第九章 自然资源保护法
第一节 自然资源保护法概述
一、自然资源概述
（一）自然资源的概念、种类及特征自然资源，是指在一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量，如土、水、气、森林、草原、野生动植物等。所谓“对人类有用”，是指能够产生经济价值并提高人类当前和未来福利。随着技术的进步和经济的发展，自然界对人类无用(实际上是暂时没有发现其用途)的物质也可以变成有用的资源。例如远古时代人类不知道煤有用，后来知道煤可以用作燃料，现在还可以从中提取多种化工原料，成为重要的自然资源。
自然资源按其现实可利用性，可分为现实资源和潜在资源；按其属性可分为土地资源、水资源、生物资源、矿产资源等；按其用途可分为生产资源、风景资源、科研资源等；按能被人利用时间的长短，可分为有限资源和无限资源两大类，前者又分为可更新资源和不可更新资源。这后一种分类方法是常用的分类方法。所谓可更性资源，是指用了一次之后，可以更新或再生，再被利用，如水、土地、动植物等等。所谓不可更新资源，是指储量有限，能被耗尽的资源，如煤、石油等矿产资源，它们的形成极其缓慢，需要数千、上百乃至上亿年时间，一旦被用尽，就没有办法再补充。所谓无限资源，指那些取之不尽，用之不竭的资源，如太阳能、风能、潮汐能等等。这类自然资源可以反复为人类所利用，而不会减少其数量。
自然资源是物质财富的来源，人们要有效地利用它，就必须对它的特征有所了解。对自然资源特征认识得越深越透彻，就越能更好地利用它为人类谋福利。从保护与合理利用自然资源的角度来看，自然资源的下列特征应予以充分重视：
1.自然资源的经济属性
自然资源经济属性的内容包括价值和使用价值两个方面。所有的自然资源都具有使用价值，它可以满足人类的各种需要，如土地资源可提供食物，石油、煤炭资源可满足交通运输、动力、照明、取暖和其他需要，旅游资源可使人更好地享受闲暇时间等。这是由自然资源概念本身所界定的，没有人质疑。但是，自然资源是否具有价值呢?这一问题在学术界争论不休，众说纷纭。近几年来，随着研究的深入，认为自然资源有价值的人越来越多。有的学者就认为自然资源的价值包括两部分：一是其本身的价值，即未经人类劳动参与的天然产生的那部分价值；二是基于人类劳动投入所产生的价值。当然，也有另一种观点认为，自然资源是自然界赋予的自然物，它不是人类劳动创造的以交换为目的的劳动产品，也就是说它不是商品，根据马克思的劳动价值学说，它没有价值。
自然资源的经济属性也可以从它的开发利用过程离不开社会经济条件来加以说明。自然资源在时空分布上有明显的差异性，包括分布数量、集中程度和开发条件等方面。而这些差异性在不同程度上造成开发利用成本的差异。如自然资源在地域上分布条件越差，开发难度越大，其开发成本就越高；反之，则越低。当开发成本高于开发收入时，开发就被迫终止，否则，就会发生亏损。因此，资源开发利用总存在一个合理的(或最优的)数量界限。这一界限显然取决于市场价格、技术手段以及资金、劳动力价格等诸多社会经济因素。可见，经济问题才是自然资源开发利用的核心问题。
2.自然资源的自然性自然资源是不依人的意志为转移的自然要素，是自然环境的组成部分，它的发展变化遵循着一定的自然规律，人们在开发利用自然资源时，必须遵循这些规律，才能达到预期的目的。在开发利用自然资源的活动中，不仅要考虑开发项目的直接经济效益，还要考虑开发项目对当地以及相关区域的生态环境所产生的影响。在许多地方，由于人们在开发自然资源的活动中只注重经济增长速度或短期的经济效益，忽视了生态效益，造成了对资源的破坏和浪费，引起了环境的不断恶化，反过来制约了经济效益的不断提高。这就是忽视自然资源的自然属性，不遵循自然规律的必然后果。
3.自然资源的整体性各种自然资源之间有着相互联系、相互制约、相互依存的关系，其中一种资源的变化，会影响其他资源的变化，以致影响整个生态系统。这种影响有些是直接的，有些是间接的，有些是立即表现出来的，有些则在一个很长的时期后才显露出来。因此，人们在开发利用自然资源时，务必注意调查研究，查清各资源之间的相互关系，统筹兼顾。不能仅从个别资源的开发利用效益出发，而应考虑个别资源与其他资源乃致整个环境之间的关系，做出全面安排。
4.自然资源的相对有限性和可变性
自然资源总的趋势是无限的，因为世界是无限的，人类对自然界的认识是无止境的。但在一定的时空范围内，可供人类利用的资源又是相对有限的。对于不可更新资源而言，其有限性是指其储量是有限的。不可更新资源，如矿产资源，其形成一般要经过千百万年、上亿年的时间，因此可以说其现实总储量是一定的，人类对矿产资源开采一点，就少一点。随着人类对矿产资源的开采技术的发展和需求量的不断增加，矿产资源的储量日益减少，必将导致某些矿产资源的短缺或耗竭。对可更新资源而言，其有限性是指再生能力的有限。由于人类开发利用大自然的强度和频率日益增大，削弱了可再生资源的再生能力，使可再生资源的状况演变为恶性循环，濒于灭绝、变质或消失。生物多样性的逐渐丧失或物种的加速灭绝就是最有力的证明。
尽管自然资源还存在一定的相对替代性，但这种替代不仅受资源本身质的规定性的限制，还会受到人们的认识水平和技术水平的制约，无法完全改变资源相对短缺的现实。
自然资源的可变性是指用之不竭的无限资源有着性质和作用的可变性，例如，太阳能是取之不尽，用之不竭的恒定资源，但达到地球表面的太阳能的数量和质量，取决于大气状况和它的污染程度。现在这种可变性更多的是源于人类活动的直接或间接作用。
（二）资源开发与生态、环境效应要想更加清楚地理解自然资源的概念、特征及自然资源问题，弄清楚自然资源与环境及生态之间的关系是十分重要的。自然资源存在于自然环境(人类的环境)之中，自然资源要素就是环境要素。但环境要素要转变成为资源，必须具备两个条件，一是人类已经认识到它的使用价值；二是人类能够利用或已经利用。任何资源的开发利用都必须考虑到对环境整体效应的影响，其目的是将环境与资源整合，而不是要将它们等同。生态是指某一生物(系统)与其环境或与其他生物之间的关系。显然，生态与资源、环境是不同质的概念。
概括地说，资源的开发利用会产生以下几种环境及生态效应：
1.扰动效应。某种资源在一定范围内的开发对(原生)环境及其生态关系产生一定的扰动，但并未导致环境“破坏”及生态关系失调，经过短期调整，生态系统会重新达到动态平衡。
2.连锁效应。指一种(类)资源的开发会促进或抑制其他资源的开发或者引起环境的一系列变化。如能源开发会保进那些需要能源的资源的开发。煤炭资源的开发会产生一系列二氧化碳污染。连锁效应有正负之分。许多资源的开发往往会对生态环境产生正负两个方面的效应，而且总是有主次之分，取舍的标准是经济发达程度和价值观念以及负效应的性质或大小。在资源开发中，显然应充分发挥资源的正效应而尽可能减少负效应。
3.滞后效应。有些资源的开发引起的环境变化并未在资源利用初期表现，而是在开发中后期才表现出来，如农药造成地下水污染，地下水超采造成地面下沉等。
4.累加效应。许多资源开发造成环境的变化是渐进的，通过数量的不断累加而导致环境的质变。
人类在自然资源的开发利用过程中对环境的干扰甚至一定程度的破坏是必然的、绝对的。只要有人类经济活动，就必然产生相应的环境生态问题。即使是按生态原理设计的多重循环系统仍然会产生设计者未曾预料的某种生态问题。我们应该关心的并不是环境是否变化，而是这种变化是否会造成较大或不可改变和消除的环境问题，是否会破坏人与环境以及其他生物的平衡或协调关系──生态平衡。静止的、绝对的生态平衡是不存在的，只要合理的开发自然资源，是不会造成严重的生态环境问题的。因此，我们有理由相信，人类能够在自然资源被审慎地开发利用过程中，不断打破旧有的生态平衡而建立新的以至更高级的生态平衡，使人类与自然环境的关系不断得到新的协调发展。
二、自然资源保护及其立法
（一）自然资源问题及其保护我国自然资源虽然很丰富，但人均占有量少，开发利用效率低，浪费大，导致了严重的生态环境恶化和自然资源危机。特别是我国目前正处于经济快速发展时期，自然资源的消耗速度比过去还会加快，带来的自然资源危机和生态环境问题会更加严峻。许多地区森林草原植被破坏、乱占耕地、盲目开矿、水土流失、土地沙化和盐碱化、水源缺乏、大气污染、水污染、土壤污染、生物资源过量消耗、地下水位严重下降等情况，至今不仅没有得到有效控制和防治，局部地区还有继续恶化的趋势。我国的国民生产总值是美国的1/15，日本的1/6，人均国民生产总值仅为发达国家的1/50～1/60，而我国的环境污染在某些方面已经接近甚至超过发达国家50年代、60年代污染最严重的水平。这与我国采取高投入、高消耗、高污染及先污染后治理的粗放经营方式是分不开的。在一定程度上讲，我国经济的快速发展是以大量消耗资源和牺牲环境为代价的，这样的发展是难以长久持续的。因此，资源的不合理开发利用，资源的浪费以及所带来的生态环境问题，就成为自然资源保护所要解决的主要问题；以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平，并保持可持续增长，是具有中国特色的可持续发展的战略选择。
目前，我国在一些重要的自然资源可持续利用和保护方面正面临着严峻的挑战。这种挑战表现在两个方面，一是我国的人均资源占有量相对较小，1989年人均淡水、耕地、森林和草地资源分别只占世界平均水平的28.1%、32.3%、14.3%和32.3%,而且人均资源数量和生态质量仍在继续下降或恶化；二是随着人口的大量增长和经济发展对资源需求的过分依赖,自然资源的日益短缺将成为我国社会经济持续、快速、健康发展的重要制约因素,尤其是北方地区的水资源短缺与全国性的耕地资源不足和退化问题。
在我国的自然资源利用与保护中存在的主要问题有：（1）缺乏有效的资源综合管理及把自然资源核算纳入国民经济核算体系的机制，传统的自然资源管理模式和法规体系将面临市场经济的挑战；（2）经济发展在传统上过分依赖于资源和能源的投入，同时伴随大量的资源浪费和污染产出，忽视资源过度开发利用与自然环境退化的关系；（3）采用不适当行政干预的方式分配自然资源，严重阻碍了资源的有效配置和资源产权制度的建立以及资源市场的培育；（4）不合理的资源定价方法导致了资源市场价格的严重扭曲，表现为自然资源无价、资源产品低价以及资源需求的过度膨胀；（5）缺乏有效的自然资源政策分析机制以及决策信息支持，尤其是跨部门的政策分析和信息共享，从而经常出现部门间政策目标相互摩擦的不利影响；（6）资源管理体制上分散，缺乏协调一致的管理机制和机构。
我国所面临的自然资源困境及危机，既有自然原因，也有人为原因，但根本的原因还是对资源背离经济规律的管理和不合理的开发利用。所以，自然资源保护着重要解决以下几个方面的问题：
1.确定资源价值观，健全资源价格体系，完善资源市场，改变“产品高价、原料低价、资源无价”和无偿占有、使用资源的不合理局面。为此，要建立各种资源的实物账户及价值账户，资源一经开发，就由国家以折旧的方式收取资源补偿费，并将其法制化。
2.加强资源产权管理，明确界定资源的责、权、利，实行资源的资产化管理。国家是自然资源的所有者，享有对自然资源的终极所有权，其他单位或机构要开发自然资源，必须向国家缴纳资源有偿使用和资源资产折旧费。国家可将这部分收入用于专门对自然资源进行保护、更新和再生的各种资源产业，促使其健康发展。
3.加速资源产业化进程，实现资源的产业化管理。资源产业泛指那些依靠人类劳动投入进行自然资源的保护、治理、恢复、再生、更新、增殖和积累的产业部门。建立和完善资源产业是人与资源和环境关系协调发展的客观要求，是适合我国国情的资源节约型国民经济发展的可靠保证。
4.合理开发、利用自然资源，提高资源利用效率，加强资源的综合利用。这是节约资源、延续资源的服务年限，减少环境污染和生态破坏的具体途径。
5.完善自然资源保护与管理的法制建设。将资源保护的措施及制度写进法律，依法保护和管理自然资源，是解决资源危机问题的现实步骤。
为了确保有限自然资源能够满足经济可持续高速发展的要求，中国必须执行“保护资源，节约和合理利用资源”、“开发利用与保护增殖并重”的方针和“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的政策，依靠科技进步挖掘资源潜力，充分运用市场机制和经济手段有效配置资源，坚持走提高资源利用效率和资源节约型经济发展的道路。自然资源保护与可持续利用必须体现经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则，使资源开发、资源保护与经济建设同步发展。
（二）自然资源保护立法自然资源保护法是有关保护和管理、合理开护利用自然资源的法律规范的总称。其调整对象就是人们在保护和管理自然资源、合理地开发利用自然资源过程中发生的多各种社会关系。自然资源保护法规范人们保护自然资源、合理利用自然资源的目的，是为了保证自然资源持久地为人类所利用，调整好人与自然环境的关系。
由于自然资源对人类社会的生存和发展具有重大意义，世界上许多国家都极为重视对自然资源保护方面的立法，如日本的《自然环境保全法》、《野生动物保护和狩猎法》、前苏联的《自然保护法》、矿藏立法纲要》等等。
中华人民共和国成立以来，也十分重视对自然资源的保护，制定了一系列自然资源保护的法律、法规。1978年宪法中规定：“国家保护环境和自然资源”。现行的1982年宪法中规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的植物和动物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”。“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”等。1989年颁布的《环境保护法》是有关保护环境、防治污染的基本法；1982年的《海洋环境保护法》，1984年的《森林法》(1998年修订)，1985年的《草原法》，1986年的《土地管理法》（1998年修订）、《矿产资源法》(1996年重新修订》、《渔业法》，1988年的《水法》，1989年的《中华人民共和国野生动物保护法》等，是保护和合理利用自然资源的专门法律。此外，我国还于1987年发布了《中国自然保护纲要》，这是我国第一部保护自然环境和自然资源的政策性的纲领性文件。这些法律、法规和规范性文件的出台，为保证合理利用自然资源，维护生态平衡，发挥了重大作用。
三、自然资源保护法的体系及特征
（一）自然资源保护法的体系
自然资源保护法是一个综合性的概念，它由多种保护自然资源的法律所组成。各种保护自然资源的法律规范组成的有机整体，构成自然资源保护法的体系。自然资源保护法体系是从属于环境法体系的一个下级法律体系，其构成主要包括如下几个方面：
1.宪法性法律规范，即宪法中有关自然资源保护和合理利用的规定。
2.环境基本法中有关自然资源保护的规定，如《中华人民共和国环境保护法》中有关保护和改善自然环境的规定。
3.各种单项的自然资源保护法的规定，如《土地管理法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《野生动物保护法》等法律、法规中的有关规定。
4.其他法律部门中有关自然资源保护及合理利用的规定。
5.我国缔结或者参加的有关保护自然资源的国际条约中的有关规定。
（二）自然资源保护法的特征
自然资源保护法既然是从属于环境立法的一个分支，它与环境法一样，具有综合性、技术性、社会性和较多的世界共同性。本书前面已对这些特点有过阐述，不再赘述。这里从另外一种角度，即将自然资源保护法与其他几种法加以比较分析，以便进一步加深对自然资源保护法自身特征的理解。
1.自然资源保护法与自然保护法自然保护法有广义与狭义之分。广义的自然保护法与环境法相同，指调整在开发、利用、保护和改善自然环境中产生的各种社会关系的法律规范的总和，其特点是强调对自然环境的保护和对自然资源的合理利用，但同时也注意对环境污染的防治。狭义的自然保护法是环境法的一个分支、一个组成部分，指调整有关保护和管理自然保护区、国家公园、风景名胜区、珍稀动植物、自然和文化遗产等特殊自然环境要素的法律规范的总称。狭义的自然保护法是本书，也是东欧国家的自然保护法采用的一种形式。从这一角度来讲，自然资源保护法是同自然保护法并列的法，它们共同隶属于环境法，是环境法中的两个分支；同时，它们在许多内容上有重叠交叉，这是因为一方面许多特殊的自然环境要素本身就是自然资源，另一方面自然资源保护往往采用特殊自然环境要素特别保护的办法和手段。
2.自然资源保护法与自然资源行业法、自然资源管理法一种自然资源的利用主要与国民经济中某一行业的经济活动相联系，该资源的法律内容是资源管理与行业管理相结合，即称为资源行业法。森林法、草原法、渔业法、矿产资源法等属于资源行业法。而土地法、水法等不含有行业管理的内容，主要是针对资源的保护管理与合理利用，即称为资源管理法。无论是自然资源行业法还是自然资源管理法，在过去统称为自然资源法，常被列为经济法的分支。这些法律通常包括了资源所有权、使用权、经营管理权等内容，但同时也都涉及到资源的合理利用与保护的内容，而且随着自然资源危机的出现，自然资源行业法及管理法逐渐增加了自然资源保护的内容，现在自然资源行业法与管理法已成为一种以资源保护为主而不是以规范产业活动为主的法律门类了。所以越来越多的人认为自然资源法应与环境保护法成为一个类别，而不应被列入经济法的分支。
自然资源保护的法律规范通常与资源行业管理及资源开发利用的法律规范同时并存于一个法律文件中。这不仅不能抹杀自然资源保护法作为环境法的属性，而且恰恰体现了自然资源保护的特点，说明了保护自然资源必须同资源的开发利用相结合，在开发利用中对自然资源进行保护，而这正是环境法协调发展原则的要求。
第二节 土地保护法
一、土地的概念及土地资源问题
（一）土地的概念及基本属性土地是地球陆地的表层。它是人类赖以生存和发展的最基本的环境要素之一，是社会生产活动中最基础的生产资料，人类的衣食住行都离不开土地。土地还是植物生长发育和动物栖息及繁衍后代的场所。
在环境科学上，有人将土地定义为由气候、地貌、岩石、土壤、动植物等自然要素组成的综合体。所以，这里所说的土地，不是指耕地或者土壤，而是把它作为一个由地球表层土地为基础的多因素组成的自然综合体。
土地的基本属性是：位置固定、面积有限和不可代替。位置固定是指每块土地所处的经纬度都是固定的，不能移动，只能就地利用；面积有限是指非经漫长的地质过程，土地面积不会有明显的增减，因此在利用土地时，某项活动用地面积的增加，必然导致它项活动用地面积的减少；不可替代是指土地无论作为人类生活的基地，还是作为生产资料或动植物的生长栖息地，都不能用其他物质来代替。
（二）我国土地资源现状
我国土地面积辽阔，总面积约960万平方公里，仅次于前苏联、加拿大，居世界第三位，与欧洲的面积大致相当。概括来看，中国土地资源具有如下特点：
1.绝对量大，人均占有量小。我国拥有960万平方公里的土地，约占世界陆地总面积的1/15，但我国人口众多，达12亿之多，是世界上人口最多的国家，人均占有土地面积仅及世界平均数的1/3。尤其是耕地，国土面积中耕地只占10%左右，人均不足1.4亩，只及世界人均水平的1/3，相当于加拿大的1/17，美国的1/8。下个世纪，中国人口将突破13亿，而耕地不增反减，人多耕地少的矛盾将越来越尖锐。
2.土地类型多样。从南北看，长达5500公里，跨越赤道带、热带、亚热带、暖温带、温带和寒温带6个热量带。从东西看，长达5200公里，从沿海向内陆，干湿状况由湿润、半湿润向半干旱、干旱过渡。从地形高度看，中国从平均海拔50米以下的东部平原，逐级上升到西部海拔4000米以上的青藏高原。土地类型多样，为农林牧副渔和其他各业利用土地提供了多样化的条件。
3.山地多，平地少，难于利用和质量低劣的土地比重较大。中国属多山国家，山地(包括丘陵、高原)面积约633.7平方公里，占土地总面积的66%。中国相当一部分土地是难于开发利用的，在国土总面积中，沙漠占7.4%，戈壁占5.9%，石山占4.8%，寒漠占1.6%，冰川与永久积雪占0.5%，加上已被居民点、交通道路占用的7%的土地，全国不能供农林牧渔业利用的土地占国土总面积的27%。此外，还有相当一部分土地质量低劣。据统计，在现有耕地中，涝洼地占4.0%，盐碱地占6.7%，水土流失地占6.7%，红壤低产地占12%，次生潜育性水稻土占6.7%，各类低产田合计占耕地总面积的36%。这种状况，使土地资源开发难度加大，生态环境易遭破坏。
4.耕地后备资源不足。根据调查，我国现有可利用荒地资源中，宜农荒地不足世界宜农荒地的2%。而且它们大部分分布在边远山区，土地贫瘠，开发利用难度大。
（三）土地资源问题及其保护
我国目前土地开发利用中主要存在两个方面的问题，一是大面积土地质量退化，二是土地浪费，优良耕地减少。前者包括水土流失、土地沙漠化、盐碱化、潜育化以及土地污染等；后者是指土地利用不合理，乱占滥用耕地等。
1.水土流失面积仍在增加
森林覆盖率低和严重的水土流失，是当前土地资源遭到破坏的主要问题。全国水土流失的严重程度依次为西北黄土高原、长江流域的丘陵山区、北方土石山区和东北黑土区。
由于水土流失，全国每年流失的土壤超过50亿吨，约占世界总流失量的1/5，相当于全国耕地削去了1厘米厚的肥土层，损失的氮、磷、钾养分，相当于4000万吨化肥的养份含量。除了跑水、跑土、跑肥外，水土流失还导致河床抬高、水库淤积、工程效益和通航能力降低，严重的还可威胁工矿交通设施安全。水土流失也是造成水体质量下降的原因之一。因此，水土流失是一种危害极大的土地资源问题。
2.土地沙漠化有扩大趋势土地沙漠化是指由于植被遭到破坏，地面失去覆盖后，在干旱和多风的条件下，出现风沙活动和沙漠景观的现象。中国沙漠化特别严重的是东起松嫩沙地、西到宁夏盐池一线的半干旱农牧交错地带。令人担忧的是，近二三十年来中国的沙漠化有扩大趋势。
土地沙漠化主要是由于盲目开垦、过度樵采放牧、工矿交通建设中破坏植被以及水源变化和沙丘本身的移动造成的。据调查，沙化面积的95%是由各种人为活动引起的。土地沙漠化后，生产力下降，甚至完全丧失生产力，环境更趋恶化。
3.土地次生盐渍化和潜育化严重
土地次生盐渍化主要是不合理灌溉形成的。盐碱地主要分布于北方干旱、半干旱区和半湿润区的黄淮海平原、东北西部平原、黄河河套平原及西部内陆地区。此外，东部半湿润和湿润区的沿海地带也有分布。估计总面积在2600多万公顷左右，其中次生的盐渍 化耕地约800多万公顷。盐渍化耕地易溶盐分含量高，作物生长发育不良，产量低，如不治理，盐分越积越多，一旦超过作物耐盐的限度，作物无法生长，不得不弃耕。
土地潜育化的特点是在土层的50～60厘米深处形成一个青灰色的还原层(通称青泥层)，不利作物生长。潜育化主要发生在南方稻田区。潜育化水稻土面积的扩大已成为提高水稻产量的主要障碍之一。
4.土壤肥力下降趋势明显
自然土壤经垦耕后，因长期只用不养，重用轻养，管理不当，致使土壤有机质、腐殖质和有效养分含量渐趋下降。据调查，我国耕地中养分的缺乏已相当严重，耕地几乎都需要补给氮素，大约1/2～1/3缺磷，1/4～1/5缺钾。倘若今后中国农区的土壤有机质和有效养分仍得不到适当补充，土壤肥力的下降将对提高和维持耕地生产力造成严重的威胁。
5.土地污染加剧，破坏严重工业“三废”与城镇垃圾不仅造成了土地环境恶化，而且导致了严重的土壤污染。据统计，中国目前遭受大工业“三废”污染的耕地已达400万公顷，受乡镇企业污染的有187万公顷。此外，工业废渣的堆放也占用了大量土地，中国酸雨造成的危害也相当严重。随着工业化和城市化的进一步发展，中国土壤污染必将进一步加剧。更引人瞩目的是，土壤污染正由城镇向乡村扩展，由点向面扩散。
土地破坏主要是由于开采矿藏引起的，有些城市地区由于地下水开采过度，引起地面沉降。露天采矿，常常破坏大量土地资源。表土剥离和废渣的堆放，破坏了植被和景观，造成水土流失和土地污染。煤矿地面塌陷毁坏农田的现象也日益增多。
6.城乡建设用地逐年扩大，耕地面积迅速减少城乡建设占用一些耕地是需要的，但现在的问题是，由于缺乏统筹规划和土地管理工作跟不上，不少项目宽打宽用，多征少用、早征晚用、征而不用或能用坏地用好地，浪费土地的现象相当普遍。预计到本世纪末，中国三项建设还将占用耕地近320万公顷，全国耕地总量将由目前的1.33亿公顷，下降到2000年的1.27亿公顷和2025年的1.2亿公顷左右，人均量将由目前的0.12公顷，下降到0.10公顷和0.08公顷。耕地资源绝对数量和人均数量持续减少，耕地日益短缺，必将对中国的经济建设，特别是农业的粮食生产带来严重影响。
我国土地资源的上述现状和存在的问题，决定了我国必须十分珍惜和合理利用每寸土地，必须加强和完善土地资源的保护和管理，加强土地保护法制。
二、土地保护立法
（一）土地保护立法的目的及任务土地既是环境要素，又是自然资源，所以保护土地的立法往往并存于土地资源管理法和环境保护法中，这正是土地保护立法的特点所在。土地是主要的农业生产资料和劳动对象，是人们必需的生活基础，要充分最佳地发挥其效能，就需要人们去开发利用。而土地资源又有其自身的特点，只有合理开发利用、科学管理，才能适应持续发展的需要。所以，对土地的保护是在利用中的保护，土地保护立法的目的是为了更好地利用。
具体地讲，保护土地的法律的直接目的是保证土地能以合理的方式被利用，保护土地的再生增殖能力和环境效益，防止土地污染和土地破坏；保护土地的法律的最终目的是使土地能源源不断地向人类提供其社会经济发展所必要的物质、能量，使土地更适合人类的生存。
土地保护立法的任务是：
1.通过对开发利用土地活动的限制，确保土地能得到充分合理的利用，维护土地的环境效能和生物生产能力。
2.通过对开发利用土地活动的控制，防止土地破坏和浪费，主要包括防止土地污染，防止土地乱占滥用，尤其是防止耕地的浪费。
3.通过采取积极的土地保护措施，防止水土流失，土地沙化等损害土地质量的现象发生。
（二）我国土地保护立法我国政府一贯十分重视土地保护的立法。从中华人民共和国成立到1968年，这段时期土地保护立法的重点是防治水土流失、土壤盐碱化、沙漠化等内容。1957年，农业部颁发了《关于帮助农业生产合作社进行土地规划的通知》。首次提出了土地利用规划的问题，即保证土地合理利用的问题。1957年，国务院颁布了《水土保持暂行纲要》，是这一时期防治水土流失的主要行政法规。1959年和1960年，农业部又先后颁发了《关于加强人民公社土地利用规划工作的通知》和《关于善始善终完成土壤普查进一步开展土地利用规划的通知》，进一步明确和强调了土地利用规划问题，是保证合理利用土地的有力措施。
在1966年至1978年这段时期，由于文化大革命的干扰，土地保护立法几乎处于停滞状态。
从1978年特别是党的十一届三中全会后，我国土地保护立法得到了蓬勃发展，传统的防治水土流失、改良土壤的立法与防治土地污染和破坏的立法结合在一起，丰富和完善了我国土地保护立法的内容。1982年的《宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用……禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”同时规定：“一切使用土地的组织和个人，必须合理利用土地。”1979年颁布的《环保法》(试行)规定“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失”，同时规定“合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。”1989年的《环保法》进一步加强和充实了土地保护的内容。此外，我国还颁布了一系列有关土地保护的单行法规，如1982年的《水土保持工作条例》(已被1991年《水土保持法》取代)、1986年的《土地管理法》、1998年的《土地管理法实施条例》、1988年的《土地复垦规定》，1995年的《自然保护区土地管理办法》，1998年的《基本农田保护条例》等等。
三、土地保护的法律规定
（一）关于土地的调查统计与土地规划的规定对土地进行调查统计与全面规划是确保合理利用土地的基础性措施。土地调查是国家法律规定的一项管理土地的基础性工作，通过对土地的类型、数量、质量、分布情况的勘测和分析以及土壤普查，弄清土地资源情况，明确土地保护的任务、重点和对策。土地统计是通过对土地调查资料进行系统分析和整理，建立土地统计指标体系，以避免土地利用的盲目性。土地规划，是指根据国家资源配置、产业结构布局的指导思想和原则，以及规划区域内的自然条件、社会条件和发展需要而制定土地利用目标、措施和对策，使土地得到最适宜的利用。土地调查与统计是进行土地规划的依据，土地规划是土地合理利用的前提。
1.土地调查统计的法律规定
（１）国家建立土地调查制度。县级以上人民政府的土地管理部门会同有关部门进行土地调查工作。全国土地调查计划由国家土地管理局会同有关部门制定，报国务院批准后实施。地方土地调查计划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报同级人民政府批准，并报上级土地管理部门备案后实施。土地所有者和使用者应当配合调查，提供必要的资料。
（２）县级以上人民政府土地管理部门应当会同有关部门根据土地的调查成果评定土地等级。
（3）国家建立土地统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同统计部门依法进行土地统计。统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者应当提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
2.土地利用规划的法律规定
（1）国家实行土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。编制土地利用总体规划，规定土地用途。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
（2）土地利用总体规划按照下列原则编制：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
（3）土地利用实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市,人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。其他的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市,自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
（4）各级人民政府应当加强土地利用计划管理，编制土地利用年度计划，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
（５）城市规划和土地利用总体规划应当协调，在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划，在江河、湖泊的安全区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合开发利用规划。
（二）关于防止土地质量退化的法律规定
1.防治水土流失的法律规定
防治水土流失，又称水土保持，是指对自然因素或人为活动造成的水土流失所采取的预防和治理措施。由于水土流失是我国当前土地资源遭到破坏的主要问题，我国于1991年专门制定了《水土保持法》，对水土保持的方针、管理、预防、治理，监督及法律责任等作了具体规定。其主要内容如下：
（１）国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。
（２）国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责，采取措施做好水土流失防治工作。水行政主管部门是各级人民政府水土保持工作的主管部门。水行政主管部门负责水土资源的调查评价，会同有关部门编制水土保持规划。县级以上人民政府负责水土保持规划的审批，将水土保持规划确定的任务纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金，并组织实施。
（３）禁止从事下列可能造成水土流失的活动：毁林开荒、烧山开荒和在陡坡地、干旱地区铲草皮、挖树兜；在25度以上陡坡或当地人民政府规定的小于25度的坡地开垦种植农作物；在崩塌滑坡危险和泥石流易发区取土、挖砂、采石。
（４）在从事下列活动时，应同时采取水土保持措施，防止水土地流失：在林区采伐林木；在五度以上坡地上整地造地、抚育幼林，垦复油茶、油桐等经济林木；修建铁路、公路和水工程；开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业；在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型企业，其“环评”报告必须有水土保持方案，并由水土保持主管部门负责该内容的监督检查。建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产使用。
水土流失的治理，主要采取下列措施：在水力侵蚀地区，应当以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，建立水土流失综合防治体系；在风力侵蚀地区，应当采取开发水源、引水拉沙、植树种草、设置人工沙障和网格林带等措施，建立防风固沙防护体系，控制风沙危害；国家在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策，鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理；水土流失地区的集体所有土地包给个人使用的，应当将治理水土流失的责任列入承包合同；荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以农业集体经济组织、农民个人或联户承包水土流失治理，应按谁承包水治理谁受益的原则，签订水土保持承包合同；企事业单位在建设和生产过程中造成水土流失的，负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土流失的企事业单位负担。
（６）水土保持工作的监督。国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土县级以上地方人民政府水行政主管部门的水土保持监督人员流失动态进行监测预报，并予以公告。，有权对本辖区的水土流失及其防治情况进行现场检查。被检查单位和个人必须如实报告情况，提供必要的工作条件。
2.防止土地沙化、退化的法律规定沙漠化、盐碱化、潜育化及土地污染是导致土地质量退化的重要因素，我国环保及资源法对防止此类问题做出了一些规定，主要有：
（1）《防沙治沙法》的规定。2001年8月31日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《中华人民共和国防沙治沙法》（2002年1月1日起施行），该法分总则、防沙治沙规划、土地沙化的预防、土地沙化的治理、保障措施、法律责任、附则等7章，共47条，具体规定了防沙治沙的基本要求、措施和制度。
（2）《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。”
（3）《土地管理法》第35条规定：“各级人民政府应当采取措施维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”
（4）《草原法》规定，国家保护草原的生态环境，禁止开垦和破坏草原，已开垦并造成草原沙化的，责令恢复植被，退耕还牧；禁止在荒漠草原及半荒漠草原、沙化地区砍挖灌木、药材；防止过量放牧。因过量放牧造成草原沙化退化的，责令补种牧草，恢复植被。
（5）《水法》第15条规定：“……在容易发生盐碱化和渍害的地区，应当采取措施，控制和降低地下水的水位。”
此外，我国的《矿产资源法》、《森林法》关于土地复垦、禁止乱砍滥伐和保护植被的规定也对防止土地沙化有利。
3.防止土壤污染的规定防止土壤污染，就是防止一些有毒有害的物质渗入土壤，破坏土壤结构，降低土壤质量，使土地的生物生产能力下降乃至消失的情况发生。土壤污染是一种严重危害土地的环境效能的现象。因此，防止土壤污染也是保护土地的一项重要内容，在许多法律、法规中都有规定。
（１）《水污染防治法》规定：向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品；在无良好隔渗地层，禁止企业事业单位使用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。
（２）《农业法》第55条规定：“农业生产经营组织和农业劳动者应当保养土地，合理使用化肥、农药，增加使用有机肥料，提高地力，防止土地的污染、破坏和地力衰竭。”
（３）《大气污染防治法》中规定了如何防止因降尘以及酸性降水造成土地污染。
（４）《固体废物污染环境防治法》规定，收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中易消纳的农用薄膜。使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或减少农用薄膜对环境的污染。
（三）关于防治土地破坏的法律规定土地破坏，是指在生产建设和资源开发利用过程中，因土地挖损、塌陷、沉降、压占等情况，导致土地原有用途丧失和损害土地环境效能的现象。为了预防和整治土地破坏，我国也制定和颁布了一系列法律、法规，其主要规定有：
1.《矿产资源法》规定，耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。
2.《水法》规定，开采地下水必须在水资源调查评价的基础上，实行统一规划，加强监督管理。在地下水已经超采的地区，应当严格控制开采，并采取措施，保护地下水资源，防止地面沉降。
3.《土地管理法》规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件负垦或者负垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。
4.《土地复垦规定》的规定：
⑴ 对因在开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产活动中造成破坏和废弃的土地，应按照“谁破坏、谁复垦”的原则，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态；
⑵ 有复垦任务的企业和个人应当完成复垦任务。对于生产建设中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。
⑶ 土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物。对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用；
⑷ 负有土地复垦义务的企业和个人，对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家未征用的集体土地，也要负责复垦、恢复利用。同时，还要向遭受损失的单位支付土地损失补偿费；
⑸ 国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家规定减免农业税；用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。
（四）关于防止土地浪费、保护耕地的规定
《土地管理法》在第3条中明确提出：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为了贯彻这项基本国策，我国现有的法律规定的主要措施有：
1.《土地管理法》及其实施条例为防止土地浪费，保护耕地，对建设用地、承包经营土地作了以下规定：
国家对耕地实行特殊保护制度，严格控制耕地转为非耕地。
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当监督占地单位开垦耕地或组织开垦耕地，并进行验收。
（3）省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
国家建设、乡村建设用地，须提出申请，经县及以上人民政府批准后才可用地；涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征用以下土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过35公顷的；其他土地超过70公顷的。征用其他的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
（5）非农业建设用地必须节约用地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
（6）禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种和该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
（7）农村村民建住宅用地，必须提出申请，经乡（镇）人民政府审核后由县级人民政府批准。每户只能有一处不超过规定标准的宅基地。新建住宅应尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。出卖、出租住房后，不得再申请宅基地。
2.《基本农田保护条例》的规定为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，1998年12月24日国务院第12次常务会议通过的《基本农田保护条例》对基本农田的保护作了详细规定，主要内容有：
（1）国家实行基本农田保护制度。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。
（2）基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。
（3）下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：经国务院有关主管部门或者县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田。
（4）基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用者征用土地的，必须经国务院批准。
（5）禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满一年未使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。承包经营基本农田单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。
3.《耕地占用税暂行条例》为了防止土地浪费，规定：凡占用在占用前三年内曾用于种植农作物的土地(即耕地)，建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，缴纳耕地占用税；对单位或个人获准征用或者占用耕地超过两年不使用的，按规定税额加征两倍以下耕地占用税。
第三节 陆地水资源保护法
一、水、水资源问题和水资源保护
（一）水和水资源
1．水
水同土地一样，既是一种重要的环境要素，也是一种重要的自然资源。在地球上，水的分布极为广泛，地球表面70%以上的地方为水所覆盖，但淡水资源只占全球总储水量的2.53%，而这些淡水中的绝大部分又是很难为人类利用的两极冰盖、高山冰川和永冻地带的冰。与人类生活最为密切的湖泊、河流和地下水仅占地球淡水资源总量的0.34%，其中河川径流是人类利用的主要水源。
水与水体是两个不同的概念。水体指存在于江、河、湖、水库、池塘、渠道及地下水等水域中的水的全部或部分，不仅包括水，还包括水中的悬浮物、水生生物、底泥等，通常也称水体为水环境。水体保护是水资源保护的最为重要的内容。
2.水资源
水资源是指可资利用或有可能被利用的水源，这里所讨论的水资源特指陆地水资源。陆地水资源由地表水、土壤水和地下水组成，其中与水资源保护有关的就是地表水和地下水。
大气降水是水资源的最主要补给来源。降水中约有56%消耗与蒸发，44%形成河川径流与地下水。我国江河湖泊众多，河流流域面积大于100平方公里的有5万多条，其中大于1000平方公里的有1500条。著名的有长江、珠江、黄河、淮河、松花江、海河、辽河等七大江河。全国水面面积大于1平方公里的湖泊有2300个，湖泊总面积约72000平方公里，总储水量7088亿立方米，其中淡水储量占32%。
冰川是地表水体重要组成部分，我国是世界上中低纬度山岳冰川最多的国家之一。现代冰川广泛分布于青海、甘肃、新疆、西藏、四川、云南等西部山区。总覆盖面积58700立方公里，冰川总储水量达51300亿立方米，多年平均融水量为563亿立方米，是西部河川径流的主要补给来源。
据统计，我国的山丘区和平原区年平均地下水资源量为8288亿立方米。北方平原地区共有地下水资源量1468亿立方米，占全国平原地区地下水资源量的78%，多年平均可开采量达1000亿立方米，对北方平原地区工农业和城市供水具有重要作用。
我国水资源总量中，多年平均河川径流量为27115亿立方米，多年平均地下水总量为8288亿立方米，扣除两者间重复计算水量7279亿立方米，全国多年平均水资源量为28124亿立方米，其中北方五区多年平均水资源量为5353亿立方米，占全国的19%；南方四区多年平均水资源量为22766亿立方米，占全国的81%，是北方的7倍多。
（二）我国陆地水资源的特点及存在的问题
1.我国陆地水资源基本特点
（１）水资源总量相对丰富，但人均、地均占有量少
我国水资源总量仅次于巴西、前苏联、加拿大、美国和印度尼西亚，居世界第六位。从水资源总量看不算少，但中国人口众多，耕地面积也不少，人年均水量只有2710立方米，约为世界人年均水量的1/4，耕地每公顷年均水量26550立方米，约为世界耕地每公顷平均水量的3/4。由此可见，我国水资源并不富裕。
（２） 地区分布不均，与土地资源组合不协调
受降水分布的影响，我国水资源的地区分布极不均匀，北方水少，南方水多。而土地资源的分布，正与水资源分布相反。据统计，淮河以及淮河以北的黑龙江、海滦河、黄河及内陆河区，占全国国土面积的64%，耕地面积占全国耕地面积的62%，而河川径流量只占全国的19%，淮河以南的长江、珠江、浙闽台和西南诸河流域，耕地面积占全国的38%，水资源量却占全国的81%。水土资源很不匹配。
（3）陆地水资源年内分配不均,年际变化大，水旱灾害频繁
受季风气候的影响，降水量和径流量年内分配很不均匀，年际变化大，尤其是北方地区，还有少水年和多水年持续出现的特点。长江以南地区的河流汛期(6-9月)的径流量占全年径流总量的60～70%。北方雨季出现较迟，但降水更为集中，华北、东北地区的河流汛期集中在7、8两月，占全年径流量的80%以上。总的来说，我国河川径流总量中有2/3产生于夏秋季的洪水径流，控制利用困难，特别是干旱区的河流，径流年际变化悬殊，最大年径流量与最小年径流量相差10多倍。径流年内、年际变化大是中国水旱灾害频繁出现的主要原因。
陆地水资源的年内分配不均，年际变化大，以及出现连续枯水年或丰水年等特点，使可用水资源的数量远远低于全国陆地水资源总量。
2.陆地水资源存在的问题
由于我国陆地水资源有上述特点，加上不合理的开发利用，使我国陆地水资源出现了诸多问题，直接影响到了水的环境效能和经济效能。主要问题有：
（1）局部地区水源严重不足，供需矛盾尖锐
由于人均占有水量少，水的时空分布不均衡，对水资源缺乏统筹安排，全国不少地区，尤其是华北、东北、西北地区常常出现水荒，局部地区水荒还很严重。不少工业项目因缺水不能建设或者建成后开工不足。黄河下游连年出现枯水期断流情况。
（２）地下水超量开采造成环境地质灾害
地下水超采的问题主要发生在北方，近些年南方城市也陆续出现。如素有“八水绕长安”之称的古都西安市,由于严重缺水，一些单位打自备井，全市共打井550眼，日开采量67万立方米，超过地下水合理开采量的2倍，造成地下水位连续下降，地面下沉，加快了地裂速度，出现地下管道、煤气管道以及道路遭受破坏，建筑物倾斜等严重后果。80年代以来，北京市的年用水量比建国初期增加近40倍，依靠大量超采地下水维持供水，致使西部地下水源枯竭，同时形成方圆1000多平方公里的地下大漏斗。被称为中国经济“金三角”的无锡、常州、苏州3市,由于长期集中开采地下水，已形成7000多平方公里的地下水沉降漏斗区，漏斗在不断扩大，正威胁着3市的经济发展。上海市因超采地下水，1990年地面下沉了10.6mm，这是上海控制地面沉降以来第二次出现地面下沉超过10mm的年度(第一次是1975年)。
(3)水污染日益严重，河流、湖泊生态环境日趋恶化
70年代初，全国日均污水排放量为3000～4000万吨，1980年增加到7258万吨，1990年达到354亿吨，其中工业废水249亿吨。由于缺乏污水处理系统，这些废水的78%未经任何处理直接排入水域，使河流、湖泊、水库以及一些城市的地下水体受到不同程度的污染。经对532条河流监测，有436条受到不同程度的污染。中国七大江河流经的15个主要大城市河段中，有13个河段的水源污染严重，人口密集、工业发达的城镇附近的中小河流污染更为严重。一些城市的水源地受到污染，北方城市比较严重，特别是用污水灌溉的城市已对地下水产生影响。
由于水土流失造成泥沙淤积，围湖造田导致河流、湖泊面积日益缩小，生态环境日益恶化。
(4)水资源利用率低，浪费大
在我国，一方面水资源紧缺，而另一方面又大量浪费。农业灌溉方法粗放，技术落后。工业用水方面，由于用水管理粗放，单位产品水耗高，循环用水率低，水量浪费也很大。
（三）水资源保护
所谓水资源保护，是指采取各种措施防治水资源的污染、破坏和浪费，提高水质，增加水量，以满足人类社会不断增长的需求。
水体保护是水资源保护的最为重要的内容。按照水体存在形式，水体保护可分为地表水保护和地下水保护；按照保护内容，可分为水质的保护与水量的保护。目前我国水体保护的重点是防治水污染，合理开采地下水，鼓励节约用水。此外，保护水体的生态环境也是水资源保护的不可忽视的重要内容，主要包括防治水土流失，保护森林植被等等。
由于我国水资源供需矛盾突出，水污染问题日益严重，保护水资源、合理利用水资源是我国自然环境与自然资源保护中的一项重大任务。
二、水资源保护立法
（一）水资源保护立法的目的及任务水资源保护立法的目的，就是通过调整在水资源的开发、利用，保护和管理过程中发生的各种社会关系，从而达到合理开发利用和保护水源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要。
水资源保护立法的任务是：
1.通过调整人们在开发利用、保护改善环境时所产生的社会关系，合理开发利用水资源，保护改善水生态环境；
2.加强水污染防治工作，保护和改善水质；
3.通过调整人们在开发利用水资源中的社会关系，实现计划用水、节约用水；
4.通过调整人们在开发利用、保护和管理水资源中的社会关系，保护和合理利用水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益。
（二）我国水资源保护立法
我国历来十分重视水资源保护的立法工作，建国以来颁布了许多有关水资源保护的法律、法规和规章，主要有：1957年国务院发布了《水土保持暂行纲要》、1982年颁发了《水土保持工作条例》，1991年七届全国人大制定了《水土保持法》；1961年中央批准了农业部和水利部《关于加强水利管理工作的十条意见》；1984年，国务院发布了《关于大力开展城市节约用水的通知》，六届全国人大制定了《水污染防治法》。1988年，六届全国人大制定了《水法》，标志着我国开始进入全面依法治水的新阶段。正是在这一年国家颁布了许多有关水资源保护的规范性文件，主要有建设部的《城市节约用水管理规定》，国家环保局的《地面水环境质量标准》，国务院发布的《河道管理条例》。1993年，国务院发布了《取水许可制度实施办法》。1994年，国务院又发布了《城市供水条例》。
除此之外，各地还制定了相当数量的地方性法规。这样，基本上形成了从中央到地方的水资源保护法律体系，为我国依法保护水资源提供了有力武器。
三、水资源保护的法律规定
为了实现水资源保护的目的，我国现行水资源保护法规定了一系列保护与合理利用水资源、防治水害的措施和办法。第六届全国人民代表大会常务委员会于1988年通过并颁布实施的《中华人民共和国水法》是关于水资源保护方面最重要和全面的一部法律，下面仅就该法有关水资源保护的内容综合介绍如下：
（一）关于水资源保护管理体制的规定
,水法》在总则中对水资源保护的管理体制作了如下规定：国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。具体来说，由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府的水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。
（二）关于合理开发利用水资源的规定
1.实行水资源开发利用的规划制度。《水法》第11条规定，开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划。规划分为综合规划和专业规划。
水资源开发利用的综合规划分为国家确定的重要江河的流域综合规划和其他江河流域的综合规划。前者由国务院水行政主管部门会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。后者由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关部门和有关地区编制，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
水资源开发利用的专业规划，主要是针对防洪、治涝、灌溉、航运、城市和工业供水、水力发电、竹木流放、渔业、水质保护、水文测验、地下水普查勘探和动态监测等方面的规划。这类规划，由县级以上人民政府有关主管部门编制，报同级人民政府批准。
2.在开发利用水资源时，要兼顾生态环境的保护和其他相关资源的保护
,水法》规定，在容易发生盐碱化和渍害的地区，应当采取措施，控制和降低地下水的水位；建立水力发电站时，应当保护生态环境；在鱼、虾、蟹洄游通道修建拦河闸坝，对渔业资源有严重影响的，建设单位应当修建过鱼设施或者采取其他解救措施；兴建跨流域调水工程，必须进行全面规划和科学论证，防止对生态环境的不利影响。
3.实行取水许可制度
取水许可制度是实行计划用水的一项基本制度，通过取水许可，国家既可以落实水量的分配方案，又可以规范取水行为，使取水符合长期供求计划和水资源开发利用的具体规划，控制或禁止不利于水资源保护的用水活动，从而达到合理开发利用水资源的目的。《水法》针对取水许可制度，规定了两种情况：一是国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度，但为了家庭生活、畜禽饮用取水或其他少量取水的，不需要申请取水许可；二是新建、改建、扩建的建设项目，需要申请取水许可。
（三）保护江河湖泊的规定
《水法》第24条和第27条对江河湖泊的保护作了以下一些规定：
1.在江河、湖泊、水库、渠道内，不得弃置、堆放阻碍行洪、航运的物体，不得种植阻碍行洪的林木和高秆作物。
2.未经有关主管部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物。
3.在行洪、排涝河道和航道范围内开采矿石、砂金，必须报经河道主管部门批准。
4.禁止围湖造田、围垦河流，确须围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准。
5.国家保护水工程及堤防、护岸等有关设施，保护防汛设施、水文监测设施、水文地质监测设施和导航、助航设施。
6.各级人民政府依法对水工程划定保护范围，在保护范围内禁止进行爆破、打井、采石、取土等危害水工程安全的活动。
（四）保护地下水的规定
《水法》第25条和第26条对地下水资源的保护作了如下规定：
1.开采地下水必须在水资源调查评价的基础上，实行统一规划，加强监督管理。在地下水已经超采的地区，应当严格控制开采，并采取措施，保护地下水资源，防止地面沉降；
2.开采矿藏或者兴建地下工程，因疏于排水导致地下水水位下降、枯竭或者地面塌陷，对其他单位或者个人的生活和生产造成损失的，采矿或者建设单位应当采取补救措施，赔偿损失。
（五）节约用水，防止浪费的规定
为了节约用水，防止浪费，《水法》规定了计划用水和征收水费、水资源费两项措施。
1.计划用水。计划用水是用行政手段节制用水，防止水源枯竭的措施。《水法》关于计划用水规定了两个方面的内容，一是用水的长期供求计划，二是水量分配方案。用水的长期供求计划是一种指导性计划，分为全国、省级和地方的长期水供求计划三类，分别由各级水行政主管部门依法制定，报同级计划主管部门审批。水量分配方案则是比较具体的带指令性的用水分配计划，它是在长期供水计划的基础上确定的，是计划用水的重要步骤和措施。
2.征收水费和水资源费。对用水单位征收一定的费用，是国家利用经济杠杆刺激节约用水的措施。按照《水法》第34条规定，对使用供水工程供应水的单位和个人，收缴水费；对直接从地下或者江河、湖泊取水作为自备水源的自给水的用户，征收水资源费。通过对用户征收一定的费用，既可以促进用户节约和合理用水，又可以为水治理和水保护筹集一定的资金。
第四节 矿产资源保护法
一、矿产资源、矿产资源问题和矿产资源保护
（一）矿产资源的概念和特点要弄清什么叫矿产资源，首先必须知道什么叫矿物。所谓矿物，是指在各种地质作用下形成的，具有相对固定的化学组成和物理性质的天然单质或化合物。目前已知矿物有3000多种，绝大多数是具有一定晶体结构的固态无机物，极少部分为液态的(如水、天然汞等)、气态的(H2S)、非晶质的和有机物的(如琥珀)。由人工方法所制取的与某些天然矿物相同或相似的单质或化合物、称为“合成矿物”(如人造金刚石、人造压电石英、人造红宝石等)。
矿产资源，指贮存于地壳内部或表面由地质作用产生的可供人类利用的天然矿物。可见矿产资源就是矿物，只不过是指可供人类利用的那一部分，而且是天然矿物，合成矿物不是矿产资源。矿产资源既包括当前技术经济条件下可以开发利用的物质，也包括具有潜在价值(在未来条件下可以开发利用)的物质。
矿产资源与其他自然资源相比，最大的特点就是其再生的速度很慢或者几乎不能再生，其形成往往要经过漫长的地质的时期，所以人们又称其为不可更新资源。矿产资源采完之后即消失，在有限的时间内不能再生。不可再生性决定了对矿产资源保护和进行战略储藏的重要意义。除此之外，矿产资源还具有不可直接利用性和对土地的依附性。不可直接利用性，指矿产资源大多埋藏于地下，它必须经过勘查探明位置，经过采掘、加工，变成矿产品，才能作为生产、生活资料。对土地的依附性，是指就目前来讲，人类能利用的矿产资源都贮存于地下或地面浅层，与土地紧密相联，成为其不可分割的一部分。矿产资源这种对土地的依附性，决定了保护矿产资源与保护土地资源及其他相关资源的内在联系。
（二）矿产资源的分类
矿产资源也可以根据不同的标准进行分类。可以按矿物的性质分金属矿产资源和非金属矿产资源；还可以按照矿产资源的用途分为能源矿产、冶金矿产、化工矿产、建材矿产等。比较权威的分类是联合国矿产资源定义和术语专家小组1979年推荐的《矿产资源的国际分类系统》，该系统按矿产资源的地质可靠程度，将之分为R-1，R-2，R-3三个级别：
R-1级是指经过详细调查而确定了每个矿体的产状、规模及矿石质量基本特征的矿产资源，主要供制定采矿计划之用；
R-2级是通过初步估算得到的与已发现矿床直接毗连的矿产资源，可靠性比R-1级差，误差可能大于50%，主要作制定进一步的勘测计划之用；
R-3级是指尚未发现的，但认为是存在于可以发现的已知类型的矿床中的矿产资源，可以在今后几十年内作远景勘查工作计划的依据。
（三）我国矿产资源概况及存在的问题
我国是一个矿产资源比较丰富，矿种比较齐全的少数国家之一。目前，我国已发现的矿产有162种，探明储量的有148种，矿产地23万多处。在已探明储量的矿种中，有钒、钛、煤、钨、锡、锑、铋、钼、锂、铍、钽、稀土、石墨、石膏、岩盐、萤石、重晶石、菱镁矿、硅灰石、滑石、耐火粘土、芒硝、玻璃硅质原料、石材、陶瓷原料等20多种矿产，在世界上具有明显优势；铁、锰、铜、铝、铅、锌、镍、金、银、磷、硫、高岭土、膨润土、石棉、石油、天然气、铀等矿产品虽不具有明显优势，也有相当数量的储量，而且其中大多数矿产资源潜力较大。有色金属矿产是我国的优势，多数矿种人均占有量高于世界水平；只有铬、钴、铂族金属、金刚石、钾盐、硼、天然碱等矿产资源短缺或严重不足。
但是，我国矿产资源在总体上不仅不具有优势，而且大多数矿种还处于劣势，主要表现在：⑴我国矿产资源总量虽不小，但人均拥有量小。据统计，世界前10位国家45种主要矿产储量潜在价值比较，按矿产总值计，我国排第三位，但按人均潜在价值计，为1.19万美元/人(10国平均值为3.40万美元/人)，实际上还低于世界平均值(1.77万美元人)，在世界上排第八十位。⑵具有明显优势的矿产除煤以外，多数是用量较小的有色金属矿和非金属矿，而用途广、用量大的大宗矿产如铁、铜、石油及天然气等，不具有明显优势。⑶许多矿产具有贫矿多，难选矿多，共生、伴生矿多的特点，给采、选、冶带来困难。⑷矿产资源区域分布具有多重不均衡的特点，给矿产开采、运输和配套带来困难。
在矿产资源的开发利用活动中，我国当前也存在严重的问题，主要有：⑴矿产资源耗费率高，损失浪费严重。采富弃贫，采主丢副、乱采滥挖的现象屡禁不止。⑵矿产资源开发对环境造成的污染和破坏依然未减轻。由于技术落后，管理不善，采、选、冶过程中排出的尾砂、废渣等多数未利用，占用农田、污染水系的问题仍然存在。矿业产生的固体废物占全国固体废物总量的70%。⑶对多组分矿床未能做到综合勘探、综合开采、综合利用。⑷不少地方，不经申请、批准，在没有科学指导的条件下随意开采，致使许多浅部矿产资源遭到破坏和浪费。⑸采矿时不注意节约用地，破坏了大面积的地貌景观和植被；采矿结束后不注意复垦及恢复植被工作，破坏了矿区及周围地区的自然环境。
（四）矿产资源保护矿产资源保护是指国家通过采取各种有效手段，加强对矿产资源的管理，防止对矿产资源的不合理开发、利用和破坏，以保护生态环境，最大限度地让矿产资源为工农业生产和人民生活所利用。
由于矿产资源的不可再生性，对矿产资源的保护具有更加紧迫和深刻的意义，也决定了其保护内容的特殊性。矿产资源保护的内容主要包括促进合理开采矿产资源、提高回采率、减少矿产资源的人为破坏和浪费，综合利用矿产资源，以及防治矿产资源开发利用过程中造成的生态环境的污染与破坏等方面。
矿产资源的保护和可持续利用的总体目标是：在继续合理开发利用国内矿产资源的同 时，适当利用国外资源，提高资源的优化配置和合理开发利用资源水平，最大限度保证国民经济建设对矿产资源的需要，努力减少矿产资源开发所造成的环境代价，全面提高资源效益、环境效益、经济效益和社会效益。
二、矿产资源保护立法
（一）矿产资源保护法的概念
矿产资源保护法是调整人们在勘探、开采、选洗、加工、利用活动中产生的与保护矿产资源、节约和综合利用矿产资源，以及防治环境污染和生态破坏有关的各种社会关系的法律规范的总称。它是国家规范人们的行为，对矿产资源进行管理、保护和合理开发利用的重要依据，是我国自然资源保护法体系中的重要组成部分。
（二）我国矿产资源保护的立法
为了保护和合理利用矿产资源，我国十分重视矿产资源保护的立法。早在1951年，政务院就发布了《中华人民共和国矿业暂行条例》，1956年国务院批转了地质部制定的《矿产资源保护试行条例》这一专门保护矿产资源的法规。1978年国务院批转了《小煤矿管理试行办法》。1986年3月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《矿产资源法》，1987年4月国务院发布了与《矿产资源法》相配套的三个行政法规：《矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》（被1998年2月12日颁布的《矿产资源开采登记管理办法》取代）和《矿产资源监督管理暂行办法》。此后，国家和地方根据这一基本法，颁布了大量实施性法规，如《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》(1990)、《矿产资源法实施细则》(1994)、《矿产资源补偿费征收管理规定》(1994)、《煤炭法》(1996)、《煤炭生产许可证管理办法》(1994)、《乡镇煤矿管理办法》(1994)、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》(1987)、《矿产及地下水勘探报告审批办法(试行)》(1987)，还有《放射性矿山企业采矿登记管理暂行办法》、《放射性矿产资源监督管理暂行办法》、《放射性矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《关于将“开采回采率”、“采矿贫化率”和“选矿回收率”列为考核国营矿山企业指标的通知》、《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》、《矿山资源勘查，采矿登记收费标准及其使用范围的暂行规定》、《关于统配煤矿补办采矿登记的补充规定》等。
1996年8月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议讨论通过了修改后的《矿产资源法》，于1997年1月1日起施行，使我国矿产资源保护法更趋完善和合理，有力地促进了矿产资源的保护和管理。
三、保护矿产资源的法律规定
《矿产资源法》贯彻了保护矿产资源的指导思想和基本原则，其中与保护矿产资源有关的规定如下：
（一）关于矿产资源管理的方针与管理体制的规定
,矿产资源法》第7条规定，国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。这一方针体现了保护矿产资源的思想，强调了对矿产资源的合理开采与综合利用，是保护矿产资源必须贯彻的指导思想。
管理体制是实现矿产资源保护管理的关键环节，其健全与完善与否，直接关系到矿产资源保护与管理的效率。《矿产资源法》第11条对我国矿产资源监督管理体制作了明确规定：国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作，省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作，省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。
（二）关于保护矿产资源的监督管理制度的规定
,矿产资源法》为了加强对矿产资源的监督管理，规定了一系列制度，主要有：规划制度、勘查登记制度、采矿许可制度、征收资源补偿费制度，其中与保护与合理开发利用矿产资源有直接关系的制度为：
1.矿产资源规划制度。它是关于矿产资源规划编制和实施的一整套程序、措施和方法，是矿产资源规划的法律化。实行该制度对于矿产资源的合理开发利用与保护有着重要意义。按照 规定，全国矿产资源规划，在国务院计划主管部门指导下，由国务院地质矿产主管部门会同有关部门和地方人民政府编制，报国务院批准后实施。矿产资源规划按内容分为勘查规划和开发规划两种。
2.采矿许可证制度。采矿许可证制度是矿产资源主管部门依法向符合规定条件的单位或个人发放的允许其开采矿产资源的证明文件。《矿产资源法》规定，从事矿产资源开采的，必须符合规定的资质条件，经过审查批准，取得许可证。否则，不得进行采矿活动。采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应向登记管理机关提交开采矿产资源的环境影响评价报告，这是保护矿产资源及自然生态环境的一项重要预防措施；颁发许可证时，通过附加开采回采率，选矿回收率和降低采矿贫化率三项计划指标，可以促进矿产资源的合理开采；通过对伴生、共生矿产资源开采做出强制性规定，可以促进矿产资源的综合开采、利用，有利于节约和综合利用矿产资源，防止浪费。
3.征收矿产资源补偿费制度。矿产资源补偿费是采矿权人为补偿国家矿产资源的消耗而向国家缴纳的一定费用。征收矿产资源补偿费是利用经济杠杆促进矿资产资源合理开发利用的重要措施，也是为保护矿产资源积累资金的一条途径。《矿产资源法》第5条规定，国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度；开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。
（三）关于矿产资源开发、利用中的限制性保护措施
1.禁止开采矿产资源的地区。开采矿产资源，无论在地下或是地面，都必然给邻近的自然环境、人文环境造成破坏、损害。为了防止矿产资源的开发对社会其他活动和环境造成破坏、损害或不利影响，《矿产资源法》第20条规定了禁止开采矿产资源的地区，主要为：⑴港口、机场、国防工程设施圈定地区以内；⑵重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内；⑶铁路、重要公路两侧一定距离以内；⑷重要河流、堤坝两侧一定距离以内；⑸国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；⑹国家规定不得开采矿产资源的其他地区。在以上6种地区开采矿产资源时，必须经国务院授权的有关主管部门同意。
2.禁止压复重要矿床。为防止有关的建设妨碍矿产资源的开采、利用，《矿产资源法》规定了禁止压覆重要矿床；在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。
（四）关于保护环境的规定
矿产资源的开采活动，是污染、破坏环境的一个重要方面。开采矿产资源必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染与破坏。《矿产资源法》对此作了如下规定：
1.设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，其中一条就是环境保护措施必须达到一定条件。
2.关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护资料，并按照国家规定报请审查批准。
3.勘查、开采矿产资源的时，发现具有重大科学文化价值的罕见地质现象以及文化古迹，应当加以保护并及时报告有关部门。
4.开采矿产资源时，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。
（五）对造成资源浪费、破坏和环境损坏的惩罚措施
我国的矿产资源保护法对违反法规，造成资源浪费、破坏和环境损坏的，分别规定了应承担的行政责任和刑事责任。主要有以下内容：
1.违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；造成矿产资源严重破坏的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
2.超越批准的矿区范围采矿的，责令退回矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款。拒不退回，并造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依法对直接责任人员追究刑事责任。
3.违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。
4.依照《矿产资源监督管理暂行办法》规定，矿山企业有下列行为之一的，应当追究有关人员的责任，或者由地质矿产主管部门责令限期改正，并可处以相当于矿石损失50%以下的罚款，情节严重的，应当责令停产整顿或者吊销采矿许可证：⑴因开采设计、采掘 计划的决策错误，造成资源损失的；⑵开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率长期达不到设计要求，造成资源破坏损失的；⑶矿山企业不按设计进行施工，未建立严格的施工验收制度，造成资源破坏损失的；⑷矿山企业不按设计开采，任意丢弃矿体，对开采未加强监督检查，造成资源不应有的开采损失的；⑸在采、选主要矿产的同时，对具有工业价值的共生、伴生矿产，在技术可行、经济合理的条件下，未进行综合回收，对暂时不能回收利用的矿产，未采取有效的保护措施，造成资源破坏损失的；⑹地下开采的中段(水平)或露天采矿场内尚有未采完的保有矿产储量，未经地质测量机构检查验收和报销申请尚未批准之前，擅自废除坑道和其他工程，造成资源破坏损失的，等等。
第五节 森林资源保护法
一、森林、森林资源问题和森林保护
（ 一）森林的概念、种类及功能
森林，可以从不同角度来理解。从植物学上说，是存在于一定区域内以树木或其他木本植物为主体的植物群落。从生态学的观点来看，森林是指有一定密度占一定面积的树木或其他木本植物为主体的一个生态系统，包括林地、树木及其他林地植物、栖息于森林中的动物等。《森林法实施细则》对森林的定义是：森林，包括竹林。林木，包括树木、竹子。林地，包括郁闭度零点三以上的乔木林地，疏林地，灌木林地，采伐迹地，火烧迹地，苗圃地和国家规划的宜林地。
森林，根据其用途不同，可分为五类：
1.防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛。包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林。
2.用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林。
3.经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木。
4.薪炭林：以生产燃料为主要目的的林木。
5.特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木。包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林、名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。
森林不仅是一种重要的自然资源，而且是一种重要的环境要素，对维护生态系统的平衡具有特别重要的作用。从保护环境和维护生态平衡的角度来看，森林的主要功能如下：
1.涵养水土，防止水土流失和旱涝灾害。
2.防风固沙，防止土地沙化、风蚀。
3.调节气候。林木有广大的叶面积，能减少阳光对地面的直接照射，使气温的变化比较缓慢，使当地的气温日、夜温差变化相对较小；树木有发达的根系和广大的叶面积，它自土壤中吸收水分，通过蒸腾作用排入大气，使所在地大气中的温度适于人类生活，也使所在地降水量增加；树木还能抵抗狂风，使人类免受飓风袭击。
4.净化大气，使人类能够获得足够的新鲜空气。我们常说森林是人类环境的“肺”，就是指森林能够吸收人类生活和生产中释放的二氧化碳。同时，森林还可以阻留尘埃，降低大气中烟尘、粉尘、尘埃的含量。森林还可以吸收大气中的某些有毒气体。因此，我们可以说，森林既是制造氧气的绿色工厂，又是净化空气的清洁卫士。
5.降低噪音，维护生活及工作环境的安静。据测定，40米宽的林带可降低噪 声10～15分贝。所以又称森林为“活的消音器” 。
6.为各种野生动物提供栖息地，保存生物物种。森林是陆地生态系统中功能最稳定，生产量很高的系统，是野生动物理想的栖息地，也是各种野生植物的良好生境。森林生态系统是生物多样性最为丰富的系统。因此，森林对维护我们这个星球的生命多样性具有特殊的重要作用。
（二）我国森林资源的概况
我国地域辽阔，自然条件多样，适宜各种林木生长，因而我国森林类型多样，由南到北的森林植物群落依次为热带雨林、热带季雨林、亚热带常绿阔叶林、亚热带常 绿与阔叶混交林、暖温带落叶阔叶林、暖温带针叶与落叶阔叶混交林、寒温带针叶林。我国还拥有丰富的树种资源，在世界上占有重要地位。全世界共有木本植物2万多种，我国就有7000多种，其中乔木就达2800余种；全球松杉和柏科植物共30个属，我国就有26属，近200种；我国阔叶树木种类达260属、2000多种。银杏、水杉、水松、银杉、杉木、金钱松、台湾杉、福建柏、珙桐、杜仲、喜树、旱莲、香果树、山荔枝、银鹊等为中国所特有。我国还有竹类近300种。
从我国森林总面积和总蓄积量来说，我国的森林资源在世界上也占有一定地位。据统计，中国森林面积名列世界第七，森林蓄积量名列世界第五，雄居亚洲之首。然而，我国国土辽阔，人口众多，无论从保持良好生态环境、满足国家经济建设和人民生活需要，还是发挥森林多种效益的要求来看，我国均属少林国家。据统计，我国国土面积约占世界土地总面积的7%，人口占世界总人口的22%，而森林面积却在世界森林总面积中所占比例很少。我国国有林地面积只占世界总量的3.06%，人均有林面积不到世界人均水平的1/5。我国森林覆盖率是13.92%(1993年)，也低于32%的世界平均水平。我国森林分布也不均匀，天然林主要集中在东北、西南边陲地区，南方各省有一部分人工林。人口集中地区及主要的农业生产基地黄淮海平原，森林覆盖率不足5%；内蒙、青海等地，森林覆盖率不到1%。
我国森林资源变化的总趋势是：森林覆盖率开始上升，森林面积和森林蓄积量持续增加，但森林资源的质量仍在下降，单位面积森林蓄积量正在减少，尤其是用材林的近熟林、成熟林和过熟林的面积及蓄积量更大幅度减少。
（三）我国森林资源危机中华人民共和国成立以来，我国营造了大量的人工林，林木生长量逐年提高，森林面积有较大幅度增加，但是我国森林资源也经过了三次大破坏。一是1958年的“大跃进”，全国6000万人上山砍树烧炭，大炼钢铁，使森林资源遭到空前浩劫。全国计划内木材消耗量比1957年增长45%，森林资源年消耗量第一次超过生长量，历史上首次出现森林资源赤字。二是60年代以粮为纲的部门经济膨胀，森林资源同样遭到破坏的厄运。三是80年代以来屡禁不止的乱砍滥伐，又一次形成了森林资源持续下降。经过这三次大破坏，使本来基础就薄弱的林业走向了森林资源危机的困境。主要表现在：森林蓄积消耗量增大，赤字扩大；用材林数量减少，质量下降；森林资源单位面积蓄积量下降；用材林可采资源比重减少，主要用材树种蓄积量锐减；低龄化趋势加剧。
森林资源下降的原因，除了火灾，病虫害等客观原因外，管理不善等人为原因是更为主要的因素。过去一段时间，林业指导思想上是重采伐、轻造林育林，把森林当作自然物任意索取，不承认森林自身的价值，无偿采伐，使大批国有林区集中过伐，更新跟不上采伐，赤字逐年增加。由于有法不依，执法不严，导致毁林开荒、乱砍滥伐现象屡禁不止，使许多林地及林木惨遭破坏。近些年来虽加强植树造林活动，但由于技术及管理未?上，造林保存率较低，森林资源任然贫乏。
（四）森林保护森林破坏，不仅使木材和林副产品短缺，珍稀动植物减少甚至灭绝，还会造成生态系统恶化，环境质量下降，水土流失，河库淤塞，旱涝、泥石流等灾害加剧。因此，必须加强森林保护。
所谓森林保护，就是通过增加森林的面积，提高森林质量，以充分发挥森林的各项环境效能，并为人类发展提供源源不断的物质和能量。森林保护的主要内容包括：植树造林；防治病虫害；防止森林火灾；控制砍伐，尤其是堵绝乱砍滥伐、毁林开荒；划定自然保护区以保护特殊林地等等。
森林保护是一项社会性的工作，需要各个部门积极配合和广大人民群众的大力支持，其中强化林政监督管理部门的管理尤为重要，可以说强化监管是扭转森林资源危机严重局面最为重要的一条措施。管理部门必须依法办事，严格执法。
二、森林保护立法
（一）森林保护法的概念森林保护法是调整人们在森林保护及森林的合理利用活动中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。它是保护森林资源，促进森林持续合理利用的主要社会工具，是自然资源保护法律体系的重要组成部分。
森林保护法有两个突出特点，一是保护森林的法律措施与林业活动往往紧密相连，所以森林保护法往往表现为一种资源行业法。也就是说单项的森林保护立法很少，大都是与林业生产活动有关的立法一并存在。二是森林保护法不仅仅是为保护森林本身而立法，它往往在保护森林的基础上，增加了为国土保护、生态平衡、环境保护等目的而保护森林的任务，这与森林在生命支持系统中所处的重要地位是分不开的。
（二）我国森林立法为了保护和合理利用森林资源，我国颁布了一系列法规和规范性文件。例如,1956年国务院发布了《关于保护和发展竹林的通知》。1963年国务院发布了《森林保护条例》。1973年农林部颁布了《森林采伐更新规程》。1979年2月23日，第五届全国人大常委会第六次会议原则通过了《森林法(试行)》，经过五年试行和反复修改，1984年9月20日第六届全国人大常委会第七次会议通过了正式的《森林法》。1979年全国人大颁布了《关于植树节的决议》，规定3月12日为我国植树节。1980年国务院发布了《关于坚决制止乱砍滥伐森林的紧急通知》。1981年全国人大颁布了《关于开展全民义务植树的决议》，规定凡年满11周岁的公民，每人每年应义务植树3～5棵。1981年中共中央、国务院发布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。1982年中共中央、国务院发布了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》。1986年林业部颁布了经国务院批准的《森林法实施细则》。1987年林业部颁布了《森林采伐更新管理办法》。1988年国务院发布了《森林防火条例》。1989年国务院发布了《森林病虫害防治条例》。
此外，我国现行宪法和《环境保护法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律、法规和政策文件中均有关于保护森林的内容，基本上形成了以《森林法》为首的，比较完备的森林保护的法律门类。
三、保护森林的法律规定
（一）关于林业建设方针的规定
现行《森林法》第5条规定：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林、大力造林、采育结合、永续利用的方针。”以营林为基础，就是在林业建设中，把造林、育林、护林作为最基本的工作，摆在各项林业工作之首；普遍护林，就是对已有的森林采取切实有效的措施加以普遍保护；大力造林，就是动员全国人民大量植树造林；采育结合，就是把森林的采伐和培育有机地结合起来；永续利用，就是使森林资源不断地满足各方面的需要。
（二）关于森林保护管理机构的规定
,森林法》第10条规定：“国务院林业主管部主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或兼职人员负责林业工作。”
林业主管部门的主要职责是：
1.划定各类森林，必要时经同级人民政府批准后公布；
2.对森林资源的保护、利用、更新实行监督和管理；
3.负责林木检疫和森林病虫害防治；
4.划定森林内的自然保护区；
5.审核、颁发采伐许可证及木材运输证件；
6.进行森林保护的宣传、教育；
7.对违法者依法实行行政制裁。
（三）关于森林保护性措施的规定
,森林法》第8条规定，国家对森林资源实行以下保护性措施：
1.对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；
2.根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款；
3.提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品；
4.征收育林费，专门用于造林育林；
5.煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；
6.建立林业基金制度。国家设立森林生态效益补偿金，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。
（四）关于植树造林及绿化的规定
植树造林是增加森林面积，有效地保护和改善环境的一项重要法律措施。大力开展植树造林和绿化祖国是保护森林的法律的核心组成部分。《森林法》和《关于开展全民义务植树运动的实施办法》等法律法规对此做出了比较全面的规定。
1.各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。全国森林覆盖率的奋斗目标是30%。要求县级以上地方人民政府按照山区一般达到70%以上、丘陵区一般达到40%以上、平原区一般达到10%以上的标准，确定本辖区的森林覆盖率的奋斗目标。
2.县级以上各级人民政府成立绿化委员会。
3.规定植树造林责任制。各级人民政府负责制定植树造林规划，组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务，并对新造幼林地和其他必须封山育林的地方组织封山育林。
4.开展全民义务植树。要求凡有条件的地方，凡是中华人民共和国公民，男11～60岁，女11～55岁，除丧失劳动能力者外，均应承担义务植树义务，每人每年植树3至5棵，或者完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务。并规定每年3月12日为植树节。
5.县级人民政府对造林应认真组织验收，核实造林面积，保证质量。对所造林面积应按2%以上比例进行抽查，成活率不足85%的，不得计入年度造林面积。
（五）关于合理采伐森林，防止森林和林地破坏的规定
国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，确定每年国家森林采伐量，各地各部门根据情况制定采伐限额，凡采伐森林和林木必须申请采伐许可证，严格按照许可证的规定进行采伐。采伐森林和林木必须遵守以下规定：
1.成熟的用材林应根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式。皆伐应严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成重新造林。
2.防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐。
3.特殊用途中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。
在对采伐活动加以规范的同时，我国森林保护法还对诸如开荒、筑路、采矿、采能对森林或林地造成破坏的活动加以禁止和限制，主要规定有：
1.禁止毁林开荒；
2.禁止毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为；
3.禁止在幼林地和特殊用途林内砍柴、放牧。
（六）关于加强森林防火、防害工作的规定
1.关于森林防火的规定。森林火灾是危害森林资源的主要灾害之一。按其损失大小，可分为森林火警(受害面积不足1公顷)、一般森林火灾(受害森林面积在1公顷以上不足100公顷)、重大森林火灾(受害森林面积在100公顷以上不足1000公顷)、特大森林火灾(受害森林面积在1000公顷以上)。为了防止森林火灾，我国建立了严格的森林防火制度，并制定了专门的《森林防火条例》。该条例规定了“预防为主，积极消灭”的森林防火工作方针。对国家和地方森林防火组织的设立及其职责，森林防火的预防、扑救,调查、统计等方面都作了比较全面的规定。森林防火组织体系由国家设立的中央森林防火总指挥部，地方各级人民政府根据实际需要设立的防火指挥部及其所属的办公室，林区的国有林业企业事业单位、部队、铁路、农场、牧场、工矿企业、自然保护区和其他企业事业单位以及村屯、集体经济组织建立的相应防火组织，武装森林警察部队，专职或兼职护林员等组成。各级森林防火组织具有相应的职责。森林防火的具体措施：一是建立防火责任制和军民联防制；二是授权县级以上地方人民政府可以根据本地具体情况规定森林防火期、森林防火戒严期和森林防火戒严区；三是森林防火期内禁止野外用火，对因特殊情况需要用火者实行生产用火许可制度；四是加强森林防火设施的建设；五是加强森林火险的监测和预报；六是实行森林火灾发现的报告制度，任何单位和个人，一旦发现森林火灾，必须立即扑救，并及时向当地人民政府或者森林防火指挥部报告；七是对森林防火成绩显著的单位和个人给予奖励，对违反森林防火规定者给予严厉的惩罚。
2.关于防治森林病虫害的规定。森林病虫害是导致森林生物生产能力下降、森林面积减少、环境效能降低的重要原因之一。保护森林，必须加强森林病虫害的防治工作。为此，《森林法》及其实施细则，以及《森林病虫害防治条例》作了如下具体规定：森林病虫害防治实行“预防为主、综合治理”的方针和“谁经营、谁防治”的责任制度；建立健全森林病虫害防治机构；提倡营造混交林，合理搭配树种；及时清理火烧迹地，伐除受害严重的过火林木；采伐后的林木应当及时运出伐区并清理现场；对林木种苗进行检疫措施，禁止使用带有危险性病虫害的林木种苗进行育苗或者造林；禁止检疫对象从国外传入或在国内传播；划定疫区和保护区，防止检疫对象扩散；对林区内多种有益生物加强保护，并有计划地进行繁殖和培养，发挥生物防治作用；建立健全森林病虫害的防治计划、监测和预报制度；根据实际需要建立森林病虫害防治的设施；对病虫害的发生实行报告制度；对森林病虫害防治成绩显著者给予奖励，对不履行森林病虫害防治职责或义务者给予处罚。
（七）关于划定自然保护区的规定为了保护特殊的森林生态系统及珍贵稀有的野生动植物，《森林法》第24条规定，国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林和具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。
（八）关于违法责任的规定我国森林法对违反森林保护法律规定者，规定了比较具体的法律责任，主要是：
1.行政处分
行政处分适用于超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证的直接责任人员、采伐林木后未按规定完成更新造林任务且情节严重的直接责任人员、在森林病虫害防治以及森林防火工作中有失职行为的国家工作人员。
2.行政处罚
行政处罚适用于以下情况：⑴盗伐、滥伐森林或者其他林木，情节轻微者；⑵伪造或者倒卖森林采伐许可证，情节轻微的；⑶违法开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂、砍柴和其他活动，造成森林、林木受到毁坏的；⑷采伐林木后，未按规定完成更新造林任务；⑸违反森林防火规定的；⑹违反森林病虫害防治规定，造成森林病虫害蔓延成灾的。
行政处罚的形式有警告、罚款、责令补种树木、责令赔偿损失、责令限期更新造林、没收非法所得、拘留。
3.刑事责任因违反森林法规并构成《刑法》所规定的犯罪行为者，应当承担刑事责任。主要有以下几种情况：⑴非法采伐、毁坏珍贵树木的；⑵盗伐、滥伐森林或者其他林木，数量较大的；⑶以牟利为目的，在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木，情节严重的；⑷越权或者滥发林木 采伐许可证，情节严重，造成森林受到严重破坏的直接责任人员；⑸违反森林病虫害防治、森林防火规定，构成犯罪的。
刑事责任一般包括：拘役、管制、罚金、三年以下有限徒刑、三年以上七年以下有期徒刑、七年以上有期徒刑。情况特别严重的，可以从重处罚。
第六节 草原保护法
一、草原、草原资源问题和草原保护
（一）草原的概念、分类和功能
草原，特指中纬度地带大陆性半湿润和半干旱气候条件下，由多年生耐旱、耐低温的以禾草占优势的植物群落的总称。草原组成的植物以禾本科、豆科、莎草科占优势,其中尤以禾本科的各种针茅最为典型，菊科、藜科也占重要地位。草原植物群落的高度不高，但密度却很大，有明显的季节更替。
草原生态系统是指由草原生物群落、微生物群落与土壤、气候共同组成的综合生态系统。草原保护法上所讲的草原是生态系统意义上的草原，而不是指禾草占优势的一类植物群落。本章所讲的草原保护，也是指草原生态系统的保护。
按草原气候的干燥程度、温度、主要的植物种类等，可以将草原分为如下几类：
1．草甸草原。这类草原地区年降水量在350～420毫米之间，平均气温为—2.8℃～3.1℃，植被茂密，种类丰富。由于这类草原生产力较高，所以是优良的放牧场和割草场。代表性的群落为贝加尔针茅草原，而分布广的为羊草草原。我国大兴安岭两侧、呼伦贝尔和东北平原草地的草原为草甸草原。
2．典型草原。这类草原地区年降水量为218～400毫米，年均气温为—2.3℃～4.5℃，植物以大针茅、克氏针茅、羊草为主。植物种类较丰富，生物生产能力较高。我国锡林郭勒草原为典型草原。
