第十一章 城市政府职能
本章将简要介绍有关城市政府管理经济的基本概念和理论，并重点结合我国城市经济体制改革和政府职能转变的实践，着重讨论和阐述城市政府管理经济的职能及其转变。
第一节 政府作用的基本经济理论
—— 公共经济理论一,公共经济理论概要
公共经济理论源于西方经济学中对政府的经济作用的研究和认识 。 自从西方经济学的开山鼻祖亚当 ·斯密以来,在长达两个世纪的时间里,
西方经济学家对市场能力的信赖一直是十分强烈的 。 亚当 ·斯密用,看不见的手,的比喻,提出促进公共利益的最好方式是个人对其自身利益的追求 。 在这种信念的支撑下,古典经济学崇尚理想的,完全的市场作用,政府的经济作用被缩减到最小程度 。
然而,实践表明,市场体系并不是万能的 。 上世纪 30
年代的经济大萧条使人们更清醒地认识到,某些问题是市场无法解决的,政府必须在协调私人利益和公共利益之间发挥其经济作用,由此产生了以政府公共部门的经济作用,公共部门运行的经济效率和公共利益与私人利益协调关系为主要研究内容的公共经济理论 。
从广义上讲，公共经济理论几乎可以涵盖政府对市场的干预和调控的所有方面。但实际上，最近二十多年来
，在西方经济学界，公共经济理论正向着专门研究城市市政公用设施的投入、公共服务的提供、公用事业的运营管理效益以及城市政府在上述方面的经济作用的方向发展。之所以如此，是因为经济活动中的外在性是导致市场失灵的根本原因，而城市生产与生活的高度集聚和高度社会化，产生了大量的外在化因素，使外在性在城市体现得最为集中、突出和明显，其中最具代表性的就是城市基础设施和市政公共服务设施的建设、公共服务的提供和公用事业的运营。
二、基本概念与原理
1,外在性与市场失灵
经济学中,外在性是指这样一种情况：当一个人或一个厂商实施某种直接影响他人的行为,
而且对此既不用赔偿 （ 付出额外的代价 ）,也不能得到赔偿 （ 获得额外的收益 ） 时,就出现了外在性 。 换言之,外在性是指一种经济活动
（ 交易,生产,消费等 ） 的没有完全被市场价格所反应的额外成本及收益 。
外在性出现时,市场对于物品的配置是缺乏效率的,即市场失灵 。
2,公共物品
由外在性的概念引发出来的,是公共物品的概念 。 公共物品是这样一类物品,在增加一个人对它分享时,并不导致成本的增长,即它们的消费是非竞争性的；而排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本,即它们是非排他性的 。
3,政府的经济作用
政府的经济作用可以简单地概括为三个方面：
其一,进行收入再分配；其二,维持经济稳定；其三,协调资源再配置 。
从理论上讲，，城市政府的基本经济职能，就是纠正外在性所导致的无效率，建立稳定经济活动的规则，减少消极的外在性引起的供给过量，增加积极的外在性引起的供给不足。
三、城市政府进行干预的行动选择
在认识到外在性引起的市场失灵和政府干预的必要性后,公共经济理论还探讨了政府进行干预的行动选择问题 。 一般地,政府的干预行动可以有 5种选择：
1,采取直接行动
面对消极的外在性所引起的市场失灵,政府可以干脆由自己负起责任来 。
2,为私人部门提供动力
为私人部门提供动力是指城市政府实行间接管理,
试图为私有市场按照所需要的方式运行提供动力 。
政府可以通过补贴直接提供动力,或者通过税收体制间接地提供动力 。
3,命令私人部门采取行动
命令私人部门采取行动是指通过立法等手段,强制执行有利于社会目标的政府规定,或宣布消极的外在性为非法 。
4,重新分配产权
重新分配产权是指城市政府通过对某些公共物品或公共设施产权的重新定义,设计适当的产权 （ 包括所有权,使用权,经营权等 ） 结构,来解决外在性问题 。
5,混合的选择
混合的选择是指政府为实现某些社会目标,同时使用两种或两种以上的行动方案 。
第二节 城市政府管理经济的运作体制一、建立城市政府管理经济运作体制的制约因素
城市政府管理经济的运作体制的建立和形成,是主观条件和客观条件两者结合的结果,它受到主客观方面多种因素的制约,主要包括：
