使用和资源市场的代表和典型。掌握土地有偿使用和土地市场的法律规定和法学原理，对于全面理解和深化各种环境资源的有偿使用、促进环境资源市场的发展，具有重要的意义。
本书之所以把土地有偿使用和土地市场放在一起，是因为土地有偿使用与土地市场具有内在联系。土地有偿使用是形成土地市场的前提和条件，没有土地的有偿使用就没有土地市场产生和发展的可能；土地市场是土地有偿使用的结果和表现形式，土地有偿使用的充分发展和成熟就是土地市场的建立和健全；只有变土地无偿使用为有偿使用，才能开放搞活土地市场，也只有在良性循环的土地市场中，土地的有偿使用才能取得最大的效益，得到最充分的发展。
㈠ 土地有偿使用和土地市场的概念
⒈ 土地有偿使用的概念
土地有偿使用，是指土地使用者在取得土地使用权时必须付出一定的费用或者代价。对土地所有者和出让土地使用权拥有者而言，是以土地使用权换钱；对土地使用者而言，是花钱买土地使用权。从法律上讲，相对于土地无偿使用而言，土地有偿使用既是一种用地法律原则，也是一种用地法律制度。广义的土地有偿使用，包括集体所有土地的有偿征用、有偿使用和国有土地的有偿使用。但是，目前我国的土地有偿使用，主要指国有土地的有偿使用；对集体所有土地有偿征用的性质尚存在不同看法，有的认为征用即强买、补偿费即有偿使用费，有的认为补偿不同于有偿，征用不是买卖。
国有土地的有偿使用，目前主要指有偿出让国有土地使用权和国有土地使用权有偿出让后的有偿转让、出租、抵押，简称为国有土地使用权的出让和转让。国家作为国有土地所有权人有偿转移国有土地使用权的方式主要有三种：一是对已经取得国有土地使用权的，依法逐年收取国有土地使用税（费）；二是对取得国有土地使用权的外商投资企业，依法收取场地使用费；三是对新的用地者出让国有土地使用权时，依法收取土地出让金和逐年收取土地使用费（税）。经出让后的国有土地使用权有偿流通的方式主要有三种：一是转让国有土地使用权，依法获得转让金；二是出租国有土地使用权，依法收取租金；三是抵押国有土地使用权，依法获得抵押金。
⒉ 土地市场的概念
土地市场是最重要的环境资源市场，它有有广义和狭义之分。狭义的土地市场，是指土地买卖的场所，例如某某土地交易所。广义的土地市场，是指在一定时间、地点条件下土地交换关系的总和，即土地交换当事人之间因交换土地或土地使用权而产生的各种关系的总和。土地市场是一个历史的范畴，随着土地商品经济不断发展，土地市场范围会不断扩大。当今世界的土地市场，不仅是土地交换的场所，而且反映着土地交换者相互关系的总和。
从市场理论和市场实践看，哪里有社会分工和商品生产，哪里就有市场；市场具有客观物质性、社会历史性，只要具有市场存在的客观物质条件和经济条件，市场就决不会轻易退出历史舞台，或因为人的主观意志否认其存在而消失。土地市场也是这样。但是，人们可以从法律的角度，把土地市场分为合法的、公开的土地市场和非法的、隐蔽的土地市场。在我国，合法的、公开的土地市场的形成只是近几年的事；而非法的、隐蔽的土地市场即土地隐形市场却早已存在。所谓土地隐形市场，是指不符合土地法规要求，以隐蔽形式进行土地交易的市场。中华人民共和国成立以来一直存在的土地隐形市场，主要表现为如下几种形式：买卖房屋连同买卖土地，名义上土地不计价，实际上把地价打入房价；出租房屋连同出租土地，名义上不收地租，实际上把地租打入房租；黑市交易，直接买卖土地使用权；纯土地出租；以买卖地上物为名，变相非法转让土地；以地易房、以地易地，即以土地使用权换取其他物质利益；不经批准，在土地上乱建乱占；越权批地，搞权钱交易；房地产公司以行政划拨方式无偿取得土地使用权，开发出商品房出售，房价中包含地价，但这种本应上缴给国家的地价收益却被房地产公司据为小团体所有。由于土地隐形市场交易主体范围广泛、交易量大、地价地租高，造成了土地资产大量流失、城镇土地规划难以实施、社会分配不公平、扰乱社会经济秩序等各种严重问题。土地隐形市场的存在和危害，不但不能成为否定、取消土地市场的证据，而且从反面证明了土地市场存在的客观性和必然性，以及建立健全合法的、公开的土地市场的重要性和迫切性。
一般而言，公开的土地市场中的交易对象可以是土地所有权，也可以是土地使用权。目前我国土地市场的交易方式只有国有土地使用权的出让、转让、出租和抵押。根据土地市场的流通对象和交易方式，可以把我国的土地市场划分为土地一级市场和土地二级市场。土地一级市场，是指由国有土地使用权出让而形成的市场，又称土地使用权出让市场。土地二级市场，是指由土地使用权人转让、抵押、出租国有土地使用权而形成的市场，简称土地使用权转让市场。有些人认为，由于我国法律禁止任何人买卖土地，所以从理论上讲我国不存在土地买卖或土地所有权买卖市场；但由于国家采用有偿征用的方式将集体所有土地转变为永久性的国有土地，从经济补偿、土地所有权变更的经济实?上看，这种征用实?上是一种土地买卖或土地所有权买卖行为。也有人认为，通过有偿征用农村集体所有土地的方式将集体土地所有权转变为国家土地所有权，是一种行政行为，不属于市场行为。
㈡ 土地有偿使用和土地市场的性质及法律特征
由于土地资源对人类的重要意义不在于占有，而在于使用土地以获取利益；加之迄今为止世界上最成功的土地使用制度是有偿土地使用制度，所以土地有偿使用制度是最重要的一项土地法律制度。当今世界上的土地使用制度和土地市场，大体可以分为三种类型：一是以美国、日本为代表的土地所有权市场模式，即土地所有权可以属于国家，也可以属于个人或者个人的组合，除了法律规定的某些限制外，基本上实行土地所有权自由转让、买卖，价格由市场供求情况来决定，国家通过转让国有土地所有权和对土地买卖收益征税来获得土地收入；二是以英国和英联邦国家为代表的土地使用权市场模式，即土地所有权属于国家，土地使用权由政府以批租的方式出让给房地产商或者其他土地使用者，经过批租后的土地使用权可以在市场再行转让，国家通过土地使用权批租和对土地使用权买卖收益征税来获得大量收入，这是资本主义国家的特殊情况；三是以前苏联和朝鲜为代表的非市场模式，即土地公有，土地无偿或者低偿使用，基本上没有土地所有权和使用权转让、买卖的市场，国家基本没有或者少有直接来源于土地市场的收益。也有人根据土地市场的运行模式，将土地市场划分为四类，即：完全竞争型，完全垄断型，垄断竞争型，寡头垄断型。
过去三十多年，我国基本上采用前苏联的模式。目前我国实行的土地有偿使用制度和土地市场，是一种具有中国特色的社会主义用地制度和土地市场；它以土地公有制为基础，目的是为了满足国家建设和人民群众日益增长的土地需求；它以垄断竞争型作为市场运行模式的发展方向，在形式上比较接近英国的土地使用权市场模式，但与资本主义的土地有偿使用和土地市场有很大的区别。
土地市场作为市场体系中的一个组成部分，首先具有一般市场的特点，即它也是土地经济关系实现的形式，是实现和评定土地使用价值和价值的场所，其活动中心是土地或土地使用权的交换。其次，土地市场作为市场体系中的一个专门市场，也具有其自身的特点。从法律角度看，目前我国土地市场的特征主要体现在如下几个方面：
⒈ 土地市场与房产市场或房地产市场的关联性、统一性
地和房，是整体的概念。土地权利的转移常常导致地上建筑物和其他附着物的权利的转移，土地到期收回其地上建筑物和其他附着物也随之收回。同样，房屋所有权的转移必然导致与之相关的土地权利的转移。在土地交易、房产交易或房地产交易中，房价和地价相互关联、交叉影响。地产、房产或房地产的形成，是对土地实行综合开发和配套建设的结果。因此，只有掌握和发挥土地市场与房产市场或房地产市场的关联性、统一性，才能实现对土地市场的有效的法律调控，形成土地市场、房产市场或房地产市场的优势，产生最佳综合效益。
⒉ 土地市场经营对象的固定性和不完全商品性
在一般市场上，商品交换通常以货币和商品的反方向流动为特征，即货币从买主流向卖主，商品从卖主流向买主。在土地市场中，由于土地是不动产，所以在进行土地交易活动中，土地本身的空间位置始终不变，只有土地权利（所有权或使用权）发生转移，即在土地市场上只能以货币换权利，流动的只是土地权利而非土地实体。当然，这种法律权利实际上意味着对土地实物的占有、利用和收益，实际上也是土地特有功能的流动，土地的某些功能可以在利用或取走后持续再生，即在土地市场交易活动后土地本身虽然不动，但土地的某些功能会发生某些变化或流动。
土地市场经营对象的不完全商品性，主要表现在：土地是一种特殊的商品，作为不可再生的、稀缺的土地资源的供给量不能随价格的上升而增加；用以交换的只是土地的使用权，不是土地的一切权利；由于目前职工的工资水平和购买力较低，国家对职工购买房地产给予补贴，此种交换也属于不完全的交换。
⒊ 土地市场具有高密度的市场资金、多样性的流通方式和多层次的市场体系
土地作为高值、耐用、不能移动的特殊商品以及由其形成的各种产权债权关系，要维持正常的土地交易活动必须有高密度的资金积累和银行业的投入，土地市场的买主必须有相当高的购买力。由于同样的原因，土地市场是由一级土地市场、二级土地市场、土地租赁市场、土地开发市场、土地劳务市场等差别较大的子市场形成的多层次市场体系；在土地市场上可以采取买卖、拍卖、租赁、招标、协议成交、抵押、分割转让、产权交换等各种流通方式。
⒋ 土地市场的垄断性和交易活动的限制性
在实行土地公有制的国家和地区，土地买卖实际上是一定期限的土地使用权买卖。由于土地的最终产权即土地所有权始终掌握在国家政府手中，且土地用途由城市规划所限定，所以土地市场特别是土地一级市场实际上是由政府控制的垄断市场，因而价格、竞争等市场机制对土地交易的影响不如在一般商品市场上那样明显。为了确保对土地市场的垄断，国家设立专门的土地管理部门和土地交易机构对其加以管理、监督、指导、调控，土地交易活动必须在规定的范围内进行，并应严格履行交易手续，所以土地交易活动较之其他商品交易受到更加严格的限制。
㈢ 土地有偿使用、土地市场的法律关系
土地有偿使用、土地市场的法律关系，既包括土地有偿使用和土地市场的民事法律关系，也包括土地有偿使用和土地市场的行政法律关系，在涉及土地犯罪和其他法律问题的场合还涉及刑事法律关系和其他有关法律关系。就土地市场或土地交易而言，涉及的主要是动态的财产流转关系，即债权关系，应该主要用债权理论来解释。在土地市场民事法律关系中，主体是土地交易的双方当事人，客体是土地权利或者土地（因为这里的土地权利并不是抽象的土地权利而是与真实土地联系在一起的权利），内容是当事人之间在土地交易活动中形成的权利和义务。下面介绍的是有关土地使用权出让、转让及由此形成的土地市场的民事法律关系。
⒈ 主体
土地有偿使用和土地市场民事法律关系的主体，是指在土地使用权出让、转让及由此形成的土地市场活动中享受权利和承担义务的人，主要包括：出让人或出让方，受让人或受让方，转让人或转让方，再受让人或再受让方。出让人是指依法出让土地使用权的人，目前主要指以土地所有者身份出让国有土地使用权的国家，《土地管理法》第2条的规定，“国家所有的土地所有权由国务院代表国家行使”；但在实际操作中，根据《城市房地产管理法》第11条的规定，“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行”，即代表国家执行的是市、县人民政府，在签订土地出让合同时的出让方是市、县人民政府的土地管理部门。受让人是指在土地使用权出让中，首次获得出让土地使用权的人。中华人民共和国境内外的任何公司、企业、其他组织和个人（包括与我国有外交关系的国家、地区以及港、澳、台的公司、企业、其他组织和个人），除法律另有规定者外，均可以成为土地使用权出让中的受让人。转让人是指将出让的土地使用权再转移的人，包括土地使用权出租人、抵押人，有资格成为上述受让人的任何公司、企业、其他组织和个人都可以成为转让人。再受让人或再受让方是指取得转让人转让的土地使用权的人，包括承租人和抵押权人。有资格成为上述受让人、转让人的任何公司、企业、其他组织和个人均可以成为再受让人或再受让方。
⒉ 客体土地有偿使用和土地市场的民事法律关系的客体，是指在土地使用权出让、转让及由此形成的土地市场交易活动中，主体所享有的权利所指向的对象，即国有土地和集体所有土地。目前只有城镇国有土地，包括地上建筑物和其他附着物，但不包括地下资源、埋藏物和市政公用设施。也有人认为，客体是指在土地使用权出让、转让及由此形成的土地市场交易活动中，所出让、转让和交易的土地使用权而不是土地；目前只有国有土地使用权才能成为出让、转让和土地市场交易的客体。《土地管理法》规定集体所有土地使用权可以有偿转让，但是如何转让还没有具体规定。其实，将土地使用权作为客体并不排斥该土地使用权所包含的具体土地，即这种作为客体的土地使用权必然意味着对具体土地的占有关系，否则土地使用权便会成为毫不值钱的一纸空头证书。
⒊ 内容
土地有偿使用和土地市场民事法律关系中的内容，是指该法律关系主体依法享有的权利和履行的义务。在土地使用权出让、转让（包括买卖、交换、赠与）、出租、抵押、继承等不同情况下，不同主体有不同的权利和义务。例如，国有土地使用权出让人有依法获得出让金和其他土地收益的权利；有权依法监督受让人或再受让人正确行使土地使用权，如发现有违反出让合同的行为，有权申请收回土地使用权或追究违约者的责任；在出让期满后，有权依法按合同规定无偿收回土地使用权及其地面上的附着物；有依法按合同交出土地使用权的义务。国有土地使用权受让人有依法依合同按时取得国有土地使用权的权利，在规定年限内对其土地有依法占有、使用、收益、处分（包括转让、出租、抵押或者用于其他经营活动）的权利；在开发、利用、经营土地时，有遵守国家法规和出让合同、不损害社会公共利益的义务。
二、实行土地有偿使用、开放搞活土地市场的原因和意义
实行土地有偿使用、开放搞活土地市场，是我国土地使用制度改革的核心，是在新的历史条件下一场新的土地革命，也是我国经济体制改革、建立社会主义市场经济体制、实施可持续发展战略的一个重要方面，对于我国的社会主义现代化建设和全国人民的生活具有十分重要的意义和深远的影响。
㈠ 实行土地有偿使用、开放搞活土地市场，是社会主义初级阶段大力发展生产力和市场经济的客观要求
在社会主义初级阶段，发展生产力是我国一切工作的中心。要发展生产力，必须承认价值规律的作用。实践表明，在社会主义初级阶段，如果把土地完全禁锢起来，一拨定终生，永不流动，势必造成大量土地闲置、半闲置，许多可以开拓的产业就无法开拓，从而严重束缚生产力的发展及生产、交换的商品化、社会化、现代化。因此，要使社会生产力得到充分发展，必须根据生产力发展的要求，实行土地使用权有偿使用、有偿转让，使土地由死物变为活物，在法律规定的范围内让土地使用权适应生产和市场需求而以不同形式有偿转让、自由流动，以促进生产力的发展。
土地使用权有偿使用、有偿转让的法律制度在我国产生并非偶然，它是我国社会经济发展的必然产物，深深札根于社会主义市场经济的土壤之中。要发展社会主义市场经济，就离不开包括土地市场在内的社会主义市场体系的培育和完善。社会主义市场体系，不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场。土地是重要的生产要素，经过人们千百年开发、利用、保护、整治的土地已有大量人的劳动凝结其内，既有使用价值也有价值，是一种受着价值规律和市场机制制约的商品。正是由于土地具有商品的属性，社会主义市场经济、商品经济的发展和完善，就从客观上决定了必须实行土地有偿使用和有偿转让。全国范围内的土地公有制，意味着禁止土地所有权的转让；如果进一步禁止土地使用权的有偿转让，土地的商品属性将受到严重限制，土地将被排斥在市场之外，就不可能适应社会主义的市场经济；如果不实行土地有偿使用、有偿转让，作为重要生产资料和社会商品的土地就不可能按照市场法则得到最佳利用，就不可能形成良性循环的土地市场，社会化、集约化、现代化的社会主义市场体系就难以健全发展。
㈡ 实行土地有偿使用、开放搞活土地市场，是土地所有权和土地使用权分离的必然结果，是从经济上实现土地所有权的必经之路，是维护国家土地所有权、集体土地所有权和土地使用权的客观要求
在社会主义制度下，土地所有权和土地使用权的分离是不以人的主观意志为转移的客观存在。对国有土地而言，从国有土地确立的那一天起就存在着两权分离，因为国家是一个政治概念、政治组织，国家和全体人民是一种抽象概括，它们都不可能亲自去开发利用土地；只有具体的个人和由个人组成的实体才能开发利用土地。对集体所有土地而言，在过去合作社、人民公社时期由集体统一进行土地开发利用时，基本上不存在集体土地所有权和集体土地使用权相分离的问题；随着农村经济改革的发展，出现了以家庭承包为主的联产承包责任制，作为农业基本生产资料的土地的所有权虽然属于集体，但使用权已由承包者行使；这时，集体所有土地也出现了土地所有权和土地使用权相分离的问题。目前，我国土地所有权和土地使用权相分离已经基本形成如下几种方式：国家所有土地，分别由全民所有制单位、集体所有制单位、外商投资企业和公民个人使用；集体所有土地，分别由乡（镇）村企业、个人、联营企业使用。这种土地所有权和使用权相分离的状况，只有采用土地有偿使用的形式，即要求土地使用者向土地所有者交付一定的费用，才能把所有者与使用者既区别开来又联系起来，从而保护土地所有权和土地使用权的地位和作用。反之，如果不采用土地有偿使用的形式，即土地使用者使用土地所有者的土地时不向土地所有者交付任何费用，那么就不可能从经济上把土地所有权与土地使用权区别开来、联系起来，从而导致土地所有权和土地使用权的混同、取消和丧失。
建立健全土地使用权有偿转让法律制度和开放搞活土地市场，是进一步完善社会主义土地公有制的客观要求。如果不从各个方面完善社会主义土地公有制，它也不可能具备天然的优越性。土地所有权的真实存在或者土地所有权的实现，除了得到法律上的确认和保护外，还必须产生经济效益或者从经济上实现土地所有权，而要做到这一点就必须实行土地有偿使用和开放搞活土地市场。只有通过这种途径，使土地公有制与土地责任制结合起来，土地公有制与土地使用权商品化结合起来，土地所有权与土地使用权既结合又分离，才能充分发挥社会主义土地公有制的优越性，并完善社会主义土地公有制。因此，实行土地有偿使用和开放搞活土地市场，是维护我国土地公有制、保护法律规定的土地所有权和土地使用权的有效措施。
土地所有权是一种财产权，它代表着一定的物质利益。土地无偿使用和无偿转让，意味着作为土地所有权人的国家和集体经济组织一部分财产权在法律意义上的丧失，即土地所有权在法律上未能得到真正实现。实行土地有偿使用、有偿转让，使土地使用权这种财产性民事权利在公平合理、等价有偿的基础上转让，可以弥补土地无偿使用制度存在的法学理论上的缺陷，使土地所有权在法律上得以实现。所有权的重要法律特征之一，是其独占性、垄断性和排他性，土地所有权在这个方面更为明显。如果无偿使用土地所有者所占有的土地，他很可能宁愿让土地荒芜也不会将土地白白送人。这就失去了土地所有权的积极意义，从而将土地所有权推到自我否定的深渊。实行土地有偿使用、开放搞活土地市场，可以使土地所有者取得地租，因而有利于土地所有者让渡其土地使用权，实现土地所有权在经济上的积极作用。
㈢ 实行土地有偿使用、开放搞活土地市场，是革除土地使用制度弊端、加强土地科学管理和深入改革开放的需要，有利于开辟财源、积累资金、吸引外资、获取更多的经济效益、加强土地的宏观管理和城市建设