3．荒漠草原。这类草原地区年降水量在150～280毫米之间，年平均气温为—2.6℃～4.7℃，植物以戈壁针茅、沙生针茅、三裂亚菊等为主。草低且稀，生物生产能力低。我国内蒙古鄂尔多斯西部以西为荒漠草原。
4.高寒草原。这类草原年平均气温很低，无霜期短，植物以紫花针茅、蒿草为主。我国青藏高原为高寒草原。
草原与森林一样，可以起到防风、固沙、保土、调节气候、净化空气、涵养水源等生态作用，还能养育草原动植物，具有很大的环境效能。同时，草原还是畜牧业的基本生产资料，是国民经济和社会发展不可缺少的一种重要自然资源。
（二）草原资源问题
我国具有丰富的草原资源，面积约313万平方公里，占国土面积的32.6。但在长期的开发利用过程中，由于忽视生态规律，重用轻养，使我国草原存在许多问题，其中主要有：
1.草场退化严重。由于草原放牧严重超载和盲目垦殖，导致草原生产力降低，呈现严重退化特征。主要表现为：草群变稀疏低矮，产草量降低；草质变坏，草群中优良牧草减少，杂草、毒草增加。
2.沙化严重。由于过度放牧、开垦，我国草原沙化已很严重。黄土高原、鄂尔多斯高原等地，由于乱垦滥挖，地表植被已被破坏殆尽，导致岩石裸露，土地不断被沙化。
3.草原盐渍化。草原盐渍化主要是由于草原地区不合理的漫灌所致。我国河套平原、鄂尔多斯草原西部的草原盐渍化已相当严重。
4.鼠虫害严重。仅1992年草原鼠虫害发生面积达2000万公顷。内蒙古东部的呼伦贝尔盟，鼠害最严重时，草场有一半面积每公顷鼠洞在1500～3000个。鼠害区牧草产量一般减少30%，严重年份超过50%。虫害也是对草原的一大危害。其中危害最大的是蝗虫，新疆的前山丘陵和平原荒漠都是蝗害区。
5.草原动植物资源破坏严重。例如，准噶尔盆地古尔班通古特沙漠附近的居民，平均每户每年烧两吨梭梭柴，需要砍光6.7公顷的梭梭林。新疆原分布有330～400万公顷的红柳林，现已大半被砍。青海柴达木盆地从诺木洪到塔尔丁的一条“红柳带”，现已荡然无存。许多药用植物因乱挖滥采，数量越来越少。野生动物也由于乱捕滥猎与人类活动的加剧使它的栖息地日渐缩小，不少种类濒于灭绝。
（三）草原保护草原保护，是指采取经济、法律、行政、教育和科学技术等手段，防止草原被侵占、破坏、污染、损害，增加草原的面积和覆盖率，维护并改善其生态环境和生产能力，满足日益增长的社会经济发展的需要。草原资源是一种可更新资源，不仅可以自我繁殖再生，而且适应性强，更新速度快。只要注意保护，合理利用，是可以为人类永续利用的。
草原保护的主要内容包括：禁止任意侵占草原；保证合理利用草原；严格保护草原植被，禁止开垦和破坏；防止过度放牧；防治草原污染；防治草原鼠虫害；加强草原防火工作；禁止乱捕、滥挖野生动植物资源；严格追究违法破坏危害草原者的法律责任等等。
二、草原保护立法
（一）草原保护法的概念和特点
草原保护法是调整人们在草原开发、利用、建设和管理活动中产生的与保护草原有关的各种社会关系的法律规范的总称。草原保护法是保护草原资源，合理开发利用草原资源的重要社会工具，也是我国自然资源保护的重要组成部分。
草原保护法与森林等自然资源保护法一样，在立法形式上往往和资源行业法──畜牧业法相结合在一起，对草原的保护离不开对畜牧业活动的规范。但随着畜牧业从传统生产方式向现代化生产方式的转变，以及人们对草原作为一种环境要素的生态价值认识的加深，保护草原、合理经营草原已愈来愈成为草原法的主要内容。
（二）我国的草原保护立法中华人民共和国成立以后，党和国家历来十分重视草原的保护和建设，注意畜牧业的发展，在不同时期发布了一些有关草原保护的法律法规与政策文件。主要有：
1960年全国人大通过的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》即《四十条》中提出，在牧区要保护草原，改良和培植牧草，特别注意开辟水源。1962年，中共中央国务院发布的《关于发展大牲畜的几项规定》中也有保护草原的内容。1973年，国务院批转了《关于保护和改善环境的若干规定》。其第7部分规定：“加强草原保护，不得任意破坏。”1979年的《环境保护法(试行)》规定，保护和发展牧草资源。积极规划和进行草原建设，合理放牧，保护和改善草的再生能力，防止草原退化，严禁滥垦草原，防止草原火灾。第一次系统地规定了应采取的保护草原的措施。1984年6月，内蒙古自治区颁布了《内蒙古自治区草原管理条例》，是我国地方草原保护立法的先导。1985年6月，第六届全国人民代表大会常委会第十一次会议通过了《草原法》。这是我国第一部有关草原保护的专门立法，在我国草原保护的历史上有重要的意义。
此外，《草原防火条例》、《环境保护法》、《水土保持法》和一些地方法规，也有保护草原的内容。
三、保护草原的法律规定
（一）关于制定草原畜牧业发展规划并纳入国民经济发展计划，保障合理利用草原的规定
《草原法》第8条规定，地方各级人民政府负责组织本行政区域内的草原资源普查，制定草原畜牧业发展规划并纳入国民经济发展计划，加强草原的保护、建设和合理利用，提高草原的载畜能力。
（二）保护草原植被，禁止开垦和破坏
《草原法》第7条规定，国家建设临时使用草原，按照《国家建设征用土地条例》的规定办理。使用期满，用地单位应当恢复草原植被。
该法第十条规定，严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准。已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的，县级以上地方人民政府应当限期封闭，责令恢复植被，退耕还牧。在第12条中，还规定了合理使用草原，防止过量放牧。因过量放牧造成草原沙化、退化、水土流失的，草原使用者应当调整放牧强度，补种牧草，恢复植被。
（三）防止非牧业活动造成草原破坏草原是一个由土地、植物等所组成的陆地生态系统，在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物，可能破坏草原植被；在草原上刮碱土、拉肥土，可能造成草原植物生长条件的破坏。为了保护草原，《草原法》虽不对这些活动予以完全禁止，但却给予了一定的限制：⑴在草原上割灌木等采集、砍挖的活动，必须经草原使用者同意，并报乡级或县级人民政府批准。⑵采集、砍挖者应在指定的范围内进行活动，并应做到随挖随填，保留一部分植物的母株。⑶禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物。
此外，《草原法》第15条还规定：“机动车辆在草原上行驶，应当注意保护草原；有固定公路线的，不得离开固定的公路线行驶。”
（四）草原鼠虫害和疫病的防治草原鼠虫害是草原的大敌，不仅严重地破坏了草原，而且威胁畜牧业生产；一定的疫病，不仅会造成牲畜的大量死亡、减产，甚至会威胁人类的生命健康。为此《草原法》规定：⑴地方各级人民政府应当采取措施，防治草原鼠虫害，保护捕食鼠虫的益鸟益兽。⑵地方各级人民政府应当采取措施，防治草原地区牲畜疫病和人畜共患疾病。⑶猎捕草原野生动物，应当严格遵守当地人民政府关于预防疫病流行的有关规定。
（五）防止草原火灾的法律规定与森林保护相类似，草原火灾也是破坏草原的重大灾害，防治草原火灾，也是草原保护立法的重要内容。《草原法》原则性地规定了草原防火，主要有四项内容：⑴制定草原防火制度。草原地区应加强防火工作，贯彻“预防为主、防消结合”的方针，建立防火责任制，制定草原防火制度和公约。⑵规定防火期。有关的政府或主管部门，应规定草原防火期，在草原防火期内，应当采取安全措施，严格管理。⑶草原火灾的扑救。发生草原火灾时，有关人民政府应当迅速组织群众扑救。⑷草原火灾的调查和处理。发生草原火灾后，有关政府或有关部门，应查明火灾原因和损失情况，及时处理。
（六）关于法律责任的规定
《草原法》规定，违法开垦草原的，县级以上地方人民政府农牧业部门有权责令停止开垦，恢复植被；情节严重的，还可以处以罚款；同时规定，违法在草原上砍挖固沙植物和其他野生植物或者采土，致使草原植被遭受破坏的，乡级人民政府或者县级人民政府农牧业部门有权制止，并责令恢复植被，赔偿损失；情节严重的，还可以处以罚款。
当事人对上述行政处罚中的罚款或赔偿损失的决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉；对有关罚款的决定，期满不起诉又不履行的，有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府可以申请人民法院强制执行。
第七节 其他资源保护法
一、渔业资源保护法
（一）渔业和渔业资源渔业，是指从事采捕、养殖水产动植物的产业。按其作业的区域不同，一般分为淡水渔业和海洋渔业；按其生产的特点不同，又可分为捕捞业和养殖业。
渔业资源，是指具有经济开发价值的可供渔业养殖和采捕的水生动植物资源及其适宜发展渔业的自然条件，如水面、滩涂等。渔业是一种资源型产业，渔业资源是渔业生产的劳动资料和劳动对象，渔业的发展与渔业资源的发展是密不可分的。因此，渔业资源的保护和增殖与渔业活动也是紧密相联的。
我国拥有发展渔业的良好条件，海岸线长、沿海滩涂广阔，河流湖泊众多。这些发展渔业的理想场所又为我国蕴藏了丰富的渔业资源，仅海洋经济鱼类我国就有1500多种，淡水养殖产量居世界首位，水产品总量仅次于前苏联、日本，居世界第三位。但是，由于长期以来只重利用，不重保护，酷渔滥捕，致使渔业资源遭到很大破坏。加上经济发展带来的环境污染和人类对渔业资源需求量的增加、利用强度的增高，使我国的渔业资源同样面临严峻的形势。为了稳定、发展我国渔业，保护渔业资源，健全和发民我国渔业保护法制是十分必要的。
（二）渔业资源保护立法渔业法是调整渔业经济活动中有关渔业生产、渔业资源的增殖与保护方面的社会关系的法律规范的总称。渔业法也属于资源行业法，但渔业资源保护却是其重要内容，在规范渔业权、渔业秩序和渔政管理的基础上促进渔业资源的合理利用与保护是其根本目的。
我国一贯十分重视对渔业资源的保护，制定了一系列渔业资源保护的法律、法规和规章。主要有：《中华人民共和国渔业法》(1986年)、《中华人民共和国渔业法实施细则(1987年)、《水产资源繁殖保护条例》(1979年)、《水生野生动物保护实施条例》(1993年)、《渔政管理工作暂行条例》(1979年)等等。
（三）保护和合理利用渔业资源的法律规定
1.关于渔业资源发展方针和保护管理体制的规定
,渔业法》规定，国家对渔业实行”以养为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜，各有侧重”的方针。并规定各级人民政府把渔业生产纳入国民经济发展计划，采取措施，加强水域的统一规划和综合利用。这样，就从指导思想上纠正了渔业生产中重捕捞、轻养殖、掠夺性开发利用资源的错误做法，确保渔业资源得到合理利用。
,渔业法》规定，对渔业资源实行统一领导，分级管理的体制。国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。海洋渔业，除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。江河湖泊等水域的渔业，按照行政区划由县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理。国家渔政渔港监督管理机构对外行使渔政渔港监督管理权。
2.关于发展养殖业时保护渔业资源的规定根据法律规定，使用全民所有的水面、滩涂，从事养殖生产的单位应向县级以上地方人民政府申请养殖许可证，取得对水面的养殖使用权后方可从事养殖业。取得使用权的养殖业生产者在享有养殖权时，负有保护水面的义务。
3.关于规范捕捞作业，保护渔业资源的规定国家对捕捞业实行捕捞许可证制度，从事捕捞业的，必须向渔业行政主管部门申请领取捕捞许可证，并必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行作业，遵守有关保护渔业资源的规定。
有关捕捞方面的禁止性或限制性规定。主要有：⑴禁止炸鱼、毒鱼；⑵不得在禁渔区和禁渔期进行捕捞；⑶不得使用禁用的渔具、捕捞方法和小于规定的最小网具尺寸的网具进行捕捞；⑷禁止捕捞有重要经济价值的水生动物苗种；⑸因养殖或者其他特殊需要，捕捞有重要经济价值的鱼种或者禁捕的怀卵亲体的，必须经国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门批准，在指定的区域和时间内，按照限额捕捞。
4.防止其他人为活动对渔业资源破坏的规定
（１）在水生动物苗种重点产区引水用水时，应当采取措施，保护苗种。
（２）在鱼、虾、蟹洄游通道建闸、筑坝，建设单位应当建造过鱼设施或者采取其他对渔业资源有严重影响的补救措施。
（３）用于渔业并兼有调蓄、灌溉等功能的水体，有关主管部门应当确定渔业生产所需的最低水位线。
（4）禁止围湖造田。沿海滩涂未经县级以上人民政府批准，不得围垦；重要的苗种基地和养殖场所不得围垦。
（5）进行水下爆破、勘探、施工作业，对渔业资源有严重影响的，作业单位应事先同有关县级以上人民政府渔业行政主管部门协商，采取措施，防止或者减少对渔业资源的损害。
此外，《渔业法》还原则规定了对渔业水域生态环境的保护。该法第26条规定，各级人民政府应当依照《海洋环境保护法》和《水污染防治法》的规定，采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染，并追究污染渔业水域的单位和个人的责任。
5.关于违法责任的规定
对于违反渔业法规，破坏渔业资源的行为，可以由渔业行政主管部门或者所属的渔政渔港监督管理机构，分别情况给予没收渔获物和违法所得、没收渔具、吊销捕捞许可证和养殖证、责令赔偿损失、罚款等形式的行政处罚；违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重，构成非法捕捞水产品罪的，依照《刑法》第340条的规定，可以处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。
二、旅游资源保护法
（一）旅游及旅游资源旅游是特指人们离开自己经常居住的环境而进行的一种旅行观光活动。其特点，一是运动中的行为；二是离开居住地的行为；三是一种游玩行为，即不是到异地去定居和谋职。
旅游资源是观光旅游的对象，是构成旅游活动的主要因素之一。它包括自然资源，如著名风景区、海滩、自然保护区、植物园、森林公园等；也包括人文资源，如历史文物古迹、各类寺庙、纪念馆、博物馆等。现代旅游资源更多的是由自然资源与人文资源共同组成的一种复合资源，在自然景观中溶入人文意境，在人文景观后衬以自然风光，以使二者相得宜彰，让旅游者得到视觉上和心理上多重享受。
我国的旅游资源是相当丰富的。辽阔的地域，壮丽的山河，众多的民族，古老的文明，一切的一切都有着巨大的魅力，吸引着来自五湖四海的旅游者，为我国的旅游业提供了深厚的物质基础。加上中国实行的对放开放政策和人民生活水平的日益提高，旅游业在我国国民经济中已占有越来越重的份量。
（二）旅游资源问题及其保护旅游资源虽然能够给人们以娱悦和享受，为社会创造大量物质财富，但如果人们不善加利用，不仅会损害旅游资源本身，也会破坏整个人类的生存环境。旅游资源的开发利用中存在的主要生态环境问题有两个方面：一是旅游活动本身对旅游资源的污染和破坏，二是其他人为活动对旅游资源的污染和破坏。
旅游活动本身对旅游资源的污染和破坏，主要是由于缺乏统一规划，疏于管理和旅游活动参加者自身素质不高导致的。如过分拥挤的游客、规划失调的旅游接待设施会损害美丽的自然景观，降低建筑艺术水平；在某些自然保护区开展狩猎等影响动植物资源的旅游活动，会导致生态失衡，破坏旅游资源乃至人类生态环境。又如旅游者随手乱挖乱画，乱丢垃圾，造成饮食用包装纸、盒,瓶及其他生活垃圾充斥旅游景点，这种现象已被定义为“旅游污染”。
其他人为活动对旅游资源的污染和破坏，主要是由于缺乏规划与环境影响评价，在生产建设和资源开发活动中造成的。如在一个风景秀丽的游览区内建设冒着黑烟的高大烟卤，在城市建设中拆毁文物古迹，在资源开发和基础设施(如铁路、公路、输油管道,通信线路)中毁坏自然人文景观或降低自然景观与人文景观的价值。这种现象也可称为“建设性的破坏”。
为此，必须加强对旅游资源的保护，合理地开发利用各类旅游资源。
（三）旅游资源的法律保护以法律来保护旅游资源是一种非常有力的手段。一些旅游资源丰富、法制比较健全的国家都在这方面做了大量工作，制定了很多法律、法规。如《法国风景区和文物古迹保护法》、《埃及关于授予旅游部监督、开发旅游区权力的法律》。在美国，有《黄石国家公园法》、《原始风景河流法》等。在日本，有《历史古迹名胜天然纪念物保护法》、《国家保护法》、《国家公园保护法》、《自然公园法》、《保护古都历史风土特别措置法》、《首都近郊绿地保全法》等。
我国虽然还没有制定专门的《旅游法》，但与保护旅游资源有关的相关法规还是有一些。主要的是：《国务院关于加强历史文物保护工作的通知》(1980年)、《文物保护法》(1982年)、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(1985年)、《风景名胜区管理暂行条例》(1985年)、《环境保护法》(1989年)、《文物保护法实施细则》(1992年)、《自然保护区条例》(1994年)，等等。这些法律，规定了一些旅游资源保护与合理开发利用的制度与措施，主要有：
1.各级人民政府对具有代表性的各类自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹、人文遗迹，古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。
2.在风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。
3.城市建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。
4.在自然保护区开展旅游，必须按批准的方案进行，并遵守以下规定：⑴对旅游区必须进行规划设计，确定合适的旅游线路和旅游点；⑵旅游点的建筑和设施体现民族风格，同自然景观和谐一致；⑶根据旅游需要和接待条件制定年度接待计划，按隶属关系报主管部门批准，有组织地开展旅游。
5.风景名胜区土地，任何单位和个人都不得侵占，对违反者应责令其退出所占土地，拆除违章建筑，并可酌情给予罚款处罚。
6.在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构。
7.在风景名胜区及其外围保护地带的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。
8.风景名胜区的林木不得砍伐，确需进行更新、抚育性采伐的，须经地方主管部门批准。古树名木，严禁砍伐。
9.文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程。如有特殊需要，必须依法申请审批。
10.在文物保护单位建设控制带内修建新建筑和构筑物，不得破坏文物保护单位的环境风貌。
11.因建设工程特别需要而必须对文物保护单位进行迁移或者拆除的，应根据文物保护单位的级别，经有关人民政府和上一级文化行政主管部门同意。全国重点文物保护单位的迁移或拆除，由国务院决定。
12.全民所有的博物馆、图书馆和其他单位的文物藏品禁止出卖。未经批准，任何单位或个人不得调取文物。
13.有下列行为之一的，依法追究刑事责任：
⑴贪污、盗窃国家文物；
⑵故意破坏国家保护的珍贵文物或者名胜古迹；
⑶非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，依法追究刑事责任。
第十章 环境行政责任
第一节 环境行政责任概说
一、环境行政违法行为
环境行政违法行为，是环境行政法律关系主体违反环境行政法律规范，侵害法律所保护的环境行政关系，对社会造成一定程度的危害，尚未构成犯罪的行为。由于环境行政法律关系包括环境行政主体和环境行政相对人，因此环境行政违法包括环境行政主体的违法和环境行政相对人的违法。
(一) 环境行政违法行为的构成要素
1.违法主体必须是环境行政法律关系的主体。环境行政法律关系主体，是环境行政违法的重要构成要件之一，如果不是环境行政法律关系的主体，就不能构成环境行政违法。
2.环境行政法律关系主体具有相关的法定义务。环境行政法律关系的内容主要表现为对环境行政主体权利和义务的规定。环境行政违法是对法定的作为义务和不作为义务的违法。因此，违反相关的法定义务，是环境行政违法的重要构成要素之一。
3.环境行政法律关系主体具有不履行法定义务的行为。仅从法律上规定了环境行政主体的权利和义务，环境行政违法还仅仅是一种可能性，只有环境行政法律关系的主体在客观上有不履行或不依法履行法定义务的行为时，才能构成环境行政违法。
4.环境行政违法的主观要件。根据法学原理，行为人在主观上有过错，是违法的构成要件之一。所谓主观过错，是指行为人实施行为时的一种心理状态，包括故意和过失两种形式。这一原理也适用于环境行政违法行为。
(二) 环境行政违法的特征
环境行政违法行为的特征是环境行政违法的外在表现，也是环境行政违法区别于其他性质的违法的具体表现，与环境民事违法、刑事违法和违纪行为等相比较，环境行政违法具有如下特征：
1.环境行政违法的主体是环境行政法律关系主体环境行政违法的主体首先必须处于环境行政法律关系之中，也就是说，某种环境违法行为，只有其主体以环境行政主体或环境行政相对人的资格出现时，才有可能构成环境行政违法。行为人具备环境行政法律关系主体资格，是环境行政违法的前提，是构成环境行政违法的首要条件。
2.环境行政违法是违反环境行政法律规范,侵害法律保护的环境行政关系的行为
任何违法，都是对一定法律规范的违反，环境行政违法也不例外，它首先是对法律规范的违反，而不是单纯的违纪行为。其次，环境行政违法既不是违反环境民事法律规范，也不是违反环境刑事法律规范，而是违反环境行政法律规范，从而侵害了环境行政法律规范所调整和保护的环境行政关系。违反民事等其他法律规范，侵害法律保护的其他关系的行为，不能构成环境行政违法。交叉违反不同法律规定的则另当别论。
3.环境行政违法是一种尚未构成犯罪的行为
环境行政违法与犯罪，都是对社会有害的行为，侵犯了受法律保护的环境行政关系。但是，二者既有质的区别又有量的不同。质的区别表现为二者由不同的法律规范（刑事法律规范和行政法规范）调整，依法被追究不同的法律责任（环境刑事责任与环境行政责任）。量上的不同表现为：环境行政违法比犯罪对社会危害的程度轻微。只有情节严重的违法才构成犯罪。因此，社会危害程度的大小和轻重成为划分犯罪与违法的基准。某种环境违法一旦上升为犯罪，就不再由环境行政法律规范调整，而应由环境刑事法律规范调整。
4.环境行政违法的法律后果是承担环境行政责任
,有法必依，违法必究”是我国社会主义法制的基本要求，违反环境行政法律规范，不履行法定义务或不依法履行义务，构成环境行政违法的任何人、任何组织，都必须接受国家的法律制裁．决不容许其超越或凌驾于法律之上。因此，任何环境行政违法主体，除非法律有特别规定，都必须对其环境行政违法行为承担法律责任。并且，环境行政违法主体所承担的法律责任，既不是民事责任，也不是刑事责任，而是环境行政责任。
(三) 环境行政违法行为的分类
环境行政管理活动的复杂多样性以及环境行政违法主体的多样性，决定环境行政违法行为的多种多样性。研究环境行政违法的分类，归纳各种环境行政违法行为的特征及其法律意义，对于正确、及时地预防和制裁环境行政违法行为，正确处理环境行政争议，维持良好的环境行政管理秩序，具有重要的意义。根据不同的标准，从不同的角度，环境行政违法行为可以进行多种分类。
1.环境行政主体的违法与环境行政相对人的违法
根据环境行政法律关系主体的不同，首先可以将环境行政违法分为环境行政主体的违这和环境行政相对人的违法。环境行政主体的违法和环境行政相对人违法所引起的责任后果在内容和形式上都有所区别，应区别对待。环境行政主体违反环境行政法律规范，称为环境违法行政，与环境行政相对人的环境行政违法有区别。违法行政进而又可以细分为国家行政机关违法行政、公务员的违法行政和被授权组织的违法行政。环境保护行政主管部门的违法行政，由环境保护行政主管部门自身承担环境行政责任。公务员的环境违法行政，造成损害的，由其所属环境行政机关承担赔偿责任；该行政机关对有故意或重大过失的公务员可行使追偿权。被法律授权的组织的违法行政，由该组织承担环境行政责任；由行政机关授权的，授权机关承担连带责任；被委托组织或个人的环境行政违法行为，由委托行政机关承担相关责任。
2.作为环境行政违法和不作为环境行政违法
根据方式和状态的不同，环境行政违法又可以分为作为环境行政违法和不作为环境行政违法。作为环境行政违法是指环境行政法律关系主体不履行环境法律规范或环境行政行为所规定的不作为义务。不作为环境行政违法是指环境行政法律关系主体不履行环境行政法律规范或环境行政行为所规定的作为义务。
3.实质性环境行政违法和形式性环境行政违法
根据内容和形式的不同，环境行政违法可以分为实质性环境行政违法与形式性环境行政违法。这主要是针对行政主体而言的。实质性环境行政违法，又称实体上的环境行政违法，是指环境行政主体的行为在内容上违反了环境行政法律规范的实质性要件，具体表现为：（１）行为主体不合法，（２）行为超出了行为主体的法定权限：（３）意思表示不真实：（４）行为的内容同环境行政法律规范所规定的目的、原则和规则相违背。形式性环境行政违法，又称程序上的环境行政违法，是指环境行政主体的行为在形式上违反了环境行政法律规范形式性要件，具体表现为：（１）行为的做出和实施不符合法律规范所规定的程序：（２）行为的表现形式不符合法律规范所规定的形式。
实质性环境行政违法所引起的法律后果是依据环境实体法追究行为主体的惩罚性环境行政责任，而形式性环境行政违法所引起的法律后果是依法定程序追究行为主体的补救性环境行政责任。实质性环境行政违法行为往往被撤销，从其发生时即没有法律效力，而形式性环境行政违法一般经过有效的补救措施，仍能发生法律效力，有些亦可被撤销。
二、环境行政责任的特征、构成及追究原则
环境行政责任是指环境行政法律关系主体由于违反环境行政法律规范或不履行环境行政法律义务而依法应承担的环境行政法律后果。
(一) 环境行政责任的特征
1.环境行政责任的主体是环境行政法律关系主体
环境行政责任主体包括行政主体和行政相对人。行政主体享有行政职权，同时也负有实施环境行政管理的义务，而环境行政相对人在享有权利的同时，也必须履行法定的义务。因此，环境行政责任不仅包括行政主体的法律责任，也包括行政相对人的法律责任。在环境行政法律关系中，尽管行政主体与行政相对人法律责任的实现方式和范围是不同的，但都不能脱离环境行政法律规范的调整。环境行政主体的行为，仅靠政治监督及社会舆论监督以及其他法律途径等的约束是不够的，还必须依赖于并且主要依赖于环境行政法律规范的制约；而环境行政相对人的行为，仅靠社会道德以及自我约束也是不够的，还必须靠行政法律规范制约。对于环境行政主体而言，不依法做出环境行政行为，不依法实施环境行政管理，都要承担法律责任：对于环境行政相对人来说，不履行法定的义务同样要受到法律的追究。
从环境行政法律关系所包含的环境行政权的行使者和环境行政职责的履行者来看，与行政职权和行政职责密切联系的环境行政法律责任的承担主体，当然包括行政主体及其公务员。在与行政主体的关系上，公务员基于行政职务关系，负有忠实地执行公务的职责，环境行政责任当然包括公务员的法律责任。
2.环境行政责任是基于环境行政义务发生的
环境行政法律关系主体应当履行法定职责和义务。环境行政责任是行政法律关系主体不履行法定职责和义务所引起的法律后果，它是以行政法律义务为基础的，没有行政法律义务，也就没有环境行政责任。
3.环境行政责任是一种法律责任
环境行政责任作为一种法律责任，具有强制性，由有权的国家机关来追究。环境行政责任是以环境行政法律规范所规定的职责和义务为基础的，环境行政法律规范所规定的责任和义务的方式与内容，是追究环境行政责任的根据，环境行政责任是对环境行政违法或不当的救济，与犯罪行为及民事违法行为等的法律后果有着不同的责任承担方式。环境行政责任与其他法律责任不能相互替代。完善环境行政责任制度，是加强环境行政法制建设的重要组成部分。
（二）环境行政责任的构成要件
1.存在违反环境行政法律义务的行为
环境行政法律关系的主体违反行政法律义务，是环境行政责任产生的前提。不违反法律义务，也就不存在承担相应的法律责任的问题。
2.存在承担责任的法律依据
根据现代国家依法行政的理论，不仅要求权利义务的法定，而且要求对有关责任的追究也必须是法定的。因此，不仅环境行政责任的方式必须为法律规范所确认，而且环境行政责任的内容也必须为法律规范所确认。
(三) 环境行政责任的追究和免除
1.环境行政责任的追究原则
(1)责任法定原则。根据环境行政法治的原理，环境行政义务人必须严格按照环境行政法律规范履行应履行的义务，而且对违反环境行政法律规范的义务人追究责任。责任法定是指只有法律的明文规定，才能成为确认和追究环境违法责任的依据。对环境违法责任的确定和追究，必须严格依法进行，并严格限制类推适用。只有这样，才能有效地防止追究责任的任意性，真正实现法治行政。
(2)责任与违法程度相一致原则。它要求适用于环境违法责任者的法律责任的种类和形式等必须与违法行为所造成的损害后果以及违法行为的情节和责任能力等相一致，必须根据违法行为的程度运用适当的责任形式，选择适当的强度和方式。追究违法行为的责任，目的在于对受到损害的权益给予适当的补救，惩罚违法行为责任者，以达到教育的目的。如果违法责任畸轻，被害人的合法权益就得不到有效的补救，对环境违法者也起不到警戒的作用。反之，如果违法责任畸重，同样也不能实现追究法律责任的目的。对补救性的违法责任而言，如果让行政主体及其公务员承担过重的责任，则国家将受到损失；若让行政相对人承担过重的责任，则容易导致人民对国家行政的不信任，影响政府在人民群众心目中的形象。对惩戒性的违法责任而言，若惩罚过重，受惩罚者将会产生抵触情绪，不利于建立和完善良性循环的行政管理秩序。因此，追究环境行政责任，必须严格遵守责任和违法程度相一致的原则。
(３)补救、惩戒和教育相结合的原则。环境违法的追究，往往表现为对环境违法责任者的惩罚，其最终的目的在于对受到损害的权益的补救，以恢复正常的管理秩序。但是，仅靠惩罚或科处补救性义务，并不一定能有效地控制和防止行政上的违法行为的发生。一定程度的惩罚是必要的，而惩罚的目的是为了教育并使违法责任者更好地履行职责或义务，最终建立良好的社会法制秩序。所以，在确认和追究违法环境行政责任时，对责任种类、方式和强度等的选择，都应体现补救、惩罚和教育相结合的原则。
环境行政责任的认定和追究，往往是一个相互交错的混合过程。但是，总的说来，认定环境行政责任是追究环境行政责任的前提。
2.环境行政责任的免除
在特定情况下，虽然行为人的行为符合环境行政违法的构成要件，并且在事实上对一定的社会关系形成侵害，但是，因为该行为的实施是为了保护更大的合法权益，所以排除其违法性，免除对环境行政责任的追究。排除环境行政违法性的行为主要有以下几种：
(1)正当防卫。正当防卫是为了保护公共利益、本人或他人的人身及其他权利免受正在进行的侵害，而对侵害人实施侵害，以迫使其放弃侵害行为的行为。这种行为在客观上是针对现实的侵害行为进行有效的制止，其结果一般是使侵害人的人身权、财产权受到损害；在行为人的主观上，则是为了保护侵害行为所指向的客体不受侵害。
正因为正当防卫是以侵害的方法制止不当侵害的行为，所以其实施必须是针对违法侵害行为，并且是针对正在进行的侵害行为，必须是针对违法行为的实施人做出的未超出必要限度的侵害行为。如果超出了必要限度，就是防卫过当，有失公正。因此，防卫人的行为同样构成环境行政违法，防卫人应承担环境行政责任。
(2)紧急避险。紧急避险是行为人为保护公共利益、本人或他人的人身及其他权利免受正在发生的危险，不得已而采取的侵害法律保护的其他公共利益或他人权益的行为。客观上，行为人损害了一定的合法权益，但保护了更大的合法权益；在主观上，行为人是在衡量权益轻重后，不得已而做出的选择。因此，紧急避险的成立，必须具备以下要件：①为了使合法权益免受正在发生的危险；②情况紧急，没有其他途径可供选择；③损害的合法权益不得超过保护的合法权益（比例原则）。
第二节 环境行政责任的种类与方式
一、环境行政主体承担环境行政责任的种类与方式
（一）环境行政违法行为的种类
我国环境法并未统一对环境行政违法做出规定，归纳国家宪法、环境保护法、各环境保护单行法及相关法律法规的规定，可以将环境行政违法分为如下几类：
1.事实上的错误。即指环境行政主体在环境行政执法过程中因对具体事实的认定不当或不全面而导致的违法行为。这种行为主要表现为环境行政主体所做出的具体行政行为的证据不足。
2.法律上的错误。即指环境行政主体在具体行政行为中出现的法律适用上的错误，本来应当适用这个法律或这个条款的却适用那个法律或那个条款。
3．程序违法。即指环境行政主体不按法律规定的程序进行相应的行为，如不经过法定步骤、附加非法定步骤、顺序颠倒、不遵守时间限制等。违反程序可能会影响行政行为的公平与正确，因而也属违法行为。
4．行政越权。即环境行政主体及环境行政人员超越职务权限的行为，如环境行政主体在不具备法律要求的事实而采取法律规定的行为，或虽然具备这样的事实但权力超越了法定范围时，均属越权行为。越权的行政行为属于无效的行政行为。
5．滥用职权。即环境行政主体及其环境行政人员在其职权范围内违反法律规定的目的和原则，以及考虑—些与法律规定不相关的因素而做出的具体行政行为。这种行为虽未超越环境行政主体的职权，但由于行使该行为的目的不当，或该行为的做出不符合法律规定的目的，因而属于违法行为。
6．行政失职。即环境行政主体包括其工作人员不履行法定义务或消极履行法定义务的行为。行政失职的成立必须是环境行政主体或有关人员有法律上的相关义务，而环境行政主体或有关人员没有履行或消极履行这个义务。
（二）环境行政主体承担环境行政违法行为的方式
环境行政主体的行政责任形式要受到某些限制。由于环境行政主体是代表国家参与环境行政法律关系的，因此，运用于自然人和法人的一般的责任形式，不能完全适用于环境行政主体。
环境行政主体承担环境行政责任的具体方式有：
1.通报批评。这是环境行政主体承担的一种惩戒性违法环境行政责任，主要是通过名誉上的惩罚，对做出违法或不当环境行政行为的环境行政机关及其他环境行政主体起一种警戒的作用。
通报批评通常由权力机关、上级行政机关或行政监察机关以书面形式做出，通过报刊、文件等予以公布。
2.赔礼道歉、承认错误。当行政主体在行政管理过程中由于管理上的违法或不当，损害相对方的合法权益时，理应向相对人赔礼道歉，承认错误。赔礼道歉，承认错误，虽然对受损害者的物质损害没有补益，但能使受损害者在精神上得到安慰，平息激愤的情绪，淳化行政机关的民主作风，维护行政法治的尊严。承担这种责任—般由行政机关的领导和直接责任人员出面，可以采取口头形式，也可以采取书面形式。这是环境行政主体所承担的—种最轻微的补救性环境行政责任。
3.恢复名誉、消除影响。当行政主体的违法或不当环境行政行为造成相对方名誉上的损害，产生不良影响时，一般采取这种精神上的补救性环境行政责任。责任的履行方法取决于相对方名誉受到损害的程度和影响的范围。
4.返还权益。当环境行政主体剥夺相对方权益的行为属违法行政时，其承担环境行政责任的方式一般为返还权益。
5.恢复原状。当环境行政主体的违法或不当行为给相对方的财产带来改变其原有状态的损害时，一般由环境行政机关承担恢复原状的补救性行政责任。
6.停止违法行为。这是惩戒性的环境行政责任。对于持续性的违法环境行政行为，如果行政相对人提出控诉时侵害仍在继续、违法行政责任的追究机关有权责令停止违法行政行为。
7.履行职务。这是针对环境行政主体不履行或拖延履行职务而确立的—种环境行政责任方式。针对环境行政主体失职的这种责任形式，既可以由环境相对人申请，也可以由人民法院的判决或上级行政机关的决定予以确立。
8.撤销违法的环境行政行为。当环境行政主体所作的环境行政行为具有如下情形之—时，行政主体承担撤销违法行为的环境行政责任：主要证据不足的，运用法律、法规错误的，违反法定程序的，超越职权的，滥用职权的。撤销包括撤销已完成的行为和正在进行的行为。
9.纠正不当的环境行政行为。纠正不当是对环境行政主体裁量权进行控制的行政责任方式。环境行政机关对滥用自由裁量权的不当环境行政行为要负环境行政责任，纠正不当的环境行政行为的具体方法是变更不当环境行政行为：如《行政诉讼法》第５４条规定，对行政处罚显失公正的，法院可以判决变更。
10.行政赔偿。行政赔偿是一种财产上补救性的违法行政责任。环境行政主体的违法行为造成环境行政相对人财产上的损害，应依法承担环境行政赔偿责任。
二、公务员承担环境行政责任的方式
（一）公务员的环境行政责任的特点公务员环境行政责任是指公务员对其违法行为承担的法律后果。公务员的环境行政责任有如下特点：
1.引起环境行政责任的行为是公务员违法行使职权的行为。
2.一般公务员不直接对行政相对人承担环境行政责任。
3.公务员的违法环境行政责任主要是惩戒性的。
（二）公务员的环境行政责任的具体方式
1.通报批评。这是公务员所承担的惩戒性法律责任。由有权机关在会议上或文件上公布。其目的是为了教育有责任的公务员本人，也对其他公务员起到警戒的作用。
2.赔偿损失。赔偿损失，是兼有惩罚性和补救性的责任承担方式。公务员的环境赔偿责任的特点，在于公务员并不直接向受害的环境行政相对人赔偿，而是先由行政机关承担赔偿责任，再根据求偿权向有故意或重大过失的公务员追偿已赔偿的款项的部分或全部。
3.行政处分。行政处分，是公务员承担违法环境行政责任的主要形式，是国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职的公务员给予的惩戒措施。
三、环境行政相对人违法的行政责任
（一）环境行政相对人违法的概念
环境行政相对人违法是指相对人违反环境法律法规，实施危害环境但尚未构成犯罪的行为。这种行为与环境行政主体违法在内容、形式和法律后果上均有很大不同，环境行政相对人违法具有如下特征：
1.环境行政违法行为人是环境行政相对人即在环境行政法律关系中被管理的一方。
2.环境行政相对人的行为包括违反环境行政管理的行为和直接实施的危害环境的行为。
3.环境行政相对人的违法行为既可以是个人的违法，也可以是组织的违法。
4.环境行政相对人的违法行为只能是违反行政法规范行为。
5.环境行政相对人承担的处罚性法律后果主要是行政处罚，这后果体现了国家的权利色彩，从而促使相对人严格履行法定义务。
（二）环境行政相对人违法的种类
环境行政相对人违法行为的范围十分广泛，没有也不可能有统—的法律加以规定，根据违法行为所侵害的客体，可以对相对人违法行为的种类作以下划分：
1.自然环境保护方面的违法行为。即在资源保护、开发、利用及管理过程中所发生的违法行为。如水资源保护方面的违法行为，土地资源保护方面的违法行为，森林资源保护方面的违法行为，草原资源保护方面的违法行为，矿产资源保护方面的违法行为，矿业资源保护方面的违法行为，野生动植物保护方面的违法行为等。
2.防治污染和其他公害方面的违法行为。即行政相对人排放污染物，造成其他公害以及违反管理制度的行政违法行为，如造成大气污染的违法行为，造成水体污染的违法行为，造成海洋污染的违法行为，造成噪声污染的违法行为，造成固体废弃物污染的违法行为，造成放射性污染的违法行为，造成农药污染的违法行为，造成食品污染的违法行为等。
3.景观保护方面的行政违法行为，即行政相对人对人文景观、风景名胜区及自然保护区等造成不良影响以及违反管理制度的行政违法行为。如违反文物保护法的行为，违反风景名胜区环境保护法规的行为，违反自然保护区管理规范的行为等。
（三）行政相对人承担环境行政责任的方式
1.承认错误、赔礼道歉。相对人的环境行政违法行为被确认后，有关行政机关可以责今其向利害关系人承认错误，并表示歉意，向有关机关做出不再重犯的保证。
2.接受行政处罚。行政处罚是一种惩戒性的行政责任追究形式，包括申诫罚、财产罚、行为罚。
3.履行法定的义务。相对人因怠于履行法定义务而构成环境行政违法行为时，行政机关可以责令其依法履行该项义务。如果在法定的期限内仍不履行，则将接受行政强制措施。
4.恢复原状、返还原物。相对人的环境行政违法行为系占有他人财物或公共财物，改变特定对象原有状态的，有关行政机关责令其返还财物，恢复特定对象的原有状态。
5.赔偿损失。相对方的环境行政违法行为给国家、集体或他人的利益造成损害的，应当依法承担赔偿责任。
此外，外国人及外国组织在我国境内活动时，属于我国行政管理相对方，如违反了我国环境行政管理义务也要承担环境行政责任。我国环境法中对本国公民、法人和其他组织设定的环境行政责任承担方式基本适用于外国公民和组织，如警告、罚款、拘留、赔偿等。外国人承担环境行政责任的特殊方式还有限期离境、驱逐出境、禁止入境等。
第三节 环境行政制裁
环境行政制裁是指由尚未构成犯罪的环境违法行为人所在单位或特定的国家行政机关，依照法律对违法行为人所采取的惩罚措施。行政制裁一般包括行政处分和行政制裁两种方式。
一、环境行政处分
环境行政处分是指国家环境行政机关对于其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。
（一）环境行政处分的特点
1.行政处分是国家行政法律规范规定的责任形式，在这一点上，要与一般的纪律处分区别开来。纪律处分是组织内部依照组织章程、决议等做出的。
2.行政处分的主体是公务员所在行政机关、上层主管部门或监察机关。
3.行政处分是一种内部责任形式。行政处分是国家行政机关对其行政系统内部的公务员实施的—种惩戒，不涉及一般行政相对人的权益。
（二）环境行政处分的种类关于行政处分，１９５７年１０月发布的《国务院关于国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》曾成为其实施的基本依据。１９８６年恢复设立监察部后，陆续制定了《中华人民共和国行政监察条例》、《禁止向企业摊派暂行条例》、《国家机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、《国务院关于在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》等，对公务员的违法行政责任作了较为详细具体的规定。１９９３年４月２４日，国务院第二次常务会议通过《国家公务员暂行条例》，对行政处分的适用进一步作了规定。根据《国家公务员暂行条例》第33条之规定，行政处分共有六种形式，即警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。警告、记过、记大过均为警戒性处分。降级指降低环境行政管理机关工作人员的行政级别，具体体现在工资待遇等方面；撤职指撤销环境行政管理机关工作人员所担任的行政职务；开除指将环境行政管理机关工作人员从环境行政机关中除名。
（三）环境行政处分的适用
有权给予环境行政处分的机关在追究环境行政处分责任时，应按照环境行政管理机关工作人员违法行政行为的性质、情节和危害后果，给予适当的环境行政处分或免予环境行政处分。
对于违反环境行政管理法律规范，使国家和人民利益遭受一定损失的，可分别给予警告、记过、记大过、降级处分。
对于严重违反环境行政管理法律规范，使国家和人民利益遭受重大损失，不能继续留任现职的，可分别使用降职、撤职处分，无职可降或无职可撤的，也可给予降级处分。
对于严重违反环境行政法律规范，屡教不改的，可给予开除处分。
对于从违法环境行政行为中得到经济利益的，可给予没收、追缴违法所得或责令退赔的经济处罚。经济处罚可以和行政处分并用。
对于违反环境行政管理法律规范，情节轻微的，可在批评教育后，免于行政处分。
对于违反环境行政管理法律规范，情节严重构成犯罪的，在其承担刑事责任后，仍可给予一定的环境行政处分。
（四）适用环境行政处分的机关及其权限
1.主管机关及其权限
各级环境保护局局长是同级人民政府组成人员，由同级人民政府主管，环境保护局其他工作人员由所属环境保护局主管。各主管机关有权追究其所属工作人员的环境行政处分责任。
根据《国务院关于国家行政机关工作人员奖惩暂行条例》规定，各主管机关适用环境行政处分的权限如下：
（1）各级环保行政机关自行任命的本机关工作人员的环境行政处分，由该机关决定和执行。
（2）各级人民政府任命的环境保护局局长的环境行政处分，由各级政府决定和执行。
国家环境保护局和各省、自治区、直辖市人民政府任命的处长（或相当人员）以上环境行政管理机关工作人员的降职、撤职、开除留用察看和开除环境行政处分，应报国务院备案。
（3）各级人民政府任命的环境行政管理机关其他工作人员的警告、记过、记大过、降级处分，由直属上级决定后执行，并且报任命的人民政府备案；降职、撤职、开除留用察看和开除处分，由直属上级决定，报任命的人民批准后执行。
县（市）环境行政管理机关开除工作人员的环境行政处分，必须报县（市）人民政府批准。
（4）需要报请批准或备案的环境行政处分，只有在报请批准或备案后才发生法律效力。
（5）各级人民政府对下级人民政府和所属环境行政管理机关的环境行政处分发现不当或错误的，有权加以改变。根据具体情况，分别予以加重、减轻或撤销。
2.监察机关及其权限
各级监察机关对同级环境行政管理机关工作人员、上级监察机关对下级环境行政管理机关工作人员有权追究环境行政处分责任。
根据行政监察条例规定，监察机关适用环境行政处分的权限如下：
(1) 调查处理环境行政管理机关工作人员的违法行政行为，并根据调查结果，可向主管机关提出监察建议，也可决定给予警告、记过、记大过、降级、撤职和经济处罚的环境行政处分。
(2) 受理环境行政管理机关工作人员不服主管机关环境行政处分的申诉。经复审认为原决定不适当的，可以建议原决定机关变更或撤销，也可直接变更或撤销原决定。
(3) 监察机关做出的监察决定，主管机关及环境行政管理机关工作人员应当执行，监察机关提出的监察建议，主管机关如无正当理由，应当采纳。
(4) 监察决定和监察建议，监察机关应报经本级人民政府和上一级监察机关。
（五）行政处分的程序
1.主管机关处分程序
环境行政处分程序是环境行政处分制度十分重要的一个内容，对于正确、准确地适用行政处分，严肃纪律、教育本人都具有重要意义。
根据《暂行规定》，我国的行政处分有下述七个程序：
(1) 提起处分：行政机关根据检举、控告或自己的发现，一旦认定需要给予某个公务员行政处分时，则可提起处分程序。
(2) 调查对证：调查对证是核实违法事实与情节的关键程序。“国家行政机关处分任何工作人员，应该对其所犯错误的事实认真进行调查对证。”
(3) 本人申辩：给予受处分人申辩机会是民主与公正的要求．申辩者可以口头也可以书面申辩，也可以在讨论会上申辩甚至可以委托别人代为申辩．
(4) 决定处分：经过调查对证、本人申辩之后，行政机关可召集一定的会议，根据民主集中制原则，做出处分决定。处分决定必须是书面的。
(5) 批准或备案：有些行政处分需报上级批准或备案。例如，对上级机关任命的人员的降职至开除等处分，需由直属上级决定，报任命机关批准，对于国各院各部及省级政府任命的处级以上干部的降职至开除等处分，报国务院备案，等等。
(6) 通知与归档：处分生效后，应通知本人，然后归入其档案。通知一律采取书面形式。
(7) 执行处分：通知之后，处分机关即可执行处分，受处分人申诉时不停止行政处分的执行。主管机关发现所属环境行政管理机关工作人员违反环境行政管理法律规范，需要给予环境行政处分的，必须迅速处理，不得无故拖延。一般应从发现违法环境行政行为之日起半年内决定处分，如果情节复杂，或有其他特殊原因，至迟不得超过两年。
2.监察机关的处分程序
根据行政监察条例的规定，监察机关运用环境行政处分的程序如下：
(1) 审理和执行程序
第一，立案。立案后，通知被调查人的主管机关，对重大复 杂的案件，可会同 主管机关共同立案，并报本级人民政府和上一级监察机关备案；
第二，调查取证；
第三，本人陈述和辩解；
第四，做出监察决定或提出监察建议。
对立案调查的条件，应在立案后６个月内结案，至迟不得超过１年，监察机关经调查认为违法事实不存在或不需要追究环境行政责任的，应予撤销，并告知被调查人的主管机关。重大案件的撤销，应报本级人民政府和上一级监察机关备案。监察决定或监察建议应书面送达主管机关，监察决定还应书面送达被处分人。
第五，执行。主管机关在收到监察决定或监察建议次日起１５日内，应将执行、采纳情况通报监察机关。如拒不执行监察决定，或无正当理由拒不采纳监察建议，监察机关可对责任人员予以相应的行政处分。构成犯罪的，移送司法机关处理。
(2) 复审和复核程序
环境行政管理机关工作人员对其环境行政处分的监察决定不服，可在收到监察决定次日起１５日内，向做出决定的监察机关申请复审。复审决定应在１０个月内做出。对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。上一级监察机关应在２个月内做出复核决定。
上一级监察机关或者监察部的复核决定为最终的复核决定，环境行政管理机关工作人员不服主管机关的环境行政处分决定，可向同级监察机关要求复审。其复审程序和复核程序同监察决定的复审程序和复核程序一样。
主管机关对环境行政处分监察建议有异议的，应在收到建议次日起１５日内向做出建议的监察机关提出，监察机关应在１５日内给予回复。对回复仍有异议的，由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关处理。
在复审、复核期间，不停止原环境行政处分的执行。
二、环境行政处罚
（一）概念环境行政处罚是指环境行政执法主体给予违反环境行政法律规范尚未构成犯罪的公民、法人和其他组织的一种行政制裁。
环境行政处分和环境行政处罚虽然都是环境行政主体所作的制裁行为，但两者从根本上说是不同的行政制裁方式，其区别主要表现为：
1.所制裁的对象不同。环境行政处罚制裁的对象是违反环境行政法律规范的公民、法人或其他组织；环境行政处分的对象仅限于环境行政主体系统内部的公务员。
2.采取的形式不同。环境行政处罚的形式有：警告、罚款、责令停产停业、责令重新安装或使用、责令支付消除污染费用、责令赔偿国家损失等；行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种形式。
3.行为的性质不同。环境行政处罚属于外部行政行为，以行政管辖关系为基础；环境行政处分属于内部行政行为，以行政隶属关系为前提。
4.所依据的法律、法规不同。环境行政处罚依据的是有关污染防治和自然资源保护方面的法律、法规，如《环境保护法》，《大气污染防治法》，《矿产资源法》等；环境行政处分则由有关行政机关工作人员或公务员的法律规范调整，如《国家公务员暂行条例》、《行政监察条例》等。
5.救济途径不同。
对环境行政处罚不服的，除法律、法规另有规定外，环境行政相对人可申请复议或提起行政诉讼；对于环境行政处分不服的，被处分的公务员只能向做出处分决定的机关的上一级机关或监察部门申诉。
（二）环境行政处罚的原则环境行政处罚的原则，是指对于设定和实施环境行政处罚具有普遍指导意义的准则。一般而言，环境行政处罚应遵循如下原则：
1.处罚法定原则
处罚法定原则是指环境行政处罚必须依法进行。处罚法定原则意味着：（1）实施处罚的主体必须是法定的环境行政主体。行政机关种类众多，不同的行政主体有不同的职权范围，不同的行政主体只能在自己的职权范围内实施处罚。（2）处罚的依据是法定的。也即实施环境行政处罚必须有法律、法规、规章的明确规定，法律、法规、规章没有规定的行为不为违法行为，不受行政处罚。当然法律、法规和规章的效力等级是不一样的，它们可以设定的处罚种类和范围、幅度也是不相同的。法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由和吊销企业营业执照以外的行政处罚；部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内做出具体规定；地方性规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度范围内做出具体规定。（3）行政处罚的程序合法。处罚法定原则不仅要求实体合法，而且要求程序合法，实施环境行政处罚必须按照法律规定的步骤、方法和顺序进行。
2.过罚相当原则
过罚相当原则要求环境相对人实施了违反行政法规范的行为，就应受到环境行政处罚，而不能逃避行政处罚；所受处罚的轻重应与其违法行为的情节、性质、事实以及社会危害程度相一致，不能避重就轻。它也要求环境行政主体只有在相对人实施了违反行政法规范的行为时，才能给予处罚，否则就不能给予处罚；所给予的处罚应与相对人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相一致，而不能畸重畸轻。
3.责任自负原则
责任自负原则要求违法环境行政相对人亲自承担实施环境违法行为的行政法律责任，而不能由他人代为承担。它要求环境行政主体只能追究违法环境行政相对人的行政法律责任，而不罚及他人。
4.一事不再罚原则
它是指环境行政主体对环境违法行为人的同一个环境违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
5.法律救济原则
法律救济原则是指环境行政主体在对环境行政相对人实施行政处罚时，必须保证环境行政相对人有获得救济的权利，否则不得实施环境行政处罚。法律救济原则是保障环境行政处罚公正进行的有效手段。根据《行政处罚法》的规定，环境行政相对人对于环境行政主体给予的行政处罚，依法享有陈述权、申辩权，对行政处罚不服的，有权依法申请环境行政复议或提起环境行政诉讼。公民、法人或其他组织因环境行政主体违法给予环境行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。
6.教育和惩罚相结合的原则
环境行政主体在实施行政处罚时，不应以追究环境行政责任为唯一目的，而应坚持教育与处罚相结合，纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。
(三） 环境行政处罚的种类环境行政处罚主要包括申诫罚、财产罚和行为罚三种：
1.申诫罚
这是指环境行政主体对违法的环境行政相对人予以训诫、谴责，使其停止违法行为并避免重犯的行政处罚。申诫罚的罚则有警告、通报批评等。警告和通报批评的共同点在于都是对违法者通过书面形式予以谴责和告诫，但是它们也有区别：通报批评造成的影响比警告大，它通过报刊或政府文件在一定范围内公开、公布，警告则只是直接下达给被处罚人；警告可以单处也可以并处，而通报批评往往单独使用。
2.财产罚这是指环境行政主体剥夺违反环境行政法规范的相对人的某种物质利益的行政处罚。财产罚的罚则很多，环境行政主体运用的罚则主要是罚款。
罚款是运用最为广泛的一种财产罚。法律、法规和规章都可以规定罚款这一罚则、受罚款处罚的违法行为和实施罚款处罚的行政主体。但是，规章只能规定小数额的罚款处罚；在效力等级较高的行政法规范对财产罚已经做出了规定时，除有授权外，效力等级较低的行政法规范只能就此做出执行性规定，而不能加以扩大、缩小或改变为其他处罚。
3.行为罚
行为罚是指环境行政主体限制和剥夺违法相对人某种行为能力或资格的处罚措施。它是我国现行的主要环境行政处罚形式,主要包括以下内容：
责令重新安装或使用。环境行政主体可责令未经同意而擅自拆除或者闲置污染防治设施，排放污染物超过规定标准的环境行政相对人安装和使用污染防治设施。
（2）责令停止生产或使用。它是指环境行政主体对污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定要求，投入生产或使用的建设项目，责令其停止生产或使用的一种行为罚的方式。实施这种行政处罚的特定主体为批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门，如果环境行政相对人有建设项目，但是没有进行污染防治设施建设，或者虽然进行了建设但没有达到国家规定的要求便投入生产或使用，环境行政主体就可以责令其停止生产或使用，不管这类违法行为是否造成了环境污染和危害的后果。
（3）责令停业或关闭。它是指做出限期治理决定的人民政府，对逾期未完成限期治理任务的环境行政相对人，责令其不得继续生产或经营的一种环境行政处罚方式。责令停业或关闭是一种最为严重的环境行政处罚方式，它意味着被处罚的环境行政相对人的从业资格的不复存在，不能再从事原先的生产经营项目。根据我国《环境保护法》第39条第2款的规定，做出责令停业、关闭的主体是做出限期治理决定的人民政府，责令中央直接管辖的企业、事业单位停业、关闭，须报国务院批准；其实施的对象是经人民政府决定限期治理而逾期未完成治理任务的环境行政相对人。
（4）责令限期治理。根据《海洋环境保护法》第41条的规定，海洋环境保护行政主管部门对在我国海域航行时污染损害海洋环境的船舶，有权强制其在一定期限内完成治理任务。行政相对人对海洋环境保护行政主管部门的限期治理决定不服，可以在收到处罚通知书之日起15日内申请复议或者直接向人民法院提起环境行政诉讼。
（5）责令支付消除污染费用和责令赔偿国家损失。这两种处罚方式是适用于海洋环境保护领域的特殊处罚方式，它们被具体规定在《海洋环境保护法》第41条中。海洋环境保护行政主管部门对造成海洋污染损害而使环境质量下降的单位，可以强制其支付恢复环境质量的费用。如果受害者无力从事恢复环境质量的工作，可以支付费用给他人从事此项恢复工作。海洋环境保护行政主管部门对污染海洋环境并造成损失的船舶可以强制赔偿国家损失。
(四) 行政处罚的程序
1.简易程序
简易程序是指在特定场合下，行政执法人员当场做出行政处罚决定的程序，又称当场处罚程序。
简易程序主要适用于下列场合：（1）行政执法人员当场发现，事实清楚，相对人对违法事实异议不大或没有异议的违法行为；（2）处罚较轻的违法行为，如适用警告、较低数额罚款的违法行为；（3）不当场处罚不足以维护公共利益的违法行为，如流动性较大的相对人所实施的违法行为等。
环境行政执法人员当场做出行政处罚决定的，应向相对人表明身份，告知相对人做出行政处罚决定的事实和依据及依法享有的权利，填写并发给预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并依法即时执行该行政处罚决定。环境行政执法人员应将所作的当场处罚向所属环境行政主体备案。
2.普通程序
这是除当场处罚外行政主体实施行政处罚都应遵守的行政程序。它包括如下步骤：
(1) 立案。这里行政主体实施行政处罚时普通程序中的第一道程序。环境行政主体对自己发现、有关部门交办或移送、相对人举报的违法行为，有权管辖并在追惩期限内的，应予受理、立案；不属于本行政主体管辖的，应及时移送有管辖权的行政主体查处。
(2) 调查。调查的任务是查清环境行政违法行为是否确实存在及危害性如何等全部事实。环境行政主体对已经受理、立案的违法行为，应当指派训练有素的行政人员进行全面、客观、公正的调查，收集有关证据，必要时，可依法勘验物证或者现场。从事调查、收集证据或者勘验的行政执法人员，不得少于两人，并应当向被调查人出示证件，制作调查或勘验笔录；与违法行为有利害关系的按回避制度回避。被调查人应当如实回答询问，不得妨碍调查活动。环境行政主体在调查中，还可以依法采取行政强制措施，请求有关行政主体提供职务协助，责令有关相对人提供行政担保。对个别违法行为及其危害后果，如果预先知道继续调查将毫无结果，或者调查费用的支出与违法行为所引起的公共利益的损害程度不相当的，经批准，行政主体可暂停调查，但可随时视情况而恢复调查。
(3) 审理。环境行政主体在做出处罚决定之前，应对违法行为和已收集的证据材料进行审查、核实，并给相对人提供陈述意见、要求或为其行为进行申辩的机会。其中，对将处以责令停产停业、吊销企业营业执照以及其他案情复杂、事实分歧较大的违法行为，应举行言词听证。对相对人的陈述、申辩，行政主体应认真听取，仔细审查，正确认定，对口头陈述、申辩，应制作笔录，并允许相对人查阅、修正、补充。
(4) 决定。经审理终结后，行政主体应做出书面行政处罚决定。
环境行政主体应分别根据不同情况，做出以下决定：第一，确有应受行政处罚的违法行为的，应根据具体事实和有关情节，做出相应的行政处罚决定，第二，违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，做出不予行政处罚的决定：第三，没有违法行为或依法不应给予行政处罚的，做出销案决定；第四，违法行为已构成犯罪的，做出移送司法机关的决定：第五，违法行为不属于本行政主体管辖的，做出移送有关行政主体的决定。
行政主体对所作的给予相对人行政处罚的决定，应制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应载明下列事项：受处罚人的姓名、性别、年龄、职业及住所（或法人、其他社会组织的名称、法定代表人姓名和职务、地址）；违反行政法规范的事实和证据，行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限，不服行政处罚决定的法律救济途径和期限；做出行政处罚决定的行政主体名称，做出行政处罚决定的日期。行政主体应在行政处罚决定书上加盖自己的法定印章。
行政主体应将所作的行政处罚决定向相对人宣告，并将行政处罚决定书当场交付相对人。相对人不在场的，可不予宣告，但应在规定期限内将行政处罚决定书送达相对人。
（三）听证程序
1.听证的概念及适用条件
环境行政处罚的听证有广义和狭义之分。广义的听证是指国家行政机关在环境立法或制作环境处罚决定的过程中征求有关利害关系人意见的行政执法活动。狭义的听证是指环境保护监督管理机关做出环境行政处罚决定前，在调查取证人员、案件当事人及其他参加人参加下，公开听取各方的陈述、辩论以及证据证明的法定程序。其目的在于通过公开、合理的程序形式将行政处罚决定建立在合法、恰当、有效的基础上，避免给相对方带来不公正的影响。根据《行政处罚法》的规定，在环境行政处罚中适用听证程序应具备如下条件：
(1) 环境保护监督管理机关做出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定；
(2) 对违法事实的认定或法律依据有很大分歧。相对人对环境保护监督管理机关对其违反环境保护行政法律规范的事实的认定以及法律依据存有异议才使听证成为必要，若双方对此没有分歧，也就无需进行正规的双方对质和辩明程序；
(3) 有相对人的听证要求。不仅双方对违法事实认定、所依据法律的认识存在分歧，而且还要相对人有听证的要求，相对人提出听证要求的必须听证；
(4) 听证必须由环境保护监督管理机关组织。听证应当由享有行政处罚权的环境保护监督管理机关组织，相对人对违法事实的认定、法律依据有异议不得自行组织听证。但相对人有行使提出听证和参加由环境保护监督管理机关组织的听证的权利。另外，本案调查人员也不得组织听证。
2.听证的具体内容
(1) 听证的提出。环境保护监督管理机关在做出责令停产停业、吊销许可证、较大罚款前，需告知相对人有听证的权利，相对人在被告知后对认定的违法事实、法律依据有异议可在三日内提出听证的要求，过期即丧失这项权利。提出听证要求既可采用书面又可采取口头形式。
(2) 听证通知。环境保护监督管理机关应当在听证开始前七日内通知相对人。通知内容包括听证举行的具体时间、地点、调查人员认定的违法事实、理由、依据，以便相对人充分准备将要提出的各种对自己有利的证据和申辩理由。环境保护监督管理机关在确定听证的时间和地点时应当适当考虑相对人或其代理人的方便和需要。
(3) 主持人员。听证程序由环境保护监督管理机关中非本案调查人员主持，相对人对主持人有异议，有权申请回避，以排除主持人存有偏见。
从实际情况看，听证主持人的权力和职责主要有：第一，有权决定在何时、何地举行听证，有权中止、终止听证，并将有关通知及附属材料及时送达相对人和其他参加人；第二，有权就案件的事实或与之相关的法律进行询问；第三，有权维护听证的秩序，对违反听证的人员进行警告或处理；第四，有权责令调查人员重新调查取证或重新派人调查取证；第五，决定程序问题；第六，做好听证的笔录；第七，根据听证的记录，依据事实和法律对案件做出独立、客观且公正的判断。
(4) 听证参加人。听证参加人包括相对人即当事人、调查取证人员、受害人、其他参加人（证人、鉴定人等）。
相对人的权利主要有：第一，得到通知权；第二，要求主持人回避；第三，可亲自参加听证，也可委托一至二人代理参加听证；第四，提出证据为自己辩护，参加辩论；第五，在辩论结束后有最后陈述权；第六，对听证活动的记录和听证会上认定的事实记录有签名权，第七，取得或复制全部听证的案卷权等。
调查取证人员在听证程序中是当然的参加人，否则无法展开质证和相互辩论，调查取证人在听证程序中应当与相对人地位平等。
此外，在听证程序中还有证人和鉴定人等，他们主要有如实提供情况的义务。受害人也可参加听证，他的地位类似证人。
(5) 听证的举行。听证一般应公开举行。公开包括将整个案情向社会公开，接受社会监督，即任何人都可参加听证会、了解情况等。
听证主持人可根据情况做出延期、中止、终止听证的决定。相对人对主持人的决定不服，可以向主持人提出重新对其决定予以考虑的请求。主持人根据相对人的请求，可再做出决定。
(6) 证据。证据包括证人证言、物证、书证、相对人（当事人）陈述、勘验笔录、鉴定结论、视听材料等。所有与认定案件主要事实有关的证据都必须在听证中出示，并经过当场认定，否则，不得作为主持人认定案件的依据。此外，应做好听证记录，并交相对人及其他参加人审核无误后签名盖章，相对人及其他参加人若认为记录有遗漏或有差错的，可以请求补充或改正。
(7) 听证费用的负担。相对人不承担环境保护监督管理机关组织听证的费用，该费用由国家财政开支。若向相对人收费，势必要损害相对人合法权益和参加听证的积极性。
听证结束后，听证主持人应当提出听证审查意见，填写听证审查表连同听证记录及其他材料报本机关负责人审批。
3.听证制度和行政复 议的关系听证和行政复议制度具有各自的作用，不可以相互替代。一方面，听证是一种事前救济程序，它客观上为管理机关提供了一个自我补救的机会；行政复议是事后救济，相对人对经听证做出的行政处罚决定不服才可申请行政复议。另一方面，听证不能代替行政复议，从总体上看，听证的主持毕竟是与案件有直接利害关系并行使行政处罚权的环境保护监督管理机关；行政复议的主持者一般不是直接做出行政处罚决定的管理机关，而是其上一级管理机关。第三，听证和行政复议应是相互配合的关系，相对人并非对经听证做出的处罚决定都会认同，不服的可申请行政复议；行政复议主要是书面审理，其口头审理也不像听证那样规范，对经过听证做出的行政处罚决定不服进行复议的，可克服复议本身的弊端，提高复议质量，同时也为其提供了方便。总之，听证与复议能够共存，并能相得益彰。
（四）执行程序环境行政处罚中的执行程序，是指有关国家机关保证行政处罚决定书中确定的义务得以履行的行政执法程序。根据《行政处罚法》的规定，环境行政处罚中的执行程序主要包括如下几种：
1.罚缴分离制度
罚缴分离制度指行政罚款决定由享有处罚权的环境行政主体作出，而罚款的缴纳则由指定的银行统一收缴的法律制度。根据《行政处罚法》的规定，分离制度的适用范围，除当场收缴罚款，因交通不便当事人向指定银行缴纳确有困难或不当场收缴罚款事后难以执行的，由环境行政主体先行收缴以及经依法采取执行措施收缴的罚款外，其他正常情况下的行政罚款均属罚缴分离制度的适用范围，即罚款由指定的银行统一收缴。
指定银行收缴罚款的程序可分为：（1）通知送达。即环境行政机关应在处罚决定书上注明收受罚款的指定银行及交纳罚款的期限。当事人收到处罚决定书后，应在１５日内向指定银行交纳罚款；（2）催交。即指定银行根据处罚决定书限定当事人自动缴纳罚款的时间，在期限届满之前，可向当事人发出催交通知书，以提醒和督促当事人按期履行缴纳罚款的义务；（3）收受罚款。当事人向指定银行缴纳罚款的，指定银行应给开具统一的收据。
2.当场收缴罚款
当场收缴程序的适用范围包括：(1)依法给予２０元以下罚款；(2)边远、水上、交通不便地区，当事人以后难以执行的；（3）不当场收缴事后难以执行的。例如异地人员在当地造成环境污染事故，如不当场收缴罚款可能放纵违法者的情况，或当场处罚时当事人没有带可供证明其身份的证件，事后难以执行的。上述罚款，均可由环境行政机关当场收缴。
当场收缴的程序包括：（1）当场收缴罚款的，环境行政执法人员必须向当事人出具省级财政部门统一印制的罚款收据。不出具收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款；（2）环境行政执法人员当场收缴罚款后，应当自收缴之日起２日内交至所属环境行政机关财务部门，财务部门应当在２日内将罚款缴付指定银行，在水上当场收缴罚款的，应当自抵岸之日起２日内缴付环境行政机关的财务部门。
3.执行措施
执行措施指环境行政机关及人民法院为了达到迫使当事人履行行政处罚决定的目的而采取的带有国家强制力的手段或办法。根据《行政处罚法》的规定，环境行政处罚的执行措施主要有当事人到期不缴纳罚款的，环境行政机关可每日按罚款数额3%加处罚款和当事人在法定期限内不履行处罚决定，又不复议或不起诉的，环境行政机关可依法申请人民法院强制执行两种。
环境行政机关依法申请人民法院强制执行时，应提交申请书、据以执行的行政处罚决定书以及其他有关材料。人民法院执行人员在接到申请书后，应当在１０日内了解案情，并通知被执行单位或被执行人在指定期限内履行。逾期不履行的，强制执行。
关于申请执行的期限，根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》规定，申请强制执行的期限为自起诉期限届满之日起３个月。逾期申请的，人民法院不予受理。
4.执行例外
执行例外是指如果有法律规定不能强制执行的情况，应允许当事人暂缓或者分期履行。根据《行政处罚法》的规定，当事人有经济困难，需要延期或者暂缓或分期缴纳罚款的，经当事人申请和环境行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
第十一章 环境民事责任
第一节 概述
一、环境民事责任的概念
本章中的环境民事责任是指因环境污染而引起的民事责任。
民事责任，就一般意义说，是民事主体违反民事义务所应承担的民事法律后果。它以民事义务为前提，没有义务，也就没有责任。但并不是有民事义务就一定产生民事责任。只有当民事主体违反民事义务时才产生民事责任。民事责任的目的不仅在于对于违反民事义务的制裁，而主要是为了恢复正常的社会生活秩序和补偿被害人的损失。它主要从两个方面保护当事人民事权利：一方面以制裁相威胁，督促义务人认真履行民事义务，使权利主体的权利得以实现；另一方面是使侵害他人权利的人承担一定的法律后果，以恢复被侵害的权利。依据传统的民事责任理论，构成民事责任必须具备主客观四个方面的要件，即违法行为、损害事实、损害事实与违法行为之间有因果联系、主观上有过错。如果缺少上述任何一方面的要件，民事责任不成立。上述民事责任理论及制度就一般侵权行为来说，无疑是合适的。然而，用这种理论和制度来解决环境侵权纠纷，在司法实践中会产生许多缺陷，甚至完全难以发挥救济功能。这主要是因为环境侵权是一种特殊的侵权行为，与一般侵权行为相比，有诸多不同：
1.主体不平等。对于一般侵权行为来说，加害人和受害人两造位置具有平等性和互换性；而在环境侵权中，加害人多为具有经济实力的企业，受害人多为缺乏规避与抵制能力的一般公众，两造地位处于不平等状态。
2.侵害缺乏直接性。一般侵权行为直接作用于个别受害人的财产和人身，比较单纯、直接，易于确认，受害人可用财产权和人身权为依据获得救济；环境侵权行为往往要通过“环境”这一中介物间接作于人身及公私财物。而有些环境要素，如空气、阳光、水等则被认为是取之不尽，用之不竭的客观存在，经济学上称为自由财产，人们不可能对其占有和支配，不具备民法所称的财产性。更有甚者，经济活动产生的废弃物排放于环境中，被传统民法理论视为行使企业财产所有权或经营权的具体表现。正因为如此，才产生了环境权，作为环境损害的救济依据。
3.环境侵权具有合法性。从法律价值判断，一般侵权行为具有违法性或违反社会道德；有些环境侵权，如各种正常排污行为，在现有生产技术水平下多为企业生产经营活动必须附随的产物，具有一定程度的社会妥当性，属合法行为。
4.环境侵权具有连续性和不确定性。一般侵权行为一般是一次性的，或持续时间很短，损害随着侵害行为的实施而立即发生，受害人易于认定。有些环境侵权常具连续性、反复性，通常要通过广大的空间和长时间的积累并经多重复合效应，其损害才能发生并显现出来，具有积累性、滞后性和不确定性。这样何人为加害人，侵害行为何时发生，有无过错，行为与结果之间有无因果联系都难以判断。环境侵权的上述特征使得传统民事责任理论对环境损害难以发挥妥善救济功能，有必要对传统的民事责任理论加以修正和发展。
二、环境民事责任的特征
环境民事责任是以传统民事责任理论为基础发展而形成的，是民事责任的一个重要组成部分，但它同时又是一种特殊的、相对独立的民事责任。与传统民事责任相比较，环境民事责任具有以下特征：
第一，权利依据不同。传统民事责任一般以财产权和人身权为依据，而环境民事责任除以财产权和人身权为依据外，还以环境权益作为追究民事责任的依据。
第二，以无过错责任原则为归责原则，不考虑加害人是否具有过错，只要其造成污染损害，就得承担民事责任。它已经不具备一般法律责任的本来含义，只具有“恢复权利的性质”。因为传统意义上的法律责任都是以过错为基础，从而体现出法律责任本身应有的对不法行为的制裁和教育作用。
第三，不能推定加害人具有过错。环境污染的原因行为，是为社会创造物质财富的积极行为，是社会所应允许甚至鼓励的，本身不具备非难性，很难用法律上的过错概念对其作否定评价。
第四，因果联系是决定责任的基本要件。传统民事责任以过错为归责原则，过错不仅是构成责任的要件，而且是决定责任的最终要件。但是，面对环境污染损害，行为人有无责任不取决于他是否有过错，而取决于损害结果与其行为是否有因果联系。
第五，利益衡量机制被广泛运用。由于环境污染原因行为的社会有用性，在确定加害人之责任及其所承担的责任形式时，利益衡量机制被广泛运用。将受害人所受损害的利益与加害人行为的社会效益相比较，从而决定加害人的责任及其责任形式。
第二节 环境民事责任的构成要件
一、无过错责任
（一）无过错责任的产生及在环境侵权领域的应用所谓过错，就是指违法行为人对自己行为及其后果的一种心理状态。它分故意和过失两种形式。故意指行为人明知自己行为的不良后果，而希望或放任其发生的心理状态；过失指行为人应当预见自己行为发生的不良后果而没有预见，或已经预见但轻信不会发生的心理状态。由于故意和过失对于确定行为人的民事责任并无不同，民法一般对故意和过失统称之为过错。在人类社会的早期阶段，由于人类智力和判断力低下，实行结果责任原则，即无论加害人有无故意或过失，均必须对损害结果负责。其最典型的表现是野蛮的同态复仇。随着社会的发展和文明的演进，过错成为侵权行为法的基本归责原则，即只有当加害人有过错时，才对其进行处罚。耶林曾宣称：“使人负损害赔偿的，不是因为损害，而是因为有过失，其道理如同化学上之原则，使蜡烛燃烧的不是光而是氧一般浅显明白。”耶林的观点深刻揭示了过错归责原则的本质特征。过错归责原则表明，过错不仅是侵权责任的构成要件，而且是最终要件，同时也是确定行为人责任范围的重要依据。过错归责原则的产生有着深厚的哲学基础，其深深植根于自然法的理性哲学，其中尤以康德的自由意志理论影响最大。建立于这种理论上的过错概念依附于意思自由，强调人的意思及主观心理状态的可非难性。过错归责原则不仅是人类理性主义的产物，同时也是商品经济发展的需要。若使每个人都对其在任何情况下所致的损害负责，就必然使人动辄得咎，行为自由受到限制，从而妨碍自由竞争和商品经济的发展。而按过错原则，一个人只有在有过错的情况下才对其造成的损害负责，如若个人已尽其注意，即使造成对他人的损害也可以免除责任。这样个人自由并未受到束缚，而人人尽其注意则大多数损害也可避免，社会安全可以得到保障。因此，作为人类理性和商品经济发展的产物，过失责任原则具有相当的合理性和进步性。世界各国民法均将其作为民事责任的一般原则。例如，我国《民法通则》第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的应承担民事责任”。但自从19世纪以来，随着科技的进步和机器大工业的发展，危险工业异军突起，这一方面给人类带来了巨大的物质财富，另一方面又给人类带来了无穷无尽的灾难。这一时期，工业事故成了最严重的社会问题。无过失责任就是19世纪末由于工业事故的损害赔偿问题所引起的。这是因为危险工业本身具有社会有用性和价值正当性，其所有者或管理者一般不具有过错，即使有过错，工人也难以举证。另外，工业事故造成的损害不再局限于个人性质，而往往带有群体性和社会性。这种客观现实使人们认识到，如果继续拘守传统的过错责任原则，不仅个人的财产损害和人身伤害无法得到及时、充分的补偿，而且势必因社会生产环节的中断不能及时恢复而使高度社会化的生产秩序遭受破坏，甚至会放纵现代科学技术给社会生产力的健康发展和人类生存带来某些危害因素。美国社会法学的创始人罗科斯·庞德将法律所保护的利益分为个人利益、公共利益以及社会利益。他认为，19世纪的法律着重保护个人利益，将个人权利看作是“自然”的和绝对的，而在20世纪，社会利益应高于个人利益。由此，他认为民事归责的哲学基础将不在于意志自由哲学，而在于一般社会上之安全利益。为了限制和克服科学技术给人类社会带来的消极影响，在某些危险活动领域，加害人虽无过错也要承担民事责任的无过错归责原则便应运而生。如德国、法国、美国、英国等先进工业国家，在坚持过错原则的基础上，在他们各自关心的危险领域都例外地承认无过错责任。随着现代工业的兴起，环境问题日益突出，公害事故频繁发生，使得无过错责任很快被引入环境损害领域。现今，采用无过错责任原则已成为世界各国环境民事责任立法的一个重要特点。由于各国法律传统及其政治、经济等原因，环境民事责任主观要件的立法存在两种方式：
第一，过错责任原则与无过错责任原则并存。以英美、加拿大、德国、日本为代表。在英美普通法中，能提起环境民事责任之诉的有过失，侵犯、妨害和严格责任。其中严格责任适用无过错归责原则，私人妨害尽管有不同主张，然主张采取无过失责任主义已成学界通说，在司法实践中，对过错要件是否存在亦已不重视。侵犯在某些情况下，也不以行为人的过错为必要条件。除此以外，其他案由的成立都要求行为人有过错。在德国，法律将污染损害分为经许可的营业活动之环境污染损害和一般活动之环境污染损害。前者适用无过错责任原则，后者之赔偿责任适用过错原则。在日本，《日本公害对策基本法》规定的七大典型公害中，仅有大气污染和水质污染造成的危害适用无过失责任原则，并且其对象仅及于人身伤害，而不包括财产损害。以上国家尽管采用两种立法例，但在适用过错责任原则时，均将注意义务严格化作为判断过失的前提，企业从选址到规避措施的设置均属于考虑其是否存在过失的范围。
第二，单一的无过错责任原则。以中国和法国为代表。法国的无过失责任原则是通过判决对《法国法典》1384条后半段“对其所保管的物所产生的损害亦负赔偿责任”赋予新的涵义而确立的。1384条后半段被赋予新的涵义后，尤其适用于处理与技术发展有关的危险。造成环境污染的工矿企业设施和有毒有害物质具有高度危险性，一旦这些设施和物质引起环境污染损害，理所当然应适用无过错责任原则。在环境污染损害赔偿方面，除法院判例继续坚持该原则外，法国《劳工赔偿法》以及关于核污染损害事故的特别法，都明文规定了无过错责任。在我国，对于环境污染损害，《民法通则》及有关环境法均已明文规定适用无过错责任原则。《民法通则》第106条第3款规定：“没有过错但法律规定应当承担民事责任的应当承担民事责任。”第124条规定：“违反国家保护环境，防止污染的规定，污染环境造成他人的损失的，应当承担民事责任。”我国先后制定的《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》等法规在规定民事责任时，都没有考虑行为人的主观状态，而只规定实施污染环境的行为并造成他人损害的，有责任排除损害并赔偿受害人损失。
无过错责任之所以能很快被引入环境侵权领域是因为：
排污单位大多数是现代企业，它们所从事的生产活动本身具有高度危险性。即使企业采取种种最安全的专门措施，也不能完全消除使他人遭受损失的意外风险。也就是说，企业即使没有过错，也会给他人造成财产和人身损害。如果坚持过错责任原则，显然无法对无辜的受害人进行救济，这对于维护公众的生命、财产安全，保护环境十分不利。
环境污染案件十分复杂，要证明加害人有过错十分困难。在环境纠纷案件中，
往往涉及到复杂的科学技术问题，也就是说要证明加害人主观上有过错必须有相当的科学技术水平。而且，在一般情况下，排污者对其所采用的工艺、技术都以商业秘密加以保护。因此，如果坚持过错责任原则，就必然使受害人陷入不利的境地，难以保护受害人的合法权益并放纵环境污染行为。
第三，环境污染事故是企业在追逐利润的过程中产生的，而获得利润就应对形成的风险负责而不仅仅是对过错的责任，即“利之所生，损之所归”。而且，加害人通常比受害人在经济上处于更为有利的地位，它能够通过价格、保险等方式让社会分担其赔偿责任。
第四，实行无过错责任，可促使排污者改变工艺、技术，采用先进的技术、设备来防止污染的发生，对全社会的环境保护大有益处。
（二）无过错责任的免责条件无过错责任在理论上可分为“相对无过错责任”和“绝对无过错责任”。“相对无过错责任”是指损害如完全是由于加害人意志或能力之外的原因造成的，则行为人不承担赔偿责任。“绝对无过错责任”则是指不论损害由何原因造成，即使是不可抗拒的自然灾害引起的，行为人也应承担赔偿责任。“绝对无过错责任”无限制地扩大了行为人的责任，对行为人来说有失公平，对社会来讲也是不利的，因此，在规定无过错责任的同时，设定这样或那样的免责事由，成为世界绝大多数国家无过失责任制度的通例。如在法国，只要行为人提出证据证明损害的发生确实是由于“不可抗力事件”或最终是由受害人的过失或第三方的过失造成，就可免除责任。英美和德国都毫不例外地将“不可抗力”作为法定免责条件。日本也在一定程度上承认“不可抗力”的抗辩效力。日本《大气污染防治法》和《水污染防治法》都规定对由于天灾或其他不可抗力造成的损害，裁判所在确定责任和赔偿数额时，可将此情况酌情考虑在内，以减轻或免除加害人的责任。仅有少数国家，如加拿大，规定了“绝对无过失责任”，不允许行为人提出任何抗辩事由，但对其适用范围作了严格限制。我国环境法规定的是“相对无过错责任”。依据我国法律的规定，因下列原因造成的损害，加害人将不承担责任：
第一，不可抗力。不可抗力是指独立于人的行为之外，且不以人的主观意志为转移的客观情况，它包括某些自然现象（如地震、台风、洪水）和某些社会现象（如战争行为）。《环境保护法》第41条第3款，《大气污染防治法》第37条，《水污染防治法》第42条均作了如下类似规定，即完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施仍然不能避免环境污染损害的，免予承担责任。因此，以不可抗力为抗辩事由主张免责时，行为人必须证明：损害由不可抗拒的自然灾害引起；事故发生后及时采取了合理的救治措施。
第二，受害人的故意和重大过失。在社会现实生活中，有些环境污染损害是由受害人的过错引起的。在这种情况下，如何确定污染行为人的责任呢?过错一般可分为故意、重大过失、轻微过失。如果环境污染损害完全是由受害人的故意或重大过失引起，则应由受害人自己负责，污染行为人将不承担责任。我国《水污染防治法》第40条规定：“水污染损失由受害者自身的责任所引起的，排污单位不承担责任。”“所谓自身的责任”，指的是故意或重大过失。如果污染损害是由受害者的轻微过失引起，则只能酌情减轻污染行为人的责任。之所以如此，是因为每一个人都生活在一定的环境中，环境一旦被污染，将影响人们生活的各个层面，令人防不胜防，在某些情况下，人们甚至不具有行为选择的自由。此外，现代社会生活的快节奏使得人们心智负荷过重，难免出现偏差，即轻微过失。因此，这种轻微过失在道德上不具有非难性。如果仅仅因为受害者的轻微过失就免除加害人的责任，不仅有失公平，而且也违背了无过错责任制度所追求的目的。
第三，第三人的过错。第三人过错是指除原告和被告以外的第三人对于原告的损害发生具有过错，被告应免于承担民事责任。第三人过错在环境法上的规定是，第三人的行为是造成环境损害的唯一原因，同时损害纯粹是第三人的过错所致，被告的行为与损害后果之间完全无关，因此应使被告免责。但是，如果被告不能证明自己没有过错、损害完全由于第三人的过错造成，或第三人难以确定时，则仍应承担责任。
㈢ 共同环境侵权行为环境污染虽不乏单一污染源所致，但在大多数情况下，往往存在两个或两个以上的加害人，这些加害人排放的污染物在环境中相互重合、蓄积从而造成环境污染损害。这种环境污染损害通常称为复合污染。如何确定复合污染致害人的责任关系到受害者能否得到及时、完全的救济。我国民法通则设立了共同侵权行为责任制度，其第130条规定：“二人以上共同侵权造成他人损害的，应承担连带责任。”由于《民法通则》未规定共同侵权的构成要件，学理上有两种不同的看法，一种是“主观说”，认为行为人之间共同的意思联络，即行为人之间有共同的故意或过失，是共同侵权行为成立的必要要件。另一种是“客观说”，认为行为人各自的行为客观上有关联，共同造成他人损害，即构成共同侵权。环境污染行为人一般没有过错，或虽有过错也难证明，更不用说证明行为人之间具有共同过错。因此，依主观说，复合污染难以构成共同侵权，受害人要获得救济，必须搞清各行为人对损害发生的作用程度，并按作用程度算定损害赔偿，这对受害人和司法机关来说决不是一件容易的事情。再者，由于各行为人经济强弱不一，各自单独赔偿很难保证受害人获得充分、完全的赔偿。共同侵权的核心在于连带责任，旨在扩大责任范围，加强对受害人的保护。环境污染通常造成巨大灾难，及时救济受害人乃当务之急。从有利救济受害人的角度出发，在复合环境污染纠纷中，应采用“客观说”。依据“客观说”，只要污染源位置相近，大致同时开始作业，有污染物的持续排放等客观事实，客观上的关联共同性即可认定，因此，复合污染很容易被认定为共同侵权。共同侵权被认定后，受害人不必一一举证各个行为人的赔偿责任比例，而可向共同侵权行为人中的任何一个人提出请求并获得全部赔偿，损害赔偿的分担比例只作为共同侵权行为人内部关系中的求偿问题来处理。复合污染被认定为共同侵权，虽然对救济受害人有利，但对排污者来说却是一项危险的制度，一个排污者可能因此而承担所有共同侵权者的赔偿责任。这对于那些对损害的发生作用程度明显较小的排污者来说，未免过于苛刻且不公平，有必要对该制度作出一定的限制或修改。正是考虑到这一点，日本《水质污染防止法》第20条规定，法院在适用共同侵权制度时，要斟酌考虑作用度明显较小的排污者的赔偿责任额。环境共同侵权行为依客观表现形式不同可将它分为环境共同致害行为和环境共同危险行为。所谓环境共同致害行为，是指行为人排放的污染物共同造成他人损害，它又包括两种情况：一种是每一排污行为都是损害发生的原因；另一种是单独的排污行为并不能使损害发生，但与其他排污行为合在一起又构成损害发生的原因。所谓环境共同危险行为是指两个或两个以上的人的排污行为都有造成他人损害的危险性，但不知谁是造成损害的直接加害人。为了救济受害人，则认为他们的行为都是损害发生的原因。
二、行为的违法性
对行为的违法性是否应作为责任的构成要件历来有不同观点，其不仅仅困扰着环境民事责任领域，而且是整个侵权民事责任领域共同面临的问题。综合各国学说和立法，主要存在两种观点，一种观点主张四要件说，即行为的违法性，损害结果，行为人的过错，行为与损害结果之间存在因果联系构成侵权行为责任要件。其首创于德国法，并被瑞士、奥地利、日本等德国法系国家立法所采纳。也被前苏联所承袭。另一种观点则主张三要件说，过错，损害结果，行为与损害结果的因果联系构成侵权行为责任的要件。法国、意大利、拉丁美洲等法国法系国家立法采纳此种观点。英美法系也属此种类型。我国民法理论深受前苏联民法理论的影响，主张行为违法性是侵权行为责任要件的观点一直占主导地位。但近年来，也有不少学者主张“三要件说”，并认为《民法通则》采用的是“三要件说”，作为侵权行为一般条款的第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应承担责任。”该条款既未像德国民法那样使用“不法”字眼，从本条款及其他条款也不能推导其暗含不法要件。之所以存在如此分歧，关键在于对违法性的理解不同。主张“三要件说”的观点认为，过错与行为的违法性密不可分，过错本身意味着法律已对某人的行为做出了否定评价。某种应受非难的主观状态若不表现在行为上，而仅只有主观意义的活动，那么就不具有法律意义，只有表现在外部的致人损害的行为上，才具有法律上的过错意义。因此，过错不仅包含了行为人主观上的应受非难性，而且也包含行为人客观行为的违法性。主张“四要件说”的观点认为，违法性指的是行为人的行为违反了法律禁止性或义务性规范，它是一个与过错无关的概念，过错强调的是主观状态的应受非难性，而违法性则强调的是客观行为的应受非难性。环境民事责任采用无过错责任原则，依“三要件说”，违法性自然不成为环境民事责任的构成要件。即使是依“四要件”，违法性也不应成为环境民事责任的构成要件。如前所述，排污行为具有一定合法性，很难认为排放煤烟，倾倒废物，排放废水是无价值或无意义的行为，只要人类社会不退回原始社会，此类行为就不会停止。因此，各国法律都允许企业将一定浓度和数量的污染物排入环境，而排污者只要依排污标准排放，就具有合法性。然而，并非所有依法排污行为都不造成损害，因为国家在制定各种技术要求和标准时，不能不考虑科学技术水平，经济承受力以及经济发展的要求。这些标准和要求只是许可行为的界限，在这一界限内行为人不受行政处罚。相反，只要某一地区有两个以上的排污者，那么污染物经过重合、蓄积和反复持续的作用后，通常都会造成一定的损害。因此，如果坚持行为的违法性作为责任的构成要件，势必使救济受害人成为不可能。为此，我国《环境法》第41条并未强调排污行为的违法性。
三、环境污染损害结果
损害作为一种事实现象，是行为人侵害他人权利和利益的结果。任何侵权行为都必须以损害作为其构成要件已是不争之论。违约行为即使没有损害结果，也可能要承担民事责任，但侵权行为必须以损害后果为前提。环境污染作为一种侵权行为当然也不例外。依据环境污染损害的对象不同，一般可将环境污染损害分为三种：
1.财产损害。指环境污染造成的他人财物的减少或毁损。
2.人身伤害。指与人的人格、身份密切联系的合法权益所受的损害。环境污染所造成的人身伤害包括两个方面，一个方面是公民的健康权和生命权受到侵害而造成的身体伤害和死亡。另一方面则是精神损害，指公民的精神、心理受到侵害而产生的恐惧、悲伤、怨愤、绝望、羞辱等精神痛苦。
3.环境损害。传统的侵权民事责任的前提是受害人有财产损失和人身伤害的事实存在。
如果一行为没有造成他人财产损失或人身伤害，那么行为人并不负任何民事责任。但是在环境民事责任中，损害事实不仅包括一般财产损失和人身伤害，还包括对环境的损害。环境损害表现为两个方面：
生活环境的损害。人们只有在一定的环境质量限度内，才能正常、舒适地生活。
如果超过这一限度，则意味着生活环境受到损害，人们难以安适地生活。例如，因大气污染而使居民无法打开窗户，不能在室外晒衣服、散步、乘凉等。又例如，噪声使人心情烦闷，无法正常工作、学习、生活。在现代城市生活中，生活环境损害最为典型而又具体的是采光和通风受到阻碍，并最终导致了阳光权、通风权这种具体的环境权的出现。日本最高法院在1972年的一个判例中，确认日照、通风是为法律所保护的生活权益。其在判决中写道“……众所周知，住宅日照、通风是舒适、健康生活所需要的生活利益。即使是他人在自己的土地上方造成的，也不能成为法律保护的对象。因为这是由于加害者滥用权利的行为，而妨害了被害者的日照、通风。在美国，1982年的普拉赫诉马里蒂案 (PrahV.Marretti)是美国法院承认阳光权的第一个案例。该案的事实是，被告在其土地上修建房屋，房屋将挡住射向原告屋顶上的太阳能取暖器的阳光。于是原告要求被告停止修建房屋。初审法院作出了有利于被告的判决，否定了原告的请求。但是，二审法院撤销了这一判决，并裁决，不合理地阻挡阳光的获取，构成普通法上的妨害行为。同年，美国威斯康星州议会和其他几个州议会相继通过了必须确保阳光和通风不受干扰地流动的立法。
生态环境损害。阳光、水、森林等环境要素相互联系、作用、制约组成各种生态系统。每个生态系统的功能多种多样，其中表现为财产被人们确认的很少。如森林系统的生态功能有吸收CO2、放出O2，涵养水分、调节气候、防止水土流失、防风固沙、阻挡噪音、提供各种木材产品等等。而被确认为有价值的木材产品只是其中的一种功能。生态系统作为一个整体，系统中任何一部分受到损害，都会造成生态系统的破坏。生态平衡失调后果极其严重，仍以森林为例，森林破坏的损失是多方面的，尽管这种损失的严重程度要在相当长的时间后，在宏观的范围内同其他因素的作用一起表现出来，但这种损失是实际存在的，并不是凭空想象出来的。这种损害表现在：水土流失；森林更新困难，木材产量减少；气候更加干旱，洪水危害加重；一个地区的农业生产条件被破坏；珍贵野生动物生存、繁殖条件恶化，等等。据科学研究，一棵50年的大树，其木材价值只占全部价值的九分之一。可见生态环境损害，并不仅仅是某种环境要素本身的损害，还可能造成其他多种损害。
四、污染行为和损害结果的因果联系
在环境民事责任中，因果联系不仅是责任的构成要件，而是确认责任的基本要件。众所周知，环境污染侵权行为与传统侵权行为不同，其特点是排入环境中的污染物透过广大的空间，经过长久的时间，互相渗透、结合，并且和周围的环境因素发生关系，通过生物、化学、物理的作用复合累积后，才逐渐对人类产生损害并扩大的。其所造成的损害有时是持续不断的，而且其所引起的疾病多具有潜伏性，一般要在几年，甚至几十年以后才爆发出来。例如，日本的“富山痛疼病”就潜伏了几十年时间。由于环境污染侵权行为自身的特点，使得环境民事责任之因果关系的判定发生困难。因为，传统民法因果关系理论要求证明行为与损害结果之间存在内在的、直接的、合乎规律的联系。然而环境污染损害的发生，往往要经过长时间、反复多次的侵害，甚至多重因素的复合累积之后，方才显现出来。其因果关系的有无，非普通方法所能确定，往往要聘请许多学科的专家，运用许多科学知识进行论证。即便如此，有时也无法确定因果联系，因为这种关系某些还属于科学未知领域，或涉及科学前沿知识。倘若沿袭传统因果关系理论，势必因其证明的困难而否定被害人请求救济的权利。为此，有必要对传统的因果关系理论进行调整，以解决这一难题。鉴于传统的民事因果联系判定方法对环境民事责任因果联系的判定存在严重缺陷，推定因果关系存在的盖然性因果关系说、疫学因果论、间接反证说便应运而生。
盖然性因果关系说是指在环境污染侵权案件中，关于因果关系的存在与否，无须进行严密的科学论证，只要达到盖然性证明即可。所谓盖然性是指，侵权行为与损害结果之间只要有“如无该行为，就不会发生这一结果”的某种程度的可能性，即可认定具有因果联系。依此说受害者只要证明如下二者就可推定因果关系的存在，除非行为人提出充分有力的反证，证明因果关系不存在，否则无法免除责任：第一，行为人排放的污染物已到达损害地并发生了作用；第二，该地有多数同样的损害发生。很明显，盖然性因果关系说实际上是原告举证责任的减轻，绝大部分证明责任被推给了被告，从而给无辜受害者追索赔偿提供了便利。但此说实际上使得环境民事因果关系的认定带有很大程度的盖然性，有损于因果关系认定的严密性。
最具说服力的是疫学因果论。所谓疫学，是指对集体现象的疾病，探明其发生、分布与社会活动的因果关系，寻求对策，防止疾病发生的一门科学。疫学因果关系，则是指对疫学上可以考虑的若干因素，利用统计的方法、调查各种因素与疾病之间的关系，选择相关性较大的因素对其作综合研究，由此判定其与结果之间有无联系。那么疫学因果关系是怎样判断的呢?一般地说，它是依据如下四个条件进行判断的：第一，该因子在发病前务必是有作用的；第二，该因子作用的程度越显著，则该病患者的比率越高，这被称为量与效果的关系；第三，该因子在一定程度上被消除，则该病患者的比率及病重程度下降；第四，该因子作为原因而起作用的机械论务必与生物学的说明不发生矛盾。以上四个条件相互关联，并以数量统计做出合理程度的说明，即可成立因果关系。将其适用于环境污染损害案件，只要证明某种因素与某种疾病具有疫学上的因果关系，即可认定二者之间具有法律上的因果关系。但是，疫学因果论仅适用于环境污染所致疾病的损害，无法适用于所有环境污染损害，具有一定的局限性。
为了弥补疫学因果论的不足，有些学者便借助德国民事证据法上的“间接反证说”来解决环境污染损害因果关系的认定。“间接反证说”原本是指当主要事实是否存在尚不明确时，由不负举证责任的当事人负反证其事实不存在的证明责任理论。因其并非直接对另一方当事人举证事实的反证，因此与直接反证不同，而称之为间接反证。主张在环境民事责任中采用“间接反证说”的学者认为，环境污染损害的因果关系因素较多，如果受害人能证明其中部分关联事实，其余部分的事实则被推定存在，而由加害人负反证其不存在的责任。如果加害人不能反证其不存在，则因果关系成立。
上述理论对解决环境污染损害因果关系的判定难题，具有十分积极的意义，因而被各国立法及司法实践所广泛采用。我国环境法没有规定因果关系的推定，但在司法实践中自觉或不自觉地运用了这一原则。如铜川市中级人民法院审理的氨水污染案和青岛市中院审理的王娟中毒案中都以病理学的结论作为旁证，实行因果关系的推定。
第三节 环境民事责任的承担方式
环境民事责任的承担方式，也即是对环境侵权行为的制裁措施。民事责任的形式如何，是由民事责任负担的功能和权利被损害的情况决定的。纵观各国环境法制，追究环境民事责任的方式无不以赔偿损害和排除危害为主要支柱。我国也不例外，追究环境侵权行为人的民事责任形式主要也是赔偿损害和排除危害两种。《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。” 赔偿损失在于弥补已经造成的损害，即救济已然，排除危害在于预防将来可能发生的侵害，防患于未然。因此，两者相结合，足以对环境侵害实现圆满救济。
一、损害赔偿
环境侵权造成的损害多种多样，但归纳起来，主要有三种：财产损害、人身伤害和环境损害。依据我国法律，财产损害采取全部赔偿的原则，赔偿范围包括直接损失和间接损失两部分，直接损失指环境侵权行为导致的受害人现有财产的减少或丧失，间接损失是指在正常情况下受害人可得到的，但因环境侵权而丧失的那部分利益。关于人身伤害，我国传统的民事赔偿制度，一直坚持只赔偿由此所引起的财产损失，如医疗费、误工费、丧葬费、抚养费等，否认精神损害的可赔偿性。1986年颁布的民法通则第120条首次规定了精神损害可以要求经济赔偿，但只限于姓名权、肖像权、名誉权等少数人格权利的侵害。而在国外，各种精神损害都可以要求赔偿，而且数额往往较大。环境侵权有很大一部分表现为对人的精神状况、健康状况、生活条件的影响，如恶臭、烟尘、噪声等污染。它们使人体功能减退、早衰，甚至还会通过遗传因素危及后代健康。因此，环境侵权所造成的精神损害并不比侵害人格尊严所受的精神损害轻，精神损害赔偿的范围应扩及至环境侵权的精神损害。对环境本身的损害如何赔偿是民事赔偿制度的难题。这是因为对任何一个环境要素的损害都可波及整个生态系统，这种危害要在相当长的时间才能表现出来。而且损害生态环境的因素多种多样，有自然因素，也有人为因素；有过去的因素，也有现在的因素，有本地区的因素，也有其他地区的因素。因此，对生态环境损害的损失难以计算，且难以确定责任主体，环境损害赔偿超出了民事赔偿制度的范围，需要国家采取其他制度予以解决。
二、排除危害
㈠ 排除危害的形式排除危害的制裁方式主要适用于公民或法人的财产或人身可能由于其他单位或个人的环境侵权行为而带来危害的情形，或这种危害正在进行之中。依据环境侵权的具体情况，排除危害的具体形式有如下几种：
1.停止侵害。行为人实施的侵害他人环境权益和其他民事权益的行为正在进行之中，受害人可以要求侵害人停止侵害或请求法院或其他机关责令侵害人停止其侵权行为。
2.排除妨碍。环境侵权行为使受害人无法行使自己的环境权益或其他民事权利，受害人有权请求排除妨碍。
3.消除危险。环境侵权行为对他人的人身或财产安全构成威胁，或存在侵害他人人身和财产的可能性，他人有权请求侵权行为人采取有效措施消除危险。
（二） 排除危害与利益衡量在传统的民法理论和实践中，因为侵害一般为一时性或一次性侵害，因而赔偿损失为最为常见、最主要的责任形式，其次才是排除危害。在环境民事责任中，由于许多环境侵害具有连续性反复性的特点，排除危害理应占主导地位，或与赔偿损失并重。然而，排除危害往往危及环境侵权的原因行为──经济活动。因此，要求适用排除危害这一形式时要进行利益衡量，这又导致排除危害的责任形式常常受到限制适用，而代之以经济赔偿。所谓利益衡量，是指将造成环境危害的经济活动的社会经济效益或价值同受害者所受损害的社会效用或价值进行比较，并要考虑侵害行为的性质、形式，有无合理性，排除可能性，侵害严重程度，以及被侵害利益的性质和内容，如果认为前者的社会效用或价值大，且合理，则不适用排除危害这一形式；反之，则认为可以适用这一责任形式。一般来说，生命与健康权在法律上属绝对保护之权利，利益衡量作用很小，甚至不起作用，利益衡量主要适用于财产受到损害的情形。从强调社会经济发展的角度出发，利益衡量有它的合理之处，然而从受害人的角度出发，它又有失公平，为此，“部分排除危害”及“代替排除危害之赔偿”制度产生了。“部分排除危害的形式主要有：⑴设置污染防治设备以减轻污染侵害；⑵减少企业运营时间以减少排污量；⑶禁止工厂在特定时间排放废气、废水；⑷对扰民之噪声源限定工作时间。
为了弥补受害人的不公平待遇，除采取部分排除危害的制度外，法律还设定代替排除侵害之赔偿请求权，其成立的要件为：(1)侵害属重大。侵害是否重大以正常人的忍受能力为衡量标准，超过忍受能力，即属重大。(2)侵害人以现有技术和经济能力无法设置防害措施。我国环境法律对于如何适用排除污染危害这一责任形式没有作出具体的规定，但这绝不意味着环境污染损害一旦发生，就可适用排除危害这一责任形式而给予受害人救济。事实上在我国环境司法实践中，确定是否适用排除危害时，已将利益衡量原则作为依据。例如，广州市某纺织厂生产噪声严重超标，严重危害邻居的休息和健康，双方经常因此而发生纠纷。为此，邻近居民起诉到广州市中级人民法院。法院经过耐心细致的工作，促成双方达成如下协议：染织厂抓紧降低噪声工程的施工，工程竣工后，噪声至少应降低10分贝；所有抽风机的使用时间不超过晚上10时；厂方一律加设固定纱窗。该案的调解协议已充分体现了利益衡量原则。
三、环境损害赔偿的社会化
环境损害赔偿也遇到了排除污染危害相同性质的难题，即既要及时，妥善救济受害人所受损害，又要不影响企业的生存和发展。该问题只不过没有像排除污染危害时表现得那样严重、尖锐而已。这一问题具体表现如下几个方面：第一，污染损害往往造成巨大损失，加害人没有足够的赔偿能力。如要求加害人给与充分的赔偿，则会严重影响企业的生产活动，甚至导致破产，于社会和受害人都不利。第二，有些污染损害是由许多企业造成，例如空气污染，因而难以确定加害人和加害人责任的大小。第三，环境污染造成人身损害时，往往需要及时给予救济，否则难以恢复身体健康，甚至导致死亡。而环境民事诉讼一般要耗费较长的时间，不能给予受害人及时救济。为了解决这一难题，法律对环境污染损害的调整，已由过去的单一机制即侵权民事责任制度转变为复合机制，即在环境民事责任制度以外，又设立了环境损害责任保险制度，损害赔偿基金制度等。这些制度的设立，将加害人的全部或部分赔偿责任转移给了社会，故称之为环境污染损害赔偿的社会化。
（一）责任保险制度
责任保险制度在西方国家早已产生，而其广泛地被采用，则是在无过失责任原则确立以后，无过失责任原则的确立刺激了责任保险制度的发展。无过失责任的宗旨在于对不幸损害的合理分担，而责任保险制度就是直接服务于损失分担的。所谓责任保险是指为自己可能因致他人损害而承担民事责任所设置的保险，即以投保人对于第三人的损害赔偿责任为保险的契约。责任保险的主要功能就是行为人造成的损失的分散、转移，而由众多的投保人分担。其对受害人和加害人双方均有利。作为对保险费的交换，每一个致害人都摆脱了责任，对受害者来说，则是不存在致害人无力赔偿的问题。世界上有不少国家规定了环境污染责任保险。例如，美国1970年颁布的《水质法》规定，所有进入美国的船只须投保责任险，以保障该法规定的、由于石油污染海洋而应负责任的执行。对于环境损害来说，责任保险的缺陷在于其适用范围有限制，仅适用于意外事故，而环境污染损害事故往往是由企业平常的活动造成的，所以责任保险难以在该领域得到广泛的应用。
（二）环境损害赔偿基金环境污染损害赔偿基金是由那些导致环境污染风险的企业或个人，即环境污染源的所有者或经营者提供，并由他们组成基金会。环境污染损害往往由众多企业造成，(例如水污染和空气污染)，因为责任主体多，究竟谁是特定的原因者，究竟以谁作为相对方请求赔偿为宜，受害者难以确定。另外，在受害者内部，如何请求赔偿也会引起复杂的问题。污染损害赔偿基金使上述问题得到了解决。作为一种特殊的法人，基金成为环境民事责任的仿造主体，对受害者提供赔偿责任。受害者不必证明谁是特定的加害人，也不必证明环境民事责任制度的可适用性，只要符合法律规定的要件，就可获得救济。例如，人身伤害必须符合指定地区、暴露条件、指定疾病三个条件。另外，基金作为支付人，不允许提出反证，从而比因果关系推定制度更有利于受害者。国际社会和一些国家均建立了污染损害赔基金。例如，在伦敦设立了“国际石油污染赔偿基金会”，基金由石油公司筹措，当海上石油污染超过一定限度时，该基金会负责赔偿受害人损失。又如，荷兰设立了一种基金会，负责赔偿那些未获得赔偿的空气污染的受害者。该基金会是通过对某些导致空气污染的产品和产业征收污染费来筹集的。
第十二章 环境刑事法律责任
第一节 环境刑事法律责任概述
一、环境刑事法律责任的概念和分类
刑事法律责任是一种与犯罪这一社会现象密切相关的最严厉的法律责任形式。对于刑事法律责任的概念，理论界存在着几种不同的见解。“法律后果说”认为,刑事法律责任是依照刑事法律规定，行为人实施了刑事法律规范所禁止的行为而应承担的法律后果；“否定评价说”认为,刑事法律责任是国家司法机关依照刑事法律规定，对实施犯罪的行为人所作的一种否定性的道德政治评价；“刑事义务说”认为,刑事法律责任指在犯罪行为人与国家之间因犯罪行为而产生的刑法关系中，犯罪行为人所必须承担的实体性刑事法律义务的总和。
环境刑事法律责任则是与环境犯罪的特定社会现象紧密联系的一种特殊刑事法律责任，是刑事法律责任在环境保护领域的具体运用和实践拓展。环境刑事法律责任的产生和演变，具有现代工业飞速发展的特殊社会经济背景，体现了“法律后果说”、“刑事义务说”和“否定评价说”的相互统一。具体地讲，环境刑事法律责任是指随着人类社会经济的发展、环境污染和环境资源破坏日趋严重，国家通过立法形式确认的公民或法人因其污染环境和破坏资源的犯罪行为而应承受的刑事否定性评价和实体性刑事法律后果。
依据不同的标准，可以把环境刑事法律责任划分为不同类别：
根据环境犯罪行为性质的不同，可以把环境刑事法律责任划分为污染环境的刑事法律责任和破坏资源的刑事法律责任。污染环境的刑事法律责任是指犯罪行为人违反有关国家规定，向大气、水、土壤等环境介质中排放、倾倒或者处置有放射性废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，或者将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，以及擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，应该承担的环境刑事法律责任；破坏资源的刑事法律责任是指犯罪行为人违反有关法律、法规，破坏水产资源、野生动物资源、土地资源、森林资源而应承担的环境刑事法律责任。
根据环境犯罪行为方式的不同，将环境刑事法律责任划分为作为犯的环境刑事法律责任和不作为犯的环境刑事法律责任。两者的区别是，作为犯是因实施了法律所禁止的污染环境和破坏资源的行为而承担环境刑事法律责任；不作为犯是因不履行环境保护的特定义务，又无法定的免责事由，而应承担的环境刑事法律责任。
根据环境犯罪的主体差异环境刑事法律责任可划分为自然人的环境刑事法律责任和法人的环境刑事法律责任。自然人作为环境犯罪主体，承担环境刑事法律责任，在理论和实践中都无异议，而对于法人是否能成为环境犯罪主体并承担环境刑事法律责任的问题，则体现了刑法在调整环境保护这一独特领域过程中的理论拓展和创新。由于环境犯罪往往是现代工业社会的法人在合法的生产经营活动中实施的，追究法人的环境刑事法律责任具有重要的意义，法人能够成为环境犯罪主体并承担环境刑事法律责任也逐步为各国立法所承认和采纳。
二、环境刑事法律责任的本质和特征
环境刑事法律责任的本质，体现在环境保护社会性和伦理性的辩证统一。一方面，从环境保护的社会性分析，国家行使社会防卫的职能，通过使污染环境和破坏环境资源的犯罪行为人承担相应的刑事惩罚，遏制日趋严重的环境污染和资源破坏趋势，满足社会经济可持续发展的需要；另一方面，从伦理意义分析，随着经济发展和社会进步，环境与资源因素已经成为影响人类社会生存和发展的重要因素，社会对污染环境与破坏资源行为的评价标准也日益严厉，由于污染环境和破坏资源的犯罪行为人基于自由意志实施了犯罪行为，就应该对其犯罪行为负责，并承担相应的代表社会非难和谴责的环境刑事法律责任。
环境刑事法律责任具有以下几个特征：
首先，环境刑事法律责任的产生和演变与人类社会经济发展和环境问题日趋严重的社会背景密切相关。
污染环境和破坏资源的犯罪行为不同于传统的反社会、反道德的犯罪行为，不是开始就受到刑事谴责和否定性评价的。只是随着人类社会经济发展和环境问题日趋严重，这种行为的社会危害性逐步增大，各国才开始通过立法确认环境犯罪及其刑事法律责任。
其次，环境刑事法律责任是一种最严厉的环境法律责任形式。
由于环境犯罪是最严重的污染环境和破坏资源的违法行为，相应地，适用于环境犯罪的环境刑事法律责任也是一种最严厉的环境法律责任形式，其严厉性直接体现在财产刑、自由刑乃至生命刑等刑罚手段的运用。
第三，环境刑事法律责任具有严格的法定性和专属性。
罪刑法定原则是刑法的基本原则之一，追究环境刑事法律责任必须严格依照法律规定，准确区分罪与非罪，避免滥施刑罚。环境刑事法律责任还具有严格的专属性，其含义是指只有实施环境犯罪的行为人才承担环境刑事法律责任，不能追究非犯罪行为人的牵连责任和替代责任。
最后，环境刑事法律责任必须由国家司法机关依照刑事诉讼法的规定予以追究。
国家司法机关行使代表国家行使追究环境犯罪行为人刑事法律责任的权力。除少数自诉案件外，司法机关应在环境保护行政主管部门和资源监督管理部门的协助下，主动追究环境犯罪行为人的刑事法律责任，并通过司法审判活动，具体地确定环境犯罪行为人的环境刑事法律责任。
三、环境刑事法律责任的目的和地位
从古代社会“禁奸止过，莫于重刑”的威吓刑法观，以及“代行天罚”的报应刑法观，到现代社会以预防主义为主旨的刑事法律责任目的观，环境刑事法律责任的目的具体体现了现代社会法律这种文明、科学的印记。一般说来，环境刑事法律责任的目的包括一般预防目的和特殊预防目的这两个相辅相成的方面。
㈠环境刑事法律责任的一般预防目的
环境刑事法律责任的一般预防目的，是指通过环境刑事法律责任的立法和司法，威慑潜在的环境犯罪，减少和预防环境犯罪的发生。具体地，体现在以下三个功能：一是威慑功能，由立法威慑和司法威慑两个紧密相连的环节构成；二是教育功能，即通过对具体环境犯罪行为人追究环境刑事法律责任来向社会宣传环境法治，教育其他公民守法；三是鉴别功能，指污染环境和破坏资源的行为人可以通过有关法律和案例，对自身行为性质有所认识，使当事人自觉遵守刑法的规定，并可以保障守法者维护自己开发、利用环境与资源的合法权益。
㈡环境刑事法律责任的特殊预防目的
环境刑事法律责任的特殊预防目的，指通过对环境犯罪行为人刑事法律责任的认定和实现，可以惩罚环境犯罪行为人，并防止环境犯罪的重新发生和恶性发展。具体表现为三个功能：一是威吓功能，即防止罪犯本人继续或重新实施环境犯罪行为；二是教化功能，指通过适当的刑事法律责任方式惩罚罪犯，教育他遵守环境与资源法律、法规，不再对社会造成危害；三是补偿和安抚功能，由于环境犯罪常造成被害人身体健康安全的损害和社会物质财富的损失，通过适用环境刑事法律责任，可以满足社会公正的客观要求，补偿被害人损害和损失，平息民愤 。
从两者之间的关系分析，环境刑事法律责任一般预防目的是特殊预防目的实现的基础，而特殊预防目的是一般预防目的实现的保障。当前，各国环境刑事责任的立法和司法实践中，普遍重视在通过立法实现环境刑事法律责任一般预防目的的基础上，逐渐通过适用环境刑事法律责任的司法实践来达到其特殊预防的目的。
在环境法律责任体系中，环境刑事法律责任的地位体现在两个方面：一方面，环境刑事法律责任是环境法律责任体系不可或缺的有机组成之一。污染环境和破坏资源的犯罪行为，不但往往造成人身伤害和财产损失的严重后果，而且直接威胁到社会经济的可持续发展，具有较大的社会危害性，因而，需要在对一般污染环境和破坏资源的违法行为进行行政制裁和民事制裁的基础上，对污染环境和破坏环境资源的犯罪行为施以刑事制裁，预防和打击环境犯罪。实践中，由于各国对于环境保护问题的日益重视，通过环境刑事法律责任的立法和司法，遏制环境犯罪行为的做法屡见不鲜。
另一方面，环境刑事法律责任在环境法律责任体系中处于辅助地位。由于环境污染和资源破坏是伴随人类社会经济发展过程中产生的负面效应，大多数情况下，污染环境和破坏资源的行为表现为轻微的违法行为，因而通常仅适用环境行政法律责任或者环境民事法律责任。环境刑事法律责任作为最严厉的环境法律责任形式，只能适用于少数严重污染环境与破坏资源的犯罪行为。如果过分强调环境刑事法律责任的地位，不但会造成罪与非罪界限的混淆，甚至可能导致妨碍社会经济的正常发展。
第二节 环境刑事法律责任的立法
一、环境刑事法律责任立法的回顾
环境刑事法律责任的产生和发展，与人类开发、利用和改造自然环境的社会经济活动及其生产力水平和特征密切相关。环境刑事责任立法的演变也经历了一个由自发到自觉的发展过程。
在人类社会早期发展的漫长阶段，人类对自然环境处于一种消极、被动的适应状态。以农耕、农牧为基本特征的生产方式，涉及到的只是自然资源的初步开发、利用以及与人类活动密切相关的自然环境的简单改造，当时的环境问题主要集中在森林砍伐、水土流失等自然环境破坏问题，还有一些涉及到人口聚集区的垃圾污染、水源污染等生活环境污染问题。我国古代早期的历代统治者就比较重视运用法律手段保护环境和资源，如西周的《伐崇令》记载：“毋坏屋、毋填井，毋伐树木，毋动六畜，有不如令者，死无赦。”而自战国李悝的《法经》始形成的诸法合体、以刑为主的独特法律体制，以及“出礼而入刑”的法律思想，使刑事法律责任成为我国古代调整环境保护关系的基本法律责任形式。这一特征在《秦律》、《唐律》、《明律》和《清律》中，都可以得到印证。国外的法律中，关于环境刑事法律责任也有一些零星规定，如英国1306年颁布的国王诰告中规定：在议会开会期间，禁止使用“海煤”取暖，对于个别第二次重犯者，可以适用极刑。
纵观古代的环境刑事法律责任的规定，它与现代法治观念中环境刑事法律责任的内涵有着迥然差异。首先，古代环境刑事法律责任的规定是混杂在其他法律中颁布的，并非是为环境保护的目的而专设，具有自发性的特点。其次，古代环境刑事法律责任的规定，体现的是维护统治阶级利益的严刑峻法，并表现为“重刑连其罪，则民不敢试，民不敢试，故无刑也” 的威吓主义的刑罚思想，如韩非子在《韩非子·内储说》中，假托孔子与子贡的对话，对“殷之法，刑弃灰于街者”的刑罚思想进行了诠释，他认为“无弃灰，所易也；断手，所恶也。行所易，不关所恶，古人以为易，故行之。”
肇始于西方国家的工业革命，极大地推动了社会生产力的发展。人类由对自然的被动适应状态急剧转变为自然的支配者。由此，引发了一系统环境污染和资源破坏问题。特别是进入20世纪60年代后期、70年代初期以后，人类对自然的冲击日盛，环境与资源甚至成为人类社会发展与经济繁荣的牺牲品。针对一些个人和企业把交纳给政府的环境行政罚款，以及对受害公民的民事损害赔偿，作为生产经营活动的一项必要开支的状况，美国学者诺斯曾指出：从汽车、工厂和焚化炉排放的各种污染物，对人民来说等于暴力强制毁灭，这些日益增多的损害行为构成新的大规模的犯罪浪潮 。在这样的背景下，西方国家开始自觉地运用刑事法律手段打击严重污染环境和破坏资源的犯罪行为。在七十年代以后的环境立法及其修订过程中，一些国家的环境刑事法律责任得以创设和发展。例如，日本在1970年颁布了《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》，美国在70年代初《清洁空气法》、《清洁水法》、《资源保护和回收法》、《环境反应、赔偿和责任综合法》、《有毒物质控制法》等环境法的立法和修订中，增补了相应的环境刑事法律责任条款。
此时，发达资本主义国家的环境刑事立法，已把环境刑事法律责任看作是环境法律责任体系中不可或缺的组成部分之一，环境刑事法律责任的立法思想也由传统的威吓主义的刑罚观转变为现代社会建立在罪刑相适应原则基础上的预防主义的刑罚观，具有现代社会法治特点的环境刑事法律责任的立法得以孕育和发展。
在我国1979年颁布的《刑法》中，我国的环境刑事法律责任表现为间接立法的特征，即在直接环境刑事法律责任的立法条件尚未成熟的情况下，通过类推适用、比照适用等方式，间接适用最相近的刑事法律责任条款，追究犯罪行为人的刑事法律责任。在我国的环境立法中，也作出了一些相应的原则性规定，如《环境保护法》第43条对追究环境犯罪行为人的刑事法律责任作了原则性的规定：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”其他单项环境立法也有类似规定。为了适应我国社会主义市场经济条件下环境保护的新形势，在1997年新《刑法》中，取消了类推适用的规定，在第六章“妨害社会管理秩序罪”中增加了破坏环境资源保护罪的罪名，并明确规定了相应的环境刑事法律责任。这种变化表明，国家重视通过直接的环境刑事法律责任立法形式，预防和惩治严重破坏环境资源的犯罪行为。
二、环境刑事法律责任的立法现状和展望
直接的环境刑事法律责任立法，指通过直接规定环境犯罪及其相应的刑事法律责任，来达到保护环境的根本目的。这是大多数国家环境刑事法律责任立法采用的形式。由于各国经济发展水平和自然环境的差异，以及历史文化背景和法律传统的不同，各国形成了不同的环境刑事法律责任立法模式。大致可划分为三种：
一是如美国采取的通过环境法来规定环境刑事法律责任的立法模式。美国作为英美法系国家，没有专门的刑法典。其环境刑事法律责任，规定在《清洁空气法》等一系列主干环境法的相应条款中。这些环境刑事法律责任条款的规定是比较抽象的，其原因在于美国国会在通过这些刑事法律责任条款时，关注的问题是是否需要环境刑事法律责任的规定来对付环境犯罪行为，而不必考虑这些环境刑事法律责任条款适用的具体条件和具体对象，这些条件和对象留待法官在具体的案件中考虑；因此，如果这些环境刑事法律责任条款符合美国宪法规定，就容易得到国会的接受并获得通过。与此相对应，环境刑事法律责任条款适用的条件、对象和方法是通过美国联邦最高法院、联邦上诉法院和各州的上诉法院的判例来确立的，通过这些判例，环境刑事法律责任条款得到详细的解释。通过这种法律机制，美国环境法形成了环境刑事法律责任立法与现实相连接的灵活、有效的特点。
二是如德国采纳的通过刑法典规定环境刑事法律责任的立法模式。原德意志联邦共和国在80年代刑法典的修订中，增设了“危害环境罪”专章，规定了污染水域罪、污染空气和噪声罪、废物危害环境罪、非法从事核设施罪、非法处置核燃料罪、破坏特别保护区罪和严重危害环境罪等七个独立罪名。一般污染和破坏环境罪的刑事法律责任通常为五年以下自由刑和罚金刑，而对严重危害环境罪的处罚则较重，如该刑法典第330条规定：“严重污染水域、废物严重危害环境、严重非法从事核设施、严重非法处置核燃料，以及严重破坏特殊保护区的，处十年以下自由刑。”德国通过刑法典中设立环境犯罪专章，不仅使得追究环境犯罪行为人的刑事法律责任有了权威性的立法规定，也使得定罪量刑有了较为科学的操作依据。我国新修订的《刑法》规定的破坏环境资源保护罪的罪名和刑事法律责任，采用的也是此种立法模式。
三是如日本运用的通过刑事特别法规定环境刑事法律责任的立法模式。日本在颁布的刑事特别法《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》中，对有关环境犯罪的刑事法律责任作了明确的规定，如该法第2条规定：“由于企业的业务活动而排放有害于人体健康的物质并对公众生命和健康造成危害者，处三年以上有期徒刑或300万元以下的罚金；致人伤亡者，处七年以下有期徒刑或500万元以下的罚金”。刑事特别法的立法模式具有立法操作简便、灵活的特点。
环境问题是各国面临的共同问题，环境法的发展也是各国之间相互借鉴和吸收的结果。分析各国环境刑事法律责任的立法，有以下几个发展趋势：
首先，直接规定环境刑事法律责任的立法形式，将为各国所普遍采纳。通过类推适用、比照适用的方式来间接适用现存的刑事法律条款，在一定时期内固然可以起到遏制环境犯罪的作用，但从根本上看，它有悖于罪刑法定的现代刑法的基本原则。随着各国对环境问题的日益关注，势必有越来越多的国家采取直接环境刑事法律责任立法的形式来确立独立的环境犯罪罪名和相应的刑事法律责任。
其次，通过立法确立的环境刑事法律责任的范围趋于扩大，适用条件也趋于更加严密。随着人类社会开发、利用和改造自然环境实践的逐步深入和对环境问题认识的拓展，环境刑事法律责任的适用已由破坏环境的犯罪行为扩展到污染环境的犯罪行为；并且，由对水污染、大气污染的环境污染犯罪行为的适用，扩展到对有毒废物污染、噪音污染、放射性污染等环境污染犯罪行为的适用。与此同时，环境刑事法律责任的适用条件也通过立法趋于更加严密。以美国为例，为了克服环境法中环境刑事法律责任条款抽象而分散的缺陷，以及防止法官在环境犯罪案件中的主观臆断，美国国会根据《综合犯罪控制法》创立了判决委员会(USCC)。在判决委员会起草的《判决指南》中，规定了水体污染、大气污染、有毒废物处置等七个方面的环境犯罪的等级及其刑事法律责任，用以指导法官对不同类别环境犯罪案件的审理。
第三，环境刑事法律责任与环境行政法律责任、环境民事法律责任立法上的协调性将进一步增强。环境刑事法律责任是环境法律责任的有机组成之一，它与适用于一般违法行为的环境行政法律责任和环境民事法律责任有质的区别，适用于犯罪行为。从立法技术上，必须保证环境刑事、行政和司法法律责任形成一种协调有序的关系。这是因为环境违法犯罪行为一般是由合法的生产经营组织在生产经营活动中造成的，如果对它们动辄乱用环境刑事法律责任，这种极端的法律制裁也必然会妨害正常的社会经济发展。因而，环境刑事法律责任的适用，必须与普通行政违法行为和民事违法行为相区别，其适用对象应该是严重污染和破坏环境的犯罪行为。由于环境犯罪行为往往是由环境行政、民事不法行为经过质的变化转化而来，如何通过立法达到环境刑事法律责任与环境行政、民事法律责任的有机衔接，是各国环境刑事法律责任立法面临的重要课题。
第四，加强和发展环境刑事法律责任立法日益成为国际社会的共识，国际组织成为推动环境刑事责任立法发展的新动力。早在1979年联合国国际法委员会拟定的《关于国家责任的条文草案》就明确规定：一国所违反的国际义务对于保护国际社会的根本利益至关紧要，以致于整个国际社会公认违背该项义务是一种罪行时，其因而产生的国际不当行为构成国际罪行。该草案将严重违背对维护和保全人类环境具有根本重要性的国际义务的行为列为国际罪行。联合国国际法委员会在1991年编纂的《危害人类和平与安全罪法典草案》中，也将严重地致使自然环境受到广泛、长期、严重损害的行为包括在危害人类和平与安全的犯罪之中。近些年来，国际社会和国际组织更加重视通过适用刑事法律责任来预防、禁止和惩治严重危害环境的犯罪行为。在1992年举行的第十五届国际刑法学协会预备会议和正式会议上，专家们提出了《危害环境罪适用刑法的建议案》以指导各国政府关于环境犯罪的刑事立法。值得注意的是，在近些年来的国际环境保护专门立法中也注意到了增加环境犯罪的刑事法律责任条款，如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》第4条“一般义务”中规定：“各缔约国认为，危险废物或其他废物的非法运输为犯罪行为”，同时要求“各缔约国应采取适当的法律、行政和其他措施，以期实施本公约的各项规定，包括采取措施以防止和惩办违反本公约的行为”。从全球范围来看，国际环境犯罪将对世界和平和安全造成较大的威胁，如何克服不同法律制度以及刑事司法管辖对于追究国际环境刑事法律责任的限制，促进国家、地区间的司法协作，是值得关注的一个长远问题。
第三节 环境刑事法律责任的确认
一、环境刑事法律责任的确认原则
环境刑事法律责任的确认是由国家司法机关根据刑事诉讼法律的规定，在查明环境犯罪案件事实的基础上，认定行为人是否承担实体环境刑事法律责任的司法活动。研究和把握环境刑事法律责任的确认原则，有助于正确掌握刑事法律的指导思想，准确地认定行为人是否应该承担环境刑事法律责任。
环境刑事法律责任的确认必须坚持以下几个原则：
一是责任法定原则。责任法定原则是指认定行为人是否构成环境犯罪、如何追究环境犯罪行为人的环境刑事法律责任，必须严格依照刑事立法的规定；刑事立法无明确规定的，不能任意认定和追究行为人的环境刑事法律责任。实践中，环境犯罪行为与一般环境违法行为的区别并非是泾渭分明的，它通常是一般环境违法行为在量上的累积而形成的质的转化的结果。因此，适用环境刑事法律责任必须严格依照刑事法律规定，避免滥施刑罚。特别是对一般环境违法案件，在能够适用行政、民事法律责任的情况下，不能优先适用环境刑事法律责任。
虽然采用立法类推和司法类推的法律技术适用已有的刑事法律规定，是避免对环境犯罪放任自流的有效方法。但从根本上来说，对环境刑事法律责任的确认，必须有赖于环境刑事法律责任直接立法的完善。
二是责任自负原则。责任自负原则是指只能认定和追究环境犯罪行为人的环境刑事法律责任，不能认定和追究非环境犯罪行为人的环境刑事法律责任。由于大多数环境犯罪是在工厂企业的生产经营活动中产生的，如何准确地确认环境犯罪行为人，是环境犯罪案件中存在的一个棘手的问题。首先应该认识到，法人可以成为环境刑事法律责任的承担主体。一种传统的观点认为，由法人的工作人员在生产经营活动中实施的环境犯罪行为，环境刑事法律责任的承担者应该是法人的主管人员或者直接的操作人员，法人的其他大多数人员都无罪可言；因而，法人承担环境刑事法律责任会违反责任自负的原则。实际上，法人作为现代社会经济结构组成的有机单元，已具有社会中的拟人性质，具有系统内部的自组织功能，它是由内部分工协作共同构成的生产经营的决策实体。在法人实施的环境犯罪案件中，不能因为难以判别实施环境犯罪的具体个人而对环境犯罪行为放任自流，而应当站在社会经济发展与环境保护相互协调的整体高度，追究法人的环境刑事法律责任，真正体现责任自负的原则。其次，在环境污染犯罪案件中，如果涉及到多个污染者同时存在的情况，则必须考虑各种污染物在环境中的迁移、转化以及共同作用，以科学的监测和分析为基础，追究真正环境犯罪行为人的环境刑事法律责任。
三是主客观相统一的原则。环境刑事法律责任的主客观相统一原则是指在环境犯罪案件中，确认行为人是否应当承担环境刑事法律责任，必须以行为人主观和客观两方面的犯罪事实为依据，不能以单纯的客观归责或者单纯的主观归责为依据。虽然国外有一些国家规定了对缺乏主观罪过或主观罪过不明确的环境犯罪行为追究环境刑事法律责任的法律制度，但是，从马克思主义主客观相统一的刑法思想出发，结合我国的国情，必须坚持主客观相统一的原则，确认行为人是否应当承担环境刑事法律责任。唯有如此，才能真正体现环境刑事法律责任重在一般预防的目的。相反，如果单纯从客观行为出发，追究当事人的环境刑事法律责任，并不能真正起到教育和改造的目的，充其量只是一种单纯的报复性的责任。
四是及时性原则。环境刑事法律责任的及时性原则是指在环境犯罪行为发生后，应及时地确认和追究环境犯罪行为人的环境刑事法律责任。由于环境污染和破坏具有累积性的特点，在环境犯罪行为发生时，如果不能及时确认和追究行为人的环境刑事法律责任，易造成积小案成大案，给人民的生命健康和财产造成更大的损失。实践中，由于对环境犯罪案件久拖不决，从而酿成更大的危害，威胁社会安定的教训屡见不鲜。因此，必须从环境刑事法律责任确认的及时性原则出发，提高司法机关的办案效率，更加有效地打击环境犯罪行为。
二、环境刑事法律责任的确认依据
环境刑事法律责任的确认依据是指国家司法机关确认和追究环境犯罪行为人环境刑事法律责任的根据。行为人污染和破坏环境的行为构成犯罪，是确认和追究环境刑事法律责任的唯一依据。而犯罪构成是法律上的一种假设和可能性，它提供了判断具体行为是否构成犯罪的判别模式。当某种污染和破坏环境的行为与之相符合时，就应当确认和追究行为人的环境刑事法律责任。环境犯罪构成由环境犯罪主体、环境犯罪主观方面、环境犯罪客体和环境犯罪客观方面等四个要件构成。分析和研究环境犯罪构成，对于准确地确认和追究环境刑事法律责任具有现实意义。
㈠环境犯罪的主体
环境犯罪的主体包括实施环境犯罪行为的自然人和法人。
自然人作为环境犯罪主体承担环境刑事法律责任，在理论和实践上都不存在异议。而法人是否能作为环境犯罪主体而承担环境刑事法律责任的问题，却值得进一步讨论。由于大多数环境犯罪案件发生在企业法人的生产经营活动中，其对环境的威胁比作为社会个体存在的自然人大得多。从大背景来看，法人犯罪在各国立法中的反映经历了曲折的发展过程。现在，除少数大陆法系国家坚持“社团不可能犯罪”的罗马法原则外，大多数国家在刑法中确立了法人犯罪及其刑事法律责任的承担。环境保护领域是体现法人犯罪及其刑事法律责任立法的重要领域之一，如根据美国《清洁空气法》对环境犯罪行为人的解释，它包括个人、合伙人、公司、社团组织以及州和州以下政府、联邦政府和任何机关或部门及其所属官员、代理人和雇员；实践中，环境刑事案件被诉的被告人主要为公司法人。
日本在1972年修订的《水质污染防治法》第34条也规定：“法人的代表人、法人或个人的代表人或雇员从事该法人或个人的业务性活动而犯有前四条所规定的违法行为，除惩罚行为人外，应同时对该法人或个人科处该条规定的罚金。”由此可见，追究法人环境犯罪的刑事法律责任，是各国环境犯罪及其刑事法律责任立法的一个重要方面。我国新修订的《刑法》中，明确规定了法人作为环境犯罪主体的资格。显然，确立我国法人环境犯罪及其刑事法律责任的立法，对于预防和减少法人环境犯罪的社会危害性，具有重要的意义。
国家能否成为国际环境犯罪的主体问题，近年来也为国内外学者所关注。有种观点认为，国家在跨国境的环境污染犯罪案件中，可以作为环境犯罪的主体承担环境刑事法律责任。实际上，虽然在崔尔冶炼厂仲裁案等案件中确认了跨国环境污染的国家责任，但这种责任仅限于民事责任，并不是刑事责任。如果简单地推而广之，其结果不但是错误的，而且是有害的，可能对广大发展中国家的环境主权造成直接的损害。
㈡环境犯罪的主观方面
环境犯罪的主观方面是指环境犯罪行为人对自身产生社会危害性的污染和破坏环境的犯罪行为所引起的危害社会的结果所持有的心理状态。环境犯罪行为人的主观形态包括过失和故意两种。
一般情况下，环境犯罪行为人在实施环境犯罪行为时的心理状态为过失。这种过失包括环境犯罪行为人应当预见自己的污染和破坏环境的行为可能发生危害社会的结果，却因疏忽大意而没有预见的过失形态以及环境犯罪行为人已经预见到自己的污染和破坏环境的行为可能发生危害社会的结果，却因轻信此结果能够避免，而导致发生这种结果的过于自信的过失形态。
个别情况下，环境犯罪行为人在实施其环境犯罪行为时的主观心理状态也可能为故意。而且，这种故意的形态基本上为间接故意，即行为人明知自己污染和破坏环境的行为会导致危害社会的结果，却为了追逐高额的经济利润而放任这种危害结果的发生。环境犯罪行为人的间接故意常常表现为一种消极放任的态度。
在涉及到法人的环境犯罪案件中，法人也同样具有拟人性的过失或故意的主观形态。这是因为法人具有健全的组织机构和决策机构，法人内部诸如董事会形式的决策机构的集体决策直接代表了法人的自由意志。澳大利亚新南威尔士州《环境犯罪与惩治法》就规定：法人犯该法所规定之罪行时，董事们和其他决策人员也会犯同样的罪行，除非他们能证明在自己实际不知道或者不可能知道的情况下法人触犯该法；或者他们能够证实自己当时不是处于影响法人触犯该法的有关行为的地位；或者证实自己虽处于能够影响法人的地位，但尽了自己最大努力去阻止该法人的这种犯罪行为。
近年来，在一些国家的环境犯罪及其刑事责任的立法中，传统民事侵权行为法的严格责任的概念在刑事法律领域得以运用。如澳大利亚新南威尔士州的《环境犯罪与惩治法》，明确规定了环境刑事法律责任的严格责任。又如，在1943年著名的美国最高法院判决的美国诉道特维奇(Dotterweigh)一案中，法官承认了违反联邦食品、药品法规犯罪案件中严格责任的适用，在60年代以后，美国司法界普遍认为该案中确定的严格责任，同样适用于涉及到保护公众健康和安全的环境犯罪案件，如在美国诉约翰逊(Johnson)一案中，法院认为政府无需提出被告人了解《有毒废物处置法》关于许可证的具体要求的证据，就可以推定被告人了解有毒废物处置许可证的要求，被告人也就应该承担环境刑事法律责任。
在我国学术界也有一种观点，认为在我国环境犯罪及其刑事法律责任立法中，可以考虑采用严格责任。实际上，环境犯罪的社会危害性在于其主观恶性和客观危害性的结合，因此，应根据主客观相统一的原则确认和追究行为人的环境刑事法律责任，才能符合一般预防为主的环境刑事法律责任的目的。我国新《刑法》中关于破坏环境资源罪的有关规定，也体现了这样的立法思想。实际上，英美法系一些国家虽然在一些刑事法律责任中适用严格责任，但通常仅限于轻微的犯罪案件，而这些轻微的犯罪案件在我国多属一般行政违法行为。所以，我们可以效仿大陆法系国家，将严格责任纳入行政法的范畴，通过行政处罚予以调整。
㈢环境犯罪的客体
按照我国的刑法理论，环境犯罪的客体是指由环境刑事法律所保护的，并为环境犯罪行为所侵犯或威胁的环境保护社会关系。通过刑事法律对环境保护社会关系的调整，促使人类社会与自然环境的和谐统一，最终实现社会经济的可持续发展。
关于环境犯罪的客体问题，学术界存在着几种不同的观点：一种观点认为环境犯罪侵犯的客体是国家、法人和公民的环境权；第二种观点认为，环境犯罪侵犯的客体是公民的人身权、财产权等复合权利；还有一种观点认为，环境犯罪侵犯的客体是不特定多数人的生命、健康和社会物质财富的安全。以上三种观点皆有不妥之处，对第一种观点而言，虽然环境权的概念早在60年代环境保护运动的浪潮中就提出了，但各国立法一般都未明确规定和认可环境权，即使是日本、美国等发达国家，情况也大抵如此。显然，作为环境犯罪侵犯的客体，必须是为立法所认可和规定的合法权利，将环境权作为环境犯罪侵犯的客体，其做法在理论和实践中都有欠成熟。第二种观点则将环境犯罪的客体与其他犯罪的客体相混淆，不能体现环境犯罪作为同类犯罪，其客体所具有的特殊性。第三种观点将环境犯罪的客体同危害公共安全犯罪的客体相混淆，忽视了环境价值的特殊性和环境犯罪的特定区域性特征。
我国一些刑法学家认为，从本质上看，国家环境管理秩序是环境犯罪侵犯的客体，这也是我国新《刑法》把破坏环境资源保护罪纳入到“妨害社会管理秩序罪”一章中的原因。在国外刑法和环境法律中，一般将所污染、破坏的环境或珍贵动物直接规定为环境犯罪的客体。
㈣环境犯罪的客观方面
环境犯罪的客观方面是指环境犯罪行为所造成的社会危害的各种客观事实，主要包括犯罪行为、危害结果、犯罪行为和危害结果之间的因果关系等方面。环境犯罪行为一般是企业在生产经营活动中附带产生的，与其他大多数犯罪行为相比，它通常体现为一种消极的不作为行为。只有在少数情况下，环境犯罪行为体现为积极的作为行为。
环境犯罪行为是否必须以造成客观损害的事实为前提，对这一问题存在着争议。一种观点主张，构成环境犯罪的行为必须是造成实际损害的行为，如果缺乏实际损害结果的事实，也就构不成环境犯罪行为；另一种观点主张，由于环境污染和资源破坏具有隐蔽性、突发性的特点，一旦造成实际损害，其损失往往是巨大而不可逆转的，因而，应追究危险犯的环境刑事法律责任，即行为人的行为构成犯罪并不以其行为造成实际损害为必要条件。从国外的立法经验来看，对危险犯倾向于追究其刑事法律责任，如日本《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》第2条规定：“由于企业的业务活动而排放有害于人体健康的物质并对公众生命和健康造成危害者，处三年以上有期徒刑或300万元以下的罚金；致人伤亡者，处七年以下有期徒刑或500万元以下的罚金。”某些环境犯罪行为的成立，甚至不需要该行为造成任何危险，如美国《资源保护和回收法》规定，任何人故意运输或导致运输该法标明或列举的危险废弃物到没有许可证的地点的行为，构成环境犯罪行为。在我国新《刑法》中，追究某些环境犯罪的刑事法律责任以造成客观损害事实为构成要件，如对违反规定排放、倾倒、处置危险废物犯罪行为的追究；另一些环境犯罪刑事法律责任的追究，则不必造成客观的损害事实，如对非法进口固体废物犯罪行为的刑事处罚。
在实际造成损害结果的环境犯罪案件中，需要确认污染和破坏环境的行为与实际损害结果之间具有因果关系。特别是在污染环境的犯罪案件中，由于污染物在环境中的迁移、转化和聚集作用，以及对人体健康作用机理的复杂性，经常难以确定污染环境的行为与损害后果之间的因果关系。日本最早确立了认定环境污染犯罪因果关系的推定原则，在日本《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》第5条中规定：“如果某人由于工厂或企业的业务活动排放了有害于人体健康的物质，致使公众的生命和健康受到严重的损害，并且认为在发生严重损害的地域内正在发生由于该种物质的排放所造成的对公众生命和健康的严重损害，此时便可推定此种损害纯系该排放者所排放的那种有害物质所致。”日本在司法实践中，通过盖然性证明方法和病因学旁证的流行病统计方法使推定原则得以实现。
第四节 环境刑事法律责任的实现
一、环境刑事法律责任的实现原则
环境刑事法律责任的实现是由国家司法机关依据刑事诉讼的法律规定，在查明和确认环境犯罪行为人环境犯罪事实的基础上，依照环境刑事法律责任的法律规定，追究环境犯罪行为人环境刑事法律责任的司法活动。环境刑事法律责任的实现是环境刑事法律责任制度整体的不可缺少的有机组成，是国家环境刑事法律责任制度的最终体现。发达国家普遍重视环境刑事法律责任的实现。以美国为例，根据联邦司法部环境犯罪小组的调查资料显示，从1982年10月至1992年3月的时间内，共有226家公司和450个个人被联邦一级法院判决施行了环境犯罪行为，这些判决涉及的罚金总额超过3.32亿美元，被告人共被判处了190年的监禁。
环境刑事法律责任的实现必须坚持以下三个原则：
一是合理性原则。环境犯罪的本质特征在于它所具有的社会危害性，环境刑事法律责任实现的社会意义在于其威慑和打击环境犯罪过程中所蕴含的社会保护机能。环境犯罪行为人承担环境刑事法律责任的轻重程度，取决于他所实施的具体环境犯罪行为的社会危害性大小，即环境刑事法律责任的轻重必须与环境犯罪行为社会危害性的大小相当，畸轻、畸重的环境刑事法律责任的实现思想都是有害的。畸轻的环境刑事法律责任的实现会导致对社会环境犯罪行为的放纵；畸重的环境刑事法律责任的实现则会威胁到公民和法人的合法环境权益并阻碍社会经济的正常发展秩序。
二是公正性原则。环境刑事法律责任的实现，必须根据统一的标准来追究不同类别环境犯罪行为人的法律责任。环境犯罪行为人包括较为广泛的主体。从自然人来看，环境犯罪行为人既涉及到普通的公民，也涉及到工厂企业的主管人员和具体操作人员；从法人来看，环境犯罪行为人涉及到各种性质不同、大小不同的企业、机关和社会团体。如果对不同的环境犯罪行为人采取不同的法律标准、适用不同的环境刑事法律责任，将会有悖于“法律面前人人平等”的法制要求，妨碍环境刑事法律责任制度的健康发展。
三是惩罚和教育相结合原则。“先污染，后治理”的环境保护发展的曲折道路，使人们认识到“预防为主”应该是环境保护的基本原则。环境刑事法律责任的实现，也必须特别强调惩罚与教育的结合：一方面，环境刑事法律责任的实现确保了对环境犯罪行为人的惩罚；另一方面，更重要的是通过环境刑事法律责任的实现发挥其对广大公民和犯罪行为人的教育作用，从而预防环境犯罪行为的发生。在这一问题上，美国的一些做法可以给我们一些有益的启示。如在1987年美国的一个判例中，法官判处被告人2年缓刑，条件是被告人必须对不同的行业组织作3次关于环境犯罪危害的报告。由此可见，环境刑事法律责任的实现不应该是消极地追究环境犯罪行为人的环境刑事法律责任，而是应该通过环境刑事法律责任的实现活动来积极地寻找各种方法宣传环境法律规定。
二、环境刑事法律责任的实现方式
环境刑事法律责任的实现方式，指依照法律规定强制环境犯罪行为人承担环境刑事法律制裁的方式。环境刑事法律责任和实现方式直接反映了国家对具体环境犯罪行为的否定性评价，以及对行为人的刑事法律谴责程度。环境刑事法律责任的实现方式具体地包括以下两种实现方式：
㈠刑罚处罚方式
由于环境刑事法律责任是适用于环境犯罪行为的最严厉的法律责任形式，以剥夺犯罪行为人权益为特征的自由刑等刑罚处罚方式，是环境刑事法律责任实现的主要方式。从我国的刑罚处罚方式分类来看，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种；附加刑主要包括财产刑(罚金和没收财产)和资格刑两种。不同的刑罚处罚方法有着不同的内容和作用，共同构成完整的刑罚处罚方式。由于环境犯罪是随着工业化社会发展而出现的新的犯罪形态，其社会危害性是随环境问题日趋严重而与日剧增的。各国在环境刑事法律责任制度创建之初，一般对刑罚处罚方式的使用持慎重态度，避免对合法存在的生产经营组织课以重刑，大多适用的是低额的罚金刑和短期的自由刑。80年代以来，由于公众对环境犯罪的日益关注，一些国家在立法和司法实践中，开始重视提高环境犯罪的量刑幅度，特别是大幅度提高了某些特殊环境犯罪的量刑幅度。如在我国人大常委会颁布的《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》中，对情节严重的环境犯罪分子甚至可以适用死刑。西方工业发达国家同样如此，如在美国诉威考公司一案的判例中，由于被告人故意向公共排水沟中排放含剧毒的氰化物的电镀废水，法官判处威考公司支付130万美元的高额清理费用，并判决该公司老板20万美元的罚金和18个月的监禁。
值得一提的是，我国新《刑法》在对环境犯罪行为人适用刑罚时，特别注重罚金刑的运用。这是因为环境犯罪往往是当事人逃避环境保护的法律义务，追求高额的非法经济利润而造成的。罚金刑的适用，既是对环境犯罪行为人的否定性评价和犯罪谴责，也可以对环境犯罪行为人获取的非法经济利益予以剥夺。一般来说，自由刑和生命刑仅适用于实施环境犯罪行为的自然人，而罚金刑既可适用于自然人，也可适用于法人。
㈡非刑罚的处罚方式
环境刑事法律责任的实现目的主要在于预防潜在环境犯罪的发生，实践中的一些环境犯罪案件，环境犯罪行为的社会危害性并不很严重，勿需适用刑罚处罚方式，通过非刑罚处罚方式可能会起到更好的作用。从我国《刑法》规定来看，教育性的非刑罚处罚方式有训诫、具结悔过和赔礼道歉三种；经济性的非刑罚处罚方式为责令赔偿损失；行政性的非刑罚处罚方式为由主管部门给予当事人行政处分。需要指出的是，非刑罚处罚方式的运用，应该是建立在确认当事人实施了环境犯罪的基础上，这也是非刑罚处罚方式与行政、民事法律责任实现方式的根本区别。
通过非刑罚处方式的运用，可以起到积极宣传环境法制的作用。国外的一些做法值得我们借鉴，如在美国80年代的一个判例中，法官判处被告人2年缓刑，条件是被告人在当地报纸上发表声明，向公众说明和承认自己实施了环境犯罪行为。我国也有学者提出，对于滥砍滥伐森林的环境犯罪行为人，可由法院判令植造赔偿林。
第五节 我国环境刑事法律责任立法现状及其实施对策
一、我国新《刑法》环境刑事法律责任的立法背景
在我国1979年颁布的《刑法》中，没有单独设立“破坏环境资源保护罪”，甚至也没有直接规定环境刑事法律条款，涉及到环境刑事法律责任的立法散见于分则部分中的关于破坏自然环境和资源的犯罪及其刑事法律责任的规定。究其原因，这种状况与我国传统计划经济体制下经济欠发达、环境问题相对不太突出的情况有无。
随着我国社会经济的飞速发展和变化，传统的立法背景发生了根本性的变化，完善我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法势在必行。具体体现在以下三个方面：
㈠社会主义市场经济体制的建立，对于完善我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法，既是挑战，又提供了新的机遇
社会主义市场经济体制的建立对我国法制建设提出了更高的要求，对刑法性质、功能的认识和价值取向也提出了挑战，经济体制的变迁和由此带来的经济发展致使一些违法犯罪行为的社会危害性发生了较大的变化。当前，我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法必须建立在市场经济为基础的价值取向上，反映市场经济的价值观念。通过刑事法律手段遏制日趋严重的环境犯罪行为，达到环境刑事法律责任的社会效果，实现其社会保护机能。 从过去的情况来看，由于长期以来缺乏完善的立法规定，司法机关在处理严重污染和破坏资源的犯罪案件时往往无法可依，致使案件久拖不决。久拖不决的情况又导致厂群矛盾激化，污染受害者甚至使用过激化行为制止污染环境的违法犯罪行为，从而引发更大的社会冲突，危害社会的安定。从发展的观点来看，随着我国市场经济利益主体的多元化及其利益分野的进一步明晰，可以预见，那种追逐自身经济利润，不顾环境保护的法律义务，肆意将环境污染的外在成本转嫁给社会，严重危害人民健康安全和损害公私财产的环境犯罪行为将有增无减。为此，我们必须摆脱把环境法律责任拘泥于行政、民事法律责任的观念的束缚，建立切实可行的环境刑事法律责任制度。加强我国环境法制建设，是建立适应社会主义市场经济体制的法律体系的重点之一。全国人大适时修订《刑法》，增加破坏环境资源保护罪的罪名和刑事法律责任，是我国环境立法趋于逐步完善的重要标志。
㈡环境污染和破坏日益成为我国社会经济发展制肘因素，亟待从我国社会经济发展的战略高度出发，通过完善我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法，增加我国环境法制的力度
根据有关资料，我国由于环境污染和破坏每年给国家造成的经济损失约有700亿元之巨。目前，环境污染和破坏从整体上虽然有所控制，局部环境污染和破坏却仍然在加剧，特别是恶性环境事件时有发生，水土流失、森林破坏、草原退化、土壤沙漠化等问题也成为悬顶之剑。不可否认，我国环境法立法的逐步完善为我国环境管理提供了可靠的法律依据，强制性的法律规定也成为惩治环境违法和犯罪行为的法律保障。但是，由于立法的欠缺、执法的薄弱，环境法长期以来一直被人们视为一种“软法”。这种状况的形成原因固然很多，环境犯罪及其刑事法律责任立法的欠缺却是导致这种状况的重要原因之一。环境保护是我国的基本国策，新《刑法》正是从社会经济和环境可持续发展的战略高度出发，通过完善环境犯罪及其刑事法律责任立法，加大了我国环境法制的力度。
㈢随着我国环境法制与国际上环境保护惯例的接轨，加强环境犯罪及其刑事责任的立法成为我国环境法制建设的客观要求积极地借鉴和吸收国际环境保护惯例，参与国际环境立法，是改革开放以来我国环境法制的发展特点。随着国际社会对环境犯罪及其刑事法律责任立法的日益重视，对我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法提出了新的要求。我国签署和参加了多部环境保护的国际公约，作为发展中的大国，履行公约规定的国际义务不容推辞。我国六届全国人大常委会通过的《中华人民共和国对于其缔结或者参加的国际条约所规定的罪行行使刑事管辖权的决定》，就表明了我国刑事法律所具有的开放性特征。新《刑法》确立了我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法，既体现了我国环境法制适应国际环境保护发展的特点，又为维护我国合法环境权益提供了重要保障。
二、我国新《刑法》环境犯罪的主要罪名及其刑事法律责任
我国新《刑法》第六章第六节规定的破坏环境资源保护罪，包括两方面的犯罪行为，即污染环境的犯罪行为和破坏资源的犯罪行为。
㈠违反规定排放、倾倒、处置危险废物罪
该罪由新《刑法》第338条规定，指行为人违反国家环境管理制度的规定，向水体、大气、土地等环境介质排放、倾倒或者处置有毒、有害危险污染物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。具体地，可以划分为污染水体罪、污染大气罪和污染土地罪三种罪名。
依照《刑法》规定，构成违反规定排放、倾倒、处置危险污染物罪的，处三年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
追究行为人违反规定排放、倾倒、处置危险废物罪必须以造成重大环境污染事故的损害事实为前提，它一般包括以下情形：一是由于污染造成的直接经济损失在五万元以上的；二是人员或人群发生中毒症状，辐射伤害或可能导致伤残，甚至造成人员中毒死亡的；三是因环境污染使当他社会安定，经济、社会的正常活动受到影响的；四是对环境造成较大或者严重危害的。
㈡非法进口固体废物罪
,刑法》第339条规定了非法进口固体废物罪及其刑事法律责任。该罪是指行为人违反国家规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的行为，或者未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的行为。我国是关于防止固体废物越境转移的《巴塞尔公约》的缔约国，该罪名的创设，有利于维护我国环境主权。
对构成该罪的犯罪行为人，其刑事法律责任可分为两种情况：一是对违反国家规定，将境外的固体废物转移入境，倾倒、堆放、处置的行为人，应处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；如果该行为造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康，应处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；如果后果特别严重，应处十年以上有期徒刑，并处罚金。二是对未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故的损害后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。
㈢非法捕杀国家重点保护野生动物罪和非法收购、运输、出售国家重点保护野生动物及其制品罪
《刑法》第341条规定，违反国家规定，猎捕、杀害国家重点保护的野生动物或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其物品的行为构成此犯罪。国家重点保护野生动物是指列入国家名录的一级和二级保护野生动物。构成此犯罪的行为人，应处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。
㈣非法采伐、毁坏珍贵树木罪根据《刑法》第344条，该罪指违反国家规定，采伐、毁坏珍贵树木的行为。珍贵树木指具有重要经济、科研、文化价值而受国家特殊保护的树木，以及国家划定的濒危、稀有树种树木。
构成此犯罪的行为人，应处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
在破坏环境资源保护罪一节中，还分别规定了非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪、非法占用耕地罪、破坏矿产资源罪、破坏森林资源罪，以及相应的刑事法律责任。
（四）其他罪名我国《刑法》（2001年8月31日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第23次会议对第342条作了修改）第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”《土地管理法》第74条也规定：违反本法规定，占用耕地，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、实施我国新《刑法》环境刑事法律责任的司法对策
我国新《刑法》中关于破坏环境资源保护罪及其刑事法律责任的规定，对打击环境犯罪行为具有法律指导作用。实践中，需要建立高效、公正的司法机制，使之真正得以贯彻落实。目前，亟待解决以下几个方面的问题：
一是国家司法机关应该对有关环境犯罪及其刑事法律责任尽早做出司法解释。由于破坏环境资源保护罪的一些罪名是修订后的《刑法》新创设的，在实践中，对于罪与非罪的界限、罪轻与罪重的认定，缺乏一些可以指导具体操作的规定。如“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果”、“后果特别严重”、“情节严重”、“情节特别严重”等这样一些规定，都需要国家通过司法解释的形式来进一步地予以明确，以保证新《刑法》对环境犯罪行为打击的准确无误。
二是明确公安、检察、法院各个司法部门在处理环境犯罪案件中的各自职责和分工，形成公安机关、检察机关和审判机关分工明确，相互协作，共同打击环境犯罪行为的司法机制。各级公安机关、检察机关负责依法对破坏环境资源犯罪行为的立案侦察和提起公诉，各级法院也应该加大对环境犯罪案件的审理力度。
三是环境资源行政监督管理部门也应该增强对环境犯罪行为的刑罚意识。对严重破坏环境资源保护的犯罪行为，能够准确识别，并及时移交给司法部门，避免以罚代刑的现象。
四是发挥广大人民群众对环境犯罪的监督、检举作用，这也是环境保护公众参与原则在打击环境犯罪方面的重要体现。
第十三章 国际环境法
第一节 国际环境法的概念、体系和渊源
一、人类环境问题对国际法的挑战
人类环境的急剧恶化对国际法是一个新的、重大的挑战。迄今为止的国际法远远不能满足国际社会对付环境问题的挑战的要求。国际社会保护地球环境要求国际法在环境保护领域里有新的发展。即它要求：(1)有关国际环境保护的基本法律原则有大发展，以便各国在国际环境保护领域内更多地有所遵循。这方面的原则主要有国家资源开发主权权利和不损害国外环境原则、可持续发展原则、共同但有区别责任原则、损害预防原则、风险预防原则和国际合作原则。这些原则应当获得国际习惯法的地位或在条约中得到广泛的承认。(2)国际环境保护机构有大的发展，尤其要设立一个保证各国平等参与的对全球环境保护事务予以监督的机构，以便保障国际社会保护环境的任务得以有组织地和协调地实施。(3)国际环境保护管理手段和管理机制有大的发展，其中包括对影响国际环境的活动的监督手段、信息交流手段、财政援助和技术转让机制、法律制裁手段和经济刺激手段，以便国际社会形成一种既有强制又有激励的全球环境保护机制。(4)国际环境保护法律责任的大发展，尤其是关于环境污染和环境破坏的赔偿责任的发展，以便保障人类的共同利益不受侵犯并使受害国获得公平的赔偿。(5)克服在环境问题上的科学不确定性带来的困难，发展国际环境法，以国际环境法预防可能出现的环境灾难或不利影响。(6)以大力发展国际环境法推动各国保护全球环境的共同政治意愿的发展，以克服各国在政治和经济利益上的巨大差距对全球环境保护造成的障碍。
二、国际环境法的概念
国际环境法是国际法主体，其中主要是国家，在因利用、保护和改善环境而发生的国际交往中形成的，体现它们之间由其社会经济结构决定的在利用、保护和改善环境方面的协调意志的，调整国际环境法律关系的法律规范的总体。它包括有关的条约和国际习惯。从广义上看，有关的一般法律原则、司法判例、国际法学说和国际组织的决议等文件也是国际环境法的一部分。
（一）国际环境法产生于国际法主体因利用、保护和改善环境而发生的国际交往
国际环境法的产生基于国际法主体，尤其是国家之间因利用、保护和改善环境而发生的国际交往的存在。在17世纪中期近代国际法形成之初，国际环境法是不存在的。只是在18世纪资本主义工业革命之后，当人类社会的生产活动发展到对环境的影响大规模地超出国界，影响到他国或不处于任何国家管辖之下的地区的环境和与之相关的利益时，才有了国际环境法的端倪。到了20世纪，尤其是20世纪中期之后，由于人类社会的生产活动已经达到了空前的全球化规模，各国因利用、保护和改善环境而发生的国际交往也达到了空前广泛的程度。到这个时候，为适应这种生产的全球化和世界范围的因利用、保护和改善环境而发生的国际交往的需要，国际环境法迅速发展起来并成为国际法的一个新分支。
（二）国际环境法体现国际法主体之间由社会经济结构决定的在利用、保护和改善环境方面的协调意志
国际环境法的本质至少包含两个层次。它的第一层次是国际法主体，其中主要是国家，在利用、保护和改善环境方面的协调的意志。国际环境法的本质与国际法的本质在基本方面是一样的，都是国家意志的协调。换言之，国际环境法与国际法一样，都是国家意志协调的产物。为了使人类社会和平、有序地持续发展，各国必须以务实、灵活和自律的态度从事对外交往。这就是说，各国统治阶级的意志在对外方面必然含有妥协和合作的可能性。当这种含有妥协和合作的可能性的国家意志之间达成协议时，就产生对当事国有法律约束力的国际法。在国际环境保护领域里，情况同样如此。1995年出版的《奥本海国际法》(第9版)不仅再次确认“共同同意”是国际法作为法律系统的依据，而且指出“这种共同同意由于各种事项(如国际民航、国际河流的利用以及污染问题)的不断增加而增强了。”
国际环境法本质的第一层次，即国际法主体在利用、保护和改善环境方面的协调意志，由各国社会经济结构所决定。各国社会经济结构的决定性，构成国际环境法本质的第二层次。这一层次是一个更深的起决定作用的层次。《奥本海国际法》(第9版)在第一章“国际法的基础”中提出“如果不进入非法律的领域，要答复为什么国际法作为整体对国际社会有拘束力，是不可能的”。该书的修订者紧接着说：“在国际社会的存在中了解国际法的根据是符合实际现实的。”法，作为社会的上层建筑的一部分，其根源存在于社会的经济基础中。“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”马克思的这段话精辟地阐述了在经济基础与上层建筑(包括法)之间经济基础的决定性作用。法作为上层建筑的一部分，必然反映经济基础的要求。国际法和国际环境法也不例外。
从国际环境法的发展史中，我们可以明显地看到各国的经济基础对于各国形成有关环境保护的协调意志的决定作用。国际环境法的主体，主要是世界上180多个独立的主权国家。这些国家的经济基础的性质不一样，生产力的发展水平不一样，自然资源和环境条件不一样。这些经济基础方面的差异必然引起各国在环境问题上的矛盾和斗争，影响各国在环境问题上形成意志的协调。这从一方面说明经济基础对于国际环境法的决定作用。从另一方面看，假如作为各国经济发展的物质基础的地球环境遭到毁灭性的破坏，各国的经济就会从根本上动摇甚至崩溃。各国共存于唯一的地球这一事实决定了各国之间的相互依赖性，要求它们在事关经济发展和人类生存的基本物质条件的问题上取得一致。各国由此而有协调其利益和意志的必要性和可能性。正如《21世纪议程》所说的，“各国政府认识到，现在有一种新的全球性努力，要将国际经济系统的要素与人类对安全稳定的自然环境的需求联系起来。” 美国法律哲学家埃德加·博登海默亦指出：“所有法律制度都将上述价值(指原书前文所指“自由、安全、和平等价值”，作者注)服从于对公益作出的某些迫切需要的考虑。”例如，欧洲国家在保护欧洲环境方面的一系列公约都是欧洲各国协调其经济利益和政治意愿的产物。又如，在全球范围内，《保护臭氧层维也纳公约》及其议定书是发达国家与发展中国家协调其经济利益，形成保护人类环境的协调意志的一个比较成功的例子。
（三）国际环境法是国际社会关于利用、保护和改善环境的法律规范的总体
作为法的一种，国际环境法具有法的基本特征。它也表现为法律规范，即有法律约束力的行为规则。它同其他的法一样，规定法的主体可以做什么，应该做什么和不能做什么，是评价法的主体的行为是否合法的标准。它是指引、警戒、威慑和制裁法的主体的根据。
作为国际法的一个分支，国际环境法特有的基本特征是它区别于国际法其他部门的标志。国际环境法特有的基本特征是它特有的调整对象即与利用、保护和改善环境有关的国际关系。
国际环境法的调整对象是特定的。它只调整那些与利用、保护和改善环境有关的国际关系。与利用、保护和改善环境无关的国际关系，不在它的调整范围之内。国际环境法的调整对象是广泛的。凡与利用、保护和改善环境有关的国际关系，不论它属于国际政治关系、国际经济关系还是属于其他领域的国际关系，都在国际环境法的调整范围之内。有学者认为各种有关的国际关系经国际环境法的调整而成为国际环境法律关系。国际环境法对国际环境法律关系的调整，通过创立、维持或认可国际法主体之间在利用、保护和改善环境方面的权利义务关系来实现。这种调整是以特定的与利用、保护和改善环境有关的法律事实的存在为根据的。例如，在1938年和1941年的特雷尔冶炼厂仲裁案中，当加拿大的特雷尔冶炼厂排放的二氧化硫 烟雾对毗邻的美国土地的财产造成损害时，两国就有了调整互相之间的有关权利义务关系的必要。国际仲裁庭以其裁决为两国确立了有关的权利义务关系，即加拿大应对美国付出赔偿。仲裁决定规定了美国的求偿权利和加拿大的赔偿义务。又如，当地球表面的温度由于人为排放的二氧化碳等“温室气体”在大气层中大量增加，导致全球的温室效应反常，地球表面温度迅速升高时，国际社会达成一致意见,认为需控制和减少人类“温室气体”的排放，遂于1992年制定《气候变化框架公约》来规定和调整各国有关的权利和义务。
三、国际环境法的体系
国际环境法的体系指的是由有关利用、保护和改善环境的各种国际法律文件组成的、具有内在有机联系的整体。国际环境法体系是一个广义的体系，它包括国际法中的“硬法”和“软法”。构成国际环境法体系的法律文件的形式主要有条约(包括公约、协定、议定书和条约等)、反映国际习惯 法的文件、反映有关国际环境保护的一般法律原则的文件、司法判例和国际组织的决议等法律文件。当前国际环境法的体系包括以下三大部分。
（一）国际环境保护纲领性法律文件
这一类法律文件是以规定全球环境保护的指导思想、基本原则和行动计划为主要内容的国际法文件。这类法律文件的代表有《人类环境宣言》、《人类环境行动计划》、《里约宣言》和《21世纪议程》。在当前的国际环境法中，这类法律文件基本上都处于“软法”的地位，尚未发展成为条约和国际习惯法的法律规范。
（二）针对特定环境的保护的国际法律文件
这一类法律文件代表着当前国际环境法最为发达的部分，其数量以百计。它主要由以保护特定环境因子为主旨的条约组成，也包括其他形式的国际法文件。当前这类法律文件所覆盖的环境范围已相当广泛，其中包括大气、海洋、内陆水体、土地、森林、野生生物、生物多样性、自然和文化遗产、南极和外层空间等等。这类法律文件主要有关于保护大气环境的《联合国气候变化框架公约》、《保护臭氧层维也纳公约》及其议定书、《长程越界空气污染公约》；关于保护海洋环境及其资源的《联合国海洋法》的有关部分、《国际防止船舶污染公约》及其议定书、《防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染的公约》和关于保护海洋生物资源的各类公约；关于国际河流和国际湖泊的保护和利用的《保护莱茵河免受化学污染公约》、美国加拿大《大湖水质协定》；关于保护土地资源的《防治荒漠化公约》；关于保护森林资源的《国际热带木材协定》和《关于森林问题的原则声明》；关于保护野生生物的《关于特别是水禽生境的国际主要湿地公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》；关于保护生物多样性的《生物多样性公约》；关于保护自然和文化遗产的《保护世界文化和自然遗产公约》；关于保护南极资源的《南极条约》和《养护南极海洋生物资源公约》等。
（三）针对其他有关环境问题的国际法律文件
这一类国际法文件不是以保护特定的环境或环境因子为主旨，而是针对与环境密切相关的一些问题,例如固体废物和危险废物问题、核污染问题、贸易与环境问题、国际环境标准、军备和战争与环境问题等等。这类环境问题的特点是牵涉面广，它们往往涉及多个环境因子的保护和多种国际关系。 因此，对这类问题的解决往往会产生广泛而深远的国际影响。针对或与这类环境问题有关的国际法文件主要有《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《核材料的实质保护公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《核事故及早通报公约》、《关税与贸易总协定》及有关司法判例、《关于禁止发展、生产和储存细菌(生物)及毒素武器和销毁此种武器的公约》等。
四、国际环境法的渊源
作为国际法的一个分支，国际环境法的渊源与国际法的渊源是一样的。国际环境法的渊源有与环境问题有关的条约、国际习惯、一般法律原则、司法判例、国际法学说和“公允及善良”原则。此外，普遍性国际组织的与环境问题有关的法律文件也应在国际环境法的渊源之列。所有这些国际环境法的渊源可大别为“主要渊源”和“其他渊源”两大类。主要渊源是与环境问题有关的条约和国际习惯；其他渊源包括与环境问题有关的一般法律原则、司法判例、国际法学说、“公允及善良”原则和国际组织的决议等法律文件。
（一）国际环境法的主要渊源
1．条约条约是国际环境法的主要渊源之一。它包括有关环境问题的双边的或多边的、区域性的或全球性的国际条约，包括条约、公约、协定、协议、议定书等。
条约为缔约方创立针对条约规定事项的权利和义务。由国际环境法的性质和特点所决定，环境条约具有一些自身的特点。这些特点代表着条约法的一些新发展。例如在条约的形式方面，环境条约较多地应用“框架公约+议定书+附件”的形式。由环境问题的特殊性所决定，环境条约往往牵涉到国际政治、国际经济、国内法和政策的调整，以及科学不确定性等复杂问题。因此，环境条约往往不能对所调整的国际关系中各方的权利和义务和有关的环境保护措施一次规定得全面而又具体，只能先以“框架”公约的形式对它们作一些原则性的规定，将具体的事项留待缔约国通过议定书和附件的形式加以规定。这种“框架”公约形式的好处，一是有利于各缔约国就重大原则问题达成一致，不至于因在一些具体问题上的分歧而影响在原则问题上的一致；二是有利于条约的修订，不至于因对议定书和附件所规定的非重大原则条款进行修订而影响整个条约的效力。
2．国际习惯
国际习惯是国际环境法的另一个主要渊源。由于国际环境法是一个新兴的国际法领域，加上国际习惯的形成需要各国的反复实践以形成通例并由各国接受为法律，因此，国际环境法中的国际习惯法律规范并不多。在过去20多年里，环境条约或司法判例中出现了一些有关环境保护的国际习惯和国际习惯的萌芽。菲利普·桑兹认为在条约中体现的实体法的国际习惯和国际习惯的萌芽有：《人类环境宣言》原则21，即，“各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”；在有关共享自然资源的环境问题上的合作义务；采取措施防止海洋环境的严重损害的义务；采取措施以保护和防止濒危动、植物种受到危害的义务；不对海洋倾倒高水平放射性废物的义务；不从事商业性捕鲸的义务和发达国家限制二氧化硫等气体的排放的义务。国际环境法的一些原则也反映了国际习惯或国际习惯的萌芽，例如风险预防原则、共同但有区别的责任原则。还有一些属于程序法的义务也被看作为国际习惯或正在形成中的国际习惯，其中包括国际磋商、提供环境资料和环境影响评价。但有些国际法学者对上述国际环境法渊源持不同看法，认为它们中间有很多仅仅是“应有法”(lex ferenda)，而不是“现有法”(lex lata)，不能被看作是各国所一致接受的国际法规范。例如日本国际法学者村濑信也在其海牙国际法学院讲稿中指出“环境主义者的奇妙观点中常常充满新奇的、吸引人的和富于想象力的主张，但对它们的分析应同以实证国际法的现有规则为基础的法的考虑相区别”。判断一个国际习惯的形成，应以该国际习惯的国际实践为依据，即看它是否已经成为普遍的通例和被普遍地接受为法律。以这个依据判断，应该说，上述各项中有些已成为国际习惯或反映了国际习惯。
从国际环境法的当前发展状况看，国际环境法的体系仅仅初具雏形，还很不完备。在有些重要领域如关于环境损害赔偿责任、赔偿机制、资金和技术转让机制等方面存在着较大的空白或薄弱环节。环境条约的覆盖面虽然已经很大，但在每一个具体领域里，有关的条约都有进一步加强和完善的必要。国际社会缺乏一个基本的、纲领性的、规定各国的环境基本权利和义务、能够把现有国际环境法的各种规范统一起来的条约。现有的国际环境条约彼此间缺乏有机的联系，有的甚至还有矛盾。
（二）国际环境法的其他渊源
1.一般法律原则
在《国际法院规约》中，一般法律原则是一项既不同于条约和国际习惯，又不同于司法判例和国际法学说的国际法渊源。《奥本海国际法》(第9版)认为“法院很少有适用‘一般法律原则’的机会，因为，在通常情形下，国际协定和习惯法已经足以为裁判提供必要的根据。”由于一般法律原则很少得到适用，所以很难弄清它的确切含义。一般认为，一般法律原则指的是国家所承认的国内法一般原则。《奥本海国际法》(第9版)认为一般法律原则的作用有二：一是“弥补习惯和条约的运行所可能留下的法律缺陷或弱点”；二是“可能产生具有独立法律效力的规则”。该书指出，在一般法律原则中，“法院曾经援引的而且是极为重要的一项原则是善意原则”。菲利普·桑兹认为，善意原则是国际法院和国际仲裁机构在一些判例中的依据。他举出太平洋海豹仲裁案、特雷尔冶炼厂仲裁案和核试验案(1974)作为适用善意原则的例子。他还认为，《人类环境宣言》的第21条原则和《里约宣言》的第2条原则反映了善意原则。除了善意原则以外，还有一些其他的一般法律原则与环境问题有关系，例如国际常设法院1928年在邱作工厂案(Chorzow Factory Case)判决中阐述的赔偿责任原则和国际法院1949年在科孚海峡案中阐述的“人道主义的考虑”的原则。从国际环境法的实践看，一般法律原则有可能在国际法院得到更多的适用。
2.司法判例
按照《国际法院规约》的规定，司法判例并非一项独立的、可由法院适用的国际法渊源。它只是“确定法律原则之补助资料”。但在国际法的实践中，“司法判决已经成为国际法发展中的一个最重要因素，而且司法判决的权威和说服力有时使它们具有比它们在形式上所享有的更大的意义”。这一点，在国际环境法中表现得比较明显。对国际环境法的并不很长的发展史的考察已经揭示国际法院和国际仲裁案机构的判决、咨询意见或决定在确定法律原则方面的重要作用。例如，特雷尔冶炼厂仲裁案在确定“使用自己的财产不应损害他人财产”这一原则中的作用。
3.国际法学说
虽然现已存在不少关于国际环境法的学术著述，但不论是国际环境法的发展史还是国际法院等国际裁判机关的司法实践，都表明这些学说所起的作用是很小的。在国际环境法的领域里，国际环境法的学说只是一个潜在的渊源。
4.“公允及善良”原则
按照《奥本海国际法》(第9版)的解释，《国际法院规约》第38条第2款授权法院在案件的当事各方同意下本着“公允及善良”原则判决案件。在判决时，法院将不以法律规则为适用依据，而是以法院认为正确和正当的其他考虑为依据。迄今为止国际法院尚未以这种方式判决案件。因此，“公允及善良”原则仅仅是一个潜在的国际法和国际环境法渊源。
5.国际组织的决议等法律文件
尽管《国际法院规约》未将国际组织的决议等法律文件列为国际法的渊源，但近五十年来国际法的实践越来越显现国际组织的决议等法律文件的影响。有越来越多的学者主张政府间国际组织的决议等法律文件是一种新的、国际法的辅助渊源，而且它们的法律价值在司法判例和国际法学说之上。按照国际组织的决议等法律文件的效力，可将国际组织的决议等法律文件分为两类。一类是具有法律约束力的文件，例如国际组织依据条约做出的决定。这类法律文件的效力来源于条约，是条约效力的一部分，属于“硬法”。另一类是不具法律约束力的文件，例如国际组织的大会宣言、决议、行动计划等，属于“软法”。一般认为，这一类文件虽不具法律约束力，却往往有助于国际习惯的形成或条约的产生，对各国的行为具有一定的影响力。前一类国际组织的决议等法律文件的例子包括国际捕鲸管制委员会根据《国际捕鲸公约》于1982年做出的关于禁止商业性捕鲸的决定、《防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染公约》(1972)的成员国协商会议于1985年制定的关于禁止对海洋倾弃核废料的决定、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的缔约国大会于1989年制定的禁止非洲象牙产品贸易的决定、联合国安理会1991年做出的关于确认伊拉克由于入侵科威特而对其引起的环境损害负有赔偿责任的决议、以及在欧洲联盟范围内欧洲联盟有关环境保护的条例、指令和决定。这类文件的效力源于有关的条约，它们的目的往往是执行、补充或修订有关条约。后一类国际组织法律文件的例子中，最重要的是联合国大会的决议。按照《联合国宪章》，联合国大会的决议只是“建议性”的文件，不具法律约束力。但很多国际法学者根据国际法的实践，指出联合国大会决议的实际效力不止于“建议性”。国际法院在1992年的瑙努含磷土地案判决中指出联合国大会的决议可以具有“确定的法律效果”。根据国际环境法的实践，联合国大会决议的作用主要有：一，建议举行有关国际环境问题的国际会议，如1968年的联大第23届会议关于召开联合国人类环境会议的第23/98号决议、1989年联大第44届会议关于召开联合国环境与发展大会的第44/228号决议；二，设立机构，如1972年联大第27届会议关于成立联合国环境规划署的第2997号决议；三，倡议公约，如1976年联大第31届会议关于《禁止为军事目的或任何其他敌对目的使用环境致变技术公约》的第31/72号决议、1987年第42届联大关于制定一项保护全球生物多样性的法律文件的第42/184号决议和1990年联大第45届会议关于制订《气候变化框架公约》的第45/212号决议；四，确认原则，如1962年联大第17届会议关于《关于天然资源之永久主权宣言》的第1803号决议、1970年联大第25届会议关于《关于国家管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》、1974年联合国大会关于《国家权利和义务宪章》的决议(该宪章第30条规定“所有国家都有保护、维护和改善环境的责任)、1980年联大第35届会议《关于国家为当代和后代人保全地球自然环境的历史责任的决议》、1982年联大第37届会议关于《世界自然宪章》的第37/17号决议和1992年联大第47届会议关于《里约宣言》的第47/190号决议。除了联合国大会的决议外，其他的重要“软法”文件有《人类环境宣言》、《里约宣言》、《21世纪议程》等等。国际环境法中的这些“软法”文件，虽不具法律约束力，但由于其往往获得各国一致通过或大多数国家的通过，它们所包含的国际环境法原则、规则和制度在事实上得到各国或多数国家的认可。在这个意义上，说这些“软法”文件构成“确定法律原则之补助资料”是合乎实际的。
第二节 国际环境法的主体与客体
一,国际环境法的主体
作为国际法的一部分，国际环境法的主体同国际法的主体是一致的。国际环境法的主体指的是独立参加有关利用、保护和改善环境的国际关系、直接享有国际法权利并承担国际法义务者。国际环境法的主体包括国家和国际组织（在国际人权法和欧盟环境法律也包括个人和法人），其中以国家为国际环境法的基本主体。在传统国际法中非政府组织和个人不是国际环境法的主体，只是在一定程度上间接地对有关利用、保护和改善环境的国际关系发生影响；但是，在欧洲、美洲和非洲的国际人权法和欧盟法中，个人、法人和非政府组织已经成为主体。
（一）国家
在国际环境法律关系中，只有国家是完全的权利和义务主体。这是因为只有国家是主权的代表。国家的主权属性决定它对内代表最高权力，对外具有国际法上的独立人格，能够独立地、平等地参加国际关系并享有国际法的权利和承担国际法的义务。在国际环境法律关系中，国家的地位和作用是决定性的。国家通过缔结条约或形成国际习惯来创立有关利用、保护和改善环境的原则、规则和制度。国家直接享有国际环境法的权利并承担国际环境法的义务。国家通过条约创立有关利用、保护和改善环境的国际组织。国家决定个人和非政府组织参与国际环境事务的资格和地位。国家具有独立进行国际求偿和承担国际责任的能力。
在当前国际环境事务中发达国家(主要是经济合作与发展组织国家)与发展中国家之间存在着巨大的分歧和尖锐的斗争。矛盾和斗争的实质是改变旧的国际政治、经济秩序，建立新的、以平等伙伴关系为特征的新的国际政治、经济秩序。发达国家虽然在口头上承认它们应对全球环境的恶化负主要责任，但实际上却没有采取与之责任相适应的行动来保护全球环境。例如，很多发达国家没有充分履行其在《气候变化框架公约》中做出的率先削减温室气体的排放的承诺。发达国家在一些全球环境保护事务的关键问题上，如对发展中国家提供额外的资金和以非商业性条件提供环境技术等问题上，始终裹足不前。不仅如此，发达国家还企图利用自己的经济和技术优势，在国际贸易等领域中打着保护环境的旗号损害发展中国家的利益，为自己谋取经济上的好处。发展中国家由于经济、技术上的落后，在有关环境问题的国际关系中一般处于被动的地位。近20年来，由于发展中国家加强团结，统一意志，在一些重大问题上发出了共同的声音，维护了自己的权利和利益。这方面比较显著的成就有《里约宣言》对发展权和共同但有区别的责任原则的承认。但我们应当清醒地看到，发展中国家在全球环境事务中的被动地位尚未得到根本改变。因此，广大发展中国家在有关利用、保护和改善环境的国际合作方面，尚需做出更大的努力，以增强团结，统一意志，更好地维护自己的权益和参与全球环境保护事业。
（二）国际组织
国际组织指的是国家间或政府间组织。第二次世界大战之后，国际组织大量涌现并在一定范围内参与国际法律关系。它们的国际法主体资格已经得到条约和国际法院咨询意见的承认。它们能够独立地参加国际关系，独立地进行国际交往，直接地享有国际法权利并承担国际法义务。它们在其组织章程的授权范围内能够独立地缔结或参加国际条约或协定，能够派遣和接受外交使节，能够享受国际法的一些特权，能够独立地在国际上提出赔偿要求。国际组织是一类特殊的国际法主体。它的权利能力和行为能力不是自身具有的，而是由成员国通过协议赋予的，是有限的而非完全的。它对国际法律关系的参与也是有限的，受其组织章程规定的范围所限。在有关利用、保护和改善环境的国际关系中比较重要的国际组织有联合国、联合国专门机构、非联合国系统的普遍性国际组织、区域性国际组织和根据环境条约设立的国际组织。
国际组织在全球环境保护事业中起着重要的、不可替代的作用。它们为各国提供关于国际环境合作和协调的讲坛。各国可以利用国际组织的会议和讲坛交流信息，对特定环境问题形成一致意见。非政府组织也可利用国际组织的讲坛表达自己的意见，参与国际环境事务。国际组织可成为情报信息中心。它们从各国广泛收集有关环境问题的信息并将其散发到其他国家。国际组织促进国际环境法的发展，同时在一定程度上保障环境条约的实施。各环境条约的秘书处负有监督成员国履行条约的责任。成员国一般定期或不定期地向条约秘书处报告履约情况和违约事件。秘书处则向成员国大会报告条约执行情况。国际组织往往还是国际环境争端的裁判机关。国际法院、关税与贸易总协定、世界贸易组织、欧洲法院和联合国的一些专门机构，往往在其职权范围内担任国际环境争端的裁判者或调解人。
1.联合国
联合国是当今世界上唯一的具有最广泛的代表性的国际组织。它所独有的广泛代表性使它成为讨论全球环境保护事务，协调各国有关环境问题的意志的最适当的场所。虽然《联合国宪章》中没有提到环境问题，但其关于联合国宗旨的含义广泛的条文已普遍被理解为包含国际环境保护事务。联合国共有6个主要机关：大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。这6个机关中除联合国秘书处以外，其余5个都以不同方式和不同程度直接参与国际环境法的实践。
（1）联合国大会根据《联合国宪章》，联合国大会由联合国全体会员国组成。大会除每年举行一次常会外，还可根据安理会或过半数会员的请求，召开特别会议或紧急特别会议。大会具有广泛的职权。它可以讨论宪章范围内的任何问题和事项，并可就这些问题和事项向会员国或安全理事会提出建议。大会的建议虽不具法律约束力，但由于大会的广泛代表性和大会决议所体现的多数会员国的意志，它们对于国际法和国际环境法的发展具有比较大的影响力。
联合国大会对于国际环境法的贡献主要通过它的一系列决议体现。联合国大会有关国际环境法的决议主要有：1962年第1803/62号关于自然资源永久主权的决议、1968年第2398号关于召开联合国人类环境会议的决议、1972年第2997号关于设立联合国环境规划署的决议、1980年第35/8号关于国家保护自然的历史责任的决议、1982年第37/7号关于通过《世界自然宪章》的决议、1987年第42/187号关于确认《布伦特兰报告》(《我们共同的未来》)的决议、1989年第44/228号关于召开联合国环境与发展大会的决议、1990年第45/212号关于举行《气候变化框架公约》谈判的决议、1992年第47/188号关于举行《防治荒漠化公约》谈判的决议等。
除了联合国大会本身，联合国大会还设立了一些有关环境与发展问题的辅助机关和组织。其中主要的有联合国环境规划署、联合国开发计划署、联合国可持续发展委员会。
（2）安全理事会
联合国安理会的主要职责是维护国际和平和安全。由于安理会的决议是有法律约束力的，因此它可以在国际环境保护领域里发挥特殊的重要作用。在1991年，安理会通过了第687/1991号决议，认定伊拉克对其因侵略科威特所致环境损害负有责任。在1992年，安理会通过了一项宣言，宣布“在经济、社会、人文和生态领域里的非军事的不安定源已成为对和平与安全的威胁”。它表明环境问题已经引起安理会的重视。
（3）经济及社会理事会
,21世纪议程》要求经社理事会协助联大，监督《21世纪议程》的执行情况，并在这方面提出建议。《21世纪议程》还要求经社理事会承担指导联合国系统将联合国各项政策和方案中的环境与发展方面事务在全系统范围加以协调和综合的任务，并向联大、有关专门机构和会员国提出适当的建议。经社理事会与国际环境法有关的活动有：1946年发起并于1949年召开的联合国关于保护和利用资源的科学大会；接受并向联合国大会转呈环境规划署理事会和可持续发展委员会的报告，以及它所属的联合国欧洲经济委员会关于欧洲国际环境问题的国际环境立法工作。
(4) 托管理事会托管理事会因1989年的瑙努含磷土地案而涉及国际环境法。瑙努于1989年向国际法院状告澳大利亚，指控其在托管瑙努期间(1947～1968年)滥采瑙努的磷矿资源，应对破坏瑙努自然资源的行为负责。国际法院于1992年6月做出裁定，驳回了澳大利亚关于环境权利要求的放弃、诉讼时效、善意原则与共同和连带责任的主张。澳大利亚于1993年8月提出对瑙努提供1亿零7百万美元以完全地和最后地了结此争端，瑙努接受了这一建议并停止诉讼。
（5）国际法院
国际法院以其对有关环境问题案件的判决和咨询意见影响和促进国际环境法的发展。鉴于国际环境法的发展，国际法院于1993年决定设立一个由七人组成的环境事务庭，专门处理环境事务。
2.联合国专门机构
在联合国众多专门机构中，与国际环境法关系比较密切的有以下专门机构。作为政府间组织这些专门机构在其组织章程规定的职权范围内为国际环境法的发展做出了贡献。有关的联合国专门机构主要有；粮农组织、教科文组织、国际海事组织、世界气象组织、世界卫生组织、国际劳工组织。
3.非联合国系统的普遍性国际组织
除了联合国系统以外，还有一些重要的普遍性国际组织是国际环境法的主体。它们主要有：国际原子能机构、国际标准化组织、世界银行、经济合作与发展组织、关税及贸易总协定和世界贸易组织。
4.区域性国际组织
区域性国际组织对国际环境法的发展有重要的作用。作为国际环境法的主体的区域性国际组织主要有欧洲的欧共体和欧洲理事会，非洲的非洲统一组织，北美洲的北美自由贸易协定，亚洲的东南亚国家联盟和各大洲的区域开发银行。
5.环境条约设立的国际组织
大多数环境条约都设立级别较高的专门机构来监督条约的实施。这种环境条约设立的专门机构具有一定的国际法律人格并享有一定的决策和解决争端的权力，有的甚至有一定的执行权。这类国际组织中比较重要的有1979年《长程越界空气污染公约》执行局、1987年《蒙特利尔议定书》缔约国会议、1992年《气候变化框架公约》缔约方大会、1982年《联合国海洋公约》国际海底局大会、1972年《防止因倾弃废物及其他物质而引起的海洋污染的公约》协商会议、1973年《国际防止船舶污染公约》及其1978年议定书国际海事组织大会、1992年《生物多样性公约》缔约国大会、1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》缔约国大会、1946年《国际捕鲸公约》委员会、1989年《巴塞尔公约》缔约国大会等。
（三）非政府组织和个人
在传统国际法中，非政府组织和个人不是国际环境法的主体。非政府组织和个人不能代表国家和政府，不能直接地享有国际法权利并承担国际法义务。在国际事务中他们是自己所属国家的保护对象。例如，他们不能以自己的名义和以与主权国家平等的身分，独立地同国家缔结条约或参加条约，他们不能对国家或国际组织派遣或接受外交使节，他们不能享受国际法的特权和管辖豁免权，他们不能独立地在国际上提出赔偿要求。在国际环境法的实践中，尽管非政府组织和一些环境保护主义者非常活跃，但尚未发展到所有国家普遍承认他们成为国际法主体的公约。当前在个人、法人和非政府国际组织的国际环境法权利方面走得比较远的是欧盟环境法、欧洲人权公约和《北美自由贸易协定》的《环境附属协定》等区域性国际条约。该协定第14条规定非政府组织和个人可以向由美加墨三国代表组成的环境合作委员会的秘书处指控某成员未切实有效地执行《环境附属协定》。秘书处有权决定是否应就非政府组织或个人所指控事项要求被控成员国政府做出答复。在非政府组织或个人提出此类指控之前，他们必须通知被指控成员国的有关政府部门。如被指控事项属于被指控国的正在通过行政的或司法的程序处理的事项，则非政府组织或个人不得向秘书处提出指控。此外，《环境附属协定》的第38条明确排除以一方成员国的国内法为依据对另一方成员国提出私诉的权利。从《环境附属协定》的这些规定看，非政府组织和个人并未被授予直接向他国政府提出诉讼的权利。他们所能够做到的，仅为向秘书提出指控或检举而已。但是欧洲人权公约和欧盟环境法已经赋予有关领域的个人、法人和非政府组织直接向欧洲法院起诉国家政府的权利。