在土地使用制度改革以前，我国基本上实行的是土地无偿、无期、无流动（简称“三无使用”）的使用制度，这种制度有不少弊病。土地使用无限期、无流动，容易混淆土地所有权和土地使用权的界限，意味着国有土地实际上变成了使用者所有，国家难以对国家土地实行有效的调节和控制，无法保证土地的合理利用。“土地无偿使用”，意味着国有土地使用权不能在经济上得到实现，使得国家土地所有权徒有虚名、名存实亡；意味着土地使用者使用土地无需付出任何代价，用地多少与其经济利益无关，导致使用土地宽打宽用、多征少用、早征晚用，造成土地浪费；意味着无法按照市场价值规律调节土地使用，无法从经济利益上激起合理开发利用土地、节约土地的积极性，不可能形成土地市场；意味着使级差地租那一部分利益落入土地使用人的口袋，使国家和集体白白送掉宝贵的土地资源，失去了积聚建设资金的一个重要途径，不利于我国企业在同一起跑线上开展公平竞争。只有将无偿使用土地改变为有偿使用土地，运用价值规律和经济手段，引进物质利益原则和竞争机制，才能革除上述土地使用制度的弊病，实现土地的科学管理，促进土地的合理、有效利用。
实行土地有偿使用、开放搞活土地市场，将经济剌激与市场引导相结合，可以把土地使用者的用地情况与其经济利益挂起钩来，促使用地者珍惜土地、节约用地，最大限度地利用土地的使用价值，从价值规律、经济利益和市场机制上把土地浪费缩小到最低程度，从而控制用地数量、提高土地利用率。它可以使我国长期白白流走甚至倒贴送人的土地，恢复真正价值、变成国家的滚滚财源；可以将土地级差收益收归国家所有，增加财政收入，扩大建设基金，促进城市基础设施的发展，推动整个城市的繁荣；可以把从土地使用权有偿转让中所获得的收入反过来投入土地开发、市政和房屋建设，推动城市改造良性循环；可以改善外商投资环境，增强外商对土地投资的财产感，提高他们对中国投资的兴趣；可以改变各地竞相降低土地使用费的局面，减轻各地超额负债开发土地之压力，不再作违反等价交换原则、竞相压低土地使用费的蠢事；可以促进房地产业、金融业、旅游业、第三产业的兴起，推动整个城市的繁荣和发展。开放搞活土地市场，意味着经济杠杆、价值工具和市场手段的广泛采用。国家可以通过决定土地的出让地段和地域，规定土地使用年限、使用范围和用途，从宏观上控制土地的利用，提高土地利用的科学性和计划性。政府可以通过对不同等级的土地按不同的标准收税（费），有效地贯彻城市发展方针和实施城市规划，科学实施旧城区改造和新城区建设，促进城市人口的合理分布和城市用地合理化。
实行土地有偿使用、有偿转让，是我国改革开放的产物。在旧的、封闭的计划经济体制下，一切物质产品都不可能表现出其真实价值。随着改革开放的深入发展，土地使用权有偿转让开始在经济特区和沿海开放城市逐步展开。例如，深圳市从1987年7月起，开始引进市场机制、承认土地价值，采用协议、拍卖、招标三种方式出让国有土地使用权，取得了显著成效。
㈣ 实行土地有偿使用、开放搞活土地市场，是由土地资源的有限性、重要性和有偿使用土地这种方式的经济性决定的，是保护和合理利用土地资源的客观要求，有利于调整土地使用中的不公平状态、遏制不利于土地持续利用的短期行为
一方面，土地，尤其是耕地，作为人类生存和发展的物质基础和物质源泉，对于人们的生产和生活、国家的经济发展和社会繁荣，具有十分重要的作用和意义。另一方面，土地又是有限的、珍贵的，特别在我国，人多地少的矛盾相当突出。其次，在过去相当长的时期内存在着惊人的土地浪费现象，即使在极其繁华的上海的淮海中路也有10亩土地闲置近三十年之久而无人过问，原因是土地使用无偿、无限期、无流动的“土地大锅饭”制度把土地搞得一文不值，使土地所有者和使用者均失去了合理利用土地的动力。上述情况决定我们必须保护、珍惜、合理利用每寸土地，杜绝一切浪费土地的现象。而要做到这一点，除了通过宣传、教育等手段提高人们的土地意识外，必须实行土地有偿使用、开放搞活土地市场。因为在存在着市场经济和价值规律起作用的场合，经济利益对大多数单位和个人的活动特别是经济活动起着支配作用；如果无偿使用土地，级差地租和超额利润被土地使用者所占有，不同土地使用者之间苦乐不均、不能在同一条起跑线上竞争，他们很可能失去合理、节约用地和保护土地的经济动力，从而加剧人地之间的矛盾；土地无偿使用，意味着不必将土地计入成本进行经济核算，从而使土地的浪费、污染、破坏、闲置、废弃等现象大量发生。不开放搞活土地市场，意味着土地资源不能作为商品流转，这会使土地资源长久被某个主体占有，其他能更好地利用、保护该土地资源的主体不可能通过土地市场或土地流转而获得土地资源，从而限制了对土地资源的充分、合理利用。由于市场经济的基本要求是等价、有偿、公平合理，在市场经济体制下实行土地有偿使用、开放搞活土地市场，可以充分利用价格杠杆、对不同位置和不同使用价值的土地实行不同的土地转让价格来调节对土地的占有，从而使任何单位和个人都能比较平等地享受对土地的使用权利。如果有偿使用土地，则可以从内在的经济动因上促使土地使用者精打细算、提高土地利用率，从而缓解人地之间的矛盾。另外，实行土地有偿使用、开放搞活土地市场，可以使土地向善于经营的人集中，促使土地使用者在增加生产资料、提高地力、加大资金投入等方面努力，从而扭转用地的短期行为，提高土地的利用率和产出率，加快土地的规模经营和科学经营，促进农业生产和地产行业的发展。
三、实行土地有偿使用、开放搞活土地市场的法律依据和原则
㈠ 土地有偿使用和土地市场法的发展概况
中华人民共和国成立初期，我国曾对城市国有土地实行有偿使用制度，即凡是使用城市国有土地的，都必须向国家交纳税金。1954年，我国开始实行高度集中统一的计划管理体制，《政务院关于对国营企业、机关、部队、学校等占用城市土地征收土地使用费或租金问题的批复》指出：“国营企业、国家机关、团体、学校、军队使用的国有土地不再征收租金。因为，收取使用费或租金，并非真正增加国家收入，而且是不必要地提高企业的生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续。”从此，全民所有制单位使用国有土地由有偿使用变为无偿划拨；对集体所有制单位和个人使用国有土地，只收取少量土地使用费，基本上也是无偿使用。
有关土地有偿使用即国有土地使用权有偿出让和转让的法律规定，最早见诸于我国的《对外合资经营企业法》（1979年），该法第5条规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”即要想取得国有土地使用权必须依法缴纳土地或场地使用费。之后，《中外合营企业建设用地暂行规定》（1980年）、《广东省经济特区条例》（1980年）、《中外合资经营企业法实施条例》（1983年）均规定，凡使用国有土地的外商投资企业，都必须依法缴纳场地使用费；但这种土地有偿使用，不但仅适用于外商投资企业，而且没有土地使用权有偿转让的内容。为了尽快建立土地有偿使用制度，国家于1983年决定，在抚顺市进行征收土地使用费的试点，该市从1984年1月起正式征收城市土地使用费。1985年颁布的《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》规定，“使用城市郊区菜地进行建设的单位，都必须向国家缴纳新菜地开发建设基金。”1987年11月，国家批准深圳、上海、天津、广州和海南岛等地试行土地使用权有偿出让和转让；同年11月29日，上海市人民政府发布《上海市土地使用权有偿转让办法》，规定了土地使用权出让的方式、程序、条件和土地出让金标准；同年12月29日，广东省第六届人大常委会第13次会议通过《深圳经济特区土地管理条例》，明确规定特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。1988年4月，全国人民代表大会及其常务委员会通过了宪法修正案，废止了土地不得出租的条文，确立了土地使用权可以有偿转让的原则；同年9月27日颁布的《中华人民共和国城市土地使用税暂行条例》，决定对城镇范围内的土地使用者开征土地使用税；同年12月29日，修改后的《土地管理法》明确规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。1990年5月19日国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》，上述法规和法律总结了多年来土地有偿使用的经验，按照有计划商品经济的要求，制定了适用于全国的土地使用权出让、转让、转包和土地、房地产市场的法律规范，形成了我国土地有偿使用和土地市场法律制度的基本框架。
㈡ 建立健全土地市场的原则
建立健全土地市场的原则，是指法律、法规明确规定或者体现的有关发展社会主义土地市场的指导性准则，也是我国土地使用制度改革和管理土地市场的原则。由于土地市场是我国整个土地工作或土地活动中的一个组成部分，所以我国土地法的基本原则，如维护土地公有制和国有土地所有权的原则、合理使用土地和节约用地的原则等，同样适用于土地市场活动。另外，土地市场还强调或突出某些特定原则。现根据有关法规和政策文件，将建立健全土地市场的主要原则介绍如下：
⒈ 土地所有权与使用权分离的原则
,中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第2条明确规定，“国家按照所有权和使用权分离的原则”实行城镇土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。《民法通则》、《土地管理法》和《中外合资经营企业法》等有关法律，都规定了土地所有权与使用权可以分离。这一原则是实行土地有偿使用和开放、搞活、管理土地市场的基础性原则。
目前我国实行的是土地公有制，对国有土地而言，作为政治组织的国家和作为抽象概念的国家全体人民都不可能亲自去开发利用土地，只有具体的个人和由个人组成的实体才能开发利用土地；对集体所有土地而言，在集体经济组织已经分离为单独核算、自负盈亏的单位和个人的情况下，集体所有土地也只能由具体的个人和由个人组成的实体才能开发利用。因此，实行土地所有权与使用权分离，首先是开发、利用土地的客观需要，是开发、利用、保护、治理土地资源的共同原则。其次，按照土地所有权的本性，土地所有权包括使用土地、处分土地的权利，土地所有权和土地使用权、处分权是紧密联系在一起的；如果土地所有权与使用权没有分离，也就没有土地有偿使用问题，因为土地所有者自己使用自己的土地，没有必要自己向自己交费；如果土地所有权与使用权不能分离，而我国法律又禁止买卖土地所有权，那么土地使用权人就不可能处分土地（包括转让、转包土地使用权）、就不可能形成土地使用权市场即目前在我国兴起的土地市场。只有实行土地所有权与使用权分离的原则，把所有者与使用者既区别开来又从经济上联系起来，才能使土地公有制与土地使用权商品化并行不悖、从而有效地实行土地有偿使用和开放搞活土地市场。因此，在土地公有制的情况下，土地所有权与使用权分离是实行土地有偿使用和土地市场的前提与条件。
⒉ 土地有偿使用的原则
土地有偿使用是在土地所有权与使用权分离的情况下，应运而生的一项基本原则。如果土地所有权与使用权没有分离，使用者使用自己的土地，当然不存在有偿使用的问题。除了土地所有权人、使用权人自愿、慷慨将其所有或者依法占有的土地免费提供给别人使用这种情况；非土地所有权人、使用权人使用别人所有或者依法占有的土地，在一般情况下应当向该土地的所有权人或者使用权人交付一定的费用，这就是土地有偿使用的原则。土地有偿使用是土地所有权、使用权中民事性的经济权利的体现，权利主体有权依法自由处理包括放弃自己的民事权利，也就是说，土地所有权人、使用权人可以免费将自己所有或占有的土地提供给别人使用，也可以依法要求别人在使用自己所有或占有的土地时交费。
在土地所有权与使用权已经分离的情况下，可以实行无偿使用，也可以实行有偿使用；关于无偿使用的弊病、局限性和有偿使用的好处、理由，我们在前面已作详细介绍。土地有偿使用是相对于土地无偿使用而言的，由于有偿使用的优越性，一般都认为，土地有偿使用应该成为土地法的一项普遍性的、基本的原则，即主张对国家所有土地、集体所有土地都实行有偿使用的原则。但是，根据《土地管理法》第2条关于“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”的规定，目前我国实行的是“依法实行国有土地有偿使用原则”。这一原则表明：目前我国并不是对所有土地按一个模式实行土地有偿使用，而只是在法律规定的一定范围、条件下按法律规定的一定方式实行土地有偿使用，主要是对国有土地依法实行有偿出让和有偿转让（划拨国有土地使用权除外）。事实上，目前我国法律既有无偿使用土地的规定，也有有偿使用土地的规定；国家建设项目取得国有土地使用权、农民取得集体所有土地承包经营权基本上是无偿的；单位和个人取得出让国有土地使用权和转让国有土地使用权基本上是有偿的。从这个意义上讲，实行土地有偿使用并不是我国土地法的一项普遍性原则。但是，对于土地有偿使用和土地市场而言，土地有偿使用则是一项重要的、基本的原则。这是因为：如果没有土地有偿使用原则，则没有土地有偿使用活动，就没有土地市场的产生和健全；只有实行土地有偿使用，作为重要生产资料和社会商品的土地才可能按照市场法则得到最佳利用，才可能形成良性循环的土地市场。另外，随着我国土地使用制度改革的深入发展和土地市场的不断健全，土地（包括国有土地和集体所有土地）有偿使用有可能成为我国土地法的一项普遍原则。
⒊ 土地使用权转让和流动原则
按照建国以来流行于我国法学界的土地所有权、使用权理论，土地所有权包括占有、使用、收益、处分四项权利或权能，只有土地所有权人可以处分其所有的土地；土地使用权仅包括占有、使用、收益三项权利，即土地使用权人对其依法占有的土地没有处分权、不能转让。按照这种法学理论，在立法上禁止土地出租，甚至把处分、转让土地使用权的行为等同于侵占、买卖、出租和非法转让土地所有权。可见，在我国确立土地使用权转让和流动原则，的确是我国法学理论和立法实?上的一个重大突破。
根据《宪法》第10条关于“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定和《土地管理法》第2条关于“土地使用权可以依法转让”的规定，目前土地使用权可以依法转让已经成为我国土地法的一项基本原则。也就是说，我国法律规定的土地使用权（包括国有土地使用权和集体土地使用权）是否包括占有、使用、收益和处分这四项权利，土地使用权人对其依法占有的土地是否能够和如何处分，土地使用权人是否能够和如何转让其土地使用权，这些全由法律规定。土地使用权转让原则的实质是用法律保障土地使用权的流动、用法律保障土地使用权人对其土地或土地使用权有处分权。我国现行法律确定的土地使用权流动的方式或处分土地使用权的方式包括：出让、转让（买卖、交换、赠与）、抵押、出租、继承（这里没有包括农民集体所有的土地的使用权在农业建设方面的出让、转让或者出租、转承包等）。按照宪法和《土地管理法》的规定，土地使用权转让原则既适用于国有土地，也适用于集体所有土地。现行农村土地承包经营权，从实?上看，是土地使用权出让或划拨的一种方式，其中有一部分类似于“无偿出让”的国有土地使用权，有一部分类似于“无偿出让”的集体土地使用权；土地承包经营权的转承包类似于“转让”国有土地使用权和集体土地使用权。之所以说是“类似”，是因为两者之间还存在某种差别。存在这种差别的一个主要原因是，在农村对集体所有土地没有像在城市对国有土地那样贯彻土地有偿使用、土地使用权转让的原则。需要指出的是，我国法律明确禁止土地所有权的买卖、交易；如果进一步禁止集体土地使用权的转让和流动，集体土地的商品属性将受到严重限制，集体土地将被排斥在市场之外，不但农村土地承包经营责任制难以得到进一步发展和完善，也不可能形成良性循环的土地市场。因此，集体土地使用权转让和流动原则，对于改进和完善农村土地承包经营责任制，实行集体土地有偿使用，建立大农业市场，开放、搞活、管好整个土地市场具有特别重要的意义和作用。
土地使用权转让和流动原则与土地有偿使用原则既有联系又有区别，前者相对于土地使用无流动而言，旨在促进和保障土地使用权的流动和土地交易活动，它包括土地使用权的出让、转让、出租、抵押、继承等形式；后者相对于土地无偿使用而言，旨在促进和保障土地使用的经济效益，土地有偿使用本身虽然不等于土地使用权的流动，但它却有利于土地使用权的流动。土地使用权的有偿出让和转让则是这两个原则相互结合的产物，它构成了我国土地市场最基本、最富有活力的部分。
⒋ 土地有限期使用原则
一般而言，在土地所有权与使用权分离的情况下，使用别人所有或合法占有的土地，大都实行土地有限期使用的原则。也就是说，无论使用国有土地还是集体所有土地，都应有使用期限。但是，我国法律对划拨国有土地使用权没有规定期限。《城市房地产管理法》第3条关于“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”的规定，明确了国有土地有限期使用的原则，因为国有土地有限期使用制度是国有土地有限期使用原则的具体化、法定化和制度化。
土地有限期使用原则是土地有偿使用原则、土地使用权转让和流动原则的自然延伸。如果土地使用无限期，土地使用效益和费用就是一个未知数，转让的土地使用权就会转变为土地所有权，土地使用权就难以流动，土地交易市场就难以形成。只有加入时间参数，明确土地使用期限，才能科学计算土地使用、土地转让的效益和费用，从而促进土地使用权的流动。因此，土地有限期使用原则，对于实行土地有偿使用、土地使用权转让和流动以及开放、搞活、管好土地市场具有特别重要的意义。
⒌ 公平等价原则
公平等价原则是民事活动的一项基本原则。在土地市场中，土地是一种商品或者说是一种特殊的商品。土地使用权的转让和流动与其他财产的转让、土地市场活动与其他市场活动，在性?上都属于同一类型的民事活动，都应当遵守相同的民事活动原则。所谓公平，是指转让双方或者指土地市场的交易双方在进行土地转让或土地交易活动时，应当照顾各方的利益、合情合理。所谓等价，是指转让双方或者交易双方的权利、义务对等。贯彻这一原则要求：兼顾土地所有者和使用者利益，土地市场交易活动要做到既对国家有利，又使土地使用者有利可图；要按照平等、自愿、有偿的原则签订有关土地交易合同；土地价格及土地价格评估，应该公正、公平和公开；在土地转让或者土地交易活动中，双方当事人应通过公平协商、讨价还价、求得双方意思表示的一致，不能强加于人。
⒍ 维护国家主权和统一监督管理的原则
现代化的市场大都是无国界的、世界性的市场，土地市场也具有国内国外市场相沟通的性质。目前在我国兴起的土地市场，一开始就带有较强的涉外性。因此，维护国家主权成为我国土地使用权出让、转让给外商时特别强调的一项原则。例如《上海市土地使用权有偿转让办法》第30条规定：“土地使用权的转让，可以在中国境内进行，也可以在中国境外进行。但没有与中华人民共和国建立外交关系或者没有在中华人民共和国设立商务代表团的国家和地区除外。”这是对外国受让者范围的限制。另外，对符合上述受让范围的外国人，也必须坚持如下原则：土地使用权出让的年限、范围、地区、数量、用途、出让金应由土地所有者决定；土地使用者的行为必须符合我国法律的规定和合同的约定，并不得损害社会公共利益；对土地使用者的行政管理权属于国家。
现代市场并非完全自由的市场，而是依法受到管理的市场。由于土地有偿使用和土地市场的特点，我国对土地市场实行较其他市场更为严格的统一监督管理原则。这一原则主要体现在如下几个方面：出让土地使用权的一级土地市场由政府垄断；只有县、市人民政府才能依法有偿批用和出让国有土地，任何国家机关、组织和个人均无权有偿批用和出让国有土地使用权，任何农村集体经济组织、村民委员会都无权有偿批用和出让集体所有土地使用权；转让土地使用权的二级土地市场，在政府的管理下开放；土地市场交易活动必须在国家宏观间接调控之下进行，土地使用权出让、转让和其他流动方式，必须依法进行登记。
为了加强对土地有偿使用和土地市场的统一监督管理，我国已确定土地市场的监督管理体制。根据《城市房地产管理法》第6条的规定，国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其责，密切配合，管理全国房地产工作；县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查；土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。
四、土地使用权出让
㈠ 土地使用权出让的概念、特征、原则和条件
根据《城市房地产管理法》第7条的规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。土地使用权出让实际上是法律上一种出让财产的行为。土地使用权出让，兼有土地使用权出租和土地使用权出卖的性质。说出让是出租，是因为土地使用权受让人是以支付租金的方式取得土地使用权；出让即批租，也就是一次性地收取若干年地租；出让金即租金。但是，出让不是一般的租赁行为，而是土地使用权买卖的一种方式，因为土地使用权出让人让出的是可以出售、交换、赠与、出租、继承、抵押的土地使用权。从土地使用权出让的概念和性质出发，可以把现行土地使用权出让的法律特征归纳如下：
⒈ 主体的特征
土地使用权出让法律关系中的主体，是作为出让方的国家（在合同上签字的出让方是市、县人民政府土地管理部门）和作为受让方的土地使用者，他们在土地使用权出让活动中法律地位基本平等。土地使用权出让，在法律上主要是一种出让财产的民事合同行为。土地使用权是作为一种财产在土地所有权人和土地使用权人之间流动，出让时不是采取行政无偿划拨的方式，而是采取转让财产所通用的合同方式。在土地使用权出让活动中，作为国家主权和国家权力代表的国家，并不是以国家主权者的身份出现，而是以国有土地所有者的身份出现；这时，作为土地所有权人的国家和土地使用权受让人的法律地位基本平等。但是，现行土地使用权出让还带有某些不完全平等和“民（民事行为）行（行政行为）不分”的成分。例如，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条的规定，当出现违反出让合同的行为时，作为合同出让方的土地管理部门可以对作为受让方的土地使用者以警告、罚款等行政处罚，这就很难说是地位平等。所以，有的人建议应该由国有资产管理部门代表国家在合同上签字，土地管理部门应作为居于合同双方当事人之间的执法部门。如果土地管理部门既作为合同一方签字人，又作为执法部门，这就很难认为在土地使用权出让中土地管理部门所实施的一系列行为，属于平等主体之间的民事行为。
⒉ 客体的特征
土地使用权出让法律关系中的客体是城镇国有土地。一般而言，土地使用权出让应包括国有土地和集体所有土地的有偿出让、无偿出让。但是，目前我国实行的土地使用权出让仅仅是城镇国有土地的有偿出让，按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第2条的规定，城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。国有土地使用权的“无偿出让”不叫无偿出让，而叫划拨，划拨形成的土地使用权叫做划拨国有土地使用权。农村集体所有土地使用权的“无偿出让”也不叫无偿出让，而叫土地承包经营，由这种方式形成的集体所有土地使用权叫土地承包经营权。
通过土地使用权出让的是一种有期限的、独立的、比较完整的土地物权，简称“出让土地使用权”或“出让国有土地使用权”。出让土地使用权与作为其母体的土地所有权的区别是：后者是绝对的、完整的、无期限的土地物权，它在合同约定的出让期间和条件下失去其固有的占有、使用、处分权能，但仍然保持一定的土地收益权，在期满后或出现合同约定的某些情况时才恢复上述四项权能；前者是从后者派生出来的，但一旦出让合同生效，它就成为一种独立的、完整的土地物权，可以根据合同约定的期限和条件行使占有、使用、收益、处分的权能，直到期限届满才归于消失。
㈡ 土地使用权出让的条件
土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。直辖市的县人民政府及其有关部门行使上面规定的权限，由直辖市人民政府规定。根据《国务院关于国有土地使用权批准权限的通知》，政府对有偿出让国有土地使用权的批准权限，应与行政划拨国有土地使用权的批准权限相同，按照《土地管理法》第45条明确规定：征用基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，由国务院批准；征用上述规定的土地以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。各地必须严格执行上述规定，对一次出让国有土地使用权的土地不得“化整为零”，变相扩大批准权限。出让使用权的国有土地的用地指标，要纳入国家下达的地方年度建设用地计划，未经批准，不得突破。
县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。
为了保证土地使用权出让活动的顺利开展，我国有关法律、法规对土地使用权出让规定了如下政策性要求：（1）土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。（2）土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（简称出让方）与土地使用者签订。出让合同应有土地使用规划的有关内容，即土地使用权出让之前，市、县人民政府的土地管理部门会同城市规划、建设部门共同制定的用地规划，包括该块土地使用的总平面布置图、建筑密度（覆盖率）、建筑面积密度（容积率）、建筑总高度以及绿化、市容卫生保护、消防安全和交通管理等规定。（3）土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地；应当遵守国家法律、法规的规定，并不得损害社会公共利益。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直到无偿收回土地使用权的处罚。（4）土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，并办理登记。（5）缴纳土地出让金、使用金和定金。（6）《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。（7）依法取得的土地使用权，可以依照有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房地产；转让；出租；抵押；继承。国有土地使用权受让人的合法权益受国家法律保护。
㈢ 土地使用权的出让方式和期限
土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。
协议出让土地使用权，是指政府土地管理部门和土地使用权受让人在没有第三人参与竞争的条件下进行谈判、协商，订立土地使用权出让合同。这种方式一般适用于国家重点保护的建设项目用地。
招标出让土地使用权，是指政府土地管理部门向不特定多数人发出邀请，希望众多人投标，然后选择条件适宜者订立土地使用权出让合同。这种方式虽然引进了竞争机制，但并不是把出让金的高低作为唯一的条件，而是在全面衡量投标人条件的基础上选择受让人。所以它适用于开发性用地或技术要求较高的建设性用地。
拍卖出让土地使用权，是指政府土地管理部门以公开竞卖的方式出让土地使用权，即在指定的时间、公开场合，在土地管理部门土地使用权拍卖主持人的主持下，竞投者按规定的方式应价，竞投土地使用权，价高者得。这种方式的特点主要是引进了价钱（土地使用权出让金）竞争机制。
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。土地使用者取得土地使用权的期限应从土地使用者支付了全部或部分土地使用权出让金后，按规定登记、领取土地使用证之日算起，期限应在法律规定的限度内。
土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，但须根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
五、土地使用权转让
㈠ 土地使用权转让的概念和条件
⒈ 土地使用权转让的概念
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。根据《城市房地产管理法》的规定，房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。严格说来，目前我国实行的土地使用权转让，是指享有“出让国有土地使用权”的人移转其“出让国有土地使用权”的行为，以及通过这个方式获得土地使用权的人再次转移其土地使用权的行为。
土地使用权作为一种物权，是与土地所有权有关的一种财产权，土地使用权转让实际上是法律上一种转让财产的行为，是土地使用权受让人在法定条件下把自己取得的剩余期限的土地使用权转让给再受让人的行为。土地使用权转让可以是有偿的，也可以是无偿的，但无论是有偿转让还是无偿转让，都是不动产物权变更的行为。
根据土地使用权转让的概念和性质，土地使用权转让在法律上具有如下特征：
（1）土地使用权转让法律关系中的主体，是转让方和受让方，他们在土地使用权转让活动中的法律地位完全平等。土地使用权转让行为是一种财产性的民事行为。
（2）土地使用权转让法律关系中的客体，是已经出让的国有土地或者“出让国有土地使用权”。非经出让的国有土地或其他土地不得转让。但是，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
（3）从字义上说，土地使用权转让可以包括土地使用权的出售、交换、赠与、出租和抵押。但目前我国法律上的土地使用权转让只包括土地使用权的出售、交换和赠与，不包括土地使用权的出租和抵押。土地使用权转让是土地使用权的占有、使用、收益和有限处分权能全部转移给新的权利人，这一点与土地使用权出租不同。土地使用权转让具有消灭原土地使用权利人的土地使用权的性质，而土地使用权出租并不消灭原土地使用权利人的土地使用权。
（4）土地使用权的转让对国家土地所有权并不产生任何影响，国家土地所有权仍然保留。虽然国家不作为土地所有权人参与土地使用权转让双方之间的法律关系，但土地使用权转让双方均不得改变原权利人对国有土地所有权人应负的义务，即土地使用权出让合同所规定的义务。如土地使用权转让合同要改变土地使用权出让合同规定的土地用途或其他使用土地的条件，必须获得出让方即政府土地管理部门的同意。
⒉ 土地使用权和房地产转让的条件和要求只有合法取得的土地使用权和房地产才能依法转让。这里强调依法，是指即使是合法取得的土地使用权和房地产，如果不符合法律规定的条件也不能转让；对有些转让活动，必须满足法律规定的特定要求。
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，我国对土地使用权转让的基本要求和条件如下：
⑴未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。
⑵土地使用权转让时应当签订合同。
⑶土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转让。
⑷ 土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。
⑸土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。
⑹土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。
⑺土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
㈡ 土地使用权转让的方式
土地使用权转让的方式，即土地使用权转让得以实现的形式，主要包括如下几种：
⒈ 出售方式或买卖方式
土地使用权出售，是指拥有土地使用权的出售方，按照一定的方式（如签订合同）将自己的土地使用权转移给购买方，而购买方在取得土地使用权的同时向出售方支付土地使用权价款。土地使用权买卖是我国土地市场的最基本最普通的流通形式。土地使用权出售是将土地使用权当作独立财产在市场上买卖的法律行为，具有合同买卖的一般法律特征。由于土地及其地上建筑物、其他附着物（指不动产）是一个不可分割的整体，所以土地使用权的买卖通常包括房产和地产这两种买卖。另外，我国土地使用权买卖的一个重要特征是国家先买权的确立。所谓国家先买权，是指在特定情况下，国家对所卖的土地使用权享有排斥一切购买人而优先购买的权利。我国法律规定的特定情况是，“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”。
⒉ 交换方式
土地使用权交换，是指拥有土地使用权的一方以其土地使用权换取另一方当事人对另一土地的使用权。交换是两个土地使用权享有者之间互换各自土地使用权的行为；是一种互易的法律行为，是一种双方的、有偿的合同关系；它以双方当事人都需要支配对方的土地使用权为前提，是双方当事人的合意。
在土地使用权交换关系中，交换双方的权利义务对等。他们都有交付各自土地使用权的义务，保证对方所获得的权利不受第三人追夺的义务，保证其交换的土地符合法律规定的标准的义务。在不等价交换中，得益的一方应补给对方合理的差价。
⒊ 赠与方式
土地使用权赠与，是指赠与人将自己的土地使用权无偿地交给受赠人的行为。赠与是一种无偿的合同关系，其基本特征是无偿，赠与人有把自己的土地使用权无偿地交给受赠人的意思表示，同时受赠人表示接受赠与。
六、土地使用权的出租和抵押
㈠ 土地使用权的出租
土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。土地使用权出租的特征，是在不消灭土地使用权享有者的权利的前提下，把土地使用权有偿地交给承租人使用，即：在土地使用权出租后，原土地使用权利人仍然必须履行土地使用出让合同中规定的各项义务；承租人只和出租人发生法律关系，向出租人支付租金，不和国有土地使用权出让方发生关系；在承租人不能对出租人履行租赁合同规定的义务时，出租人不能因此而不向国家履行义务。出租实质上是对土地使用权和房地产分期出卖，通过租金形式逐步收回成本和实现利润。因此，土地使用权和房地产出租，是土地市场和房地产市场的最基本的一种形式。
在土地使用权租赁法律关系中，出租人只能是通过有偿出让而取得土地使用权的受让方和通过土地使用权转让取得土地使用权的受让人，其主要义务如下：依合同交付土地给承租人使用；承担出租土地上原有各项税、费，如土地使用税等；保证出租土地不受第三人追夺。承租人是通过支付租金而取得土地使用权和地上建筑物、其他附着物使用权的人。任何公民、法人和其他组织，只要不违反法律规定，均可以成为土地使用权出租的承租人。承租人的主要义务如下：依照合同规定使用土地、支付租金；未经出租人同意，不得擅自转租；租赁期限届满时交还土地。
㈡ 土地使用权的抵押
这里的土地使用权是指通过土地使用权出让方式所形成的土地使用权。土地使用权抵押，是指土地使用者以依法取得的土地使用权作为债务履行的担保物的行为，即：抵押人（即债务人）提供土地使用权（即抵押物）作为债权担保，当债务人不履行债务时，抵押权人（债权人）有权依法处分抵押物并从处分抵押物所得价款中优先受偿。
房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿。
土地使用权抵押实质上是一种从属债，即债权人在他人之物上得到偿还债务保证的一种担保物权，其实质在于为债权关系提供中介形式和物质保证。实行土地使用权抵押，既可使土地使用权人充分行使其权利，也可以使土地使用权充分发挥其作用，从而促进土地使用权的横向流动和民事交往活动。房地产抵押是在房地产市场经济中发展起来的、对房地产产业发展具有重大意义的一种流通形式，以致有的经济学家认为，房地产抵押贷款对房地产的推动作用就像蒸汽机的发明对于产业革命的推动作用一样。在我国现阶段，土地使用权和房地产抵押，主要表现为用土地使用权和房地产向银行（或其他信贷机构）抵押以取得贷款，实质上是一种筹款方式。这种抵押主要分两种情况：第一种是用抵押贷款支付地价（或购房）款以解决购地（房）款之不足，由于支付地价（或购房）款的抵押贷款数量大、要得急，借款人应在正式受让土地使用权之前找好银行、达成意向性协议，一旦签订土地使用权出让或转让合同即可去银行办理抵押贷款手续，但贷款额度一般不超过土地使用权价款；第二种是抵押贷款用于投资搞开发建设以解决企业在开发建设中资金周转困难的问题，由于这类抵押贷款发生频率高，受理借款申请的银行应对借款人的抵押物进行认真估价。
在土地使用权和房地产抵押法律关系中，抵押物是以出让方式和转让方式取得的土地使用权及其地上建筑物、其他附着物，以及依法取得的房屋的所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权；即以出让方式和转让方式取得的土地使用权及其地上建筑物、其他附着物，以及依法取得的房屋的所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权。抵押人是将上述抵押物交付抵押，以担保债务履行的人。抵押权人，是债务人不履行债务时，享有处分抵押财产并从抵押财产中优先受偿之权的人。因此，在土地使用权抵押中存在着如下两种抵押关系：一种是土地使用权的抵押，当债务人不能履行时，抵押权人可以处分土地使用权（如转让、出租以获得转让费或租金），并从所获款项中优先受偿；另一种是地上建筑物、房屋、其他附着物及其占用范围内的土地使用权，当债务不能履行时，抵押权人可以处分地上建筑物、房屋、其他附着物本身（而不仅仅是这些物的使用权）及其占用范围内的土地使用权，并从所获款项中优先受偿。
在土地使用权抵押法律关系中，抵押人的权利如下：占有抵押物并对其进行管理，以土地使用权作为抵押物是以不转移土地占有为前提的，抵押人作为债务人设定抵押后并不丧失对其土地使用权的处分权，但在处分涉及抵押权人利益的土地使用权时应经抵押权人同意，否则该行为无效。抵押人的义务如下：按土地出让合同的规定，履行对土地的有关义务；保证抵押物的完整，保证没有他人对抵押物提出权利主张，如有他人对抵押物提出权利主张，应及时通知抵押权人以保证其优先受偿。抵押权人的权利如下：优先受偿权；保全处分权，即当发生由于抵押人的行为造成抵押物价值减少时，抵押权人可以请求抵押人停止其行为，已造成损失的可以要求其恢复原状或赔偿损失；物上代位权，抵押权人可以根据抵押人让与的赔偿或补偿请求权，代替抵押人直接向第三人或保险公司请求赔偿的权利；处分抵押权，即将主债权与抵押权一起让与他人并通知抵押人。
七、划拨土地使用权的有偿使用和流动
㈠ 划拨土地使用权的概念和特点
划拨土地使用权，是指通过划拨方式取得的土地使用权。根据《城市房地产管理法》，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权，但该土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。
划拨土地使用权主要是相对于出让土地使用权而言，实际上是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。因此，可以把划拨土地使用权与出让土地使用权的如下区别视为其特点：