虽然非政府组织和个人的国际法主体资格问题还存在争论，但却不应因此而否认他们，尤其是非政府组织在国际环境法的发展中的重要作用。《21世纪议程》指出，“各非政府组织和主要团体是执行《21世纪议程》的重要伙伴”。从国际环境法的实践看，非政府组织的作用主要表现为：(1)提出有关全球环境保护的重大问题并呼吁国际社会对之采取行动；(2)以观察员的身分列席有关环境问题的重要国际会议和国际条约谈判；(3)从事国际环境法和国际环境政策的宣传和教育；(4)监督国际环境条约的实施。当前，在国际环境保护领域里影响较大的非政府组织有科学团体如科学联盟国际理事会(ICSU)；环境团体如国际自然保护同盟(IUCN)、绿色和平组织、地球之友社等；法律团体如国际自然保护同盟环境法中心和环境法委员会、自然资源保护理事会(NRDC)等；公司团体如国际商会等。
二、国际环境法的客体及其法律地位
与国际环境的主体概念相对应的，是国际环境法的客体的概念。国际环境法的客体指的是国际环境法主体的权利和义务所指向的对象。它包括环境的自然因素（大气、土地、水、生物）和环境的社会因素（与各国的社会、经济条件有关的各国有关利用、保护和改善环境的影响国外环境权益的行为）。
（一）国际环境和资源
国际环境和资源指的是作为国际环境法客体的大气、土地、水、生物和世界文化遗产等环境组成部分或资源。对于作为国际环境法客体的环境和资源，可以以国家的管辖范围为依据分为国家管辖范围之内的环境和资源、由两个或多个国家共享的环境和资源和国家管辖范围之外的环境和资源三个类型。
国家管辖范围之内的环境和资源指的是完全处于国家的主权管辖之下的环境和资源。如领土、领海、领空和其他类型的国家管辖范围内的环境和资源。在这一类型的环境和资源中，有一种环境和资源的法律地位比较特殊，它就是被《保护世界文化和自然遗产公约》列为“世界遗产”的那一部分处于国家主权之下的环境和资源。根据该公约，公约缔约国一方面对本国的文化和自然遗产享有完全的主权，另一方面又对本国的文化和自然遗产中被公约接受为“世界遗产”的那一部分承担同整个国际社会进行合作以对其加以保护的义务。
由两个或多个国家共享的环境和资源指的是处于两个或多个国家的管辖权之下的环境和资源。1975年2月，联合国环境规划署执行主任在其题为“在有关两个或多个国家共享的自然资源的环境领域里的合作”的报告里，列举了5种由两个或多个国家共享的环境和资源。它们是：(1)国际水系统，包括地面水和地下水；(2)在有限数额的国家上方的空气分界区(air-shed )或空气团(air-mass)；(3)封闭的或半封闭的海和毗连的沿海水域；(4)往来于数个国家的领土或水域的迁徙物种；(5)跨越于两个或多个国家之间的特别的生态系统，例如山脉系列、森林或具有特殊自然保护性质的区域。
国家管辖范围之外的环境和资源指的是除前二类型之外的所有的环境和资源。国际自然保护同盟在1980年《世界自然保护战略》中提出南极、海洋、大气层和气候为“全球公域”(the global commons)。这一类环境和资源包括法律地位不相同的几个类型。
其一是被看作“人类共同财产”(common property of mankind)的公海和在公海上方生存或迁徙的鸟类和其他野生动物。作为“人类共同财产”，这类环境和资源可供所有国家平等地利用。任何国家不得将这类环境和资源置于自己的主权管辖之下。但“人类共同财产”的概念不包括对人类共同利用所带来的“共有的悲剧”之类的环境损害后果的考虑。“人类共同财产”概念的侧重点在对国家主权的限制，而不在对这类环境和资源的保护。
其二是被看作“人类共同遗产”(common heritage of mankind)的公海海床和洋底及其底土和月球。这类环境和资源虽然同属于“人类共同财产”的环境和资源一样，不能被任何国家宣布处于其主权控制之下，但对它们的利用必须是为全人类的利益而进行。此外，对它们的开发、利用和保护由公约规定的“代表全人类”的国际管理机构管辖。例如，《海洋法公约》的第十一部分(“区域”)赋予国际海底管理局广泛的管理“区域”内活动的权力。又如，1979年《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》第11条第5款规定“本协定缔约各国承诺一俟月球资源的开发即将可行时，建立指导此种开发的国际制度，包括适当的程序在内”。因此，这类环境和资源具有与作为“人类共同财产”的环境和资源不相同的法律地位。
其三是法律地位比较特殊的一些环境组成部分，如全球大气层(包括臭氧层)、南极地区和外层空间。
作为一个整体，全球大气层的地位比较特殊，难以确定。它的近地部分中的一部分，如空气空间处于各国领土和领海之上的部分，或处于各国的主权控制之下，或属于相邻国家的“共享资源”。就处于各国主权控制之下的空气空间而言，大气层不能被看作是绝对地、完全地处于各国管辖范围之外的环境。但从整体上看，全球大气层不处于任何国家的主权控制之下，它是供各国共同利用的。因此，作为整体的全球大气层是国家管辖范围以外的环境的一部分。全球大气层的这些特点，决定了它不同于属于“人类共同财产”的环境和资源。全球大气层也不同于属于“人类共同遗产”的那部分环境和资源。没有条约规定全球大气层属于“人类共同遗产”，也没有条约规定对大气层的利用必须是出于为全人类之福利的目的。但是全球大气层是各国所必须加以保护的。为解决全球大气层的法律地位问题，国际社会目前的做法是一方面回避直接确定全球大气层的法律地位，另一方面将全球大气层的严重问题——气候变化宣布为一项“人类共同关切之事项”(a common concern of humankind)。通过将气候变化宣布为“人类共同之关切之事项”，国际社会为对气候变化问题而采取的国际法律行动提供了法律依据。“人类共同关切之事项”的概念是国际法继“人类共同遗产”概念之后的又一具有重要意义的新发展。
南极地区的法律地位目前处于“冻结”状态。有7个国家对南极地区提出主权要求，但国际社会的大多数国家不承认它们的领土要求。自从1983年的第38届联合国大会以来，一些发展中国家在联合国大会上提出将南极列为“人类共同遗产”或“世界公园”，由各国共同管理。这一要求虽然合理，但尚未得到国际法的承认。1959年在美国的倡议下，上述7国和美国、比利时、南非和前苏联共同缔结《南极条约》。该条约规定冻结各国对南极地区的主权权利或领土的要求，既不承认上述7国对南极地区的主权权利或领土的要求，也不允许其他国家对南极地区提出新的主权权利或领土要求。鉴于南极对于地球气候和地球生态系统的极其重要的调节作用，《南极条约》26个成员国中的23个成员国于1991年签订《南极环境议定书》。该议定书回避了南极的领土主权问题，称保护南极环境是为了“全人类的利益”，并将南极称为“奉献于和平和科学的自然保护区”。
外层空间的法律地位介于“人类共同财产”和“人类共同遗产”之间，自成一类。1967年《关于各国探索和利用外层空间包括月球和其他天体的活动的原则条约》(以下简称《外空条约》)一方面规定“所有国家应在平等的基础上，不受任何歧视，根据国际法自由探索和利用外层空间，包括月球和其他天体，并自由进入天体的一切区域”(公约第1条第2款)、“各国不得通过主权要求、使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间，包括月球和其他天体，据为己有”(公约第2条)；另一方面规定“探索和利用外层空间，包括月球和其他天体，应为所有国家谋福利和利益，而不论其经济或科学发展程度如何，并应为全人类的开发范围”。在这两方面的规定中，前一方面的规定似赋予外空类似于公海的“人类共同财产”的法律地位。但后一方面的规定对前一方面的规定加以限制，将其与“人类共同财产”的法律地位区别开来。后一方面的规定与对作为“人类共同遗产”的环境和资源的基本要求相同，要求对外空，包括月球等天体的探索和利用应为所有国家的福利和利益。但是《外空条约》既没有像《海洋法公约》和1979年《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》那样明确宣布外空为“人类共同遗产”，又没有规定以某种代表全人类的国际机构对外空活动加以管理。因此，《外空条约》赋予外空的法律地位不同于作为“人类共同遗产”的那一部分环境和资源的法律地位。
上述三类划分主要基于地球被人为的国家疆界所划分这一现实。这里有四点是我们应该记住的。其一，地球的生态系统是一个整体，它的运动不承认国家疆界的阻隔。其二，被国家疆界分隔开的各国之间的利益冲突妨碍各国形成保护全球环境的共同政治意愿。其三，保护地球环境的需要要求各国协调其利益，克服国家疆界的阻隔。其四，不能借口保护环境，否认现阶段地球上国家疆界存在的必要性。国家主权必须得到尊重。
(二）影响国外环境权益的行为国际环境法的客体还包括各国有关利用、保护和改善环境的行为。这种客体不仅包括以国家或政府名义做出的“公”的行为，如对人类环境带来重大影响的立法或行政行为，还包括处于国家管辖或控制之下的“私”的行为，如私有企业或个人污染环境的行为。在这个意义上，国际环境法不能直接调整属于国内法调整的影响环境的行为。由于地球环境的整体性，属于国内法调整的影响环境的行为会对全球环境发生影响。但它可以通过国内法对属于国内法调整的影响环境的行为发生影响。由于人类社会生产力的不断发展，作为国际环境法客体的各国有关利用、保护和改善环境的行为的范围不断扩大。
第三节 国际环境法的基本原则
国际环境法的基本原则是指被各国公认和接受的、在国际环境法领域里具有普遍指导意义的、体现国际环境法特点的、构成国际环境法的基础的原则。
国际环境法的基本原则同国际法的基本原则既有联系，又有区别。它们之间的联系表现为国际环境法的基本原则系建立在国际法的基本原则基础之上。国际环境法的基本原则必须同国际法的基本原则保持一致，并且服从其指导。它们之间的区别主要是它们在国际法体系中所处的位置不同。国际法的基本原则适用于国际法的全部领域(其中包括国际环境法)，是国际法的基础，在国际法的体系中处于最高的位置。国际环境法的基本原则只是国际法的一个分支的基本原则，只适用于国际环境法领域。在国际法体系中，国际环境法的基本原则是次一级的和派生的，处于较低位置。
国际环境法的基本原则具有以下特点：第一，它们是各国公认和接受的法律原则。这种各国的公认和接受，可以从条约、国际习惯、司法判例、国际“软法”文件和国内法律实践中找到证据。第二，它们在国际环境法的领域内具有普遍的指导意义，并适用于国际环境法的各个具体领域。国际环境法基本原则贯穿于国际环境法的各个部分。国际环境法中，不论是关于防治污染的法律规范，还是关于保护生态环境和自然资源的法律规范，都遵循并体现国际环境法的基本原则。在国际环境法律关系中，国际环境法基本原则为各国规定了基本的行为准则。第三，它们体现国际环境法自身的特点，从一个方面表现国际环境法的特殊性。第四，它们是国际环境法的基础。国际环境法的各种具体法律规范，在一定意义上是国际环境法基本原则的具体化。整个国际环境法的体系建立这些基本原则的基础上。 根据国际环境法基本原则的定义和对国际环境法的历史和各种渊源的考察，以被国际法律文件和国际环境法的主体所援引、应用和确认的频率和援引、应用和确认机构和法律文件的权威性或效力等级为判断的依据，下列原则应为国际环境法的基本原则：国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则；可持续发展原则；共同但有区别责任原则；损害预防原则；风险预防原则；国际合作原则。
一、国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则
国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则指的是1972年《人类环境宣言》所宣示的原则21和1992年《里约宣言》所宣示的原则2。《人类环境宣言》所宣示的原则21是：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”。1992年,里约宣言》不仅将《人类环境宣言》原则21中的“环境政策”一词改为“环境与发展政策”，强调发展的重要性，而且将其位置提前，作为第二项原则。《里约宣言》所宣示的原则2是：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展的政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”。一般认为国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则已经成为一项国际习惯法原则。这不仅是由于它在得到世界绝大多数国家赞同的《人类环境宣言》和《里约宣言》中得到宣示，而且由于它在很多其他的重要国际法文件和司法判例中得到确认。
国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则包含互相关联的两个方面。其中一方面是“各国拥有按照本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利”，即国家资源开发主权权利。另一方面是国家“负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”，即国家不损害国外环境的责任。这项原则的前一方面承认国家关于环境的主权权利。它的后一方面规定国家关于环境的义务。这项原则是国家在环境方面的权利和义务的结合。
国家资源开发主权权利源于国家对其管辖范围内的自然资源的永久主权。联合国大会于1952年至1962年间通过了一系列决议确认国家对自然资源的永久主权。1962年联合国第17届大会通过了著名的《关于自然资源之永久主权宣言》，郑重宣布：“各民族及各国行使其对天然财富与自然资源之永久主权，必须为其国家发展着想，并以关系国民之福利为归依。”国家对自然资源永久主权的提出，反映了在50至60年代亚非拉新独立国家掌握自己的经济命脉和经济主权的迫切愿望。
1971年第26届联合国大会的第2849号决议把国家对自然资源的永久主权同环境问题联系起来。该决议宣布：“各国有权按照本国的特殊情况并在充分享有其国家主权的情况下，制定其关于人类环境的国家政策。”其后，在1972年的《人类环境宣言》、1974年的《各国经济权利和义务宪章》等联合国大会通过的文件和联合国《气候变化框架公约》等很多公约中，国家资源开发主权权利得到一再的确认。
不损害国外环境责任是国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则的另一方面内容。这里的“国外”环境指的是其他国家的或在各国管辖范围之外地区的环境。不损害国外环境责任是相对于国家资源开发主权权利的一种义务。通过国际判例、条约和国际组织的决议等法律文件的一再确认，不损害国外环境责任已成为国际习惯法的一部分。
与国家不损害国外环境的责任紧密联系的是有关国家环境赔偿责任和赔偿机制的问题，即它如何通过国际法律程序得到执行的问题。当前的国际环境法在这个问题上还很不发达。因此，1992年《里约宣言》要求“各国还应迅速并且更坚决地进行合作，进一步制定关于在其管辖或控制范围内的活动对其管辖外的地区造成的环境损害的不利影响的责任和赔偿的国际法律。”
二,可持续发展原则
可持续发展(Sustainable development) 概念在国际社会的提出，始于1987年挪威首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会(又称“布伦特兰委员会”) 发表的著名的题为《我们共同的未来》的研究报告。该报告于同年为第42届联合国大会所接受。根据《布伦特兰报告》，可持续发展指的是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括两个重要的概念：‘需要’的概念，尤其是世界贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑；‘限制’的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来的需要的能力施加的限制”。该报告指出，“世界各国其经济和社会发展的目标必须根据持续性的原则加以确定。解释可以不一，但必须有一些共同的特点，必须从持续发展的基本概念上和实现持续发展的大战略上的共同认识出发” 。同时号召，“世界必须尽快拟订战略，使各国从目前的经常是破坏性的增长和发展过程，转而走向持续发展的道路” 。在国际环境法中，可持续发展原则是一项新的和处于形成和发展中的原则。它目前尚未像国家资源开发主权权利和不损害国外环境原则那样获得国际习惯法的法律效力和地位。然而由于其在国际环境法领域里具有普遍指导意义、体现了国际环境法的特点并构成国际环境法的基础的一部分，有越来越多的国际环境法律文件承认它和重申它。多数国际环境法学者也将它视为正在形成中的一项国际环境法基本原则。可持续发展原则是一项要求实现代际公平、代内公平、对资源的可持续利用和环境与发展一体化的原则。
（一）代际公平国际环境法中的代际公平(inter-generational equity)理论由美国国际法学会副会长、乔治·华盛顿大学的爱迪· B · 维丝教授(Edith Brown Weiss)提出。她于1984年在《生态法季刊》上发表一篇题为“行星托管：自然保护与代际公平”的论文。该文提出“行星托管”的概念，指出每一代人都是后代人的地球权益的托管人，并提出实现每一代人之间在开发、利用自然资源方面的权利的平等。她提出代际公平由三项基本原则所组成。其一是“保存选择原则”，即每一代人既应为后代人保存自然的和文化的资源的多样性，以避免不适当地限制后代人在解决他们的问题和满足他们的价值时可得到的各种选择，又享有拥有可与他们前代人相比较的多样性的权利。其二是“保存质量原则”，即每一代人既应保持行星的质量(指地球的生态环境质量)以便使它以不比从前代人手里接下来时更坏的状况传递给下一代人，又享有前代人所享有的那种行星的质量的权利。其三是“保存取得和利用(access to)原则”，即每一代人应对其成员提供平等地取得和利用前代人的遗产的权利并为后代人保存这项取得和利用权 。她认为这种代际权不是个人的权利，而是集体的权利或代权(generational rights)。由于地球处于为后代人的托管之下，当代人有责任保护地球环境以使它能被完好地传给后代人。作为可持续发展原则的一部分，代际公平在很多环境条约和其他国际环境法文件中得到反映。
应该指出，对于代际公平原则的理解只有在同代内公平概念和共同但有区别的责任原则联系起来时才是全面的和正确的。如果说当代人及其以前的几代人的经济发展是建立在过度消耗和破坏地球生命与支持能力的基础上并对后代人的环境权益构成侵犯的话，那么这种消耗、破坏和侵犯的责任主要地应由发达国家承担。对于发展中国家，发展是首要任务。贫困的社会是无法为后代人享受其环境权益而保存足够的选择、良好的环境质量和充分的接触和使用渠道的。只有发展，才能改变发展中国家的贫困状况和改善环境条件。只有发展，才能维护发展中国家的后代人的环境权益。这种发展，不仅使当代的大多数人口受益，而且有益于未来的人口。由于认识到了这一点，《布伦特兰报告》在提出可持续发展战略时特别指出它包括“需要”的概念，尤其是世界贫困人民的基本需要，并要求将此需要放在特别优先的地位来考虑。
（二）代内公平
代内公平(intra-generational equity)指的是代内的所有人，不论其国籍、种族、性别，经济发展水平和文化等方面的差异，对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境享有平等的权利。
代内公平是可持续发展的必要条件。在当今世界，发达国家与发展中国家之间在利用自然资源方面的实际权利是极不平等的。在历史上，发达国家的富足建立在对发展中国家的自然资源的剥削和掠夺的基础上，发达国家的发展是对发展中国家的利益和权利的严重侵犯和损害的结果。目前代内公平并不存在，存在的是代内不公平。代内不公平集中体现在现行的不公平的国际经济秩序上。几百年来，建立在不平等基础上的资本主义经济的发展，不仅造就了发达国家与发展中国家在经济上巨大差别，而且把人类推到了环境危机的边缘。因此，要实现可持续发展，必须实现代内公平。
在国际环境法的领域里，代内公平的思想已在一些重要的法律文件中得到体现。1972年《人类环境宣言》的原则宣布人类享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。它的原则5要求“在使用地球上不再生的资源时，必须防范将来把它们耗尽的危险，并且必须确保整个人类能够分享从这样的使用中获得的好处”。它的原则24要求有关保护和改善环境的国际问题应当由所有的国家，不论其大小，在平等的基础上本着合作精神来加以处理。世界环境与发展委员会环境法专家组《关于环境保护和持续发展的法律原则》包括“各国应以合理和平等的方式利用跨国界自然资源”的原则 。1971年《设置赔偿油污损害国际基金的国际公约》关于基金执行委员会的规定、1972年《保护世界文化和自然遗产公约》关于世界遗产委员会的规定和1982年《联合国海洋法公约》关于国际海底局的规定都要求在地理上公平分配委员会或局的委员名额。1987年的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》在序言中提出“采取公平地控制消耗臭氧层物质全球排放总量的预防措施”。 1992年《联合国气候变化框架公约》规定“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”。
实现代内公平，最重要的和根本的是建立国际经济新秩序和新的全球伙伴关系。第二次世界大战结束后，一大批亚洲、非洲和拉丁美洲国家挣脱了殖民枷锁，取得了国家的独立。在这些新独立国家的推动下，国际社会相继制定了一批关于建立新的国际经济秩序的法律文件，并确立了国家对自然资源的永久主权原则。到了本世纪70年至90年代，随着国际环境保护运动的兴起和发展，建立新的国际经济秩序的斗争逐渐同环境保护结合起来。1991年的《发展中国家环境与发展部长级会议北京宣言》提出“必须建立一个有助于所有国家，尤其是发展中国家持续和可持久发展的公平的国际经济新秩序，为保护全球的环境创造必要条件”。
联合国环境与发展大会提出将环境与发展问题综合处理并号召建立促进可持续发展的全球伙伴关系。在大会发表的《里约宣言》中，发达国家承认鉴于它们的社会给全球环境带来的压力，以及它们所掌握的技术和财力资源，他们在追求可持续发展国际努力中负有责任。大会制定的行动计划——《21世纪议程》明确提出国际经济应以四种方式为实环境与发展目标提供支持性的国际环境，其中一种方式就是向发展中国家提供充足的财政资源，并处理国际债务。实现代内公平，要求对各国，尤其是发达国家的既得利益进行较大规模的调整。代内公平首先要求发达国家的财富和技术以非商业性的条件向发展中国家转移，以帮助发展中国家提高可持续发展的能力。其次，它要求发达国家改变其传统的生产和消费模式，减轻地球的负担。最后，它要求发展中国家选择可持续的经济发展模式和生活方式，避免重蹈发达国家的老路。正如澳大利亚学者本·布尔所指出的，代内公平的实现充满政治的、经济的、社会的和实际的困难；如果各国政府对代内公平予以严肃的对待，它就必须鼓励对社会的组织、工商业的运作和人民的生活方式作深刻的改革。
（三）可持续利用
可持续利用指的是可以持续的方式利用自然资源。对于可再生资源，可持续利用指的是在保持它的最佳再生能力前提下的利用。对于不可再生资源，可持续利用指的是保存和不以使其耗尽的方式的利用。在国际环境法律文件中，与“可持续利用”含义相近的词语有“合理利用”、“明智利用”、“适当利用”、“慎重利用”等。在很多情况下，这些词语与“可持续利用”可交换使用。
作为可持续发展原则的一部分，可持续利用的要求在很多国际环境法律文件中得到体现。1980年《南极海洋生物资源保护公约》第2条规定“防止任何捕捞种群减少到无法保证稳定补充的水平”。1982年《联合国海洋法公约》第119条规定“采取措施使捕捞的鱼种的数量维持在或恢复到能够生产最高持续产量的水平”和“考虑到与所捕捞鱼种有关联或依该鱼种而生存的鱼种所受的影响，以便使这种有关联或依赖该鱼种的数量维持在或恢复到其繁殖不会受到严重威胁的水平以上”。1992年《生物多样性公约》第2条规定“持久使用”是指“使用生物多样性组成部分的方式和速度不会导致生物多样性的长期衰落，从而保持其满足今世后代的需要和期望的潜力”。
从上述例子中可见可持续利用的核心是利用的“度”。对自然资源的利用必须有“度”。这个“度”，就是自然资源的再生和永续的能力。无度或过度地利用自然资源，将毁坏它的再生和永续的能力，使它的状况发生不可逆转的恶变。有度地利用自然资源，将既使它发挥最大的效益，又不损害它的再生和永续能力。
为了实现可持续利用，各国必须尽快改变现行的生产和消费方式，并推行适当的人口政策。这也是《里约宣言》所宣示的原则8和《人类环境宣言》所宣示的原则27(人口政策)和原则28(消费方式)的要求。首先，生产和消费方式必须改变。由于发达国家的生产和消费不论在历史上还是在现在都是人类社会对地球环境的压力和破坏的主要原因，因此发达国家能否迅速转变生产和消费方式对于扭转地球环境的恶化趋势具有决定性的作用。发展中国家，尤其是其中少数经济增长较快的国家，目前的生产和消费方式也需要尽快改变，否则它们的生产和消费将成为破坏地球环境的一股新的、巨大的力量。其次，各国必须推行适当的人口政策以降低人口增长速度，减轻地球的人口负担。在这方面，亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家的任务更为艰巨。
（四）环境与发展一体化
环境与发展一体化指的是将保护环境与经济和其他方面的发展有机地结合起来。它一方面要求在制定经济和其他发展计划时切实考虑保护环境的需要，另一方面要求在追求保护环境目标时充分考虑发展的需要。这就是说，它要求环境与发展两方面互相结合，协调统一，不能以保护环境否定发展，也不能以发展牺牲环境。环境与发展的一体化是1992年联合国环境与发展大会的主题。
在环境与发展的关系上，发展中国家与发达国家之间存在着分歧。发展中国家主张在发展中国家发展和消除贫穷是第一位的任务，消除贫穷是实现可持续发展的必不可少的条件。发展中国家反对少数发达国家借环境保护之名，行限制发展中国家的经济发展、维护旧的不平等的国际经济秩序之实的行为。由于环境与发展的关系问题是一个关系到建立新的国际经济秩序和新的全球伙伴关系的重要问题，发展中国家与发达国家在这个问题上的分歧和斗争将继续下去。
二、共同但有区别的责任原则
共同但有区别的责任原则是指由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但是又有区别的责任。它包括两个互相关联的内容，即共同的责任和有区别的责任。共同但有区别的责任原则初步确立于1992年的联合国环境与发展大会。大会通过的《里约宣言》在其原则7中宣布：“各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们所掌握的技术和财力资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任” 。大会开放签署的《联合国气候变化框架公约》规定公约的原则之一是“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”。共同但有区别责任原则的初步确立是发展中国家经过斗争取得的一项重要成果。它是对历史和现实的承认，是指导各国参与全球环境保护事业的一项重要原则。
共同的责任意味着各国，不论其大小、贫富等方面的差别，都对保护全球环境负有一份责任，都应当参加全球环境保护事业。这一共同责任，隐含在国际环境法律文件的不同表述之中。例如，1971年《拉姆萨尔湿地公约》的序言承认迁徙水禽是一种“国际资源”；1976年《世界文化和自然遗产公约》的序言认为某些文化遗产和自然遗产具有突出的重要性，因而需作为世界遗产的一部分加以保存； 1992年《联合国气候变化框架公约》的序言认为地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的事项；1992年《生物多样性公约》的序言确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项。
有区别的责任是对上述共同责任的一个限定。它指的是各国虽然负有保护全球环境的共同责任，但在各国之间，主要是在发展中国家和发达国家之间，责任的分担不是平均的，而是与它们的社会在历史上和当前对地球环境造成的破坏和压力成正比的。在历史上，发达国家工业化的实现是以长期过度消耗地球资源和严重污染地球环境为代价的。在当前，地球环境所承受的来自人类社会的压力的大部分仍然来自发达国家。《世界资源报告》(1994～1995年)指出：“消耗自然资源对环境造成的后果，往往不是那些从消耗中获利的人们所承受的。北方对全球共同资源的影响比南方大。它们控制了公海的海洋渔业，许多鱼类现在已成为濒危物种；而且排放了较大份额的工业化学品，现在正使地球平流层的臭氧屏蔽降解。北方造成了对全球气候变化的威胁”。因此，发达国家理应承担比发展中国家更大的保护全球环境的责任。基于这一点，发达国家应该在保护全球环境中率先行动，率先削减其污染物的排放量，率先在生产和消费方式上做出实质性的改革，并对发展中国家提供更多的、不附加商业性条件的资金和技术以帮助它们提高保护环境的能力。遗憾的是，发达国家对其国际环境责任的承认是不充分的。对于发展中国家，有区别的责任并不意味着它们可以对自己在保护全球环境中的责任和义务掉以轻心。恰恰相反，发展中国家必须努力进行改革，改革生产方式，争取早日摆脱贫困，增强经济实力和环境保护能力，走上持续发展的道路。
除《里约宣言》外，有区别的责任在一些重要的国际环境法律文件中得到确认。例如，1987《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其1990年修正案都规定给予满足一定条件的发展中国家十年的限控CFC物质宽限期。1992年《气候变化框架公约》不仅规定各国应根据共同但有区别的责任和各自的具体情况采取措施控制、减少和防止温室气体的排放，而且特别规定发达国家要率先行动，采取限控措施，使他们的二氧化碳和其他温室气体的排放在本世纪末回复到1990年的水平。
三、损害预防原则
损害预防原则在英文中被表述为“principle of prevention”或,principle of preventive action”。它指的是国家的一项责任，即国家应尽早地在环境损害发生之前采取措施以制止、限制或控制在其管辖范围内或控制下的可能引起环境损害的活动或行为。损害预防原则是国内环境法的一项基本原则。对国际关系而言，损害预防原则是国家资源开发主权权利和不损害国外环境原则的延伸。国家为了做到在行使其资源开发主权权利时不损害国外环境，必须遵循损害预防原则。
损害预防原则得到很多国际环境法律文件的确认。例如，1982年《联合国海洋法公约》第194条第1款规定“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”。1985年《保护臭氧层维也纳公约》第2条第2款b项规定“采取适当的立法和行政措施，从事合作，协调适当的政策以便在发现其管辖或控制范围内的某些人类活动已经或可能由于改变或可能改变臭氧层而造成不利影响时，对这些活动加以控制、削减或禁止”。 1992年《气候变化框架公约》第2条规定公约的目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。1992年《生物多样性公约》的序言规定“注意到预测、预防和从根源上消除导致生物多样性严重减少或丧失的原因，至为重要”。此外,1941年的特雷尔冶炼厂仲裁案、1957年的拉努湖仲裁案、1957年的国际法院核试验案和1992年国际法院瑙努含磷土地案都默示承认损害预防原则。
四、风险预防原则
风险预防原则在英文中的表述是“precautionary principle”。它指的是“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。风险预防原则与损害预防原则既有相同之处，又有区别。它们之间的相同之处主要是它们都以预防环境损害的发生为目的。它们之间的区别主要在于:(1)风险预防原则重在采取预防措施以避免环境恶化之可能性，而损害预防原则重在采取措施以制止或阻碍环境损害的发生；(2)风险预防原则所针对的，是严重或不可逆转的环境损害之威胁或风险；而损害预防原则所针对的环境损害的范围更为广泛一些，它既包括环境损害之风险，又包括实际发生的或即将发生的环境损害；(3)风险预防原则所针对的，是在科学上尚未得到最终明确的证实但如等到科学证实时才采取防范措施则为时已晚的环境损害之威胁或风险；而损害预防原则并非专门针对此种情况。
风险预防原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出来的。一般地，只有在科学证据证实严重的环境问题已经出现或即将出现时，国际社会才能采取相应的行动。例如，1946年《国际捕鲸公约》第5条第2款要求有关修改捕鲸管理计划和行动的决定以科学调查的结果为依据；1972年《防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染公约》第15条第2款规定对公约附件的修改须以科学的或技术的考虑为依据；1979年《野生动物迁徙物种保护公约》第3条第2款规定只有可靠证据，包括最佳可得科学证据，表明一迁徙物种处于濒临灭绝的危险之中时，方可将其列入公约的濒危迁徙物种名单。风险预防原则则不同。它强调不以科学上的不确定性为不行动或延迟行动的理由。它要求在环境问题尚未严重到不可逆转的程度之前采取行动，加以预防。1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》的缔约国“认识到全世界某些物质的排放会大大消耗和以其他方式改变臭氧层，对人类环境可能带来不利影响”并“念及这些物质的排放对气候的可能影响”，“决心采取公平地控制消耗臭氧层物质全球排放总量的预防措施”。1992年《生物多样性公约》的序言规定在“生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施”。1992年《气候变化框架公约》第3条第3款规定“当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施”。
五,国际合作原则
国际合作原则是国际法的一项基本原则。《联合国宪章》的序言宣布各成员国为促成社会进步和改善民生，要“力行容恕，彼此以善邻之道，和睦相处”。《联合国宪章》第1条规定联合国的宗旨为“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化、及人类福利性质之国际问题”。联合国大会于1970年10月24日通过《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，重申《联合国宪章》关于善邻和国际合作的原则，并提出各国负有“依照宪章彼此合作之义务”。该宣言提出各国应依照主权平等及不干涉原则处理其在经济、社会、文化、技术及贸易方面之国际关系。上述国际法文 件是国际环境法的国际合作原则的基础。
对于国际环境保护事业而言，国际合作具有特别重要的意义。没有各国的合作，任何国际环境保护的目标都是不可能实现的。首先，国际环境问题的特点决定了各国必须合作。如本书第一章中所述，国际环境问题的特点包括全方位、全因子、整体问题与局部问题交叉和互相促进、既有当前症状又有滞后效应等。环境问题的这些特点决定了它的解决不是世界上任何一个国家所能够单独胜任的。惟有各国通力合作，协调行动，才有解决之可能。其次，国际社会由在政治、经济、科技、文化、历史等方面存在巨大差异的不同国家所组成这一基本事实决定了各国必须合作。各国在政治、经济、科技、文化、历史等方面的差异，导致各国之间存在很多利益冲突，其中尤其是经济和政治利益的冲突。这些利益冲突妨碍各国在国际环境保护领域中的协调行动。各国惟有加强国际合作才能克服这些利益上的冲突，共同致力于国际环境保护。最后，国际环境立法和国际环境法的实施要求各国进行合作。国际合作是国际环境立法和国际环境法的实施的必要条件。惟有通过合作，各国才能克服利益冲突，制定表现为各国之间的协调意志的国际环境法规则。所有国际环境法律文件的形成过程都是国际合作或经过斗争达到合作的过程。惟有合作，各国才能克服利益冲突和政治、司法制度等方面的差异，有效地实施国际环境法。
国际合作原则不仅是国际环境法的基石，而且表现为国际环境法的一些制度和措施。由联合国欧洲经济委员会主持制定的《跨界环境影响评价公约》要求缔约国进行合作，对具有跨界环境影响的项目的环境影响进行评价。很多环境条约要求缔约国进行环境情报交流。例如1982年《联合国海洋法公约》第61、143、200和244条要求缔约国交流有关渔业资源保护、海洋污染方面的情报和数据。1985年《保护臭氧层维也纳公约》及其1987年蒙特利尔议定书、1992年《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》都有关于情报交流的规定。1989年的《巴塞尔公约》要求缔约国为控制危险废物的越境转移而在情报和资料交换、监测、无害技术等方面进合作。
第四节 国际环境法的实施
一、概述
国际环境法的实施指的是国际环境法主体行使其由国际环境法赋予或承认的有关利用、保护和改善环境的权利并履行其依国际环境法承担的关于利用、保护和改善环境的义务的活动。它的目的，是实现国际环境法的法律规范。实施国际环境法的，主要是国家，因为国家是国际环境法的基本主体。此外，国际环境法的实施也包括国际组织行使其国际环境法权利和履行其国际环境法义务。在这两类主体中，国家的实施是基本的、直接的、主要的和决定性的。相对而言，国际组织的实施是非基本的、间接的、次要的和非决定性的。国际组织的实施，最终要通过国家的实施来实现。国际环境法的实施是国际环境法的一个重要问题。首先，任何法，如得不到有效的实施，则不过是一纸空文。国际环境法如得不到实施，就不能起到调整国际环境法律关系的作用。表现为国际环境法的各国在利用、保护和改善环境方面的协调意志只有当各国切实履行其环境义务时，才能变成影响世界的物质力量并产生物质的效果。其次，国际环境法的实施与国家责任直接相关。国家不履行甚至违反其依国际环境法所承担的义务的直接法律后果是为之承担相应的国家责任。国际环境法的实施实质上是它的习惯法和条约如何转化为国内法，在国内得到实施的问题。一方面，国际环境法的实施由各国根据其主权，通过其国内法来决定。他国无权干涉一国对实施国际环境法的方式的选择。另一方面，国家不得以国内法改变国际环境法和破坏各国通过国际环境法所确立的国际环境法律秩序。一般来说，国际环境法的习惯法规则只要不与现行国内法相抵触，由各国直接予以适用。国际环境法中的条约，则一般要由国家通过一定的立法加以认可或转化之后才能在国内适用。
我国的《环境保护法》规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约，同中华人民共和国的法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”
环境条约在国内的实施包括制定和执行有关履行条约的法律、法规和其他法律文件两个方面。
履行条约的第一步，通常是制定在国内实施该条约有关规定的法律、法规和其他法律文件。这种制定法律、法规和其他法律文件的活动包括国家立法机关的有关立法活动(其中包括制定新法律和修订现行法律)和国家行政机关的有关行政立法、制定规章和标准等法律文件的活动。这种活动的目的是将环境条约的规定转化为国内法律规范，以便在国内得到实施。
一般来说，有关履行条约的法律、法规和其他有关法律文件的执行主要通过三种途径：行政执法、司法和守法。行政执法指的是国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，贯彻实施法律的活动。就履行环境条约而言，行政执法的目的是实现有关履行条约的法律、法规和其他有关法律文件的规定。与履行环境条约义务有关的行政执法活动主要有审批、登记、许可、命令、检查、征收、监测、通知、取样、听证、处罚、裁决、强制措施和强制执行。司法指的是国家司法机关依照法定职权和程序，应用法律处理具体案件的专门活动。就环境条约的履行而言，司法活动的目的是保障国内有关履行环境条约的法律、法规和其他法律文件的目的的实现。司法活动主要有民事司法活动和刑事司法活动。司法活动是运用国家权力，以国家强制力作保障的最后决定当事各方的权利和义务的国家行为。有关履行环境条约的法律和行政法规往往对违法者规定了民事的或刑事的处罚。司法活动往往导致对违法者适用这些民事或刑事的处罚规定。这种处罚，同时对潜在的违法者是一种威慑。守法是指国家机关及其工作人员、政党、社会团体、企业事业实体和公民自觉地按照法律的要求进行活动。就环境条约的履行而言指的是上述各类实体和个人自觉地按照有关履行条约的法律、法规和其他法律文件的要求规范自己的行为。守法是有关履行条约的法律、法规和其他法律文件的最终目的。上述行政执法和司法活动的目的，最终都是为了促进守法。守法的状况是一国履行环境条约义务的标志。在一国普遍存在严重违反该国有关履行环境条约的法律、法规和其他法律文件的情况可证明该国没有切实履行其环境条约义务，就可能引起该国的相应的国际责任问题。
二、国际的执行
国际执行指的是国际环境法的主体通过具有管辖权的国际司法机构或国际组织的裁判程序迫使违反国际环境义务的国家或缔约方履行其国际环境义务或从该国或该缔约方取得赔偿的活动。由于国际环境法的主体是国家和国际组织，因此有资格提起国际执行程序的也是它们，其中主要是国家。
（一）国家的执行
国家的执行指的是由国家通过具有管辖权的国际司法机构或国际组织的裁判程序迫使违反国际环境义务的国家或缔约方履行其国际环境义务或从该国或该缔约方取得赔偿的活动。国家的执行是纠正国际环境法律关系中的国际不当行为和救济受害方的重要手段。
国家的执行可因两种情况引起。其一是某个国家的环境权益受到他国不当行为的侵害；其二是国际不当行为对国家管辖范围以外的环境造成损害。在前一种情况下，国际法承认受害国依照国际法对加害国提起要求停止侵害和给予赔偿的权利。国际法委员会1976年《关于国家责任的条文草案》第1条规定“一国对于该国的每一国际不当行为需负国际责任”。第二种情况引起一个比较复杂的、国际法问题，即谁有权利或资格以全人类的名义对损害国家管辖范围以外的环境的致害方提出权利要求。关于这个问题，国际环境法和国家的实践目前处于很不发展的阶段。大多数环境条约对这个问题未作明确的规定，只是一般地要求按条约的争端解决条款处理。值得注意的是1987年《蒙特利尔议定书》在这个问题上有所创新。该议定书第8条规定的“不遵守程序”规定，任何一个或多个缔约国如对另一国履行依议定书承担的义务的情况持有保留意见，皆可以书面形式向公约(指1985年《保护臭氧层维也纳公约》)秘书处反映其保留意见。秘书处必须将该保留意见连同该意见所针对的缔约国的回复等有关材料一并报告给为处理公约实施事务而专门设立的公约实施委员会。公约缔约国会议可依实施委员会的建议对不遵守公约的缔约国采取一定的行动，如适当的援助、提醒该国有关事项或中止该国依公约所享有的某些权利和特别待遇。《蒙特利尔议定书》所规定的“不遵守程序”不以遭受实质性损害作为缔约国对另一缔约国的“不遵守”提出意见的条件。这意味着任何一个缔约国都可为了保护臭氧层而通过公约秘书处向它认为未切实履行公约义务的缔约国提出指控并要求答复。经公约实施委员会查证和建议，缔约国会议甚至可做出对被指控缔约国不利的决定。
在不存在条约规定的情况下，一国是否有权以保护全人类的名义对损害国家管辖范围以外的环境的国家提出权利要求呢?换言之，各国负有的不损害国家管辖范围以外的环境的一般义务在没有被环境条约规定为特定条约义务的情况下，是否属于“对一切”(或“对一切人” erga omnes)的义务并可通过国际的“集体诉讼”(或“群众诉讼”，action popularis)加以强制执行呢?《奥本海国际法》指出，这种“对一切”的法律还处在发展之中，因为它是与国家提起类似于国内法中的“群众诉讼”的能力有关的问题，而国际法院曾判称这种“群众诉讼”是目前国际法所没有的。在1893年的太平洋海豹仲裁案中，美国曾声称它有权以人类共同财产的受托管理人的身分对该案所指太平洋海豹行使保护权。但仲裁庭拒绝了美国这一主张。在1982年的加拿大金枪鱼案、1988年美国加工鲱鱼案和1991年的墨西哥金枪鱼案中，关贸总协定争端解决小组都裁定美国不能以保护属于人类共同财产的资源为由依据本国法律单方面地对他国采取贸易限制措施。应该指出，不论是在1893年的太平洋海豹仲裁案中，还是后来的关贸总协定案件中，美国主张的实质都是将其国内法适用于国外。这种主张当然是他国所不能接受的。
国际环境法目前尚未发展到承认一国享有代表国际社会对损害国家管辖范围以外的环境的国家提起类似于国内法中的集体诉讼的权利的程度。从保护全球环境的角度看，这项权利最终需要得到国际社会的承认。若要得到国际社会的承认，它必须是一项以国家主权原则和共同但有区别的责任原则为根据的和平等的权利，而不是一项可以被少数国家用来限制别国的发展和为本国谋取私利的手段。
（二）国际组织的监督与执行
由国际组织的性质所决定，国际组织在国际环境法的执行方面的权力很有限。国际组织的执行权来自于其成员国的授权。由于环境问题往往事关一个国家的战略利益，因此各国在授予其参加的有关国际组织的执行权时往往非常谨慎。国际组织的执行权由该组织的章程或该组织的成员国通过条约确定。享有执行权的国际机构有1987年《蒙特利尔议定书》的公约秘书处、公约实施委员会和缔约国大会；1980年《南极海洋生物资源保护公约》的南极海洋生物资源保护委员会；1982年《联合国海洋法公约》的海底管理局及其大会和理事会；以及欧盟委员会。
（三）非政府组织的作用
非政府组织虽然不是国际环境法的主体，但其在国际环境法的实施中的作用是不容忽视的。由非政府组织的“非政府”特点所决定，非政府组织在国际环境法的实施中是一把双刃剑。当它们的主张同国家或国际组织的主张一致时，它是推动这种主张实现的动力。当它们的主张同国家或国际组织的主张相反时，它们是阻挠国家或国际组织的主张得以实现的阻力。再者，非政府组织之间有很大区别。在组织上，有些非政府组织是真正独立的非政府组织，有些则同政府有密切的联系，还有的是政府组织和非政府组织的混合体。在政治立场、倾向和观点上，非政府组织更是五花八门，有的激进，有的保守，有的站在发达国家的立场上看问题，有的站在发展中国家的立场上看问题，还有的采取中间立场对发达国家和发展中国家的政策都有褒有贬。非政府组织中的大多数由专业人士按其专业聚合而成，其宗旨往往有专业的色彩。也有些非政府组织具有浓厚的政治色彩。因此，不同的非政府组织在国际环境法实施的作用是不同的。
三、国际环境管制手段
国际环境管制手段指的是国际社会采用的、由国际环境法规定的、调整国际环境法律关系的各种具体措施。现行国际环境法吸收并借鉴很多出自国内法(如国内环境法)和其他法律部门和国际法其他部门(如国际经济法)的一些行之有效的国际管制手段。国际环境管理手段可以被大致分为直接管制手段、间接管制手段和其他管制手段三大类。在实际生活中，这三类管制手段的应用往往是结合在一起的或同时平行应用的。
（一）直接管制手段
直接管制手段就是通常所说的“命令与控制”。在国内法中，它是指由国家行政管理部门根据法律、法规的要求，对行政管理相对人制订并一体施行统一的规则和标准。在国际环境法中，直接管制表现为环境条约所规定的对条约成员国一体施行的统一的环境保护规则和标准。直接管制措施往往是命令性的，它规定法律主体必须为一定行为或不为一定行为。直接管制是目前国际环境法的主要实施手段。
国际环境法中的直接管制手段主要有环境标准、环境影响评价、关于报告和情报交流的规定和综合污染控制四种。
国际环境法中的环境标准指的是环境条约规定的人类活动对环境的影响和干扰不得突破的限度。它包括环境质量标准、产品环境标准、排放标准和工序标准。
环境影响评价制度为美国《1969年国家环境政策法》所首创。其后该制度迅速为各国法律所仿效。很多环境条约也采纳了这一制度。环境影响评价制度要求对立法、计划和建设项目对环境的影响事先做出评价，以便决策者对有关行动做出正确的决策，预防对环境的严重不利影响的出现。环境影响评价制度一般要求对行动的合理替代方案的环境影响进行评价，要求公众参与评价过程，并要求评价的结果得到决策者的应用。有不少环境条约将环境影响评价制度作为一项重要的措施加以规定。
掌握充分、准确、及时的环境信息是有效的实施国际环境法的基本条件。上述环境影响评价制度同时是一个环境信息的收集和交流的过程。除了关于环境影响评价制度的规定外，不同的环境条约还有不同形式的关于环境信息收集和交流的规定。
综合污染控制是(integrated pollution control)是一种新的环境保护方法。它的特点是对各种形式的污染和各环境因子实行整体的、系统的控制。传统的管制是分散的、个别控制的方法，其弊端是忽略了各种形式的污染之间的联系和转化及各环境因子之间的联系和运动。综合污染控制方法旨在克服传统管制方法的这一缺陷。目前，综合污染控制方法在少数发达国家如美国和一些西欧国家的国内法中有所应用。在国际环境法中，综合污染控制尚未得到条约的广泛承认。1991年经济合作与发展组织理事会提出一项《关于综合污染预防和控制的建议》，号召成员国采取措施，消除障碍，实行综合污染控制。
（二）间接管制手段
间接管制手段就是经济手段，它指的是“从影响成本效益入手，引导经济当事人进行选择，以便最终有利于环境的一种手段”。经济手段的目的是利用市场调节机制，保证环境资源的合理价格，促进环境资源的有效利用和合理配置。经济手段应用于环境管理的主要好处是激发污染者以较低的成本获得较高的环境保护效果。经济手段可作为直接管制手段的有力补充。
当前，经济手段在一些国家，其中主要是在欧美发达国家中有所应用。国际环境法中关于经济手段的规定比较罕见。经济合作与发展组织理事会于1991年1月对成员国提出《关于在环境政策中使用经济手段的建设》。该建议的第1条第1款建议成员国把经济手段作为其他政策手段(如直接管制)的补充或替代并更广泛、更坚定地使用经济手段。为此，该建议提出四大类型的经济手段供成员国参考：(1)收费和税收；(2)可交易许可证；(3)押金退款制度；(4)财政补贴。1992年5月，欧共体委员会建议欧共体理事会制定一项关于能源和二氧化碳排放的税。第一次规定经济手段的全球性多边环境公约是1987年《蒙特利尔议定书》。该议定书第2条第8款a项规定作为一个区域经济一体化组织成员国的任何缔约国可以联合履行关于受控物质的消费的义务，只要消费受控物质的总量不超过议定书规定的数量。这一条款开了环境条约的联合履行方式之先河。1992年《气候变化框架公约》第4条第2款a项和b项规定公约的附件一所列发达国家和经济转型国家可以联合履行其削减二氧化碳和其他温室气体排放量的承诺。在实践中，附件一中的发达国家不仅同经济转型国家而且同发展中国家都在搞联合履约的试验项目。发达国家更希望的是同发展中国家搞联合履约项目。关于发达国家与发展中国家之间的联合履约，国际社会的舆论有褒有贬,发展中国家对之一般持谨慎的态度。1991年欧共体理事会制定了一个生态标志条例，在成员国中实行一个自愿性的对若干类商品和服务授予生态标志的项目。该条例旨在以引导消费来促进环境保护。1993年4月欧共体理事会制定关于环境审计的第93/1836号条例，鼓励企业自愿参加欧共体的生态管理审计项目。此外，国际标准组织于1995年颁布了ISO14000系列环境管理系统标准，鼓励各国的企业界自愿采纳。
四、国际环境责任和国际环境争端的解决
（一）国际环境责任
1．与环境损害有关的国家责任
根据国际法关于国家责任的一般原则，国家违背该国的国际义务的行为，包括作为和不作为，构成国际不当行为。国家必须为其国际不当行为负国家责任。与环境损害有关的国家责任必须符合国际法的这一原则。问题的关键在于当代国际法是否承认国家确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖以外地区的环境是一项国际义务。对这个问题的回答要在条约、判例和国际组织的决议等国际法文件中去找。对有关的条约、判例和国际组织的决议等国际法文件的考察揭示各国已经承认这一国际义务。因此，一国管辖或控制下的活动如损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境，则属于国际不当行为。该国则因之而负有国家责任，即与环境损害有关的国家责任。
环境法的发展现状表明，尽管国家不损害他国或国家管辖范围以外的环境已成为一项公认的国际义务，但违背这一义务的法律后果却因受损害的环境是他国管辖范围之内的环境或国家管辖范围以外的环境而有所不同。如国际不当行为损害的是他国管辖范围之内的环境，则致害方要为之承担国家赔偿责任。但对于损害各国管辖范围之外的环境的国际不当行为，现行国际法尚未对之规定明确的法律后果，这就是《里约宣言》要求各国“迅速并且更坚决地进行合作，进一步制定关于在其管辖或控制范围内的活动对在其管辖外的地区造成的环境损害的不利影响的责任和赔偿的国际法律”的原因。
2．国际民事赔偿责任
同与环境损害有关的国家责任相比较，国际法中与环境损害有关的国际民事赔偿责任更为发达。各国一般倾向于通过民事赔偿机制来平衡它们之间的环境权利和义务关系。这种国际民事赔偿责任的法律规范存在于各种关于具有高度危险性的活动的条约之中。当前的国际法中尚不存在一套统一的、适用于所有对环境有害的活动的国际民事赔偿责任规则。
有关国际民事赔偿责任的条约主要有关于核设施的和平利用所致损害的国际民事赔偿责任的条约，如1960年《核能领域第三方责任公约》、1963年《核能损害民事责任维也纳公约》等；关于海洋石油污染所致损害的国际民事赔偿责任的公约，如1969年《国际油污损害民事责任公约》和1971年《建立国际赔偿油污损害基金公约》。
（二）国际环境争端的解决
,联合国宪章》第33条规定“任何争端之当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决”。国际环境争端的解决，也应遵守此规定。在国际环境法的实践中，解决国际环境争端的方式主要有谈判、协商、调停、调解、仲裁和司法解决。 人们通常将前四种方式称作外交解决方式，将后两种方式称为法律解决方式。
第五节 我国参加的国际环境保护条约
我国政府一贯重视环境保护，并且深知环境问题所具有的全球性以及中国作为发展中的大国在保护全球环境方面所应承担的责任和可发挥的作用，因而中国在将保护环境规定为基本国策，努力实现经济、社会、环境效益相统一的可持续发展的同时，也十分重视参与环境保护领域的国际合作，为促进全球环境事业做出积极贡献。自70年代以来，我国先后派代表出席了1972年联合国斯德哥尔摩人类环境大会，1992年里约环境与发展大会，积极参与各项多边或双边国际环境问题的谈判和讨论，特别是积极参与国际环境立法，为推动国际环境法的发展发挥了应有的作用。截止1997年，我国参加的国际环境公约已超过30件，此外还先后与美国、朝鲜、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯、德国、澳大利亚、乌克兰、芬兰、挪威、丹麦、荷兰等国签订了环境保护双边合作协定或谅解备忘录。以下将重点介绍我国参加的主要国际环境保护条约。
一、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》
本公约也简称《贸易公约》，于1973年3月3日在美国华盛顿开放签字，1975年7月1日起生效。目前已有110多个国家签署了该公约。
,贸易公约》的目的是建立一种国际制度来控制某些濒危野生动植物物种的国际贸易，以保护这些物种不致因遭到过度开发利用而急剧减少甚至灭绝。公约序言特别指出了保护野生动植物的意义。它首先肯定“美丽的、种类繁多的野生动物和植物是地球自然系统中无可代替的一部分，为了我们这一代和今后世世代代，必须加以保护”，同时认识到，“从美学、科学、文化、娱乐和经济观点看，野生动植物的价值都在日益增长”。公约提出各国人民和国家不但应该是本国野生动植物的“最好保护者”，而且应为此目的进行国际合作。
公约所采取的主要措施是实行濒危物种进出口贸易的许可证制度。它将受管制的贸易物种根据其面临灭绝危险的程度分为三类，分别包括在三个附录之中。附录一列举的是“所有受到和可能受到贸易的影响而有灭绝危险的物种”，即受一级保护的濒危物种，如某些灵长类、猛禽类动物。公约规定这类物种标本的贸易必须加以特别严格的管理，以防止进一步危害其生存，并且只有在特殊情况下才能允许贸易。附录二列举的是“所有那些目前虽未濒临灭绝，但如对其贸易不严加管理，以防止不利其生存的利用，就可能变成有灭绝危险的物种”，以及为有效控制上述物种贸易而必须加以管理的其他物种，即受二级保护的濒危物种，如灰熊、黑猩猩等。附录三列举的是“任一成员国认为属其管辖范围内，应进行管理以防止或限制开发利用，而需要其他成员国合作控制贸易的物种”。
公约规定了濒危物种贸易的基本原则，也就是除遵守公约各项规定外，各成员国均不应允许就附录一、附录二、附录三所列物种标本进行贸易。此外，公约根据不同附录所列物种规定了宽严程度不同的进出口许可证制度。对附录一所列物种，公约规定了发放出口许可证的条件：(1)出口国的管理机构认为，此项出口不致危害该物种的生存；(2)出口国的管理机构确认，该标本的获得并不违反本国有关保护野生动植物的法律；(3)任一出口的活标本会得到妥善装运；4.该标本的进口许可证已经发给。发放进口许可证的具体条件是：(1)进口国的科学机构认为，此项进口的意图不致危害有关物种的生存；(2)该活标本的接受者在笼舍安置和照管方面是得当的；进口国的管理机构确认，该标本的进口不是以商业为根本目的。对附录二所列物种，公约规定发放出口许可证的条件与前者基本相同，只是出口国无须确认该类物种标本已发放进口许可证。至于出口情况，公约只是规定各成员国的科学机构应监督该类物种标本的出口许可证及出口实际情况，当科学机构确定，此类物种标本的出口应受到限制，以便保持该物种在其分布区内的生态系统中与它应有作用相一致的地位，或者大大超出该物种够格成为附录一所属范畴的标准时，该科学机构就应建议管理机构采取适当措施，限制发给该物种标本出口许可证。显然，公约对附录二所列物种贸易的管制略有放松。对附录三所列物种，公约的规定的贸易管制措施就更宽。对出口许可证的发放不再要求确认该出口不致危害该物种生存，对进口的情况，也只是要求任何该类物种标本的进口应事先交验原产地证明书和出口许可证。
公约还包含有关与非公约成员国贸易的条款，规定在向非公约成员国出口或再出口，或从该国进口时，该国的权力机构所签发的类似文件，在实质上符合本公约对许可证和证明书的要求，就可代替任一成员国出具的文件而予接受。这一规定实际上是扩大了公约的效力范围。
公约所规定的组织机构有秘书处和成员国大会。秘书处由联合国环境规划署执行主任筹组，主要职责是为成员国大会和成员国服务，处理日常事务。成员国大会则负责检查公约执行情况，并考虑和通过附录一和附录二的修正案。公约规定对附录一和附录二的修正需2/3的成员国通过，对附录三的修改则任何成员国都可自行进行。这还是体现了根据不同物种濒临灭绝程度而区别对待的方针。此外，公约也规定了保留条款，允许对附录一、附录二或附录三所列的任何物种，以及附录三所指的各物种的任何部分或其衍生物提出保留。
我国是公约的签字国，于1980年加入，1981年4月对我国生效。为切实履行公约，我国在林业部内设立了“濒危物种进出口管理办公室”，作为公约中要求的缔约国的“管理机构”，而中国科学院则是“科学机构”。此外，中国还以红皮书的形式公布了受严格保护的动植物品种，在全国建立了近800个自然保护区，使濒危物种得到有效保护。
二、《联合国海洋法公约》
1982年通过的《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）是当前国际社会最权威的海洋行为规则，其中第十二部分“海洋环境的保护和保全”，共有11节，涉及有关国际海洋环境保护的原则性规定，是控制海洋环境污染，保护海洋环境的国际立法的重要组成部分。
,海洋法公约》在历史上第一次规定了各国有保护和保全海洋环境的一般义务，并且要求各国应采取一切必要措施防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染。为此目的，公约规定应进行全球性和地区性合作，对发展中国家提供技术援助，实施监测和环境评价，要求制定防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法。此外《海洋法公约》还规定了较具体的控制海洋环境污染的执行制度，最后几节还涉及保障方法，防止冰封区域的污染，履行保护和保全海洋环境的国际义务的责任，以及主权豁免问题。
,海洋法公约》的重要之处还在于它明确规定了海洋环境污染的管辖权制度，即根据不同的污染来源对各国（包括沿海国、港口国和船旗国）在立法管辖和执行管辖方面的权力作了划分，特别是在对船舶污染的管辖问题上，打破了传统的船旗国独自管辖原则，确立了沿海国、港口国、船旗国平行管辖体制。具体内容包括：
1.沿海国的管辖权。公约规定，对于陆地来源、国家管辖的海底活动、倾倒、来自船只的海洋环境污染，沿海国有权制定法律和规章进行控制。同时，对于前两项来源的污染，沿海国还有执行法律和规章的权力。但对于后两项来源的污染，沿海国的执行权受到一定限制，沿海国只能对在其领海或专属经济区或大陆架上的倾倒有执行权，至于对船只造成的污染，沿海国只能对在其领海或专属经济区内的违章船只行使执行权，包括提起司法诉讼。
2.港口国的管辖权。公约规定，港口国在遵守公约规定的程序的情况下，有权“制定关于防止、减少和控制海洋环境污染的特别规定作为外国船只进入其港口或内水或在其岸外设施停靠的条件”（第211条第3款）。同时，在执行方面，公约规定当外国自愿停泊在一国港口或岸外设施时，该港口国可对该船在公海上的违章行为进行调查和提起司法诉讼。如违章排放行为发生在第三国内水、领海或专属经济区内，但有可能污染本国沿海，或经该第三国、船旗国或受害国请求，港口国也可提起司法程序。
3.船旗国的管辖权。公约规定，各船旗国应制定法律和规章，以防止、减少和控制其船只对海洋环境的污染，包括其船只所进行的“国家海底区域”内活动造成的对海洋环境污染，而且这种法律和规章至少应具有与一般接受的国家规则和标准相同的效力。在执行方面，公约要求各船旗国应保证其船只遵守关于防止、减少和控制船舶污染的国际规则和标准，以及本国的有关法律和规章，并且应做出规定使这种规则、标准、法律和规章得到有效执行，不论违法行为在何处发生。船旗国还应对其船只的违法行为进行调查和提起司法程序，不论违法行为在何处发生，也不论污染在何处发生或发现。此外，经任何国家的请求，船旗国应对其船只被指控的违法行为进行调查，必要时还应提起司法程序。
,海洋法公约》于1994年11月6日生效。我国也于1996年5月15日批准公约。目前我国已经颁布了以《海洋环境保护法》为主的一系列海洋环境保护法律法规。
三、《南极条约》
1959年12月1日在美国华盛顿缔结的《南极条约》是有关南极地区国际法律制度的核心条约。该条约由序言、14项正文条款和最后议定书组成，主要内容包括：
1.南极只能为和平目的所利用。该条约规定“南极应只用于和平目的”，禁止一切具有军事性质的活动，例如建立军事基地、建筑要塞、进行军事演习以及任何类型武器的试验等等。
2.促进科学调查的自由和国际合作。这主要包括相互交换科学情报、科学人员、科学考察报告和成果。
3.“冻结”对南极的领土要求 这是《南极条约》的核心内容，主要规定对各国以前对南极领土的要求予以“冻结”，在条约有效期内所发生的一切行为或活动，不得创立在南极的任何主权权利，在此期间，也不得提出新的领土要求。
4.实行南极协商会议制度。根据条约规定，原12个原始缔约国和在南极建有“全年科学站”的加入国为协商国，定期交换情报、协商有关南极的共同利益问题，并阐述、考虑以及向本国政府建议旨在促进条约的原则和宗旨的措施。
5.环境保护。《南极条约》没有明确规定有关环境保护的问题，但第5条规定禁止在南极进行任何核爆炸和在该区域处置放射性尘埃。有关南极环境保护的规定主要载于1991年的《南极条约环境保护议定书》中。该议定书规定，南极被定为自然保护区，只能用于和平与科学活动，在南极的任何活动不得对南极的环境和生态系统造成破坏，而且在南极进行任何活动之前，还须进行环境影响评价。此外，议定书对南极动植物保护、废料处理、防止海洋污染等作了具体规定。
除上述条约和议定书外，有关南极环境保护的协定还包括其他三个公约，即1972年的《养护南极海豹公约》、1980年的《养护南极海洋生物资源公约》和1988年的《南极矿产资源活动管理公约》。我国于1983年6月8日加入《南极条约》，1985年10月成为南极协商国。1991年10月4日我国签署了《南极条约环境保护议定书》。
四、《世界文化和自然遗产保护公约》
,世界文化和自然遗产保护公约》简称《遗产公约》，是于1972年11月16日在联合国教科文组织的主持下在巴黎通过的，其宗旨是为“集体保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产建立一个根据现代科学方法制定的永久性的有效制度”。该公约共有8章32条。主要内容包括：
1.“文化和自然遗产”的定义。公约第1章规定了文物、建筑群、名胜地等三项文化遗产的定义，以及三项自然遗产的定义，并且规定缔约国可以自行确定和划分公约提及的、本国领土内的文化和自然遗产。
2.对文化和自然遗产的国家保护和国际保护。公约规定保护在本国领土内的文化和自然遗产主要是有关国家的责任，因此各缔约国有义务竭尽全力、最大限度地利用本国资源，必要时利用所能获得的国际援助和合作。公约还规定了各国为保护本国内的文化和自然遗产应采取积极有效措施，如通过一定的总政策，配备适当的机构和人员，研究和制订保护遗产的实际方法，采取适当的法律、科学、技术、行政和财政措施，建立保护遗产的国家或地区培训中心和鼓励科学研究。在国际保护方面，公约规定整个国际社会有责任合作保护世界文化和自然遗产，因而缔约国同意，根据公约的规定，应有关国家的要求帮助该国保护文化和自然遗产。公约还指出，世界文化和自然遗产的国际保护应理解为建立一个旨在支持缔约国为保护和确定这类遗产的努力而进行国际合作和援助的系统。
3.建立“世界遗产委员会”和“世界遗产基金”。公约规定在联合国教科文组织内建立一个“世界遗产委员会”，其职责是根据缔约国递交的文化和自然遗产清单制订、更新和出版《世界遗产目录》和《处于危险的世界遗产目录》,确定列入目录的遗产的标准，接受和研究缔约国递交的要求国际援助的申请，并应就需采取的行动做出决定，以及管理和筹集世界遗产基金等等。“世界遗产基金”，是根据联合国教科文组织《财务条例》设立的一项信托基金，其来源包括各缔约国的捐款，其他国家、国际组织、公私机构或个人的捐赠以及基金利息等其他资金。
4.国际援助的条件和安排。公约规定各缔约国均可要求对本国领土内的文化和自然遗产给予国际援助，但除了提供对有关工作人员和专家的培训外，国际援助只限于被列入两个遗产目录的遗产。援助的形式有6种，包括研究在保护遗产方面产生的艺术、科学和技术问题，提供专家、技术人员和熟练工人，培训工作人员和专家，提供有关国家不具备或无法获得的设备，提供长期低息或无息贷款，在例外和特殊情况下提供无偿补助金。
此外，《遗产公约》还规定了教育计划和报告制度。
我国于1986年3月12日参加了《遗产公约》，黄山、武陵源、九寨沟、黄龙、庐山等名胜区已经被联合国教科文组织列为世界文化与自然遗产。
五、《保护臭氧层维也纳公约》
1985年3月22日在维也纳签订的《保护臭氧层维也纳公约》（简称《维也纳公约》）是有关保护全球大气环境，特别是保护对人类健康和环境有重大影响的臭氧层的重要公约。该公约除前言外，共有21条以及两个附件。前言部分明确承认“臭氧层的变化对人类健康和环境可能造成有害影响”，因而需要采取国际间的合作和活动以保护臭氧层，使其不会因人类活动而发生变化。其主要内容如下：
1.基本定义。公约第1条对“臭氧层”、“不利影响”、“备选的技术或设备”、“备选物质”等基本概念给予了明确定义，其中特别指明“臭氧层”是指行星边界层以上的大气臭氧层。
2.一般义务。公约要求各缔约国应依照公约的规定采取适当措施，以保护人类健康和环境，免受足以改变或可能改变臭氧层的人类活动所造成的或可能造成的不利影响，规定缔约国应进行有系统的观察、研究资料交换的合作；采取适当的立法和行政措施，协调政策；制订执行公约的措施、程序和标准；同有关国际组织合作，以有效执行公约。
3.研究和系统观察。公约规定，各缔约国应对可能影响臭氧层的物理和化学过程、臭氧层变化所造成的对人类健康和其他生物以及对气候的影响、可能影响臭氧层的物质和活动、备选物质和技术、相关的社会经济因素等六个方面进行合作研究和科学评价。
4.法律、科学和技术方面的合作。公约要求缔约国促进和鼓励交换科学、技术、社会、经济、商业和法律资料，并且促进技术和知识的发展和转让，针对发展中国家的需要，这种合作的方式应包括发布其他国家取得备选技术、提供给预备选技术和设备的资料、提供研究工作所需的设备和设施、培训科学和技术人员。
5.递交资料。各缔约国应向缔约国会议递交有关执行公约的措施的资料。
6.缔约国会议和秘书处。公约规定设立缔约国会议，其职能是审查公约的执行情况，包括转交和审议缔约国递交的资料、审查有关臭氧层变化所造成影响的科学资料、促进采取适当措施减少可能引起臭氧层变化的物质的排放、制订各种国际合作的方案、审议对公约及议定书的修正案等等。公约还设立秘书处，其任务是为缔约国会议提供服务和处理日常事务。
此外公约还规定了通过议定书或附件，修改公约、议定书或附件的程序，以及争端解决方法。公约有两个附件，附件一开列了进行研究和有系统的观察所涉及的主要科学问题和物质，附件二则规定了应交换的资料内容。
1989年7月27日，我国批准了《维也纳公约》，但未同时加入《蒙特利尔议定书》，主要是考虑到该议定书回避发达国家的责任，有的条款对发展中国家不利，没有充分体现发展中国家的意见和合理要求，而且规定的限控物质范围太窄，不利于防止臭氧层的继续恶化。在该议定书根据发展中国家的意愿作了一定的修改后，1991年6月19日我国加入了经过修正的《蒙特利尔议定书》，并且首先倡议建立实施该议定书的多边基金机制。为实施公约和议定书，我国成立了国家保护臭氧层领导小组，制定了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》和《消耗臭氧层物质淘汰行业战略》，切实履行公约和议定书的要求。
六、《国际油污损害民事责任公约》
,国际油污损害民事责任公约》简称《责任公约》，1969年11月29日签订于布鲁塞尔，是构成现代海上油污损害赔偿制度的主要公约之一。该公约的宗旨是确保受到船舶漏出或排除油污损害的受害者获得充分赔偿，并将断定这方面责任问题和充分赔偿的国际法规和程序加以标准化。公约共有21条，其主要内容包括：
1.定义。公约第1条对“船舶”、“船舶所有人”、“船舶登记国”、“油类”、“油污损害”、“预防措施”、“事件”等定义做出了规定。
2.适用范围。公约规定仅适用于在缔约国领土和领海上发生的污染损害和为防止或减轻这种损害而采取的预防措施。
3.责任归属。公约规定，船舶所有人应对该船的一切油污损害负责，但如能证实系属于以下三种情况则可以免除责任：由于战争或不可抗力引起的损害；完全由于第三者有意造成的行为或怠慢所引起的损害；完全由于负责灯塔或其他助航设备的政府或其他主管当局在执行职务时，疏忽或其他过失行为而造成的损害。此外，如果能证明损害完全或部分地由于受害人有意造成损害的行为或怠慢而引起，或由于该人的疏忽所致，则船舶所有人可全部或部分地免除责任。船舶所有人对本公约未规定的污染损害不承担赔偿责任，其工作人员或代理人对公约规定的或其他污染损害也不承担责任。公约的任何条款也不得有损于船舶所有人向第三人要求赔偿的权利。公约还规定，对两个以上船舶造成的油污损害，全部有关船舶的所有人都应承担共同或个别的责任。
4.责任限制。公约规定船舶所有人对油污损害承担有限责任，即赔偿限额按船舶吨位计算，每吨2000法郎，但最高赔偿总额不得超过2.1亿法郎。公约还要求船舶所有人设立相当其责任限度总数的基金，以支付其责任限度内的赔偿，并且规定索赔人不得对设立基金的船舶所有人的其他财产行使任何权利。此外公约还要求在缔约国登记的载运2000吨以上散装货油的船舶的所有人都必须继续保险或取得其财务保证。
公约规定了诉讼时效，一般诉讼时效为3年，最长为6年，并且规定了缔约国法院相互承认和执行判决的制度。
,责任公约》在1975年6月19日生效，我国于1980年1月30日加入，同年4月29日对我国生效。
除了《责任公约》以外，国际上处理油污损害赔偿问题的重要公约还有1975年10月16日生效的《国际油污损害赔偿基金公约》。
七、《对公海上发生油污事故进行干预的国际公约》
,对公海上发生油污事故进行干预的国际公约》简称《干预公约》，是与上述《责任公约》同时在布鲁塞尔签订的，1975年5月6日生效。签订该公约的背景是1967年3月在靠近英国的公海上发生大型油轮“托利·坎尼”号触礁而造成严重石油污染，以至英国动用海、空军进行干预的事件。因此《干预公约》的宗旨是使沿海国在遇到发生在公海上的石油污染危险时，得以采取有效的防护措施。公约共17条和一个附件，主要内容是：
1.一般规定。公约第1条规定，如果海上事故或与此事故有关的行动可能会导致重大的有害后果，则各缔约国可以在公海上采取必要措施，以防止、减轻或消除由于该事故或有关行动所产生的海上油污或油污威胁对它们的海岸线或有关利益的严重和紧迫的危险，但这些措施只能针对商船，不能针对军舰或从事非商业性服务的政府所有或经营的船舶。
2.协商。公约要求沿岸国在采取上述措施之前，应同受海上事故影响的其他国家，特别是船旗国进行协商，并立即将拟采取的措施通知其利益可能会受到该措施影响的任何自然人或法人。此外沿岸国也可以在采取措施前同政府间海事协商组织所保存名单中的独立专家进行协商。公约还规定在情况极为紧急时，沿岸国也可视情况先采取必要措施，而不必预先通知或进行协商，在采取措施前或采取措施时，沿岸国应尽量避免出现人命危险，并且应对遇难者提供援助。
3.措施的合理限度。公约要求沿岸国在采取措施时应同实际损害或有损害危险的情况相适应，不得超出合理需要的限度，并且在达到目的后应立即停止这些措施，不得不必要地干预船旗国、第三国和任何有关自然人或法人的利益。公约为此还规定了判断上述措施是否适应损害情况的标准。
4.有关责任。公约规定如缔约国采取了违背公约的措施，从而引起对其他国家的损害，应有义务对超过合理措施所造成的损害程度给予赔偿。
5.争端解决。公约规定各缔约国之间关于上述措施是否违反公约，是否有赔偿义务以及赔偿数额的争端，如果在有关缔约国之间或采取措施的缔约国和提出要求的自然人或法人之间，经过协商而未能解决，而且争端各方用其他方法不能达成协议，则任何一方都可请求按照公约附件规定提交调解，在调解无结果时可提交仲裁。
,干预公约》和前述《责任公约》是有关海上油污事故的两个重要公约，都是由政府间海事协商组织主持签订的，《干预公约》也称公法公约，《责任公约》也称私法公约。《干预公约》于1990年5月24日对我国生效。
八、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》
,控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》简称《巴塞尔公约》，于1989年3月22日通过，1992年5月生效。《巴塞尔公约》是目前国际上处理危险废物污染转移问题的主要公约，它所规定的有关控制危险废物越境及其处置的制度被称为《巴塞尔公约》体制。
该公约包括序言、29条正文和6个附件。序言部分重申了危险废物转移对人类和环境可能造成的损害，以及各国在控制危险废物转移方面的国际责任，并且确认任何国家均享有禁止来自外国的危险废物和其他废物进入其领土或在其领土内处置的主权权利，指出公约的宗旨是“采取严格的控制措施来保护人类健康和环境，使其免受危险废物和其他废物的产生和管理可能造成的不利影响”。公约主要内容包括：
1.公约的适用范围。公约第1条规定公约所应控制的“危险废物”是指具有附件三所列特性并载于附件一的任何废物，以及缔约国国内法所规定的其他危险废物，公约应控制的“其他废物”是指载于附件的任何类别的废物。但是具有放射性的废物和由船舶正常作业产生的废物则不属公约的范围。此外，公约第2条还对“废物”、“管理”、“越境转移”、“处置”、“主管当局”、“危险废物或其他废物的环境无害管理”、“出口国”、“进口国”、“过境国”、“非法运输”等给予了明确定义。同时公约也规定各缔约国也可对危险废物做出自己的定义。
2.一般义务。公约第4条对缔约国规定了13项一般义务，主要包括：
(1)各缔约国在禁止危险废物或其他废物进口时应通知其他缔约国，各缔约国接获通知后应禁止该废物的出口；各缔约国应采取措施，保证将其国内产生的危险废物和其他废物减至最低限度，保证提供充分的处置设施用以从事危险废物和其他废物的环境无害管理，保证防止和控制在其领土内的危险废物和其他废物管理工作中产生废物污染，保证将危险废物和其他废物的越境转移减至最低限度，禁止向属于经济和（或）政治一体化组织的并且在法律上完全禁止废物进口的缔约国，特别是发展中国家，出口废物，提供有关拟议的危险废物和其他废物越境转移的资料，防止不能进行环境无害管理的危险废物和其他废物出口，通过国际合作改善废物的环境无害管理和防止非法运输；
(3)各缔约国应将危险废物或其他废物的非法运输视为犯罪行为；
(4)各缔约国应采取法律、行政和其他措施实施公约的规定，包括防止和惩办违反公约的行为；
(5)缔约国应不许可将危险废物和其他废物出口到非缔约国，也不许可从非缔约国进口废物；
(6)各缔约国应不许可将危险废物和其他废物出口到南纬60度以南地区；
(7)各缔约国应禁止未经授权或许可的任何人从事危险废物或其他废物的运输或处置工作，应规定越境转移废物须按照国际标准进行包装、标签和运输，并且在转移中须随附一份转移文件；
(8)各缔约国应规定拟出口的危险废物或其他废物须以对环境无害方式在进口国或他处处理；
(9)各缔约国应采取措施，确保危险废物和其他废物的越境转移只有在下列情况下才予以许可：出口国无力以无害环境并且有效的方式处置有关废物；进口国需要有关废物作为再循环或回收工业的原材料；有关的越境转移符合由缔约国决定的不背离公约的其他标准；
(10)产生危险废物的国家不得在任何情况下违背公约有关以环境无害方式管理废物的义务，将废物转移到进口国或过境国；
(11)缔约国为了更好地保护人类健康和环境，可实施与公约一致的其他规定；
(12)公约不影响各国对领海、专属经济区及大陆架的主权和管辖权，以及船只和飞机的航行权和航行自由；
(13)各缔约国应定期审查是否可能减低运往其他国家尤其是发展中国家的危险废物的数量和（或）污染潜力。
3.主管当局和联络点。公约规定，为促进公约实施，各缔约国应指定主管当局和联络点以接受通知书。
4.公约规定了缔约国之间以及缔约国和非缔约国之间越境转移的书面通知和答复制度。
5.公约也规定了再进口的责任，即在有关国家之间的危险废物转移未能完成时，出口国应确保出口者将废物运回出口国。
6.公约规定了属于非法运输的情况，并且规定了如果危险废物的非法运输是由于出口者或生产者的行为而引起，则出口国应确保将非法运输的危险废物运回出口国或另行处置，如果非法运输是由于进口国或处置者的行为而引起，则进口国应确保将该废物以对环境无害方式处置。
7.公约也规定了在对危险废物进行环境无害管理方面的国际合作，要求缔约国应相互提供资料、合作监测、合作发展和实施环境无害低废技术、转让有关技术、合作制定技术规范、协助发展中国家实施公约。
8.公约规定在不低于公约的要求的前提下，各缔约国可缔结关于危险废物转移的双边、多边和区域协定。
9.责任问题。公约要求各缔约国应尽快通过议定书，就危险废物越境转移和处置所引起损害的责任和赔偿方面制定规则和程序。
10.公约还规定了递交资料和财务方面的要求。
11.公约设立缔约国会议，其职能是审查和评价公约的有效执行。此外设立秘书处，负责为缔约国会议提供服务和一般行政事务，并且接受和传递有关违反公约的指控。
12.公约也规定了公约的修改、附件的通过和修正程序。
13.争端解决。公约要求有关本公约或其议定书解释、适用或遵守的争端应通过谈判或其他选定的和平方式解决；在双方同意的情况下也可将争端提交国际法院或仲裁。
,巴塞尔公约》的六个附件分别规定了应加控制的废物类别、须加特别考虑的废物类别、危险特性的等级、处置作业、通知书内应提供的资料和转移文件内应提供的资料、仲裁。
《巴塞尔公约》所确定的制度对于防止和控制危险废物的越境转移具有一定的作用。我国于1991年9月4日批准了该公约。为切实执行《巴塞尔公约》，禁止境外危险废物向我国境内转移，1995年11月，我国发布了《关于坚决严格控制境外废物转移到我国的紧急通知》，1996年3月颁布了《废物进口环境保护管理暂行规定》。我国的《固体废物污染环境防治法》和新修订的《刑法》也对禁止境外固体废物进境倾倒、堆放、处置作了严格规定，并规定了惩罚措施。
九、《联合国气候变化框架公约》
由于本世纪70年代以来，有关二氧化碳等温室气体的大量排放，对地球气候变化所造成的影响，已越来越被人们普遍接受，并且引起国际社会的广泛重视，在以联合国为主的国际组织和有关国家的积极推动下，国际社会为控制气候变暖的趋势采取了各种行动措施，其中之一就是通过国际公约来明确世界各国在控制温室气体排放，保护地球气候方面的责任和义务。《联合国气候变化框架公约》就是这一努力的成果。该公约于1992年5月9日在纽约通过。该《公约》是一个框架性公约，包括序言、26条正文和两个附件，主要内容如下：
1.公约在序言部分承认气候变化及其不利影响已成为人类共同关心的问题，并且明确提出，由于人类活动所造成的大气中温室气体的增加将引起地球气候变暖，并可能对自然生态系统和人类产生不利影响，因而国际社会“决心为当代和后代保护气候系统”。公约第1条还对“气候变化的不利影响”、“气候变化”、“气候系统”、“排放”、“温室气体”、“库”、“源”、“汇”等公约术语给予了定义。
2.目标。公约的目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平，这一水平应在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续的进行的时间范围内实现。
3.原则。公约规定了五项指导原则：其一，各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力保护气候系统。其二，应当充分考虑到发展中国家尤其是特别易受气候变化不利影响的发展中国家的具体需要和特殊情况，也应当充分考虑到必须承担不成比例或不正常负担的缔约方特别是发展中国家的具体需要和特殊情况。其三，各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。其四，各缔约方有权并且应当促进可持续发展。其五，各缔约方应当合作促进有利的和开放的国际经济体系，这种体系将能促成所有缔约方特别是发展中国家的可持续经济的增长和发展，从而使它们有能力更好地应付气候变化的问题。公约规定的这五项原则具有重要意义，可以说是整个公约的基石，在某种意义上讲，也是对国际环境法指导原则的发展。（公约第3条）
4.缔约方的义务。根据公约确定的共同但有区别的责任原则，公约第4条规定了所有缔约方的共同义务。
从公约的规定来看，发达国家的主要义务一是要削减温室气体排放以使至本10年末温室气体排放回复到1990年水平，二是要向发展中国家提供资金和技术援助。公约并没有对发展中国家规定削减温室气体排放的目标义务，而且公约还明确规定，发展中国家能在多大程度上有效履行公约义务，将取决于发达国家对其在本公约下承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。这就是公约所规定的“共同但有区别义务的责任”原则。
5.缔约方会议。公约规定，缔约方会议是公约的最高机构，其职能是定期审评公约和缔约方会议所通过的相关法律文书的履行情况，并在其职权范围内做出为促进公约有效履行所必须的决定。
6.争端解决。公约要求有关本公约解释或适用的争端应通过谈判或其他选定的和平方式解决，否则任一缔约方可请求调解委员会进行调解。在缔约方事先声明接受强制管辖的前提下，缔约方也可将争端提交国际法院或仲裁。
此外，公约对研究和系统观测、教育、培训和公众意识、公约附属机构、资金机制、提供有关履行信息、公约及附件的修正等也作了规定。公约的附件主要是列出了发达国家或正在向市场经济过度的国家的名单。
中国一直积极参加气候变化公约的谈判和起草，并且站在发展中国家的立场上，坚持原则，求同存异，为气候变化公约的最后通过做出了贡献。中国一贯认为，发达国家应对造成气候变化的温室气体排放承担主要责任，因而应承担削减排放的主要义务；反对对发展中国家规定硬性的削减指标；发达国家应向发展中国家提供资金和技术方面的援助，发展中国家所能履行的公约义务应与这些援助相联系。由于公约最后草案较好地反映了发展中国家的利益和立场，在里约会议期间，1992年6月11日，中国总理李鹏代表中国政府在《联合国气候变化框架公约》上签字，1992年11月7日中国全国人大常委会批准了该公约。
十、《联合国生物多样性公约》
,联合国生物多样性公约》简称《生物多样性公约》，是与《联合国气候变化框架公约》一起在1992年6月的联合国环境与发展大会上开放签署的重要国际环境公约。该公约包括序言和正文42条以及两个附件，主要内容包括：
1.公约序言申明，意识到生物多样性的内在价值和生物多样性及其组成部分的各方面价值，以及生物多样性对进化和保持生物圈的生命维持系统的重要性，并“确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项”。公约序言还重申了各国对它自己的生物资源拥有主权，也重申各国有责任保护它自己的生物多样性并以可持久的方式使用它自己的生物资源，并且强调为了生物多样性的保护及其组成部分的持久使用，促进国家、政府间组织和非政府间部门之间的国际、区域和全球性合作的重要性和必要性。在序言中，公约还承认有必要订立特别规定，以满足发展中国家的需要，包括提供新的和额外的资金和适当取得有关的技术，也认识到经济和社会发展以及根除贫困是发展中国家第一和压倒一切的优先事物。
2.目标。公约第1条规定，公约的目标是“按照本公约有关条款从事保护生物多样性、持久使用其组成部分以及公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益；实现手段包括遗传资源的适当取得及有关技术的适当转让，但需顾及对这些资源和技术的一切权利，以及提供适当资金”。
3.用语。公约第2条对有关用语，如“生物多样性”、“生物资源”、“生物技术”、“遗传资源的原产国”、“提供遗传资源的国家”、“驯化或培植物种”、“生态系统”、“移地保护”等等，给予了明确的定义。其中所谓“生物多样性”是指“所有来源的形形色色生物体，这些来源除其他外，包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性”。
4.原则。公约第3条明确规定，按照联合国宪章和国际法原则，各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在他管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或国家管辖范围以外地区的环境造成损害。这一规定是发展中国家和发达国家经过斗争和妥协的产物，但毕竟肯定了国家对其自然资源享有永久主权的国际法原则。
4.保护措施。公约规定了生物多样性保护的一般措施和特别措施。一般措施主要包括制定国家战略、计划或方案和有关部门的政策。特别措施则包括就地保护和移地保护。就地保护主要要求缔约国应采取建立保护区等等措施来保护生态系统和生物多样性，移地保护则要求缔约国为辅助就地保护措施，应最好在生物多样性组成部分的原产国采取措施移地保护这些组成部分，最好在遗传资源原产国建立和维持移地保护及研究植物、动物和微生物的设施等等，并且为此进行国际合作。公约也规定了生物多样性组成部分的持久使用措施，以及为履行上述措施所应采取的查明和监测要求。（公约第6、7、8、9条）
5.研究、培训和教育。公约规定，缔约国应建立有关保护生物多样性的科技教育和培训方案，促进科技合作并在此方面对发展中国家提供资助。此外，公约要求缔约国就生物多样性保护的重要性和必要措施，展开公众宣传和教育，并就此进行国际合作（公约第12、13条）。
6.影响评估和尽量减少不利影响方面。公约规定缔约国应就可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，并允许公众参与。公约要求在尽量减少对生物多样性产生跨境的不利影响以及国家紧急应变安排方面开展不同层次和不同形式的国际合作，包括通报、信息交流和磋商制度。（公约第14条）
7.遗传资源的取得。公约确认了各国对其自然资源拥有的永久主权，因而可否取得遗传资源的决定权属于国家政府，并依照国家法律行使。在这一原则的前提下，公约也要求各缔约国应致力创造条件，便利其他缔约国取得遗传资源用于无害环境的用途，而不得对这种取得施加违背公约目的的限制。（公约第15条）
8.技术取得和转让。公约强调技术取得和转让对实现公约目标的重要性，并且要求在有关发展中国家的技术取得和转让方面，应按照公平和最有利条件提供或给予便利，包括共同商定时按照减让和优惠条件提供或给予便利。当然公约也承认对属于知识产权的技术应给予充分有效的保护。（公约第16条）
9.信息交流、技术和科学合作。公约要求缔约国应便利有关生物多样性保护和持久使用的信息交流，并且要顾及发展中国家的特殊需要（公约第17条）。公约同样要求缔约国应促进生物多样性保护和持久使用领域的国际科技合作。（公约第1 8条）
10.生物技术的处理及其惠益的分配。公约强调应让提供遗传资源的缔约国，特别是发展中国家参与生物技术研究，并且应促进这些国家在公平的基础上优先取得生物技术研究所产生的成果和惠益。（公约第19条）
11.资金和财务机制。公约要求发达国家应提供新的额外资金，以使发展中国家能支付他们因履行公约义务而承担的全部增加费用，并使他们能享受到公约的惠益（公约第20条）。此外在财务方面，公约要求建立一机制以在赠与或减让条件的基础上向发展中国家提供资金。（公约第21条）
12.与其他公约的关系。公约规定，公约不影响缔约国在任何现有国际协定下的权利和义务，除非行使这些权利和义务将严重破坏或威胁生物多样性，同时缔约国在海洋环境方面实施本公约不得抵触各国在海洋法下的权利和义务。（公约第22条）
13.组织机构。公约规定设立缔约国会议、秘书处和科学、技术和工艺咨询事务附属机构。缔约国会议的主要职能是以协商一致方式商定有关财务细则和通过财政预算，以及不断审查公约的实施情况。秘书处的主要职责是为缔约国会议提供服务和执行任何议定书可能指派的职责，编制报告和负责与其他国际机构的协调等。附属机构的职责是向缔约国会议或其他附属机构及时提供有关执行公约的咨询意见。
14.争端解决。公约要求对于公约解释或适用的争端应通过谈判解决，在谈判无法达成协议时缔约国可联合要求第三方斡旋或调停。此外公约也规定了可以采用任意强制仲裁和国际法院的任意强制司法解决以及调解。
公约也规定了有关议定书的通过、公约或议定书的修正、附件的通过和修正、表决权、公约与议定书的关系、以及公约的签署、批准、接受、核准、加入、生效、保留、退出等事项。
公约有两个附件，一是有关“查明和监测”，一是有关仲裁程序。
在1992年里约会议期间，包括中国在内的150个国家在《生物多样性公约》上签字，1993年12月29日公约正式生效。为体现国际社会对保护生物多样性的重视，联合国大会于1994年12月还将12月29日定为“国际生物多样性日”，并且将1994年到2003年定为“国际生物多样性十年”。目前包括中国在内已有130多个国家批准了该公约，因此该公约是批准国家最多的国际环境公约之一。中国是世界上生物多样性特别丰富的国家，对于保护和持续利用生物多样性也高度重视并采取了一系列措施。中国已建立近800处自然保护区，110多个植物园，170多个动物园，建设了三北防护林等5大森林生态工程，颁布了有关生物多样性保护和管理的法律、法规30多个。此外为履行公约，中国在1993年成立了国家环保局为牵头单位的“中国履行《生物多样性公约》协调组”，1994年6月又率先公布了《中国生物多样性保护行动计划》，并着手发布《中国生物多样性国家报告》。这些行动和措施大大推动了中国的生物多样性保护工作。