⒈ 取得土地使用权的方式不同
划拨土地使用权是通过划拨方式、非出让方式取得的土地使用权。例如，根据《土地管理法》的规定：“下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准可以确定给开发单位或者个人长期使用”（第40条）。所谓划拨，是指行政划拨，主要是一种行政行为。出让土地使用权是通过出让方式获得的土地使用权，出让兼有土地使用权批租和出卖的性质，主要是一种民事行为。
⒉ 支付费用的标准不同
获得划拨土地使用权，有时是无偿的；有时虽然要支付费用，但这种费用大都低于通过出让方式获得土地使用权所支付的费用；获得划拨土地使用权的使用者，要依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》缴纳城镇土地使用税。获得出让土地使用权，必须依法支付出让金。
⒊ 所获得的土地使用权的使用期限不同
划拨土地使用权一般没有使用期限。出让土地使用权都有使用期限，其具体期限由法律和合同规定。
⒋ 对土地使用权的处分权利不同
划拨土地使用权不包括对该土地处分的权能，即划拨土地使用权未经过出让和其他批准手续不能转让、出租、抵押，国家根据需要可以收回其划拨土地使用权。出让土地使用权包括对该土地处分的权能，可以依法转让、出租、抵押。
㈡ 划拨土地使用权转让、出租、抵押和无偿收回的条件
根据我国法律、法规的规定，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押。但是，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房地产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物可以转让、出租、抵押：土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；领有国有土地使用证；有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；依照国家有关土地使用权出让的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金，并依法办理有关手续。对未经依法批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，由所有地市、县人民政府土地管理部门没收其非法收入，并根据情节处以罚款。
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依法予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依法予以出让。在无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。
第八章 环境法的基本原则
第一节 环境法基本原则概述
　
一、概念和特征
人们在谈到有关环境法制建设领域的指导思想或者原则时，往往强调环境资源立法原则和执法原则。立法原则是指立法工作或者立法活动所应遵循的指导思想或者准则，执法原则是指执法工作或者执法活动所应遵循的指导思想或者准则，它们可以规定或者体现在法规条文中，也可以不规定或者不体现在法规条文中。另外，环境法的原则也可以分为总原则或者总方针、基本原则或者基本方针、具体原则、某个方面或者某个法规中规定的原则等等。因此，环境法的原则是一个原则体系或者是一套原则。在环境法原则中，到底哪个是总原则，有几个基本原则，是一个存在争论的问题；而且不同国家的环境法的基本原则也不尽相同。例如，德国的环境政策和环境法主要有三项基本原则，即：预防原则；污染者负担原则；协作原则。奥地利环境法的原则主要有：预防和保护性开发；“污染者付费原则”；社会责任和民主决策原则。詹斯教授在其所著的《欧盟环境法》一书中，根据《欧洲联盟条约》的规定，将欧盟环境政策和法律的原则归纳为“高水平保护的原则”（the high level of protection principle），“防备原则”（也译为预防原则、预警原则和风险防范原则，the precautionary principle），“预防原则”（the prevention principle），“源头原则”（the source principle），“污染者付费原则”（polluter pays principle），“综合原则” （又译为一体化原则，the integration principle）等原则 。我们认为，环境法的基本原则，是指通过环境法规（主要是中国环境法）明确规定或者体现的、反映环境法基本特征和环境工作基本政策的、对环境资源活动具有普遍性指导作用的指导方针或者指导性准则。因此，环境法的基本原则应该是环境法规定或体现的，适用于环境资源立法、执法、守法和其他各种环境资源活动的指导性行为准则。
环境法的基本原则具有如下特征：
（一）环境法的基本原则，必须由环境法规确认
不能谁认为某个主张重要就随意将其列为环境法的基本原则。环境法规确认基本原则的方式，一是直接规定，二是间接体现。所谓直接规定，是指环境法规条文中明确提到某项原则，例如《环境保护法（试行）》（1979年）第6条提到的“谁污染谁治理的原则”。所谓间接体现，是指环境法规中虽然没有某项原则的文字表述，但通过有关法律条款却体现了该原则的精神。例如《环境保护法》（1989年）中有关环境影响评价的条款，体现了“预防为主”的原则。
（二）环境法的基本原则，必须是环境法这一新兴的独立的法律部门所特有的原则,应是环境法基本特点的体现
不宜把我国法律的通用原则或我国法制建设中的共同原则当作环境法的基本原则。诚然，这些法律通用原则或共同原则，如“实事求是，从实际出发”、“民主与集中、领导与群众相结合”的立法原则，“在法律面前人人平等”、“以事实为根据、以法律为准绳”的执法原则，也是指导环境立法与执法的一般原则。
（三）环境法的基本原则，应是环境资源工作指导思想和基本政策的体现，应是贯穿整个环境法体系的、具有普遍指导作用的基本准则环境法原则的特点是其指导性或者原则性，一般而言，原则不同于具体的法律制度、法律程序和法律措施，它可以用一个法律条文明确表示出来，也可以通过一个或者几个法律条文甚至一项或几项法律制度体现其意思。基本原则是一种具有指导性的准则，是一种指导性法律规范，其贯彻实施需要通过具体的法律条文法、律规范或法院判决加以具体化。这是环境法基本原则区别于一般法律规范之所在。
不宜把环境法规中确认的、只适用于某个特定领域或特定对象的个别原则或个别政策都称为环境法的基本原则。政策有基本政策和具体政策之分，原则也有基本原则和具体原则之分。例如，不宜把有关环境行政执法、环境行政诉讼、环境污染损害民事责任的具体原则作为环境法的基本原则。
一些学者认为，环境法的基本原则应对整个环境法制建设和环境资源工作具有普遍的指导作用，这种普遍指导作用不仅适用于国内的环境法制建设和环境资源工作，而且也适用于国际环境法和国际环境资源保护工作，虽然在适用环境法制建设和环境资源工作、国内和国际这两个不同领域时还有相应的不同要求、内容和形式。但是，本书重点阐述中国环境法的基本原则，虽然这些基本原则在外国的和国际的环境法中也可以得到印证。
二、环境法基本原则的发展
环境法基本原则不是一成不变的，它随着环境法制建设和环境资源工作的实践而不断改进、充实和发展。环境法基本原则的发展，包括环境法基本原则的产生、成熟，以及原则的种类、个数、内容的变动和完善。这种发展，是为了更好地发挥其功能和作用、适应环境资源工作和环境法制建设的需要，是环境法基本原则不断进化和科学化的体现；这不仅反映了人们对环境资源活动和环境法制建设的规律、特点认识的深化，也反映了环境法基本原则强大的生命力和广泛的适应性。
（一）从单项基本原则发展为环境法基本原则的科学体系在当代环境科学和环境法的基本理论的基础上，当代环境法正在逐步形成一套比较科学的环境法原则。但是，环境法基本原则体系到底包括多少或哪些原则，无论在学术界或政府部门都存在着不同看法。这反映了环境法作为一个新兴的独立的法律部门尚未最后定型，仍处于生机勃勃的发展阶段的现状。根据国内外现行环境法规和环境法的发展趋势，环境法的基本原则主要有：环境、经济、社会可持续发展和协调发展的原则，这是正确处理环境资源活动与经济、社会活动的指导原则，是一种跨领域的原则，是环境保护和环境法综合性的体现；环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则，这是正确处理环境资源的开发、利用活动与保护、改善活动的指导原则，是本领域内部四类主要活动应该遵循的原则，是人与自然和谐共处思想的体现；预防为主、防治结合、综合治理的原则，这是正确对待和处理环境资源问题的指导原则，是有关如何运用防治环境资源问题的各种方法、措施、途径、手段的原则，是环境保护方法论和环境法科学技术性的体现；环境责任原则，这是正确确认、分担造成环境资源问题的责任的指导原则，是环境问题公害性和环境公平的体现；环境民主原则，这是正确处理在环境资源保护活动中政府与群众、环境污染破坏者与环境资源保护者的相互关系的指导原则，是环境法公益性、社会性的体现。
（二）环境法基本原则的适用范围的调整和扩大
每一项环境法基本原则的适应范围，无论从时间还是空间看，都存在着一个不断调整的过程。例如，环境责任原则，就经历了从有关防治环境污染到防治环境破坏，从保护环境到保护资源，从保护环境资源到开发、利用环境资源这样一个发展、变化过程；实际上是这一基本原则的适用范围的调整和扩大。
（三）环境法基本原则的含义和内容的改进和深化
对每一项环境法基本原则的含义和内容，在不同时期可能有不同的解释。例如，从环境保护与经济发展相协调，到环境保护与经济、社会发展相协调；从“统筹兼顾，全面安排”，到“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益统一”，再到可持续发展；这反映了“环境与经济、社会协调、持续发展原则”的含义和内容的改进和完善。
（四）环境法基本原则的分化和组合
例如，我国《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（1973年）和《环境保护法（试行）》（1979年）中规定的32字方针，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”，实际上是几个环境法原则的组合；有的环境法规将其分解为“全面规划”原则、“合理布局”原则、“综合利用、化害为利”原则和“依靠群众保护环境”原则。“预防为主”、“防治结合”和“综合治理”开始曾在不同法规中作为三项原则，后来却被组合为“预防为主、防治结合、综合防治”一项原则。
第二节 环境、经济、社会可持续发展
和协调发展的原则
一、该原则的形成和发展
在有关环境法规、政策文件和论著中，人们经常提及“经济、社会和环境协调发展”的原则和“可持续发展”的原则，本书鉴于这两者的共同性和不可分割性，将它们合并为“环境、经济、社会可持续发展和协调发展的原则”，简称“环境与经济、社会协调、持续发展的原则”。该原则有一个逐步形成和完善的过程，反映了国内外环境与发展关系的历史经验的科学总结和当代文明进步成果的不断积累。
（一）从国外看产业革命以来人类在改造自然和发展经济方面建树了辉煌业绩。与此同时，一些国家由于对环境与发展的关系处理不当，采用“高生产、高消费、高污染”的发展模式，以超出环境承受力的方式开发利用自然资源，结果造成了严重的环境污染和环境破坏。面对严重的环境危机，一批西方专家提出了为保护环境必须停止经济发展的“反增长”或“零增长”主张；而另外一些人仍抱着传统的发展方式不放，继续走“以牺牲环境换取发展”的老路。以1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议为转机，人们开始认识环境同经济、社会发展相协调的重要意义。这一次会议通过的《人类环境宣言》宣布，“为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境，已经成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现”。《内罗毕宣言》指出，当代社会已经认识到“环境、发展、人口和资源之间的紧密而复杂的相互关系”，“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，强调这种相互关系，才能实现于环境无害和持续的社会经济发展。”1987年4月，世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告，正式提出了可持续发展的战略和理论。1992年于巴西召开的联合国环境与发展会议，通过了一揽子体现“环境与经济、社会协调、持续发展的原则”观点的文件，其中被称为“地球宪章”的《关于环境与发展的里约宣言》是一个关于环境同经济、社会协调发展的可持续发展宣言，《21世纪议程》则是一个在全球和各区域范围内实现可持续发展的行动纲领。例如，《气候变化框架公约》申明，“应当以统筹兼顾的方式把应付气候变化的行动与社会和经济发展协调起来，以免后者受到不利影响”；该公约第3条将“各缔约方有权并且应当促进可持续的发展”明确规定为一项原则。《21世纪议程》更是通篇体现了“环境、经济、社会这三个方面可持续发展、协调发展”的思想和原则，反复强调综合决策、综合政策，强调“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”，提出“为了有效地将环境和发展纳入每个国家的政策和实践中，必须发展和执行综合的、可实施的和有效的法律法规，这些法律法规是以周全的社会、生态、经济和科学原则为基础的”，“总目标是根据国家的具体条件，通过适当的法律法规政策、文件和执行机制，来促进国家、州（省）和地方各级的环境与发展政策的结合”。由于有183个国家和地区的代表团、102位政府首脑或国家元首参加联合国环境与发展会议，所以可以认为，“环境与经济、社会协调、持续发展的原则”已在全世界取得共识。正如这次大会秘书长斯特朗所指出的，“环境和发展相协调是环境与发展会议带给人类最好的希望”。
可持续发展本身已经涉及到各级立法、政策制定和决策中环境保护和发展意图的综合。随着可持续发展战略的实施，不少国家制定了涉及环境、经济、社会这三个领域的环境资源综合性法律或法典,这更加促进了各国环境法中“环境与经济、社会协调、持续发展的原则”的形成和推广。
（二）从中国看中国一向反对采取“先污染、后治理”、以牺牲环境资源为代价发展经济、以超越经济技术发展水平的环境保护去限制经济发展的方针。早在1973年11月《国务院批转国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告》的批文中，国务院就已强调“经济发展和环境保护，同时并进，协调发展”。1983年底召开的第二次全国环境保护会议，是该原则发展的一个里程碑；会议制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”的战略方针，简称“三同步、三效益”原则。《环境保护法》第4条关于“国家制定的环境保护规划必须纳于国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的规定，标志着该原则得到了环境保护基本法的确认。在1992年联合国环境与发展会议召开后不到两个月，中共中央、国务院很快批转了《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》，指出“走持续发展道路，是加速我国经济发展、解决环境问题的正确选择”。接着，国务院于1994年3月通过了贯彻可持续发展战略的《中国21世纪议程》。该《议程》强调“突出经济、社会与环境之间的联系与协调。通过法规约束、政策引导和调控，推进经济与社会和环境的协调发展”。从此，该原则发展到“可持续发展”的新水平。
二、环境与经济、社会协调、可持续发展原则的内容
在中国，“环境与经济、社会协调、持续发展的原则”，是对“经济建设和环境保护协调发展的原则”、“三同步、三效益”原则以及“可持续发展”原则的概括。该原则反映了当代世界文明进步成果的不断积累和深化，是中国环境、经济、社会工作的基本出发点和战略方针，包括十分深邃的思想和丰富的内容，概括起来主要表现在如下几个方面：
（一）该原则正确地反映、阐明了环境保护同经济、社会发展的关系（简称环境与发展的关系）
环境与发展是互相制约、互相促进的对立统一关系。正如《关于环境与发展的里约宣言》所指出的，“和平、发展和保护环境是互相依存和不可分割的”。环境是资源，是生活条件，是生产力的要素，是经济社会发展的物质基础和必要条件。保护环境就是保护生产力，就是保护经济、社会赖以发展的物质基础。环境问题是经济、社会发展中具有长期性、全局性的难题，环境和环境问题可以直接影响、制约经济、社会发展的方向和速度。经济、社会发展对解决环境问题具有决定性的影响，环境问题主要是由于发展不当和不足造成的，也只有结合经济、社会发展过程才能防治。发展是人类自身生存和进步的需要，也是保护和改善环境的物质保证。经济、社会发展，必须以可永续利用的自然资源和良好的环境为基础；只有搞好环境资源保护，经济、社会的发展才能持续。保护和改善环境和资源，必须有一定的经济实力和相应的社会条件；环境资源保护所需要的人力、财力、物力和科学技术，只有通过经济、社会发展才能得到满足。因此，既不能离开发展，片面强调环境效益和环境资源保护，也不能不顾环境资源的承受能力而盲目地追求经济效益和经济发展。对于中国这类发展中国家，发展应当放在中心和主导的位置；只有经济、社会的适度发展，不断增强综合国力，才能为环境保护提供必要的科学技术和物力财力。
（二）该原则准确地抓住了可持续发展的实质当今世界已进入着手实施可持续发展的时代。从表面上看，可持续发展是既满足当代需要又满足后代需要的发展，是一种长久、稳定的发展，是从纵向历史过程对发展提出的要求；协调的概念是指环境保护和经济、社会发展必须结合起来处理，协调发展是既满足经济社会的需要又满足环境保护的需要的发展，是一种多头并行的发展，是从横向关系对环境保护和经济社会发展提出的要求。实质上，可持续发展就是“对环境无害或少害的发展”，是环境保护与经济、社会的协调发展，是保护人与自然之间和谐、平衡的稳定发展。环境保护是可持续发展的不可分割的内容，离开或削弱环境保护的发展只能是不可持续的发展。坚持环境保护与经济、社会的可持续发展和协调发展，实?上是坚持人与自然的协调发展，坚持人与自然的和谐共处、和谐永存。
（三）该原则体现了社会经济规律和自然生态规律的客观要求，确定了国家科学决策和宏观调控的重要地位
“环境与经济、社会协调、持续发展的原则”的基本要求，是使发展立足于环境之上而又不超出环境的承载能力，环境保护立足于社会经济条件而又不超出社会经济承受能力，这反映了社会经济规律、自然生态规律的客观要求。自然环境中的物质循环、能量流动和信息传递有其固有的规律，环境的生产、承载和净化能力有一定限度。如果违背客观规律，采用不能持续的生产方式和生活方式，不合理地开发利用环境资源，就会造成既浪费、污染、破坏环境资源又严重阻碍经济和社会的可持续发展。从某种意义上说，环境保护与发展是一对矛盾的两个方面，要实现环境、经济、社会的可持续发展和协调发展，要协调好人与自然的关系，必须遵循自然生态规律和社会经济规律。遵循自然生态规律，是指在环境资源工作和环境法制建设中，注意环境资源的自然属性、生长规律、生态联系、承载能力和环境容量，认识、掌握和适应环境资源的运动规律和环境资源问题的特点，不干违背自然生态规律的蠢事。遵循社会经济规律，是指从本国的经济基础、政治条件、民族传统、文化历史等特点和国际经济社会的形势出发，深刻认识和正确处理环境资源工作与市场经济的关系，按照环境资源活动的规律和市场经济的规律办事。只有研究环境资源活动及其在市场经济体制下运作的全过程，掌握环境资源工作的重点与市场经济关系最密切的部位，才能逐步把环境保护、环境建设与经济、社会活动有机地结合起来。
可持续发展和协调发展既是一种先进的、科学的发展观，又是市场经济和人类社会所追求的目标。环境、经济、社会之所以出现发展失调问题，在发展经济的过程中之所以出现严重的环境资源污染、破坏和浪费，原因之一就是缺乏先进的发展观、科学决策、宏观调控和科学管理。只有制定切实可行的发展战略、经济技术政策和建立科学的管理体制，把开发、利用、保护、治理和管理环境资源的活动建立在现代科学决策、宏观调控和科学管理的基础上，才能实现环境、经济和社会的可持续发展、协调发展。因此，这一原则实际上确定了科学决策、宏观调控和科学管理在国家建设中的重要地位和作用。
（四）该原则兼顾了人类、国家、集体和个人利益，正确处理了眼前、局部利益与长远、整体利益经济、社会发展的根本目的是为了最大限度地满足社会对物质和文化不断增长的需要，其中包括对清洁、安全、优美、舒适的环境的需要。由于环境问题的公害性、流动性和累积性，环境保护的公益性、综合性和持久性，环境资源工作关系到社会各个方面、全人类和子孙后代的利益。在当代，环境资源危机已经成为一个跨越区域和时代的问题，在这个领域的跨区域和跨时代的影响、联系、利益冲突和合作越来越多。在市场经济体制下，各种环境资源活动无不通过市场机制涉及到国家、集体和个人的利益。社会各个方面在环境资源领域的活动，归根到底都是为了实现自己的环境资源权益。可持续发展和协调发展，实际是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能持续地保持和维护最佳的综合利益和效益。“环境与经济、社会协调、持续发展的原则”，是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾，是代内公平和代际公平的最佳结合。代内公平，在一个国家内是指公平地兼顾国家、集体和个人的利益，在国际范围是指公平地兼顾不同民族、不同国家的利益。代际公平，是指公平地兼顾当代人和子孙后代的利益。贯彻该原则，就是要兼顾人类、国家、集体和个人利益，正确处理了眼前、局部利益与长远、整体利益，照顾、调整各个方面的环境权益，发挥和调动各个方面的积极因素。
（五）该原则明确了可持续发展、协调发展的基本要求该原则的基本要求是，经济、社会发展与环境保护相协调，统一实现经济效益、社会效益和环境效益。在中国，就是要求“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”。上述三项建设分别与环境保护、经济发展、社会发展具有对应关系，其中同步规划、同步实施是实现同步发展的前提，实现三种效益的统一是三项建设的共同目标。在统一的市场经济体制下，环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体，经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约，环境资源法制建设和其他法制建设也是这样。无论从社会主义现代化建设的总体看，还是从环境资源工作或其他工作的局部看，片面强调某一种建设、某一项工作或片面追求某一种效益，都是不当的。正确的思想和作法是，坚持“可持续的发展”战略，坚持经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。另外，市场经济法律体系的基本原则之一是效率（益）原则，我国之所以把市场经济作为改革的目标模式，目的就是通过市场优化资源配置，实现经济效益的最大和最优。同样，环境法也必须贯彻效益原则，在统一实现经济效益、社会效益和环境效益的前提下，力争环境效益的最大和最优。
三、环境与经济、社会协调、可持续发展原则的贯彻
根据“环境与经济、社会协调、持续发展的原则”，一切社会生活和生产均应维护和有利于经济、社会与环境的协调、持续发展，既要促进经济发展和社会繁荣，又要在发展中保护和改善环境。该原则应体现于社会各个层次的决策和各项行动计划之中，应作为国家建设的一个基本目标。
（一）该原则作为各种社会活动的总体战略方针，应贯穿于各社会层次的综合决策和计划调控之中首先，该原则应作为指导综合决策的基本原则，促进建立健全综合决策机制和协调管理机制。国际、国家和地方政府等社会各个层次和各种社会管理组织，特别是领导机关和综合决策部门，在进行综合决策时，应考虑、维护和促进环境、经济、社会这三个方面的可持续发展和协调发展。诚如《21世纪议程》所指出的：“许多国家普遍采用的决策制度，往往在政策、规划和管理的各个层次上将经济、社会和环境要素分离”，“如果要使环境与发展成为经济和政治决策的中心，就必须根据各国的具体条件来调整，甚至是根本改变决策方式，切实做到将这些因素充分结合起来”，“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”。《全国 环境保护工作（1998～2002）纲要》已经将“建立环境与发展综合决策制度”、“使环境与发展综合决策走向机制化”作为今后工作的一项重要任务。
该原则作为市场经济的目标，应贯穿于国家计划调控之中。贯彻该原则的一个基本要求是提倡统筹兼顾、全面规划，诚如《人类环境宣言》所指出的：“合理规划是解决发展需要和保护、改善环境的需要之间的任何冲突的好办法”；“为了达到更合理地管理各种资源并由此而改善环境的目的，各国应对它们的环境规划采取统一的和协调的做法，以保证为了本国人民的利益而使各种发展与保护和改善人类环境的需要相协调”。
在中国，建立社会主义市场经济体制是为了实现经济、社会和环境保护的协调发展、可持续发展。为此必须以该原则确定的目标和方式，在国家对市场经济的宏观调控中，把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划、国土规划、城乡建设规划和其他有关规划，搞好“三项建设”的综合平衡；同时，要充分利用价值规律和经济手段，发挥市场调控机制的作用，实现“三种效益”的统一。只有将国家计划调控与市场调控有机地结合起来，才是贯彻该原则的科学方式。
（二）该原则作为环境法的一项基本原则，应贯穿于整个环境法体系和环境法制建设之中该原则应该体现于所有的环境法律、法规和整个环境法制建设过程，决不能容许与该原则相抵触的法律条款，决不能抽象地肯定该原则而在具体的法制建设实践中又否定它。为此，必须大力宣传协调发展、可持续发展的观念，用该原则指导环境立法、守法、行政执法和司法，通过法规约束和依法管理协调，推进环境、经济、社会的可持续发展、协调发展。
（三）该原则作为环境政策的战略方针，应贯穿于各项具体政策和行动计划之中
“环境与经济、社会协调、持续发展的原则”，应该体现于环境经济政策、环境社会政策、环境技术政策、环境行政管理政策等各个方面，任何具体政策不得与该原则相抵触。为此，必须用该原则指导环境政策的制定和评估，逐步形成一整套协调发展、可持续发展的环境政策体系。
　 该原则作为领导决策的指导思想，应该体现于各级领导、部门的具体决策和行动计划，不能在具体决策中违背该原则。为此，领导要转变传统观念，用该原则指导具体的决策行为，坚持走协调发展、可持续发展的道路。
第三节 环境资源的开发、利用与保护、改善
相结合的原则
一、该原则的形成和发展
从总体上看，各国的环境资源工作和管理思想大致经历了“从环境资源的开发、利用、保护、改善相分离到环境资源的开发、利用、保护、改善相结合”这样一个发展过程。环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则，则是国内外开发、利用、保护、改善和管理环境资源的活动的经验教训的总结。
（一）从国外看各国在环境资源领域的活动，大都尝过“先开发、利用环境资源，后保护、改善环境资源；在开发、利用环境资源时导致环境资源的污染和破坏；开发、利用环境资源与保护、改善环境资源各自为政”的苦果。在一个相当长的时期内，开发、利用（加工）和保护自然资源一直属于不同的行业、专业和部门。进入20世纪50年代以来，随着开发环境资源的规模和强度的加大以及环境问题和资源危机的加剧，人们开始从专业知识、计划管理和立法等方面将开发、利用、保护、改善环境资源的不同行业、专业、部门联系起来、结合起来。《世界自然资源保护大纲》（1980年）对环境资源的开发、利用、保护、改善和管理的结合作了十分科学的分析，它指出：过去“经常不能把资源保护与开发很好地结合起来”，“生物资源的管理机构侧重生产、忽视保护，通常是由于政府内部财源不足而致相互竞争”。它认为：“保护”是人类对生物圈的合理使用，使目前这一代人得到最大的持久性利益，并保持其潜力，以满足后代的需要与愿望，所以保护是积极的、有控制的保存、维持，持久性利用、恢复和改善自然环境；“保护与开发有时表现出互不相容，因为在现实情况下，二者是很少互相结合的。实际情况是，除非开发是持久的，否则它们便会互不相容”。它反复提倡、强调制定将环境资源的开发、利用、保护、改善相结合的政策、计划和立法。《21世纪议程》（1992年）是一全面考虑环境资源的开发、利用、保护、改善等活动的国际政策文件，该《议程》认为：资源有各种用途，最好能统筹规划和管理其所有用途；一方面要考虑环境、社会和经济等所有因素，另一方面要全面考虑环境和资源的所有组成部分；综合考虑有利于进行适当选择和权衡利弊，从而最大限度地提高资源的可持续生产力和扩充其用途。该《议程》还指出“全球环境退化的主要原因是非持续的消费和生产模式”，强调“促进可减少环境压力和满足人类基本需要的消费和生产模式”，“强调最妥善地利用资源和尽量减少浪费”，“鼓励以环境无害方式使用新能源和可再生能源”，“鼓励以可持续的环境无害方式使用可再生自然资源”。这里的生产、消费方式，对环境资源而言，就是开发、利用、保护、改善环境资源的方式。
在处理人与环境资源的关系的实践中人们逐步认识到：自然环境和自然生态是一个紧密联系的统一整体，环境资源的开发、利用、保护、改善也是一个相互联系的整体；为了合理利用和有效保护环境资源，建立人与环境的良好秩序，各有关环境资源的部门、行业、专业、学科和活动必须相互配合，必须打破原有的部门、行业、专业、学科界限，在环境资源领域实行跨部门、跨行业、跨学科的综合性行动。这种认识反映到环境立法上，就是开始出现综合考虑环境资源的开发、利用、保护和改善的综合性较强的法律，或者形成包括环境资源开发、利用、保护、改善等内容的环境资源法体系。进入20世纪50年代以来，许多国家的环境保护和资源管理法律开始注意将环境资源的开发、利用、保护和治理等活动结合起来，从法律上规定了综合开发、综合利用、永续利用、合理利用等政策和措施。例如，日本的《国土综合开发法》（1950年制定，1974年修改）第一条明确指出：“本法的宗旨是考虑到国土的自然条件，从经济、社会、文化等方面综合评价、综合开发利用并保护国土，以求合理地选择产业地区的条件并有益于提高社会福利。”从各国的环境保护法体系看，已经从单纯的维护环境、防止污染的法律体系，向双重的维护、保护和改善、建设环境的法律体系发展；从自然资源法体系看，已经从单纯的自然资源开发利用法体系，向双重的自然资源开发利用和保护法律体系发展；从能源法体系看，已经从单纯的能源开发利用法体系，向双重的能源开发利用和保护节约法体系发展；从区域开发建设法体系看，已经从单纯的城乡规划建设法体系，向双重的城乡规划建设和区域综合开发整治法体系发展。环境法的这种发展趋势，促进了环境资源的开发、利用、保护、改善相结合原则的形成和推广。
（二）从中国看在一个相当长的时期里，我国有关部门和专家虽然也有过将自然资源的开发、利用、保护、治理等活动结合起来的想法，但并没有将其作为指导原则，也没有从国家计划、政策、立法和行政管理体制上将它们结合起来。我国在1972年联合国人类环境会议上提出的“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”这一环境保护工作方针，以及《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（1973年8月），已体现将自然资源的开发利用与环境保护结合起来的思想。中共十一届三中全会以后，随着改革开放、国土工作和环境保护工作的发展，党中央和国务院开始综合考虑环境资源的开发、利用、保护和治理等问题，形成以“国土整治”为标志的“环境资源的开发、利用与保护、治理相结合的原则”。《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》明确提出：“管理好我国的环境，合理地开发和利用自然资源，是现代化建设的一项基本任务”，“开发利用自然资源，一定要按照自然界的客观规律办事”，“要搞好自然资源的综合评价、综合开发，因地制宜，合理地配置生产力”，“有条件的地区要加强对本地区国土资源的综合考察。逐步为制订我国国土整治、开发、利用的规划和加强管理工作创造条件”。1981年8月中共中央书记处第97次会议决定由当时的国家建委会同国家农委负责我国的国土整治，即开始确定一个中央政府部门“管土地利用，土地开发，综合开发，地区开发，整治环境，大河流开发”，进行国土整治方面的立法、规划工作。同年10月，国务院批转了《国家建委关于开展国土整治工作的报告》（1981年8月），这是我国第一个全面、系统考虑环境资源开发、利用、保护、治理的相互关系，并将这几个方面结合起来的国家级政策文件。该报告尖锐指出，建国以来，由于在国土整治方面“缺乏统筹规划和统一管理，国土资源和生态平衡遭受破坏的情况相当严重”，“资源的考察和开发、利用，多是由各部门分散进行，缺乏统一协调，既有重复劳动和空白，又对综合利用考虑不够”。该报告认为，“国土整治应当包括考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作”；这实质上是提出了“环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则”。
之后，《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》（1988年）等资源法律和《环境保护法》、《水污染防治法》等环境保护法律，都分别规定了将开发、发展、合理利用、增殖、保护、防治、改善、建设、管理等环境资源活动结合起来的目标或原则。《中国21世纪议程》，详细论述了水资源的保护与开发利用，土地资源的管理与可持续利用，森林资源的培育、保护、管理与可持续发展，海洋资源的可持续开发与保护，矿产资源的合理开发利用与保护，草地资源的开发利用与保护，能源可持续生产、消费和综合规划与管理等问题；全面贯彻、体现了“环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则”。在我国，自改革开放以来，有关部门和专家多次建议，起草一个调整环境资源的开发、利用、保护、改善的基本社会关系的综合性法律；在历次机构改革中，也曾提出建立一个综合协调环境资源开发、利用、保护和改善的综合管理部门的的机构改革方案；从立法机制方面看，全国人大于1993年3月成立了环境保护委员会，后来改名为环境与资源保护委员会，这说明国家立法机关已经从环境保护和资源保护、合理利用的角度统一考虑、规划我国环境资源法律的综合化。
二、该原则的内容
环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则，又称综合开发、利用、保护、治理环境资源的原则，是正确处理环境资源的开发、利用活动与保护、改善活动的关系的指导原则，是环境资源工作内部四类主要活动应该遵循的原则，是人与自然和谐共处思想的体现。
（一）该原则明确了环境资源工作的主要内容及其相互关系环境资源工作是指对环境资源进行开发、利用、保护、改善及为此而进行的考察、规划、管理、法制、科研、教育等各种活动的总称。开发、利用是指用垦殖、开采、工程建设、加工制造、能量转换、物质流通等手段，使水、土、气、生物、矿产等环境资源进入人的生活、生产领域和市场，发挥、挖掘环境资源的各种功能和潜力，以满足人类社会的各种需要。保护、改善是指用各种手段和方式，防止、治理环境资源的污染和破坏，减少、避免资源的浪费和枯竭，保持、恢复和提高环境资源的功能和作用，促进生态良性循环，建设优质的生活、生态环境。环境资源的开发、利用与保护、治理是相互影响、相互促进、相互制约的两个方面。以不适当的、不可持续的方式开发、利用环境资源，是造成环境污染破坏和资源危机的主要原因。合理的开发、利用环境资源是保护、改善环境资源的基本要求。保护环境就是要对环境资源进行合理开发和利用。环境资源的开发、利用与保护、改善要相互结合和协调，要同步规划、同步实施、同步发展。在保护、改善环境资源时，应合理开发、利用，将对环境资源的保护和改善上升为对环境资源的新功能和潜力的开发、利用，如将保护和改善生活环境质量上升为开发利用环境对人的美学功能和舒适性功能，不能用脱离现实的过高要求束缚开发、利用环境资源的手脚。
在环境资源工作中应克服“重开发、利用，轻保护、治理”、“开发、利用是硬指标，保护、治理是软指标”、“开发、利用与保护、治理是两张皮、两股道”的思想观念，树立“谁开发、利用谁保护，边开发、利用边保护”的思想观念。
（二）该原则的核心，是在环境资源领域实行可持续的生产、消费和管理方式；该原则的实质，是要求在人与自然的交往中，正确处理人与自然的关系、实现人与自然的和谐共处在环境资源领域实行可持续的生产、消费和管理方式，是将环境资源的开发、利用与保护、改善结合起来的基本的、有效的途径和手段。可持续的生产、消费和管理方式，是统筹考虑、综合协调开发、利用、保护、治理等各种活动的方式。对环境资源的可持续生产，主要是指对环境资源的“合理开发、利用，综合开发、利用，对环境无害的开发、利用”；对环境资源的可持续消费，主要是指“减少环境压力、减少对地球有限资源的依赖、减少资源浪费的”的消费，“与地球承载力相适应的、重在提高生活质量的”消费，“合理、综合、节约利用自然资源的”消费；可持续管理方式，主要是指“综合的、协调的、注意综合效益的”的管理。因此，可持续的生产、消费和管理方式的关键，是树立“合理、综合、可持续开发利用环境资源”的观念；与之相适应，要树立对环境资源事务实行“综合、协调管理”的观念，建立健全综合、协调管理的机制。
环境资源工作或活动的主体是人，客体是环境资源。开发、利用、保护、改善环境资源的活动，都是人与自然之间的交流活动；只有通过人在每个环节中正确对待和处理人与自然的关系，才能实现环境资源的开发、利用与保护、改善的结合。从这个意义上讲，该原则的实质，是要求人在环境资源活动中，正确处理人与自然的关系，实现人与自然的和谐共处。
三、该原则的贯彻
（一）制定并实施国土规划，是将环境资源的开发、利用与保护、改善结合起来的中心环节合理开发、利用和保护、改善环境资源是一项系统工程，具有战略性、综合性和跨学科、跨部门性，必须实行全面规划、统筹兼顾、综合平衡的方针。而制定并实施国土规划或环境资源开发整治规划，则是这项系统工程的中心环节。