第一节 自然资源保护法概述
一、自然资源概述
（一）自然资源的概念、种类及特征自然资源，是指在一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量，如土、水、气、森林、草原、野生动植物等。所谓“对人类有用”，是指能够产生经济价值并提高人类当前和未来福利。随着技术的进步和经济的发展，自然界对人类无用(实际上是暂时没有发现其用途)的物质也可以变成有用的资源。例如远古时代人类不知道煤有用，后来知道煤可以用作燃料，现在还可以从中提取多种化工原料，成为重要的自然资源。
自然资源按其现实可利用性，可分为现实资源和潜在资源；按其属性可分为土地资源、水资源、生物资源、矿产资源等；按其用途可分为生产资源、风景资源、科研资源等；按能被人利用时间的长短，可分为有限资源和无限资源两大类，前者又分为可更新资源和不可更新资源。这后一种分类方法是常用的分类方法。所谓可更性资源，是指用了一次之后，可以更新或再生，再被利用，如水、土地、动植物等等。所谓不可更新资源，是指储量有限，能被耗尽的资源，如煤、石油等矿产资源，它们的形成极其缓慢，需要数千、上百乃至上亿年时间，一旦被用尽，就没有办法再补充。所谓无限资源，指那些取之不尽，用之不竭的资源，如太阳能、风能、潮汐能等等。这类自然资源可以反复为人类所利用，而不会减少其数量。
自然资源是物质财富的来源，人们要有效地利用它，就必须对它的特征有所了解。对自然资源特征认识得越深越透彻，就越能更好地利用它为人类谋福利。从保护与合理利用自然资源的角度来看，自然资源的下列特征应予以充分重视：
1.自然资源的经济属性
自然资源经济属性的内容包括价值和使用价值两个方面。所有的自然资源都具有使用价值，它可以满足人类的各种需要，如土地资源可提供食物，石油、煤炭资源可满足交通运输、动力、照明、取暖和其他需要，旅游资源可使人更好地享受闲暇时间等。这是由自然资源概念本身所界定的，没有人质疑。但是，自然资源是否具有价值呢?这一问题在学术界争论不休，众说纷纭。近几年来，随着研究的深入，认为自然资源有价值的人越来越多。有的学者就认为自然资源的价值包括两部分：一是其本身的价值，即未经人类劳动参与的天然产生的那部分价值；二是基于人类劳动投入所产生的价值。当然，也有另一种观点认为，自然资源是自然界赋予的自然物，它不是人类劳动创造的以交换为目的的劳动产品，也就是说它不是商品，根据马克思的劳动价值学说，它没有价值。
自然资源的经济属性也可以从它的开发利用过程离不开社会经济条件来加以说明。自然资源在时空分布上有明显的差异性，包括分布数量、集中程度和开发条件等方面。而这些差异性在不同程度上造成开发利用成本的差异。如自然资源在地域上分布条件越差，开发难度越大，其开发成本就越高；反之，则越低。当开发成本高于开发收入时，开发就被迫终止，否则，就会发生亏损。因此，资源开发利用总存在一个合理的(或最优的)数量界限。这一界限显然取决于市场价格、技术手段以及资金、劳动力价格等诸多社会经济因素。可见，经济问题才是自然资源开发利用的核心问题。
2.自然资源的自然性自然资源是不依人的意志为转移的自然要素，是自然环境的组成部分，它的发展变化遵循着一定的自然规律，人们在开发利用自然资源时，必须遵循这些规律，才能达到预期的目的。在开发利用自然资源的活动中，不仅要考虑开发项目的直接经济效益，还要考虑开发项目对当地以及相关区域的生态环境所产生的影响。在许多地方，由于人们在开发自然资源的活动中只注重经济增长速度或短期的经济效益，忽视了生态效益，造成了对资源的破坏和浪费，引起了环境的不断恶化，反过来制约了经济效益的不断提高。这就是忽视自然资源的自然属性，不遵循自然规律的必然后果。
3.自然资源的整体性各种自然资源之间有着相互联系、相互制约、相互依存的关系，其中一种资源的变化，会影响其他资源的变化，以致影响整个生态系统。这种影响有些是直接的，有些是间接的，有些是立即表现出来的，有些则在一个很长的时期后才显露出来。因此，人们在开发利用自然资源时，务必注意调查研究，查清各资源之间的相互关系，统筹兼顾。不能仅从个别资源的开发利用效益出发，而应考虑个别资源与其他资源乃致整个环境之间的关系，做出全面安排。
4.自然资源的相对有限性和可变性
自然资源总的趋势是无限的，因为世界是无限的，人类对自然界的认识是无止境的。但在一定的时空范围内，可供人类利用的资源又是相对有限的。对于不可更新资源而言，其有限性是指其储量是有限的。不可更新资源，如矿产资源，其形成一般要经过千百万年、上亿年的时间，因此可以说其现实总储量是一定的，人类对矿产资源开采一点，就少一点。随着人类对矿产资源的开采技术的发展和需求量的不断增加，矿产资源的储量日益减少，必将导致某些矿产资源的短缺或耗竭。对可更新资源而言，其有限性是指再生能力的有限。由于人类开发利用大自然的强度和频率日益增大，削弱了可再生资源的再生能力，使可再生资源的状况演变为恶性循环，濒于灭绝、变质或消失。生物多样性的逐渐丧失或物种的加速灭绝就是最有力的证明。
尽管自然资源还存在一定的相对替代性，但这种替代不仅受资源本身质的规定性的限制，还会受到人们的认识水平和技术水平的制约，无法完全改变资源相对短缺的现实。
自然资源的可变性是指用之不竭的无限资源有着性质和作用的可变性，例如，太阳能是取之不尽，用之不竭的恒定资源，但达到地球表面的太阳能的数量和质量，取决于大气状况和它的污染程度。现在这种可变性更多的是源于人类活动的直接或间接作用。
（二）资源开发与生态、环境效应要想更加清楚地理解自然资源的概念、特征及自然资源问题，弄清楚自然资源与环境及生态之间的关系是十分重要的。自然资源存在于自然环境(人类的环境)之中，自然资源要素就是环境要素。但环境要素要转变成为资源，必须具备两个条件，一是人类已经认识到它的使用价值；二是人类能够利用或已经利用。任何资源的开发利用都必须考虑到对环境整体效应的影响，其目的是将环境与资源整合，而不是要将它们等同。生态是指某一生物(系统)与其环境或与其他生物之间的关系。显然，生态与资源、环境是不同质的概念。
概括地说，资源的开发利用会产生以下几种环境及生态效应：
1.扰动效应。某种资源在一定范围内的开发对(原生)环境及其生态关系产生一定的扰动，但并未导致环境“破坏”及生态关系失调，经过短期调整，生态系统会重新达到动态平衡。
2.连锁效应。指一种(类)资源的开发会促进或抑制其他资源的开发或者引起环境的一系列变化。如能源开发会保进那些需要能源的资源的开发。煤炭资源的开发会产生一系列二氧化碳污染。连锁效应有正负之分。许多资源的开发往往会对生态环境产生正负两个方面的效应，而且总是有主次之分，取舍的标准是经济发达程度和价值观念以及负效应的性质或大小。在资源开发中，显然应充分发挥资源的正效应而尽可能减少负效应。
3.滞后效应。有些资源的开发引起的环境变化并未在资源利用初期表现，而是在开发中后期才表现出来，如农药造成地下水污染，地下水超采造成地面下沉等。
4.累加效应。许多资源开发造成环境的变化是渐进的，通过数量的不断累加而导致环境的质变。
人类在自然资源的开发利用过程中对环境的干扰甚至一定程度的破坏是必然的、绝对的。只要有人类经济活动，就必然产生相应的环境生态问题。即使是按生态原理设计的多重循环系统仍然会产生设计者未曾预料的某种生态问题。我们应该关心的并不是环境是否变化，而是这种变化是否会造成较大或不可改变和消除的环境问题，是否会破坏人与环境以及其他生物的平衡或协调关系──生态平衡。静止的、绝对的生态平衡是不存在的，只要合理的开发自然资源，是不会造成严重的生态环境问题的。因此，我们有理由相信，人类能够在自然资源被审慎地开发利用过程中，不断打破旧有的生态平衡而建立新的以至更高级的生态平衡，使人类与自然环境的关系不断得到新的协调发展。
二、自然资源保护及其立法
（一）自然资源问题及其保护我国自然资源虽然很丰富，但人均占有量少，开发利用效率低，浪费大，导致了严重的生态环境恶化和自然资源危机。特别是我国目前正处于经济快速发展时期，自然资源的消耗速度比过去还会加快，带来的自然资源危机和生态环境问题会更加严峻。许多地区森林草原植被破坏、乱占耕地、盲目开矿、水土流失、土地沙化和盐碱化、水源缺乏、大气污染、水污染、土壤污染、生物资源过量消耗、地下水位严重下降等情况，至今不仅没有得到有效控制和防治，局部地区还有继续恶化的趋势。我国的国民生产总值是美国的1/15，日本的1/6，人均国民生产总值仅为发达国家的1/50～1/60，而我国的环境污染在某些方面已经接近甚至超过发达国家50年代、60年代污染最严重的水平。这与我国采取高投入、高消耗、高污染及先污染后治理的粗放经营方式是分不开的。在一定程度上讲，我国经济的快速发展是以大量消耗资源和牺牲环境为代价的，这样的发展是难以长久持续的。因此，资源的不合理开发利用，资源的浪费以及所带来的生态环境问题，就成为自然资源保护所要解决的主要问题；以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平，并保持可持续增长，是具有中国特色的可持续发展的战略选择。
目前，我国在一些重要的自然资源可持续利用和保护方面正面临着严峻的挑战。这种挑战表现在两个方面，一是我国的人均资源占有量相对较小，1989年人均淡水、耕地、森林和草地资源分别只占世界平均水平的28.1%、32.3%、14.3%和32.3%,而且人均资源数量和生态质量仍在继续下降或恶化；二是随着人口的大量增长和经济发展对资源需求的过分依赖,自然资源的日益短缺将成为我国社会经济持续、快速、健康发展的重要制约因素,尤其是北方地区的水资源短缺与全国性的耕地资源不足和退化问题。
在我国的自然资源利用与保护中存在的主要问题有：（1）缺乏有效的资源综合管理及把自然资源核算纳入国民经济核算体系的机制，传统的自然资源管理模式和法规体系将面临市场经济的挑战；（2）经济发展在传统上过分依赖于资源和能源的投入，同时伴随大量的资源浪费和污染产出，忽视资源过度开发利用与自然环境退化的关系；（3）采用不适当行政干预的方式分配自然资源，严重阻碍了资源的有效配置和资源产权制度的建立以及资源市场的培育；（4）不合理的资源定价方法导致了资源市场价格的严重扭曲，表现为自然资源无价、资源产品低价以及资源需求的过度膨胀；（5）缺乏有效的自然资源政策分析机制以及决策信息支持，尤其是跨部门的政策分析和信息共享，从而经常出现部门间政策目标相互摩擦的不利影响；（6）资源管理体制上分散，缺乏协调一致的管理机制和机构。
我国所面临的自然资源困境及危机，既有自然原因，也有人为原因，但根本的原因还是对资源背离经济规律的管理和不合理的开发利用。所以，自然资源保护着重要解决以下几个方面的问题：
1.确定资源价值观，健全资源价格体系，完善资源市场，改变“产品高价、原料低价、资源无价”和无偿占有、使用资源的不合理局面。为此，要建立各种资源的实物账户及价值账户，资源一经开发，就由国家以折旧的方式收取资源补偿费，并将其法制化。
2.加强资源产权管理，明确界定资源的责、权、利，实行资源的资产化管理。国家是自然资源的所有者，享有对自然资源的终极所有权，其他单位或机构要开发自然资源，必须向国家缴纳资源有偿使用和资源资产折旧费。国家可将这部分收入用于专门对自然资源进行保护、更新和再生的各种资源产业，促使其健康发展。
3.加速资源产业化进程，实现资源的产业化管理。资源产业泛指那些依靠人类劳动投入进行自然资源的保护、治理、恢复、再生、更新、增殖和积累的产业部门。建立和完善资源产业是人与资源和环境关系协调发展的客观要求，是适合我国国情的资源节约型国民经济发展的可靠保证。
4.合理开发、利用自然资源，提高资源利用效率，加强资源的综合利用。这是节约资源、延续资源的服务年限，减少环境污染和生态破坏的具体途径。
5.完善自然资源保护与管理的法制建设。将资源保护的措施及制度写进法律，依法保护和管理自然资源，是解决资源危机问题的现实步骤。
为了确保有限自然资源能够满足经济可持续高速发展的要求，中国必须执行“保护资源，节约和合理利用资源”、“开发利用与保护增殖并重”的方针和“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的政策，依靠科技进步挖掘资源潜力，充分运用市场机制和经济手段有效配置资源，坚持走提高资源利用效率和资源节约型经济发展的道路。自然资源保护与可持续利用必须体现经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则，使资源开发、资源保护与经济建设同步发展。
（二）自然资源保护立法自然资源保护法是有关保护和管理、合理开护利用自然资源的法律规范的总称。其调整对象就是人们在保护和管理自然资源、合理地开发利用自然资源过程中发生的多各种社会关系。自然资源保护法规范人们保护自然资源、合理利用自然资源的目的，是为了保证自然资源持久地为人类所利用，调整好人与自然环境的关系。
由于自然资源对人类社会的生存和发展具有重大意义，世界上许多国家都极为重视对自然资源保护方面的立法，如日本的《自然环境保全法》、《野生动物保护和狩猎法》、前苏联的《自然保护法》、矿藏立法纲要》等等。
中华人民共和国成立以来，也十分重视对自然资源的保护，制定了一系列自然资源保护的法律、法规。1978年宪法中规定：“国家保护环境和自然资源”。现行的1982年宪法中规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的植物和动物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”。“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”等。1989年颁布的《环境保护法》是有关保护环境、防治污染的基本法；1982年的《海洋环境保护法》，1984年的《森林法》(1998年修订)，1985年的《草原法》，1986年的《土地管理法》（1998年修订）、《矿产资源法》(1996年重新修订》、《渔业法》，1988年的《水法》，1989年的《中华人民共和国野生动物保护法》等，是保护和合理利用自然资源的专门法律。此外，我国还于1987年发布了《中国自然保护纲要》，这是我国第一部保护自然环境和自然资源的政策性的纲领性文件。这些法律、法规和规范性文件的出台，为保证合理利用自然资源，维护生态平衡，发挥了重大作用。
三、自然资源保护法的体系及特征
（一）自然资源保护法的体系
自然资源保护法是一个综合性的概念，它由多种保护自然资源的法律所组成。各种保护自然资源的法律规范组成的有机整体，构成自然资源保护法的体系。自然资源保护法体系是从属于环境法体系的一个下级法律体系，其构成主要包括如下几个方面：
1.宪法性法律规范，即宪法中有关自然资源保护和合理利用的规定。
2.环境基本法中有关自然资源保护的规定，如《中华人民共和国环境保护法》中有关保护和改善自然环境的规定。
3.各种单项的自然资源保护法的规定，如《土地管理法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《野生动物保护法》等法律、法规中的有关规定。
4.其他法律部门中有关自然资源保护及合理利用的规定。
5.我国缔结或者参加的有关保护自然资源的国际条约中的有关规定。
（二）自然资源保护法的特征
自然资源保护法既然是从属于环境立法的一个分支，它与环境法一样，具有综合性、技术性、社会性和较多的世界共同性。本书前面已对这些特点有过阐述，不再赘述。这里从另外一种角度，即将自然资源保护法与其他几种法加以比较分析，以便进一步加深对自然资源保护法自身特征的理解。
1.自然资源保护法与自然保护法自然保护法有广义与狭义之分。广义的自然保护法与环境法相同，指调整在开发、利用、保护和改善自然环境中产生的各种社会关系的法律规范的总和，其特点是强调对自然环境的保护和对自然资源的合理利用，但同时也注意对环境污染的防治。狭义的自然保护法是环境法的一个分支、一个组成部分，指调整有关保护和管理自然保护区、国家公园、风景名胜区、珍稀动植物、自然和文化遗产等特殊自然环境要素的法律规范的总称。狭义的自然保护法是本书，也是东欧国家的自然保护法采用的一种形式。从这一角度来讲，自然资源保护法是同自然保护法并列的法，它们共同隶属于环境法，是环境法中的两个分支；同时，它们在许多内容上有重叠交叉，这是因为一方面许多特殊的自然环境要素本身就是自然资源，另一方面自然资源保护往往采用特殊自然环境要素特别保护的办法和手段。
2.自然资源保护法与自然资源行业法、自然资源管理法一种自然资源的利用主要与国民经济中某一行业的经济活动相联系，该资源的法律内容是资源管理与行业管理相结合，即称为资源行业法。森林法、草原法、渔业法、矿产资源法等属于资源行业法。而土地法、水法等不含有行业管理的内容，主要是针对资源的保护管理与合理利用，即称为资源管理法。无论是自然资源行业法还是自然资源管理法，在过去统称为自然资源法，常被列为经济法的分支。这些法律通常包括了资源所有权、使用权、经营管理权等内容，但同时也都涉及到资源的合理利用与保护的内容，而且随着自然资源危机的出现，自然资源行业法及管理法逐渐增加了自然资源保护的内容，现在自然资源行业法与管理法已成为一种以资源保护为主而不是以规范产业活动为主的法律门类了。所以越来越多的人认为自然资源法应与环境保护法成为一个类别，而不应被列入经济法的分支。
自然资源保护的法律规范通常与资源行业管理及资源开发利用的法律规范同时并存于一个法律文件中。这不仅不能抹杀自然资源保护法作为环境法的属性，而且恰恰体现了自然资源保护的特点，说明了保护自然资源必须同资源的开发利用相结合，在开发利用中对自然资源进行保护，而这正是环境法协调发展原则的要求。
第二节 土地保护法
一、土地的概念及土地资源问题
（一）土地的概念及基本属性土地是地球陆地的表层。它是人类赖以生存和发展的最基本的环境要素之一，是社会生产活动中最基础的生产资料，人类的衣食住行都离不开土地。土地还是植物生长发育和动物栖息及繁衍后代的场所。
在环境科学上，有人将土地定义为由气候、地貌、岩石、土壤、动植物等自然要素组成的综合体。所以，这里所说的土地，不是指耕地或者土壤，而是把它作为一个由地球表层土地为基础的多因素组成的自然综合体。
土地的基本属性是：位置固定、面积有限和不可代替。位置固定是指每块土地所处的经纬度都是固定的，不能移动，只能就地利用；面积有限是指非经漫长的地质过程，土地面积不会有明显的增减，因此在利用土地时，某项活动用地面积的增加，必然导致它项活动用地面积的减少；不可替代是指土地无论作为人类生活的基地，还是作为生产资料或动植物的生长栖息地，都不能用其他物质来代替。
（二）我国土地资源现状
我国土地面积辽阔，总面积约960万平方公里，仅次于前苏联、加拿大，居世界第三位，与欧洲的面积大致相当。概括来看，中国土地资源具有如下特点：
1.绝对量大，人均占有量小。我国拥有960万平方公里的土地，约占世界陆地总面积的1/15，但我国人口众多，达12亿之多，是世界上人口最多的国家，人均占有土地面积仅及世界平均数的1/3。尤其是耕地，国土面积中耕地只占10%左右，人均不足1.4亩，只及世界人均水平的1/3，相当于加拿大的1/17，美国的1/8。下个世纪，中国人口将突破13亿，而耕地不增反减，人多耕地少的矛盾将越来越尖锐。
2.土地类型多样。从南北看，长达5500公里，跨越赤道带、热带、亚热带、暖温带、温带和寒温带6个热量带。从东西看，长达5200公里，从沿海向内陆，干湿状况由湿润、半湿润向半干旱、干旱过渡。从地形高度看，中国从平均海拔50米以下的东部平原，逐级上升到西部海拔4000米以上的青藏高原。土地类型多样，为农林牧副渔和其他各业利用土地提供了多样化的条件。
3.山地多，平地少，难于利用和质量低劣的土地比重较大。中国属多山国家，山地(包括丘陵、高原)面积约633.7平方公里，占土地总面积的66%。中国相当一部分土地是难于开发利用的，在国土总面积中，沙漠占7.4%，戈壁占5.9%，石山占4.8%，寒漠占1.6%，冰川与永久积雪占0.5%，加上已被居民点、交通道路占用的7%的土地，全国不能供农林牧渔业利用的土地占国土总面积的27%。此外，还有相当一部分土地质量低劣。据统计，在现有耕地中，涝洼地占4.0%，盐碱地占6.7%，水土流失地占6.7%，红壤低产地占12%，次生潜育性水稻土占6.7%，各类低产田合计占耕地总面积的36%。这种状况，使土地资源开发难度加大，生态环境易遭破坏。
4.耕地后备资源不足。根据调查，我国现有可利用荒地资源中，宜农荒地不足世界宜农荒地的2%。而且它们大部分分布在边远山区，土地贫瘠，开发利用难度大。
（三）土地资源问题及其保护
我国目前土地开发利用中主要存在两个方面的问题，一是大面积土地质量退化，二是土地浪费，优良耕地减少。前者包括水土流失、土地沙漠化、盐碱化、潜育化以及土地污染等；后者是指土地利用不合理，乱占滥用耕地等。
1.水土流失面积仍在增加
森林覆盖率低和严重的水土流失，是当前土地资源遭到破坏的主要问题。全国水土流失的严重程度依次为西北黄土高原、长江流域的丘陵山区、北方土石山区和东北黑土区。
由于水土流失，全国每年流失的土壤超过50亿吨，约占世界总流失量的1/5，相当于全国耕地削去了1厘米厚的肥土层，损失的氮、磷、钾养分，相当于4000万吨化肥的养份含量。除了跑水、跑土、跑肥外，水土流失还导致河床抬高、水库淤积、工程效益和通航能力降低，严重的还可威胁工矿交通设施安全。水土流失也是造成水体质量下降的原因之一。因此，水土流失是一种危害极大的土地资源问题。
2.土地沙漠化有扩大趋势土地沙漠化是指由于植被遭到破坏，地面失去覆盖后，在干旱和多风的条件下，出现风沙活动和沙漠景观的现象。中国沙漠化特别严重的是东起松嫩沙地、西到宁夏盐池一线的半干旱农牧交错地带。令人担忧的是，近二三十年来中国的沙漠化有扩大趋势。
土地沙漠化主要是由于盲目开垦、过度樵采放牧、工矿交通建设中破坏植被以及水源变化和沙丘本身的移动造成的。据调查，沙化面积的95%是由各种人为活动引起的。土地沙漠化后，生产力下降，甚至完全丧失生产力，环境更趋恶化。
3.土地次生盐渍化和潜育化严重
土地次生盐渍化主要是不合理灌溉形成的。盐碱地主要分布于北方干旱、半干旱区和半湿润区的黄淮海平原、东北西部平原、黄河河套平原及西部内陆地区。此外，东部半湿润和湿润区的沿海地带也有分布。估计总面积在2600多万公顷左右，其中次生的盐渍 化耕地约800多万公顷。盐渍化耕地易溶盐分含量高，作物生长发育不良，产量低，如不治理，盐分越积越多，一旦超过作物耐盐的限度，作物无法生长，不得不弃耕。
土地潜育化的特点是在土层的50～60厘米深处形成一个青灰色的还原层(通称青泥层)，不利作物生长。潜育化主要发生在南方稻田区。潜育化水稻土面积的扩大已成为提高水稻产量的主要障碍之一。
4.土壤肥力下降趋势明显
自然土壤经垦耕后，因长期只用不养，重用轻养，管理不当，致使土壤有机质、腐殖质和有效养分含量渐趋下降。据调查，我国耕地中养分的缺乏已相当严重，耕地几乎都需要补给氮素，大约1/2～1/3缺磷，1/4～1/5缺钾。倘若今后中国农区的土壤有机质和有效养分仍得不到适当补充，土壤肥力的下降将对提高和维持耕地生产力造成严重的威胁。
5.土地污染加剧，破坏严重工业“三废”与城镇垃圾不仅造成了土地环境恶化，而且导致了严重的土壤污染。据统计，中国目前遭受大工业“三废”污染的耕地已达400万公顷，受乡镇企业污染的有187万公顷。此外，工业废渣的堆放也占用了大量土地，中国酸雨造成的危害也相当严重。随着工业化和城市化的进一步发展，中国土壤污染必将进一步加剧。更引人瞩目的是，土壤污染正由城镇向乡村扩展，由点向面扩散。
土地破坏主要是由于开采矿藏引起的，有些城市地区由于地下水开采过度，引起地面沉降。露天采矿，常常破坏大量土地资源。表土剥离和废渣的堆放，破坏了植被和景观，造成水土流失和土地污染。煤矿地面塌陷毁坏农田的现象也日益增多。
6.城乡建设用地逐年扩大，耕地面积迅速减少城乡建设占用一些耕地是需要的，但现在的问题是，由于缺乏统筹规划和土地管理工作跟不上，不少项目宽打宽用，多征少用、早征晚用、征而不用或能用坏地用好地，浪费土地的现象相当普遍。预计到本世纪末，中国三项建设还将占用耕地近320万公顷，全国耕地总量将由目前的1.33亿公顷，下降到2000年的1.27亿公顷和2025年的1.2亿公顷左右，人均量将由目前的0.12公顷，下降到0.10公顷和0.08公顷。耕地资源绝对数量和人均数量持续减少，耕地日益短缺，必将对中国的经济建设，特别是农业的粮食生产带来严重影响。
我国土地资源的上述现状和存在的问题，决定了我国必须十分珍惜和合理利用每寸土地，必须加强和完善土地资源的保护和管理，加强土地保护法制。
二、土地保护立法
（一）土地保护立法的目的及任务土地既是环境要素，又是自然资源，所以保护土地的立法往往并存于土地资源管理法和环境保护法中，这正是土地保护立法的特点所在。土地是主要的农业生产资料和劳动对象，是人们必需的生活基础，要充分最佳地发挥其效能，就需要人们去开发利用。而土地资源又有其自身的特点，只有合理开发利用、科学管理，才能适应持续发展的需要。所以，对土地的保护是在利用中的保护，土地保护立法的目的是为了更好地利用。
具体地讲，保护土地的法律的直接目的是保证土地能以合理的方式被利用，保护土地的再生增殖能力和环境效益，防止土地污染和土地破坏；保护土地的法律的最终目的是使土地能源源不断地向人类提供其社会经济发展所必要的物质、能量，使土地更适合人类的生存。
土地保护立法的任务是：
1.通过对开发利用土地活动的限制，确保土地能得到充分合理的利用，维护土地的环境效能和生物生产能力。
2.通过对开发利用土地活动的控制，防止土地破坏和浪费，主要包括防止土地污染，防止土地乱占滥用，尤其是防止耕地的浪费。
3.通过采取积极的土地保护措施，防止水土流失，土地沙化等损害土地质量的现象发生。
（二）我国土地保护立法我国政府一贯十分重视土地保护的立法。从中华人民共和国成立到1968年，这段时期土地保护立法的重点是防治水土流失、土壤盐碱化、沙漠化等内容。1957年，农业部颁发了《关于帮助农业生产合作社进行土地规划的通知》。首次提出了土地利用规划的问题，即保证土地合理利用的问题。1957年，国务院颁布了《水土保持暂行纲要》，是这一时期防治水土流失的主要行政法规。1959年和1960年，农业部又先后颁发了《关于加强人民公社土地利用规划工作的通知》和《关于善始善终完成土壤普查进一步开展土地利用规划的通知》，进一步明确和强调了土地利用规划问题，是保证合理利用土地的有力措施。
在1966年至1978年这段时期，由于文化大革命的干扰，土地保护立法几乎处于停滞状态。
从1978年特别是党的十一届三中全会后，我国土地保护立法得到了蓬勃发展，传统的防治水土流失、改良土壤的立法与防治土地污染和破坏的立法结合在一起，丰富和完善了我国土地保护立法的内容。1982年的《宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用……禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”同时规定：“一切使用土地的组织和个人，必须合理利用土地。”1979年颁布的《环保法》(试行)规定“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失”，同时规定“合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。”1989年的《环保法》进一步加强和充实了土地保护的内容。此外，我国还颁布了一系列有关土地保护的单行法规，如1982年的《水土保持工作条例》(已被1991年《水土保持法》取代)、1986年的《土地管理法》、1998年的《土地管理法实施条例》、1988年的《土地复垦规定》，1995年的《自然保护区土地管理办法》，1998年的《基本农田保护条例》等等。
三、土地保护的法律规定
（一）关于土地的调查统计与土地规划的规定对土地进行调查统计与全面规划是确保合理利用土地的基础性措施。土地调查是国家法律规定的一项管理土地的基础性工作，通过对土地的类型、数量、质量、分布情况的勘测和分析以及土壤普查，弄清土地资源情况，明确土地保护的任务、重点和对策。土地统计是通过对土地调查资料进行系统分析和整理，建立土地统计指标体系，以避免土地利用的盲目性。土地规划，是指根据国家资源配置、产业结构布局的指导思想和原则，以及规划区域内的自然条件、社会条件和发展需要而制定土地利用目标、措施和对策，使土地得到最适宜的利用。土地调查与统计是进行土地规划的依据，土地规划是土地合理利用的前提。
1.土地调查统计的法律规定
（１）国家建立土地调查制度。县级以上人民政府的土地管理部门会同有关部门进行土地调查工作。全国土地调查计划由国家土地管理局会同有关部门制定，报国务院批准后实施。地方土地调查计划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报同级人民政府批准，并报上级土地管理部门备案后实施。土地所有者和使用者应当配合调查，提供必要的资料。
（２）县级以上人民政府土地管理部门应当会同有关部门根据土地的调查成果评定土地等级。
（3）国家建立土地统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同统计部门依法进行土地统计。统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者应当提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。
2.土地利用规划的法律规定
（1）国家实行土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。编制土地利用总体规划，规定土地用途。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
（2）土地利用总体规划按照下列原则编制：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
（3）土地利用实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市,人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。其他的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市,自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
（4）各级人民政府应当加强土地利用计划管理，编制土地利用年度计划，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
（５）城市规划和土地利用总体规划应当协调，在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划，在江河、湖泊的安全区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合开发利用规划。
（二）关于防止土地质量退化的法律规定
1.防治水土流失的法律规定
防治水土流失，又称水土保持，是指对自然因素或人为活动造成的水土流失所采取的预防和治理措施。由于水土流失是我国当前土地资源遭到破坏的主要问题，我国于1991年专门制定了《水土保持法》，对水土保持的方针、管理、预防、治理，监督及法律责任等作了具体规定。其主要内容如下：
（１）国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。
（２）国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责，采取措施做好水土流失防治工作。水行政主管部门是各级人民政府水土保持工作的主管部门。水行政主管部门负责水土资源的调查评价，会同有关部门编制水土保持规划。县级以上人民政府负责水土保持规划的审批，将水土保持规划确定的任务纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金，并组织实施。
（３）禁止从事下列可能造成水土流失的活动：毁林开荒、烧山开荒和在陡坡地、干旱地区铲草皮、挖树兜；在25度以上陡坡或当地人民政府规定的小于25度的坡地开垦种植农作物；在崩塌滑坡危险和泥石流易发区取土、挖砂、采石。
（４）在从事下列活动时，应同时采取水土保持措施，防止水土地流失：在林区采伐林木；在五度以上坡地上整地造地、抚育幼林，垦复油茶、油桐等经济林木；修建铁路、公路和水工程；开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业；在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型企业，其“环评”报告必须有水土保持方案，并由水土保持主管部门负责该内容的监督检查。建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产使用。
水土流失的治理，主要采取下列措施：在水力侵蚀地区，应当以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，建立水土流失综合防治体系；在风力侵蚀地区，应当采取开发水源、引水拉沙、植树种草、设置人工沙障和网格林带等措施，建立防风固沙防护体系，控制风沙危害；国家在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策，鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理；水土流失地区的集体所有土地包给个人使用的，应当将治理水土流失的责任列入承包合同；荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以农业集体经济组织、农民个人或联户承包水土流失治理，应按谁承包水治理谁受益的原则，签订水土保持承包合同；企事业单位在建设和生产过程中造成水土流失的，负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土流失的企事业单位负担。
（６）水土保持工作的监督。国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土县级以上地方人民政府水行政主管部门的水土保持监督人员流失动态进行监测预报，并予以公告。，有权对本辖区的水土流失及其防治情况进行现场检查。被检查单位和个人必须如实报告情况，提供必要的工作条件。
2.防止土地沙化、退化的法律规定沙漠化、盐碱化、潜育化及土地污染是导致土地质量退化的重要因素，我国环保及资源法对防止此类问题做出了一些规定，主要有：
（1）《防沙治沙法》的规定。2001年8月31日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《中华人民共和国防沙治沙法》（2002年1月1日起施行），该法分总则、防沙治沙规划、土地沙化的预防、土地沙化的治理、保障措施、法律责任、附则等7章，共47条，具体规定了防沙治沙的基本要求、措施和制度。
（2）《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。”
（3）《土地管理法》第35条规定：“各级人民政府应当采取措施维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”
（4）《草原法》规定，国家保护草原的生态环境，禁止开垦和破坏草原，已开垦并造成草原沙化的，责令恢复植被，退耕还牧；禁止在荒漠草原及半荒漠草原、沙化地区砍挖灌木、药材；防止过量放牧。因过量放牧造成草原沙化退化的，责令补种牧草，恢复植被。
（5）《水法》第15条规定：“……在容易发生盐碱化和渍害的地区，应当采取措施，控制和降低地下水的水位。”
此外，我国的《矿产资源法》、《森林法》关于土地复垦、禁止乱砍滥伐和保护植被的规定也对防止土地沙化有利。
3.防止土壤污染的规定防止土壤污染，就是防止一些有毒有害的物质渗入土壤，破坏土壤结构，降低土壤质量，使土地的生物生产能力下降乃至消失的情况发生。土壤污染是一种严重危害土地的环境效能的现象。因此，防止土壤污染也是保护土地的一项重要内容，在许多法律、法规中都有规定。
（１）《水污染防治法》规定：向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品；在无良好隔渗地层，禁止企业事业单位使用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。
（２）《农业法》第55条规定：“农业生产经营组织和农业劳动者应当保养土地，合理使用化肥、农药，增加使用有机肥料，提高地力，防止土地的污染、破坏和地力衰竭。”
（３）《大气污染防治法》中规定了如何防止因降尘以及酸性降水造成土地污染。
（４）《固体废物污染环境防治法》规定，收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中易消纳的农用薄膜。使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或减少农用薄膜对环境的污染。
（三）关于防治土地破坏的法律规定土地破坏，是指在生产建设和资源开发利用过程中，因土地挖损、塌陷、沉降、压占等情况，导致土地原有用途丧失和损害土地环境效能的现象。为了预防和整治土地破坏，我国也制定和颁布了一系列法律、法规，其主要规定有：
1.《矿产资源法》规定，耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。
2.《水法》规定，开采地下水必须在水资源调查评价的基础上，实行统一规划，加强监督管理。在地下水已经超采的地区，应当严格控制开采，并采取措施，保护地下水资源，防止地面沉降。
3.《土地管理法》规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件负垦或者负垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。
4.《土地复垦规定》的规定：
⑴ 对因在开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产活动中造成破坏和废弃的土地，应按照“谁破坏、谁复垦”的原则，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态；
⑵ 有复垦任务的企业和个人应当完成复垦任务。对于生产建设中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。
⑶ 土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物。对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用；
⑷ 负有土地复垦义务的企业和个人，对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家未征用的集体土地，也要负责复垦、恢复利用。同时，还要向遭受损失的单位支付土地损失补偿费；
⑸ 国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家规定减免农业税；用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。
（四）关于防止土地浪费、保护耕地的规定
《土地管理法》在第3条中明确提出：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为了贯彻这项基本国策，我国现有的法律规定的主要措施有：
1.《土地管理法》及其实施条例为防止土地浪费，保护耕地，对建设用地、承包经营土地作了以下规定：
国家对耕地实行特殊保护制度，严格控制耕地转为非耕地。
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当监督占地单位开垦耕地或组织开垦耕地，并进行验收。
（3）省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
国家建设、乡村建设用地，须提出申请，经县及以上人民政府批准后才可用地；涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征用以下土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过35公顷的；其他土地超过70公顷的。征用其他的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
（5）非农业建设用地必须节约用地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
（6）禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种和该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
（7）农村村民建住宅用地，必须提出申请，经乡（镇）人民政府审核后由县级人民政府批准。每户只能有一处不超过规定标准的宅基地。新建住宅应尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。出卖、出租住房后，不得再申请宅基地。
2.《基本农田保护条例》的规定为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，1998年12月24日国务院第12次常务会议通过的《基本农田保护条例》对基本农田的保护作了详细规定，主要内容有：
（1）国家实行基本农田保护制度。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。
（2）基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。
（3）下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：经国务院有关主管部门或者县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田。
（4）基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用者征用土地的，必须经国务院批准。
（5）禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满一年未使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。承包经营基本农田单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。
3.《耕地占用税暂行条例》为了防止土地浪费，规定：凡占用在占用前三年内曾用于种植农作物的土地(即耕地)，建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，缴纳耕地占用税；对单位或个人获准征用或者占用耕地超过两年不使用的，按规定税额加征两倍以下耕地占用税。
第三节 陆地水资源保护法
一、水、水资源问题和水资源保护
（一）水和水资源
1．水
水同土地一样，既是一种重要的环境要素，也是一种重要的自然资源。在地球上，水的分布极为广泛，地球表面70%以上的地方为水所覆盖，但淡水资源只占全球总储水量的2.53%，而这些淡水中的绝大部分又是很难为人类利用的两极冰盖、高山冰川和永冻地带的冰。与人类生活最为密切的湖泊、河流和地下水仅占地球淡水资源总量的0.34%，其中河川径流是人类利用的主要水源。
水与水体是两个不同的概念。水体指存在于江、河、湖、水库、池塘、渠道及地下水等水域中的水的全部或部分，不仅包括水，还包括水中的悬浮物、水生生物、底泥等，通常也称水体为水环境。水体保护是水资源保护的最为重要的内容。
2.水资源
水资源是指可资利用或有可能被利用的水源，这里所讨论的水资源特指陆地水资源。陆地水资源由地表水、土壤水和地下水组成，其中与水资源保护有关的就是地表水和地下水。
大气降水是水资源的最主要补给来源。降水中约有56%消耗与蒸发，44%形成河川径流与地下水。我国江河湖泊众多，河流流域面积大于100平方公里的有5万多条，其中大于1000平方公里的有1500条。著名的有长江、珠江、黄河、淮河、松花江、海河、辽河等七大江河。全国水面面积大于1平方公里的湖泊有2300个，湖泊总面积约72000平方公里，总储水量7088亿立方米，其中淡水储量占32%。
冰川是地表水体重要组成部分，我国是世界上中低纬度山岳冰川最多的国家之一。现代冰川广泛分布于青海、甘肃、新疆、西藏、四川、云南等西部山区。总覆盖面积58700立方公里，冰川总储水量达51300亿立方米，多年平均融水量为563亿立方米，是西部河川径流的主要补给来源。
据统计，我国的山丘区和平原区年平均地下水资源量为8288亿立方米。北方平原地区共有地下水资源量1468亿立方米，占全国平原地区地下水资源量的78%，多年平均可开采量达1000亿立方米，对北方平原地区工农业和城市供水具有重要作用。
我国水资源总量中，多年平均河川径流量为27115亿立方米，多年平均地下水总量为8288亿立方米，扣除两者间重复计算水量7279亿立方米，全国多年平均水资源量为28124亿立方米，其中北方五区多年平均水资源量为5353亿立方米，占全国的19%；南方四区多年平均水资源量为22766亿立方米，占全国的81%，是北方的7倍多。
（二）我国陆地水资源的特点及存在的问题
1.我国陆地水资源基本特点
（１）水资源总量相对丰富，但人均、地均占有量少
我国水资源总量仅次于巴西、前苏联、加拿大、美国和印度尼西亚，居世界第六位。从水资源总量看不算少，但中国人口众多，耕地面积也不少，人年均水量只有2710立方米，约为世界人年均水量的1/4，耕地每公顷年均水量26550立方米，约为世界耕地每公顷平均水量的3/4。由此可见，我国水资源并不富裕。
（２） 地区分布不均，与土地资源组合不协调
受降水分布的影响，我国水资源的地区分布极不均匀，北方水少，南方水多。而土地资源的分布，正与水资源分布相反。据统计，淮河以及淮河以北的黑龙江、海滦河、黄河及内陆河区，占全国国土面积的64%，耕地面积占全国耕地面积的62%，而河川径流量只占全国的19%，淮河以南的长江、珠江、浙闽台和西南诸河流域，耕地面积占全国的38%，水资源量却占全国的81%。水土资源很不匹配。
（3）陆地水资源年内分配不均,年际变化大，水旱灾害频繁
受季风气候的影响，降水量和径流量年内分配很不均匀，年际变化大，尤其是北方地区，还有少水年和多水年持续出现的特点。长江以南地区的河流汛期(6-9月)的径流量占全年径流总量的60～70%。北方雨季出现较迟，但降水更为集中，华北、东北地区的河流汛期集中在7、8两月，占全年径流量的80%以上。总的来说，我国河川径流总量中有2/3产生于夏秋季的洪水径流，控制利用困难，特别是干旱区的河流，径流年际变化悬殊，最大年径流量与最小年径流量相差10多倍。径流年内、年际变化大是中国水旱灾害频繁出现的主要原因。
陆地水资源的年内分配不均，年际变化大，以及出现连续枯水年或丰水年等特点，使可用水资源的数量远远低于全国陆地水资源总量。
2.陆地水资源存在的问题
由于我国陆地水资源有上述特点，加上不合理的开发利用，使我国陆地水资源出现了诸多问题，直接影响到了水的环境效能和经济效能。主要问题有：
（1）局部地区水源严重不足，供需矛盾尖锐
由于人均占有水量少，水的时空分布不均衡，对水资源缺乏统筹安排，全国不少地区，尤其是华北、东北、西北地区常常出现水荒，局部地区水荒还很严重。不少工业项目因缺水不能建设或者建成后开工不足。黄河下游连年出现枯水期断流情况。
（２）地下水超量开采造成环境地质灾害
地下水超采的问题主要发生在北方，近些年南方城市也陆续出现。如素有“八水绕长安”之称的古都西安市,由于严重缺水，一些单位打自备井，全市共打井550眼，日开采量67万立方米，超过地下水合理开采量的2倍，造成地下水位连续下降，地面下沉，加快了地裂速度，出现地下管道、煤气管道以及道路遭受破坏，建筑物倾斜等严重后果。80年代以来，北京市的年用水量比建国初期增加近40倍，依靠大量超采地下水维持供水，致使西部地下水源枯竭，同时形成方圆1000多平方公里的地下大漏斗。被称为中国经济“金三角”的无锡、常州、苏州3市,由于长期集中开采地下水，已形成7000多平方公里的地下水沉降漏斗区，漏斗在不断扩大，正威胁着3市的经济发展。上海市因超采地下水，1990年地面下沉了10.6mm，这是上海控制地面沉降以来第二次出现地面下沉超过10mm的年度(第一次是1975年)。
(3)水污染日益严重，河流、湖泊生态环境日趋恶化
70年代初，全国日均污水排放量为3000～4000万吨，1980年增加到7258万吨，1990年达到354亿吨，其中工业废水249亿吨。由于缺乏污水处理系统，这些废水的78%未经任何处理直接排入水域，使河流、湖泊、水库以及一些城市的地下水体受到不同程度的污染。经对532条河流监测，有436条受到不同程度的污染。中国七大江河流经的15个主要大城市河段中，有13个河段的水源污染严重，人口密集、工业发达的城镇附近的中小河流污染更为严重。一些城市的水源地受到污染，北方城市比较严重，特别是用污水灌溉的城市已对地下水产生影响。
由于水土流失造成泥沙淤积，围湖造田导致河流、湖泊面积日益缩小，生态环境日益恶化。
(4)水资源利用率低，浪费大
在我国，一方面水资源紧缺，而另一方面又大量浪费。农业灌溉方法粗放，技术落后。工业用水方面，由于用水管理粗放，单位产品水耗高，循环用水率低，水量浪费也很大。
（三）水资源保护
所谓水资源保护，是指采取各种措施防治水资源的污染、破坏和浪费，提高水质，增加水量，以满足人类社会不断增长的需求。
水体保护是水资源保护的最为重要的内容。按照水体存在形式，水体保护可分为地表水保护和地下水保护；按照保护内容，可分为水质的保护与水量的保护。目前我国水体保护的重点是防治水污染，合理开采地下水，鼓励节约用水。此外，保护水体的生态环境也是水资源保护的不可忽视的重要内容，主要包括防治水土流失，保护森林植被等等。
由于我国水资源供需矛盾突出，水污染问题日益严重，保护水资源、合理利用水资源是我国自然环境与自然资源保护中的一项重大任务。
二、水资源保护立法
（一）水资源保护立法的目的及任务水资源保护立法的目的，就是通过调整在水资源的开发、利用，保护和管理过程中发生的各种社会关系，从而达到合理开发利用和保护水源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要。
水资源保护立法的任务是：
1.通过调整人们在开发利用、保护改善环境时所产生的社会关系，合理开发利用水资源，保护改善水生态环境；
2.加强水污染防治工作，保护和改善水质；
3.通过调整人们在开发利用水资源中的社会关系，实现计划用水、节约用水；
4.通过调整人们在开发利用、保护和管理水资源中的社会关系，保护和合理利用水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益。
（二）我国水资源保护立法
我国历来十分重视水资源保护的立法工作，建国以来颁布了许多有关水资源保护的法律、法规和规章，主要有：1957年国务院发布了《水土保持暂行纲要》、1982年颁发了《水土保持工作条例》，1991年七届全国人大制定了《水土保持法》；1961年中央批准了农业部和水利部《关于加强水利管理工作的十条意见》；1984年，国务院发布了《关于大力开展城市节约用水的通知》，六届全国人大制定了《水污染防治法》。1988年，六届全国人大制定了《水法》，标志着我国开始进入全面依法治水的新阶段。正是在这一年国家颁布了许多有关水资源保护的规范性文件，主要有建设部的《城市节约用水管理规定》，国家环保局的《地面水环境质量标准》，国务院发布的《河道管理条例》。1993年，国务院发布了《取水许可制度实施办法》。1994年，国务院又发布了《城市供水条例》。
除此之外，各地还制定了相当数量的地方性法规。这样，基本上形成了从中央到地方的水资源保护法律体系，为我国依法保护水资源提供了有力武器。
三、水资源保护的法律规定
为了实现水资源保护的目的，我国现行水资源保护法规定了一系列保护与合理利用水资源、防治水害的措施和办法。第六届全国人民代表大会常务委员会于1988年通过并颁布实施的《中华人民共和国水法》是关于水资源保护方面最重要和全面的一部法律，下面仅就该法有关水资源保护的内容综合介绍如下：
（一）关于水资源保护管理体制的规定
,水法》在总则中对水资源保护的管理体制作了如下规定：国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。具体来说，由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府的水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。
（二）关于合理开发利用水资源的规定
1.实行水资源开发利用的规划制度。《水法》第11条规定，开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划。规划分为综合规划和专业规划。
水资源开发利用的综合规划分为国家确定的重要江河的流域综合规划和其他江河流域的综合规划。前者由国务院水行政主管部门会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。后者由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关部门和有关地区编制，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
水资源开发利用的专业规划，主要是针对防洪、治涝、灌溉、航运、城市和工业供水、水力发电、竹木流放、渔业、水质保护、水文测验、地下水普查勘探和动态监测等方面的规划。这类规划，由县级以上人民政府有关主管部门编制，报同级人民政府批准。
2.在开发利用水资源时，要兼顾生态环境的保护和其他相关资源的保护
,水法》规定，在容易发生盐碱化和渍害的地区，应当采取措施，控制和降低地下水的水位；建立水力发电站时，应当保护生态环境；在鱼、虾、蟹洄游通道修建拦河闸坝，对渔业资源有严重影响的，建设单位应当修建过鱼设施或者采取其他解救措施；兴建跨流域调水工程，必须进行全面规划和科学论证，防止对生态环境的不利影响。
3.实行取水许可制度
取水许可制度是实行计划用水的一项基本制度，通过取水许可，国家既可以落实水量的分配方案，又可以规范取水行为，使取水符合长期供求计划和水资源开发利用的具体规划，控制或禁止不利于水资源保护的用水活动，从而达到合理开发利用水资源的目的。《水法》针对取水许可制度，规定了两种情况：一是国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度，但为了家庭生活、畜禽饮用取水或其他少量取水的，不需要申请取水许可；二是新建、改建、扩建的建设项目，需要申请取水许可。
（三）保护江河湖泊的规定
《水法》第24条和第27条对江河湖泊的保护作了以下一些规定：
1.在江河、湖泊、水库、渠道内，不得弃置、堆放阻碍行洪、航运的物体，不得种植阻碍行洪的林木和高秆作物。
2.未经有关主管部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物。
3.在行洪、排涝河道和航道范围内开采矿石、砂金，必须报经河道主管部门批准。
4.禁止围湖造田、围垦河流，确须围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准。
5.国家保护水工程及堤防、护岸等有关设施，保护防汛设施、水文监测设施、水文地质监测设施和导航、助航设施。
6.各级人民政府依法对水工程划定保护范围，在保护范围内禁止进行爆破、打井、采石、取土等危害水工程安全的活动。
（四）保护地下水的规定
《水法》第25条和第26条对地下水资源的保护作了如下规定：
1.开采地下水必须在水资源调查评价的基础上，实行统一规划，加强监督管理。在地下水已经超采的地区，应当严格控制开采，并采取措施，保护地下水资源，防止地面沉降；
2.开采矿藏或者兴建地下工程，因疏于排水导致地下水水位下降、枯竭或者地面塌陷，对其他单位或者个人的生活和生产造成损失的，采矿或者建设单位应当采取补救措施，赔偿损失。
（五）节约用水，防止浪费的规定
为了节约用水，防止浪费，《水法》规定了计划用水和征收水费、水资源费两项措施。
1.计划用水。计划用水是用行政手段节制用水，防止水源枯竭的措施。《水法》关于计划用水规定了两个方面的内容，一是用水的长期供求计划，二是水量分配方案。用水的长期供求计划是一种指导性计划，分为全国、省级和地方的长期水供求计划三类，分别由各级水行政主管部门依法制定，报同级计划主管部门审批。水量分配方案则是比较具体的带指令性的用水分配计划，它是在长期供水计划的基础上确定的，是计划用水的重要步骤和措施。
2.征收水费和水资源费。对用水单位征收一定的费用，是国家利用经济杠杆刺激节约用水的措施。按照《水法》第34条规定，对使用供水工程供应水的单位和个人，收缴水费；对直接从地下或者江河、湖泊取水作为自备水源的自给水的用户，征收水资源费。通过对用户征收一定的费用，既可以促进用户节约和合理用水，又可以为水治理和水保护筹集一定的资金。
第四节 矿产资源保护法
一、矿产资源、矿产资源问题和矿产资源保护
（一）矿产资源的概念和特点要弄清什么叫矿产资源，首先必须知道什么叫矿物。所谓矿物，是指在各种地质作用下形成的，具有相对固定的化学组成和物理性质的天然单质或化合物。目前已知矿物有3000多种，绝大多数是具有一定晶体结构的固态无机物，极少部分为液态的(如水、天然汞等)、气态的(H2S)、非晶质的和有机物的(如琥珀)。由人工方法所制取的与某些天然矿物相同或相似的单质或化合物、称为“合成矿物”(如人造金刚石、人造压电石英、人造红宝石等)。
矿产资源，指贮存于地壳内部或表面由地质作用产生的可供人类利用的天然矿物。可见矿产资源就是矿物，只不过是指可供人类利用的那一部分，而且是天然矿物，合成矿物不是矿产资源。矿产资源既包括当前技术经济条件下可以开发利用的物质，也包括具有潜在价值(在未来条件下可以开发利用)的物质。
矿产资源与其他自然资源相比，最大的特点就是其再生的速度很慢或者几乎不能再生，其形成往往要经过漫长的地质的时期，所以人们又称其为不可更新资源。矿产资源采完之后即消失，在有限的时间内不能再生。不可再生性决定了对矿产资源保护和进行战略储藏的重要意义。除此之外，矿产资源还具有不可直接利用性和对土地的依附性。不可直接利用性，指矿产资源大多埋藏于地下，它必须经过勘查探明位置，经过采掘、加工，变成矿产品，才能作为生产、生活资料。对土地的依附性，是指就目前来讲，人类能利用的矿产资源都贮存于地下或地面浅层，与土地紧密相联，成为其不可分割的一部分。矿产资源这种对土地的依附性，决定了保护矿产资源与保护土地资源及其他相关资源的内在联系。
（二）矿产资源的分类
矿产资源也可以根据不同的标准进行分类。可以按矿物的性质分金属矿产资源和非金属矿产资源；还可以按照矿产资源的用途分为能源矿产、冶金矿产、化工矿产、建材矿产等。比较权威的分类是联合国矿产资源定义和术语专家小组1979年推荐的《矿产资源的国际分类系统》，该系统按矿产资源的地质可靠程度，将之分为R-1，R-2，R-3三个级别：
R-1级是指经过详细调查而确定了每个矿体的产状、规模及矿石质量基本特征的矿产资源，主要供制定采矿计划之用；
R-2级是通过初步估算得到的与已发现矿床直接毗连的矿产资源，可靠性比R-1级差，误差可能大于50%，主要作制定进一步的勘测计划之用；
R-3级是指尚未发现的，但认为是存在于可以发现的已知类型的矿床中的矿产资源，可以在今后几十年内作远景勘查工作计划的依据。
（三）我国矿产资源概况及存在的问题
我国是一个矿产资源比较丰富，矿种比较齐全的少数国家之一。目前，我国已发现的矿产有162种，探明储量的有148种，矿产地23万多处。在已探明储量的矿种中，有钒、钛、煤、钨、锡、锑、铋、钼、锂、铍、钽、稀土、石墨、石膏、岩盐、萤石、重晶石、菱镁矿、硅灰石、滑石、耐火粘土、芒硝、玻璃硅质原料、石材、陶瓷原料等20多种矿产，在世界上具有明显优势；铁、锰、铜、铝、铅、锌、镍、金、银、磷、硫、高岭土、膨润土、石棉、石油、天然气、铀等矿产品虽不具有明显优势，也有相当数量的储量，而且其中大多数矿产资源潜力较大。有色金属矿产是我国的优势，多数矿种人均占有量高于世界水平；只有铬、钴、铂族金属、金刚石、钾盐、硼、天然碱等矿产资源短缺或严重不足。
但是，我国矿产资源在总体上不仅不具有优势，而且大多数矿种还处于劣势，主要表现在：⑴我国矿产资源总量虽不小，但人均拥有量小。据统计，世界前10位国家45种主要矿产储量潜在价值比较，按矿产总值计，我国排第三位，但按人均潜在价值计，为1.19万美元/人(10国平均值为3.40万美元/人)，实际上还低于世界平均值(1.77万美元人)，在世界上排第八十位。⑵具有明显优势的矿产除煤以外，多数是用量较小的有色金属矿和非金属矿，而用途广、用量大的大宗矿产如铁、铜、石油及天然气等，不具有明显优势。⑶许多矿产具有贫矿多，难选矿多，共生、伴生矿多的特点，给采、选、冶带来困难。⑷矿产资源区域分布具有多重不均衡的特点，给矿产开采、运输和配套带来困难。
在矿产资源的开发利用活动中，我国当前也存在严重的问题，主要有：⑴矿产资源耗费率高，损失浪费严重。采富弃贫，采主丢副、乱采滥挖的现象屡禁不止。⑵矿产资源开发对环境造成的污染和破坏依然未减轻。由于技术落后，管理不善，采、选、冶过程中排出的尾砂、废渣等多数未利用，占用农田、污染水系的问题仍然存在。矿业产生的固体废物占全国固体废物总量的70%。⑶对多组分矿床未能做到综合勘探、综合开采、综合利用。⑷不少地方，不经申请、批准，在没有科学指导的条件下随意开采，致使许多浅部矿产资源遭到破坏和浪费。⑸采矿时不注意节约用地，破坏了大面积的地貌景观和植被；采矿结束后不注意复垦及恢复植被工作，破坏了矿区及周围地区的自然环境。
（四）矿产资源保护矿产资源保护是指国家通过采取各种有效手段，加强对矿产资源的管理，防止对矿产资源的不合理开发、利用和破坏，以保护生态环境，最大限度地让矿产资源为工农业生产和人民生活所利用。
由于矿产资源的不可再生性，对矿产资源的保护具有更加紧迫和深刻的意义，也决定了其保护内容的特殊性。矿产资源保护的内容主要包括促进合理开采矿产资源、提高回采率、减少矿产资源的人为破坏和浪费，综合利用矿产资源，以及防治矿产资源开发利用过程中造成的生态环境的污染与破坏等方面。
矿产资源的保护和可持续利用的总体目标是：在继续合理开发利用国内矿产资源的同 时，适当利用国外资源，提高资源的优化配置和合理开发利用资源水平，最大限度保证国民经济建设对矿产资源的需要，努力减少矿产资源开发所造成的环境代价，全面提高资源效益、环境效益、经济效益和社会效益。
二、矿产资源保护立法
（一）矿产资源保护法的概念
矿产资源保护法是调整人们在勘探、开采、选洗、加工、利用活动中产生的与保护矿产资源、节约和综合利用矿产资源，以及防治环境污染和生态破坏有关的各种社会关系的法律规范的总称。它是国家规范人们的行为，对矿产资源进行管理、保护和合理开发利用的重要依据，是我国自然资源保护法体系中的重要组成部分。
（二）我国矿产资源保护的立法
为了保护和合理利用矿产资源，我国十分重视矿产资源保护的立法。早在1951年，政务院就发布了《中华人民共和国矿业暂行条例》，1956年国务院批转了地质部制定的《矿产资源保护试行条例》这一专门保护矿产资源的法规。1978年国务院批转了《小煤矿管理试行办法》。1986年3月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《矿产资源法》，1987年4月国务院发布了与《矿产资源法》相配套的三个行政法规：《矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》（被1998年2月12日颁布的《矿产资源开采登记管理办法》取代）和《矿产资源监督管理暂行办法》。此后，国家和地方根据这一基本法，颁布了大量实施性法规，如《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》(1990)、《矿产资源法实施细则》(1994)、《矿产资源补偿费征收管理规定》(1994)、《煤炭法》(1996)、《煤炭生产许可证管理办法》(1994)、《乡镇煤矿管理办法》(1994)、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》(1987)、《矿产及地下水勘探报告审批办法(试行)》(1987)，还有《放射性矿山企业采矿登记管理暂行办法》、《放射性矿产资源监督管理暂行办法》、《放射性矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《关于将“开采回采率”、“采矿贫化率”和“选矿回收率”列为考核国营矿山企业指标的通知》、《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》、《矿山资源勘查，采矿登记收费标准及其使用范围的暂行规定》、《关于统配煤矿补办采矿登记的补充规定》等。
1996年8月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议讨论通过了修改后的《矿产资源法》，于1997年1月1日起施行，使我国矿产资源保护法更趋完善和合理，有力地促进了矿产资源的保护和管理。
三、保护矿产资源的法律规定
《矿产资源法》贯彻了保护矿产资源的指导思想和基本原则，其中与保护矿产资源有关的规定如下：
（一）关于矿产资源管理的方针与管理体制的规定
,矿产资源法》第7条规定，国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。这一方针体现了保护矿产资源的思想，强调了对矿产资源的合理开采与综合利用，是保护矿产资源必须贯彻的指导思想。
管理体制是实现矿产资源保护管理的关键环节，其健全与完善与否，直接关系到矿产资源保护与管理的效率。《矿产资源法》第11条对我国矿产资源监督管理体制作了明确规定：国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作，省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作，省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。
（二）关于保护矿产资源的监督管理制度的规定
,矿产资源法》为了加强对矿产资源的监督管理，规定了一系列制度，主要有：规划制度、勘查登记制度、采矿许可制度、征收资源补偿费制度，其中与保护与合理开发利用矿产资源有直接关系的制度为：
1.矿产资源规划制度。它是关于矿产资源规划编制和实施的一整套程序、措施和方法，是矿产资源规划的法律化。实行该制度对于矿产资源的合理开发利用与保护有着重要意义。按照 规定，全国矿产资源规划，在国务院计划主管部门指导下，由国务院地质矿产主管部门会同有关部门和地方人民政府编制，报国务院批准后实施。矿产资源规划按内容分为勘查规划和开发规划两种。
2.采矿许可证制度。采矿许可证制度是矿产资源主管部门依法向符合规定条件的单位或个人发放的允许其开采矿产资源的证明文件。《矿产资源法》规定，从事矿产资源开采的，必须符合规定的资质条件，经过审查批准，取得许可证。否则，不得进行采矿活动。采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应向登记管理机关提交开采矿产资源的环境影响评价报告，这是保护矿产资源及自然生态环境的一项重要预防措施；颁发许可证时，通过附加开采回采率，选矿回收率和降低采矿贫化率三项计划指标，可以促进矿产资源的合理开采；通过对伴生、共生矿产资源开采做出强制性规定，可以促进矿产资源的综合开采、利用，有利于节约和综合利用矿产资源，防止浪费。
3.征收矿产资源补偿费制度。矿产资源补偿费是采矿权人为补偿国家矿产资源的消耗而向国家缴纳的一定费用。征收矿产资源补偿费是利用经济杠杆促进矿资产资源合理开发利用的重要措施，也是为保护矿产资源积累资金的一条途径。《矿产资源法》第5条规定，国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度；开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。
（三）关于矿产资源开发、利用中的限制性保护措施
1.禁止开采矿产资源的地区。开采矿产资源，无论在地下或是地面，都必然给邻近的自然环境、人文环境造成破坏、损害。为了防止矿产资源的开发对社会其他活动和环境造成破坏、损害或不利影响，《矿产资源法》第20条规定了禁止开采矿产资源的地区，主要为：⑴港口、机场、国防工程设施圈定地区以内；⑵重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内；⑶铁路、重要公路两侧一定距离以内；⑷重要河流、堤坝两侧一定距离以内；⑸国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；⑹国家规定不得开采矿产资源的其他地区。在以上6种地区开采矿产资源时，必须经国务院授权的有关主管部门同意。
2.禁止压复重要矿床。为防止有关的建设妨碍矿产资源的开采、利用，《矿产资源法》规定了禁止压覆重要矿床；在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。
（四）关于保护环境的规定
矿产资源的开采活动，是污染、破坏环境的一个重要方面。开采矿产资源必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染与破坏。《矿产资源法》对此作了如下规定：
1.设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，其中一条就是环境保护措施必须达到一定条件。
2.关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护资料，并按照国家规定报请审查批准。
3.勘查、开采矿产资源的时，发现具有重大科学文化价值的罕见地质现象以及文化古迹，应当加以保护并及时报告有关部门。
4.开采矿产资源时，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。
（五）对造成资源浪费、破坏和环境损坏的惩罚措施
我国的矿产资源保护法对违反法规，造成资源浪费、破坏和环境损坏的，分别规定了应承担的行政责任和刑事责任。主要有以下内容：
1.违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；造成矿产资源严重破坏的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
2.超越批准的矿区范围采矿的，责令退回矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款。拒不退回，并造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依法对直接责任人员追究刑事责任。
3.违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。
4.依照《矿产资源监督管理暂行办法》规定，矿山企业有下列行为之一的，应当追究有关人员的责任，或者由地质矿产主管部门责令限期改正，并可处以相当于矿石损失50%以下的罚款，情节严重的，应当责令停产整顿或者吊销采矿许可证：⑴因开采设计、采掘 计划的决策错误，造成资源损失的；⑵开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率长期达不到设计要求，造成资源破坏损失的；⑶矿山企业不按设计进行施工，未建立严格的施工验收制度，造成资源破坏损失的；⑷矿山企业不按设计开采，任意丢弃矿体，对开采未加强监督检查，造成资源不应有的开采损失的；⑸在采、选主要矿产的同时，对具有工业价值的共生、伴生矿产，在技术可行、经济合理的条件下，未进行综合回收，对暂时不能回收利用的矿产，未采取有效的保护措施，造成资源破坏损失的；⑹地下开采的中段(水平)或露天采矿场内尚有未采完的保有矿产储量，未经地质测量机构检查验收和报销申请尚未批准之前，擅自废除坑道和其他工程，造成资源破坏损失的，等等。
第五节 森林资源保护法
一、森林、森林资源问题和森林保护
（ 一）森林的概念、种类及功能
森林，可以从不同角度来理解。从植物学上说，是存在于一定区域内以树木或其他木本植物为主体的植物群落。从生态学的观点来看，森林是指有一定密度占一定面积的树木或其他木本植物为主体的一个生态系统，包括林地、树木及其他林地植物、栖息于森林中的动物等。《森林法实施细则》对森林的定义是：森林，包括竹林。林木，包括树木、竹子。林地，包括郁闭度零点三以上的乔木林地，疏林地，灌木林地，采伐迹地，火烧迹地，苗圃地和国家规划的宜林地。
森林，根据其用途不同，可分为五类：
1.防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛。包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林。
2.用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林。
3.经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木。
4.薪炭林：以生产燃料为主要目的的林木。
5.特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木。包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林、名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。
森林不仅是一种重要的自然资源，而且是一种重要的环境要素，对维护生态系统的平衡具有特别重要的作用。从保护环境和维护生态平衡的角度来看，森林的主要功能如下：
1.涵养水土，防止水土流失和旱涝灾害。
2.防风固沙，防止土地沙化、风蚀。
3.调节气候。林木有广大的叶面积，能减少阳光对地面的直接照射，使气温的变化比较缓慢，使当地的气温日、夜温差变化相对较小；树木有发达的根系和广大的叶面积，它自土壤中吸收水分，通过蒸腾作用排入大气，使所在地大气中的温度适于人类生活，也使所在地降水量增加；树木还能抵抗狂风，使人类免受飓风袭击。
4.净化大气，使人类能够获得足够的新鲜空气。我们常说森林是人类环境的“肺”，就是指森林能够吸收人类生活和生产中释放的二氧化碳。同时，森林还可以阻留尘埃，降低大气中烟尘、粉尘、尘埃的含量。森林还可以吸收大气中的某些有毒气体。因此，我们可以说，森林既是制造氧气的绿色工厂，又是净化空气的清洁卫士。
5.降低噪音，维护生活及工作环境的安静。据测定，40米宽的林带可降低噪 声10～15分贝。所以又称森林为“活的消音器” 。
6.为各种野生动物提供栖息地，保存生物物种。森林是陆地生态系统中功能最稳定，生产量很高的系统，是野生动物理想的栖息地，也是各种野生植物的良好生境。森林生态系统是生物多样性最为丰富的系统。因此，森林对维护我们这个星球的生命多样性具有特殊的重要作用。
（二）我国森林资源的概况
我国地域辽阔，自然条件多样，适宜各种林木生长，因而我国森林类型多样，由南到北的森林植物群落依次为热带雨林、热带季雨林、亚热带常绿阔叶林、亚热带常 绿与阔叶混交林、暖温带落叶阔叶林、暖温带针叶与落叶阔叶混交林、寒温带针叶林。我国还拥有丰富的树种资源，在世界上占有重要地位。全世界共有木本植物2万多种，我国就有7000多种，其中乔木就达2800余种；全球松杉和柏科植物共30个属，我国就有26属，近200种；我国阔叶树木种类达260属、2000多种。银杏、水杉、水松、银杉、杉木、金钱松、台湾杉、福建柏、珙桐、杜仲、喜树、旱莲、香果树、山荔枝、银鹊等为中国所特有。我国还有竹类近300种。
从我国森林总面积和总蓄积量来说，我国的森林资源在世界上也占有一定地位。据统计，中国森林面积名列世界第七，森林蓄积量名列世界第五，雄居亚洲之首。然而，我国国土辽阔，人口众多，无论从保持良好生态环境、满足国家经济建设和人民生活需要，还是发挥森林多种效益的要求来看，我国均属少林国家。据统计，我国国土面积约占世界土地总面积的7%，人口占世界总人口的22%，而森林面积却在世界森林总面积中所占比例很少。我国国有林地面积只占世界总量的3.06%，人均有林面积不到世界人均水平的1/5。我国森林覆盖率是13.92%(1993年)，也低于32%的世界平均水平。我国森林分布也不均匀，天然林主要集中在东北、西南边陲地区，南方各省有一部分人工林。人口集中地区及主要的农业生产基地黄淮海平原，森林覆盖率不足5%；内蒙、青海等地，森林覆盖率不到1%。
我国森林资源变化的总趋势是：森林覆盖率开始上升，森林面积和森林蓄积量持续增加，但森林资源的质量仍在下降，单位面积森林蓄积量正在减少，尤其是用材林的近熟林、成熟林和过熟林的面积及蓄积量更大幅度减少。
（三）我国森林资源危机中华人民共和国成立以来，我国营造了大量的人工林，林木生长量逐年提高，森林面积有较大幅度增加，但是我国森林资源也经过了三次大破坏。一是1958年的“大跃进”，全国6000万人上山砍树烧炭，大炼钢铁，使森林资源遭到空前浩劫。全国计划内木材消耗量比1957年增长45%，森林资源年消耗量第一次超过生长量，历史上首次出现森林资源赤字。二是60年代以粮为纲的部门经济膨胀，森林资源同样遭到破坏的厄运。三是80年代以来屡禁不止的乱砍滥伐，又一次形成了森林资源持续下降。经过这三次大破坏，使本来基础就薄弱的林业走向了森林资源危机的困境。主要表现在：森林蓄积消耗量增大，赤字扩大；用材林数量减少，质量下降；森林资源单位面积蓄积量下降；用材林可采资源比重减少，主要用材树种蓄积量锐减；低龄化趋势加剧。
森林资源下降的原因，除了火灾，病虫害等客观原因外，管理不善等人为原因是更为主要的因素。过去一段时间，林业指导思想上是重采伐、轻造林育林，把森林当作自然物任意索取，不承认森林自身的价值，无偿采伐，使大批国有林区集中过伐，更新跟不上采伐，赤字逐年增加。由于有法不依，执法不严，导致毁林开荒、乱砍滥伐现象屡禁不止，使许多林地及林木惨遭破坏。近些年来虽加强植树造林活动，但由于技术及管理未?上，造林保存率较低，森林资源任然贫乏。
（四）森林保护森林破坏，不仅使木材和林副产品短缺，珍稀动植物减少甚至灭绝，还会造成生态系统恶化，环境质量下降，水土流失，河库淤塞，旱涝、泥石流等灾害加剧。因此，必须加强森林保护。
所谓森林保护，就是通过增加森林的面积，提高森林质量，以充分发挥森林的各项环境效能，并为人类发展提供源源不断的物质和能量。森林保护的主要内容包括：植树造林；防治病虫害；防止森林火灾；控制砍伐，尤其是堵绝乱砍滥伐、毁林开荒；划定自然保护区以保护特殊林地等等。
森林保护是一项社会性的工作，需要各个部门积极配合和广大人民群众的大力支持，其中强化林政监督管理部门的管理尤为重要，可以说强化监管是扭转森林资源危机严重局面最为重要的一条措施。管理部门必须依法办事，严格执法。
二、森林保护立法
（一）森林保护法的概念森林保护法是调整人们在森林保护及森林的合理利用活动中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。它是保护森林资源，促进森林持续合理利用的主要社会工具，是自然资源保护法律体系的重要组成部分。
森林保护法有两个突出特点，一是保护森林的法律措施与林业活动往往紧密相连，所以森林保护法往往表现为一种资源行业法。也就是说单项的森林保护立法很少，大都是与林业生产活动有关的立法一并存在。二是森林保护法不仅仅是为保护森林本身而立法，它往往在保护森林的基础上，增加了为国土保护、生态平衡、环境保护等目的而保护森林的任务，这与森林在生命支持系统中所处的重要地位是分不开的。
（二）我国森林立法为了保护和合理利用森林资源，我国颁布了一系列法规和规范性文件。例如,1956年国务院发布了《关于保护和发展竹林的通知》。1963年国务院发布了《森林保护条例》。1973年农林部颁布了《森林采伐更新规程》。1979年2月23日，第五届全国人大常委会第六次会议原则通过了《森林法(试行)》，经过五年试行和反复修改，1984年9月20日第六届全国人大常委会第七次会议通过了正式的《森林法》。1979年全国人大颁布了《关于植树节的决议》，规定3月12日为我国植树节。1980年国务院发布了《关于坚决制止乱砍滥伐森林的紧急通知》。1981年全国人大颁布了《关于开展全民义务植树的决议》，规定凡年满11周岁的公民，每人每年应义务植树3～5棵。1981年中共中央、国务院发布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。1982年中共中央、国务院发布了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》。1986年林业部颁布了经国务院批准的《森林法实施细则》。1987年林业部颁布了《森林采伐更新管理办法》。1988年国务院发布了《森林防火条例》。1989年国务院发布了《森林病虫害防治条例》。
此外，我国现行宪法和《环境保护法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律、法规和政策文件中均有关于保护森林的内容，基本上形成了以《森林法》为首的，比较完备的森林保护的法律门类。
三、保护森林的法律规定
（一）关于林业建设方针的规定
现行《森林法》第5条规定：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林、大力造林、采育结合、永续利用的方针。”以营林为基础，就是在林业建设中，把造林、育林、护林作为最基本的工作，摆在各项林业工作之首；普遍护林，就是对已有的森林采取切实有效的措施加以普遍保护；大力造林，就是动员全国人民大量植树造林；采育结合，就是把森林的采伐和培育有机地结合起来；永续利用，就是使森林资源不断地满足各方面的需要。
（二）关于森林保护管理机构的规定
,森林法》第10条规定：“国务院林业主管部主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或兼职人员负责林业工作。”
林业主管部门的主要职责是：
1.划定各类森林，必要时经同级人民政府批准后公布；
2.对森林资源的保护、利用、更新实行监督和管理；
3.负责林木检疫和森林病虫害防治；
4.划定森林内的自然保护区；
5.审核、颁发采伐许可证及木材运输证件；
6.进行森林保护的宣传、教育；
7.对违法者依法实行行政制裁。
（三）关于森林保护性措施的规定
,森林法》第8条规定，国家对森林资源实行以下保护性措施：
1.对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；
2.根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款；
3.提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品；
4.征收育林费，专门用于造林育林；
5.煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；
6.建立林业基金制度。国家设立森林生态效益补偿金，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。
（四）关于植树造林及绿化的规定
植树造林是增加森林面积，有效地保护和改善环境的一项重要法律措施。大力开展植树造林和绿化祖国是保护森林的法律的核心组成部分。《森林法》和《关于开展全民义务植树运动的实施办法》等法律法规对此做出了比较全面的规定。
1.各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。全国森林覆盖率的奋斗目标是30%。要求县级以上地方人民政府按照山区一般达到70%以上、丘陵区一般达到40%以上、平原区一般达到10%以上的标准，确定本辖区的森林覆盖率的奋斗目标。
2.县级以上各级人民政府成立绿化委员会。
3.规定植树造林责任制。各级人民政府负责制定植树造林规划，组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务，并对新造幼林地和其他必须封山育林的地方组织封山育林。
4.开展全民义务植树。要求凡有条件的地方，凡是中华人民共和国公民，男11～60岁，女11～55岁，除丧失劳动能力者外，均应承担义务植树义务，每人每年植树3至5棵，或者完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务。并规定每年3月12日为植树节。
5.县级人民政府对造林应认真组织验收，核实造林面积，保证质量。对所造林面积应按2%以上比例进行抽查，成活率不足85%的，不得计入年度造林面积。
（五）关于合理采伐森林，防止森林和林地破坏的规定
国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，确定每年国家森林采伐量，各地各部门根据情况制定采伐限额，凡采伐森林和林木必须申请采伐许可证，严格按照许可证的规定进行采伐。采伐森林和林木必须遵守以下规定：
1.成熟的用材林应根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式。皆伐应严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成重新造林。
2.防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐。
3.特殊用途中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。
在对采伐活动加以规范的同时，我国森林保护法还对诸如开荒、筑路、采矿、采能对森林或林地造成破坏的活动加以禁止和限制，主要规定有：
1.禁止毁林开荒；
2.禁止毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为；
3.禁止在幼林地和特殊用途林内砍柴、放牧。
（六）关于加强森林防火、防害工作的规定
1.关于森林防火的规定。森林火灾是危害森林资源的主要灾害之一。按其损失大小，可分为森林火警(受害面积不足1公顷)、一般森林火灾(受害森林面积在1公顷以上不足100公顷)、重大森林火灾(受害森林面积在100公顷以上不足1000公顷)、特大森林火灾(受害森林面积在1000公顷以上)。为了防止森林火灾，我国建立了严格的森林防火制度，并制定了专门的《森林防火条例》。该条例规定了“预防为主，积极消灭”的森林防火工作方针。对国家和地方森林防火组织的设立及其职责，森林防火的预防、扑救,调查、统计等方面都作了比较全面的规定。森林防火组织体系由国家设立的中央森林防火总指挥部，地方各级人民政府根据实际需要设立的防火指挥部及其所属的办公室，林区的国有林业企业事业单位、部队、铁路、农场、牧场、工矿企业、自然保护区和其他企业事业单位以及村屯、集体经济组织建立的相应防火组织，武装森林警察部队，专职或兼职护林员等组成。各级森林防火组织具有相应的职责。森林防火的具体措施：一是建立防火责任制和军民联防制；二是授权县级以上地方人民政府可以根据本地具体情况规定森林防火期、森林防火戒严期和森林防火戒严区；三是森林防火期内禁止野外用火，对因特殊情况需要用火者实行生产用火许可制度；四是加强森林防火设施的建设；五是加强森林火险的监测和预报；六是实行森林火灾发现的报告制度，任何单位和个人，一旦发现森林火灾，必须立即扑救，并及时向当地人民政府或者森林防火指挥部报告；七是对森林防火成绩显著的单位和个人给予奖励，对违反森林防火规定者给予严厉的惩罚。
2.关于防治森林病虫害的规定。森林病虫害是导致森林生物生产能力下降、森林面积减少、环境效能降低的重要原因之一。保护森林，必须加强森林病虫害的防治工作。为此，《森林法》及其实施细则，以及《森林病虫害防治条例》作了如下具体规定：森林病虫害防治实行“预防为主、综合治理”的方针和“谁经营、谁防治”的责任制度；建立健全森林病虫害防治机构；提倡营造混交林，合理搭配树种；及时清理火烧迹地，伐除受害严重的过火林木；采伐后的林木应当及时运出伐区并清理现场；对林木种苗进行检疫措施，禁止使用带有危险性病虫害的林木种苗进行育苗或者造林；禁止检疫对象从国外传入或在国内传播；划定疫区和保护区，防止检疫对象扩散；对林区内多种有益生物加强保护，并有计划地进行繁殖和培养，发挥生物防治作用；建立健全森林病虫害的防治计划、监测和预报制度；根据实际需要建立森林病虫害防治的设施；对病虫害的发生实行报告制度；对森林病虫害防治成绩显著者给予奖励，对不履行森林病虫害防治职责或义务者给予处罚。
（七）关于划定自然保护区的规定为了保护特殊的森林生态系统及珍贵稀有的野生动植物，《森林法》第24条规定，国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林和具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。
（八）关于违法责任的规定我国森林法对违反森林保护法律规定者，规定了比较具体的法律责任，主要是：
1.行政处分
行政处分适用于超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证的直接责任人员、采伐林木后未按规定完成更新造林任务且情节严重的直接责任人员、在森林病虫害防治以及森林防火工作中有失职行为的国家工作人员。
2.行政处罚
行政处罚适用于以下情况：⑴盗伐、滥伐森林或者其他林木，情节轻微者；⑵伪造或者倒卖森林采伐许可证，情节轻微的；⑶违法开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂、砍柴和其他活动，造成森林、林木受到毁坏的；⑷采伐林木后，未按规定完成更新造林任务；⑸违反森林防火规定的；⑹违反森林病虫害防治规定，造成森林病虫害蔓延成灾的。
行政处罚的形式有警告、罚款、责令补种树木、责令赔偿损失、责令限期更新造林、没收非法所得、拘留。
3.刑事责任因违反森林法规并构成《刑法》所规定的犯罪行为者，应当承担刑事责任。主要有以下几种情况：⑴非法采伐、毁坏珍贵树木的；⑵盗伐、滥伐森林或者其他林木，数量较大的；⑶以牟利为目的，在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木，情节严重的；⑷越权或者滥发林木 采伐许可证，情节严重，造成森林受到严重破坏的直接责任人员；⑸违反森林病虫害防治、森林防火规定，构成犯罪的。
刑事责任一般包括：拘役、管制、罚金、三年以下有限徒刑、三年以上七年以下有期徒刑、七年以上有期徒刑。情况特别严重的，可以从重处罚。
第六节 草原保护法
一、草原、草原资源问题和草原保护
（一）草原的概念、分类和功能
草原，特指中纬度地带大陆性半湿润和半干旱气候条件下，由多年生耐旱、耐低温的以禾草占优势的植物群落的总称。草原组成的植物以禾本科、豆科、莎草科占优势,其中尤以禾本科的各种针茅最为典型，菊科、藜科也占重要地位。草原植物群落的高度不高，但密度却很大，有明显的季节更替。
草原生态系统是指由草原生物群落、微生物群落与土壤、气候共同组成的综合生态系统。草原保护法上所讲的草原是生态系统意义上的草原，而不是指禾草占优势的一类植物群落。本章所讲的草原保护，也是指草原生态系统的保护。
按草原气候的干燥程度、温度、主要的植物种类等，可以将草原分为如下几类：
1．草甸草原。这类草原地区年降水量在350～420毫米之间，平均气温为—2.8℃～3.1℃，植被茂密，种类丰富。由于这类草原生产力较高，所以是优良的放牧场和割草场。代表性的群落为贝加尔针茅草原，而分布广的为羊草草原。我国大兴安岭两侧、呼伦贝尔和东北平原草地的草原为草甸草原。
2．典型草原。这类草原地区年降水量为218～400毫米，年均气温为—2.3℃～4.5℃，植物以大针茅、克氏针茅、羊草为主。植物种类较丰富，生物生产能力较高。我国锡林郭勒草原为典型草原。