国土规划或环境资源规划是直接为国民经济建设服务的，其任务是使社会经济的发展同人口、资源、环境相协调。国土规划主要是对国土资源的开发、利用、保护、治理作出合理安排，是对各种自然资源合理开发、利用的战略布局。在制定全国国土总体规划的同时，要制定森林、草原、水、海洋、矿产、气候、旅游、野生动植物等各种资源规划，统一、综合考虑其开发、利用、保护、治理、管理等问题。
（二）建立健全环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系，规范开发、利用、保护、改善环境资源的各种活动，保障这些活动的结合首先要通过环境政策制定与环境立法，规定并实施环境资源开发、利用、保护、治理的各种行为规范。开发、利用环境资源要合理、科学，在开发、利用过程中不能浪费、污染、破坏环境资源，不能搞“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”和掠夺式的开发经营；对可再生资源，应促进其更新增殖、永续利用；对不可再生资源，要厉行节约、综合利用。在开发、利用一种环境资源或环境资源的一种功能时，应注意保护其他相关环境资源或环境资源的其他功能。应该建立将四种活动结合起来的环境资源管理体制，强化环境资源的考察、调查、评价、信息、统计、监测、监视、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障开发、利用、保护、治理环境资源的结合、协调和统一。
（三）采用科技、经济、宣传教育等各种手段，大力推行可持续的生产、消费方式，鼓励、促进对环境资源的合理利用应充分运用科学技术手段，大力推行清洁生产技术、环境无害技术、节能技术、废物综合利用技术，积极研究、开发和推广高效、低耗、无废、少废、节水、节能的新技术、新工艺，建立可持续发展的工业、能源、农业、林业和环保产品生产体系，实现资源能源的可持续生产和消费。
应大力采用经济手段，制定并实施自然资源开发利用补偿收费、环境资源价格税收政策，从经济利益和市场机制方面鼓励对环境资源的合理、综合利用，促进“环境资源的开发、利用与保护、改善相结合”。
（四）实行资源综合开发和区域综合开发整治
为了最有效地实现环境资源的开发、利用、保护、改善、治理等活动的结合，在开发单项自然资源时，应注意该资源与其他资源的联系，实行资源综合开发利用。在一个行政区或自然区，应该对该区域内的各种环境资源实行综合考察、综合评价、综合开发、综合利用、综合治理和综合管理，实行区域综合开发整治。
第四节　预防为主、防治结合、综合治理的原则
一、该原则的形成和发展
预防为主、防治结合、综合治理的原则，在有些国家的污染防治法律和政策中统称为污染综合防治原则，该原则是国内外防治环境污染和环境破坏的经验教训的科学总结。
（一）从国外看
污染综合防治原则（或政策、方法）是指对污染的整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的防治。这种控制方法首先在美国、西欧一些国家采用，然后扩展到其他国家。
本世纪50年代以来，世界各国广泛采用的环境保护战略是废物管理和污染控制；西方工业发达国家大都走了一条“先污染后治理”的道路；在对环境问题付出巨大的代价后，才逐步从“病重求医、末端治理”的反应性政策、单项治疗性政策转变到“预防为主、综合防治”的预期性政策、综合性治疗政策。1980年发表的《世界自然资源保护大纲》推荐了一揽子预期性的环境政策，并指出“这些政策要求在环境受损害之前便要付诸行动”、“我们的行动策略应是把治理与预防明智地结合起来”。纪念联合国人类环境会议十周年特别会议第十三次会议于1982年5月通过的《内罗毕宣言》指出，“与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏”，“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法”，“才能实现于环境无害和持续的社会经济发展”。1992年的联合国环境与发展大会确认了可持续发展的战略原则，使预防污染、全面管理、综合防治的环境保护战略和环境管理思想进入到一个新的阶段。《关于环境与发展的里约宣言》在原则15中规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”《生物多样性公约》指出：“注意到预测、预防和从根源上消除导致生物多样性严重减少或丧失的原因，至为重要。”《气候变化框架公约》将“各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施，同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益”规定为公约的一项基本原则。另外，《联合国海洋法公约》、《世界自然宪章》等国际环境条约或国际环境会议通过的重要文件，也有许多有关预防污染、全面管理、综合防治的内容。
在美国，自1969年《美国国家环境政策法》颁布以来，大部分环境法规已有诸如环境影响评价等预防污染的内容。1984年，美国将《固体废物处置法》修改为《资源保护回收法》，该法将固体废物管理重点从对固体废物的处理、处置转变为处理、处置与回收利用相结合，提出了减少固体废物产生总量的技术和方法，宣布从固体废物产生开始，实行“从摇篮到坟墓”的全过程管理和废物减量化的原则。1990年8月的《污染预防法》申明：“国会宣布对污染应该尽可能地实行预防和源削减是美国的国策；对不能预防的污染，应尽可能地以对环境安全的方式使之再循环；对不能预防或再循环的污染，应尽可能地以对环境安全的方式进行处理；处置或以其他方式向环境排放污染，只能作为最后一种方式使用，并且应以对环境安全的方式进行。”上述源削减和污染预防政策，使美国的环境管理理论和环境保护战略进入到一个新的发展阶段。1991年2月美国环境保护局发布了《污染预防战略》。到1992年3月美国已有26个州相继通过了实行污染预防或源削减的法规。
差不多与美国同期，其他工业发达国家也出现了类似的动向。例如：经济合作与发展组织理事会在其1991年提出的《关于综合污染防治的建议》中号召成员国采取措施、消除障碍，实行污染综合控制。该建议的附件《综合污染防治指南》提出了污染综合控制的5个要件：第一，“从摇篮到坟墓”的全过程控制概念；第二，预测物质和活动对环境因素的影响；第三，废物数量和有害性的最小化；第四，采用共同手段评估、比较环境问题；第五，配合采用注重环境影响和污染源的措施。该建议提到的有关综合污染控制的主要政策措施如下：可持续发展政策，无废少废技术，循环使用技术，更清洁的技术，更安全的物质，风险防范，信息公开，将对环境的考虑与公共和私人企业的决策结合起来，遵守法律和实施法律的政策。1996年9月24日，欧盟理事会通过了《污染综合防治指令》,该指令第一条明确规定：“本指令的宗旨是对在共同体内的工业装置的污染排放规定可实行的预防或最小化措施，从而达到对作为整体的环境的高水平保护。” 1993年，日本制定了《环境基本法》，该法明确规定要将对环境的负荷减少到最低限度，实现持续发展。围绕着预防原则，在世界各国的环境法领域内开始推出一些新的法律制度，如环境审计制度，环境标志制度，源削减或清洁生产制度等。
（二）从中国看
我国早在《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（1973年）就已提到贯彻“预防为主”的方针。但是我国真正从法律上确认“预防为主、防治结合、综合治理”的原则，也是在对环境问题付出沉重的代价之后。该原则主要体现在我国宪法和环境保护法律有关“防治环境污染和其他公害”的规定之中。
在1982年8月召开的全国工业系统防治污染经验交流会议上，原城乡建设环境保护部部长李锡铭已将我国防治工业污染的基本经验总结为4条，即：“通过技术改造，最大限度地把‘三废’消除在生产过程之中，是防治工业污染的根本途径；大搞综合利用，实现‘三废’资源化，是防治工业污染的必经之路；结合企业整顿，把环境保护纳入企业经济责任制，加强环境管理，是防治工业污染的重要保证。”他把其中的第一条经验归纳为5条主要做法，即：“一是用能够使资源、能源最大限度地转化为产品，把污染物的排放量压缩到最低限度的新工艺，来代替原料大量流失、‘三废’排放量大的落后工艺；二是用无污染、少污染、节约资源和能源的新型设备，来代替严重污染环境、浪费资源和能源的陈旧设备，特别是把那些‘煤老虎’、‘电老虎’、‘油老虎’替换下来；三是用无毒无害或少毒少害原料来代替有毒有害原料；四是改革不合理的产品结构，发展对环境无污染、少污染的新产品，例如高效低残留的农药等；五是针对一些污染源、点，结合设备检修，开展群众性的技术革新，消除和减轻污染。”他强调指出：“使资源最大限度地转化为产品，尽量减少污染物排放量。”上述“尽量减少污染物排放量”和4条基本经验、5条做法与美国《1990年污染预防法》中的源削减和4条政策申明非常相似。
全国工业系统防治污染会议召开之后不久，国务院作出了《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》（1983年2月）。该《规定》以国家行政法规的形式，概括了上述防治工业污染的主要经验和做法，强调“通过采用先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染物消除在生产过程之中”，并对技术改造方案提出了具体要求。城乡建设环境保护部、国家经济委员会在“关于进一步宣传贯彻国务院《关于结合改造防治工业污染的几项规定》的通知”中强调指出：“把‘三废’尽量消除在生产过程之中，是一条花钱少、收效快，既能改善环境、又能发展生产的有效途径。”
另外，我国不少环境保护法规中均有预防污染、综合防治和清洁生产的内容。例如，《环境保护法》第25条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》（1990年12月）等行政法规曾明确提到“环境综合整治”。《水土保持法》第四条明确规定：“国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。”《大气污染防治法》（1995年8月29日修正）的第15条和《水污染防治法》（1996年5月15日修正）第22条均明确规定，企业应当采取能源和原材料利用率高、污染物排放量少的“清洁生产工艺”，减少污染物的产生。《固体废物污染环境防治法》也有类似规定。
二、该原则的内容和意义
预防为主、防治结合、综合治理的原则，又称预防为主、防治结合、综合整治的原则。这两者的文字表达方式虽有差别，但其实质含义基本一致。该原则与欧共体的“综合污染控制” 原则，非常相似。欧共体环境法和环境政策中的“综合污染控制”原则是对防备原则,预防原则,源头原则（又称源削减原则） 等相关原则的概括。该原则是对环境问题特点的深刻认识，是对防治环境问题的基本方法、措施的高度概括。它主要包括如下内容：
（一）该原则明确了防与治的辩证关系，是先进的环境保护战略和科学的环境管理思想的体现
所谓预防，是旨在预测人为活动可能对环境产生或增加不良影响的前提下，事先采取防范措施，防止环境问题的产生或扩大，或把不可能避免的环境污染和环境破坏控制在许可的限度之内。所谓治，是指对已经产生的环境问题，运用科学技术和工程办法消除或减少其有害影响。防与治都是保护环境的方法和措施，两者相互联系并在一定条件下可以相互转化。由于防可以避免环境问题的发生或扩大、实现防患于未然，而治是对已经产生的环境问题的治理，仅仅是一种事后补救措施；所以，应以预防为主。由于造成环境问题的原因相当复杂，环境问题的形成具有累积性和复合性，一旦发现往往为时已晚；地球一旦遭到污染和破坏，进行治理、恢复往往需要很长时间、很高代价，有些环境损害产生之后无论付出多大努力和代价也无法使受污染破坏的环境资源恢复到原状；与其采取专门的补偿措施或治理措施，不如一开始就致力于预防和避免损害的发生，只有实行预防为主，才是保护人类环境的最可靠的途径。但是，预防既不能消除和减少已经产生的环境问题，也不能在没有任何经验的条件下防止所有环境问题的产生；对于由于条件的限制而无法认识、预测和防止的环境问题，只能进行治理。因此，在强调预防为主时，决不能忽视治理，而应该坚持防治结合。同时，不能把预防为主机械地理解为在任何时候、区域和单位都应在预防方面花费较治理方面更多的人力、物力、财力和时间，而应该根据具体情况对防与治实行统筹安排，综合运用各种手段来保护环境，这就是综合治理或综合整治。
（二）该原则针对环境问题的特点，明确了防治环境问题的基本方法和措施
环境问题的基本特点是：各地环境现状和环境问题的情况各异，既有历史形成的环境问题，也有目前正在形成或即将出现的环境问题；造成环境问题的原因相当复杂、多样；环境问题的形成具有累积性和复合性，难以及时发现，一旦发现往往为时已晚；环境一旦被污染，生态系统一旦出现恶性循环，人体一旦染上环境病，进行治理、恢复往往需要很长时间、很高代价，有时在经济上很不合算，而且在许多情况下难以恢复、治理。根据上述特点，实行预防为主、防治结合、综合治理的原则，是一种明智的选择。该原则以预防方法为中心，突出防兼顾治，重视防治结合，强调综合运用各种手段、措施和对各种防治方法的优化组合，明确了防治环境问题的基本方法和途径，体现了环境保护工作由消极、被动、事后、单一方式治理向积极、主动、事前事后、多种方式防治的转变，有利于以较少的投资和劳动获得最佳的经济、社会和环境效益。
（三）该原则集中了当代环境保护战略和环境管理思想的精华，使环境保护战略、环境管理思想更加全面、完整和科学
该原则主要体现在环境影响评价、源削减、清洁生产和综合管理思想上，它主张环境法重视事前控制、源头控制和多种环境介质管理、全过程管理（生命周期评价和管理），它使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理，是建立更加节约的环境管理法律制度的指导原则，它将使现代环境保护战略、环境管理思想和制度更加全面、完整和科学。
该原则全面地体现了可持续发展战略，符合“环境、经济、社会这三者可持续发展、协调发展”的原则。环境问题，主要是由于不可持续的生产方式造成的。实行该原则，就是从改变生产方式这一源头上减少污染物，走集约型、内涵扩大再生产的道路，从而做到经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。
该原则是对传统环境保护方法和环境管理思想的突破，重视发挥环境科学技术、清洁生产和污染源单位的力量和作用，是一种跨部门的、多种环境介质的环境保护和管理战略。实行该原则，有利于调动各个方面防治污染的积极性。在该原则指导下的环境保护和环境管理是一种系统工程，实行该原则可以规范、诱导、指导国家机关及其工作人员、企业事业单位和全体公民的行为。
（四）该原则是建立健全环境管理法律制度体系的指导原则
根据该原则，应该将有关预防、治理、管理污染的各种措施和制度结合起来，将末端控制和源头控制、废物控制和产品控制的措施和制度结合起来，建立健全综合决策、清洁生产、源削减、综合利用、环境影响评价、排污申报登记、污染集中治理、排污收费、排污许可证、排污指标（或排污权）转让等各种制度。源削减法律制度和环境影响评价、综合利用（废物再循环）法律制度虽然都属于预防污染政策的范畴，但三者仍有某些差别。源削减法律制度目前主要适用于现有的企业事业单位或各种工业部门，即现有的各种源头，基本上属于“老单位”的预防废物制度。环境影响评价法律制度虽然也可以用于“老单位”的扩建、改建活动，但主要适用于新的可能对环境有影响的人类活动（包括新的建设项目，新的企业事业单位，新的立法、规划、政策建议等），其重点是考虑如何治理废物和污染的措施，基本上属于“新单位”的预防污染制度。综合利用（废物再循环）法律制度主要适用于废物的循环利用、综合利用，它虽然能预防废物的污染，但与废物处理处置制度一样基本上属于废物管理制度的范畴。环境整治、污染集中治理等制度基本上属于治理环境污染的制度。
（五）该原则明确了科学不确定性与环境保护实际行动的关系，是当代科学技术的产物
该原则将预防政策或预防方法上升到一个新的高度，要求尽量防止和减少引起人类环境退化的原因，当存在对地球造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由而推迟采取保护地球的措施，这是当代科学技术进步的产物。事实证明，没有环境科学技术、清洁生产技术和环境保护工作的高度发展，人类不经过防治污染和管理环境的反复探索和艰苦实践，该原则从形式到内容都不可能建立和完善。相对于其他防治污染的方法而言，清洁生产或源头原则是一种更为先进的方法，它只能是环境保护的思想、战略、科学技术、管理发展到高级阶段的产物。不可能设想，在人类社会的污染刚刚发生的初期，面对大量废物和严重的环境污染，人们会撇开治理已产生的废物和污染这一现实问题，而首先想到源削减和清洁生产。清洁生产或源削减的先进性还表现在它要求许多条件和前提，它需要优越于现有生产工艺、技术和管理方法的新的工艺技术和管理方法。它要求社会有畅通的清洁生产信息、先进的技术、高质量的人才和充足的资金；要求企业有较高的环境意识和保护环境的自觉性。清洁生产和源削减的主要内容是采用先进的科学技术和管理方法去预防废物和污染。没有先进的科学技术，就没有清洁生产和源削减；离开科学技术，源削减就成了一句空话。在实施源清洁生产和削减领域的竞争，就是科学技术的竞争。
实行该原则，可以鼓励和引导企业采用先进的科学技术，改造传统产业，促进污染大户和污染重点企业的技术改造、升级和结构优化，促使企业朝着低消耗、高效率、少污染的可持续发展方向前进；可以引导企业加强环境管理，运用多种手段，降低产品成本，限期淘汰高耗能、高耗材和重污染的落后工艺、装备和产品，提高资源利用率；可以调动企业职工保护环境、防治污染的积极性，促进企业文明生产、清洁生产，树立环境价值观、热爱环境观，形成良好的企业形象；可以引导企业、社会和外商把资金投向环境保护产业，促进现有资产向着有利于环境保护的方向合理流动和优化组合。
三、该原则的贯彻
（一）搞好全面规划、合理布局和宏观调控
贯彻预防为主的原则，应该从各个方面、通过各种途径去预防环境污染和环境破坏，首先应该重视和搞好政府行为中的源头活动即规划工作。从国家中央政府来讲，应根据国情和规划能力，制定全面、科学、可行的环境规划，制定和执行有利于环境资源保护的宏观调控政策，发挥环境规划的统筹安排、协调平衡、引导和约束功能。要制定科学的合理开发资源能源的规划、保护环境的规划、节约资源能源的规划和综合治理环境污染与环境破坏的行动方案，制定有利于保护环境的产业结构、资源利用、产品开发、区域建设、财政税收、能源分配、商品交换等各种政策。要根据国情，调整不合理的工业、产业布局，建立科学的开发整治环境资源的布局，形成有利于从根本上防治各种环境问题的合理的城镇体系、产业结构、能源结构和生态结构。在一个城市或一个区域，要搞好环境功能分区，合理安排工业区、商业区、文教区、生活区和各种休闲游览区域。要建立环境风险评价和防范机制。
（二）建立健全各种环境管理法律制度
首先应建立健全环境影响评价制度。对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动（包括立法、规划和重大经济技术政策的制定等宏观活动和具体的建设项目）应进行环境影响评价。要加强建设项目的环境管理，实行环境影响评价制度和“三同时”制度，严格控制新的环境污染源和环境破坏源。
要加强企业环境管理，建立健全清洁生产制度，推行源削减和清洁生产工艺、技术和设备，对原料和废物进行综合利用，实现废物无害化、资源化，对已经产生的环境污染和环境破坏积极进行治理。源削减是在废物还没有产生之前尽量不让废物产生或减少废物产生，即预防废物的产生，其防治对象不是废物和污染，而是有可能产生废物和污染的产品开发、设计、生产、储藏、运输、管理过程，即废物和污染的源头。在企业，应建立健全环境保护规章制度和责任制度，推行ISO14000环境管理系列标准、生态标志和生态审计，把原材料管理、产品管理和废物管理紧密地结合在一起，将企业内部经济性与外部经济性、环境与发展、环境管理与生产管理有机地结合起来，从源头的生产经济活动考虑末端的环境生态效益。
要加强城市和农村环境的综合整治，健全城乡环境综合整治定量考核制度。要进一步健全和改进排污申报登记制度、排污许可证制度、现场检查制度、限期治理制度、建设项目环境管理制度、污染物总量控制制度、污染集中治理制度、综合利用制度等各种防治环境污染和环境破坏的制度。
（三）综合运用各种环境保护管理的方法和手段
要加强环境法制、管理、宣传、教育、科学、技术等各项工作，充分发挥环境科学技术、环境宣传教育、道德力量和经济手段的作用，通过行政的、经济的、技术的、法律的、教育的手段等各种手段，提高人们的环境资源保护意识、道德观念、科学技术水平、环境法制观念和保护环境资源的能力，综合防治环境污染和环境破坏。例如，市场经济讲究效益、竞争和获利，这是影响、调节市场经济下的环境资源保护活动的一只无形的手。国内外的经验证明，切实可行的经济手段，特别是各种价值工具，是推动环境资源保护工作的有力武器。通过立法和行政机制，综合运用税费、信贷、利润、价格等价值工具，建立健全排污收费、排污权交易、征收生态破坏费、征收资源保护费、资源有偿利用、奖励综合利用等制度，可以很好地贯彻预防为主、防治结合、综合治理的原则。
第五节　环境责任原则
一、该原则的形成和发展
现代环境问题是由各种不适当的人为活动引起的，对实施不当行为而造成环境问题者是否承担责任和应当承担什么责任，国内外都有一个认识过程。
（一）从国外看
在相当长的一段时期内，造成环境问题的人只要没有对具体的人及财产造成直接损害就不承担任何责任。随着环境问题的加剧，各国政府开始对环境保护实行财政援助。随着政府对环境保护投资的增加，有人开始对这种做法提出质疑和反对。政府投资实际上是全体纳税人投资，为什么由个别不当行为造成的环境问题却由全体社会人员来承担责任。为了解决造成环境污染的责任问题，由西方24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年首先提出了“污染者负担原则”(Polluter Pays' Principle)或“污染者付费原则”。由于这项原则有利于实现社会公平和防治环境污染，所以很快得到国际社会的认可，并被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。例如，《韩国环境政策基本法》第7条明确规定：“对因自己的行为或项目活动而引起环境污染的人的费用负担原则是，让其缴纳防治其污染和恢复已被污染的环境及对受害救济所需要的费用。”《澳大利亚政府间环境协定》（1992年）的第3节规定的责任原则如下：“污染者付费，即产生污染和废物者应该承担控制、避免或减少污染和废物的费用。商品和服务的利用者应该根据所提供的商品和服务的整个生命周期的成本费用付钱，包括自然资源和财产的利用以及废物的最后处置。”《关于环境与发展的里约宣言》在原则13中规定，“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”；在原则16中规定，“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用”；这是对环境责任原则的国际认可。在《21世纪议程》等国际环境政策文件和其他国际环境条约中也有环境责任原则的内容。
（二）从中国看
由于中国特定的社会制度和国情，该原则的发展过程也颇具中国的特色。对污染者的责任，《环境保护法（试行）》第6条曾规定“谁污染谁治理”的原则。后来的《环境保护法》和其他环境法律，虽然体现了该项原则的精神，却没有直接用上述语言规定该项原则。关于环境质量的责任问题，较早明确提出的是1985年在洛阳召开的城市环境保护会议，该会强调市长要对城市环境质量负责。对开发者或环境破坏者的责任，较早明确提出“谁开发谁保护”原则的是《广东省人民政府关于加强环境保护工作的规定》（1980年）。《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》（1990年），规定了“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”的方针，并要求地方各级人民政府依照《环境保护法》的规定，“切实对本辖区的环境质量负起责任”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年）明确规定：“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”、“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制”、“地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责”。在1997年3月8日中共中央召开的计划生育和环境保护工作座谈会上，江泽民总书记提出“对计划生育和环境保护都要实行党政一把手亲自抓、负总责，把这两项工作摆上党委和政府的重要议事日程” 。环境责任原则是使导致环境问题者承担责任并建立相应的环境保护工作责任制的一项重要原则。中国《环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》等环境法律都对环境保护目标责任制作了原则性规定。另外，有关企业法规，有厂长对本厂环境保护工作负责的规定；有关土地承包、企业承包经营的法规或规范性文件，有承包者同时承包有关环境保护工作或任务的规定。上述规定，共同形成了环境责任原则。
二、该原则的内容
在中国，环境责任原则，是“谁污染谁治理（谁污染谁承担责任）”、“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”、“谁利用谁补偿”、“谁主管谁负责”、“谁承包谁负责”、“环境保护由党政一把手亲自抓、负总责”等原则的概括，是使造成环境问题者承担责任并建立环境资源工作或环境保护工作责任制的一项环境法基本原则。该项原则主要包括如下内容：
（一）明确了“环境责任”的含义和条件，以及环境责任与环境保护基本义务、环境民事责任和其他违法环境责任的联系和区别
这里的责任具有特定的法律含义。我国《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这里的义务是指环境保护基本义务。由于一切单位和个人都生活在自然环境之中，其活动都对环境产生影响，所以不论其是否造成环境问题都应履行保护环境的义务。许多环境法律中规定的环境污染和环境破坏损害赔偿责任是一种环境民事责任，承担责任的条件是因环境污染而损害了其他公私财产和人体健康，如果仅仅造成了环境问题（包括环境污染和环境破坏）则不承担环境民事责任。至于其他违法环境责任，如环境行政责任、环境刑事责任，则分别用于违法环境行为和环境犯罪行为，这些内容将在后面章节中专门介绍。 本章环境责任原则中的环境责任，是指造成环境问题的行为人或正在从事某项影响环境的行为的行为人所应履行的法律义务。这种环境责任实际上是对有关单位和个人提出的环境要求。
（二）明确了政府和污染源单位的不同责任
环境责任原则首先明确了政府和企业事业单位（即环境污染破坏源单位）的不同责任。根据环境责任原则，在建立环境责任制方面，应该坚持政（府）、企（业）分开，即：政府作为监督、管理和执法者应该对所辖区域的环境质量负责，应该对所辖区域的企业活动依法实行宏观调控、监督管理，但不要直接管理、包办代替和干预属于企业自主权范围内的事务；企业作为独立的法人，享有环境资源方面的法律权利并承担法律义务，自主开展生产经营活动并承担环境责任；这样，既有利于政府对污染、破坏和浪费环境资源的行为严格管理和执法，又有利于发挥和调动企业在环境资源方面的积极性和创造性。联合国组织为了推动全球环境保护工作，提出“环保靠政府”，因为在国际活动中政府是最重要的主体，只有通过政府才能推动各国的环保工作。人民群众为了保护自己的环境权益，提出“环保靠政府”，是为了促进政府加强环境资源监督、管理和执法，因为只有政府才拥有国家强制力。在实行市场经济体制的国家，人们总结出“环保靠政府，经济靠市场”的经验，是就市场经济的消极因素看它对环保等公益事业无能为力，只有通过政府干预才能在市场经济条件下推动环境工作。“谁主管谁负责”充分说明了政府在环境保护监督管理中的作用和责任，也指出了“环保靠政府”的实质。作为主管环境事务的政府应该对其主管的事务承担责任；作为造成环境污染破坏的单位或企业应该对其污染破坏环境的行为负责，这种责任不应由政府承担。
（三）谁污染谁承担责任
这里的谁是指造成环境污染的单位和个人，包括企业事业单位、外资企业、个体企业和个人。责任的内容，包括采取防治措施、对污染源的治理和对被污染了的环境的治理。承担责任的方式，包括污染者直接防治、承担治理费用或支付治理费用。所谓谁污染谁治理，是指污染破坏环境资源者必须承担恢复、整顿、治理环境资源的责任。《环境保护法》作出了体现该原则精神的如下具体规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制；采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的……环境污染和危害”，“排放污染物超过国家或者一方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳排污费，并负责治理”。“谁污染谁承担责任”，是中国污染防治政策的核心，它确立了污染者承担治理污染责任、缴纳排污费等制度。谁污染谁承担责任与欧盟及其成员国的污染者付费原则相似。
（四）谁破坏谁承担责任
该责任是“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的简化。这里的谁是指开发利用环境资源并造成环境破坏的单位和个人，因为任何开发利用环境资源的行为都可能会对原有环境资源造成不同形式、程度的改变和破坏。责任的内容，包括采取预防措施、整顿环境、治理破坏和恢复原状。承担责任的方式，包括开发利用者或破坏者直接采取保护措施、整治环境、承担整治费用或支付补偿费用。所谓谁破坏谁承担责任，是指在开发、利用环境资源时，必须承担保护环境资源的责任，采取有效措施防治对环境资源的破坏和浪费。例如，《环境保护法》第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”《水土保持法》第17条规定：“企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负责。”“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”，是中国资源保护、自然保护政策的核心，它确立了开发利用自然资源者承担自然保护责任、对环境破坏进行整治的制度。
（五）谁主管谁承担责任
该原则是谁主管谁负责、谁承包谁负责、谁管辖谁负责的简称。这里的谁，对一个单位来讲是指单位负责人或单位的法定代表人；对一个行政区来讲是行政区人民政府首长，如省长、市长、县长、乡（镇）长；对承包活动来讲是指承包者。这里的责任，分别指保护环境的责任和对本行政区的环境质量负责。所谓谁主管谁负责是指：依法承担环境资源监督管理职责的国家机关及其工作人员，必须按照法律规定的职权加强监督管理和执法工作，如省长、市长、县长、镇长、乡长对本省（市、县、镇、乡）的环境质量和环境资源工作负责；企业、事业单位的法人代表（如厂长、经理等）对本单位（如工厂、公司等）的环境保护负责；承包人对所承包的生产、建设、经营活动的环境保护负责。如《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”“谁主管谁负责”、“谁承包谁负责”，是中国环境管理制度的核心，它确立了省长、市长、县长、镇长等行政区域首长对所辖区域环境质量负责和环境保护目标责任制度，确立了厂长、经理和承包者对其主管、承包的生产经营活动所产生的环境后果负责的制度。
三、该原则的贯彻
贯彻环境责任原则的基本途径，是制定并实施体现该项原则的法律措施和法律制度，即通过有关环境立法、守法、执法活动来贯彻。
（一）建立健全环境保护目标责任制
地方各级人民政府必须加强对环境保护工作的统一领导，制定措施，有计划地解决环境问题，切实对本辖区的环境质量负起责任。环境保护目标的完成情况应作为评定政府工作成绩的依据之一，并向同级人民政府代表大会和上一级政府报告。市长、县长在任期内要要向上级政府签订责任书。对政府行政首长和有关部门的公务员进行考核时，应该考核其履行环境保护责任的工作或政绩。
（二）建立健全单位环境保护责任制和考核制度
单位负责人，如厂长、经理等，作为企业的法定代表人或单位领导，负有“认真搞好环境保护”的责任，厂长任期内实行的目标责任制应有防治环境污染和破坏的内容。企业的改组、改制、破产、兼并不得放弃和削弱原企业应该承担的环境责任。凡从事对环境有影响的单位都应建立健全单位环境保护的规章制度和责任制度，将环境资源保护工作纳入本单位的业务经营活动范围。
（三）加强对承包经营活动的环境管理
承包经营土地、企业和其他承包经营活动，应同时承包有关环境保护任务，承包经营合同应有环境保护的内容，承包者必须对其承包活动承担环境保护责任。
（四）建立健全其他环境责任制度和各种环境保护监督管理的法律制度
应该制定并实施环境质量标准、污染物排放标准、生态标准和开发活动规程，建立健全环境评估、监测管理制度。
要建立健全排污收费制度、开发费（或环境破坏补偿费）制度等促使造成环境问题的责任者从经济上承担环境责任的制度，运用经济手段促使单位和个人履行保护环境的义务。
要建立健全排污申报登记许可、现场检查、限期治理等各种监督制度，加强对排污活动、开发利用环境资源活动的监督管理，经常督促检查责任者承担相应的环境责任。
第六节　环境民主原则
一、该原则的形成和发展
环境民主原则得以发展的力量之源主要有两个：一是公民环境权理论和民主思想的结合；二是环境保护群众运动和民主运动的结合。
（一）从国外看
当代民主运动与环境保护运动的紧密结合，是促进环境民主成为环境法指导原则的基本动力。美国在经过地球日活动和关于环境权问题的大讨论后，于1969年通过了体现环境民主原则的美国《国家环境政策法》。该法宣布“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献”；同时规定联邦政府的一切部门应将其制定的环境影响评价和意见书“向公众公布”，并“向机关团体和个人提供关于对恢复、保持和改善环境质量有用的建议和情报”。《美国联邦土地政策管理法》（1976年）进一步规定了实行环境民主和公众参与的具体政策，根据该法“第103节 定义”的规定：“所谓‘公众参与’是指在制订公有土地管理规则、作出关于公有土地的决定及制订公有土地的规划时，给受影响的公民以参与其事的机会。包括给他们以参加在受影响的土地的所在地召开的公开会议或公众意见听证会的机会，参加咨询的机会或者在特殊情况下，采取其他程序给他们创造对此提出各种评论的机会等。”1980年在世界各国发表的《世界自然保护大纲》，不仅提出了让公众更多地参与环境保护政策的制定，而且详细地分析了让公众参与环境保护的好处。欧共体理事会《关于环境影响评价的指令》（1985年，欧共体理事会指令第85/337号，1988年7月3日生效）对环境影响评价的公众参与问题作了规定，包括：开发建设者对主管机关和公众提供项目资料；征求主管机关、其他部门和公众的意见；主管机关在审批过程中的责任（如考虑有关部门和公众对项目环境影响的意见、向公众公开有关项目的决定和有关情报资料等）。欧洲经济委员会《跨界环境影响评价公约》（1991年2月25日在埃斯波Espoo通过，由欧洲26个成员国与瑞典一起签署)规定，在靠近邻国的区域从事可能造成越境环境危害的活动之前，政府应该对其进行环境影响评价以明确是否可能造成越境环境危害，在上述活动周围相邻国家的公民有权参与有关建设活动的环境影响评价。《关于环境与发展的里约宣言》强调了公众参与的重要性。该宣言的原则10规定了公众参与的原则，明确提出“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”《21世纪议程》，用了一整篇共11章的篇幅专门论述包括公众参与问题在内的环境民主问题，特别强调加强个人、团体和非政府组织在履行已商定的计划中的作用，认为公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要的条件之一。《生物多样性公约》第14条第1款规定：缔约国应“采取适当程序，要求就其可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评价，以期避免或尽量减轻这种影响，并酌情允许公众参加此种程序。”1993年6月25日世界人权大会通过的《维也纳宣言》和《行动纲领》也强调了民主参与的重要性，该宣言指出：“民主、发展及尊重人权和基本自由是相互依存和彼此促进的。民主的基础是人民能自由表达决定他们自己政治、经济、社会和文化制度的意愿并且在他们生活的所有方面能全面地参与。”因此，无论是当代的国内环境法还是国际环境法，是发达国家的环境法还是发展中国家的环境法，都将环境民主作为环境法治的指导思想和原则；近年来很多国家在修改或制定环境法律时，都规定了公众参与环境保护管理等环境民主的内容。
（二）从中国看
在中国，环境民主原则的发展主要得力于党和国家的群众路线和发展环境保护事业的迫切需要。目前，环境民主正在逐步成为中国环境法的指导性原则，公众参与环境保护已取得一定的成效。我国宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国实行环境民主原则和公众参与环境管理的宪法根据。《环境保护法（试行）》规定的环境保护工作方针，其中的“依靠群众，大家动力”已包含环境民主原则的内容。《环境保护法》的第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》的第13条均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”这是公众参与环境影响评价的具体法律根据。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月3日）关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的规定，为实行环境民主开辟了更加广阔的道路。另外，我国已有不少政策文件对实行环境民主和公众参与环境保护管理作了规定。例如，《中国21世纪议程》明确指出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”国家环境保护局、中共中央宣传部、国家教育委员会制定的《全国环境宣传教育行动纲要（1996年～2010年）》将“公众参与”作为编制该《行动纲要》的基本原则，将“逐步建立公众在环境保护方面的参与监督机制”作为该《行动纲要》确定的2000年总体目标的一项重要内容，要求“逐步形成公众参与机制，为公众参与重大项目决策的环境监督和咨询提供必要的条件、机会和场所，引导公众积极参与环保公益活动”。该纲要还提出了如下一系列推行公众参与的行动和措施。