3．荒漠草原。这类草原地区年降水量在150～280毫米之间，年平均气温为—2.6℃～4.7℃，植物以戈壁针茅、沙生针茅、三裂亚菊等为主。草低且稀，生物生产能力低。我国内蒙古鄂尔多斯西部以西为荒漠草原。
4.高寒草原。这类草原年平均气温很低，无霜期短，植物以紫花针茅、蒿草为主。我国青藏高原为高寒草原。
草原与森林一样，可以起到防风、固沙、保土、调节气候、净化空气、涵养水源等生态作用，还能养育草原动植物，具有很大的环境效能。同时，草原还是畜牧业的基本生产资料，是国民经济和社会发展不可缺少的一种重要自然资源。
（二）草原资源问题
我国具有丰富的草原资源，面积约313万平方公里，占国土面积的32.6。但在长期的开发利用过程中，由于忽视生态规律，重用轻养，使我国草原存在许多问题，其中主要有：
1.草场退化严重。由于草原放牧严重超载和盲目垦殖，导致草原生产力降低，呈现严重退化特征。主要表现为：草群变稀疏低矮，产草量降低；草质变坏，草群中优良牧草减少，杂草、毒草增加。
2.沙化严重。由于过度放牧、开垦，我国草原沙化已很严重。黄土高原、鄂尔多斯高原等地，由于乱垦滥挖，地表植被已被破坏殆尽，导致岩石裸露，土地不断被沙化。
3.草原盐渍化。草原盐渍化主要是由于草原地区不合理的漫灌所致。我国河套平原、鄂尔多斯草原西部的草原盐渍化已相当严重。
4.鼠虫害严重。仅1992年草原鼠虫害发生面积达2000万公顷。内蒙古东部的呼伦贝尔盟，鼠害最严重时，草场有一半面积每公顷鼠洞在1500～3000个。鼠害区牧草产量一般减少30%，严重年份超过50%。虫害也是对草原的一大危害。其中危害最大的是蝗虫，新疆的前山丘陵和平原荒漠都是蝗害区。
5.草原动植物资源破坏严重。例如，准噶尔盆地古尔班通古特沙漠附近的居民，平均每户每年烧两吨梭梭柴，需要砍光6.7公顷的梭梭林。新疆原分布有330～400万公顷的红柳林，现已大半被砍。青海柴达木盆地从诺木洪到塔尔丁的一条“红柳带”，现已荡然无存。许多药用植物因乱挖滥采，数量越来越少。野生动物也由于乱捕滥猎与人类活动的加剧使它的栖息地日渐缩小，不少种类濒于灭绝。
（三）草原保护草原保护，是指采取经济、法律、行政、教育和科学技术等手段，防止草原被侵占、破坏、污染、损害，增加草原的面积和覆盖率，维护并改善其生态环境和生产能力，满足日益增长的社会经济发展的需要。草原资源是一种可更新资源，不仅可以自我繁殖再生，而且适应性强，更新速度快。只要注意保护，合理利用，是可以为人类永续利用的。
草原保护的主要内容包括：禁止任意侵占草原；保证合理利用草原；严格保护草原植被，禁止开垦和破坏；防止过度放牧；防治草原污染；防治草原鼠虫害；加强草原防火工作；禁止乱捕、滥挖野生动植物资源；严格追究违法破坏危害草原者的法律责任等等。
二、草原保护立法
（一）草原保护法的概念和特点
草原保护法是调整人们在草原开发、利用、建设和管理活动中产生的与保护草原有关的各种社会关系的法律规范的总称。草原保护法是保护草原资源，合理开发利用草原资源的重要社会工具，也是我国自然资源保护的重要组成部分。
草原保护法与森林等自然资源保护法一样，在立法形式上往往和资源行业法──畜牧业法相结合在一起，对草原的保护离不开对畜牧业活动的规范。但随着畜牧业从传统生产方式向现代化生产方式的转变，以及人们对草原作为一种环境要素的生态价值认识的加深，保护草原、合理经营草原已愈来愈成为草原法的主要内容。
（二）我国的草原保护立法中华人民共和国成立以后，党和国家历来十分重视草原的保护和建设，注意畜牧业的发展，在不同时期发布了一些有关草原保护的法律法规与政策文件。主要有：
1960年全国人大通过的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》即《四十条》中提出，在牧区要保护草原，改良和培植牧草，特别注意开辟水源。1962年，中共中央国务院发布的《关于发展大牲畜的几项规定》中也有保护草原的内容。1973年，国务院批转了《关于保护和改善环境的若干规定》。其第7部分规定：“加强草原保护，不得任意破坏。”1979年的《环境保护法(试行)》规定，保护和发展牧草资源。积极规划和进行草原建设，合理放牧，保护和改善草的再生能力，防止草原退化，严禁滥垦草原，防止草原火灾。第一次系统地规定了应采取的保护草原的措施。1984年6月，内蒙古自治区颁布了《内蒙古自治区草原管理条例》，是我国地方草原保护立法的先导。1985年6月，第六届全国人民代表大会常委会第十一次会议通过了《草原法》。这是我国第一部有关草原保护的专门立法，在我国草原保护的历史上有重要的意义。
此外，《草原防火条例》、《环境保护法》、《水土保持法》和一些地方法规，也有保护草原的内容。
三、保护草原的法律规定
（一）关于制定草原畜牧业发展规划并纳入国民经济发展计划，保障合理利用草原的规定
《草原法》第8条规定，地方各级人民政府负责组织本行政区域内的草原资源普查，制定草原畜牧业发展规划并纳入国民经济发展计划，加强草原的保护、建设和合理利用，提高草原的载畜能力。
（二）保护草原植被，禁止开垦和破坏
《草原法》第7条规定，国家建设临时使用草原，按照《国家建设征用土地条例》的规定办理。使用期满，用地单位应当恢复草原植被。
该法第十条规定，严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准。已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的，县级以上地方人民政府应当限期封闭，责令恢复植被，退耕还牧。在第12条中，还规定了合理使用草原，防止过量放牧。因过量放牧造成草原沙化、退化、水土流失的，草原使用者应当调整放牧强度，补种牧草，恢复植被。
（三）防止非牧业活动造成草原破坏草原是一个由土地、植物等所组成的陆地生态系统，在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物，可能破坏草原植被；在草原上刮碱土、拉肥土，可能造成草原植物生长条件的破坏。为了保护草原，《草原法》虽不对这些活动予以完全禁止，但却给予了一定的限制：⑴在草原上割灌木等采集、砍挖的活动，必须经草原使用者同意，并报乡级或县级人民政府批准。⑵采集、砍挖者应在指定的范围内进行活动，并应做到随挖随填，保留一部分植物的母株。⑶禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物。
此外，《草原法》第15条还规定：“机动车辆在草原上行驶，应当注意保护草原；有固定公路线的，不得离开固定的公路线行驶。”
（四）草原鼠虫害和疫病的防治草原鼠虫害是草原的大敌，不仅严重地破坏了草原，而且威胁畜牧业生产；一定的疫病，不仅会造成牲畜的大量死亡、减产，甚至会威胁人类的生命健康。为此《草原法》规定：⑴地方各级人民政府应当采取措施，防治草原鼠虫害，保护捕食鼠虫的益鸟益兽。⑵地方各级人民政府应当采取措施，防治草原地区牲畜疫病和人畜共患疾病。⑶猎捕草原野生动物，应当严格遵守当地人民政府关于预防疫病流行的有关规定。
（五）防止草原火灾的法律规定与森林保护相类似，草原火灾也是破坏草原的重大灾害，防治草原火灾，也是草原保护立法的重要内容。《草原法》原则性地规定了草原防火，主要有四项内容：⑴制定草原防火制度。草原地区应加强防火工作，贯彻“预防为主、防消结合”的方针，建立防火责任制，制定草原防火制度和公约。⑵规定防火期。有关的政府或主管部门，应规定草原防火期，在草原防火期内，应当采取安全措施，严格管理。⑶草原火灾的扑救。发生草原火灾时，有关人民政府应当迅速组织群众扑救。⑷草原火灾的调查和处理。发生草原火灾后，有关政府或有关部门，应查明火灾原因和损失情况，及时处理。
（六）关于法律责任的规定
《草原法》规定，违法开垦草原的，县级以上地方人民政府农牧业部门有权责令停止开垦，恢复植被；情节严重的，还可以处以罚款；同时规定，违法在草原上砍挖固沙植物和其他野生植物或者采土，致使草原植被遭受破坏的，乡级人民政府或者县级人民政府农牧业部门有权制止，并责令恢复植被，赔偿损失；情节严重的，还可以处以罚款。
当事人对上述行政处罚中的罚款或赔偿损失的决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉；对有关罚款的决定，期满不起诉又不履行的，有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府可以申请人民法院强制执行。
第七节 其他资源保护法
一、渔业资源保护法
（一）渔业和渔业资源渔业，是指从事采捕、养殖水产动植物的产业。按其作业的区域不同，一般分为淡水渔业和海洋渔业；按其生产的特点不同，又可分为捕捞业和养殖业。
渔业资源，是指具有经济开发价值的可供渔业养殖和采捕的水生动植物资源及其适宜发展渔业的自然条件，如水面、滩涂等。渔业是一种资源型产业，渔业资源是渔业生产的劳动资料和劳动对象，渔业的发展与渔业资源的发展是密不可分的。因此，渔业资源的保护和增殖与渔业活动也是紧密相联的。
我国拥有发展渔业的良好条件，海岸线长、沿海滩涂广阔，河流湖泊众多。这些发展渔业的理想场所又为我国蕴藏了丰富的渔业资源，仅海洋经济鱼类我国就有1500多种，淡水养殖产量居世界首位，水产品总量仅次于前苏联、日本，居世界第三位。但是，由于长期以来只重利用，不重保护，酷渔滥捕，致使渔业资源遭到很大破坏。加上经济发展带来的环境污染和人类对渔业资源需求量的增加、利用强度的增高，使我国的渔业资源同样面临严峻的形势。为了稳定、发展我国渔业，保护渔业资源，健全和发民我国渔业保护法制是十分必要的。
（二）渔业资源保护立法渔业法是调整渔业经济活动中有关渔业生产、渔业资源的增殖与保护方面的社会关系的法律规范的总称。渔业法也属于资源行业法，但渔业资源保护却是其重要内容，在规范渔业权、渔业秩序和渔政管理的基础上促进渔业资源的合理利用与保护是其根本目的。
我国一贯十分重视对渔业资源的保护，制定了一系列渔业资源保护的法律、法规和规章。主要有：《中华人民共和国渔业法》(1986年)、《中华人民共和国渔业法实施细则(1987年)、《水产资源繁殖保护条例》(1979年)、《水生野生动物保护实施条例》(1993年)、《渔政管理工作暂行条例》(1979年)等等。
（三）保护和合理利用渔业资源的法律规定
1.关于渔业资源发展方针和保护管理体制的规定
,渔业法》规定，国家对渔业实行”以养为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜，各有侧重”的方针。并规定各级人民政府把渔业生产纳入国民经济发展计划，采取措施，加强水域的统一规划和综合利用。这样，就从指导思想上纠正了渔业生产中重捕捞、轻养殖、掠夺性开发利用资源的错误做法，确保渔业资源得到合理利用。
,渔业法》规定，对渔业资源实行统一领导，分级管理的体制。国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。海洋渔业，除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。江河湖泊等水域的渔业，按照行政区划由县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理。国家渔政渔港监督管理机构对外行使渔政渔港监督管理权。
2.关于发展养殖业时保护渔业资源的规定根据法律规定，使用全民所有的水面、滩涂，从事养殖生产的单位应向县级以上地方人民政府申请养殖许可证，取得对水面的养殖使用权后方可从事养殖业。取得使用权的养殖业生产者在享有养殖权时，负有保护水面的义务。
3.关于规范捕捞作业，保护渔业资源的规定国家对捕捞业实行捕捞许可证制度，从事捕捞业的，必须向渔业行政主管部门申请领取捕捞许可证，并必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行作业，遵守有关保护渔业资源的规定。
有关捕捞方面的禁止性或限制性规定。主要有：⑴禁止炸鱼、毒鱼；⑵不得在禁渔区和禁渔期进行捕捞；⑶不得使用禁用的渔具、捕捞方法和小于规定的最小网具尺寸的网具进行捕捞；⑷禁止捕捞有重要经济价值的水生动物苗种；⑸因养殖或者其他特殊需要，捕捞有重要经济价值的鱼种或者禁捕的怀卵亲体的，必须经国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门批准，在指定的区域和时间内，按照限额捕捞。
4.防止其他人为活动对渔业资源破坏的规定
（１）在水生动物苗种重点产区引水用水时，应当采取措施，保护苗种。
（２）在鱼、虾、蟹洄游通道建闸、筑坝，建设单位应当建造过鱼设施或者采取其他对渔业资源有严重影响的补救措施。
（３）用于渔业并兼有调蓄、灌溉等功能的水体，有关主管部门应当确定渔业生产所需的最低水位线。
（4）禁止围湖造田。沿海滩涂未经县级以上人民政府批准，不得围垦；重要的苗种基地和养殖场所不得围垦。
（5）进行水下爆破、勘探、施工作业，对渔业资源有严重影响的，作业单位应事先同有关县级以上人民政府渔业行政主管部门协商，采取措施，防止或者减少对渔业资源的损害。
此外，《渔业法》还原则规定了对渔业水域生态环境的保护。该法第26条规定，各级人民政府应当依照《海洋环境保护法》和《水污染防治法》的规定，采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染，并追究污染渔业水域的单位和个人的责任。
5.关于违法责任的规定
对于违反渔业法规，破坏渔业资源的行为，可以由渔业行政主管部门或者所属的渔政渔港监督管理机构，分别情况给予没收渔获物和违法所得、没收渔具、吊销捕捞许可证和养殖证、责令赔偿损失、罚款等形式的行政处罚；违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重，构成非法捕捞水产品罪的，依照《刑法》第340条的规定，可以处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。
二、旅游资源保护法
（一）旅游及旅游资源旅游是特指人们离开自己经常居住的环境而进行的一种旅行观光活动。其特点，一是运动中的行为；二是离开居住地的行为；三是一种游玩行为，即不是到异地去定居和谋职。
旅游资源是观光旅游的对象，是构成旅游活动的主要因素之一。它包括自然资源，如著名风景区、海滩、自然保护区、植物园、森林公园等；也包括人文资源，如历史文物古迹、各类寺庙、纪念馆、博物馆等。现代旅游资源更多的是由自然资源与人文资源共同组成的一种复合资源，在自然景观中溶入人文意境，在人文景观后衬以自然风光，以使二者相得宜彰，让旅游者得到视觉上和心理上多重享受。
我国的旅游资源是相当丰富的。辽阔的地域，壮丽的山河，众多的民族，古老的文明，一切的一切都有着巨大的魅力，吸引着来自五湖四海的旅游者，为我国的旅游业提供了深厚的物质基础。加上中国实行的对放开放政策和人民生活水平的日益提高，旅游业在我国国民经济中已占有越来越重的份量。
（二）旅游资源问题及其保护旅游资源虽然能够给人们以娱悦和享受，为社会创造大量物质财富，但如果人们不善加利用，不仅会损害旅游资源本身，也会破坏整个人类的生存环境。旅游资源的开发利用中存在的主要生态环境问题有两个方面：一是旅游活动本身对旅游资源的污染和破坏，二是其他人为活动对旅游资源的污染和破坏。
旅游活动本身对旅游资源的污染和破坏，主要是由于缺乏统一规划，疏于管理和旅游活动参加者自身素质不高导致的。如过分拥挤的游客、规划失调的旅游接待设施会损害美丽的自然景观，降低建筑艺术水平；在某些自然保护区开展狩猎等影响动植物资源的旅游活动，会导致生态失衡，破坏旅游资源乃至人类生态环境。又如旅游者随手乱挖乱画，乱丢垃圾，造成饮食用包装纸、盒,瓶及其他生活垃圾充斥旅游景点，这种现象已被定义为“旅游污染”。
其他人为活动对旅游资源的污染和破坏，主要是由于缺乏规划与环境影响评价，在生产建设和资源开发活动中造成的。如在一个风景秀丽的游览区内建设冒着黑烟的高大烟卤，在城市建设中拆毁文物古迹，在资源开发和基础设施(如铁路、公路、输油管道,通信线路)中毁坏自然人文景观或降低自然景观与人文景观的价值。这种现象也可称为“建设性的破坏”。
为此，必须加强对旅游资源的保护，合理地开发利用各类旅游资源。
（三）旅游资源的法律保护以法律来保护旅游资源是一种非常有力的手段。一些旅游资源丰富、法制比较健全的国家都在这方面做了大量工作，制定了很多法律、法规。如《法国风景区和文物古迹保护法》、《埃及关于授予旅游部监督、开发旅游区权力的法律》。在美国，有《黄石国家公园法》、《原始风景河流法》等。在日本，有《历史古迹名胜天然纪念物保护法》、《国家保护法》、《国家公园保护法》、《自然公园法》、《保护古都历史风土特别措置法》、《首都近郊绿地保全法》等。
我国虽然还没有制定专门的《旅游法》，但与保护旅游资源有关的相关法规还是有一些。主要的是：《国务院关于加强历史文物保护工作的通知》(1980年)、《文物保护法》(1982年)、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(1985年)、《风景名胜区管理暂行条例》(1985年)、《环境保护法》(1989年)、《文物保护法实施细则》(1992年)、《自然保护区条例》(1994年)，等等。这些法律，规定了一些旅游资源保护与合理开发利用的制度与措施，主要有：
1.各级人民政府对具有代表性的各类自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹、人文遗迹，古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。
2.在风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。
3.城市建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。
4.在自然保护区开展旅游，必须按批准的方案进行，并遵守以下规定：⑴对旅游区必须进行规划设计，确定合适的旅游线路和旅游点；⑵旅游点的建筑和设施体现民族风格，同自然景观和谐一致；⑶根据旅游需要和接待条件制定年度接待计划，按隶属关系报主管部门批准，有组织地开展旅游。
5.风景名胜区土地，任何单位和个人都不得侵占，对违反者应责令其退出所占土地，拆除违章建筑，并可酌情给予罚款处罚。
6.在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构。
7.在风景名胜区及其外围保护地带的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。
8.风景名胜区的林木不得砍伐，确需进行更新、抚育性采伐的，须经地方主管部门批准。古树名木，严禁砍伐。
9.文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程。如有特殊需要，必须依法申请审批。
10.在文物保护单位建设控制带内修建新建筑和构筑物，不得破坏文物保护单位的环境风貌。
11.因建设工程特别需要而必须对文物保护单位进行迁移或者拆除的，应根据文物保护单位的级别，经有关人民政府和上一级文化行政主管部门同意。全国重点文物保护单位的迁移或拆除，由国务院决定。
12.全民所有的博物馆、图书馆和其他单位的文物藏品禁止出卖。未经批准，任何单位或个人不得调取文物。
13.有下列行为之一的，依法追究刑事责任：
⑴贪污、盗窃国家文物；
⑵故意破坏国家保护的珍贵文物或者名胜古迹；
⑶非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，依法追究刑事责任。
第十章 环境行政责任
第一节 环境行政责任概说
一、环境行政违法行为
环境行政违法行为，是环境行政法律关系主体违反环境行政法律规范，侵害法律所保护的环境行政关系，对社会造成一定程度的危害，尚未构成犯罪的行为。由于环境行政法律关系包括环境行政主体和环境行政相对人，因此环境行政违法包括环境行政主体的违法和环境行政相对人的违法。
(一) 环境行政违法行为的构成要素
1.违法主体必须是环境行政法律关系的主体。环境行政法律关系主体，是环境行政违法的重要构成要件之一，如果不是环境行政法律关系的主体，就不能构成环境行政违法。
2.环境行政法律关系主体具有相关的法定义务。环境行政法律关系的内容主要表现为对环境行政主体权利和义务的规定。环境行政违法是对法定的作为义务和不作为义务的违法。因此，违反相关的法定义务，是环境行政违法的重要构成要素之一。
3.环境行政法律关系主体具有不履行法定义务的行为。仅从法律上规定了环境行政主体的权利和义务，环境行政违法还仅仅是一种可能性，只有环境行政法律关系的主体在客观上有不履行或不依法履行法定义务的行为时，才能构成环境行政违法。
4.环境行政违法的主观要件。根据法学原理，行为人在主观上有过错，是违法的构成要件之一。所谓主观过错，是指行为人实施行为时的一种心理状态，包括故意和过失两种形式。这一原理也适用于环境行政违法行为。
(二) 环境行政违法的特征
环境行政违法行为的特征是环境行政违法的外在表现，也是环境行政违法区别于其他性质的违法的具体表现，与环境民事违法、刑事违法和违纪行为等相比较，环境行政违法具有如下特征：
1.环境行政违法的主体是环境行政法律关系主体环境行政违法的主体首先必须处于环境行政法律关系之中，也就是说，某种环境违法行为，只有其主体以环境行政主体或环境行政相对人的资格出现时，才有可能构成环境行政违法。行为人具备环境行政法律关系主体资格，是环境行政违法的前提，是构成环境行政违法的首要条件。
2.环境行政违法是违反环境行政法律规范,侵害法律保护的环境行政关系的行为
任何违法，都是对一定法律规范的违反，环境行政违法也不例外，它首先是对法律规范的违反，而不是单纯的违纪行为。其次，环境行政违法既不是违反环境民事法律规范，也不是违反环境刑事法律规范，而是违反环境行政法律规范，从而侵害了环境行政法律规范所调整和保护的环境行政关系。违反民事等其他法律规范，侵害法律保护的其他关系的行为，不能构成环境行政违法。交叉违反不同法律规定的则另当别论。
3.环境行政违法是一种尚未构成犯罪的行为
环境行政违法与犯罪，都是对社会有害的行为，侵犯了受法律保护的环境行政关系。但是，二者既有质的区别又有量的不同。质的区别表现为二者由不同的法律规范（刑事法律规范和行政法规范）调整，依法被追究不同的法律责任（环境刑事责任与环境行政责任）。量上的不同表现为：环境行政违法比犯罪对社会危害的程度轻微。只有情节严重的违法才构成犯罪。因此，社会危害程度的大小和轻重成为划分犯罪与违法的基准。某种环境违法一旦上升为犯罪，就不再由环境行政法律规范调整，而应由环境刑事法律规范调整。
4.环境行政违法的法律后果是承担环境行政责任
,有法必依，违法必究”是我国社会主义法制的基本要求，违反环境行政法律规范，不履行法定义务或不依法履行义务，构成环境行政违法的任何人、任何组织，都必须接受国家的法律制裁．决不容许其超越或凌驾于法律之上。因此，任何环境行政违法主体，除非法律有特别规定，都必须对其环境行政违法行为承担法律责任。并且，环境行政违法主体所承担的法律责任，既不是民事责任，也不是刑事责任，而是环境行政责任。
(三) 环境行政违法行为的分类
环境行政管理活动的复杂多样性以及环境行政违法主体的多样性，决定环境行政违法行为的多种多样性。研究环境行政违法的分类，归纳各种环境行政违法行为的特征及其法律意义，对于正确、及时地预防和制裁环境行政违法行为，正确处理环境行政争议，维持良好的环境行政管理秩序，具有重要的意义。根据不同的标准，从不同的角度，环境行政违法行为可以进行多种分类。
1.环境行政主体的违法与环境行政相对人的违法
根据环境行政法律关系主体的不同，首先可以将环境行政违法分为环境行政主体的违这和环境行政相对人的违法。环境行政主体的违法和环境行政相对人违法所引起的责任后果在内容和形式上都有所区别，应区别对待。环境行政主体违反环境行政法律规范，称为环境违法行政，与环境行政相对人的环境行政违法有区别。违法行政进而又可以细分为国家行政机关违法行政、公务员的违法行政和被授权组织的违法行政。环境保护行政主管部门的违法行政，由环境保护行政主管部门自身承担环境行政责任。公务员的环境违法行政，造成损害的，由其所属环境行政机关承担赔偿责任；该行政机关对有故意或重大过失的公务员可行使追偿权。被法律授权的组织的违法行政，由该组织承担环境行政责任；由行政机关授权的，授权机关承担连带责任；被委托组织或个人的环境行政违法行为，由委托行政机关承担相关责任。
2.作为环境行政违法和不作为环境行政违法
根据方式和状态的不同，环境行政违法又可以分为作为环境行政违法和不作为环境行政违法。作为环境行政违法是指环境行政法律关系主体不履行环境法律规范或环境行政行为所规定的不作为义务。不作为环境行政违法是指环境行政法律关系主体不履行环境行政法律规范或环境行政行为所规定的作为义务。
3.实质性环境行政违法和形式性环境行政违法
根据内容和形式的不同，环境行政违法可以分为实质性环境行政违法与形式性环境行政违法。这主要是针对行政主体而言的。实质性环境行政违法，又称实体上的环境行政违法，是指环境行政主体的行为在内容上违反了环境行政法律规范的实质性要件，具体表现为：（１）行为主体不合法，（２）行为超出了行为主体的法定权限：（３）意思表示不真实：（４）行为的内容同环境行政法律规范所规定的目的、原则和规则相违背。形式性环境行政违法，又称程序上的环境行政违法，是指环境行政主体的行为在形式上违反了环境行政法律规范形式性要件，具体表现为：（１）行为的做出和实施不符合法律规范所规定的程序：（２）行为的表现形式不符合法律规范所规定的形式。
实质性环境行政违法所引起的法律后果是依据环境实体法追究行为主体的惩罚性环境行政责任，而形式性环境行政违法所引起的法律后果是依法定程序追究行为主体的补救性环境行政责任。实质性环境行政违法行为往往被撤销，从其发生时即没有法律效力，而形式性环境行政违法一般经过有效的补救措施，仍能发生法律效力，有些亦可被撤销。
二、环境行政责任的特征、构成及追究原则
环境行政责任是指环境行政法律关系主体由于违反环境行政法律规范或不履行环境行政法律义务而依法应承担的环境行政法律后果。
(一) 环境行政责任的特征
1.环境行政责任的主体是环境行政法律关系主体
环境行政责任主体包括行政主体和行政相对人。行政主体享有行政职权，同时也负有实施环境行政管理的义务，而环境行政相对人在享有权利的同时，也必须履行法定的义务。因此，环境行政责任不仅包括行政主体的法律责任，也包括行政相对人的法律责任。在环境行政法律关系中，尽管行政主体与行政相对人法律责任的实现方式和范围是不同的，但都不能脱离环境行政法律规范的调整。环境行政主体的行为，仅靠政治监督及社会舆论监督以及其他法律途径等的约束是不够的，还必须依赖于并且主要依赖于环境行政法律规范的制约；而环境行政相对人的行为，仅靠社会道德以及自我约束也是不够的，还必须靠行政法律规范制约。对于环境行政主体而言，不依法做出环境行政行为，不依法实施环境行政管理，都要承担法律责任：对于环境行政相对人来说，不履行法定的义务同样要受到法律的追究。
从环境行政法律关系所包含的环境行政权的行使者和环境行政职责的履行者来看，与行政职权和行政职责密切联系的环境行政法律责任的承担主体，当然包括行政主体及其公务员。在与行政主体的关系上，公务员基于行政职务关系，负有忠实地执行公务的职责，环境行政责任当然包括公务员的法律责任。
2.环境行政责任是基于环境行政义务发生的
环境行政法律关系主体应当履行法定职责和义务。环境行政责任是行政法律关系主体不履行法定职责和义务所引起的法律后果，它是以行政法律义务为基础的，没有行政法律义务，也就没有环境行政责任。
3.环境行政责任是一种法律责任
环境行政责任作为一种法律责任，具有强制性，由有权的国家机关来追究。环境行政责任是以环境行政法律规范所规定的职责和义务为基础的，环境行政法律规范所规定的责任和义务的方式与内容，是追究环境行政责任的根据，环境行政责任是对环境行政违法或不当的救济，与犯罪行为及民事违法行为等的法律后果有着不同的责任承担方式。环境行政责任与其他法律责任不能相互替代。完善环境行政责任制度，是加强环境行政法制建设的重要组成部分。
（二）环境行政责任的构成要件
1.存在违反环境行政法律义务的行为
环境行政法律关系的主体违反行政法律义务，是环境行政责任产生的前提。不违反法律义务，也就不存在承担相应的法律责任的问题。
2.存在承担责任的法律依据
根据现代国家依法行政的理论，不仅要求权利义务的法定，而且要求对有关责任的追究也必须是法定的。因此，不仅环境行政责任的方式必须为法律规范所确认，而且环境行政责任的内容也必须为法律规范所确认。
(三) 环境行政责任的追究和免除
1.环境行政责任的追究原则
(1)责任法定原则。根据环境行政法治的原理，环境行政义务人必须严格按照环境行政法律规范履行应履行的义务，而且对违反环境行政法律规范的义务人追究责任。责任法定是指只有法律的明文规定，才能成为确认和追究环境违法责任的依据。对环境违法责任的确定和追究，必须严格依法进行，并严格限制类推适用。只有这样，才能有效地防止追究责任的任意性，真正实现法治行政。
(2)责任与违法程度相一致原则。它要求适用于环境违法责任者的法律责任的种类和形式等必须与违法行为所造成的损害后果以及违法行为的情节和责任能力等相一致，必须根据违法行为的程度运用适当的责任形式，选择适当的强度和方式。追究违法行为的责任，目的在于对受到损害的权益给予适当的补救，惩罚违法行为责任者，以达到教育的目的。如果违法责任畸轻，被害人的合法权益就得不到有效的补救，对环境违法者也起不到警戒的作用。反之，如果违法责任畸重，同样也不能实现追究法律责任的目的。对补救性的违法责任而言，如果让行政主体及其公务员承担过重的责任，则国家将受到损失；若让行政相对人承担过重的责任，则容易导致人民对国家行政的不信任，影响政府在人民群众心目中的形象。对惩戒性的违法责任而言，若惩罚过重，受惩罚者将会产生抵触情绪，不利于建立和完善良性循环的行政管理秩序。因此，追究环境行政责任，必须严格遵守责任和违法程度相一致的原则。
(３)补救、惩戒和教育相结合的原则。环境违法的追究，往往表现为对环境违法责任者的惩罚，其最终的目的在于对受到损害的权益的补救，以恢复正常的管理秩序。但是，仅靠惩罚或科处补救性义务，并不一定能有效地控制和防止行政上的违法行为的发生。一定程度的惩罚是必要的，而惩罚的目的是为了教育并使违法责任者更好地履行职责或义务，最终建立良好的社会法制秩序。所以，在确认和追究违法环境行政责任时，对责任种类、方式和强度等的选择，都应体现补救、惩罚和教育相结合的原则。
环境行政责任的认定和追究，往往是一个相互交错的混合过程。但是，总的说来，认定环境行政责任是追究环境行政责任的前提。
2.环境行政责任的免除
在特定情况下，虽然行为人的行为符合环境行政违法的构成要件，并且在事实上对一定的社会关系形成侵害，但是，因为该行为的实施是为了保护更大的合法权益，所以排除其违法性，免除对环境行政责任的追究。排除环境行政违法性的行为主要有以下几种：
(1)正当防卫。正当防卫是为了保护公共利益、本人或他人的人身及其他权利免受正在进行的侵害，而对侵害人实施侵害，以迫使其放弃侵害行为的行为。这种行为在客观上是针对现实的侵害行为进行有效的制止，其结果一般是使侵害人的人身权、财产权受到损害；在行为人的主观上，则是为了保护侵害行为所指向的客体不受侵害。
正因为正当防卫是以侵害的方法制止不当侵害的行为，所以其实施必须是针对违法侵害行为，并且是针对正在进行的侵害行为，必须是针对违法行为的实施人做出的未超出必要限度的侵害行为。如果超出了必要限度，就是防卫过当，有失公正。因此，防卫人的行为同样构成环境行政违法，防卫人应承担环境行政责任。
(2)紧急避险。紧急避险是行为人为保护公共利益、本人或他人的人身及其他权利免受正在发生的危险，不得已而采取的侵害法律保护的其他公共利益或他人权益的行为。客观上，行为人损害了一定的合法权益，但保护了更大的合法权益；在主观上，行为人是在衡量权益轻重后，不得已而做出的选择。因此，紧急避险的成立，必须具备以下要件：①为了使合法权益免受正在发生的危险；②情况紧急，没有其他途径可供选择；③损害的合法权益不得超过保护的合法权益（比例原则）。
第二节 环境行政责任的种类与方式
一、环境行政主体承担环境行政责任的种类与方式
（一）环境行政违法行为的种类
我国环境法并未统一对环境行政违法做出规定，归纳国家宪法、环境保护法、各环境保护单行法及相关法律法规的规定，可以将环境行政违法分为如下几类：
1.事实上的错误。即指环境行政主体在环境行政执法过程中因对具体事实的认定不当或不全面而导致的违法行为。这种行为主要表现为环境行政主体所做出的具体行政行为的证据不足。
2.法律上的错误。即指环境行政主体在具体行政行为中出现的法律适用上的错误，本来应当适用这个法律或这个条款的却适用那个法律或那个条款。
3．程序违法。即指环境行政主体不按法律规定的程序进行相应的行为，如不经过法定步骤、附加非法定步骤、顺序颠倒、不遵守时间限制等。违反程序可能会影响行政行为的公平与正确，因而也属违法行为。
4．行政越权。即环境行政主体及环境行政人员超越职务权限的行为，如环境行政主体在不具备法律要求的事实而采取法律规定的行为，或虽然具备这样的事实但权力超越了法定范围时，均属越权行为。越权的行政行为属于无效的行政行为。
5．滥用职权。即环境行政主体及其环境行政人员在其职权范围内违反法律规定的目的和原则，以及考虑—些与法律规定不相关的因素而做出的具体行政行为。这种行为虽未超越环境行政主体的职权，但由于行使该行为的目的不当，或该行为的做出不符合法律规定的目的，因而属于违法行为。
6．行政失职。即环境行政主体包括其工作人员不履行法定义务或消极履行法定义务的行为。行政失职的成立必须是环境行政主体或有关人员有法律上的相关义务，而环境行政主体或有关人员没有履行或消极履行这个义务。
（二）环境行政主体承担环境行政违法行为的方式
环境行政主体的行政责任形式要受到某些限制。由于环境行政主体是代表国家参与环境行政法律关系的，因此，运用于自然人和法人的一般的责任形式，不能完全适用于环境行政主体。
环境行政主体承担环境行政责任的具体方式有：
1.通报批评。这是环境行政主体承担的一种惩戒性违法环境行政责任，主要是通过名誉上的惩罚，对做出违法或不当环境行政行为的环境行政机关及其他环境行政主体起一种警戒的作用。
通报批评通常由权力机关、上级行政机关或行政监察机关以书面形式做出，通过报刊、文件等予以公布。
2.赔礼道歉、承认错误。当行政主体在行政管理过程中由于管理上的违法或不当，损害相对方的合法权益时，理应向相对人赔礼道歉，承认错误。赔礼道歉，承认错误，虽然对受损害者的物质损害没有补益，但能使受损害者在精神上得到安慰，平息激愤的情绪，淳化行政机关的民主作风，维护行政法治的尊严。承担这种责任—般由行政机关的领导和直接责任人员出面，可以采取口头形式，也可以采取书面形式。这是环境行政主体所承担的—种最轻微的补救性环境行政责任。
3.恢复名誉、消除影响。当行政主体的违法或不当环境行政行为造成相对方名誉上的损害，产生不良影响时，一般采取这种精神上的补救性环境行政责任。责任的履行方法取决于相对方名誉受到损害的程度和影响的范围。
4.返还权益。当环境行政主体剥夺相对方权益的行为属违法行政时，其承担环境行政责任的方式一般为返还权益。
5.恢复原状。当环境行政主体的违法或不当行为给相对方的财产带来改变其原有状态的损害时，一般由环境行政机关承担恢复原状的补救性行政责任。
6.停止违法行为。这是惩戒性的环境行政责任。对于持续性的违法环境行政行为，如果行政相对人提出控诉时侵害仍在继续、违法行政责任的追究机关有权责令停止违法行政行为。
7.履行职务。这是针对环境行政主体不履行或拖延履行职务而确立的—种环境行政责任方式。针对环境行政主体失职的这种责任形式，既可以由环境相对人申请，也可以由人民法院的判决或上级行政机关的决定予以确立。
8.撤销违法的环境行政行为。当环境行政主体所作的环境行政行为具有如下情形之—时，行政主体承担撤销违法行为的环境行政责任：主要证据不足的，运用法律、法规错误的，违反法定程序的，超越职权的，滥用职权的。撤销包括撤销已完成的行为和正在进行的行为。
9.纠正不当的环境行政行为。纠正不当是对环境行政主体裁量权进行控制的行政责任方式。环境行政机关对滥用自由裁量权的不当环境行政行为要负环境行政责任，纠正不当的环境行政行为的具体方法是变更不当环境行政行为：如《行政诉讼法》第５４条规定，对行政处罚显失公正的，法院可以判决变更。
10.行政赔偿。行政赔偿是一种财产上补救性的违法行政责任。环境行政主体的违法行为造成环境行政相对人财产上的损害，应依法承担环境行政赔偿责任。
二、公务员承担环境行政责任的方式
（一）公务员的环境行政责任的特点公务员环境行政责任是指公务员对其违法行为承担的法律后果。公务员的环境行政责任有如下特点：
1.引起环境行政责任的行为是公务员违法行使职权的行为。
2.一般公务员不直接对行政相对人承担环境行政责任。
3.公务员的违法环境行政责任主要是惩戒性的。
（二）公务员的环境行政责任的具体方式
1.通报批评。这是公务员所承担的惩戒性法律责任。由有权机关在会议上或文件上公布。其目的是为了教育有责任的公务员本人，也对其他公务员起到警戒的作用。
2.赔偿损失。赔偿损失，是兼有惩罚性和补救性的责任承担方式。公务员的环境赔偿责任的特点，在于公务员并不直接向受害的环境行政相对人赔偿，而是先由行政机关承担赔偿责任，再根据求偿权向有故意或重大过失的公务员追偿已赔偿的款项的部分或全部。
3.行政处分。行政处分，是公务员承担违法环境行政责任的主要形式，是国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职的公务员给予的惩戒措施。
三、环境行政相对人违法的行政责任
（一）环境行政相对人违法的概念
环境行政相对人违法是指相对人违反环境法律法规，实施危害环境但尚未构成犯罪的行为。这种行为与环境行政主体违法在内容、形式和法律后果上均有很大不同，环境行政相对人违法具有如下特征：
1.环境行政违法行为人是环境行政相对人即在环境行政法律关系中被管理的一方。
2.环境行政相对人的行为包括违反环境行政管理的行为和直接实施的危害环境的行为。
3.环境行政相对人的违法行为既可以是个人的违法，也可以是组织的违法。
4.环境行政相对人的违法行为只能是违反行政法规范行为。
5.环境行政相对人承担的处罚性法律后果主要是行政处罚，这后果体现了国家的权利色彩，从而促使相对人严格履行法定义务。
（二）环境行政相对人违法的种类
环境行政相对人违法行为的范围十分广泛，没有也不可能有统—的法律加以规定，根据违法行为所侵害的客体，可以对相对人违法行为的种类作以下划分：
1.自然环境保护方面的违法行为。即在资源保护、开发、利用及管理过程中所发生的违法行为。如水资源保护方面的违法行为，土地资源保护方面的违法行为，森林资源保护方面的违法行为，草原资源保护方面的违法行为，矿产资源保护方面的违法行为，矿业资源保护方面的违法行为，野生动植物保护方面的违法行为等。
2.防治污染和其他公害方面的违法行为。即行政相对人排放污染物，造成其他公害以及违反管理制度的行政违法行为，如造成大气污染的违法行为，造成水体污染的违法行为，造成海洋污染的违法行为，造成噪声污染的违法行为，造成固体废弃物污染的违法行为，造成放射性污染的违法行为，造成农药污染的违法行为，造成食品污染的违法行为等。
3.景观保护方面的行政违法行为，即行政相对人对人文景观、风景名胜区及自然保护区等造成不良影响以及违反管理制度的行政违法行为。如违反文物保护法的行为，违反风景名胜区环境保护法规的行为，违反自然保护区管理规范的行为等。
（三）行政相对人承担环境行政责任的方式
1.承认错误、赔礼道歉。相对人的环境行政违法行为被确认后，有关行政机关可以责今其向利害关系人承认错误，并表示歉意，向有关机关做出不再重犯的保证。
2.接受行政处罚。行政处罚是一种惩戒性的行政责任追究形式，包括申诫罚、财产罚、行为罚。
3.履行法定的义务。相对人因怠于履行法定义务而构成环境行政违法行为时，行政机关可以责令其依法履行该项义务。如果在法定的期限内仍不履行，则将接受行政强制措施。
4.恢复原状、返还原物。相对人的环境行政违法行为系占有他人财物或公共财物，改变特定对象原有状态的，有关行政机关责令其返还财物，恢复特定对象的原有状态。
5.赔偿损失。相对方的环境行政违法行为给国家、集体或他人的利益造成损害的，应当依法承担赔偿责任。
此外，外国人及外国组织在我国境内活动时，属于我国行政管理相对方，如违反了我国环境行政管理义务也要承担环境行政责任。我国环境法中对本国公民、法人和其他组织设定的环境行政责任承担方式基本适用于外国公民和组织，如警告、罚款、拘留、赔偿等。外国人承担环境行政责任的特殊方式还有限期离境、驱逐出境、禁止入境等。
第三节 环境行政制裁
环境行政制裁是指由尚未构成犯罪的环境违法行为人所在单位或特定的国家行政机关，依照法律对违法行为人所采取的惩罚措施。行政制裁一般包括行政处分和行政制裁两种方式。
一、环境行政处分
环境行政处分是指国家环境行政机关对于其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。
（一）环境行政处分的特点
1.行政处分是国家行政法律规范规定的责任形式，在这一点上，要与一般的纪律处分区别开来。纪律处分是组织内部依照组织章程、决议等做出的。
2.行政处分的主体是公务员所在行政机关、上层主管部门或监察机关。
3.行政处分是一种内部责任形式。行政处分是国家行政机关对其行政系统内部的公务员实施的—种惩戒，不涉及一般行政相对人的权益。
（二）环境行政处分的种类关于行政处分，１９５７年１０月发布的《国务院关于国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》曾成为其实施的基本依据。１９８６年恢复设立监察部后，陆续制定了《中华人民共和国行政监察条例》、《禁止向企业摊派暂行条例》、《国家机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、《国务院关于在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》等，对公务员的违法行政责任作了较为详细具体的规定。１９９３年４月２４日，国务院第二次常务会议通过《国家公务员暂行条例》，对行政处分的适用进一步作了规定。根据《国家公务员暂行条例》第33条之规定，行政处分共有六种形式，即警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。警告、记过、记大过均为警戒性处分。降级指降低环境行政管理机关工作人员的行政级别，具体体现在工资待遇等方面；撤职指撤销环境行政管理机关工作人员所担任的行政职务；开除指将环境行政管理机关工作人员从环境行政机关中除名。
（三）环境行政处分的适用
有权给予环境行政处分的机关在追究环境行政处分责任时，应按照环境行政管理机关工作人员违法行政行为的性质、情节和危害后果，给予适当的环境行政处分或免予环境行政处分。
对于违反环境行政管理法律规范，使国家和人民利益遭受一定损失的，可分别给予警告、记过、记大过、降级处分。
对于严重违反环境行政管理法律规范，使国家和人民利益遭受重大损失，不能继续留任现职的，可分别使用降职、撤职处分，无职可降或无职可撤的，也可给予降级处分。
对于严重违反环境行政法律规范，屡教不改的，可给予开除处分。
对于从违法环境行政行为中得到经济利益的，可给予没收、追缴违法所得或责令退赔的经济处罚。经济处罚可以和行政处分并用。
对于违反环境行政管理法律规范，情节轻微的，可在批评教育后，免于行政处分。
对于违反环境行政管理法律规范，情节严重构成犯罪的，在其承担刑事责任后，仍可给予一定的环境行政处分。
（四）适用环境行政处分的机关及其权限
1.主管机关及其权限
各级环境保护局局长是同级人民政府组成人员，由同级人民政府主管，环境保护局其他工作人员由所属环境保护局主管。各主管机关有权追究其所属工作人员的环境行政处分责任。
根据《国务院关于国家行政机关工作人员奖惩暂行条例》规定，各主管机关适用环境行政处分的权限如下：
（1）各级环保行政机关自行任命的本机关工作人员的环境行政处分，由该机关决定和执行。
（2）各级人民政府任命的环境保护局局长的环境行政处分，由各级政府决定和执行。
国家环境保护局和各省、自治区、直辖市人民政府任命的处长（或相当人员）以上环境行政管理机关工作人员的降职、撤职、开除留用察看和开除环境行政处分，应报国务院备案。
（3）各级人民政府任命的环境行政管理机关其他工作人员的警告、记过、记大过、降级处分，由直属上级决定后执行，并且报任命的人民政府备案；降职、撤职、开除留用察看和开除处分，由直属上级决定，报任命的人民批准后执行。
县（市）环境行政管理机关开除工作人员的环境行政处分，必须报县（市）人民政府批准。
（4）需要报请批准或备案的环境行政处分，只有在报请批准或备案后才发生法律效力。
（5）各级人民政府对下级人民政府和所属环境行政管理机关的环境行政处分发现不当或错误的，有权加以改变。根据具体情况，分别予以加重、减轻或撤销。
2.监察机关及其权限
各级监察机关对同级环境行政管理机关工作人员、上级监察机关对下级环境行政管理机关工作人员有权追究环境行政处分责任。
根据行政监察条例规定，监察机关适用环境行政处分的权限如下：
(1) 调查处理环境行政管理机关工作人员的违法行政行为，并根据调查结果，可向主管机关提出监察建议，也可决定给予警告、记过、记大过、降级、撤职和经济处罚的环境行政处分。
(2) 受理环境行政管理机关工作人员不服主管机关环境行政处分的申诉。经复审认为原决定不适当的，可以建议原决定机关变更或撤销，也可直接变更或撤销原决定。
(3) 监察机关做出的监察决定，主管机关及环境行政管理机关工作人员应当执行，监察机关提出的监察建议，主管机关如无正当理由，应当采纳。
(4) 监察决定和监察建议，监察机关应报经本级人民政府和上一级监察机关。
（五）行政处分的程序
1.主管机关处分程序
环境行政处分程序是环境行政处分制度十分重要的一个内容，对于正确、准确地适用行政处分，严肃纪律、教育本人都具有重要意义。
根据《暂行规定》，我国的行政处分有下述七个程序：
(1) 提起处分：行政机关根据检举、控告或自己的发现，一旦认定需要给予某个公务员行政处分时，则可提起处分程序。
(2) 调查对证：调查对证是核实违法事实与情节的关键程序。“国家行政机关处分任何工作人员，应该对其所犯错误的事实认真进行调查对证。”
(3) 本人申辩：给予受处分人申辩机会是民主与公正的要求．申辩者可以口头也可以书面申辩，也可以在讨论会上申辩甚至可以委托别人代为申辩．
(4) 决定处分：经过调查对证、本人申辩之后，行政机关可召集一定的会议，根据民主集中制原则，做出处分决定。处分决定必须是书面的。
(5) 批准或备案：有些行政处分需报上级批准或备案。例如，对上级机关任命的人员的降职至开除等处分，需由直属上级决定，报任命机关批准，对于国各院各部及省级政府任命的处级以上干部的降职至开除等处分，报国务院备案，等等。
(6) 通知与归档：处分生效后，应通知本人，然后归入其档案。通知一律采取书面形式。
(7) 执行处分：通知之后，处分机关即可执行处分，受处分人申诉时不停止行政处分的执行。主管机关发现所属环境行政管理机关工作人员违反环境行政管理法律规范，需要给予环境行政处分的，必须迅速处理，不得无故拖延。一般应从发现违法环境行政行为之日起半年内决定处分，如果情节复杂，或有其他特殊原因，至迟不得超过两年。
2.监察机关的处分程序
根据行政监察条例的规定，监察机关运用环境行政处分的程序如下：
(1) 审理和执行程序
第一，立案。立案后，通知被调查人的主管机关，对重大复 杂的案件，可会同 主管机关共同立案，并报本级人民政府和上一级监察机关备案；
第二，调查取证；
第三，本人陈述和辩解；
第四，做出监察决定或提出监察建议。
对立案调查的条件，应在立案后６个月内结案，至迟不得超过１年，监察机关经调查认为违法事实不存在或不需要追究环境行政责任的，应予撤销，并告知被调查人的主管机关。重大案件的撤销，应报本级人民政府和上一级监察机关备案。监察决定或监察建议应书面送达主管机关，监察决定还应书面送达被处分人。
第五，执行。主管机关在收到监察决定或监察建议次日起１５日内，应将执行、采纳情况通报监察机关。如拒不执行监察决定，或无正当理由拒不采纳监察建议，监察机关可对责任人员予以相应的行政处分。构成犯罪的，移送司法机关处理。
(2) 复审和复核程序
环境行政管理机关工作人员对其环境行政处分的监察决定不服，可在收到监察决定次日起１５日内，向做出决定的监察机关申请复审。复审决定应在１０个月内做出。对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。上一级监察机关应在２个月内做出复核决定。
上一级监察机关或者监察部的复核决定为最终的复核决定，环境行政管理机关工作人员不服主管机关的环境行政处分决定，可向同级监察机关要求复审。其复审程序和复核程序同监察决定的复审程序和复核程序一样。
主管机关对环境行政处分监察建议有异议的，应在收到建议次日起１５日内向做出建议的监察机关提出，监察机关应在１５日内给予回复。对回复仍有异议的，由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关处理。
在复审、复核期间，不停止原环境行政处分的执行。
二、环境行政处罚
（一）概念环境行政处罚是指环境行政执法主体给予违反环境行政法律规范尚未构成犯罪的公民、法人和其他组织的一种行政制裁。
环境行政处分和环境行政处罚虽然都是环境行政主体所作的制裁行为，但两者从根本上说是不同的行政制裁方式，其区别主要表现为：
1.所制裁的对象不同。环境行政处罚制裁的对象是违反环境行政法律规范的公民、法人或其他组织；环境行政处分的对象仅限于环境行政主体系统内部的公务员。
2.采取的形式不同。环境行政处罚的形式有：警告、罚款、责令停产停业、责令重新安装或使用、责令支付消除污染费用、责令赔偿国家损失等；行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种形式。
3.行为的性质不同。环境行政处罚属于外部行政行为，以行政管辖关系为基础；环境行政处分属于内部行政行为，以行政隶属关系为前提。
4.所依据的法律、法规不同。环境行政处罚依据的是有关污染防治和自然资源保护方面的法律、法规，如《环境保护法》，《大气污染防治法》，《矿产资源法》等；环境行政处分则由有关行政机关工作人员或公务员的法律规范调整，如《国家公务员暂行条例》、《行政监察条例》等。
5.救济途径不同。
对环境行政处罚不服的，除法律、法规另有规定外，环境行政相对人可申请复议或提起行政诉讼；对于环境行政处分不服的，被处分的公务员只能向做出处分决定的机关的上一级机关或监察部门申诉。
（二）环境行政处罚的原则环境行政处罚的原则，是指对于设定和实施环境行政处罚具有普遍指导意义的准则。一般而言，环境行政处罚应遵循如下原则：
1.处罚法定原则
处罚法定原则是指环境行政处罚必须依法进行。处罚法定原则意味着：（1）实施处罚的主体必须是法定的环境行政主体。行政机关种类众多，不同的行政主体有不同的职权范围，不同的行政主体只能在自己的职权范围内实施处罚。（2）处罚的依据是法定的。也即实施环境行政处罚必须有法律、法规、规章的明确规定，法律、法规、规章没有规定的行为不为违法行为，不受行政处罚。当然法律、法规和规章的效力等级是不一样的，它们可以设定的处罚种类和范围、幅度也是不相同的。法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由和吊销企业营业执照以外的行政处罚；部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内做出具体规定；地方性规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度范围内做出具体规定。（3）行政处罚的程序合法。处罚法定原则不仅要求实体合法，而且要求程序合法，实施环境行政处罚必须按照法律规定的步骤、方法和顺序进行。
2.过罚相当原则
过罚相当原则要求环境相对人实施了违反行政法规范的行为，就应受到环境行政处罚，而不能逃避行政处罚；所受处罚的轻重应与其违法行为的情节、性质、事实以及社会危害程度相一致，不能避重就轻。它也要求环境行政主体只有在相对人实施了违反行政法规范的行为时，才能给予处罚，否则就不能给予处罚；所给予的处罚应与相对人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相一致，而不能畸重畸轻。
3.责任自负原则
责任自负原则要求违法环境行政相对人亲自承担实施环境违法行为的行政法律责任，而不能由他人代为承担。它要求环境行政主体只能追究违法环境行政相对人的行政法律责任，而不罚及他人。
4.一事不再罚原则
它是指环境行政主体对环境违法行为人的同一个环境违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
5.法律救济原则
法律救济原则是指环境行政主体在对环境行政相对人实施行政处罚时，必须保证环境行政相对人有获得救济的权利，否则不得实施环境行政处罚。法律救济原则是保障环境行政处罚公正进行的有效手段。根据《行政处罚法》的规定，环境行政相对人对于环境行政主体给予的行政处罚，依法享有陈述权、申辩权，对行政处罚不服的，有权依法申请环境行政复议或提起环境行政诉讼。公民、法人或其他组织因环境行政主体违法给予环境行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。
6.教育和惩罚相结合的原则
环境行政主体在实施行政处罚时，不应以追究环境行政责任为唯一目的，而应坚持教育与处罚相结合，纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。
(三） 环境行政处罚的种类环境行政处罚主要包括申诫罚、财产罚和行为罚三种：
1.申诫罚
这是指环境行政主体对违法的环境行政相对人予以训诫、谴责，使其停止违法行为并避免重犯的行政处罚。申诫罚的罚则有警告、通报批评等。警告和通报批评的共同点在于都是对违法者通过书面形式予以谴责和告诫，但是它们也有区别：通报批评造成的影响比警告大，它通过报刊或政府文件在一定范围内公开、公布，警告则只是直接下达给被处罚人；警告可以单处也可以并处，而通报批评往往单独使用。
2.财产罚这是指环境行政主体剥夺违反环境行政法规范的相对人的某种物质利益的行政处罚。财产罚的罚则很多，环境行政主体运用的罚则主要是罚款。
罚款是运用最为广泛的一种财产罚。法律、法规和规章都可以规定罚款这一罚则、受罚款处罚的违法行为和实施罚款处罚的行政主体。但是，规章只能规定小数额的罚款处罚；在效力等级较高的行政法规范对财产罚已经做出了规定时，除有授权外，效力等级较低的行政法规范只能就此做出执行性规定，而不能加以扩大、缩小或改变为其他处罚。
3.行为罚
行为罚是指环境行政主体限制和剥夺违法相对人某种行为能力或资格的处罚措施。它是我国现行的主要环境行政处罚形式,主要包括以下内容：
责令重新安装或使用。环境行政主体可责令未经同意而擅自拆除或者闲置污染防治设施，排放污染物超过规定标准的环境行政相对人安装和使用污染防治设施。
（2）责令停止生产或使用。它是指环境行政主体对污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定要求，投入生产或使用的建设项目，责令其停止生产或使用的一种行为罚的方式。实施这种行政处罚的特定主体为批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门，如果环境行政相对人有建设项目，但是没有进行污染防治设施建设，或者虽然进行了建设但没有达到国家规定的要求便投入生产或使用，环境行政主体就可以责令其停止生产或使用，不管这类违法行为是否造成了环境污染和危害的后果。
（3）责令停业或关闭。它是指做出限期治理决定的人民政府，对逾期未完成限期治理任务的环境行政相对人，责令其不得继续生产或经营的一种环境行政处罚方式。责令停业或关闭是一种最为严重的环境行政处罚方式，它意味着被处罚的环境行政相对人的从业资格的不复存在，不能再从事原先的生产经营项目。根据我国《环境保护法》第39条第2款的规定，做出责令停业、关闭的主体是做出限期治理决定的人民政府，责令中央直接管辖的企业、事业单位停业、关闭，须报国务院批准；其实施的对象是经人民政府决定限期治理而逾期未完成治理任务的环境行政相对人。
（4）责令限期治理。根据《海洋环境保护法》第41条的规定，海洋环境保护行政主管部门对在我国海域航行时污染损害海洋环境的船舶，有权强制其在一定期限内完成治理任务。行政相对人对海洋环境保护行政主管部门的限期治理决定不服，可以在收到处罚通知书之日起15日内申请复议或者直接向人民法院提起环境行政诉讼。
（5）责令支付消除污染费用和责令赔偿国家损失。这两种处罚方式是适用于海洋环境保护领域的特殊处罚方式，它们被具体规定在《海洋环境保护法》第41条中。海洋环境保护行政主管部门对造成海洋污染损害而使环境质量下降的单位，可以强制其支付恢复环境质量的费用。如果受害者无力从事恢复环境质量的工作，可以支付费用给他人从事此项恢复工作。海洋环境保护行政主管部门对污染海洋环境并造成损失的船舶可以强制赔偿国家损失。
(四) 行政处罚的程序
1.简易程序
简易程序是指在特定场合下，行政执法人员当场做出行政处罚决定的程序，又称当场处罚程序。
简易程序主要适用于下列场合：（1）行政执法人员当场发现，事实清楚，相对人对违法事实异议不大或没有异议的违法行为；（2）处罚较轻的违法行为，如适用警告、较低数额罚款的违法行为；（3）不当场处罚不足以维护公共利益的违法行为，如流动性较大的相对人所实施的违法行为等。
环境行政执法人员当场做出行政处罚决定的，应向相对人表明身份，告知相对人做出行政处罚决定的事实和依据及依法享有的权利，填写并发给预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并依法即时执行该行政处罚决定。环境行政执法人员应将所作的当场处罚向所属环境行政主体备案。
2.普通程序
这是除当场处罚外行政主体实施行政处罚都应遵守的行政程序。它包括如下步骤：
(1) 立案。这里行政主体实施行政处罚时普通程序中的第一道程序。环境行政主体对自己发现、有关部门交办或移送、相对人举报的违法行为，有权管辖并在追惩期限内的，应予受理、立案；不属于本行政主体管辖的，应及时移送有管辖权的行政主体查处。
(2) 调查。调查的任务是查清环境行政违法行为是否确实存在及危害性如何等全部事实。环境行政主体对已经受理、立案的违法行为，应当指派训练有素的行政人员进行全面、客观、公正的调查，收集有关证据，必要时，可依法勘验物证或者现场。从事调查、收集证据或者勘验的行政执法人员，不得少于两人，并应当向被调查人出示证件，制作调查或勘验笔录；与违法行为有利害关系的按回避制度回避。被调查人应当如实回答询问，不得妨碍调查活动。环境行政主体在调查中，还可以依法采取行政强制措施，请求有关行政主体提供职务协助，责令有关相对人提供行政担保。对个别违法行为及其危害后果，如果预先知道继续调查将毫无结果，或者调查费用的支出与违法行为所引起的公共利益的损害程度不相当的，经批准，行政主体可暂停调查，但可随时视情况而恢复调查。
(3) 审理。环境行政主体在做出处罚决定之前，应对违法行为和已收集的证据材料进行审查、核实，并给相对人提供陈述意见、要求或为其行为进行申辩的机会。其中，对将处以责令停产停业、吊销企业营业执照以及其他案情复杂、事实分歧较大的违法行为，应举行言词听证。对相对人的陈述、申辩，行政主体应认真听取，仔细审查，正确认定，对口头陈述、申辩，应制作笔录，并允许相对人查阅、修正、补充。
(4) 决定。经审理终结后，行政主体应做出书面行政处罚决定。
环境行政主体应分别根据不同情况，做出以下决定：第一，确有应受行政处罚的违法行为的，应根据具体事实和有关情节，做出相应的行政处罚决定，第二，违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，做出不予行政处罚的决定：第三，没有违法行为或依法不应给予行政处罚的，做出销案决定；第四，违法行为已构成犯罪的，做出移送司法机关的决定：第五，违法行为不属于本行政主体管辖的，做出移送有关行政主体的决定。
行政主体对所作的给予相对人行政处罚的决定，应制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应载明下列事项：受处罚人的姓名、性别、年龄、职业及住所（或法人、其他社会组织的名称、法定代表人姓名和职务、地址）；违反行政法规范的事实和证据，行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限，不服行政处罚决定的法律救济途径和期限；做出行政处罚决定的行政主体名称，做出行政处罚决定的日期。行政主体应在行政处罚决定书上加盖自己的法定印章。
行政主体应将所作的行政处罚决定向相对人宣告，并将行政处罚决定书当场交付相对人。相对人不在场的，可不予宣告，但应在规定期限内将行政处罚决定书送达相对人。
（三）听证程序
1.听证的概念及适用条件
环境行政处罚的听证有广义和狭义之分。广义的听证是指国家行政机关在环境立法或制作环境处罚决定的过程中征求有关利害关系人意见的行政执法活动。狭义的听证是指环境保护监督管理机关做出环境行政处罚决定前，在调查取证人员、案件当事人及其他参加人参加下，公开听取各方的陈述、辩论以及证据证明的法定程序。其目的在于通过公开、合理的程序形式将行政处罚决定建立在合法、恰当、有效的基础上，避免给相对方带来不公正的影响。根据《行政处罚法》的规定，在环境行政处罚中适用听证程序应具备如下条件：
(1) 环境保护监督管理机关做出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定；
(2) 对违法事实的认定或法律依据有很大分歧。相对人对环境保护监督管理机关对其违反环境保护行政法律规范的事实的认定以及法律依据存有异议才使听证成为必要，若双方对此没有分歧，也就无需进行正规的双方对质和辩明程序；
(3) 有相对人的听证要求。不仅双方对违法事实认定、所依据法律的认识存在分歧，而且还要相对人有听证的要求，相对人提出听证要求的必须听证；
(4) 听证必须由环境保护监督管理机关组织。听证应当由享有行政处罚权的环境保护监督管理机关组织，相对人对违法事实的认定、法律依据有异议不得自行组织听证。但相对人有行使提出听证和参加由环境保护监督管理机关组织的听证的权利。另外，本案调查人员也不得组织听证。
2.听证的具体内容
(1) 听证的提出。环境保护监督管理机关在做出责令停产停业、吊销许可证、较大罚款前，需告知相对人有听证的权利，相对人在被告知后对认定的违法事实、法律依据有异议可在三日内提出听证的要求，过期即丧失这项权利。提出听证要求既可采用书面又可采取口头形式。
(2) 听证通知。环境保护监督管理机关应当在听证开始前七日内通知相对人。通知内容包括听证举行的具体时间、地点、调查人员认定的违法事实、理由、依据，以便相对人充分准备将要提出的各种对自己有利的证据和申辩理由。环境保护监督管理机关在确定听证的时间和地点时应当适当考虑相对人或其代理人的方便和需要。
(3) 主持人员。听证程序由环境保护监督管理机关中非本案调查人员主持，相对人对主持人有异议，有权申请回避，以排除主持人存有偏见。
从实际情况看，听证主持人的权力和职责主要有：第一，有权决定在何时、何地举行听证，有权中止、终止听证，并将有关通知及附属材料及时送达相对人和其他参加人；第二，有权就案件的事实或与之相关的法律进行询问；第三，有权维护听证的秩序，对违反听证的人员进行警告或处理；第四，有权责令调查人员重新调查取证或重新派人调查取证；第五，决定程序问题；第六，做好听证的笔录；第七，根据听证的记录，依据事实和法律对案件做出独立、客观且公正的判断。
(4) 听证参加人。听证参加人包括相对人即当事人、调查取证人员、受害人、其他参加人（证人、鉴定人等）。
相对人的权利主要有：第一，得到通知权；第二，要求主持人回避；第三，可亲自参加听证，也可委托一至二人代理参加听证；第四，提出证据为自己辩护，参加辩论；第五，在辩论结束后有最后陈述权；第六，对听证活动的记录和听证会上认定的事实记录有签名权，第七，取得或复制全部听证的案卷权等。
调查取证人员在听证程序中是当然的参加人，否则无法展开质证和相互辩论，调查取证人在听证程序中应当与相对人地位平等。
此外，在听证程序中还有证人和鉴定人等，他们主要有如实提供情况的义务。受害人也可参加听证，他的地位类似证人。
(5) 听证的举行。听证一般应公开举行。公开包括将整个案情向社会公开，接受社会监督，即任何人都可参加听证会、了解情况等。
听证主持人可根据情况做出延期、中止、终止听证的决定。相对人对主持人的决定不服，可以向主持人提出重新对其决定予以考虑的请求。主持人根据相对人的请求，可再做出决定。
(6) 证据。证据包括证人证言、物证、书证、相对人（当事人）陈述、勘验笔录、鉴定结论、视听材料等。所有与认定案件主要事实有关的证据都必须在听证中出示，并经过当场认定，否则，不得作为主持人认定案件的依据。此外，应做好听证记录，并交相对人及其他参加人审核无误后签名盖章，相对人及其他参加人若认为记录有遗漏或有差错的，可以请求补充或改正。
(7) 听证费用的负担。相对人不承担环境保护监督管理机关组织听证的费用，该费用由国家财政开支。若向相对人收费，势必要损害相对人合法权益和参加听证的积极性。
听证结束后，听证主持人应当提出听证审查意见，填写听证审查表连同听证记录及其他材料报本机关负责人审批。
3.听证制度和行政复 议的关系听证和行政复议制度具有各自的作用，不可以相互替代。一方面，听证是一种事前救济程序，它客观上为管理机关提供了一个自我补救的机会；行政复议是事后救济，相对人对经听证做出的行政处罚决定不服才可申请行政复议。另一方面，听证不能代替行政复议，从总体上看，听证的主持毕竟是与案件有直接利害关系并行使行政处罚权的环境保护监督管理机关；行政复议的主持者一般不是直接做出行政处罚决定的管理机关，而是其上一级管理机关。第三，听证和行政复议应是相互配合的关系，相对人并非对经听证做出的处罚决定都会认同，不服的可申请行政复议；行政复议主要是书面审理，其口头审理也不像听证那样规范，对经过听证做出的行政处罚决定不服进行复议的，可克服复议本身的弊端，提高复议质量，同时也为其提供了方便。总之，听证与复议能够共存，并能相得益彰。
（四）执行程序环境行政处罚中的执行程序，是指有关国家机关保证行政处罚决定书中确定的义务得以履行的行政执法程序。根据《行政处罚法》的规定，环境行政处罚中的执行程序主要包括如下几种：
1.罚缴分离制度
罚缴分离制度指行政罚款决定由享有处罚权的环境行政主体作出，而罚款的缴纳则由指定的银行统一收缴的法律制度。根据《行政处罚法》的规定，分离制度的适用范围，除当场收缴罚款，因交通不便当事人向指定银行缴纳确有困难或不当场收缴罚款事后难以执行的，由环境行政主体先行收缴以及经依法采取执行措施收缴的罚款外，其他正常情况下的行政罚款均属罚缴分离制度的适用范围，即罚款由指定的银行统一收缴。
指定银行收缴罚款的程序可分为：（1）通知送达。即环境行政机关应在处罚决定书上注明收受罚款的指定银行及交纳罚款的期限。当事人收到处罚决定书后，应在１５日内向指定银行交纳罚款；（2）催交。即指定银行根据处罚决定书限定当事人自动缴纳罚款的时间，在期限届满之前，可向当事人发出催交通知书，以提醒和督促当事人按期履行缴纳罚款的义务；（3）收受罚款。当事人向指定银行缴纳罚款的，指定银行应给开具统一的收据。
2.当场收缴罚款
当场收缴程序的适用范围包括：(1)依法给予２０元以下罚款；(2)边远、水上、交通不便地区，当事人以后难以执行的；（3）不当场收缴事后难以执行的。例如异地人员在当地造成环境污染事故，如不当场收缴罚款可能放纵违法者的情况，或当场处罚时当事人没有带可供证明其身份的证件，事后难以执行的。上述罚款，均可由环境行政机关当场收缴。
当场收缴的程序包括：（1）当场收缴罚款的，环境行政执法人员必须向当事人出具省级财政部门统一印制的罚款收据。不出具收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款；（2）环境行政执法人员当场收缴罚款后，应当自收缴之日起２日内交至所属环境行政机关财务部门，财务部门应当在２日内将罚款缴付指定银行，在水上当场收缴罚款的，应当自抵岸之日起２日内缴付环境行政机关的财务部门。
3.执行措施
执行措施指环境行政机关及人民法院为了达到迫使当事人履行行政处罚决定的目的而采取的带有国家强制力的手段或办法。根据《行政处罚法》的规定，环境行政处罚的执行措施主要有当事人到期不缴纳罚款的，环境行政机关可每日按罚款数额3%加处罚款和当事人在法定期限内不履行处罚决定，又不复议或不起诉的，环境行政机关可依法申请人民法院强制执行两种。
环境行政机关依法申请人民法院强制执行时，应提交申请书、据以执行的行政处罚决定书以及其他有关材料。人民法院执行人员在接到申请书后，应当在１０日内了解案情，并通知被执行单位或被执行人在指定期限内履行。逾期不履行的，强制执行。
关于申请执行的期限，根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》规定，申请强制执行的期限为自起诉期限届满之日起３个月。逾期申请的，人民法院不予受理。
4.执行例外
执行例外是指如果有法律规定不能强制执行的情况，应允许当事人暂缓或者分期履行。根据《行政处罚法》的规定，当事人有经济困难，需要延期或者暂缓或分期缴纳罚款的，经当事人申请和环境行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
第十一章 环境民事责任
第一节 概述
一、环境民事责任的概念
本章中的环境民事责任是指因环境污染而引起的民事责任。
民事责任，就一般意义说，是民事主体违反民事义务所应承担的民事法律后果。它以民事义务为前提，没有义务，也就没有责任。但并不是有民事义务就一定产生民事责任。只有当民事主体违反民事义务时才产生民事责任。民事责任的目的不仅在于对于违反民事义务的制裁，而主要是为了恢复正常的社会生活秩序和补偿被害人的损失。它主要从两个方面保护当事人民事权利：一方面以制裁相威胁，督促义务人认真履行民事义务，使权利主体的权利得以实现；另一方面是使侵害他人权利的人承担一定的法律后果，以恢复被侵害的权利。依据传统的民事责任理论，构成民事责任必须具备主客观四个方面的要件，即违法行为、损害事实、损害事实与违法行为之间有因果联系、主观上有过错。如果缺少上述任何一方面的要件，民事责任不成立。上述民事责任理论及制度就一般侵权行为来说，无疑是合适的。然而，用这种理论和制度来解决环境侵权纠纷，在司法实践中会产生许多缺陷，甚至完全难以发挥救济功能。这主要是因为环境侵权是一种特殊的侵权行为，与一般侵权行为相比，有诸多不同：
1.主体不平等。对于一般侵权行为来说，加害人和受害人两造位置具有平等性和互换性；而在环境侵权中，加害人多为具有经济实力的企业，受害人多为缺乏规避与抵制能力的一般公众，两造地位处于不平等状态。
2.侵害缺乏直接性。一般侵权行为直接作用于个别受害人的财产和人身，比较单纯、直接，易于确认，受害人可用财产权和人身权为依据获得救济；环境侵权行为往往要通过“环境”这一中介物间接作于人身及公私财物。而有些环境要素，如空气、阳光、水等则被认为是取之不尽，用之不竭的客观存在，经济学上称为自由财产，人们不可能对其占有和支配，不具备民法所称的财产性。更有甚者，经济活动产生的废弃物排放于环境中，被传统民法理论视为行使企业财产所有权或经营权的具体表现。正因为如此，才产生了环境权，作为环境损害的救济依据。
3.环境侵权具有合法性。从法律价值判断，一般侵权行为具有违法性或违反社会道德；有些环境侵权，如各种正常排污行为，在现有生产技术水平下多为企业生产经营活动必须附随的产物，具有一定程度的社会妥当性，属合法行为。
4.环境侵权具有连续性和不确定性。一般侵权行为一般是一次性的，或持续时间很短，损害随着侵害行为的实施而立即发生，受害人易于认定。有些环境侵权常具连续性、反复性，通常要通过广大的空间和长时间的积累并经多重复合效应，其损害才能发生并显现出来，具有积累性、滞后性和不确定性。这样何人为加害人，侵害行为何时发生，有无过错，行为与结果之间有无因果联系都难以判断。环境侵权的上述特征使得传统民事责任理论对环境损害难以发挥妥善救济功能，有必要对传统的民事责任理论加以修正和发展。
二、环境民事责任的特征
环境民事责任是以传统民事责任理论为基础发展而形成的，是民事责任的一个重要组成部分，但它同时又是一种特殊的、相对独立的民事责任。与传统民事责任相比较，环境民事责任具有以下特征：
第一，权利依据不同。传统民事责任一般以财产权和人身权为依据，而环境民事责任除以财产权和人身权为依据外，还以环境权益作为追究民事责任的依据。
第二，以无过错责任原则为归责原则，不考虑加害人是否具有过错，只要其造成污染损害，就得承担民事责任。它已经不具备一般法律责任的本来含义，只具有“恢复权利的性质”。因为传统意义上的法律责任都是以过错为基础，从而体现出法律责任本身应有的对不法行为的制裁和教育作用。
第三，不能推定加害人具有过错。环境污染的原因行为，是为社会创造物质财富的积极行为，是社会所应允许甚至鼓励的，本身不具备非难性，很难用法律上的过错概念对其作否定评价。
第四，因果联系是决定责任的基本要件。传统民事责任以过错为归责原则，过错不仅是构成责任的要件，而且是决定责任的最终要件。但是，面对环境污染损害，行为人有无责任不取决于他是否有过错，而取决于损害结果与其行为是否有因果联系。
第五，利益衡量机制被广泛运用。由于环境污染原因行为的社会有用性，在确定加害人之责任及其所承担的责任形式时，利益衡量机制被广泛运用。将受害人所受损害的利益与加害人行为的社会效益相比较，从而决定加害人的责任及其责任形式。
第二节 环境民事责任的构成要件
一、无过错责任
（一）无过错责任的产生及在环境侵权领域的应用所谓过错，就是指违法行为人对自己行为及其后果的一种心理状态。它分故意和过失两种形式。故意指行为人明知自己行为的不良后果，而希望或放任其发生的心理状态；过失指行为人应当预见自己行为发生的不良后果而没有预见，或已经预见但轻信不会发生的心理状态。由于故意和过失对于确定行为人的民事责任并无不同，民法一般对故意和过失统称之为过错。在人类社会的早期阶段，由于人类智力和判断力低下，实行结果责任原则，即无论加害人有无故意或过失，均必须对损害结果负责。其最典型的表现是野蛮的同态复仇。随着社会的发展和文明的演进，过错成为侵权行为法的基本归责原则，即只有当加害人有过错时，才对其进行处罚。耶林曾宣称：“使人负损害赔偿的，不是因为损害，而是因为有过失，其道理如同化学上之原则，使蜡烛燃烧的不是光而是氧一般浅显明白。”耶林的观点深刻揭示了过错归责原则的本质特征。过错归责原则表明，过错不仅是侵权责任的构成要件，而且是最终要件，同时也是确定行为人责任范围的重要依据。过错归责原则的产生有着深厚的哲学基础，其深深植根于自然法的理性哲学，其中尤以康德的自由意志理论影响最大。建立于这种理论上的过错概念依附于意思自由，强调人的意思及主观心理状态的可非难性。过错归责原则不仅是人类理性主义的产物，同时也是商品经济发展的需要。若使每个人都对其在任何情况下所致的损害负责，就必然使人动辄得咎，行为自由受到限制，从而妨碍自由竞争和商品经济的发展。而按过错原则，一个人只有在有过错的情况下才对其造成的损害负责，如若个人已尽其注意，即使造成对他人的损害也可以免除责任。这样个人自由并未受到束缚，而人人尽其注意则大多数损害也可避免，社会安全可以得到保障。因此，作为人类理性和商品经济发展的产物，过失责任原则具有相当的合理性和进步性。世界各国民法均将其作为民事责任的一般原则。例如，我国《民法通则》第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的应承担民事责任”。但自从19世纪以来，随着科技的进步和机器大工业的发展，危险工业异军突起，这一方面给人类带来了巨大的物质财富，另一方面又给人类带来了无穷无尽的灾难。这一时期，工业事故成了最严重的社会问题。无过失责任就是19世纪末由于工业事故的损害赔偿问题所引起的。这是因为危险工业本身具有社会有用性和价值正当性，其所有者或管理者一般不具有过错，即使有过错，工人也难以举证。另外，工业事故造成的损害不再局限于个人性质，而往往带有群体性和社会性。这种客观现实使人们认识到，如果继续拘守传统的过错责任原则，不仅个人的财产损害和人身伤害无法得到及时、充分的补偿，而且势必因社会生产环节的中断不能及时恢复而使高度社会化的生产秩序遭受破坏，甚至会放纵现代科学技术给社会生产力的健康发展和人类生存带来某些危害因素。美国社会法学的创始人罗科斯·庞德将法律所保护的利益分为个人利益、公共利益以及社会利益。他认为，19世纪的法律着重保护个人利益，将个人权利看作是“自然”的和绝对的，而在20世纪，社会利益应高于个人利益。由此，他认为民事归责的哲学基础将不在于意志自由哲学，而在于一般社会上之安全利益。为了限制和克服科学技术给人类社会带来的消极影响，在某些危险活动领域，加害人虽无过错也要承担民事责任的无过错归责原则便应运而生。如德国、法国、美国、英国等先进工业国家，在坚持过错原则的基础上，在他们各自关心的危险领域都例外地承认无过错责任。随着现代工业的兴起，环境问题日益突出，公害事故频繁发生，使得无过错责任很快被引入环境损害领域。现今，采用无过错责任原则已成为世界各国环境民事责任立法的一个重要特点。由于各国法律传统及其政治、经济等原因，环境民事责任主观要件的立法存在两种方式：
第一，过错责任原则与无过错责任原则并存。以英美、加拿大、德国、日本为代表。在英美普通法中，能提起环境民事责任之诉的有过失，侵犯、妨害和严格责任。其中严格责任适用无过错归责原则，私人妨害尽管有不同主张，然主张采取无过失责任主义已成学界通说，在司法实践中，对过错要件是否存在亦已不重视。侵犯在某些情况下，也不以行为人的过错为必要条件。除此以外，其他案由的成立都要求行为人有过错。在德国，法律将污染损害分为经许可的营业活动之环境污染损害和一般活动之环境污染损害。前者适用无过错责任原则，后者之赔偿责任适用过错原则。在日本，《日本公害对策基本法》规定的七大典型公害中，仅有大气污染和水质污染造成的危害适用无过失责任原则，并且其对象仅及于人身伤害，而不包括财产损害。以上国家尽管采用两种立法例，但在适用过错责任原则时，均将注意义务严格化作为判断过失的前提，企业从选址到规避措施的设置均属于考虑其是否存在过失的范围。
第二，单一的无过错责任原则。以中国和法国为代表。法国的无过失责任原则是通过判决对《法国法典》1384条后半段“对其所保管的物所产生的损害亦负赔偿责任”赋予新的涵义而确立的。1384条后半段被赋予新的涵义后，尤其适用于处理与技术发展有关的危险。造成环境污染的工矿企业设施和有毒有害物质具有高度危险性，一旦这些设施和物质引起环境污染损害，理所当然应适用无过错责任原则。在环境污染损害赔偿方面，除法院判例继续坚持该原则外，法国《劳工赔偿法》以及关于核污染损害事故的特别法，都明文规定了无过错责任。在我国，对于环境污染损害，《民法通则》及有关环境法均已明文规定适用无过错责任原则。《民法通则》第106条第3款规定：“没有过错但法律规定应当承担民事责任的应当承担民事责任。”第124条规定：“违反国家保护环境，防止污染的规定，污染环境造成他人的损失的，应当承担民事责任。”我国先后制定的《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》等法规在规定民事责任时，都没有考虑行为人的主观状态，而只规定实施污染环境的行为并造成他人损害的，有责任排除损害并赔偿受害人损失。
无过错责任之所以能很快被引入环境侵权领域是因为：
排污单位大多数是现代企业，它们所从事的生产活动本身具有高度危险性。即使企业采取种种最安全的专门措施，也不能完全消除使他人遭受损失的意外风险。也就是说，企业即使没有过错，也会给他人造成财产和人身损害。如果坚持过错责任原则，显然无法对无辜的受害人进行救济，这对于维护公众的生命、财产安全，保护环境十分不利。
环境污染案件十分复杂，要证明加害人有过错十分困难。在环境纠纷案件中，
往往涉及到复杂的科学技术问题，也就是说要证明加害人主观上有过错必须有相当的科学技术水平。而且，在一般情况下，排污者对其所采用的工艺、技术都以商业秘密加以保护。因此，如果坚持过错责任原则，就必然使受害人陷入不利的境地，难以保护受害人的合法权益并放纵环境污染行为。
第三，环境污染事故是企业在追逐利润的过程中产生的，而获得利润就应对形成的风险负责而不仅仅是对过错的责任，即“利之所生，损之所归”。而且，加害人通常比受害人在经济上处于更为有利的地位，它能够通过价格、保险等方式让社会分担其赔偿责任。
第四，实行无过错责任，可促使排污者改变工艺、技术，采用先进的技术、设备来防止污染的发生，对全社会的环境保护大有益处。
（二）无过错责任的免责条件无过错责任在理论上可分为“相对无过错责任”和“绝对无过错责任”。“相对无过错责任”是指损害如完全是由于加害人意志或能力之外的原因造成的，则行为人不承担赔偿责任。“绝对无过错责任”则是指不论损害由何原因造成，即使是不可抗拒的自然灾害引起的，行为人也应承担赔偿责任。“绝对无过错责任”无限制地扩大了行为人的责任，对行为人来说有失公平，对社会来讲也是不利的，因此，在规定无过错责任的同时，设定这样或那样的免责事由，成为世界绝大多数国家无过失责任制度的通例。如在法国，只要行为人提出证据证明损害的发生确实是由于“不可抗力事件”或最终是由受害人的过失或第三方的过失造成，就可免除责任。英美和德国都毫不例外地将“不可抗力”作为法定免责条件。日本也在一定程度上承认“不可抗力”的抗辩效力。日本《大气污染防治法》和《水污染防治法》都规定对由于天灾或其他不可抗力造成的损害，裁判所在确定责任和赔偿数额时，可将此情况酌情考虑在内，以减轻或免除加害人的责任。仅有少数国家，如加拿大，规定了“绝对无过失责任”，不允许行为人提出任何抗辩事由，但对其适用范围作了严格限制。我国环境法规定的是“相对无过错责任”。依据我国法律的规定，因下列原因造成的损害，加害人将不承担责任：
第一，不可抗力。不可抗力是指独立于人的行为之外，且不以人的主观意志为转移的客观情况，它包括某些自然现象（如地震、台风、洪水）和某些社会现象（如战争行为）。《环境保护法》第41条第3款，《大气污染防治法》第37条，《水污染防治法》第42条均作了如下类似规定，即完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施仍然不能避免环境污染损害的，免予承担责任。因此，以不可抗力为抗辩事由主张免责时，行为人必须证明：损害由不可抗拒的自然灾害引起；事故发生后及时采取了合理的救治措施。
第二，受害人的故意和重大过失。在社会现实生活中，有些环境污染损害是由受害人的过错引起的。在这种情况下，如何确定污染行为人的责任呢?过错一般可分为故意、重大过失、轻微过失。如果环境污染损害完全是由受害人的故意或重大过失引起，则应由受害人自己负责，污染行为人将不承担责任。我国《水污染防治法》第40条规定：“水污染损失由受害者自身的责任所引起的，排污单位不承担责任。”“所谓自身的责任”，指的是故意或重大过失。如果污染损害是由受害者的轻微过失引起，则只能酌情减轻污染行为人的责任。之所以如此，是因为每一个人都生活在一定的环境中，环境一旦被污染，将影响人们生活的各个层面，令人防不胜防，在某些情况下，人们甚至不具有行为选择的自由。此外，现代社会生活的快节奏使得人们心智负荷过重，难免出现偏差，即轻微过失。因此，这种轻微过失在道德上不具有非难性。如果仅仅因为受害者的轻微过失就免除加害人的责任，不仅有失公平，而且也违背了无过错责任制度所追求的目的。
第三，第三人的过错。第三人过错是指除原告和被告以外的第三人对于原告的损害发生具有过错，被告应免于承担民事责任。第三人过错在环境法上的规定是，第三人的行为是造成环境损害的唯一原因，同时损害纯粹是第三人的过错所致，被告的行为与损害后果之间完全无关，因此应使被告免责。但是，如果被告不能证明自己没有过错、损害完全由于第三人的过错造成，或第三人难以确定时，则仍应承担责任。
㈢ 共同环境侵权行为环境污染虽不乏单一污染源所致，但在大多数情况下，往往存在两个或两个以上的加害人，这些加害人排放的污染物在环境中相互重合、蓄积从而造成环境污染损害。这种环境污染损害通常称为复合污染。如何确定复合污染致害人的责任关系到受害者能否得到及时、完全的救济。我国民法通则设立了共同侵权行为责任制度，其第130条规定：“二人以上共同侵权造成他人损害的，应承担连带责任。”由于《民法通则》未规定共同侵权的构成要件，学理上有两种不同的看法，一种是“主观说”，认为行为人之间共同的意思联络，即行为人之间有共同的故意或过失，是共同侵权行为成立的必要要件。另一种是“客观说”，认为行为人各自的行为客观上有关联，共同造成他人损害，即构成共同侵权。环境污染行为人一般没有过错，或虽有过错也难证明，更不用说证明行为人之间具有共同过错。因此，依主观说，复合污染难以构成共同侵权，受害人要获得救济，必须搞清各行为人对损害发生的作用程度，并按作用程度算定损害赔偿，这对受害人和司法机关来说决不是一件容易的事情。再者，由于各行为人经济强弱不一，各自单独赔偿很难保证受害人获得充分、完全的赔偿。共同侵权的核心在于连带责任，旨在扩大责任范围，加强对受害人的保护。环境污染通常造成巨大灾难，及时救济受害人乃当务之急。从有利救济受害人的角度出发，在复合环境污染纠纷中，应采用“客观说”。依据“客观说”，只要污染源位置相近，大致同时开始作业，有污染物的持续排放等客观事实，客观上的关联共同性即可认定，因此，复合污染很容易被认定为共同侵权。共同侵权被认定后，受害人不必一一举证各个行为人的赔偿责任比例，而可向共同侵权行为人中的任何一个人提出请求并获得全部赔偿，损害赔偿的分担比例只作为共同侵权行为人内部关系中的求偿问题来处理。复合污染被认定为共同侵权，虽然对救济受害人有利，但对排污者来说却是一项危险的制度，一个排污者可能因此而承担所有共同侵权者的赔偿责任。这对于那些对损害的发生作用程度明显较小的排污者来说，未免过于苛刻且不公平，有必要对该制度作出一定的限制或修改。正是考虑到这一点，日本《水质污染防止法》第20条规定，法院在适用共同侵权制度时，要斟酌考虑作用度明显较小的排污者的赔偿责任额。环境共同侵权行为依客观表现形式不同可将它分为环境共同致害行为和环境共同危险行为。所谓环境共同致害行为，是指行为人排放的污染物共同造成他人损害，它又包括两种情况：一种是每一排污行为都是损害发生的原因；另一种是单独的排污行为并不能使损害发生，但与其他排污行为合在一起又构成损害发生的原因。所谓环境共同危险行为是指两个或两个以上的人的排污行为都有造成他人损害的危险性，但不知谁是造成损害的直接加害人。为了救济受害人，则认为他们的行为都是损害发生的原因。
二、行为的违法性
对行为的违法性是否应作为责任的构成要件历来有不同观点，其不仅仅困扰着环境民事责任领域，而且是整个侵权民事责任领域共同面临的问题。综合各国学说和立法，主要存在两种观点，一种观点主张四要件说，即行为的违法性，损害结果，行为人的过错，行为与损害结果之间存在因果联系构成侵权行为责任要件。其首创于德国法，并被瑞士、奥地利、日本等德国法系国家立法所采纳。也被前苏联所承袭。另一种观点则主张三要件说，过错，损害结果，行为与损害结果的因果联系构成侵权行为责任的要件。法国、意大利、拉丁美洲等法国法系国家立法采纳此种观点。英美法系也属此种类型。我国民法理论深受前苏联民法理论的影响，主张行为违法性是侵权行为责任要件的观点一直占主导地位。但近年来，也有不少学者主张“三要件说”，并认为《民法通则》采用的是“三要件说”，作为侵权行为一般条款的第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应承担责任。”该条款既未像德国民法那样使用“不法”字眼，从本条款及其他条款也不能推导其暗含不法要件。之所以存在如此分歧，关键在于对违法性的理解不同。主张“三要件说”的观点认为，过错与行为的违法性密不可分，过错本身意味着法律已对某人的行为做出了否定评价。某种应受非难的主观状态若不表现在行为上，而仅只有主观意义的活动，那么就不具有法律意义，只有表现在外部的致人损害的行为上，才具有法律上的过错意义。因此，过错不仅包含了行为人主观上的应受非难性，而且也包含行为人客观行为的违法性。主张“四要件说”的观点认为，违法性指的是行为人的行为违反了法律禁止性或义务性规范，它是一个与过错无关的概念，过错强调的是主观状态的应受非难性，而违法性则强调的是客观行为的应受非难性。环境民事责任采用无过错责任原则，依“三要件说”，违法性自然不成为环境民事责任的构成要件。即使是依“四要件”，违法性也不应成为环境民事责任的构成要件。如前所述，排污行为具有一定合法性，很难认为排放煤烟，倾倒废物，排放废水是无价值或无意义的行为，只要人类社会不退回原始社会，此类行为就不会停止。因此，各国法律都允许企业将一定浓度和数量的污染物排入环境，而排污者只要依排污标准排放，就具有合法性。然而，并非所有依法排污行为都不造成损害，因为国家在制定各种技术要求和标准时，不能不考虑科学技术水平，经济承受力以及经济发展的要求。这些标准和要求只是许可行为的界限，在这一界限内行为人不受行政处罚。相反，只要某一地区有两个以上的排污者，那么污染物经过重合、蓄积和反复持续的作用后，通常都会造成一定的损害。因此，如果坚持行为的违法性作为责任的构成要件，势必使救济受害人成为不可能。为此，我国《环境法》第41条并未强调排污行为的违法性。
三、环境污染损害结果
损害作为一种事实现象，是行为人侵害他人权利和利益的结果。任何侵权行为都必须以损害作为其构成要件已是不争之论。违约行为即使没有损害结果，也可能要承担民事责任，但侵权行为必须以损害后果为前提。环境污染作为一种侵权行为当然也不例外。依据环境污染损害的对象不同，一般可将环境污染损害分为三种：
1.财产损害。指环境污染造成的他人财物的减少或毁损。
2.人身伤害。指与人的人格、身份密切联系的合法权益所受的损害。环境污染所造成的人身伤害包括两个方面，一个方面是公民的健康权和生命权受到侵害而造成的身体伤害和死亡。另一方面则是精神损害，指公民的精神、心理受到侵害而产生的恐惧、悲伤、怨愤、绝望、羞辱等精神痛苦。
3.环境损害。传统的侵权民事责任的前提是受害人有财产损失和人身伤害的事实存在。
如果一行为没有造成他人财产损失或人身伤害，那么行为人并不负任何民事责任。但是在环境民事责任中，损害事实不仅包括一般财产损失和人身伤害，还包括对环境的损害。环境损害表现为两个方面：
生活环境的损害。人们只有在一定的环境质量限度内，才能正常、舒适地生活。
如果超过这一限度，则意味着生活环境受到损害，人们难以安适地生活。例如，因大气污染而使居民无法打开窗户，不能在室外晒衣服、散步、乘凉等。又例如，噪声使人心情烦闷，无法正常工作、学习、生活。在现代城市生活中，生活环境损害最为典型而又具体的是采光和通风受到阻碍，并最终导致了阳光权、通风权这种具体的环境权的出现。日本最高法院在1972年的一个判例中，确认日照、通风是为法律所保护的生活权益。其在判决中写道“……众所周知，住宅日照、通风是舒适、健康生活所需要的生活利益。即使是他人在自己的土地上方造成的，也不能成为法律保护的对象。因为这是由于加害者滥用权利的行为，而妨害了被害者的日照、通风。在美国，1982年的普拉赫诉马里蒂案 (PrahV.Marretti)是美国法院承认阳光权的第一个案例。该案的事实是，被告在其土地上修建房屋，房屋将挡住射向原告屋顶上的太阳能取暖器的阳光。于是原告要求被告停止修建房屋。初审法院作出了有利于被告的判决，否定了原告的请求。但是，二审法院撤销了这一判决，并裁决，不合理地阻挡阳光的获取，构成普通法上的妨害行为。同年，美国威斯康星州议会和其他几个州议会相继通过了必须确保阳光和通风不受干扰地流动的立法。
生态环境损害。阳光、水、森林等环境要素相互联系、作用、制约组成各种生态系统。每个生态系统的功能多种多样，其中表现为财产被人们确认的很少。如森林系统的生态功能有吸收CO2、放出O2，涵养水分、调节气候、防止水土流失、防风固沙、阻挡噪音、提供各种木材产品等等。而被确认为有价值的木材产品只是其中的一种功能。生态系统作为一个整体，系统中任何一部分受到损害，都会造成生态系统的破坏。生态平衡失调后果极其严重，仍以森林为例，森林破坏的损失是多方面的，尽管这种损失的严重程度要在相当长的时间后，在宏观的范围内同其他因素的作用一起表现出来，但这种损失是实际存在的，并不是凭空想象出来的。这种损害表现在：水土流失；森林更新困难，木材产量减少；气候更加干旱，洪水危害加重；一个地区的农业生产条件被破坏；珍贵野生动物生存、繁殖条件恶化，等等。据科学研究，一棵50年的大树，其木材价值只占全部价值的九分之一。可见生态环境损害，并不仅仅是某种环境要素本身的损害，还可能造成其他多种损害。