二、该原则的内容和意义
环境民主原则，这是正确处理政府与群众、环境污染破坏者与环境资源保护者的指导原则，是环境法公益性、社会性的体现。
关于何谓环境民主（environmental democracy），一直存在着不同的认识。马克·E·凯恩（Mark.E.Kann）在“美国的环境民主”一文中认为：“民主是一种有影响力的理论”；“人民和权力机关应该联合起来共同作出那些影响公共生活的共有决定。人民应该一起参加鉴定那些规定公共利益的目标和价值的过程；用通过政治的和社会的组织行使他们集体的权力以保障公共利益。这种民主是一种思想，即人民在鉴定和争取公共利益方面应该有平等的自由和平等的影响力” ；“环境民主是指，自然和社会的相互作用，应该主要受行使权力去规定人的活动和获得公共利益的人民的影响”，“它坚持对已经形成并且正在处理当代环境危机的精英统治作合乎需要的选择。” 根据环境民主原则，一个社会的环境政策和环境法应该通过民主程序来制定。
概括起来，环境民主主要是指：自然和社会的相互作用，应该主要受行使管理权力的管理阶层和获得公共利益的公众的影响；公众和国家权力机关应该联合起来共同作出那些影响环境质量的管理政策和措施；公众应该和政府部门一起参加鉴定那些规定公共环境的目标和价值的过程；公众应对已经形成并正在处理当代环境资源危机的国家行政管理作出合乎需要的选择；公众在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和影响力。环境污染、资源危机既是人与人的关系问题、也是人与自然的关系问题，只有实行环境民主，允许、鼓励和保障公众参与环境管理，人民才能影响、决定自然和社会之间的相互作用和相互关系，并对政府管理行为作出自己的评价和选择，从而促进国家机关发扬民主，加强和搞好环境管理，实现人与自然的和谐共处。无论从民主政治还是人与自然的关系看，环境民主都是环境法治的精髓和灵魂。
在中国，环境民主原则与依靠群众保护环境的原则，其实质含义基本相同，是社会主义民主原则和党的群众路线在环境保护领域的体现。对于环境民主原则的内容和意义，可以从如下几个方面来理解：
（一）该原则突出了人民在环境保护和可持续发展中的主人翁地位，是实现环境法治的思想基础，是经济、社会和环境可持续发展的根本保证
从总体和历史的角度看，防治全球性的环境污染和破坏、保护和改善地球环境不是个别人的事业，而是全人类的事业。全人类的事业必须是正义的、公平的事业，必须实行民主、依靠全人类即公众的参与。环境法治是依靠人民自觉地依法处理人与自然的关系，依靠人民保护和管理环境，环境民主思想是环境法治的基础思想，实行环境民主是实现环境法治的必经之途。环境民主原则的实质是突出和强调人民的主人翁地位和力量。
实行环境民主是由自然环境和环境资源问题的性质决定的，是协调好人与自然环境关系的根本保证。由于当代环境保护具有综合性、广泛性等特点，只有实行环境民主和公众参与，才能实现对环境的全面、系统、有效管理，才能协调好人与环境的关系、实现人与自然的和谐共处。
实施可持续发展战略意味着一场深刻的变革，是世界观、价值观、道德观的变革，是人类行为方式的变革，是人类对于环境、经济、社会三者关系处理方法的变革。公众是否认识、愿意接受并积极参与，这是实施这些变革的必要条件。由于可持续发展的性质和特点，实行环境民主已成为实施可持续发展战略能否成功的关键。环境民主不仅包括公众实施可持续发展战略的有关行动或有关项目，更重要的是要求参与者改变自己的思想，建立可持续发展的世界观，用可持续发展的观念和方法去改变自己的行为方式。
江泽民主席在“一九九七中国环境论坛---经济、社会和环境可持续发展国际研讨会”上的讲话指出：“中国政府历来重视在发展经济的同时保护环境，重视动员社会公众参与环境保护事业，为世界环境保护事业作出了积极的贡献。” 我国是社会主义制度的国家，人民是国家的主人，国家的一切权力归根结底都属于人民，人民有权通过各种途径和形式参与对国家经济、社会和环境事务的管理。环境民主和公众参与是社会主义民主的一个方面、一种形式，是人民当家作主的具体表现。如果不实行环境民主、公众没有参与环境管理的权利，或者其参与环境管理的权利得不到尊重和法律保障，人民的主人公地位在环境领域就变得有名无实，所谓人民参与国家事务管理的宪法权利就不能充分实现。因此，环境民主对于全面实现人民当家作主、管理国家事务的权利十分重要。
（二）该原则正确反映了“环保靠政府”与“环保靠群众”的关系，是公众有效参与环境保护管理和政府履行其环境保护职责的需要
环境保护是一项全民事业，环境质量的好坏关系到群众的切身利益，人民群众是保护环境的主力军；只有依靠群众，充分发挥群众的积极性和创造力，才能搞好环境保护。公众参与环境保护管理对于全面实现人民当家作主、管理国家事务的权利十分重要。环境民主原则是公众参与环境保护的思想基础，公众参与是环境民主的重要表现形式。各国政府日益认识到环境保护事业的公益性和群众性，日益理解公众的环境权益、作用和力量，认识到国家有义务提供法律手段保障、发挥公众的力量和作用。实践证明，实行环境民主和公众参与环境管理有利于解决和处理广泛、普遍的环境问题，实现对环境问题的全过程、全方位管理，加强和改进全社会的环境保护和环境管理，有利于全面推动整个环境保护事业的发展。
,环保靠政府”、“环保靠公众”和“政府靠公众”、“公众靠政府”说明了在环境保护中政府和公众的作用及其相互关系。实行环境民主则是正确处理政府和公众关系的最好方式。实行环境民主可以增强政府决策和管理的公开性、透明度，使政府的决策和管理更符合民心民意和反映实际情况，减少民众和政府之间的摩擦，加强政府与公众之间的联系和合作。因此，实行环境民主，支持、发动和依靠公众参与环境保护，是国家政府履行其环境保护职责的根本途径。在中国，依靠群众搞环保，这是社会主义民主原则和党的群众路线在环境资源工作领域的体现，是由环境资源工作内容的广泛性和群众对搞好环境资源工作的重要作用决定的。因此，在环境法制建设中，无论在立法还是执法中，应同时重视政府和群众的作用。
（三）该原则正确反映了公民的环境权与环境民主的关系，实行环境民主的实质是捍卫公民的环境权
由于自然环境是人赖以生存和发展的基本条件，每个人都应有与生俱来的、不可剥夺的享用适宜环境的权利。根据公民环境权，每个公民都享有有益于生活和健康的适宜环境的权利，对任何污染破坏环境资源的行为都有权依法进行监督和干预。公众为了维护并实现其环境权，应能通过一定的方式和途径自由平等地参与环境管理，其中最基本的方式和途径就是实行环境民主。实行环境民主可以调动广大人民群众保护环境的积极性。因此，环境民主是环境保护运动的持久动力，是搞好环境保护和管理的重要途径和可靠保证。如果不实行环境民主，公众不能自由平等地参与环境管理，公民的环境权就很难得到实现。因此，实行环境民主是实现公民环境权的有效途径和手段。
（四）该原则影响公民参加环境管理的各项具体权利，是发展环境保护社会团体和环境保护群众运动的需要
实施可持续发展意味着要求整个人类社会，包括发达国家和发展中国家的人们、穷人和富人，都有同样的生存权、发展权、环境权和参与权。目前各国环境法律大都规定：公民有检举、控告污染、破坏环境的单位和个人的权利；有获得有关环境保护资料和信息的权利；有向政府环境保护部门信访、反映情况，并对其进行监督、批评的权利；在受到环境污染破坏或在自己的环境权益受到侵犯时，有依法请求行政救济和司法救济的权利。这些权利都是环境民主原则的具体体现。
在可持续发展时期，各国的环境保护群众组织和社会团体相当活跃，跨国性的环境社会团体在国际舞台上的作用越来越大。环境团体，无论在工业发达国家还是发展中国家，都已成为推动环境保护管理的巨大力量。只有在民主气氛中，公众才能通过环境团体开展环境保护活动、参与环境保护管理。环境法中规定的环境民主是公众环境保护群众组织及其运动的法律依据和指导思想。实行环境民主，是环境保护群众组织及其运动生存、发展和实现其自身价值的需要。
三、该原则的贯彻
概括起来，环境民主原则主要体现在如下几个方面：在环境法制建设中，将环境民主作为环境法的基本原则，强调和实现公众参与环境保护管理；逐步实现环境立法的民主化、环境执法的民主化、环境法律监督的民主化，逐步实现在环境信仰、言论、结社方面的民主化；通过环境立法将公民环境权具体化、制度化，这是实行环境民主和公众参与环境保护的根本保证；在环境法规中规定公众有获得环境信息的权利（又称信息权或知情权），逐步实现在获得和传播环境信息方面的民主化，这既是公众参与环境管理的权利的前提条件，又是公众参与权和民主程序的一个重要特征；在环境法制建设中扩大和保障公民环境诉讼，这是实行环境民主和公众参与的有效方式；通过环境立法规定公民有权依法成立旨在保护环境资源的公民环境保护社会团体或环境保护非政府群众组织，发展环境保护社会团体和环境保护群众运动，这是实现环境民主和公众参与的组织保证和社会基础；通过环境立法明确规定公众参与环境影响评价等环境管理活动，这是实行环境民主和公众参与的重要形式；通过环境立法规定政府为环境社会团体和公众参与创造条件和提供援助，这是实行环境民主和公众参与的前提和条件。
各国法律规定的比较流行的实行环境民主的方式和途径如下：
（一）通过立法将公民环境权具体化、制度化，是实行环境民主和公众参与环境保护的根本保证
通过宪法和环境基本法确立公民的环境权是实行民主和公众公众参与的最具有决定性的因素。从公民环境权这一基本权利出发，可以明确规定公民在有关环境事务方面的知情权（了解、获取环境信息的权利权）以及参与环境事务的讨论权、建议权等具体权利。例如，泰国的《国家环境质量法》（1992年）第6章规定了一系列个人的权利和义务以鼓励公众参与保护和改善环境，其中包括知情权、要求国家赔偿由于政府行为造成损害的权利。乌克兰共和国的《自然环境保护法》第9条规定：“公民有权依法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面的确实可靠的全部信息。”
公众有获得环境信息的权利（又称信息权或知情权），既是公众参与环境管理的权利的前提条件，又是公众参与权和民主程序的一个重要特征。在《世界人权宣言》第19条、《公民及政治权利国际公约》第19条以及许多其他国际条约和国际法律政策文件中均有关于知情权的规定。一些国家的实践证明，知情权是公众参与的前提和条件。例如，美国国会于1966年7月通过了《信息自由法案》（FOIA，Freedom of Information Act），于1974年通过了《隐私权法案》（Privacy Act of 1974），于1976年通过了《阳光法案》（Sunshine Act），于1986年年底通过了对超级基金法（Superfund）的修正。目前美国各州都有知情权法规，这些法规主要包括3个方面的内容：公众有权接触政府档案，试图拒绝提供信息的政府官员负有举证责任；法庭可作出落实公众的这项权利的裁决；某些信息的披露属于法定例外，如纳税申报单。各州议会颁布的知情权法无一例外都附带着另一项可使监督政府活动工作容易得多的法律──会议公开法。这种法律规定，任何由委员会管理的政府机构都必须通知公众何时何地开会，会议必须向公众开放，不得在会议外决策（某些情况除外）。《隐私权法案》赋予个人接触联邦档案中所载其本人信息的权利。《阳光法案》相当于州的会议公开法。文件公开法和会议公开法使记者和州政府的工作方式发生了令人吃惊的转变，公众获得有关信息成了法定的权利。超级基金法中的“知情权”条款（The right-to-know provisions）要求有关公司就排放的化学品设立一个数据库以便为公众提供信息，公开有关信息这种作法促使公司在公众要求和补充规章颁布之前自觉开始削减污染物，这一“知情权”立法立即对私营部门的环境行为产生了广泛的影响，就像《国家环境政策法》对联邦机关行为所产生的类似影响一样。
（二）扩大和保障公民环境诉讼，是实行环境民主和公众参与的基本途径环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要方式，特别是当政府机关不履行环境立法规定的职责或从事违法行政行为时提起行政诉讼，往往比批评、建议、申诉、抗议、游行、示威更加有力。实践表明，政府环境管理行政部门及其工作人员可能由于屈从某种压力、诱惑、私利或偏见而实施不当、违法的行为，这时如果没有公众以第三者的名义出来抵制，这种违法行为很可能畅通无阻。另外，当单位或个人实施违法行为、造成环境民事损害时，如果没有公众出来提起诉讼，实行“不告不理原则”的政府或法院很难主动进行干涉。
在美国，为了保障美国环境法的实施，美国公民可以提起司法诉讼。例如色拉俱乐部（the Sierra Club）、绿色和平（Greenpeace）和其他组织已经提起和进行过许多诉讼，以保障诸如《国家环境政策法》、《清洁空气法》和《清洁水法》的实施。这些组织在实施美国环境法规方面起着重要作用。在菲律宾等国家，基于公众环境利益和代际环境公平的诉讼已经成功。
（三）发展环境保护社会团体和环境保护群众运动，是实现环境民主和公众参与的组织保证和社会基础
以环境保护群众运动和公众参与环境保护为重要特征的当代环境保护运动，是一场提倡环境正义和环境公平的环境民主运动，是人类历史上一次重大的新型变革，它全面、彻底地审查、冲击和改变着“人与自然关系”的各个领域，引起了人类社会、经济、文化的一系列新的重大变化。
目前，许多国家的法律都规定公民有权依法成立旨在保护环境资源的公民环境保护社会团体或环境保护非政府群众组织。环境团体一般分为如下几种类型：专业性、行业性和职业性的环境团体；社区性、地区性的公民环境保护社会团体或环境保护非政府群众组织；业余性、志愿者型的环境社会团体；跨专业、行业、职业、社区、行政区的公民环境保护社会团体或环境保护非政府群众组织；地方性的环境团体；全国性的环境团体；跨国性的、全球性的环境团体。公众或公民环境保护群众组织或环境保护民间团体自主地开展有关环境资源方面的宣传、教育、科学技术研究、信息交流、监督检举起诉、咨询、调查研究等各种活动，是当代环境民主的重要标志。
（四）发动公众参与环境影响评价等环境管理活动，是实行环境民主和公众参与的重要形式
目前许多国家的法律都规定公民有权参与有关的环境管理活动，其中有关公民参与环境影响评价活动的制度比较健全。由于公众与进行环境影响评价的项目有密切的利害关系，诸如《日本的环境影响评价法》（1997年）、《加拿大环境评价法》（1992年）等许多国家的法律都规定公众参与环境影响评价过程并对评价项目发表评论，公众参与已成为环境影响评价制度的一个重要环节和特点。各国法律规定公众参与环境影响评价，一般包括如下几个方面：向公众公开或公布环境影响评价报告书或说明书，保证公众的知情权，使公众有足够的时间准备意见；举行环境影响评价报告的听证会或审议会，吸收公众参加，听取并如实记录公众的意见特别是反对意见，允许公众提出质询和异议；在环境影响报告书或审议意见中应有公众的意见特别是不同意见。
例如，在美国，公众参与环境影响评价的时间较早、范围也较宽。德国的环境影响评价法，已使公众参与环境影响评价制度化、具体化。智利的环境法规定：环境影响评价研究必须对公众公开，除非那些被认为是商业和工业秘密必须保留的信息；个人或公民组织可以对必须由国家环境委员会或地区委员会审查的环境影响评价报告提出意见；如果他们的意见未得到及时考虑，可以提?上诉。尼日利亚制定的环境影响评价法，不仅规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单，还就审议小组、听取公众意见等问题作了规定。捷克共和国的《关于环境影响评价资格及专家报告、公众讨论的方法和形式的法律》（1992年），对公众参与环境影响评价讨论的方法和形式作了具体的规定。尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）规定：环境影响评价报告的草稿必须公布，得到公众的审议和评论；对环境影响评价报告草稿的审议、评论情况应该得到项目提议者、非政府组织和有关公众的审议。
（五）政府为环境社会团体和公民创造和提供条件，是实行环境民主和公众参与的前提和条件近几年来，不少国家的环境法规纷纷规定政府机关对公众或环境团体提供各种帮助和服务，包括但不限于：定期或及时发布国家环境资源状况公报，及时通报有关环境情况，公开有关环境决策和管理的信息和程序，提供环境法规、政策、计划文件和其他有关信息资料；召开环境事务审议会、听证会；在有关环境问题的政府管理机构、决策机构给公众代表提供席位；提供法律咨询，提供技术咨询；协助组织活动；向公众推行环境标志、绿色产品；组织环境科学技术研究；等等。
（六）在开展环境资源保护工作时，坚持走群众路线，发扬民主，是中国贯彻环境民主原则的主要方式在中国，实行环境民主和公众参与环境保护是由中国共产党的群众路线决定的，对于依靠和发动人民群众搞好环境保护和管理工作具有重要意义。中国共产党是我国的执政党，执政党的政策和路线是国家法律的基础。实行群众路线是中国共产党对社会主义革命和建设实行政策领导的根本原则，依靠和发动群众保护环境是党的群众路线在环境保护领域的具体体现，公众参与环境管理则是依靠群众保护环境的一种主要方式。在环境保护领域实行党的群众路线要求领导机关和领导干部做到：尊重群众保护环境、参与环境管理的愿望和要求，相信群众保护、管理环境的觉悟、智慧和力量；虚心听取群众有关环境管理的意见，密切关心群众的环境权益，接受群众的监督；如实向群众公开有关环境问题和环境保护情况，作风民主，不搞愚民政策，依靠和放手发动群众保护和管理环境。因此，党的群众路线为公众参与环境管理奠定了基础、明确了方向。
我国环境法规将环境民主确定为一项原则，是学习、借鉴外国和国际环境法的有益经验的成果。当代的环境问题和资源危机是一个全球性的问题，当代的市场经济具有全球性，不同社会经济制度、不同科学技术水平的各国的环境法律有许多共同之处。西方工业国家和国际社会在贯彻环境民主原则、采用公众参与环境管理措施保护环境资源方面，取得了许多成功的经验；只有学习、借鉴、吸收国际上的和外国的先进的环境民主思想和公众参与环境管理的经验，积极引进有关环境民主的法律制度和措施，才能更好地改进和完善我国的环境民主法律制度和措施。结合传统的群众路线和国外的环境民主形式，我国开辟了许多行之有效的贯彻环境民主的好形式、好办法，例如：加强环境宣传教育和环境普法教育，开展全民义务植树种草运动、爱国卫生运动、环境保护宣传月活动，提高全体公民的环境意识和法制观念，形成“保护环境、人人有责”的社会风尚；不断扩大环境保护事业的群众基础，充分发挥各个部门、行业和各种环境保护群众组织、社会团体在环境保护宣传、教育、监督和社会舆论方面的作用，动员和吸收工会、妇联、共青团、科协、环境学（协）会等群众组织参加环境保护，支持地方性的、区域性的群众组织参与环境保护事业，鼓励和推进公众参与环境监督管理和其他环境保护活动；建立健全各项体现环境民主原则的法律制度，如群众信访、定期发布环境状况公报、对重要环境决策召开公众意见听证会、环境信息通报、群众评议环境影响报告书、工厂和厂外居民联合防治环境污染等制度，逐步实现环境民主的制度化、正规化和程序化。