四、污染行为和损害结果的因果联系
在环境民事责任中，因果联系不仅是责任的构成要件，而是确认责任的基本要件。众所周知，环境污染侵权行为与传统侵权行为不同，其特点是排入环境中的污染物透过广大的空间，经过长久的时间，互相渗透、结合，并且和周围的环境因素发生关系，通过生物、化学、物理的作用复合累积后，才逐渐对人类产生损害并扩大的。其所造成的损害有时是持续不断的，而且其所引起的疾病多具有潜伏性，一般要在几年，甚至几十年以后才爆发出来。例如，日本的“富山痛疼病”就潜伏了几十年时间。由于环境污染侵权行为自身的特点，使得环境民事责任之因果关系的判定发生困难。因为，传统民法因果关系理论要求证明行为与损害结果之间存在内在的、直接的、合乎规律的联系。然而环境污染损害的发生，往往要经过长时间、反复多次的侵害，甚至多重因素的复合累积之后，方才显现出来。其因果关系的有无，非普通方法所能确定，往往要聘请许多学科的专家，运用许多科学知识进行论证。即便如此，有时也无法确定因果联系，因为这种关系某些还属于科学未知领域，或涉及科学前沿知识。倘若沿袭传统因果关系理论，势必因其证明的困难而否定被害人请求救济的权利。为此，有必要对传统的因果关系理论进行调整，以解决这一难题。鉴于传统的民事因果联系判定方法对环境民事责任因果联系的判定存在严重缺陷，推定因果关系存在的盖然性因果关系说、疫学因果论、间接反证说便应运而生。
盖然性因果关系说是指在环境污染侵权案件中，关于因果关系的存在与否，无须进行严密的科学论证，只要达到盖然性证明即可。所谓盖然性是指，侵权行为与损害结果之间只要有“如无该行为，就不会发生这一结果”的某种程度的可能性，即可认定具有因果联系。依此说受害者只要证明如下二者就可推定因果关系的存在，除非行为人提出充分有力的反证，证明因果关系不存在，否则无法免除责任：第一，行为人排放的污染物已到达损害地并发生了作用；第二，该地有多数同样的损害发生。很明显，盖然性因果关系说实际上是原告举证责任的减轻，绝大部分证明责任被推给了被告，从而给无辜受害者追索赔偿提供了便利。但此说实际上使得环境民事因果关系的认定带有很大程度的盖然性，有损于因果关系认定的严密性。
最具说服力的是疫学因果论。所谓疫学，是指对集体现象的疾病，探明其发生、分布与社会活动的因果关系，寻求对策，防止疾病发生的一门科学。疫学因果关系，则是指对疫学上可以考虑的若干因素，利用统计的方法、调查各种因素与疾病之间的关系，选择相关性较大的因素对其作综合研究，由此判定其与结果之间有无联系。那么疫学因果关系是怎样判断的呢?一般地说，它是依据如下四个条件进行判断的：第一，该因子在发病前务必是有作用的；第二，该因子作用的程度越显著，则该病患者的比率越高，这被称为量与效果的关系；第三，该因子在一定程度上被消除，则该病患者的比率及病重程度下降；第四，该因子作为原因而起作用的机械论务必与生物学的说明不发生矛盾。以上四个条件相互关联，并以数量统计做出合理程度的说明，即可成立因果关系。将其适用于环境污染损害案件，只要证明某种因素与某种疾病具有疫学上的因果关系，即可认定二者之间具有法律上的因果关系。但是，疫学因果论仅适用于环境污染所致疾病的损害，无法适用于所有环境污染损害，具有一定的局限性。
为了弥补疫学因果论的不足，有些学者便借助德国民事证据法上的“间接反证说”来解决环境污染损害因果关系的认定。“间接反证说”原本是指当主要事实是否存在尚不明确时，由不负举证责任的当事人负反证其事实不存在的证明责任理论。因其并非直接对另一方当事人举证事实的反证，因此与直接反证不同，而称之为间接反证。主张在环境民事责任中采用“间接反证说”的学者认为，环境污染损害的因果关系因素较多，如果受害人能证明其中部分关联事实，其余部分的事实则被推定存在，而由加害人负反证其不存在的责任。如果加害人不能反证其不存在，则因果关系成立。
上述理论对解决环境污染损害因果关系的判定难题，具有十分积极的意义，因而被各国立法及司法实践所广泛采用。我国环境法没有规定因果关系的推定，但在司法实践中自觉或不自觉地运用了这一原则。如铜川市中级人民法院审理的氨水污染案和青岛市中院审理的王娟中毒案中都以病理学的结论作为旁证，实行因果关系的推定。
第三节 环境民事责任的承担方式
环境民事责任的承担方式，也即是对环境侵权行为的制裁措施。民事责任的形式如何，是由民事责任负担的功能和权利被损害的情况决定的。纵观各国环境法制，追究环境民事责任的方式无不以赔偿损害和排除危害为主要支柱。我国也不例外，追究环境侵权行为人的民事责任形式主要也是赔偿损害和排除危害两种。《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。” 赔偿损失在于弥补已经造成的损害，即救济已然，排除危害在于预防将来可能发生的侵害，防患于未然。因此，两者相结合，足以对环境侵害实现圆满救济。
一、损害赔偿
环境侵权造成的损害多种多样，但归纳起来，主要有三种：财产损害、人身伤害和环境损害。依据我国法律，财产损害采取全部赔偿的原则，赔偿范围包括直接损失和间接损失两部分，直接损失指环境侵权行为导致的受害人现有财产的减少或丧失，间接损失是指在正常情况下受害人可得到的，但因环境侵权而丧失的那部分利益。关于人身伤害，我国传统的民事赔偿制度，一直坚持只赔偿由此所引起的财产损失，如医疗费、误工费、丧葬费、抚养费等，否认精神损害的可赔偿性。1986年颁布的民法通则第120条首次规定了精神损害可以要求经济赔偿，但只限于姓名权、肖像权、名誉权等少数人格权利的侵害。而在国外，各种精神损害都可以要求赔偿，而且数额往往较大。环境侵权有很大一部分表现为对人的精神状况、健康状况、生活条件的影响，如恶臭、烟尘、噪声等污染。它们使人体功能减退、早衰，甚至还会通过遗传因素危及后代健康。因此，环境侵权所造成的精神损害并不比侵害人格尊严所受的精神损害轻，精神损害赔偿的范围应扩及至环境侵权的精神损害。对环境本身的损害如何赔偿是民事赔偿制度的难题。这是因为对任何一个环境要素的损害都可波及整个生态系统，这种危害要在相当长的时间才能表现出来。而且损害生态环境的因素多种多样，有自然因素，也有人为因素；有过去的因素，也有现在的因素，有本地区的因素，也有其他地区的因素。因此，对生态环境损害的损失难以计算，且难以确定责任主体，环境损害赔偿超出了民事赔偿制度的范围，需要国家采取其他制度予以解决。
二、排除危害
㈠ 排除危害的形式排除危害的制裁方式主要适用于公民或法人的财产或人身可能由于其他单位或个人的环境侵权行为而带来危害的情形，或这种危害正在进行之中。依据环境侵权的具体情况，排除危害的具体形式有如下几种：
1.停止侵害。行为人实施的侵害他人环境权益和其他民事权益的行为正在进行之中，受害人可以要求侵害人停止侵害或请求法院或其他机关责令侵害人停止其侵权行为。
2.排除妨碍。环境侵权行为使受害人无法行使自己的环境权益或其他民事权利，受害人有权请求排除妨碍。
3.消除危险。环境侵权行为对他人的人身或财产安全构成威胁，或存在侵害他人人身和财产的可能性，他人有权请求侵权行为人采取有效措施消除危险。
（二） 排除危害与利益衡量在传统的民法理论和实践中，因为侵害一般为一时性或一次性侵害，因而赔偿损失为最为常见、最主要的责任形式，其次才是排除危害。在环境民事责任中，由于许多环境侵害具有连续性反复性的特点，排除危害理应占主导地位，或与赔偿损失并重。然而，排除危害往往危及环境侵权的原因行为──经济活动。因此，要求适用排除危害这一形式时要进行利益衡量，这又导致排除危害的责任形式常常受到限制适用，而代之以经济赔偿。所谓利益衡量，是指将造成环境危害的经济活动的社会经济效益或价值同受害者所受损害的社会效用或价值进行比较，并要考虑侵害行为的性质、形式，有无合理性，排除可能性，侵害严重程度，以及被侵害利益的性质和内容，如果认为前者的社会效用或价值大，且合理，则不适用排除危害这一形式；反之，则认为可以适用这一责任形式。一般来说，生命与健康权在法律上属绝对保护之权利，利益衡量作用很小，甚至不起作用，利益衡量主要适用于财产受到损害的情形。从强调社会经济发展的角度出发，利益衡量有它的合理之处，然而从受害人的角度出发，它又有失公平，为此，“部分排除危害”及“代替排除危害之赔偿”制度产生了。“部分排除危害的形式主要有：⑴设置污染防治设备以减轻污染侵害；⑵减少企业运营时间以减少排污量；⑶禁止工厂在特定时间排放废气、废水；⑷对扰民之噪声源限定工作时间。
为了弥补受害人的不公平待遇，除采取部分排除危害的制度外，法律还设定代替排除侵害之赔偿请求权，其成立的要件为：(1)侵害属重大。侵害是否重大以正常人的忍受能力为衡量标准，超过忍受能力，即属重大。(2)侵害人以现有技术和经济能力无法设置防害措施。我国环境法律对于如何适用排除污染危害这一责任形式没有作出具体的规定，但这绝不意味着环境污染损害一旦发生，就可适用排除危害这一责任形式而给予受害人救济。事实上在我国环境司法实践中，确定是否适用排除危害时，已将利益衡量原则作为依据。例如，广州市某纺织厂生产噪声严重超标，严重危害邻居的休息和健康，双方经常因此而发生纠纷。为此，邻近居民起诉到广州市中级人民法院。法院经过耐心细致的工作，促成双方达成如下协议：染织厂抓紧降低噪声工程的施工，工程竣工后，噪声至少应降低10分贝；所有抽风机的使用时间不超过晚上10时；厂方一律加设固定纱窗。该案的调解协议已充分体现了利益衡量原则。
三、环境损害赔偿的社会化
环境损害赔偿也遇到了排除污染危害相同性质的难题，即既要及时，妥善救济受害人所受损害，又要不影响企业的生存和发展。该问题只不过没有像排除污染危害时表现得那样严重、尖锐而已。这一问题具体表现如下几个方面：第一，污染损害往往造成巨大损失，加害人没有足够的赔偿能力。如要求加害人给与充分的赔偿，则会严重影响企业的生产活动，甚至导致破产，于社会和受害人都不利。第二，有些污染损害是由许多企业造成，例如空气污染，因而难以确定加害人和加害人责任的大小。第三，环境污染造成人身损害时，往往需要及时给予救济，否则难以恢复身体健康，甚至导致死亡。而环境民事诉讼一般要耗费较长的时间，不能给予受害人及时救济。为了解决这一难题，法律对环境污染损害的调整，已由过去的单一机制即侵权民事责任制度转变为复合机制，即在环境民事责任制度以外，又设立了环境损害责任保险制度，损害赔偿基金制度等。这些制度的设立，将加害人的全部或部分赔偿责任转移给了社会，故称之为环境污染损害赔偿的社会化。
（一）责任保险制度
责任保险制度在西方国家早已产生，而其广泛地被采用，则是在无过失责任原则确立以后，无过失责任原则的确立刺激了责任保险制度的发展。无过失责任的宗旨在于对不幸损害的合理分担，而责任保险制度就是直接服务于损失分担的。所谓责任保险是指为自己可能因致他人损害而承担民事责任所设置的保险，即以投保人对于第三人的损害赔偿责任为保险的契约。责任保险的主要功能就是行为人造成的损失的分散、转移，而由众多的投保人分担。其对受害人和加害人双方均有利。作为对保险费的交换，每一个致害人都摆脱了责任，对受害者来说，则是不存在致害人无力赔偿的问题。世界上有不少国家规定了环境污染责任保险。例如，美国1970年颁布的《水质法》规定，所有进入美国的船只须投保责任险，以保障该法规定的、由于石油污染海洋而应负责任的执行。对于环境损害来说，责任保险的缺陷在于其适用范围有限制，仅适用于意外事故，而环境污染损害事故往往是由企业平常的活动造成的，所以责任保险难以在该领域得到广泛的应用。
（二）环境损害赔偿基金环境污染损害赔偿基金是由那些导致环境污染风险的企业或个人，即环境污染源的所有者或经营者提供，并由他们组成基金会。环境污染损害往往由众多企业造成，(例如水污染和空气污染)，因为责任主体多，究竟谁是特定的原因者，究竟以谁作为相对方请求赔偿为宜，受害者难以确定。另外，在受害者内部，如何请求赔偿也会引起复杂的问题。污染损害赔偿基金使上述问题得到了解决。作为一种特殊的法人，基金成为环境民事责任的仿造主体，对受害者提供赔偿责任。受害者不必证明谁是特定的加害人，也不必证明环境民事责任制度的可适用性，只要符合法律规定的要件，就可获得救济。例如，人身伤害必须符合指定地区、暴露条件、指定疾病三个条件。另外，基金作为支付人，不允许提出反证，从而比因果关系推定制度更有利于受害者。国际社会和一些国家均建立了污染损害赔基金。例如，在伦敦设立了“国际石油污染赔偿基金会”，基金由石油公司筹措，当海上石油污染超过一定限度时，该基金会负责赔偿受害人损失。又如，荷兰设立了一种基金会，负责赔偿那些未获得赔偿的空气污染的受害者。该基金会是通过对某些导致空气污染的产品和产业征收污染费来筹集的。
第十二章 环境刑事法律责任
第一节 环境刑事法律责任概述
一、环境刑事法律责任的概念和分类
刑事法律责任是一种与犯罪这一社会现象密切相关的最严厉的法律责任形式。对于刑事法律责任的概念，理论界存在着几种不同的见解。“法律后果说”认为,刑事法律责任是依照刑事法律规定，行为人实施了刑事法律规范所禁止的行为而应承担的法律后果；“否定评价说”认为,刑事法律责任是国家司法机关依照刑事法律规定，对实施犯罪的行为人所作的一种否定性的道德政治评价；“刑事义务说”认为,刑事法律责任指在犯罪行为人与国家之间因犯罪行为而产生的刑法关系中，犯罪行为人所必须承担的实体性刑事法律义务的总和。
环境刑事法律责任则是与环境犯罪的特定社会现象紧密联系的一种特殊刑事法律责任，是刑事法律责任在环境保护领域的具体运用和实践拓展。环境刑事法律责任的产生和演变，具有现代工业飞速发展的特殊社会经济背景，体现了“法律后果说”、“刑事义务说”和“否定评价说”的相互统一。具体地讲，环境刑事法律责任是指随着人类社会经济的发展、环境污染和环境资源破坏日趋严重，国家通过立法形式确认的公民或法人因其污染环境和破坏资源的犯罪行为而应承受的刑事否定性评价和实体性刑事法律后果。
依据不同的标准，可以把环境刑事法律责任划分为不同类别：
根据环境犯罪行为性质的不同，可以把环境刑事法律责任划分为污染环境的刑事法律责任和破坏资源的刑事法律责任。污染环境的刑事法律责任是指犯罪行为人违反有关国家规定，向大气、水、土壤等环境介质中排放、倾倒或者处置有放射性废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，或者将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，以及擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，应该承担的环境刑事法律责任；破坏资源的刑事法律责任是指犯罪行为人违反有关法律、法规，破坏水产资源、野生动物资源、土地资源、森林资源而应承担的环境刑事法律责任。
根据环境犯罪行为方式的不同，将环境刑事法律责任划分为作为犯的环境刑事法律责任和不作为犯的环境刑事法律责任。两者的区别是，作为犯是因实施了法律所禁止的污染环境和破坏资源的行为而承担环境刑事法律责任；不作为犯是因不履行环境保护的特定义务，又无法定的免责事由，而应承担的环境刑事法律责任。
根据环境犯罪的主体差异环境刑事法律责任可划分为自然人的环境刑事法律责任和法人的环境刑事法律责任。自然人作为环境犯罪主体，承担环境刑事法律责任，在理论和实践中都无异议，而对于法人是否能成为环境犯罪主体并承担环境刑事法律责任的问题，则体现了刑法在调整环境保护这一独特领域过程中的理论拓展和创新。由于环境犯罪往往是现代工业社会的法人在合法的生产经营活动中实施的，追究法人的环境刑事法律责任具有重要的意义，法人能够成为环境犯罪主体并承担环境刑事法律责任也逐步为各国立法所承认和采纳。
二、环境刑事法律责任的本质和特征
环境刑事法律责任的本质，体现在环境保护社会性和伦理性的辩证统一。一方面，从环境保护的社会性分析，国家行使社会防卫的职能，通过使污染环境和破坏环境资源的犯罪行为人承担相应的刑事惩罚，遏制日趋严重的环境污染和资源破坏趋势，满足社会经济可持续发展的需要；另一方面，从伦理意义分析，随着经济发展和社会进步，环境与资源因素已经成为影响人类社会生存和发展的重要因素，社会对污染环境与破坏资源行为的评价标准也日益严厉，由于污染环境和破坏资源的犯罪行为人基于自由意志实施了犯罪行为，就应该对其犯罪行为负责，并承担相应的代表社会非难和谴责的环境刑事法律责任。
环境刑事法律责任具有以下几个特征：
首先，环境刑事法律责任的产生和演变与人类社会经济发展和环境问题日趋严重的社会背景密切相关。
污染环境和破坏资源的犯罪行为不同于传统的反社会、反道德的犯罪行为，不是开始就受到刑事谴责和否定性评价的。只是随着人类社会经济发展和环境问题日趋严重，这种行为的社会危害性逐步增大，各国才开始通过立法确认环境犯罪及其刑事法律责任。
其次，环境刑事法律责任是一种最严厉的环境法律责任形式。
由于环境犯罪是最严重的污染环境和破坏资源的违法行为，相应地，适用于环境犯罪的环境刑事法律责任也是一种最严厉的环境法律责任形式，其严厉性直接体现在财产刑、自由刑乃至生命刑等刑罚手段的运用。
第三，环境刑事法律责任具有严格的法定性和专属性。
罪刑法定原则是刑法的基本原则之一，追究环境刑事法律责任必须严格依照法律规定，准确区分罪与非罪，避免滥施刑罚。环境刑事法律责任还具有严格的专属性，其含义是指只有实施环境犯罪的行为人才承担环境刑事法律责任，不能追究非犯罪行为人的牵连责任和替代责任。
最后，环境刑事法律责任必须由国家司法机关依照刑事诉讼法的规定予以追究。
国家司法机关行使代表国家行使追究环境犯罪行为人刑事法律责任的权力。除少数自诉案件外，司法机关应在环境保护行政主管部门和资源监督管理部门的协助下，主动追究环境犯罪行为人的刑事法律责任，并通过司法审判活动，具体地确定环境犯罪行为人的环境刑事法律责任。
三、环境刑事法律责任的目的和地位
从古代社会“禁奸止过，莫于重刑”的威吓刑法观，以及“代行天罚”的报应刑法观，到现代社会以预防主义为主旨的刑事法律责任目的观，环境刑事法律责任的目的具体体现了现代社会法律这种文明、科学的印记。一般说来，环境刑事法律责任的目的包括一般预防目的和特殊预防目的这两个相辅相成的方面。
㈠环境刑事法律责任的一般预防目的
环境刑事法律责任的一般预防目的，是指通过环境刑事法律责任的立法和司法，威慑潜在的环境犯罪，减少和预防环境犯罪的发生。具体地，体现在以下三个功能：一是威慑功能，由立法威慑和司法威慑两个紧密相连的环节构成；二是教育功能，即通过对具体环境犯罪行为人追究环境刑事法律责任来向社会宣传环境法治，教育其他公民守法；三是鉴别功能，指污染环境和破坏资源的行为人可以通过有关法律和案例，对自身行为性质有所认识，使当事人自觉遵守刑法的规定，并可以保障守法者维护自己开发、利用环境与资源的合法权益。
㈡环境刑事法律责任的特殊预防目的
环境刑事法律责任的特殊预防目的，指通过对环境犯罪行为人刑事法律责任的认定和实现，可以惩罚环境犯罪行为人，并防止环境犯罪的重新发生和恶性发展。具体表现为三个功能：一是威吓功能，即防止罪犯本人继续或重新实施环境犯罪行为；二是教化功能，指通过适当的刑事法律责任方式惩罚罪犯，教育他遵守环境与资源法律、法规，不再对社会造成危害；三是补偿和安抚功能，由于环境犯罪常造成被害人身体健康安全的损害和社会物质财富的损失，通过适用环境刑事法律责任，可以满足社会公正的客观要求，补偿被害人损害和损失，平息民愤 。
从两者之间的关系分析，环境刑事法律责任一般预防目的是特殊预防目的实现的基础，而特殊预防目的是一般预防目的实现的保障。当前，各国环境刑事责任的立法和司法实践中，普遍重视在通过立法实现环境刑事法律责任一般预防目的的基础上，逐渐通过适用环境刑事法律责任的司法实践来达到其特殊预防的目的。
在环境法律责任体系中，环境刑事法律责任的地位体现在两个方面：一方面，环境刑事法律责任是环境法律责任体系不可或缺的有机组成之一。污染环境和破坏资源的犯罪行为，不但往往造成人身伤害和财产损失的严重后果，而且直接威胁到社会经济的可持续发展，具有较大的社会危害性，因而，需要在对一般污染环境和破坏资源的违法行为进行行政制裁和民事制裁的基础上，对污染环境和破坏环境资源的犯罪行为施以刑事制裁，预防和打击环境犯罪。实践中，由于各国对于环境保护问题的日益重视，通过环境刑事法律责任的立法和司法，遏制环境犯罪行为的做法屡见不鲜。
另一方面，环境刑事法律责任在环境法律责任体系中处于辅助地位。由于环境污染和资源破坏是伴随人类社会经济发展过程中产生的负面效应，大多数情况下，污染环境和破坏资源的行为表现为轻微的违法行为，因而通常仅适用环境行政法律责任或者环境民事法律责任。环境刑事法律责任作为最严厉的环境法律责任形式，只能适用于少数严重污染环境与破坏资源的犯罪行为。如果过分强调环境刑事法律责任的地位，不但会造成罪与非罪界限的混淆，甚至可能导致妨碍社会经济的正常发展。
第二节 环境刑事法律责任的立法
一、环境刑事法律责任立法的回顾
环境刑事法律责任的产生和发展，与人类开发、利用和改造自然环境的社会经济活动及其生产力水平和特征密切相关。环境刑事责任立法的演变也经历了一个由自发到自觉的发展过程。
在人类社会早期发展的漫长阶段，人类对自然环境处于一种消极、被动的适应状态。以农耕、农牧为基本特征的生产方式，涉及到的只是自然资源的初步开发、利用以及与人类活动密切相关的自然环境的简单改造，当时的环境问题主要集中在森林砍伐、水土流失等自然环境破坏问题，还有一些涉及到人口聚集区的垃圾污染、水源污染等生活环境污染问题。我国古代早期的历代统治者就比较重视运用法律手段保护环境和资源，如西周的《伐崇令》记载：“毋坏屋、毋填井，毋伐树木，毋动六畜，有不如令者，死无赦。”而自战国李悝的《法经》始形成的诸法合体、以刑为主的独特法律体制，以及“出礼而入刑”的法律思想，使刑事法律责任成为我国古代调整环境保护关系的基本法律责任形式。这一特征在《秦律》、《唐律》、《明律》和《清律》中，都可以得到印证。国外的法律中，关于环境刑事法律责任也有一些零星规定，如英国1306年颁布的国王诰告中规定：在议会开会期间，禁止使用“海煤”取暖，对于个别第二次重犯者，可以适用极刑。
纵观古代的环境刑事法律责任的规定，它与现代法治观念中环境刑事法律责任的内涵有着迥然差异。首先，古代环境刑事法律责任的规定是混杂在其他法律中颁布的，并非是为环境保护的目的而专设，具有自发性的特点。其次，古代环境刑事法律责任的规定，体现的是维护统治阶级利益的严刑峻法，并表现为“重刑连其罪，则民不敢试，民不敢试，故无刑也” 的威吓主义的刑罚思想，如韩非子在《韩非子·内储说》中，假托孔子与子贡的对话，对“殷之法，刑弃灰于街者”的刑罚思想进行了诠释，他认为“无弃灰，所易也；断手，所恶也。行所易，不关所恶，古人以为易，故行之。”
肇始于西方国家的工业革命，极大地推动了社会生产力的发展。人类由对自然的被动适应状态急剧转变为自然的支配者。由此，引发了一系统环境污染和资源破坏问题。特别是进入20世纪60年代后期、70年代初期以后，人类对自然的冲击日盛，环境与资源甚至成为人类社会发展与经济繁荣的牺牲品。针对一些个人和企业把交纳给政府的环境行政罚款，以及对受害公民的民事损害赔偿，作为生产经营活动的一项必要开支的状况，美国学者诺斯曾指出：从汽车、工厂和焚化炉排放的各种污染物，对人民来说等于暴力强制毁灭，这些日益增多的损害行为构成新的大规模的犯罪浪潮 。在这样的背景下，西方国家开始自觉地运用刑事法律手段打击严重污染环境和破坏资源的犯罪行为。在七十年代以后的环境立法及其修订过程中，一些国家的环境刑事法律责任得以创设和发展。例如，日本在1970年颁布了《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》，美国在70年代初《清洁空气法》、《清洁水法》、《资源保护和回收法》、《环境反应、赔偿和责任综合法》、《有毒物质控制法》等环境法的立法和修订中，增补了相应的环境刑事法律责任条款。
此时，发达资本主义国家的环境刑事立法，已把环境刑事法律责任看作是环境法律责任体系中不可或缺的组成部分之一，环境刑事法律责任的立法思想也由传统的威吓主义的刑罚观转变为现代社会建立在罪刑相适应原则基础上的预防主义的刑罚观，具有现代社会法治特点的环境刑事法律责任的立法得以孕育和发展。
在我国1979年颁布的《刑法》中，我国的环境刑事法律责任表现为间接立法的特征，即在直接环境刑事法律责任的立法条件尚未成熟的情况下，通过类推适用、比照适用等方式，间接适用最相近的刑事法律责任条款，追究犯罪行为人的刑事法律责任。在我国的环境立法中，也作出了一些相应的原则性规定，如《环境保护法》第43条对追究环境犯罪行为人的刑事法律责任作了原则性的规定：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”其他单项环境立法也有类似规定。为了适应我国社会主义市场经济条件下环境保护的新形势，在1997年新《刑法》中，取消了类推适用的规定，在第六章“妨害社会管理秩序罪”中增加了破坏环境资源保护罪的罪名，并明确规定了相应的环境刑事法律责任。这种变化表明，国家重视通过直接的环境刑事法律责任立法形式，预防和惩治严重破坏环境资源的犯罪行为。
二、环境刑事法律责任的立法现状和展望
直接的环境刑事法律责任立法，指通过直接规定环境犯罪及其相应的刑事法律责任，来达到保护环境的根本目的。这是大多数国家环境刑事法律责任立法采用的形式。由于各国经济发展水平和自然环境的差异，以及历史文化背景和法律传统的不同，各国形成了不同的环境刑事法律责任立法模式。大致可划分为三种：
一是如美国采取的通过环境法来规定环境刑事法律责任的立法模式。美国作为英美法系国家，没有专门的刑法典。其环境刑事法律责任，规定在《清洁空气法》等一系列主干环境法的相应条款中。这些环境刑事法律责任条款的规定是比较抽象的，其原因在于美国国会在通过这些刑事法律责任条款时，关注的问题是是否需要环境刑事法律责任的规定来对付环境犯罪行为，而不必考虑这些环境刑事法律责任条款适用的具体条件和具体对象，这些条件和对象留待法官在具体的案件中考虑；因此，如果这些环境刑事法律责任条款符合美国宪法规定，就容易得到国会的接受并获得通过。与此相对应，环境刑事法律责任条款适用的条件、对象和方法是通过美国联邦最高法院、联邦上诉法院和各州的上诉法院的判例来确立的，通过这些判例，环境刑事法律责任条款得到详细的解释。通过这种法律机制，美国环境法形成了环境刑事法律责任立法与现实相连接的灵活、有效的特点。
二是如德国采纳的通过刑法典规定环境刑事法律责任的立法模式。原德意志联邦共和国在80年代刑法典的修订中，增设了“危害环境罪”专章，规定了污染水域罪、污染空气和噪声罪、废物危害环境罪、非法从事核设施罪、非法处置核燃料罪、破坏特别保护区罪和严重危害环境罪等七个独立罪名。一般污染和破坏环境罪的刑事法律责任通常为五年以下自由刑和罚金刑，而对严重危害环境罪的处罚则较重，如该刑法典第330条规定：“严重污染水域、废物严重危害环境、严重非法从事核设施、严重非法处置核燃料，以及严重破坏特殊保护区的，处十年以下自由刑。”德国通过刑法典中设立环境犯罪专章，不仅使得追究环境犯罪行为人的刑事法律责任有了权威性的立法规定，也使得定罪量刑有了较为科学的操作依据。我国新修订的《刑法》规定的破坏环境资源保护罪的罪名和刑事法律责任，采用的也是此种立法模式。
三是如日本运用的通过刑事特别法规定环境刑事法律责任的立法模式。日本在颁布的刑事特别法《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》中，对有关环境犯罪的刑事法律责任作了明确的规定，如该法第2条规定：“由于企业的业务活动而排放有害于人体健康的物质并对公众生命和健康造成危害者，处三年以上有期徒刑或300万元以下的罚金；致人伤亡者，处七年以下有期徒刑或500万元以下的罚金”。刑事特别法的立法模式具有立法操作简便、灵活的特点。
环境问题是各国面临的共同问题，环境法的发展也是各国之间相互借鉴和吸收的结果。分析各国环境刑事法律责任的立法，有以下几个发展趋势：
首先，直接规定环境刑事法律责任的立法形式，将为各国所普遍采纳。通过类推适用、比照适用的方式来间接适用现存的刑事法律条款，在一定时期内固然可以起到遏制环境犯罪的作用，但从根本上看，它有悖于罪刑法定的现代刑法的基本原则。随着各国对环境问题的日益关注，势必有越来越多的国家采取直接环境刑事法律责任立法的形式来确立独立的环境犯罪罪名和相应的刑事法律责任。
其次，通过立法确立的环境刑事法律责任的范围趋于扩大，适用条件也趋于更加严密。随着人类社会开发、利用和改造自然环境实践的逐步深入和对环境问题认识的拓展，环境刑事法律责任的适用已由破坏环境的犯罪行为扩展到污染环境的犯罪行为；并且，由对水污染、大气污染的环境污染犯罪行为的适用，扩展到对有毒废物污染、噪音污染、放射性污染等环境污染犯罪行为的适用。与此同时，环境刑事法律责任的适用条件也通过立法趋于更加严密。以美国为例，为了克服环境法中环境刑事法律责任条款抽象而分散的缺陷，以及防止法官在环境犯罪案件中的主观臆断，美国国会根据《综合犯罪控制法》创立了判决委员会(USCC)。在判决委员会起草的《判决指南》中，规定了水体污染、大气污染、有毒废物处置等七个方面的环境犯罪的等级及其刑事法律责任，用以指导法官对不同类别环境犯罪案件的审理。
第三，环境刑事法律责任与环境行政法律责任、环境民事法律责任立法上的协调性将进一步增强。环境刑事法律责任是环境法律责任的有机组成之一，它与适用于一般违法行为的环境行政法律责任和环境民事法律责任有质的区别，适用于犯罪行为。从立法技术上，必须保证环境刑事、行政和司法法律责任形成一种协调有序的关系。这是因为环境违法犯罪行为一般是由合法的生产经营组织在生产经营活动中造成的，如果对它们动辄乱用环境刑事法律责任，这种极端的法律制裁也必然会妨害正常的社会经济发展。因而，环境刑事法律责任的适用，必须与普通行政违法行为和民事违法行为相区别，其适用对象应该是严重污染和破坏环境的犯罪行为。由于环境犯罪行为往往是由环境行政、民事不法行为经过质的变化转化而来，如何通过立法达到环境刑事法律责任与环境行政、民事法律责任的有机衔接，是各国环境刑事法律责任立法面临的重要课题。
第四，加强和发展环境刑事法律责任立法日益成为国际社会的共识，国际组织成为推动环境刑事责任立法发展的新动力。早在1979年联合国国际法委员会拟定的《关于国家责任的条文草案》就明确规定：一国所违反的国际义务对于保护国际社会的根本利益至关紧要，以致于整个国际社会公认违背该项义务是一种罪行时，其因而产生的国际不当行为构成国际罪行。该草案将严重违背对维护和保全人类环境具有根本重要性的国际义务的行为列为国际罪行。联合国国际法委员会在1991年编纂的《危害人类和平与安全罪法典草案》中，也将严重地致使自然环境受到广泛、长期、严重损害的行为包括在危害人类和平与安全的犯罪之中。近些年来，国际社会和国际组织更加重视通过适用刑事法律责任来预防、禁止和惩治严重危害环境的犯罪行为。在1992年举行的第十五届国际刑法学协会预备会议和正式会议上，专家们提出了《危害环境罪适用刑法的建议案》以指导各国政府关于环境犯罪的刑事立法。值得注意的是，在近些年来的国际环境保护专门立法中也注意到了增加环境犯罪的刑事法律责任条款，如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》第4条“一般义务”中规定：“各缔约国认为，危险废物或其他废物的非法运输为犯罪行为”，同时要求“各缔约国应采取适当的法律、行政和其他措施，以期实施本公约的各项规定，包括采取措施以防止和惩办违反本公约的行为”。从全球范围来看，国际环境犯罪将对世界和平和安全造成较大的威胁，如何克服不同法律制度以及刑事司法管辖对于追究国际环境刑事法律责任的限制，促进国家、地区间的司法协作，是值得关注的一个长远问题。
第三节 环境刑事法律责任的确认
一、环境刑事法律责任的确认原则
环境刑事法律责任的确认是由国家司法机关根据刑事诉讼法律的规定，在查明环境犯罪案件事实的基础上，认定行为人是否承担实体环境刑事法律责任的司法活动。研究和把握环境刑事法律责任的确认原则，有助于正确掌握刑事法律的指导思想，准确地认定行为人是否应该承担环境刑事法律责任。
环境刑事法律责任的确认必须坚持以下几个原则：
一是责任法定原则。责任法定原则是指认定行为人是否构成环境犯罪、如何追究环境犯罪行为人的环境刑事法律责任，必须严格依照刑事立法的规定；刑事立法无明确规定的，不能任意认定和追究行为人的环境刑事法律责任。实践中，环境犯罪行为与一般环境违法行为的区别并非是泾渭分明的，它通常是一般环境违法行为在量上的累积而形成的质的转化的结果。因此，适用环境刑事法律责任必须严格依照刑事法律规定，避免滥施刑罚。特别是对一般环境违法案件，在能够适用行政、民事法律责任的情况下，不能优先适用环境刑事法律责任。
虽然采用立法类推和司法类推的法律技术适用已有的刑事法律规定，是避免对环境犯罪放任自流的有效方法。但从根本上来说，对环境刑事法律责任的确认，必须有赖于环境刑事法律责任直接立法的完善。
二是责任自负原则。责任自负原则是指只能认定和追究环境犯罪行为人的环境刑事法律责任，不能认定和追究非环境犯罪行为人的环境刑事法律责任。由于大多数环境犯罪是在工厂企业的生产经营活动中产生的，如何准确地确认环境犯罪行为人，是环境犯罪案件中存在的一个棘手的问题。首先应该认识到，法人可以成为环境刑事法律责任的承担主体。一种传统的观点认为，由法人的工作人员在生产经营活动中实施的环境犯罪行为，环境刑事法律责任的承担者应该是法人的主管人员或者直接的操作人员，法人的其他大多数人员都无罪可言；因而，法人承担环境刑事法律责任会违反责任自负的原则。实际上，法人作为现代社会经济结构组成的有机单元，已具有社会中的拟人性质，具有系统内部的自组织功能，它是由内部分工协作共同构成的生产经营的决策实体。在法人实施的环境犯罪案件中，不能因为难以判别实施环境犯罪的具体个人而对环境犯罪行为放任自流，而应当站在社会经济发展与环境保护相互协调的整体高度，追究法人的环境刑事法律责任，真正体现责任自负的原则。其次，在环境污染犯罪案件中，如果涉及到多个污染者同时存在的情况，则必须考虑各种污染物在环境中的迁移、转化以及共同作用，以科学的监测和分析为基础，追究真正环境犯罪行为人的环境刑事法律责任。
三是主客观相统一的原则。环境刑事法律责任的主客观相统一原则是指在环境犯罪案件中，确认行为人是否应当承担环境刑事法律责任，必须以行为人主观和客观两方面的犯罪事实为依据，不能以单纯的客观归责或者单纯的主观归责为依据。虽然国外有一些国家规定了对缺乏主观罪过或主观罪过不明确的环境犯罪行为追究环境刑事法律责任的法律制度，但是，从马克思主义主客观相统一的刑法思想出发，结合我国的国情，必须坚持主客观相统一的原则，确认行为人是否应当承担环境刑事法律责任。唯有如此，才能真正体现环境刑事法律责任重在一般预防的目的。相反，如果单纯从客观行为出发，追究当事人的环境刑事法律责任，并不能真正起到教育和改造的目的，充其量只是一种单纯的报复性的责任。
四是及时性原则。环境刑事法律责任的及时性原则是指在环境犯罪行为发生后，应及时地确认和追究环境犯罪行为人的环境刑事法律责任。由于环境污染和破坏具有累积性的特点，在环境犯罪行为发生时，如果不能及时确认和追究行为人的环境刑事法律责任，易造成积小案成大案，给人民的生命健康和财产造成更大的损失。实践中，由于对环境犯罪案件久拖不决，从而酿成更大的危害，威胁社会安定的教训屡见不鲜。因此，必须从环境刑事法律责任确认的及时性原则出发，提高司法机关的办案效率，更加有效地打击环境犯罪行为。
二、环境刑事法律责任的确认依据
环境刑事法律责任的确认依据是指国家司法机关确认和追究环境犯罪行为人环境刑事法律责任的根据。行为人污染和破坏环境的行为构成犯罪，是确认和追究环境刑事法律责任的唯一依据。而犯罪构成是法律上的一种假设和可能性，它提供了判断具体行为是否构成犯罪的判别模式。当某种污染和破坏环境的行为与之相符合时，就应当确认和追究行为人的环境刑事法律责任。环境犯罪构成由环境犯罪主体、环境犯罪主观方面、环境犯罪客体和环境犯罪客观方面等四个要件构成。分析和研究环境犯罪构成，对于准确地确认和追究环境刑事法律责任具有现实意义。
㈠环境犯罪的主体
环境犯罪的主体包括实施环境犯罪行为的自然人和法人。
自然人作为环境犯罪主体承担环境刑事法律责任，在理论和实践上都不存在异议。而法人是否能作为环境犯罪主体而承担环境刑事法律责任的问题，却值得进一步讨论。由于大多数环境犯罪案件发生在企业法人的生产经营活动中，其对环境的威胁比作为社会个体存在的自然人大得多。从大背景来看，法人犯罪在各国立法中的反映经历了曲折的发展过程。现在，除少数大陆法系国家坚持“社团不可能犯罪”的罗马法原则外，大多数国家在刑法中确立了法人犯罪及其刑事法律责任的承担。环境保护领域是体现法人犯罪及其刑事法律责任立法的重要领域之一，如根据美国《清洁空气法》对环境犯罪行为人的解释，它包括个人、合伙人、公司、社团组织以及州和州以下政府、联邦政府和任何机关或部门及其所属官员、代理人和雇员；实践中，环境刑事案件被诉的被告人主要为公司法人。
日本在1972年修订的《水质污染防治法》第34条也规定：“法人的代表人、法人或个人的代表人或雇员从事该法人或个人的业务性活动而犯有前四条所规定的违法行为，除惩罚行为人外，应同时对该法人或个人科处该条规定的罚金。”由此可见，追究法人环境犯罪的刑事法律责任，是各国环境犯罪及其刑事法律责任立法的一个重要方面。我国新修订的《刑法》中，明确规定了法人作为环境犯罪主体的资格。显然，确立我国法人环境犯罪及其刑事法律责任的立法，对于预防和减少法人环境犯罪的社会危害性，具有重要的意义。
国家能否成为国际环境犯罪的主体问题，近年来也为国内外学者所关注。有种观点认为，国家在跨国境的环境污染犯罪案件中，可以作为环境犯罪的主体承担环境刑事法律责任。实际上，虽然在崔尔冶炼厂仲裁案等案件中确认了跨国环境污染的国家责任，但这种责任仅限于民事责任，并不是刑事责任。如果简单地推而广之，其结果不但是错误的，而且是有害的，可能对广大发展中国家的环境主权造成直接的损害。
㈡环境犯罪的主观方面
环境犯罪的主观方面是指环境犯罪行为人对自身产生社会危害性的污染和破坏环境的犯罪行为所引起的危害社会的结果所持有的心理状态。环境犯罪行为人的主观形态包括过失和故意两种。
一般情况下，环境犯罪行为人在实施环境犯罪行为时的心理状态为过失。这种过失包括环境犯罪行为人应当预见自己的污染和破坏环境的行为可能发生危害社会的结果，却因疏忽大意而没有预见的过失形态以及环境犯罪行为人已经预见到自己的污染和破坏环境的行为可能发生危害社会的结果，却因轻信此结果能够避免，而导致发生这种结果的过于自信的过失形态。
个别情况下，环境犯罪行为人在实施其环境犯罪行为时的主观心理状态也可能为故意。而且，这种故意的形态基本上为间接故意，即行为人明知自己污染和破坏环境的行为会导致危害社会的结果，却为了追逐高额的经济利润而放任这种危害结果的发生。环境犯罪行为人的间接故意常常表现为一种消极放任的态度。
在涉及到法人的环境犯罪案件中，法人也同样具有拟人性的过失或故意的主观形态。这是因为法人具有健全的组织机构和决策机构，法人内部诸如董事会形式的决策机构的集体决策直接代表了法人的自由意志。澳大利亚新南威尔士州《环境犯罪与惩治法》就规定：法人犯该法所规定之罪行时，董事们和其他决策人员也会犯同样的罪行，除非他们能证明在自己实际不知道或者不可能知道的情况下法人触犯该法；或者他们能够证实自己当时不是处于影响法人触犯该法的有关行为的地位；或者证实自己虽处于能够影响法人的地位，但尽了自己最大努力去阻止该法人的这种犯罪行为。
近年来，在一些国家的环境犯罪及其刑事责任的立法中，传统民事侵权行为法的严格责任的概念在刑事法律领域得以运用。如澳大利亚新南威尔士州的《环境犯罪与惩治法》，明确规定了环境刑事法律责任的严格责任。又如，在1943年著名的美国最高法院判决的美国诉道特维奇(Dotterweigh)一案中，法官承认了违反联邦食品、药品法规犯罪案件中严格责任的适用，在60年代以后，美国司法界普遍认为该案中确定的严格责任，同样适用于涉及到保护公众健康和安全的环境犯罪案件，如在美国诉约翰逊(Johnson)一案中，法院认为政府无需提出被告人了解《有毒废物处置法》关于许可证的具体要求的证据，就可以推定被告人了解有毒废物处置许可证的要求，被告人也就应该承担环境刑事法律责任。
在我国学术界也有一种观点，认为在我国环境犯罪及其刑事法律责任立法中，可以考虑采用严格责任。实际上，环境犯罪的社会危害性在于其主观恶性和客观危害性的结合，因此，应根据主客观相统一的原则确认和追究行为人的环境刑事法律责任，才能符合一般预防为主的环境刑事法律责任的目的。我国新《刑法》中关于破坏环境资源罪的有关规定，也体现了这样的立法思想。实际上，英美法系一些国家虽然在一些刑事法律责任中适用严格责任，但通常仅限于轻微的犯罪案件，而这些轻微的犯罪案件在我国多属一般行政违法行为。所以，我们可以效仿大陆法系国家，将严格责任纳入行政法的范畴，通过行政处罚予以调整。
㈢环境犯罪的客体
按照我国的刑法理论，环境犯罪的客体是指由环境刑事法律所保护的，并为环境犯罪行为所侵犯或威胁的环境保护社会关系。通过刑事法律对环境保护社会关系的调整，促使人类社会与自然环境的和谐统一，最终实现社会经济的可持续发展。
关于环境犯罪的客体问题，学术界存在着几种不同的观点：一种观点认为环境犯罪侵犯的客体是国家、法人和公民的环境权；第二种观点认为，环境犯罪侵犯的客体是公民的人身权、财产权等复合权利；还有一种观点认为，环境犯罪侵犯的客体是不特定多数人的生命、健康和社会物质财富的安全。以上三种观点皆有不妥之处，对第一种观点而言，虽然环境权的概念早在60年代环境保护运动的浪潮中就提出了，但各国立法一般都未明确规定和认可环境权，即使是日本、美国等发达国家，情况也大抵如此。显然，作为环境犯罪侵犯的客体，必须是为立法所认可和规定的合法权利，将环境权作为环境犯罪侵犯的客体，其做法在理论和实践中都有欠成熟。第二种观点则将环境犯罪的客体与其他犯罪的客体相混淆，不能体现环境犯罪作为同类犯罪，其客体所具有的特殊性。第三种观点将环境犯罪的客体同危害公共安全犯罪的客体相混淆，忽视了环境价值的特殊性和环境犯罪的特定区域性特征。
我国一些刑法学家认为，从本质上看，国家环境管理秩序是环境犯罪侵犯的客体，这也是我国新《刑法》把破坏环境资源保护罪纳入到“妨害社会管理秩序罪”一章中的原因。在国外刑法和环境法律中，一般将所污染、破坏的环境或珍贵动物直接规定为环境犯罪的客体。
㈣环境犯罪的客观方面
环境犯罪的客观方面是指环境犯罪行为所造成的社会危害的各种客观事实，主要包括犯罪行为、危害结果、犯罪行为和危害结果之间的因果关系等方面。环境犯罪行为一般是企业在生产经营活动中附带产生的，与其他大多数犯罪行为相比，它通常体现为一种消极的不作为行为。只有在少数情况下，环境犯罪行为体现为积极的作为行为。
环境犯罪行为是否必须以造成客观损害的事实为前提，对这一问题存在着争议。一种观点主张，构成环境犯罪的行为必须是造成实际损害的行为，如果缺乏实际损害结果的事实，也就构不成环境犯罪行为；另一种观点主张，由于环境污染和资源破坏具有隐蔽性、突发性的特点，一旦造成实际损害，其损失往往是巨大而不可逆转的，因而，应追究危险犯的环境刑事法律责任，即行为人的行为构成犯罪并不以其行为造成实际损害为必要条件。从国外的立法经验来看，对危险犯倾向于追究其刑事法律责任，如日本《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》第2条规定：“由于企业的业务活动而排放有害于人体健康的物质并对公众生命和健康造成危害者，处三年以上有期徒刑或300万元以下的罚金；致人伤亡者，处七年以下有期徒刑或500万元以下的罚金。”某些环境犯罪行为的成立，甚至不需要该行为造成任何危险，如美国《资源保护和回收法》规定，任何人故意运输或导致运输该法标明或列举的危险废弃物到没有许可证的地点的行为，构成环境犯罪行为。在我国新《刑法》中，追究某些环境犯罪的刑事法律责任以造成客观损害事实为构成要件，如对违反规定排放、倾倒、处置危险废物犯罪行为的追究；另一些环境犯罪刑事法律责任的追究，则不必造成客观的损害事实，如对非法进口固体废物犯罪行为的刑事处罚。
在实际造成损害结果的环境犯罪案件中，需要确认污染和破坏环境的行为与实际损害结果之间具有因果关系。特别是在污染环境的犯罪案件中，由于污染物在环境中的迁移、转化和聚集作用，以及对人体健康作用机理的复杂性，经常难以确定污染环境的行为与损害后果之间的因果关系。日本最早确立了认定环境污染犯罪因果关系的推定原则，在日本《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》第5条中规定：“如果某人由于工厂或企业的业务活动排放了有害于人体健康的物质，致使公众的生命和健康受到严重的损害，并且认为在发生严重损害的地域内正在发生由于该种物质的排放所造成的对公众生命和健康的严重损害，此时便可推定此种损害纯系该排放者所排放的那种有害物质所致。”日本在司法实践中，通过盖然性证明方法和病因学旁证的流行病统计方法使推定原则得以实现。
第四节 环境刑事法律责任的实现
一、环境刑事法律责任的实现原则
环境刑事法律责任的实现是由国家司法机关依据刑事诉讼的法律规定，在查明和确认环境犯罪行为人环境犯罪事实的基础上，依照环境刑事法律责任的法律规定，追究环境犯罪行为人环境刑事法律责任的司法活动。环境刑事法律责任的实现是环境刑事法律责任制度整体的不可缺少的有机组成，是国家环境刑事法律责任制度的最终体现。发达国家普遍重视环境刑事法律责任的实现。以美国为例，根据联邦司法部环境犯罪小组的调查资料显示，从1982年10月至1992年3月的时间内，共有226家公司和450个个人被联邦一级法院判决施行了环境犯罪行为，这些判决涉及的罚金总额超过3.32亿美元，被告人共被判处了190年的监禁。
环境刑事法律责任的实现必须坚持以下三个原则：
一是合理性原则。环境犯罪的本质特征在于它所具有的社会危害性，环境刑事法律责任实现的社会意义在于其威慑和打击环境犯罪过程中所蕴含的社会保护机能。环境犯罪行为人承担环境刑事法律责任的轻重程度，取决于他所实施的具体环境犯罪行为的社会危害性大小，即环境刑事法律责任的轻重必须与环境犯罪行为社会危害性的大小相当，畸轻、畸重的环境刑事法律责任的实现思想都是有害的。畸轻的环境刑事法律责任的实现会导致对社会环境犯罪行为的放纵；畸重的环境刑事法律责任的实现则会威胁到公民和法人的合法环境权益并阻碍社会经济的正常发展秩序。
二是公正性原则。环境刑事法律责任的实现，必须根据统一的标准来追究不同类别环境犯罪行为人的法律责任。环境犯罪行为人包括较为广泛的主体。从自然人来看，环境犯罪行为人既涉及到普通的公民，也涉及到工厂企业的主管人员和具体操作人员；从法人来看，环境犯罪行为人涉及到各种性质不同、大小不同的企业、机关和社会团体。如果对不同的环境犯罪行为人采取不同的法律标准、适用不同的环境刑事法律责任，将会有悖于“法律面前人人平等”的法制要求，妨碍环境刑事法律责任制度的健康发展。
三是惩罚和教育相结合原则。“先污染，后治理”的环境保护发展的曲折道路，使人们认识到“预防为主”应该是环境保护的基本原则。环境刑事法律责任的实现，也必须特别强调惩罚与教育的结合：一方面，环境刑事法律责任的实现确保了对环境犯罪行为人的惩罚；另一方面，更重要的是通过环境刑事法律责任的实现发挥其对广大公民和犯罪行为人的教育作用，从而预防环境犯罪行为的发生。在这一问题上，美国的一些做法可以给我们一些有益的启示。如在1987年美国的一个判例中，法官判处被告人2年缓刑，条件是被告人必须对不同的行业组织作3次关于环境犯罪危害的报告。由此可见，环境刑事法律责任的实现不应该是消极地追究环境犯罪行为人的环境刑事法律责任，而是应该通过环境刑事法律责任的实现活动来积极地寻找各种方法宣传环境法律规定。
二、环境刑事法律责任的实现方式
环境刑事法律责任的实现方式，指依照法律规定强制环境犯罪行为人承担环境刑事法律制裁的方式。环境刑事法律责任和实现方式直接反映了国家对具体环境犯罪行为的否定性评价，以及对行为人的刑事法律谴责程度。环境刑事法律责任的实现方式具体地包括以下两种实现方式：
㈠刑罚处罚方式
由于环境刑事法律责任是适用于环境犯罪行为的最严厉的法律责任形式，以剥夺犯罪行为人权益为特征的自由刑等刑罚处罚方式，是环境刑事法律责任实现的主要方式。从我国的刑罚处罚方式分类来看，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种；附加刑主要包括财产刑(罚金和没收财产)和资格刑两种。不同的刑罚处罚方法有着不同的内容和作用，共同构成完整的刑罚处罚方式。由于环境犯罪是随着工业化社会发展而出现的新的犯罪形态，其社会危害性是随环境问题日趋严重而与日剧增的。各国在环境刑事法律责任制度创建之初，一般对刑罚处罚方式的使用持慎重态度，避免对合法存在的生产经营组织课以重刑，大多适用的是低额的罚金刑和短期的自由刑。80年代以来，由于公众对环境犯罪的日益关注，一些国家在立法和司法实践中，开始重视提高环境犯罪的量刑幅度，特别是大幅度提高了某些特殊环境犯罪的量刑幅度。如在我国人大常委会颁布的《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》中，对情节严重的环境犯罪分子甚至可以适用死刑。西方工业发达国家同样如此，如在美国诉威考公司一案的判例中，由于被告人故意向公共排水沟中排放含剧毒的氰化物的电镀废水，法官判处威考公司支付130万美元的高额清理费用，并判决该公司老板20万美元的罚金和18个月的监禁。
值得一提的是，我国新《刑法》在对环境犯罪行为人适用刑罚时，特别注重罚金刑的运用。这是因为环境犯罪往往是当事人逃避环境保护的法律义务，追求高额的非法经济利润而造成的。罚金刑的适用，既是对环境犯罪行为人的否定性评价和犯罪谴责，也可以对环境犯罪行为人获取的非法经济利益予以剥夺。一般来说，自由刑和生命刑仅适用于实施环境犯罪行为的自然人，而罚金刑既可适用于自然人，也可适用于法人。
㈡非刑罚的处罚方式
环境刑事法律责任的实现目的主要在于预防潜在环境犯罪的发生，实践中的一些环境犯罪案件，环境犯罪行为的社会危害性并不很严重，勿需适用刑罚处罚方式，通过非刑罚处罚方式可能会起到更好的作用。从我国《刑法》规定来看，教育性的非刑罚处罚方式有训诫、具结悔过和赔礼道歉三种；经济性的非刑罚处罚方式为责令赔偿损失；行政性的非刑罚处罚方式为由主管部门给予当事人行政处分。需要指出的是，非刑罚处罚方式的运用，应该是建立在确认当事人实施了环境犯罪的基础上，这也是非刑罚处罚方式与行政、民事法律责任实现方式的根本区别。
通过非刑罚处方式的运用，可以起到积极宣传环境法制的作用。国外的一些做法值得我们借鉴，如在美国80年代的一个判例中，法官判处被告人2年缓刑，条件是被告人在当地报纸上发表声明，向公众说明和承认自己实施了环境犯罪行为。我国也有学者提出，对于滥砍滥伐森林的环境犯罪行为人，可由法院判令植造赔偿林。
第五节 我国环境刑事法律责任立法现状及其实施对策
一、我国新《刑法》环境刑事法律责任的立法背景
在我国1979年颁布的《刑法》中，没有单独设立“破坏环境资源保护罪”，甚至也没有直接规定环境刑事法律条款，涉及到环境刑事法律责任的立法散见于分则部分中的关于破坏自然环境和资源的犯罪及其刑事法律责任的规定。究其原因，这种状况与我国传统计划经济体制下经济欠发达、环境问题相对不太突出的情况有无。
随着我国社会经济的飞速发展和变化，传统的立法背景发生了根本性的变化，完善我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法势在必行。具体体现在以下三个方面：
㈠社会主义市场经济体制的建立，对于完善我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法，既是挑战，又提供了新的机遇
社会主义市场经济体制的建立对我国法制建设提出了更高的要求，对刑法性质、功能的认识和价值取向也提出了挑战，经济体制的变迁和由此带来的经济发展致使一些违法犯罪行为的社会危害性发生了较大的变化。当前，我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法必须建立在市场经济为基础的价值取向上，反映市场经济的价值观念。通过刑事法律手段遏制日趋严重的环境犯罪行为，达到环境刑事法律责任的社会效果，实现其社会保护机能。 从过去的情况来看，由于长期以来缺乏完善的立法规定，司法机关在处理严重污染和破坏资源的犯罪案件时往往无法可依，致使案件久拖不决。久拖不决的情况又导致厂群矛盾激化，污染受害者甚至使用过激化行为制止污染环境的违法犯罪行为，从而引发更大的社会冲突，危害社会的安定。从发展的观点来看，随着我国市场经济利益主体的多元化及其利益分野的进一步明晰，可以预见，那种追逐自身经济利润，不顾环境保护的法律义务，肆意将环境污染的外在成本转嫁给社会，严重危害人民健康安全和损害公私财产的环境犯罪行为将有增无减。为此，我们必须摆脱把环境法律责任拘泥于行政、民事法律责任的观念的束缚，建立切实可行的环境刑事法律责任制度。加强我国环境法制建设，是建立适应社会主义市场经济体制的法律体系的重点之一。全国人大适时修订《刑法》，增加破坏环境资源保护罪的罪名和刑事法律责任，是我国环境立法趋于逐步完善的重要标志。
㈡环境污染和破坏日益成为我国社会经济发展制肘因素，亟待从我国社会经济发展的战略高度出发，通过完善我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法，增加我国环境法制的力度
根据有关资料，我国由于环境污染和破坏每年给国家造成的经济损失约有700亿元之巨。目前，环境污染和破坏从整体上虽然有所控制，局部环境污染和破坏却仍然在加剧，特别是恶性环境事件时有发生，水土流失、森林破坏、草原退化、土壤沙漠化等问题也成为悬顶之剑。不可否认，我国环境法立法的逐步完善为我国环境管理提供了可靠的法律依据，强制性的法律规定也成为惩治环境违法和犯罪行为的法律保障。但是，由于立法的欠缺、执法的薄弱，环境法长期以来一直被人们视为一种“软法”。这种状况的形成原因固然很多，环境犯罪及其刑事法律责任立法的欠缺却是导致这种状况的重要原因之一。环境保护是我国的基本国策，新《刑法》正是从社会经济和环境可持续发展的战略高度出发，通过完善环境犯罪及其刑事法律责任立法，加大了我国环境法制的力度。
㈢随着我国环境法制与国际上环境保护惯例的接轨，加强环境犯罪及其刑事责任的立法成为我国环境法制建设的客观要求积极地借鉴和吸收国际环境保护惯例，参与国际环境立法，是改革开放以来我国环境法制的发展特点。随着国际社会对环境犯罪及其刑事法律责任立法的日益重视，对我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法提出了新的要求。我国签署和参加了多部环境保护的国际公约，作为发展中的大国，履行公约规定的国际义务不容推辞。我国六届全国人大常委会通过的《中华人民共和国对于其缔结或者参加的国际条约所规定的罪行行使刑事管辖权的决定》，就表明了我国刑事法律所具有的开放性特征。新《刑法》确立了我国环境犯罪及其刑事法律责任的立法，既体现了我国环境法制适应国际环境保护发展的特点，又为维护我国合法环境权益提供了重要保障。
二、我国新《刑法》环境犯罪的主要罪名及其刑事法律责任
我国新《刑法》第六章第六节规定的破坏环境资源保护罪，包括两方面的犯罪行为，即污染环境的犯罪行为和破坏资源的犯罪行为。
㈠违反规定排放、倾倒、处置危险废物罪
该罪由新《刑法》第338条规定，指行为人违反国家环境管理制度的规定，向水体、大气、土地等环境介质排放、倾倒或者处置有毒、有害危险污染物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。具体地，可以划分为污染水体罪、污染大气罪和污染土地罪三种罪名。
依照《刑法》规定，构成违反规定排放、倾倒、处置危险污染物罪的，处三年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
追究行为人违反规定排放、倾倒、处置危险废物罪必须以造成重大环境污染事故的损害事实为前提，它一般包括以下情形：一是由于污染造成的直接经济损失在五万元以上的；二是人员或人群发生中毒症状，辐射伤害或可能导致伤残，甚至造成人员中毒死亡的；三是因环境污染使当他社会安定，经济、社会的正常活动受到影响的；四是对环境造成较大或者严重危害的。
㈡非法进口固体废物罪
,刑法》第339条规定了非法进口固体废物罪及其刑事法律责任。该罪是指行为人违反国家规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的行为，或者未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的行为。我国是关于防止固体废物越境转移的《巴塞尔公约》的缔约国，该罪名的创设，有利于维护我国环境主权。
对构成该罪的犯罪行为人，其刑事法律责任可分为两种情况：一是对违反国家规定，将境外的固体废物转移入境，倾倒、堆放、处置的行为人，应处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；如果该行为造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康，应处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；如果后果特别严重，应处十年以上有期徒刑，并处罚金。二是对未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故的损害后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。
㈢非法捕杀国家重点保护野生动物罪和非法收购、运输、出售国家重点保护野生动物及其制品罪
《刑法》第341条规定，违反国家规定，猎捕、杀害国家重点保护的野生动物或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其物品的行为构成此犯罪。国家重点保护野生动物是指列入国家名录的一级和二级保护野生动物。构成此犯罪的行为人，应处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。
㈣非法采伐、毁坏珍贵树木罪根据《刑法》第344条，该罪指违反国家规定，采伐、毁坏珍贵树木的行为。珍贵树木指具有重要经济、科研、文化价值而受国家特殊保护的树木，以及国家划定的濒危、稀有树种树木。
构成此犯罪的行为人，应处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
在破坏环境资源保护罪一节中，还分别规定了非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪、非法占用耕地罪、破坏矿产资源罪、破坏森林资源罪，以及相应的刑事法律责任。
（四）其他罪名我国《刑法》（2001年8月31日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第23次会议对第342条作了修改）第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”《土地管理法》第74条也规定：违反本法规定，占用耕地，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、实施我国新《刑法》环境刑事法律责任的司法对策
我国新《刑法》中关于破坏环境资源保护罪及其刑事法律责任的规定，对打击环境犯罪行为具有法律指导作用。实践中，需要建立高效、公正的司法机制，使之真正得以贯彻落实。目前，亟待解决以下几个方面的问题：
一是国家司法机关应该对有关环境犯罪及其刑事法律责任尽早做出司法解释。由于破坏环境资源保护罪的一些罪名是修订后的《刑法》新创设的，在实践中，对于罪与非罪的界限、罪轻与罪重的认定，缺乏一些可以指导具体操作的规定。如“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果”、“后果特别严重”、“情节严重”、“情节特别严重”等这样一些规定，都需要国家通过司法解释的形式来进一步地予以明确，以保证新《刑法》对环境犯罪行为打击的准确无误。
二是明确公安、检察、法院各个司法部门在处理环境犯罪案件中的各自职责和分工，形成公安机关、检察机关和审判机关分工明确，相互协作，共同打击环境犯罪行为的司法机制。各级公安机关、检察机关负责依法对破坏环境资源犯罪行为的立案侦察和提起公诉，各级法院也应该加大对环境犯罪案件的审理力度。
三是环境资源行政监督管理部门也应该增强对环境犯罪行为的刑罚意识。对严重破坏环境资源保护的犯罪行为，能够准确识别，并及时移交给司法部门，避免以罚代刑的现象。
四是发挥广大人民群众对环境犯罪的监督、检举作用，这也是环境保护公众参与原则在打击环境犯罪方面的重要体现。
第十三章 国际环境法
第一节 国际环境法的概念、体系和渊源
一、人类环境问题对国际法的挑战
人类环境的急剧恶化对国际法是一个新的、重大的挑战。迄今为止的国际法远远不能满足国际社会对付环境问题的挑战的要求。国际社会保护地球环境要求国际法在环境保护领域里有新的发展。即它要求：(1)有关国际环境保护的基本法律原则有大发展，以便各国在国际环境保护领域内更多地有所遵循。这方面的原则主要有国家资源开发主权权利和不损害国外环境原则、可持续发展原则、共同但有区别责任原则、损害预防原则、风险预防原则和国际合作原则。这些原则应当获得国际习惯法的地位或在条约中得到广泛的承认。(2)国际环境保护机构有大的发展，尤其要设立一个保证各国平等参与的对全球环境保护事务予以监督的机构，以便保障国际社会保护环境的任务得以有组织地和协调地实施。(3)国际环境保护管理手段和管理机制有大的发展，其中包括对影响国际环境的活动的监督手段、信息交流手段、财政援助和技术转让机制、法律制裁手段和经济刺激手段，以便国际社会形成一种既有强制又有激励的全球环境保护机制。(4)国际环境保护法律责任的大发展，尤其是关于环境污染和环境破坏的赔偿责任的发展，以便保障人类的共同利益不受侵犯并使受害国获得公平的赔偿。(5)克服在环境问题上的科学不确定性带来的困难，发展国际环境法，以国际环境法预防可能出现的环境灾难或不利影响。(6)以大力发展国际环境法推动各国保护全球环境的共同政治意愿的发展，以克服各国在政治和经济利益上的巨大差距对全球环境保护造成的障碍。
二、国际环境法的概念
国际环境法是国际法主体，其中主要是国家，在因利用、保护和改善环境而发生的国际交往中形成的，体现它们之间由其社会经济结构决定的在利用、保护和改善环境方面的协调意志的，调整国际环境法律关系的法律规范的总体。它包括有关的条约和国际习惯。从广义上看，有关的一般法律原则、司法判例、国际法学说和国际组织的决议等文件也是国际环境法的一部分。
（一）国际环境法产生于国际法主体因利用、保护和改善环境而发生的国际交往
国际环境法的产生基于国际法主体，尤其是国家之间因利用、保护和改善环境而发生的国际交往的存在。在17世纪中期近代国际法形成之初，国际环境法是不存在的。只是在18世纪资本主义工业革命之后，当人类社会的生产活动发展到对环境的影响大规模地超出国界，影响到他国或不处于任何国家管辖之下的地区的环境和与之相关的利益时，才有了国际环境法的端倪。到了20世纪，尤其是20世纪中期之后，由于人类社会的生产活动已经达到了空前的全球化规模，各国因利用、保护和改善环境而发生的国际交往也达到了空前广泛的程度。到这个时候，为适应这种生产的全球化和世界范围的因利用、保护和改善环境而发生的国际交往的需要，国际环境法迅速发展起来并成为国际法的一个新分支。
（二）国际环境法体现国际法主体之间由社会经济结构决定的在利用、保护和改善环境方面的协调意志
国际环境法的本质至少包含两个层次。它的第一层次是国际法主体，其中主要是国家，在利用、保护和改善环境方面的协调的意志。国际环境法的本质与国际法的本质在基本方面是一样的，都是国家意志的协调。换言之，国际环境法与国际法一样，都是国家意志协调的产物。为了使人类社会和平、有序地持续发展，各国必须以务实、灵活和自律的态度从事对外交往。这就是说，各国统治阶级的意志在对外方面必然含有妥协和合作的可能性。当这种含有妥协和合作的可能性的国家意志之间达成协议时，就产生对当事国有法律约束力的国际法。在国际环境保护领域里，情况同样如此。1995年出版的《奥本海国际法》(第9版)不仅再次确认“共同同意”是国际法作为法律系统的依据，而且指出“这种共同同意由于各种事项(如国际民航、国际河流的利用以及污染问题)的不断增加而增强了。”
国际环境法本质的第一层次，即国际法主体在利用、保护和改善环境方面的协调意志，由各国社会经济结构所决定。各国社会经济结构的决定性，构成国际环境法本质的第二层次。这一层次是一个更深的起决定作用的层次。《奥本海国际法》(第9版)在第一章“国际法的基础”中提出“如果不进入非法律的领域，要答复为什么国际法作为整体对国际社会有拘束力，是不可能的”。该书的修订者紧接着说：“在国际社会的存在中了解国际法的根据是符合实际现实的。”法，作为社会的上层建筑的一部分，其根源存在于社会的经济基础中。“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”马克思的这段话精辟地阐述了在经济基础与上层建筑(包括法)之间经济基础的决定性作用。法作为上层建筑的一部分，必然反映经济基础的要求。国际法和国际环境法也不例外。
从国际环境法的发展史中，我们可以明显地看到各国的经济基础对于各国形成有关环境保护的协调意志的决定作用。国际环境法的主体，主要是世界上180多个独立的主权国家。这些国家的经济基础的性质不一样，生产力的发展水平不一样，自然资源和环境条件不一样。这些经济基础方面的差异必然引起各国在环境问题上的矛盾和斗争，影响各国在环境问题上形成意志的协调。这从一方面说明经济基础对于国际环境法的决定作用。从另一方面看，假如作为各国经济发展的物质基础的地球环境遭到毁灭性的破坏，各国的经济就会从根本上动摇甚至崩溃。各国共存于唯一的地球这一事实决定了各国之间的相互依赖性，要求它们在事关经济发展和人类生存的基本物质条件的问题上取得一致。各国由此而有协调其利益和意志的必要性和可能性。正如《21世纪议程》所说的，“各国政府认识到，现在有一种新的全球性努力，要将国际经济系统的要素与人类对安全稳定的自然环境的需求联系起来。” 美国法律哲学家埃德加·博登海默亦指出：“所有法律制度都将上述价值(指原书前文所指“自由、安全、和平等价值”，作者注)服从于对公益作出的某些迫切需要的考虑。”例如，欧洲国家在保护欧洲环境方面的一系列公约都是欧洲各国协调其经济利益和政治意愿的产物。又如，在全球范围内，《保护臭氧层维也纳公约》及其议定书是发达国家与发展中国家协调其经济利益，形成保护人类环境的协调意志的一个比较成功的例子。
（三）国际环境法是国际社会关于利用、保护和改善环境的法律规范的总体
作为法的一种，国际环境法具有法的基本特征。它也表现为法律规范，即有法律约束力的行为规则。它同其他的法一样，规定法的主体可以做什么，应该做什么和不能做什么，是评价法的主体的行为是否合法的标准。它是指引、警戒、威慑和制裁法的主体的根据。
作为国际法的一个分支，国际环境法特有的基本特征是它区别于国际法其他部门的标志。国际环境法特有的基本特征是它特有的调整对象即与利用、保护和改善环境有关的国际关系。
国际环境法的调整对象是特定的。它只调整那些与利用、保护和改善环境有关的国际关系。与利用、保护和改善环境无关的国际关系，不在它的调整范围之内。国际环境法的调整对象是广泛的。凡与利用、保护和改善环境有关的国际关系，不论它属于国际政治关系、国际经济关系还是属于其他领域的国际关系，都在国际环境法的调整范围之内。有学者认为各种有关的国际关系经国际环境法的调整而成为国际环境法律关系。国际环境法对国际环境法律关系的调整，通过创立、维持或认可国际法主体之间在利用、保护和改善环境方面的权利义务关系来实现。这种调整是以特定的与利用、保护和改善环境有关的法律事实的存在为根据的。例如，在1938年和1941年的特雷尔冶炼厂仲裁案中，当加拿大的特雷尔冶炼厂排放的二氧化硫 烟雾对毗邻的美国土地的财产造成损害时，两国就有了调整互相之间的有关权利义务关系的必要。国际仲裁庭以其裁决为两国确立了有关的权利义务关系，即加拿大应对美国付出赔偿。仲裁决定规定了美国的求偿权利和加拿大的赔偿义务。又如，当地球表面的温度由于人为排放的二氧化碳等“温室气体”在大气层中大量增加，导致全球的温室效应反常，地球表面温度迅速升高时，国际社会达成一致意见,认为需控制和减少人类“温室气体”的排放，遂于1992年制定《气候变化框架公约》来规定和调整各国有关的权利和义务。
三、国际环境法的体系
国际环境法的体系指的是由有关利用、保护和改善环境的各种国际法律文件组成的、具有内在有机联系的整体。国际环境法体系是一个广义的体系，它包括国际法中的“硬法”和“软法”。构成国际环境法体系的法律文件的形式主要有条约(包括公约、协定、议定书和条约等)、反映国际习惯 法的文件、反映有关国际环境保护的一般法律原则的文件、司法判例和国际组织的决议等法律文件。当前国际环境法的体系包括以下三大部分。
（一）国际环境保护纲领性法律文件
这一类法律文件是以规定全球环境保护的指导思想、基本原则和行动计划为主要内容的国际法文件。这类法律文件的代表有《人类环境宣言》、《人类环境行动计划》、《里约宣言》和《21世纪议程》。在当前的国际环境法中，这类法律文件基本上都处于“软法”的地位，尚未发展成为条约和国际习惯法的法律规范。
（二）针对特定环境的保护的国际法律文件
这一类法律文件代表着当前国际环境法最为发达的部分，其数量以百计。它主要由以保护特定环境因子为主旨的条约组成，也包括其他形式的国际法文件。当前这类法律文件所覆盖的环境范围已相当广泛，其中包括大气、海洋、内陆水体、土地、森林、野生生物、生物多样性、自然和文化遗产、南极和外层空间等等。这类法律文件主要有关于保护大气环境的《联合国气候变化框架公约》、《保护臭氧层维也纳公约》及其议定书、《长程越界空气污染公约》；关于保护海洋环境及其资源的《联合国海洋法》的有关部分、《国际防止船舶污染公约》及其议定书、《防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染的公约》和关于保护海洋生物资源的各类公约；关于国际河流和国际湖泊的保护和利用的《保护莱茵河免受化学污染公约》、美国加拿大《大湖水质协定》；关于保护土地资源的《防治荒漠化公约》；关于保护森林资源的《国际热带木材协定》和《关于森林问题的原则声明》；关于保护野生生物的《关于特别是水禽生境的国际主要湿地公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》；关于保护生物多样性的《生物多样性公约》；关于保护自然和文化遗产的《保护世界文化和自然遗产公约》；关于保护南极资源的《南极条约》和《养护南极海洋生物资源公约》等。
（三）针对其他有关环境问题的国际法律文件
这一类国际法文件不是以保护特定的环境或环境因子为主旨，而是针对与环境密切相关的一些问题,例如固体废物和危险废物问题、核污染问题、贸易与环境问题、国际环境标准、军备和战争与环境问题等等。这类环境问题的特点是牵涉面广，它们往往涉及多个环境因子的保护和多种国际关系。 因此，对这类问题的解决往往会产生广泛而深远的国际影响。针对或与这类环境问题有关的国际法文件主要有《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《核材料的实质保护公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《核事故及早通报公约》、《关税与贸易总协定》及有关司法判例、《关于禁止发展、生产和储存细菌(生物)及毒素武器和销毁此种武器的公约》等。
四、国际环境法的渊源
作为国际法的一个分支，国际环境法的渊源与国际法的渊源是一样的。国际环境法的渊源有与环境问题有关的条约、国际习惯、一般法律原则、司法判例、国际法学说和“公允及善良”原则。此外，普遍性国际组织的与环境问题有关的法律文件也应在国际环境法的渊源之列。所有这些国际环境法的渊源可大别为“主要渊源”和“其他渊源”两大类。主要渊源是与环境问题有关的条约和国际习惯；其他渊源包括与环境问题有关的一般法律原则、司法判例、国际法学说、“公允及善良”原则和国际组织的决议等法律文件。
（一）国际环境法的主要渊源
1．条约条约是国际环境法的主要渊源之一。它包括有关环境问题的双边的或多边的、区域性的或全球性的国际条约，包括条约、公约、协定、协议、议定书等。
条约为缔约方创立针对条约规定事项的权利和义务。由国际环境法的性质和特点所决定，环境条约具有一些自身的特点。这些特点代表着条约法的一些新发展。例如在条约的形式方面，环境条约较多地应用“框架公约+议定书+附件”的形式。由环境问题的特殊性所决定，环境条约往往牵涉到国际政治、国际经济、国内法和政策的调整，以及科学不确定性等复杂问题。因此，环境条约往往不能对所调整的国际关系中各方的权利和义务和有关的环境保护措施一次规定得全面而又具体，只能先以“框架”公约的形式对它们作一些原则性的规定，将具体的事项留待缔约国通过议定书和附件的形式加以规定。这种“框架”公约形式的好处，一是有利于各缔约国就重大原则问题达成一致，不至于因在一些具体问题上的分歧而影响在原则问题上的一致；二是有利于条约的修订，不至于因对议定书和附件所规定的非重大原则条款进行修订而影响整个条约的效力。
2．国际习惯
国际习惯是国际环境法的另一个主要渊源。由于国际环境法是一个新兴的国际法领域，加上国际习惯的形成需要各国的反复实践以形成通例并由各国接受为法律，因此，国际环境法中的国际习惯法律规范并不多。在过去20多年里，环境条约或司法判例中出现了一些有关环境保护的国际习惯和国际习惯的萌芽。菲利普·桑兹认为在条约中体现的实体法的国际习惯和国际习惯的萌芽有：《人类环境宣言》原则21，即，“各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”；在有关共享自然资源的环境问题上的合作义务；采取措施防止海洋环境的严重损害的义务；采取措施以保护和防止濒危动、植物种受到危害的义务；不对海洋倾倒高水平放射性废物的义务；不从事商业性捕鲸的义务和发达国家限制二氧化硫等气体的排放的义务。国际环境法的一些原则也反映了国际习惯或国际习惯的萌芽，例如风险预防原则、共同但有区别的责任原则。还有一些属于程序法的义务也被看作为国际习惯或正在形成中的国际习惯，其中包括国际磋商、提供环境资料和环境影响评价。但有些国际法学者对上述国际环境法渊源持不同看法，认为它们中间有很多仅仅是“应有法”(lex ferenda)，而不是“现有法”(lex lata)，不能被看作是各国所一致接受的国际法规范。例如日本国际法学者村濑信也在其海牙国际法学院讲稿中指出“环境主义者的奇妙观点中常常充满新奇的、吸引人的和富于想象力的主张，但对它们的分析应同以实证国际法的现有规则为基础的法的考虑相区别”。判断一个国际习惯的形成，应以该国际习惯的国际实践为依据，即看它是否已经成为普遍的通例和被普遍地接受为法律。以这个依据判断，应该说，上述各项中有些已成为国际习惯或反映了国际习惯。
从国际环境法的当前发展状况看，国际环境法的体系仅仅初具雏形，还很不完备。在有些重要领域如关于环境损害赔偿责任、赔偿机制、资金和技术转让机制等方面存在着较大的空白或薄弱环节。环境条约的覆盖面虽然已经很大，但在每一个具体领域里，有关的条约都有进一步加强和完善的必要。国际社会缺乏一个基本的、纲领性的、规定各国的环境基本权利和义务、能够把现有国际环境法的各种规范统一起来的条约。现有的国际环境条约彼此间缺乏有机的联系，有的甚至还有矛盾。
（二）国际环境法的其他渊源
1.一般法律原则
在《国际法院规约》中，一般法律原则是一项既不同于条约和国际习惯，又不同于司法判例和国际法学说的国际法渊源。《奥本海国际法》(第9版)认为“法院很少有适用‘一般法律原则’的机会，因为，在通常情形下，国际协定和习惯法已经足以为裁判提供必要的根据。”由于一般法律原则很少得到适用，所以很难弄清它的确切含义。一般认为，一般法律原则指的是国家所承认的国内法一般原则。《奥本海国际法》(第9版)认为一般法律原则的作用有二：一是“弥补习惯和条约的运行所可能留下的法律缺陷或弱点”；二是“可能产生具有独立法律效力的规则”。该书指出，在一般法律原则中，“法院曾经援引的而且是极为重要的一项原则是善意原则”。菲利普·桑兹认为，善意原则是国际法院和国际仲裁机构在一些判例中的依据。他举出太平洋海豹仲裁案、特雷尔冶炼厂仲裁案和核试验案(1974)作为适用善意原则的例子。他还认为，《人类环境宣言》的第21条原则和《里约宣言》的第2条原则反映了善意原则。除了善意原则以外，还有一些其他的一般法律原则与环境问题有关系，例如国际常设法院1928年在邱作工厂案(Chorzow Factory Case)判决中阐述的赔偿责任原则和国际法院1949年在科孚海峡案中阐述的“人道主义的考虑”的原则。从国际环境法的实践看，一般法律原则有可能在国际法院得到更多的适用。
2.司法判例
按照《国际法院规约》的规定，司法判例并非一项独立的、可由法院适用的国际法渊源。它只是“确定法律原则之补助资料”。但在国际法的实践中，“司法判决已经成为国际法发展中的一个最重要因素，而且司法判决的权威和说服力有时使它们具有比它们在形式上所享有的更大的意义”。这一点，在国际环境法中表现得比较明显。对国际环境法的并不很长的发展史的考察已经揭示国际法院和国际仲裁案机构的判决、咨询意见或决定在确定法律原则方面的重要作用。例如，特雷尔冶炼厂仲裁案在确定“使用自己的财产不应损害他人财产”这一原则中的作用。
3.国际法学说
虽然现已存在不少关于国际环境法的学术著述，但不论是国际环境法的发展史还是国际法院等国际裁判机关的司法实践，都表明这些学说所起的作用是很小的。在国际环境法的领域里，国际环境法的学说只是一个潜在的渊源。
4.“公允及善良”原则
按照《奥本海国际法》(第9版)的解释，《国际法院规约》第38条第2款授权法院在案件的当事各方同意下本着“公允及善良”原则判决案件。在判决时，法院将不以法律规则为适用依据，而是以法院认为正确和正当的其他考虑为依据。迄今为止国际法院尚未以这种方式判决案件。因此，“公允及善良”原则仅仅是一个潜在的国际法和国际环境法渊源。
5.国际组织的决议等法律文件
尽管《国际法院规约》未将国际组织的决议等法律文件列为国际法的渊源，但近五十年来国际法的实践越来越显现国际组织的决议等法律文件的影响。有越来越多的学者主张政府间国际组织的决议等法律文件是一种新的、国际法的辅助渊源，而且它们的法律价值在司法判例和国际法学说之上。按照国际组织的决议等法律文件的效力，可将国际组织的决议等法律文件分为两类。一类是具有法律约束力的文件，例如国际组织依据条约做出的决定。这类法律文件的效力来源于条约，是条约效力的一部分，属于“硬法”。另一类是不具法律约束力的文件，例如国际组织的大会宣言、决议、行动计划等，属于“软法”。一般认为，这一类文件虽不具法律约束力，却往往有助于国际习惯的形成或条约的产生，对各国的行为具有一定的影响力。前一类国际组织的决议等法律文件的例子包括国际捕鲸管制委员会根据《国际捕鲸公约》于1982年做出的关于禁止商业性捕鲸的决定、《防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染公约》(1972)的成员国协商会议于1985年制定的关于禁止对海洋倾弃核废料的决定、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的缔约国大会于1989年制定的禁止非洲象牙产品贸易的决定、联合国安理会1991年做出的关于确认伊拉克由于入侵科威特而对其引起的环境损害负有赔偿责任的决议、以及在欧洲联盟范围内欧洲联盟有关环境保护的条例、指令和决定。这类文件的效力源于有关的条约，它们的目的往往是执行、补充或修订有关条约。后一类国际组织法律文件的例子中，最重要的是联合国大会的决议。按照《联合国宪章》，联合国大会的决议只是“建议性”的文件，不具法律约束力。但很多国际法学者根据国际法的实践，指出联合国大会决议的实际效力不止于“建议性”。国际法院在1992年的瑙努含磷土地案判决中指出联合国大会的决议可以具有“确定的法律效果”。根据国际环境法的实践，联合国大会决议的作用主要有：一，建议举行有关国际环境问题的国际会议，如1968年的联大第23届会议关于召开联合国人类环境会议的第23/98号决议、1989年联大第44届会议关于召开联合国环境与发展大会的第44/228号决议；二，设立机构，如1972年联大第27届会议关于成立联合国环境规划署的第2997号决议；三，倡议公约，如1976年联大第31届会议关于《禁止为军事目的或任何其他敌对目的使用环境致变技术公约》的第31/72号决议、1987年第42届联大关于制定一项保护全球生物多样性的法律文件的第42/184号决议和1990年联大第45届会议关于制订《气候变化框架公约》的第45/212号决议；四，确认原则，如1962年联大第17届会议关于《关于天然资源之永久主权宣言》的第1803号决议、1970年联大第25届会议关于《关于国家管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》、1974年联合国大会关于《国家权利和义务宪章》的决议(该宪章第30条规定“所有国家都有保护、维护和改善环境的责任)、1980年联大第35届会议《关于国家为当代和后代人保全地球自然环境的历史责任的决议》、1982年联大第37届会议关于《世界自然宪章》的第37/17号决议和1992年联大第47届会议关于《里约宣言》的第47/190号决议。除了联合国大会的决议外，其他的重要“软法”文件有《人类环境宣言》、《里约宣言》、《21世纪议程》等等。国际环境法中的这些“软法”文件，虽不具法律约束力，但由于其往往获得各国一致通过或大多数国家的通过，它们所包含的国际环境法原则、规则和制度在事实上得到各国或多数国家的认可。在这个意义上，说这些“软法”文件构成“确定法律原则之补助资料”是合乎实际的。
第二节 国际环境法的主体与客体
一,国际环境法的主体
作为国际法的一部分，国际环境法的主体同国际法的主体是一致的。国际环境法的主体指的是独立参加有关利用、保护和改善环境的国际关系、直接享有国际法权利并承担国际法义务者。国际环境法的主体包括国家和国际组织（在国际人权法和欧盟环境法律也包括个人和法人），其中以国家为国际环境法的基本主体。在传统国际法中非政府组织和个人不是国际环境法的主体，只是在一定程度上间接地对有关利用、保护和改善环境的国际关系发生影响；但是，在欧洲、美洲和非洲的国际人权法和欧盟法中，个人、法人和非政府组织已经成为主体。
（一）国家
在国际环境法律关系中，只有国家是完全的权利和义务主体。这是因为只有国家是主权的代表。国家的主权属性决定它对内代表最高权力，对外具有国际法上的独立人格，能够独立地、平等地参加国际关系并享有国际法的权利和承担国际法的义务。在国际环境法律关系中，国家的地位和作用是决定性的。国家通过缔结条约或形成国际习惯来创立有关利用、保护和改善环境的原则、规则和制度。国家直接享有国际环境法的权利并承担国际环境法的义务。国家通过条约创立有关利用、保护和改善环境的国际组织。国家决定个人和非政府组织参与国际环境事务的资格和地位。国家具有独立进行国际求偿和承担国际责任的能力。
在当前国际环境事务中发达国家(主要是经济合作与发展组织国家)与发展中国家之间存在着巨大的分歧和尖锐的斗争。矛盾和斗争的实质是改变旧的国际政治、经济秩序，建立新的、以平等伙伴关系为特征的新的国际政治、经济秩序。发达国家虽然在口头上承认它们应对全球环境的恶化负主要责任，但实际上却没有采取与之责任相适应的行动来保护全球环境。例如，很多发达国家没有充分履行其在《气候变化框架公约》中做出的率先削减温室气体的排放的承诺。发达国家在一些全球环境保护事务的关键问题上，如对发展中国家提供额外的资金和以非商业性条件提供环境技术等问题上，始终裹足不前。不仅如此，发达国家还企图利用自己的经济和技术优势，在国际贸易等领域中打着保护环境的旗号损害发展中国家的利益，为自己谋取经济上的好处。发展中国家由于经济、技术上的落后，在有关环境问题的国际关系中一般处于被动的地位。近20年来，由于发展中国家加强团结，统一意志，在一些重大问题上发出了共同的声音，维护了自己的权利和利益。这方面比较显著的成就有《里约宣言》对发展权和共同但有区别的责任原则的承认。但我们应当清醒地看到，发展中国家在全球环境事务中的被动地位尚未得到根本改变。因此，广大发展中国家在有关利用、保护和改善环境的国际合作方面，尚需做出更大的努力，以增强团结，统一意志，更好地维护自己的权益和参与全球环境保护事业。
（二）国际组织
国际组织指的是国家间或政府间组织。第二次世界大战之后，国际组织大量涌现并在一定范围内参与国际法律关系。它们的国际法主体资格已经得到条约和国际法院咨询意见的承认。它们能够独立地参加国际关系，独立地进行国际交往，直接地享有国际法权利并承担国际法义务。它们在其组织章程的授权范围内能够独立地缔结或参加国际条约或协定，能够派遣和接受外交使节，能够享受国际法的一些特权，能够独立地在国际上提出赔偿要求。国际组织是一类特殊的国际法主体。它的权利能力和行为能力不是自身具有的，而是由成员国通过协议赋予的，是有限的而非完全的。它对国际法律关系的参与也是有限的，受其组织章程规定的范围所限。在有关利用、保护和改善环境的国际关系中比较重要的国际组织有联合国、联合国专门机构、非联合国系统的普遍性国际组织、区域性国际组织和根据环境条约设立的国际组织。
国际组织在全球环境保护事业中起着重要的、不可替代的作用。它们为各国提供关于国际环境合作和协调的讲坛。各国可以利用国际组织的会议和讲坛交流信息，对特定环境问题形成一致意见。非政府组织也可利用国际组织的讲坛表达自己的意见，参与国际环境事务。国际组织可成为情报信息中心。它们从各国广泛收集有关环境问题的信息并将其散发到其他国家。国际组织促进国际环境法的发展，同时在一定程度上保障环境条约的实施。各环境条约的秘书处负有监督成员国履行条约的责任。成员国一般定期或不定期地向条约秘书处报告履约情况和违约事件。秘书处则向成员国大会报告条约执行情况。国际组织往往还是国际环境争端的裁判机关。国际法院、关税与贸易总协定、世界贸易组织、欧洲法院和联合国的一些专门机构，往往在其职权范围内担任国际环境争端的裁判者或调解人。
1.联合国
联合国是当今世界上唯一的具有最广泛的代表性的国际组织。它所独有的广泛代表性使它成为讨论全球环境保护事务，协调各国有关环境问题的意志的最适当的场所。虽然《联合国宪章》中没有提到环境问题，但其关于联合国宗旨的含义广泛的条文已普遍被理解为包含国际环境保护事务。联合国共有6个主要机关：大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。这6个机关中除联合国秘书处以外，其余5个都以不同方式和不同程度直接参与国际环境法的实践。
（1）联合国大会根据《联合国宪章》，联合国大会由联合国全体会员国组成。大会除每年举行一次常会外，还可根据安理会或过半数会员的请求，召开特别会议或紧急特别会议。大会具有广泛的职权。它可以讨论宪章范围内的任何问题和事项，并可就这些问题和事项向会员国或安全理事会提出建议。大会的建议虽不具法律约束力，但由于大会的广泛代表性和大会决议所体现的多数会员国的意志，它们对于国际法和国际环境法的发展具有比较大的影响力。
联合国大会对于国际环境法的贡献主要通过它的一系列决议体现。联合国大会有关国际环境法的决议主要有：1962年第1803/62号关于自然资源永久主权的决议、1968年第2398号关于召开联合国人类环境会议的决议、1972年第2997号关于设立联合国环境规划署的决议、1980年第35/8号关于国家保护自然的历史责任的决议、1982年第37/7号关于通过《世界自然宪章》的决议、1987年第42/187号关于确认《布伦特兰报告》(《我们共同的未来》)的决议、1989年第44/228号关于召开联合国环境与发展大会的决议、1990年第45/212号关于举行《气候变化框架公约》谈判的决议、1992年第47/188号关于举行《防治荒漠化公约》谈判的决议等。
除了联合国大会本身，联合国大会还设立了一些有关环境与发展问题的辅助机关和组织。其中主要的有联合国环境规划署、联合国开发计划署、联合国可持续发展委员会。
（2）安全理事会
联合国安理会的主要职责是维护国际和平和安全。由于安理会的决议是有法律约束力的，因此它可以在国际环境保护领域里发挥特殊的重要作用。在1991年，安理会通过了第687/1991号决议，认定伊拉克对其因侵略科威特所致环境损害负有责任。在1992年，安理会通过了一项宣言，宣布“在经济、社会、人文和生态领域里的非军事的不安定源已成为对和平与安全的威胁”。它表明环境问题已经引起安理会的重视。
（3）经济及社会理事会
,21世纪议程》要求经社理事会协助联大，监督《21世纪议程》的执行情况，并在这方面提出建议。《21世纪议程》还要求经社理事会承担指导联合国系统将联合国各项政策和方案中的环境与发展方面事务在全系统范围加以协调和综合的任务，并向联大、有关专门机构和会员国提出适当的建议。经社理事会与国际环境法有关的活动有：1946年发起并于1949年召开的联合国关于保护和利用资源的科学大会；接受并向联合国大会转呈环境规划署理事会和可持续发展委员会的报告，以及它所属的联合国欧洲经济委员会关于欧洲国际环境问题的国际环境立法工作。
(4) 托管理事会托管理事会因1989年的瑙努含磷土地案而涉及国际环境法。瑙努于1989年向国际法院状告澳大利亚，指控其在托管瑙努期间(1947～1968年)滥采瑙努的磷矿资源，应对破坏瑙努自然资源的行为负责。国际法院于1992年6月做出裁定，驳回了澳大利亚关于环境权利要求的放弃、诉讼时效、善意原则与共同和连带责任的主张。澳大利亚于1993年8月提出对瑙努提供1亿零7百万美元以完全地和最后地了结此争端，瑙努接受了这一建议并停止诉讼。
（5）国际法院
国际法院以其对有关环境问题案件的判决和咨询意见影响和促进国际环境法的发展。鉴于国际环境法的发展，国际法院于1993年决定设立一个由七人组成的环境事务庭，专门处理环境事务。
2.联合国专门机构
在联合国众多专门机构中，与国际环境法关系比较密切的有以下专门机构。作为政府间组织这些专门机构在其组织章程规定的职权范围内为国际环境法的发展做出了贡献。有关的联合国专门机构主要有；粮农组织、教科文组织、国际海事组织、世界气象组织、世界卫生组织、国际劳工组织。
3.非联合国系统的普遍性国际组织
除了联合国系统以外，还有一些重要的普遍性国际组织是国际环境法的主体。它们主要有：国际原子能机构、国际标准化组织、世界银行、经济合作与发展组织、关税及贸易总协定和世界贸易组织。
4.区域性国际组织
区域性国际组织对国际环境法的发展有重要的作用。作为国际环境法的主体的区域性国际组织主要有欧洲的欧共体和欧洲理事会，非洲的非洲统一组织，北美洲的北美自由贸易协定，亚洲的东南亚国家联盟和各大洲的区域开发银行。
5.环境条约设立的国际组织
大多数环境条约都设立级别较高的专门机构来监督条约的实施。这种环境条约设立的专门机构具有一定的国际法律人格并享有一定的决策和解决争端的权力，有的甚至有一定的执行权。这类国际组织中比较重要的有1979年《长程越界空气污染公约》执行局、1987年《蒙特利尔议定书》缔约国会议、1992年《气候变化框架公约》缔约方大会、1982年《联合国海洋公约》国际海底局大会、1972年《防止因倾弃废物及其他物质而引起的海洋污染的公约》协商会议、1973年《国际防止船舶污染公约》及其1978年议定书国际海事组织大会、1992年《生物多样性公约》缔约国大会、1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》缔约国大会、1946年《国际捕鲸公约》委员会、1989年《巴塞尔公约》缔约国大会等。
（三）非政府组织和个人
在传统国际法中，非政府组织和个人不是国际环境法的主体。非政府组织和个人不能代表国家和政府，不能直接地享有国际法权利并承担国际法义务。在国际事务中他们是自己所属国家的保护对象。例如，他们不能以自己的名义和以与主权国家平等的身分，独立地同国家缔结条约或参加条约，他们不能对国家或国际组织派遣或接受外交使节，他们不能享受国际法的特权和管辖豁免权，他们不能独立地在国际上提出赔偿要求。在国际环境法的实践中，尽管非政府组织和一些环境保护主义者非常活跃，但尚未发展到所有国家普遍承认他们成为国际法主体的公约。当前在个人、法人和非政府国际组织的国际环境法权利方面走得比较远的是欧盟环境法、欧洲人权公约和《北美自由贸易协定》的《环境附属协定》等区域性国际条约。该协定第14条规定非政府组织和个人可以向由美加墨三国代表组成的环境合作委员会的秘书处指控某成员未切实有效地执行《环境附属协定》。秘书处有权决定是否应就非政府组织或个人所指控事项要求被控成员国政府做出答复。在非政府组织或个人提出此类指控之前，他们必须通知被指控成员国的有关政府部门。如被指控事项属于被指控国的正在通过行政的或司法的程序处理的事项，则非政府组织或个人不得向秘书处提出指控。此外，《环境附属协定》的第38条明确排除以一方成员国的国内法为依据对另一方成员国提出私诉的权利。从《环境附属协定》的这些规定看，非政府组织和个人并未被授予直接向他国政府提出诉讼的权利。他们所能够做到的，仅为向秘书提出指控或检举而已。但是欧洲人权公约和欧盟环境法已经赋予有关领域的个人、法人和非政府组织直接向欧洲法院起诉国家政府的权利。
虽然非政府组织和个人的国际法主体资格问题还存在争论，但却不应因此而否认他们，尤其是非政府组织在国际环境法的发展中的重要作用。《21世纪议程》指出，“各非政府组织和主要团体是执行《21世纪议程》的重要伙伴”。从国际环境法的实践看，非政府组织的作用主要表现为：(1)提出有关全球环境保护的重大问题并呼吁国际社会对之采取行动；(2)以观察员的身分列席有关环境问题的重要国际会议和国际条约谈判；(3)从事国际环境法和国际环境政策的宣传和教育；(4)监督国际环境条约的实施。当前，在国际环境保护领域里影响较大的非政府组织有科学团体如科学联盟国际理事会(ICSU)；环境团体如国际自然保护同盟(IUCN)、绿色和平组织、地球之友社等；法律团体如国际自然保护同盟环境法中心和环境法委员会、自然资源保护理事会(NRDC)等；公司团体如国际商会等。
二、国际环境法的客体及其法律地位
与国际环境的主体概念相对应的，是国际环境法的客体的概念。国际环境法的客体指的是国际环境法主体的权利和义务所指向的对象。它包括环境的自然因素（大气、土地、水、生物）和环境的社会因素（与各国的社会、经济条件有关的各国有关利用、保护和改善环境的影响国外环境权益的行为）。
（一）国际环境和资源
国际环境和资源指的是作为国际环境法客体的大气、土地、水、生物和世界文化遗产等环境组成部分或资源。对于作为国际环境法客体的环境和资源，可以以国家的管辖范围为依据分为国家管辖范围之内的环境和资源、由两个或多个国家共享的环境和资源和国家管辖范围之外的环境和资源三个类型。
国家管辖范围之内的环境和资源指的是完全处于国家的主权管辖之下的环境和资源。如领土、领海、领空和其他类型的国家管辖范围内的环境和资源。在这一类型的环境和资源中，有一种环境和资源的法律地位比较特殊，它就是被《保护世界文化和自然遗产公约》列为“世界遗产”的那一部分处于国家主权之下的环境和资源。根据该公约，公约缔约国一方面对本国的文化和自然遗产享有完全的主权，另一方面又对本国的文化和自然遗产中被公约接受为“世界遗产”的那一部分承担同整个国际社会进行合作以对其加以保护的义务。
由两个或多个国家共享的环境和资源指的是处于两个或多个国家的管辖权之下的环境和资源。1975年2月，联合国环境规划署执行主任在其题为“在有关两个或多个国家共享的自然资源的环境领域里的合作”的报告里，列举了5种由两个或多个国家共享的环境和资源。它们是：(1)国际水系统，包括地面水和地下水；(2)在有限数额的国家上方的空气分界区(air-shed )或空气团(air-mass)；(3)封闭的或半封闭的海和毗连的沿海水域；(4)往来于数个国家的领土或水域的迁徙物种；(5)跨越于两个或多个国家之间的特别的生态系统，例如山脉系列、森林或具有特殊自然保护性质的区域。
国家管辖范围之外的环境和资源指的是除前二类型之外的所有的环境和资源。国际自然保护同盟在1980年《世界自然保护战略》中提出南极、海洋、大气层和气候为“全球公域”(the global commons)。这一类环境和资源包括法律地位不相同的几个类型。
其一是被看作“人类共同财产”(common property of mankind)的公海和在公海上方生存或迁徙的鸟类和其他野生动物。作为“人类共同财产”，这类环境和资源可供所有国家平等地利用。任何国家不得将这类环境和资源置于自己的主权管辖之下。但“人类共同财产”的概念不包括对人类共同利用所带来的“共有的悲剧”之类的环境损害后果的考虑。“人类共同财产”概念的侧重点在对国家主权的限制，而不在对这类环境和资源的保护。
其二是被看作“人类共同遗产”(common heritage of mankind)的公海海床和洋底及其底土和月球。这类环境和资源虽然同属于“人类共同财产”的环境和资源一样，不能被任何国家宣布处于其主权控制之下，但对它们的利用必须是为全人类的利益而进行。此外，对它们的开发、利用和保护由公约规定的“代表全人类”的国际管理机构管辖。例如，《海洋法公约》的第十一部分(“区域”)赋予国际海底管理局广泛的管理“区域”内活动的权力。又如，1979年《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》第11条第5款规定“本协定缔约各国承诺一俟月球资源的开发即将可行时，建立指导此种开发的国际制度，包括适当的程序在内”。因此，这类环境和资源具有与作为“人类共同财产”的环境和资源不相同的法律地位。
其三是法律地位比较特殊的一些环境组成部分，如全球大气层(包括臭氧层)、南极地区和外层空间。
作为一个整体，全球大气层的地位比较特殊，难以确定。它的近地部分中的一部分，如空气空间处于各国领土和领海之上的部分，或处于各国的主权控制之下，或属于相邻国家的“共享资源”。就处于各国主权控制之下的空气空间而言，大气层不能被看作是绝对地、完全地处于各国管辖范围之外的环境。但从整体上看，全球大气层不处于任何国家的主权控制之下，它是供各国共同利用的。因此，作为整体的全球大气层是国家管辖范围以外的环境的一部分。全球大气层的这些特点，决定了它不同于属于“人类共同财产”的环境和资源。全球大气层也不同于属于“人类共同遗产”的那部分环境和资源。没有条约规定全球大气层属于“人类共同遗产”，也没有条约规定对大气层的利用必须是出于为全人类之福利的目的。但是全球大气层是各国所必须加以保护的。为解决全球大气层的法律地位问题，国际社会目前的做法是一方面回避直接确定全球大气层的法律地位，另一方面将全球大气层的严重问题——气候变化宣布为一项“人类共同关切之事项”(a common concern of humankind)。通过将气候变化宣布为“人类共同之关切之事项”，国际社会为对气候变化问题而采取的国际法律行动提供了法律依据。“人类共同关切之事项”的概念是国际法继“人类共同遗产”概念之后的又一具有重要意义的新发展。
南极地区的法律地位目前处于“冻结”状态。有7个国家对南极地区提出主权要求，但国际社会的大多数国家不承认它们的领土要求。自从1983年的第38届联合国大会以来，一些发展中国家在联合国大会上提出将南极列为“人类共同遗产”或“世界公园”，由各国共同管理。这一要求虽然合理，但尚未得到国际法的承认。1959年在美国的倡议下，上述7国和美国、比利时、南非和前苏联共同缔结《南极条约》。该条约规定冻结各国对南极地区的主权权利或领土的要求，既不承认上述7国对南极地区的主权权利或领土的要求，也不允许其他国家对南极地区提出新的主权权利或领土要求。鉴于南极对于地球气候和地球生态系统的极其重要的调节作用，《南极条约》26个成员国中的23个成员国于1991年签订《南极环境议定书》。该议定书回避了南极的领土主权问题，称保护南极环境是为了“全人类的利益”，并将南极称为“奉献于和平和科学的自然保护区”。
外层空间的法律地位介于“人类共同财产”和“人类共同遗产”之间，自成一类。1967年《关于各国探索和利用外层空间包括月球和其他天体的活动的原则条约》(以下简称《外空条约》)一方面规定“所有国家应在平等的基础上，不受任何歧视，根据国际法自由探索和利用外层空间，包括月球和其他天体，并自由进入天体的一切区域”(公约第1条第2款)、“各国不得通过主权要求、使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间，包括月球和其他天体，据为己有”(公约第2条)；另一方面规定“探索和利用外层空间，包括月球和其他天体，应为所有国家谋福利和利益，而不论其经济或科学发展程度如何，并应为全人类的开发范围”。在这两方面的规定中，前一方面的规定似赋予外空类似于公海的“人类共同财产”的法律地位。但后一方面的规定对前一方面的规定加以限制，将其与“人类共同财产”的法律地位区别开来。后一方面的规定与对作为“人类共同遗产”的环境和资源的基本要求相同，要求对外空，包括月球等天体的探索和利用应为所有国家的福利和利益。但是《外空条约》既没有像《海洋法公约》和1979年《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》那样明确宣布外空为“人类共同遗产”，又没有规定以某种代表全人类的国际机构对外空活动加以管理。因此，《外空条约》赋予外空的法律地位不同于作为“人类共同遗产”的那一部分环境和资源的法律地位。
上述三类划分主要基于地球被人为的国家疆界所划分这一现实。这里有四点是我们应该记住的。其一，地球的生态系统是一个整体，它的运动不承认国家疆界的阻隔。其二，被国家疆界分隔开的各国之间的利益冲突妨碍各国形成保护全球环境的共同政治意愿。其三，保护地球环境的需要要求各国协调其利益，克服国家疆界的阻隔。其四，不能借口保护环境，否认现阶段地球上国家疆界存在的必要性。国家主权必须得到尊重。
(二）影响国外环境权益的行为国际环境法的客体还包括各国有关利用、保护和改善环境的行为。这种客体不仅包括以国家或政府名义做出的“公”的行为，如对人类环境带来重大影响的立法或行政行为，还包括处于国家管辖或控制之下的“私”的行为，如私有企业或个人污染环境的行为。在这个意义上，国际环境法不能直接调整属于国内法调整的影响环境的行为。由于地球环境的整体性，属于国内法调整的影响环境的行为会对全球环境发生影响。但它可以通过国内法对属于国内法调整的影响环境的行为发生影响。由于人类社会生产力的不断发展，作为国际环境法客体的各国有关利用、保护和改善环境的行为的范围不断扩大。
第三节 国际环境法的基本原则
国际环境法的基本原则是指被各国公认和接受的、在国际环境法领域里具有普遍指导意义的、体现国际环境法特点的、构成国际环境法的基础的原则。
国际环境法的基本原则同国际法的基本原则既有联系，又有区别。它们之间的联系表现为国际环境法的基本原则系建立在国际法的基本原则基础之上。国际环境法的基本原则必须同国际法的基本原则保持一致，并且服从其指导。它们之间的区别主要是它们在国际法体系中所处的位置不同。国际法的基本原则适用于国际法的全部领域(其中包括国际环境法)，是国际法的基础，在国际法的体系中处于最高的位置。国际环境法的基本原则只是国际法的一个分支的基本原则，只适用于国际环境法领域。在国际法体系中，国际环境法的基本原则是次一级的和派生的，处于较低位置。
国际环境法的基本原则具有以下特点：第一，它们是各国公认和接受的法律原则。这种各国的公认和接受，可以从条约、国际习惯、司法判例、国际“软法”文件和国内法律实践中找到证据。第二，它们在国际环境法的领域内具有普遍的指导意义，并适用于国际环境法的各个具体领域。国际环境法基本原则贯穿于国际环境法的各个部分。国际环境法中，不论是关于防治污染的法律规范，还是关于保护生态环境和自然资源的法律规范，都遵循并体现国际环境法的基本原则。在国际环境法律关系中，国际环境法基本原则为各国规定了基本的行为准则。第三，它们体现国际环境法自身的特点，从一个方面表现国际环境法的特殊性。第四，它们是国际环境法的基础。国际环境法的各种具体法律规范，在一定意义上是国际环境法基本原则的具体化。整个国际环境法的体系建立这些基本原则的基础上。 根据国际环境法基本原则的定义和对国际环境法的历史和各种渊源的考察，以被国际法律文件和国际环境法的主体所援引、应用和确认的频率和援引、应用和确认机构和法律文件的权威性或效力等级为判断的依据，下列原则应为国际环境法的基本原则：国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则；可持续发展原则；共同但有区别责任原则；损害预防原则；风险预防原则；国际合作原则。
一、国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则
国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则指的是1972年《人类环境宣言》所宣示的原则21和1992年《里约宣言》所宣示的原则2。《人类环境宣言》所宣示的原则21是：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”。1992年,里约宣言》不仅将《人类环境宣言》原则21中的“环境政策”一词改为“环境与发展政策”，强调发展的重要性，而且将其位置提前，作为第二项原则。《里约宣言》所宣示的原则2是：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展的政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”。一般认为国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则已经成为一项国际习惯法原则。这不仅是由于它在得到世界绝大多数国家赞同的《人类环境宣言》和《里约宣言》中得到宣示，而且由于它在很多其他的重要国际法文件和司法判例中得到确认。
国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则包含互相关联的两个方面。其中一方面是“各国拥有按照本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利”，即国家资源开发主权权利。另一方面是国家“负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”，即国家不损害国外环境的责任。这项原则的前一方面承认国家关于环境的主权权利。它的后一方面规定国家关于环境的义务。这项原则是国家在环境方面的权利和义务的结合。
国家资源开发主权权利源于国家对其管辖范围内的自然资源的永久主权。联合国大会于1952年至1962年间通过了一系列决议确认国家对自然资源的永久主权。1962年联合国第17届大会通过了著名的《关于自然资源之永久主权宣言》，郑重宣布：“各民族及各国行使其对天然财富与自然资源之永久主权，必须为其国家发展着想，并以关系国民之福利为归依。”国家对自然资源永久主权的提出，反映了在50至60年代亚非拉新独立国家掌握自己的经济命脉和经济主权的迫切愿望。
1971年第26届联合国大会的第2849号决议把国家对自然资源的永久主权同环境问题联系起来。该决议宣布：“各国有权按照本国的特殊情况并在充分享有其国家主权的情况下，制定其关于人类环境的国家政策。”其后，在1972年的《人类环境宣言》、1974年的《各国经济权利和义务宪章》等联合国大会通过的文件和联合国《气候变化框架公约》等很多公约中，国家资源开发主权权利得到一再的确认。
不损害国外环境责任是国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则的另一方面内容。这里的“国外”环境指的是其他国家的或在各国管辖范围之外地区的环境。不损害国外环境责任是相对于国家资源开发主权权利的一种义务。通过国际判例、条约和国际组织的决议等法律文件的一再确认，不损害国外环境责任已成为国际习惯法的一部分。
与国家不损害国外环境的责任紧密联系的是有关国家环境赔偿责任和赔偿机制的问题，即它如何通过国际法律程序得到执行的问题。当前的国际环境法在这个问题上还很不发达。因此，1992年《里约宣言》要求“各国还应迅速并且更坚决地进行合作，进一步制定关于在其管辖或控制范围内的活动对其管辖外的地区造成的环境损害的不利影响的责任和赔偿的国际法律。”
二,可持续发展原则
可持续发展(Sustainable development) 概念在国际社会的提出，始于1987年挪威首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会(又称“布伦特兰委员会”) 发表的著名的题为《我们共同的未来》的研究报告。该报告于同年为第42届联合国大会所接受。根据《布伦特兰报告》，可持续发展指的是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括两个重要的概念：‘需要’的概念，尤其是世界贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑；‘限制’的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来的需要的能力施加的限制”。该报告指出，“世界各国其经济和社会发展的目标必须根据持续性的原则加以确定。解释可以不一，但必须有一些共同的特点，必须从持续发展的基本概念上和实现持续发展的大战略上的共同认识出发” 。同时号召，“世界必须尽快拟订战略，使各国从目前的经常是破坏性的增长和发展过程，转而走向持续发展的道路” 。在国际环境法中，可持续发展原则是一项新的和处于形成和发展中的原则。它目前尚未像国家资源开发主权权利和不损害国外环境原则那样获得国际习惯法的法律效力和地位。然而由于其在国际环境法领域里具有普遍指导意义、体现了国际环境法的特点并构成国际环境法的基础的一部分，有越来越多的国际环境法律文件承认它和重申它。多数国际环境法学者也将它视为正在形成中的一项国际环境法基本原则。可持续发展原则是一项要求实现代际公平、代内公平、对资源的可持续利用和环境与发展一体化的原则。
（一）代际公平国际环境法中的代际公平(inter-generational equity)理论由美国国际法学会副会长、乔治·华盛顿大学的爱迪· B · 维丝教授(Edith Brown Weiss)提出。她于1984年在《生态法季刊》上发表一篇题为“行星托管：自然保护与代际公平”的论文。该文提出“行星托管”的概念，指出每一代人都是后代人的地球权益的托管人，并提出实现每一代人之间在开发、利用自然资源方面的权利的平等。她提出代际公平由三项基本原则所组成。其一是“保存选择原则”，即每一代人既应为后代人保存自然的和文化的资源的多样性，以避免不适当地限制后代人在解决他们的问题和满足他们的价值时可得到的各种选择，又享有拥有可与他们前代人相比较的多样性的权利。其二是“保存质量原则”，即每一代人既应保持行星的质量(指地球的生态环境质量)以便使它以不比从前代人手里接下来时更坏的状况传递给下一代人，又享有前代人所享有的那种行星的质量的权利。其三是“保存取得和利用(access to)原则”，即每一代人应对其成员提供平等地取得和利用前代人的遗产的权利并为后代人保存这项取得和利用权 。她认为这种代际权不是个人的权利，而是集体的权利或代权(generational rights)。由于地球处于为后代人的托管之下，当代人有责任保护地球环境以使它能被完好地传给后代人。作为可持续发展原则的一部分，代际公平在很多环境条约和其他国际环境法文件中得到反映。
应该指出，对于代际公平原则的理解只有在同代内公平概念和共同但有区别的责任原则联系起来时才是全面的和正确的。如果说当代人及其以前的几代人的经济发展是建立在过度消耗和破坏地球生命与支持能力的基础上并对后代人的环境权益构成侵犯的话，那么这种消耗、破坏和侵犯的责任主要地应由发达国家承担。对于发展中国家，发展是首要任务。贫困的社会是无法为后代人享受其环境权益而保存足够的选择、良好的环境质量和充分的接触和使用渠道的。只有发展，才能改变发展中国家的贫困状况和改善环境条件。只有发展，才能维护发展中国家的后代人的环境权益。这种发展，不仅使当代的大多数人口受益，而且有益于未来的人口。由于认识到了这一点，《布伦特兰报告》在提出可持续发展战略时特别指出它包括“需要”的概念，尤其是世界贫困人民的基本需要，并要求将此需要放在特别优先的地位来考虑。
（二）代内公平
代内公平(intra-generational equity)指的是代内的所有人，不论其国籍、种族、性别，经济发展水平和文化等方面的差异，对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境享有平等的权利。
代内公平是可持续发展的必要条件。在当今世界，发达国家与发展中国家之间在利用自然资源方面的实际权利是极不平等的。在历史上，发达国家的富足建立在对发展中国家的自然资源的剥削和掠夺的基础上，发达国家的发展是对发展中国家的利益和权利的严重侵犯和损害的结果。目前代内公平并不存在，存在的是代内不公平。代内不公平集中体现在现行的不公平的国际经济秩序上。几百年来，建立在不平等基础上的资本主义经济的发展，不仅造就了发达国家与发展中国家在经济上巨大差别，而且把人类推到了环境危机的边缘。因此，要实现可持续发展，必须实现代内公平。
在国际环境法的领域里，代内公平的思想已在一些重要的法律文件中得到体现。1972年《人类环境宣言》的原则宣布人类享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。它的原则5要求“在使用地球上不再生的资源时，必须防范将来把它们耗尽的危险，并且必须确保整个人类能够分享从这样的使用中获得的好处”。它的原则24要求有关保护和改善环境的国际问题应当由所有的国家，不论其大小，在平等的基础上本着合作精神来加以处理。世界环境与发展委员会环境法专家组《关于环境保护和持续发展的法律原则》包括“各国应以合理和平等的方式利用跨国界自然资源”的原则 。1971年《设置赔偿油污损害国际基金的国际公约》关于基金执行委员会的规定、1972年《保护世界文化和自然遗产公约》关于世界遗产委员会的规定和1982年《联合国海洋法公约》关于国际海底局的规定都要求在地理上公平分配委员会或局的委员名额。1987年的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》在序言中提出“采取公平地控制消耗臭氧层物质全球排放总量的预防措施”。 1992年《联合国气候变化框架公约》规定“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”。
实现代内公平，最重要的和根本的是建立国际经济新秩序和新的全球伙伴关系。第二次世界大战结束后，一大批亚洲、非洲和拉丁美洲国家挣脱了殖民枷锁，取得了国家的独立。在这些新独立国家的推动下，国际社会相继制定了一批关于建立新的国际经济秩序的法律文件，并确立了国家对自然资源的永久主权原则。到了本世纪70年至90年代，随着国际环境保护运动的兴起和发展，建立新的国际经济秩序的斗争逐渐同环境保护结合起来。1991年的《发展中国家环境与发展部长级会议北京宣言》提出“必须建立一个有助于所有国家，尤其是发展中国家持续和可持久发展的公平的国际经济新秩序，为保护全球的环境创造必要条件”。
联合国环境与发展大会提出将环境与发展问题综合处理并号召建立促进可持续发展的全球伙伴关系。在大会发表的《里约宣言》中，发达国家承认鉴于它们的社会给全球环境带来的压力，以及它们所掌握的技术和财力资源，他们在追求可持续发展国际努力中负有责任。大会制定的行动计划——《21世纪议程》明确提出国际经济应以四种方式为实环境与发展目标提供支持性的国际环境，其中一种方式就是向发展中国家提供充足的财政资源，并处理国际债务。实现代内公平，要求对各国，尤其是发达国家的既得利益进行较大规模的调整。代内公平首先要求发达国家的财富和技术以非商业性的条件向发展中国家转移，以帮助发展中国家提高可持续发展的能力。其次，它要求发达国家改变其传统的生产和消费模式，减轻地球的负担。最后，它要求发展中国家选择可持续的经济发展模式和生活方式，避免重蹈发达国家的老路。正如澳大利亚学者本·布尔所指出的，代内公平的实现充满政治的、经济的、社会的和实际的困难；如果各国政府对代内公平予以严肃的对待，它就必须鼓励对社会的组织、工商业的运作和人民的生活方式作深刻的改革。
（三）可持续利用
可持续利用指的是可以持续的方式利用自然资源。对于可再生资源，可持续利用指的是在保持它的最佳再生能力前提下的利用。对于不可再生资源，可持续利用指的是保存和不以使其耗尽的方式的利用。在国际环境法律文件中，与“可持续利用”含义相近的词语有“合理利用”、“明智利用”、“适当利用”、“慎重利用”等。在很多情况下，这些词语与“可持续利用”可交换使用。
作为可持续发展原则的一部分，可持续利用的要求在很多国际环境法律文件中得到体现。1980年《南极海洋生物资源保护公约》第2条规定“防止任何捕捞种群减少到无法保证稳定补充的水平”。1982年《联合国海洋法公约》第119条规定“采取措施使捕捞的鱼种的数量维持在或恢复到能够生产最高持续产量的水平”和“考虑到与所捕捞鱼种有关联或依该鱼种而生存的鱼种所受的影响，以便使这种有关联或依赖该鱼种的数量维持在或恢复到其繁殖不会受到严重威胁的水平以上”。1992年《生物多样性公约》第2条规定“持久使用”是指“使用生物多样性组成部分的方式和速度不会导致生物多样性的长期衰落，从而保持其满足今世后代的需要和期望的潜力”。
从上述例子中可见可持续利用的核心是利用的“度”。对自然资源的利用必须有“度”。这个“度”，就是自然资源的再生和永续的能力。无度或过度地利用自然资源，将毁坏它的再生和永续的能力，使它的状况发生不可逆转的恶变。有度地利用自然资源，将既使它发挥最大的效益，又不损害它的再生和永续能力。
为了实现可持续利用，各国必须尽快改变现行的生产和消费方式，并推行适当的人口政策。这也是《里约宣言》所宣示的原则8和《人类环境宣言》所宣示的原则27(人口政策)和原则28(消费方式)的要求。首先，生产和消费方式必须改变。由于发达国家的生产和消费不论在历史上还是在现在都是人类社会对地球环境的压力和破坏的主要原因，因此发达国家能否迅速转变生产和消费方式对于扭转地球环境的恶化趋势具有决定性的作用。发展中国家，尤其是其中少数经济增长较快的国家，目前的生产和消费方式也需要尽快改变，否则它们的生产和消费将成为破坏地球环境的一股新的、巨大的力量。其次，各国必须推行适当的人口政策以降低人口增长速度，减轻地球的人口负担。在这方面，亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家的任务更为艰巨。
（四）环境与发展一体化
环境与发展一体化指的是将保护环境与经济和其他方面的发展有机地结合起来。它一方面要求在制定经济和其他发展计划时切实考虑保护环境的需要，另一方面要求在追求保护环境目标时充分考虑发展的需要。这就是说，它要求环境与发展两方面互相结合，协调统一，不能以保护环境否定发展，也不能以发展牺牲环境。环境与发展的一体化是1992年联合国环境与发展大会的主题。
在环境与发展的关系上，发展中国家与发达国家之间存在着分歧。发展中国家主张在发展中国家发展和消除贫穷是第一位的任务，消除贫穷是实现可持续发展的必不可少的条件。发展中国家反对少数发达国家借环境保护之名，行限制发展中国家的经济发展、维护旧的不平等的国际经济秩序之实的行为。由于环境与发展的关系问题是一个关系到建立新的国际经济秩序和新的全球伙伴关系的重要问题，发展中国家与发达国家在这个问题上的分歧和斗争将继续下去。
二、共同但有区别的责任原则
共同但有区别的责任原则是指由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但是又有区别的责任。它包括两个互相关联的内容，即共同的责任和有区别的责任。共同但有区别的责任原则初步确立于1992年的联合国环境与发展大会。大会通过的《里约宣言》在其原则7中宣布：“各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们所掌握的技术和财力资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任” 。大会开放签署的《联合国气候变化框架公约》规定公约的原则之一是“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”。共同但有区别责任原则的初步确立是发展中国家经过斗争取得的一项重要成果。它是对历史和现实的承认，是指导各国参与全球环境保护事业的一项重要原则。
共同的责任意味着各国，不论其大小、贫富等方面的差别，都对保护全球环境负有一份责任，都应当参加全球环境保护事业。这一共同责任，隐含在国际环境法律文件的不同表述之中。例如，1971年《拉姆萨尔湿地公约》的序言承认迁徙水禽是一种“国际资源”；1976年《世界文化和自然遗产公约》的序言认为某些文化遗产和自然遗产具有突出的重要性，因而需作为世界遗产的一部分加以保存； 1992年《联合国气候变化框架公约》的序言认为地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的事项；1992年《生物多样性公约》的序言确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项。
有区别的责任是对上述共同责任的一个限定。它指的是各国虽然负有保护全球环境的共同责任，但在各国之间，主要是在发展中国家和发达国家之间，责任的分担不是平均的，而是与它们的社会在历史上和当前对地球环境造成的破坏和压力成正比的。在历史上，发达国家工业化的实现是以长期过度消耗地球资源和严重污染地球环境为代价的。在当前，地球环境所承受的来自人类社会的压力的大部分仍然来自发达国家。《世界资源报告》(1994～1995年)指出：“消耗自然资源对环境造成的后果，往往不是那些从消耗中获利的人们所承受的。北方对全球共同资源的影响比南方大。它们控制了公海的海洋渔业，许多鱼类现在已成为濒危物种；而且排放了较大份额的工业化学品，现在正使地球平流层的臭氧屏蔽降解。北方造成了对全球气候变化的威胁”。因此，发达国家理应承担比发展中国家更大的保护全球环境的责任。基于这一点，发达国家应该在保护全球环境中率先行动，率先削减其污染物的排放量，率先在生产和消费方式上做出实质性的改革，并对发展中国家提供更多的、不附加商业性条件的资金和技术以帮助它们提高保护环境的能力。遗憾的是，发达国家对其国际环境责任的承认是不充分的。对于发展中国家，有区别的责任并不意味着它们可以对自己在保护全球环境中的责任和义务掉以轻心。恰恰相反，发展中国家必须努力进行改革，改革生产方式，争取早日摆脱贫困，增强经济实力和环境保护能力，走上持续发展的道路。
除《里约宣言》外，有区别的责任在一些重要的国际环境法律文件中得到确认。例如，1987《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其1990年修正案都规定给予满足一定条件的发展中国家十年的限控CFC物质宽限期。1992年《气候变化框架公约》不仅规定各国应根据共同但有区别的责任和各自的具体情况采取措施控制、减少和防止温室气体的排放，而且特别规定发达国家要率先行动，采取限控措施，使他们的二氧化碳和其他温室气体的排放在本世纪末回复到1990年的水平。
三、损害预防原则
损害预防原则在英文中被表述为“principle of prevention”或,principle of preventive action”。它指的是国家的一项责任，即国家应尽早地在环境损害发生之前采取措施以制止、限制或控制在其管辖范围内或控制下的可能引起环境损害的活动或行为。损害预防原则是国内环境法的一项基本原则。对国际关系而言，损害预防原则是国家资源开发主权权利和不损害国外环境原则的延伸。国家为了做到在行使其资源开发主权权利时不损害国外环境，必须遵循损害预防原则。
损害预防原则得到很多国际环境法律文件的确认。例如，1982年《联合国海洋法公约》第194条第1款规定“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”。1985年《保护臭氧层维也纳公约》第2条第2款b项规定“采取适当的立法和行政措施，从事合作，协调适当的政策以便在发现其管辖或控制范围内的某些人类活动已经或可能由于改变或可能改变臭氧层而造成不利影响时，对这些活动加以控制、削减或禁止”。 1992年《气候变化框架公约》第2条规定公约的目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。1992年《生物多样性公约》的序言规定“注意到预测、预防和从根源上消除导致生物多样性严重减少或丧失的原因，至为重要”。此外,1941年的特雷尔冶炼厂仲裁案、1957年的拉努湖仲裁案、1957年的国际法院核试验案和1992年国际法院瑙努含磷土地案都默示承认损害预防原则。
四、风险预防原则
风险预防原则在英文中的表述是“precautionary principle”。它指的是“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。风险预防原则与损害预防原则既有相同之处，又有区别。它们之间的相同之处主要是它们都以预防环境损害的发生为目的。它们之间的区别主要在于:(1)风险预防原则重在采取预防措施以避免环境恶化之可能性，而损害预防原则重在采取措施以制止或阻碍环境损害的发生；(2)风险预防原则所针对的，是严重或不可逆转的环境损害之威胁或风险；而损害预防原则所针对的环境损害的范围更为广泛一些，它既包括环境损害之风险，又包括实际发生的或即将发生的环境损害；(3)风险预防原则所针对的，是在科学上尚未得到最终明确的证实但如等到科学证实时才采取防范措施则为时已晚的环境损害之威胁或风险；而损害预防原则并非专门针对此种情况。
风险预防原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出来的。一般地，只有在科学证据证实严重的环境问题已经出现或即将出现时，国际社会才能采取相应的行动。例如，1946年《国际捕鲸公约》第5条第2款要求有关修改捕鲸管理计划和行动的决定以科学调查的结果为依据；1972年《防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染公约》第15条第2款规定对公约附件的修改须以科学的或技术的考虑为依据；1979年《野生动物迁徙物种保护公约》第3条第2款规定只有可靠证据，包括最佳可得科学证据，表明一迁徙物种处于濒临灭绝的危险之中时，方可将其列入公约的濒危迁徙物种名单。风险预防原则则不同。它强调不以科学上的不确定性为不行动或延迟行动的理由。它要求在环境问题尚未严重到不可逆转的程度之前采取行动，加以预防。1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》的缔约国“认识到全世界某些物质的排放会大大消耗和以其他方式改变臭氧层，对人类环境可能带来不利影响”并“念及这些物质的排放对气候的可能影响”，“决心采取公平地控制消耗臭氧层物质全球排放总量的预防措施”。1992年《生物多样性公约》的序言规定在“生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施”。1992年《气候变化框架公约》第3条第3款规定“当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施”。
五,国际合作原则
国际合作原则是国际法的一项基本原则。《联合国宪章》的序言宣布各成员国为促成社会进步和改善民生，要“力行容恕，彼此以善邻之道，和睦相处”。《联合国宪章》第1条规定联合国的宗旨为“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化、及人类福利性质之国际问题”。联合国大会于1970年10月24日通过《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，重申《联合国宪章》关于善邻和国际合作的原则，并提出各国负有“依照宪章彼此合作之义务”。该宣言提出各国应依照主权平等及不干涉原则处理其在经济、社会、文化、技术及贸易方面之国际关系。上述国际法文 件是国际环境法的国际合作原则的基础。
对于国际环境保护事业而言，国际合作具有特别重要的意义。没有各国的合作，任何国际环境保护的目标都是不可能实现的。首先，国际环境问题的特点决定了各国必须合作。如本书第一章中所述，国际环境问题的特点包括全方位、全因子、整体问题与局部问题交叉和互相促进、既有当前症状又有滞后效应等。环境问题的这些特点决定了它的解决不是世界上任何一个国家所能够单独胜任的。惟有各国通力合作，协调行动，才有解决之可能。其次，国际社会由在政治、经济、科技、文化、历史等方面存在巨大差异的不同国家所组成这一基本事实决定了各国必须合作。各国在政治、经济、科技、文化、历史等方面的差异，导致各国之间存在很多利益冲突，其中尤其是经济和政治利益的冲突。这些利益冲突妨碍各国在国际环境保护领域中的协调行动。各国惟有加强国际合作才能克服这些利益上的冲突，共同致力于国际环境保护。最后，国际环境立法和国际环境法的实施要求各国进行合作。国际合作是国际环境立法和国际环境法的实施的必要条件。惟有通过合作，各国才能克服利益冲突，制定表现为各国之间的协调意志的国际环境法规则。所有国际环境法律文件的形成过程都是国际合作或经过斗争达到合作的过程。惟有合作，各国才能克服利益冲突和政治、司法制度等方面的差异，有效地实施国际环境法。
国际合作原则不仅是国际环境法的基石，而且表现为国际环境法的一些制度和措施。由联合国欧洲经济委员会主持制定的《跨界环境影响评价公约》要求缔约国进行合作，对具有跨界环境影响的项目的环境影响进行评价。很多环境条约要求缔约国进行环境情报交流。例如1982年《联合国海洋法公约》第61、143、200和244条要求缔约国交流有关渔业资源保护、海洋污染方面的情报和数据。1985年《保护臭氧层维也纳公约》及其1987年蒙特利尔议定书、1992年《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》都有关于情报交流的规定。1989年的《巴塞尔公约》要求缔约国为控制危险废物的越境转移而在情报和资料交换、监测、无害技术等方面进合作。
第四节 国际环境法的实施
一、概述
国际环境法的实施指的是国际环境法主体行使其由国际环境法赋予或承认的有关利用、保护和改善环境的权利并履行其依国际环境法承担的关于利用、保护和改善环境的义务的活动。它的目的，是实现国际环境法的法律规范。实施国际环境法的，主要是国家，因为国家是国际环境法的基本主体。此外，国际环境法的实施也包括国际组织行使其国际环境法权利和履行其国际环境法义务。在这两类主体中，国家的实施是基本的、直接的、主要的和决定性的。相对而言，国际组织的实施是非基本的、间接的、次要的和非决定性的。国际组织的实施，最终要通过国家的实施来实现。国际环境法的实施是国际环境法的一个重要问题。首先，任何法，如得不到有效的实施，则不过是一纸空文。国际环境法如得不到实施，就不能起到调整国际环境法律关系的作用。表现为国际环境法的各国在利用、保护和改善环境方面的协调意志只有当各国切实履行其环境义务时，才能变成影响世界的物质力量并产生物质的效果。其次，国际环境法的实施与国家责任直接相关。国家不履行甚至违反其依国际环境法所承担的义务的直接法律后果是为之承担相应的国家责任。国际环境法的实施实质上是它的习惯法和条约如何转化为国内法，在国内得到实施的问题。一方面，国际环境法的实施由各国根据其主权，通过其国内法来决定。他国无权干涉一国对实施国际环境法的方式的选择。另一方面，国家不得以国内法改变国际环境法和破坏各国通过国际环境法所确立的国际环境法律秩序。一般来说，国际环境法的习惯法规则只要不与现行国内法相抵触，由各国直接予以适用。国际环境法中的条约，则一般要由国家通过一定的立法加以认可或转化之后才能在国内适用。
我国的《环境保护法》规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约，同中华人民共和国的法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”
环境条约在国内的实施包括制定和执行有关履行条约的法律、法规和其他法律文件两个方面。
履行条约的第一步，通常是制定在国内实施该条约有关规定的法律、法规和其他法律文件。这种制定法律、法规和其他法律文件的活动包括国家立法机关的有关立法活动(其中包括制定新法律和修订现行法律)和国家行政机关的有关行政立法、制定规章和标准等法律文件的活动。这种活动的目的是将环境条约的规定转化为国内法律规范，以便在国内得到实施。
一般来说，有关履行条约的法律、法规和其他有关法律文件的执行主要通过三种途径：行政执法、司法和守法。行政执法指的是国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，贯彻实施法律的活动。就履行环境条约而言，行政执法的目的是实现有关履行条约的法律、法规和其他有关法律文件的规定。与履行环境条约义务有关的行政执法活动主要有审批、登记、许可、命令、检查、征收、监测、通知、取样、听证、处罚、裁决、强制措施和强制执行。司法指的是国家司法机关依照法定职权和程序，应用法律处理具体案件的专门活动。就环境条约的履行而言，司法活动的目的是保障国内有关履行环境条约的法律、法规和其他法律文件的目的的实现。司法活动主要有民事司法活动和刑事司法活动。司法活动是运用国家权力，以国家强制力作保障的最后决定当事各方的权利和义务的国家行为。有关履行环境条约的法律和行政法规往往对违法者规定了民事的或刑事的处罚。司法活动往往导致对违法者适用这些民事或刑事的处罚规定。这种处罚，同时对潜在的违法者是一种威慑。守法是指国家机关及其工作人员、政党、社会团体、企业事业实体和公民自觉地按照法律的要求进行活动。就环境条约的履行而言指的是上述各类实体和个人自觉地按照有关履行条约的法律、法规和其他法律文件的要求规范自己的行为。守法是有关履行条约的法律、法规和其他法律文件的最终目的。上述行政执法和司法活动的目的，最终都是为了促进守法。守法的状况是一国履行环境条约义务的标志。在一国普遍存在严重违反该国有关履行环境条约的法律、法规和其他法律文件的情况可证明该国没有切实履行其环境条约义务，就可能引起该国的相应的国际责任问题。
二、国际的执行
国际执行指的是国际环境法的主体通过具有管辖权的国际司法机构或国际组织的裁判程序迫使违反国际环境义务的国家或缔约方履行其国际环境义务或从该国或该缔约方取得赔偿的活动。由于国际环境法的主体是国家和国际组织，因此有资格提起国际执行程序的也是它们，其中主要是国家。
（一）国家的执行
国家的执行指的是由国家通过具有管辖权的国际司法机构或国际组织的裁判程序迫使违反国际环境义务的国家或缔约方履行其国际环境义务或从该国或该缔约方取得赔偿的活动。国家的执行是纠正国际环境法律关系中的国际不当行为和救济受害方的重要手段。
国家的执行可因两种情况引起。其一是某个国家的环境权益受到他国不当行为的侵害；其二是国际不当行为对国家管辖范围以外的环境造成损害。在前一种情况下，国际法承认受害国依照国际法对加害国提起要求停止侵害和给予赔偿的权利。国际法委员会1976年《关于国家责任的条文草案》第1条规定“一国对于该国的每一国际不当行为需负国际责任”。第二种情况引起一个比较复杂的、国际法问题，即谁有权利或资格以全人类的名义对损害国家管辖范围以外的环境的致害方提出权利要求。关于这个问题，国际环境法和国家的实践目前处于很不发展的阶段。大多数环境条约对这个问题未作明确的规定，只是一般地要求按条约的争端解决条款处理。值得注意的是1987年《蒙特利尔议定书》在这个问题上有所创新。该议定书第8条规定的“不遵守程序”规定，任何一个或多个缔约国如对另一国履行依议定书承担的义务的情况持有保留意见，皆可以书面形式向公约(指1985年《保护臭氧层维也纳公约》)秘书处反映其保留意见。秘书处必须将该保留意见连同该意见所针对的缔约国的回复等有关材料一并报告给为处理公约实施事务而专门设立的公约实施委员会。公约缔约国会议可依实施委员会的建议对不遵守公约的缔约国采取一定的行动，如适当的援助、提醒该国有关事项或中止该国依公约所享有的某些权利和特别待遇。《蒙特利尔议定书》所规定的“不遵守程序”不以遭受实质性损害作为缔约国对另一缔约国的“不遵守”提出意见的条件。这意味着任何一个缔约国都可为了保护臭氧层而通过公约秘书处向它认为未切实履行公约义务的缔约国提出指控并要求答复。经公约实施委员会查证和建议，缔约国会议甚至可做出对被指控缔约国不利的决定。
在不存在条约规定的情况下，一国是否有权以保护全人类的名义对损害国家管辖范围以外的环境的国家提出权利要求呢?换言之，各国负有的不损害国家管辖范围以外的环境的一般义务在没有被环境条约规定为特定条约义务的情况下，是否属于“对一切”(或“对一切人” erga omnes)的义务并可通过国际的“集体诉讼”(或“群众诉讼”，action popularis)加以强制执行呢?《奥本海国际法》指出，这种“对一切”的法律还处在发展之中，因为它是与国家提起类似于国内法中的“群众诉讼”的能力有关的问题，而国际法院曾判称这种“群众诉讼”是目前国际法所没有的。在1893年的太平洋海豹仲裁案中，美国曾声称它有权以人类共同财产的受托管理人的身分对该案所指太平洋海豹行使保护权。但仲裁庭拒绝了美国这一主张。在1982年的加拿大金枪鱼案、1988年美国加工鲱鱼案和1991年的墨西哥金枪鱼案中，关贸总协定争端解决小组都裁定美国不能以保护属于人类共同财产的资源为由依据本国法律单方面地对他国采取贸易限制措施。应该指出，不论是在1893年的太平洋海豹仲裁案中，还是后来的关贸总协定案件中，美国主张的实质都是将其国内法适用于国外。这种主张当然是他国所不能接受的。
国际环境法目前尚未发展到承认一国享有代表国际社会对损害国家管辖范围以外的环境的国家提起类似于国内法中的集体诉讼的权利的程度。从保护全球环境的角度看，这项权利最终需要得到国际社会的承认。若要得到国际社会的承认，它必须是一项以国家主权原则和共同但有区别的责任原则为根据的和平等的权利，而不是一项可以被少数国家用来限制别国的发展和为本国谋取私利的手段。
（二）国际组织的监督与执行
由国际组织的性质所决定，国际组织在国际环境法的执行方面的权力很有限。国际组织的执行权来自于其成员国的授权。由于环境问题往往事关一个国家的战略利益，因此各国在授予其参加的有关国际组织的执行权时往往非常谨慎。国际组织的执行权由该组织的章程或该组织的成员国通过条约确定。享有执行权的国际机构有1987年《蒙特利尔议定书》的公约秘书处、公约实施委员会和缔约国大会；1980年《南极海洋生物资源保护公约》的南极海洋生物资源保护委员会；1982年《联合国海洋法公约》的海底管理局及其大会和理事会；以及欧盟委员会。
（三）非政府组织的作用
非政府组织虽然不是国际环境法的主体，但其在国际环境法的实施中的作用是不容忽视的。由非政府组织的“非政府”特点所决定，非政府组织在国际环境法的实施中是一把双刃剑。当它们的主张同国家或国际组织的主张一致时，它是推动这种主张实现的动力。当它们的主张同国家或国际组织的主张相反时，它们是阻挠国家或国际组织的主张得以实现的阻力。再者，非政府组织之间有很大区别。在组织上，有些非政府组织是真正独立的非政府组织，有些则同政府有密切的联系，还有的是政府组织和非政府组织的混合体。在政治立场、倾向和观点上，非政府组织更是五花八门，有的激进，有的保守，有的站在发达国家的立场上看问题，有的站在发展中国家的立场上看问题，还有的采取中间立场对发达国家和发展中国家的政策都有褒有贬。非政府组织中的大多数由专业人士按其专业聚合而成，其宗旨往往有专业的色彩。也有些非政府组织具有浓厚的政治色彩。因此，不同的非政府组织在国际环境法实施的作用是不同的。
三、国际环境管制手段
国际环境管制手段指的是国际社会采用的、由国际环境法规定的、调整国际环境法律关系的各种具体措施。现行国际环境法吸收并借鉴很多出自国内法(如国内环境法)和其他法律部门和国际法其他部门(如国际经济法)的一些行之有效的国际管制手段。国际环境管理手段可以被大致分为直接管制手段、间接管制手段和其他管制手段三大类。在实际生活中，这三类管制手段的应用往往是结合在一起的或同时平行应用的。
（一）直接管制手段
直接管制手段就是通常所说的“命令与控制”。在国内法中，它是指由国家行政管理部门根据法律、法规的要求，对行政管理相对人制订并一体施行统一的规则和标准。在国际环境法中，直接管制表现为环境条约所规定的对条约成员国一体施行的统一的环境保护规则和标准。直接管制措施往往是命令性的，它规定法律主体必须为一定行为或不为一定行为。直接管制是目前国际环境法的主要实施手段。
国际环境法中的直接管制手段主要有环境标准、环境影响评价、关于报告和情报交流的规定和综合污染控制四种。
国际环境法中的环境标准指的是环境条约规定的人类活动对环境的影响和干扰不得突破的限度。它包括环境质量标准、产品环境标准、排放标准和工序标准。
环境影响评价制度为美国《1969年国家环境政策法》所首创。其后该制度迅速为各国法律所仿效。很多环境条约也采纳了这一制度。环境影响评价制度要求对立法、计划和建设项目对环境的影响事先做出评价，以便决策者对有关行动做出正确的决策，预防对环境的严重不利影响的出现。环境影响评价制度一般要求对行动的合理替代方案的环境影响进行评价，要求公众参与评价过程，并要求评价的结果得到决策者的应用。有不少环境条约将环境影响评价制度作为一项重要的措施加以规定。
掌握充分、准确、及时的环境信息是有效的实施国际环境法的基本条件。上述环境影响评价制度同时是一个环境信息的收集和交流的过程。除了关于环境影响评价制度的规定外，不同的环境条约还有不同形式的关于环境信息收集和交流的规定。
综合污染控制是(integrated pollution control)是一种新的环境保护方法。它的特点是对各种形式的污染和各环境因子实行整体的、系统的控制。传统的管制是分散的、个别控制的方法，其弊端是忽略了各种形式的污染之间的联系和转化及各环境因子之间的联系和运动。综合污染控制方法旨在克服传统管制方法的这一缺陷。目前，综合污染控制方法在少数发达国家如美国和一些西欧国家的国内法中有所应用。在国际环境法中，综合污染控制尚未得到条约的广泛承认。1991年经济合作与发展组织理事会提出一项《关于综合污染预防和控制的建议》，号召成员国采取措施，消除障碍，实行综合污染控制。
（二）间接管制手段
间接管制手段就是经济手段，它指的是“从影响成本效益入手，引导经济当事人进行选择，以便最终有利于环境的一种手段”。经济手段的目的是利用市场调节机制，保证环境资源的合理价格，促进环境资源的有效利用和合理配置。经济手段应用于环境管理的主要好处是激发污染者以较低的成本获得较高的环境保护效果。经济手段可作为直接管制手段的有力补充。
当前，经济手段在一些国家，其中主要是在欧美发达国家中有所应用。国际环境法中关于经济手段的规定比较罕见。经济合作与发展组织理事会于1991年1月对成员国提出《关于在环境政策中使用经济手段的建设》。该建议的第1条第1款建议成员国把经济手段作为其他政策手段(如直接管制)的补充或替代并更广泛、更坚定地使用经济手段。为此，该建议提出四大类型的经济手段供成员国参考：(1)收费和税收；(2)可交易许可证；(3)押金退款制度；(4)财政补贴。1992年5月，欧共体委员会建议欧共体理事会制定一项关于能源和二氧化碳排放的税。第一次规定经济手段的全球性多边环境公约是1987年《蒙特利尔议定书》。该议定书第2条第8款a项规定作为一个区域经济一体化组织成员国的任何缔约国可以联合履行关于受控物质的消费的义务，只要消费受控物质的总量不超过议定书规定的数量。这一条款开了环境条约的联合履行方式之先河。1992年《气候变化框架公约》第4条第2款a项和b项规定公约的附件一所列发达国家和经济转型国家可以联合履行其削减二氧化碳和其他温室气体排放量的承诺。在实践中，附件一中的发达国家不仅同经济转型国家而且同发展中国家都在搞联合履约的试验项目。发达国家更希望的是同发展中国家搞联合履约项目。关于发达国家与发展中国家之间的联合履约，国际社会的舆论有褒有贬,发展中国家对之一般持谨慎的态度。1991年欧共体理事会制定了一个生态标志条例，在成员国中实行一个自愿性的对若干类商品和服务授予生态标志的项目。该条例旨在以引导消费来促进环境保护。1993年4月欧共体理事会制定关于环境审计的第93/1836号条例，鼓励企业自愿参加欧共体的生态管理审计项目。此外，国际标准组织于1995年颁布了ISO14000系列环境管理系统标准，鼓励各国的企业界自愿采纳。
四、国际环境责任和国际环境争端的解决
（一）国际环境责任
1．与环境损害有关的国家责任
根据国际法关于国家责任的一般原则，国家违背该国的国际义务的行为，包括作为和不作为，构成国际不当行为。国家必须为其国际不当行为负国家责任。与环境损害有关的国家责任必须符合国际法的这一原则。问题的关键在于当代国际法是否承认国家确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖以外地区的环境是一项国际义务。对这个问题的回答要在条约、判例和国际组织的决议等国际法文件中去找。对有关的条约、判例和国际组织的决议等国际法文件的考察揭示各国已经承认这一国际义务。因此，一国管辖或控制下的活动如损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境，则属于国际不当行为。该国则因之而负有国家责任，即与环境损害有关的国家责任。
环境法的发展现状表明，尽管国家不损害他国或国家管辖范围以外的环境已成为一项公认的国际义务，但违背这一义务的法律后果却因受损害的环境是他国管辖范围之内的环境或国家管辖范围以外的环境而有所不同。如国际不当行为损害的是他国管辖范围之内的环境，则致害方要为之承担国家赔偿责任。但对于损害各国管辖范围之外的环境的国际不当行为，现行国际法尚未对之规定明确的法律后果，这就是《里约宣言》要求各国“迅速并且更坚决地进行合作，进一步制定关于在其管辖或控制范围内的活动对在其管辖外的地区造成的环境损害的不利影响的责任和赔偿的国际法律”的原因。
2．国际民事赔偿责任
同与环境损害有关的国家责任相比较，国际法中与环境损害有关的国际民事赔偿责任更为发达。各国一般倾向于通过民事赔偿机制来平衡它们之间的环境权利和义务关系。这种国际民事赔偿责任的法律规范存在于各种关于具有高度危险性的活动的条约之中。当前的国际法中尚不存在一套统一的、适用于所有对环境有害的活动的国际民事赔偿责任规则。
有关国际民事赔偿责任的条约主要有关于核设施的和平利用所致损害的国际民事赔偿责任的条约，如1960年《核能领域第三方责任公约》、1963年《核能损害民事责任维也纳公约》等；关于海洋石油污染所致损害的国际民事赔偿责任的公约，如1969年《国际油污损害民事责任公约》和1971年《建立国际赔偿油污损害基金公约》。
（二）国际环境争端的解决
,联合国宪章》第33条规定“任何争端之当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决”。国际环境争端的解决，也应遵守此规定。在国际环境法的实践中，解决国际环境争端的方式主要有谈判、协商、调停、调解、仲裁和司法解决。 人们通常将前四种方式称作外交解决方式，将后两种方式称为法律解决方式。
第五节 我国参加的国际环境保护条约
我国政府一贯重视环境保护，并且深知环境问题所具有的全球性以及中国作为发展中的大国在保护全球环境方面所应承担的责任和可发挥的作用，因而中国在将保护环境规定为基本国策，努力实现经济、社会、环境效益相统一的可持续发展的同时，也十分重视参与环境保护领域的国际合作，为促进全球环境事业做出积极贡献。自70年代以来，我国先后派代表出席了1972年联合国斯德哥尔摩人类环境大会，1992年里约环境与发展大会，积极参与各项多边或双边国际环境问题的谈判和讨论，特别是积极参与国际环境立法，为推动国际环境法的发展发挥了应有的作用。截止1997年，我国参加的国际环境公约已超过30件，此外还先后与美国、朝鲜、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯、德国、澳大利亚、乌克兰、芬兰、挪威、丹麦、荷兰等国签订了环境保护双边合作协定或谅解备忘录。以下将重点介绍我国参加的主要国际环境保护条约。
一、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》
本公约也简称《贸易公约》，于1973年3月3日在美国华盛顿开放签字，1975年7月1日起生效。目前已有110多个国家签署了该公约。
,贸易公约》的目的是建立一种国际制度来控制某些濒危野生动植物物种的国际贸易，以保护这些物种不致因遭到过度开发利用而急剧减少甚至灭绝。公约序言特别指出了保护野生动植物的意义。它首先肯定“美丽的、种类繁多的野生动物和植物是地球自然系统中无可代替的一部分，为了我们这一代和今后世世代代，必须加以保护”，同时认识到，“从美学、科学、文化、娱乐和经济观点看，野生动植物的价值都在日益增长”。公约提出各国人民和国家不但应该是本国野生动植物的“最好保护者”，而且应为此目的进行国际合作。
公约所采取的主要措施是实行濒危物种进出口贸易的许可证制度。它将受管制的贸易物种根据其面临灭绝危险的程度分为三类，分别包括在三个附录之中。附录一列举的是“所有受到和可能受到贸易的影响而有灭绝危险的物种”，即受一级保护的濒危物种，如某些灵长类、猛禽类动物。公约规定这类物种标本的贸易必须加以特别严格的管理，以防止进一步危害其生存，并且只有在特殊情况下才能允许贸易。附录二列举的是“所有那些目前虽未濒临灭绝，但如对其贸易不严加管理，以防止不利其生存的利用，就可能变成有灭绝危险的物种”，以及为有效控制上述物种贸易而必须加以管理的其他物种，即受二级保护的濒危物种，如灰熊、黑猩猩等。附录三列举的是“任一成员国认为属其管辖范围内，应进行管理以防止或限制开发利用，而需要其他成员国合作控制贸易的物种”。
公约规定了濒危物种贸易的基本原则，也就是除遵守公约各项规定外，各成员国均不应允许就附录一、附录二、附录三所列物种标本进行贸易。此外，公约根据不同附录所列物种规定了宽严程度不同的进出口许可证制度。对附录一所列物种，公约规定了发放出口许可证的条件：(1)出口国的管理机构认为，此项出口不致危害该物种的生存；(2)出口国的管理机构确认，该标本的获得并不违反本国有关保护野生动植物的法律；(3)任一出口的活标本会得到妥善装运；4.该标本的进口许可证已经发给。发放进口许可证的具体条件是：(1)进口国的科学机构认为，此项进口的意图不致危害有关物种的生存；(2)该活标本的接受者在笼舍安置和照管方面是得当的；进口国的管理机构确认，该标本的进口不是以商业为根本目的。对附录二所列物种，公约规定发放出口许可证的条件与前者基本相同，只是出口国无须确认该类物种标本已发放进口许可证。至于出口情况，公约只是规定各成员国的科学机构应监督该类物种标本的出口许可证及出口实际情况，当科学机构确定，此类物种标本的出口应受到限制，以便保持该物种在其分布区内的生态系统中与它应有作用相一致的地位，或者大大超出该物种够格成为附录一所属范畴的标准时，该科学机构就应建议管理机构采取适当措施，限制发给该物种标本出口许可证。显然，公约对附录二所列物种贸易的管制略有放松。对附录三所列物种，公约的规定的贸易管制措施就更宽。对出口许可证的发放不再要求确认该出口不致危害该物种生存，对进口的情况，也只是要求任何该类物种标本的进口应事先交验原产地证明书和出口许可证。
公约还包含有关与非公约成员国贸易的条款，规定在向非公约成员国出口或再出口，或从该国进口时，该国的权力机构所签发的类似文件，在实质上符合本公约对许可证和证明书的要求，就可代替任一成员国出具的文件而予接受。这一规定实际上是扩大了公约的效力范围。
公约所规定的组织机构有秘书处和成员国大会。秘书处由联合国环境规划署执行主任筹组，主要职责是为成员国大会和成员国服务，处理日常事务。成员国大会则负责检查公约执行情况，并考虑和通过附录一和附录二的修正案。公约规定对附录一和附录二的修正需2/3的成员国通过，对附录三的修改则任何成员国都可自行进行。这还是体现了根据不同物种濒临灭绝程度而区别对待的方针。此外，公约也规定了保留条款，允许对附录一、附录二或附录三所列的任何物种，以及附录三所指的各物种的任何部分或其衍生物提出保留。
我国是公约的签字国，于1980年加入，1981年4月对我国生效。为切实履行公约，我国在林业部内设立了“濒危物种进出口管理办公室”，作为公约中要求的缔约国的“管理机构”，而中国科学院则是“科学机构”。此外，中国还以红皮书的形式公布了受严格保护的动植物品种，在全国建立了近800个自然保护区，使濒危物种得到有效保护。
二、《联合国海洋法公约》
1982年通过的《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）是当前国际社会最权威的海洋行为规则，其中第十二部分“海洋环境的保护和保全”，共有11节，涉及有关国际海洋环境保护的原则性规定，是控制海洋环境污染，保护海洋环境的国际立法的重要组成部分。
,海洋法公约》在历史上第一次规定了各国有保护和保全海洋环境的一般义务，并且要求各国应采取一切必要措施防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染。为此目的，公约规定应进行全球性和地区性合作，对发展中国家提供技术援助，实施监测和环境评价，要求制定防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法。此外《海洋法公约》还规定了较具体的控制海洋环境污染的执行制度，最后几节还涉及保障方法，防止冰封区域的污染，履行保护和保全海洋环境的国际义务的责任，以及主权豁免问题。
,海洋法公约》的重要之处还在于它明确规定了海洋环境污染的管辖权制度，即根据不同的污染来源对各国（包括沿海国、港口国和船旗国）在立法管辖和执行管辖方面的权力作了划分，特别是在对船舶污染的管辖问题上，打破了传统的船旗国独自管辖原则，确立了沿海国、港口国、船旗国平行管辖体制。具体内容包括：
1.沿海国的管辖权。公约规定，对于陆地来源、国家管辖的海底活动、倾倒、来自船只的海洋环境污染，沿海国有权制定法律和规章进行控制。同时，对于前两项来源的污染，沿海国还有执行法律和规章的权力。但对于后两项来源的污染，沿海国的执行权受到一定限制，沿海国只能对在其领海或专属经济区或大陆架上的倾倒有执行权，至于对船只造成的污染，沿海国只能对在其领海或专属经济区内的违章船只行使执行权，包括提起司法诉讼。
2.港口国的管辖权。公约规定，港口国在遵守公约规定的程序的情况下，有权“制定关于防止、减少和控制海洋环境污染的特别规定作为外国船只进入其港口或内水或在其岸外设施停靠的条件”（第211条第3款）。同时，在执行方面，公约规定当外国自愿停泊在一国港口或岸外设施时，该港口国可对该船在公海上的违章行为进行调查和提起司法诉讼。如违章排放行为发生在第三国内水、领海或专属经济区内，但有可能污染本国沿海，或经该第三国、船旗国或受害国请求，港口国也可提起司法程序。
3.船旗国的管辖权。公约规定，各船旗国应制定法律和规章，以防止、减少和控制其船只对海洋环境的污染，包括其船只所进行的“国家海底区域”内活动造成的对海洋环境污染，而且这种法律和规章至少应具有与一般接受的国家规则和标准相同的效力。在执行方面，公约要求各船旗国应保证其船只遵守关于防止、减少和控制船舶污染的国际规则和标准，以及本国的有关法律和规章，并且应做出规定使这种规则、标准、法律和规章得到有效执行，不论违法行为在何处发生。船旗国还应对其船只的违法行为进行调查和提起司法程序，不论违法行为在何处发生，也不论污染在何处发生或发现。此外，经任何国家的请求，船旗国应对其船只被指控的违法行为进行调查，必要时还应提起司法程序。
,海洋法公约》于1994年11月6日生效。我国也于1996年5月15日批准公约。目前我国已经颁布了以《海洋环境保护法》为主的一系列海洋环境保护法律法规。
三、《南极条约》
1959年12月1日在美国华盛顿缔结的《南极条约》是有关南极地区国际法律制度的核心条约。该条约由序言、14项正文条款和最后议定书组成，主要内容包括：
1.南极只能为和平目的所利用。该条约规定“南极应只用于和平目的”，禁止一切具有军事性质的活动，例如建立军事基地、建筑要塞、进行军事演习以及任何类型武器的试验等等。
2.促进科学调查的自由和国际合作。这主要包括相互交换科学情报、科学人员、科学考察报告和成果。
3.“冻结”对南极的领土要求 这是《南极条约》的核心内容，主要规定对各国以前对南极领土的要求予以“冻结”，在条约有效期内所发生的一切行为或活动，不得创立在南极的任何主权权利，在此期间，也不得提出新的领土要求。
4.实行南极协商会议制度。根据条约规定，原12个原始缔约国和在南极建有“全年科学站”的加入国为协商国，定期交换情报、协商有关南极的共同利益问题，并阐述、考虑以及向本国政府建议旨在促进条约的原则和宗旨的措施。
5.环境保护。《南极条约》没有明确规定有关环境保护的问题，但第5条规定禁止在南极进行任何核爆炸和在该区域处置放射性尘埃。有关南极环境保护的规定主要载于1991年的《南极条约环境保护议定书》中。该议定书规定，南极被定为自然保护区，只能用于和平与科学活动，在南极的任何活动不得对南极的环境和生态系统造成破坏，而且在南极进行任何活动之前，还须进行环境影响评价。此外，议定书对南极动植物保护、废料处理、防止海洋污染等作了具体规定。
除上述条约和议定书外，有关南极环境保护的协定还包括其他三个公约，即1972年的《养护南极海豹公约》、1980年的《养护南极海洋生物资源公约》和1988年的《南极矿产资源活动管理公约》。我国于1983年6月8日加入《南极条约》，1985年10月成为南极协商国。1991年10月4日我国签署了《南极条约环境保护议定书》。
四、《世界文化和自然遗产保护公约》
,世界文化和自然遗产保护公约》简称《遗产公约》，是于1972年11月16日在联合国教科文组织的主持下在巴黎通过的，其宗旨是为“集体保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产建立一个根据现代科学方法制定的永久性的有效制度”。该公约共有8章32条。主要内容包括：
1.“文化和自然遗产”的定义。公约第1章规定了文物、建筑群、名胜地等三项文化遗产的定义，以及三项自然遗产的定义，并且规定缔约国可以自行确定和划分公约提及的、本国领土内的文化和自然遗产。
2.对文化和自然遗产的国家保护和国际保护。公约规定保护在本国领土内的文化和自然遗产主要是有关国家的责任，因此各缔约国有义务竭尽全力、最大限度地利用本国资源，必要时利用所能获得的国际援助和合作。公约还规定了各国为保护本国内的文化和自然遗产应采取积极有效措施，如通过一定的总政策，配备适当的机构和人员，研究和制订保护遗产的实际方法，采取适当的法律、科学、技术、行政和财政措施，建立保护遗产的国家或地区培训中心和鼓励科学研究。在国际保护方面，公约规定整个国际社会有责任合作保护世界文化和自然遗产，因而缔约国同意，根据公约的规定，应有关国家的要求帮助该国保护文化和自然遗产。公约还指出，世界文化和自然遗产的国际保护应理解为建立一个旨在支持缔约国为保护和确定这类遗产的努力而进行国际合作和援助的系统。
3.建立“世界遗产委员会”和“世界遗产基金”。公约规定在联合国教科文组织内建立一个“世界遗产委员会”，其职责是根据缔约国递交的文化和自然遗产清单制订、更新和出版《世界遗产目录》和《处于危险的世界遗产目录》,确定列入目录的遗产的标准，接受和研究缔约国递交的要求国际援助的申请，并应就需采取的行动做出决定，以及管理和筹集世界遗产基金等等。“世界遗产基金”，是根据联合国教科文组织《财务条例》设立的一项信托基金，其来源包括各缔约国的捐款，其他国家、国际组织、公私机构或个人的捐赠以及基金利息等其他资金。
4.国际援助的条件和安排。公约规定各缔约国均可要求对本国领土内的文化和自然遗产给予国际援助，但除了提供对有关工作人员和专家的培训外，国际援助只限于被列入两个遗产目录的遗产。援助的形式有6种，包括研究在保护遗产方面产生的艺术、科学和技术问题，提供专家、技术人员和熟练工人，培训工作人员和专家，提供有关国家不具备或无法获得的设备，提供长期低息或无息贷款，在例外和特殊情况下提供无偿补助金。
此外，《遗产公约》还规定了教育计划和报告制度。
我国于1986年3月12日参加了《遗产公约》，黄山、武陵源、九寨沟、黄龙、庐山等名胜区已经被联合国教科文组织列为世界文化与自然遗产。
五、《保护臭氧层维也纳公约》
1985年3月22日在维也纳签订的《保护臭氧层维也纳公约》（简称《维也纳公约》）是有关保护全球大气环境，特别是保护对人类健康和环境有重大影响的臭氧层的重要公约。该公约除前言外，共有21条以及两个附件。前言部分明确承认“臭氧层的变化对人类健康和环境可能造成有害影响”，因而需要采取国际间的合作和活动以保护臭氧层，使其不会因人类活动而发生变化。其主要内容如下：
1.基本定义。公约第1条对“臭氧层”、“不利影响”、“备选的技术或设备”、“备选物质”等基本概念给予了明确定义，其中特别指明“臭氧层”是指行星边界层以上的大气臭氧层。
2.一般义务。公约要求各缔约国应依照公约的规定采取适当措施，以保护人类健康和环境，免受足以改变或可能改变臭氧层的人类活动所造成的或可能造成的不利影响，规定缔约国应进行有系统的观察、研究资料交换的合作；采取适当的立法和行政措施，协调政策；制订执行公约的措施、程序和标准；同有关国际组织合作，以有效执行公约。
3.研究和系统观察。公约规定，各缔约国应对可能影响臭氧层的物理和化学过程、臭氧层变化所造成的对人类健康和其他生物以及对气候的影响、可能影响臭氧层的物质和活动、备选物质和技术、相关的社会经济因素等六个方面进行合作研究和科学评价。
4.法律、科学和技术方面的合作。公约要求缔约国促进和鼓励交换科学、技术、社会、经济、商业和法律资料，并且促进技术和知识的发展和转让，针对发展中国家的需要，这种合作的方式应包括发布其他国家取得备选技术、提供给预备选技术和设备的资料、提供研究工作所需的设备和设施、培训科学和技术人员。
5.递交资料。各缔约国应向缔约国会议递交有关执行公约的措施的资料。
6.缔约国会议和秘书处。公约规定设立缔约国会议，其职能是审查公约的执行情况，包括转交和审议缔约国递交的资料、审查有关臭氧层变化所造成影响的科学资料、促进采取适当措施减少可能引起臭氧层变化的物质的排放、制订各种国际合作的方案、审议对公约及议定书的修正案等等。公约还设立秘书处，其任务是为缔约国会议提供服务和处理日常事务。
此外公约还规定了通过议定书或附件，修改公约、议定书或附件的程序，以及争端解决方法。公约有两个附件，附件一开列了进行研究和有系统的观察所涉及的主要科学问题和物质，附件二则规定了应交换的资料内容。
1989年7月27日，我国批准了《维也纳公约》，但未同时加入《蒙特利尔议定书》，主要是考虑到该议定书回避发达国家的责任，有的条款对发展中国家不利，没有充分体现发展中国家的意见和合理要求，而且规定的限控物质范围太窄，不利于防止臭氧层的继续恶化。在该议定书根据发展中国家的意愿作了一定的修改后，1991年6月19日我国加入了经过修正的《蒙特利尔议定书》，并且首先倡议建立实施该议定书的多边基金机制。为实施公约和议定书，我国成立了国家保护臭氧层领导小组，制定了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》和《消耗臭氧层物质淘汰行业战略》，切实履行公约和议定书的要求。
六、《国际油污损害民事责任公约》
,国际油污损害民事责任公约》简称《责任公约》，1969年11月29日签订于布鲁塞尔，是构成现代海上油污损害赔偿制度的主要公约之一。该公约的宗旨是确保受到船舶漏出或排除油污损害的受害者获得充分赔偿，并将断定这方面责任问题和充分赔偿的国际法规和程序加以标准化。公约共有21条，其主要内容包括：
1.定义。公约第1条对“船舶”、“船舶所有人”、“船舶登记国”、“油类”、“油污损害”、“预防措施”、“事件”等定义做出了规定。
2.适用范围。公约规定仅适用于在缔约国领土和领海上发生的污染损害和为防止或减轻这种损害而采取的预防措施。
3.责任归属。公约规定，船舶所有人应对该船的一切油污损害负责，但如能证实系属于以下三种情况则可以免除责任：由于战争或不可抗力引起的损害；完全由于第三者有意造成的行为或怠慢所引起的损害；完全由于负责灯塔或其他助航设备的政府或其他主管当局在执行职务时，疏忽或其他过失行为而造成的损害。此外，如果能证明损害完全或部分地由于受害人有意造成损害的行为或怠慢而引起，或由于该人的疏忽所致，则船舶所有人可全部或部分地免除责任。船舶所有人对本公约未规定的污染损害不承担赔偿责任，其工作人员或代理人对公约规定的或其他污染损害也不承担责任。公约的任何条款也不得有损于船舶所有人向第三人要求赔偿的权利。公约还规定，对两个以上船舶造成的油污损害，全部有关船舶的所有人都应承担共同或个别的责任。
4.责任限制。公约规定船舶所有人对油污损害承担有限责任，即赔偿限额按船舶吨位计算，每吨2000法郎，但最高赔偿总额不得超过2.1亿法郎。公约还要求船舶所有人设立相当其责任限度总数的基金，以支付其责任限度内的赔偿，并且规定索赔人不得对设立基金的船舶所有人的其他财产行使任何权利。此外公约还要求在缔约国登记的载运2000吨以上散装货油的船舶的所有人都必须继续保险或取得其财务保证。
公约规定了诉讼时效，一般诉讼时效为3年，最长为6年，并且规定了缔约国法院相互承认和执行判决的制度。
,责任公约》在1975年6月19日生效，我国于1980年1月30日加入，同年4月29日对我国生效。
除了《责任公约》以外，国际上处理油污损害赔偿问题的重要公约还有1975年10月16日生效的《国际油污损害赔偿基金公约》。
七、《对公海上发生油污事故进行干预的国际公约》
,对公海上发生油污事故进行干预的国际公约》简称《干预公约》，是与上述《责任公约》同时在布鲁塞尔签订的，1975年5月6日生效。签订该公约的背景是1967年3月在靠近英国的公海上发生大型油轮“托利·坎尼”号触礁而造成严重石油污染，以至英国动用海、空军进行干预的事件。因此《干预公约》的宗旨是使沿海国在遇到发生在公海上的石油污染危险时，得以采取有效的防护措施。公约共17条和一个附件，主要内容是：
1.一般规定。公约第1条规定，如果海上事故或与此事故有关的行动可能会导致重大的有害后果，则各缔约国可以在公海上采取必要措施，以防止、减轻或消除由于该事故或有关行动所产生的海上油污或油污威胁对它们的海岸线或有关利益的严重和紧迫的危险，但这些措施只能针对商船，不能针对军舰或从事非商业性服务的政府所有或经营的船舶。
2.协商。公约要求沿岸国在采取上述措施之前，应同受海上事故影响的其他国家，特别是船旗国进行协商，并立即将拟采取的措施通知其利益可能会受到该措施影响的任何自然人或法人。此外沿岸国也可以在采取措施前同政府间海事协商组织所保存名单中的独立专家进行协商。公约还规定在情况极为紧急时，沿岸国也可视情况先采取必要措施，而不必预先通知或进行协商，在采取措施前或采取措施时，沿岸国应尽量避免出现人命危险，并且应对遇难者提供援助。
3.措施的合理限度。公约要求沿岸国在采取措施时应同实际损害或有损害危险的情况相适应，不得超出合理需要的限度，并且在达到目的后应立即停止这些措施，不得不必要地干预船旗国、第三国和任何有关自然人或法人的利益。公约为此还规定了判断上述措施是否适应损害情况的标准。
4.有关责任。公约规定如缔约国采取了违背公约的措施，从而引起对其他国家的损害，应有义务对超过合理措施所造成的损害程度给予赔偿。
5.争端解决。公约规定各缔约国之间关于上述措施是否违反公约，是否有赔偿义务以及赔偿数额的争端，如果在有关缔约国之间或采取措施的缔约国和提出要求的自然人或法人之间，经过协商而未能解决，而且争端各方用其他方法不能达成协议，则任何一方都可请求按照公约附件规定提交调解，在调解无结果时可提交仲裁。
,干预公约》和前述《责任公约》是有关海上油污事故的两个重要公约，都是由政府间海事协商组织主持签订的，《干预公约》也称公法公约，《责任公约》也称私法公约。《干预公约》于1990年5月24日对我国生效。
八、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》
,控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》简称《巴塞尔公约》，于1989年3月22日通过，1992年5月生效。《巴塞尔公约》是目前国际上处理危险废物污染转移问题的主要公约，它所规定的有关控制危险废物越境及其处置的制度被称为《巴塞尔公约》体制。
该公约包括序言、29条正文和6个附件。序言部分重申了危险废物转移对人类和环境可能造成的损害，以及各国在控制危险废物转移方面的国际责任，并且确认任何国家均享有禁止来自外国的危险废物和其他废物进入其领土或在其领土内处置的主权权利，指出公约的宗旨是“采取严格的控制措施来保护人类健康和环境，使其免受危险废物和其他废物的产生和管理可能造成的不利影响”。公约主要内容包括：
1.公约的适用范围。公约第1条规定公约所应控制的“危险废物”是指具有附件三所列特性并载于附件一的任何废物，以及缔约国国内法所规定的其他危险废物，公约应控制的“其他废物”是指载于附件的任何类别的废物。但是具有放射性的废物和由船舶正常作业产生的废物则不属公约的范围。此外，公约第2条还对“废物”、“管理”、“越境转移”、“处置”、“主管当局”、“危险废物或其他废物的环境无害管理”、“出口国”、“进口国”、“过境国”、“非法运输”等给予了明确定义。同时公约也规定各缔约国也可对危险废物做出自己的定义。
2.一般义务。公约第4条对缔约国规定了13项一般义务，主要包括：
(1)各缔约国在禁止危险废物或其他废物进口时应通知其他缔约国，各缔约国接获通知后应禁止该废物的出口；各缔约国应采取措施，保证将其国内产生的危险废物和其他废物减至最低限度，保证提供充分的处置设施用以从事危险废物和其他废物的环境无害管理，保证防止和控制在其领土内的危险废物和其他废物管理工作中产生废物污染，保证将危险废物和其他废物的越境转移减至最低限度，禁止向属于经济和（或）政治一体化组织的并且在法律上完全禁止废物进口的缔约国，特别是发展中国家，出口废物，提供有关拟议的危险废物和其他废物越境转移的资料，防止不能进行环境无害管理的危险废物和其他废物出口，通过国际合作改善废物的环境无害管理和防止非法运输；
(3)各缔约国应将危险废物或其他废物的非法运输视为犯罪行为；
(4)各缔约国应采取法律、行政和其他措施实施公约的规定，包括防止和惩办违反公约的行为；
(5)缔约国应不许可将危险废物和其他废物出口到非缔约国，也不许可从非缔约国进口废物；
(6)各缔约国应不许可将危险废物和其他废物出口到南纬60度以南地区；
(7)各缔约国应禁止未经授权或许可的任何人从事危险废物或其他废物的运输或处置工作，应规定越境转移废物须按照国际标准进行包装、标签和运输，并且在转移中须随附一份转移文件；
(8)各缔约国应规定拟出口的危险废物或其他废物须以对环境无害方式在进口国或他处处理；
(9)各缔约国应采取措施，确保危险废物和其他废物的越境转移只有在下列情况下才予以许可：出口国无力以无害环境并且有效的方式处置有关废物；进口国需要有关废物作为再循环或回收工业的原材料；有关的越境转移符合由缔约国决定的不背离公约的其他标准；
(10)产生危险废物的国家不得在任何情况下违背公约有关以环境无害方式管理废物的义务，将废物转移到进口国或过境国；
(11)缔约国为了更好地保护人类健康和环境，可实施与公约一致的其他规定；
(12)公约不影响各国对领海、专属经济区及大陆架的主权和管辖权，以及船只和飞机的航行权和航行自由；
(13)各缔约国应定期审查是否可能减低运往其他国家尤其是发展中国家的危险废物的数量和（或）污染潜力。
3.主管当局和联络点。公约规定，为促进公约实施，各缔约国应指定主管当局和联络点以接受通知书。
4.公约规定了缔约国之间以及缔约国和非缔约国之间越境转移的书面通知和答复制度。
5.公约也规定了再进口的责任，即在有关国家之间的危险废物转移未能完成时，出口国应确保出口者将废物运回出口国。
6.公约规定了属于非法运输的情况，并且规定了如果危险废物的非法运输是由于出口者或生产者的行为而引起，则出口国应确保将非法运输的危险废物运回出口国或另行处置，如果非法运输是由于进口国或处置者的行为而引起，则进口国应确保将该废物以对环境无害方式处置。
7.公约也规定了在对危险废物进行环境无害管理方面的国际合作，要求缔约国应相互提供资料、合作监测、合作发展和实施环境无害低废技术、转让有关技术、合作制定技术规范、协助发展中国家实施公约。
8.公约规定在不低于公约的要求的前提下，各缔约国可缔结关于危险废物转移的双边、多边和区域协定。
9.责任问题。公约要求各缔约国应尽快通过议定书，就危险废物越境转移和处置所引起损害的责任和赔偿方面制定规则和程序。
10.公约还规定了递交资料和财务方面的要求。
11.公约设立缔约国会议，其职能是审查和评价公约的有效执行。此外设立秘书处，负责为缔约国会议提供服务和一般行政事务，并且接受和传递有关违反公约的指控。
12.公约也规定了公约的修改、附件的通过和修正程序。
13.争端解决。公约要求有关本公约或其议定书解释、适用或遵守的争端应通过谈判或其他选定的和平方式解决；在双方同意的情况下也可将争端提交国际法院或仲裁。
,巴塞尔公约》的六个附件分别规定了应加控制的废物类别、须加特别考虑的废物类别、危险特性的等级、处置作业、通知书内应提供的资料和转移文件内应提供的资料、仲裁。
《巴塞尔公约》所确定的制度对于防止和控制危险废物的越境转移具有一定的作用。我国于1991年9月4日批准了该公约。为切实执行《巴塞尔公约》，禁止境外危险废物向我国境内转移，1995年11月，我国发布了《关于坚决严格控制境外废物转移到我国的紧急通知》，1996年3月颁布了《废物进口环境保护管理暂行规定》。我国的《固体废物污染环境防治法》和新修订的《刑法》也对禁止境外固体废物进境倾倒、堆放、处置作了严格规定，并规定了惩罚措施。
九、《联合国气候变化框架公约》
由于本世纪70年代以来，有关二氧化碳等温室气体的大量排放，对地球气候变化所造成的影响，已越来越被人们普遍接受，并且引起国际社会的广泛重视，在以联合国为主的国际组织和有关国家的积极推动下，国际社会为控制气候变暖的趋势采取了各种行动措施，其中之一就是通过国际公约来明确世界各国在控制温室气体排放，保护地球气候方面的责任和义务。《联合国气候变化框架公约》就是这一努力的成果。该公约于1992年5月9日在纽约通过。该《公约》是一个框架性公约，包括序言、26条正文和两个附件，主要内容如下：
1.公约在序言部分承认气候变化及其不利影响已成为人类共同关心的问题，并且明确提出，由于人类活动所造成的大气中温室气体的增加将引起地球气候变暖，并可能对自然生态系统和人类产生不利影响，因而国际社会“决心为当代和后代保护气候系统”。公约第1条还对“气候变化的不利影响”、“气候变化”、“气候系统”、“排放”、“温室气体”、“库”、“源”、“汇”等公约术语给予了定义。
2.目标。公约的目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平，这一水平应在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续的进行的时间范围内实现。
3.原则。公约规定了五项指导原则：其一，各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力保护气候系统。其二，应当充分考虑到发展中国家尤其是特别易受气候变化不利影响的发展中国家的具体需要和特殊情况，也应当充分考虑到必须承担不成比例或不正常负担的缔约方特别是发展中国家的具体需要和特殊情况。其三，各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。其四，各缔约方有权并且应当促进可持续发展。其五，各缔约方应当合作促进有利的和开放的国际经济体系，这种体系将能促成所有缔约方特别是发展中国家的可持续经济的增长和发展，从而使它们有能力更好地应付气候变化的问题。公约规定的这五项原则具有重要意义，可以说是整个公约的基石，在某种意义上讲，也是对国际环境法指导原则的发展。（公约第3条）
4.缔约方的义务。根据公约确定的共同但有区别的责任原则，公约第4条规定了所有缔约方的共同义务。
从公约的规定来看，发达国家的主要义务一是要削减温室气体排放以使至本10年末温室气体排放回复到1990年水平，二是要向发展中国家提供资金和技术援助。公约并没有对发展中国家规定削减温室气体排放的目标义务，而且公约还明确规定，发展中国家能在多大程度上有效履行公约义务，将取决于发达国家对其在本公约下承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。这就是公约所规定的“共同但有区别义务的责任”原则。
5.缔约方会议。公约规定，缔约方会议是公约的最高机构，其职能是定期审评公约和缔约方会议所通过的相关法律文书的履行情况，并在其职权范围内做出为促进公约有效履行所必须的决定。
6.争端解决。公约要求有关本公约解释或适用的争端应通过谈判或其他选定的和平方式解决，否则任一缔约方可请求调解委员会进行调解。在缔约方事先声明接受强制管辖的前提下，缔约方也可将争端提交国际法院或仲裁。
此外，公约对研究和系统观测、教育、培训和公众意识、公约附属机构、资金机制、提供有关履行信息、公约及附件的修正等也作了规定。公约的附件主要是列出了发达国家或正在向市场经济过度的国家的名单。
中国一直积极参加气候变化公约的谈判和起草，并且站在发展中国家的立场上，坚持原则，求同存异，为气候变化公约的最后通过做出了贡献。中国一贯认为，发达国家应对造成气候变化的温室气体排放承担主要责任，因而应承担削减排放的主要义务；反对对发展中国家规定硬性的削减指标；发达国家应向发展中国家提供资金和技术方面的援助，发展中国家所能履行的公约义务应与这些援助相联系。由于公约最后草案较好地反映了发展中国家的利益和立场，在里约会议期间，1992年6月11日，中国总理李鹏代表中国政府在《联合国气候变化框架公约》上签字，1992年11月7日中国全国人大常委会批准了该公约。
十、《联合国生物多样性公约》
,联合国生物多样性公约》简称《生物多样性公约》，是与《联合国气候变化框架公约》一起在1992年6月的联合国环境与发展大会上开放签署的重要国际环境公约。该公约包括序言和正文42条以及两个附件，主要内容包括：
1.公约序言申明，意识到生物多样性的内在价值和生物多样性及其组成部分的各方面价值，以及生物多样性对进化和保持生物圈的生命维持系统的重要性，并“确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项”。公约序言还重申了各国对它自己的生物资源拥有主权，也重申各国有责任保护它自己的生物多样性并以可持久的方式使用它自己的生物资源，并且强调为了生物多样性的保护及其组成部分的持久使用，促进国家、政府间组织和非政府间部门之间的国际、区域和全球性合作的重要性和必要性。在序言中，公约还承认有必要订立特别规定，以满足发展中国家的需要，包括提供新的和额外的资金和适当取得有关的技术，也认识到经济和社会发展以及根除贫困是发展中国家第一和压倒一切的优先事物。
2.目标。公约第1条规定，公约的目标是“按照本公约有关条款从事保护生物多样性、持久使用其组成部分以及公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益；实现手段包括遗传资源的适当取得及有关技术的适当转让，但需顾及对这些资源和技术的一切权利，以及提供适当资金”。
3.用语。公约第2条对有关用语，如“生物多样性”、“生物资源”、“生物技术”、“遗传资源的原产国”、“提供遗传资源的国家”、“驯化或培植物种”、“生态系统”、“移地保护”等等，给予了明确的定义。其中所谓“生物多样性”是指“所有来源的形形色色生物体，这些来源除其他外，包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性”。
4.原则。公约第3条明确规定，按照联合国宪章和国际法原则，各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在他管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或国家管辖范围以外地区的环境造成损害。这一规定是发展中国家和发达国家经过斗争和妥协的产物，但毕竟肯定了国家对其自然资源享有永久主权的国际法原则。
4.保护措施。公约规定了生物多样性保护的一般措施和特别措施。一般措施主要包括制定国家战略、计划或方案和有关部门的政策。特别措施则包括就地保护和移地保护。就地保护主要要求缔约国应采取建立保护区等等措施来保护生态系统和生物多样性，移地保护则要求缔约国为辅助就地保护措施，应最好在生物多样性组成部分的原产国采取措施移地保护这些组成部分，最好在遗传资源原产国建立和维持移地保护及研究植物、动物和微生物的设施等等，并且为此进行国际合作。公约也规定了生物多样性组成部分的持久使用措施，以及为履行上述措施所应采取的查明和监测要求。（公约第6、7、8、9条）
5.研究、培训和教育。公约规定，缔约国应建立有关保护生物多样性的科技教育和培训方案，促进科技合作并在此方面对发展中国家提供资助。此外，公约要求缔约国就生物多样性保护的重要性和必要措施，展开公众宣传和教育，并就此进行国际合作（公约第12、13条）。
6.影响评估和尽量减少不利影响方面。公约规定缔约国应就可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评估，并允许公众参与。公约要求在尽量减少对生物多样性产生跨境的不利影响以及国家紧急应变安排方面开展不同层次和不同形式的国际合作，包括通报、信息交流和磋商制度。（公约第14条）
7.遗传资源的取得。公约确认了各国对其自然资源拥有的永久主权，因而可否取得遗传资源的决定权属于国家政府，并依照国家法律行使。在这一原则的前提下，公约也要求各缔约国应致力创造条件，便利其他缔约国取得遗传资源用于无害环境的用途，而不得对这种取得施加违背公约目的的限制。（公约第15条）
8.技术取得和转让。公约强调技术取得和转让对实现公约目标的重要性，并且要求在有关发展中国家的技术取得和转让方面，应按照公平和最有利条件提供或给予便利，包括共同商定时按照减让和优惠条件提供或给予便利。当然公约也承认对属于知识产权的技术应给予充分有效的保护。（公约第16条）
9.信息交流、技术和科学合作。公约要求缔约国应便利有关生物多样性保护和持久使用的信息交流，并且要顾及发展中国家的特殊需要（公约第17条）。公约同样要求缔约国应促进生物多样性保护和持久使用领域的国际科技合作。（公约第1 8条）
10.生物技术的处理及其惠益的分配。公约强调应让提供遗传资源的缔约国，特别是发展中国家参与生物技术研究，并且应促进这些国家在公平的基础上优先取得生物技术研究所产生的成果和惠益。（公约第19条）
11.资金和财务机制。公约要求发达国家应提供新的额外资金，以使发展中国家能支付他们因履行公约义务而承担的全部增加费用，并使他们能享受到公约的惠益（公约第20条）。此外在财务方面，公约要求建立一机制以在赠与或减让条件的基础上向发展中国家提供资金。（公约第21条）
12.与其他公约的关系。公约规定，公约不影响缔约国在任何现有国际协定下的权利和义务，除非行使这些权利和义务将严重破坏或威胁生物多样性，同时缔约国在海洋环境方面实施本公约不得抵触各国在海洋法下的权利和义务。（公约第22条）
13.组织机构。公约规定设立缔约国会议、秘书处和科学、技术和工艺咨询事务附属机构。缔约国会议的主要职能是以协商一致方式商定有关财务细则和通过财政预算，以及不断审查公约的实施情况。秘书处的主要职责是为缔约国会议提供服务和执行任何议定书可能指派的职责，编制报告和负责与其他国际机构的协调等。附属机构的职责是向缔约国会议或其他附属机构及时提供有关执行公约的咨询意见。
14.争端解决。公约要求对于公约解释或适用的争端应通过谈判解决，在谈判无法达成协议时缔约国可联合要求第三方斡旋或调停。此外公约也规定了可以采用任意强制仲裁和国际法院的任意强制司法解决以及调解。
公约也规定了有关议定书的通过、公约或议定书的修正、附件的通过和修正、表决权、公约与议定书的关系、以及公约的签署、批准、接受、核准、加入、生效、保留、退出等事项。
公约有两个附件，一是有关“查明和监测”，一是有关仲裁程序。
在1992年里约会议期间，包括中国在内的150个国家在《生物多样性公约》上签字，1993年12月29日公约正式生效。为体现国际社会对保护生物多样性的重视，联合国大会于1994年12月还将12月29日定为“国际生物多样性日”，并且将1994年到2003年定为“国际生物多样性十年”。目前包括中国在内已有130多个国家批准了该公约，因此该公约是批准国家最多的国际环境公约之一。中国是世界上生物多样性特别丰富的国家，对于保护和持续利用生物多样性也高度重视并采取了一系列措施。中国已建立近800处自然保护区，110多个植物园，170多个动物园，建设了三北防护林等5大森林生态工程，颁布了有关生物多样性保护和管理的法律、法规30多个。此外为履行公约，中国在1993年成立了国家环保局为牵头单位的“中国履行《生物多样性公约》协调组”，1994年6月又率先公布了《中国生物多样性保护行动计划》，并着手发布《中国生物多样性国家报告》。这些行动和措施大大推动了中国的生物多样性保护工作。