1,社会生产力发展水平
社会生产力发展水平的高低,决定着城市内部各经济单位之间,以及城市与其外部地区的经济联系方式和密切程度 。 城市政府管理经济的运作体制,必须与生产力的发展水平相适应 。
2,生产关系和社会经济制度
城市政府是国家的一级地方政府机构,国家的社会经济制度必然决定了城市政府的经济管理运作体制的性质与范围 。
3,城市性质
城市的性质代表着城市在区域经济系统中的作用,地位和专门化职能,是城市自身的经济发展水平,内部经济结构特征的综合体现 。 不同的城市性质,经济管理以及调控的难点和主要矛盾存在较大的差别,因而其经济管理的运作体制也会体现出不同的个性特点 。
4,城市的规模等级
城市的规模等级包括城市的人口规模大小,行政级别,辖区范围等等 。 显然,城市规模等级的不同,城市政府的管理范围和管理权限也不同,
城市政府的各种机构设置也会有较大程度的差别
,从而形成城市政府管理经济的运作体制的具体差别 。
二、城市政府管理经济的运作体制的几种主要模式
由于上述影响因素的制约作用，就具体区别而言，可以说存在众多的城市政府管理经济的运作体制的形式。但就其基本内涵而论，
则可以归纳为如下三种主要的模式,
1、经济环境主导型
2、经济生产主导型
3、混合型模式
1、经济环境主导型
经济环境主导型模式,是指城市政府的经济管理职能,主要集中于为城市的经济活动提供基础环境和条件方面,其侧重点,是保证城市的公共产品和公共服务的充分提供,限制城市公害品等消极的外在性对市场的损害,维持城市经济活动的基础设施和市政公用设施的高效运转,创造公众满意的城市生活居住条件 。 在经济环境主导型的经济管理运作体制下,城市政府除在基础设施和市政公用设施的建造,市政公用事业的经营中采取直接行动外,城市规划,
土地区划等规划手段和相应的立法是最主要的调控手段 。
2、经济生产主导型
经济生产主导型的城市政府管理经济的运作体制,主要存在于计划经济体制的国家中 。
在这种模式下,城市政府管理经济的职能,
集中体现为政府对经济生产活动的直接管理,
其内容包括经济生产计划的制定,经济生产的组织以及原材料的供应和产成品的销售等,
其管理的方式,是政府部门直接行动 。 虽然在这种模式下,城市的基础设施,市政公用事业等公共经济领域和公共部分同样也是有政府直接管理,但是,政府的侧重点和主要精力已经投入到类似于企业经营管理的生产管理之中,城市的市政设施建设仅是其中一个并不占重要位置的组成部分 。
3、混合型模式
混合型模式,是指兼有经济环境主导型和经济生产主导型的双重属性的一种城市政府管理经济的运作模式 。 在政府对经济生产采取直接行动的范围和规模上,混合型模式较经济环境主导型模式大,但与经济生产主导型相比则小得多；而在对城市的基础设施和市政公用事业的管理运营上,
混合型模式更接近于经济环境主导型模式 。
第三节 城市政府管理经济的职能及其转变一、城市政府的经济管理与企业和中央政府经济管理的异同
1、城市政府的经济管理与企业经营管理的区别
城市政府的经济管理与企业和其他私人部门的经营管理，是两种不同性质、职能各异的经济管理。
企业是现代社会中从事经济活动的一种盈利性经济组织，作为城市市场中独立的经济实体，
企业应是自负盈亏、自主经营的生产者和经营者，其经营管理的主要目的，是努力追求自身经济利益的最大化。
而城市政府是一定级别的政权机构，代表公共部门，反映公众利益，其经济管理的首要目的，应该是确保社会绝大多数公众的公共利益的最大化，由于不同私人部门之间的私人利益存在着相当大的区别甚至完全对立，城市政府要实现社会公共利益的最大化，就要创造有利于私人部门实现其私人利益的基本环境和条件，
同时需要建立协调、缓解私人利益冲突以及保障社会公平的基本规则。
2、城市政府经济管理与中央政府经济管理的关系
城市政府的经济管理,与中央政府的经济管理既有同一性,又有差别性 。
同一性在于,二者都是运用国家权力和国家掌握的调节手段,对国民经济进行宏观调控和指导,其性质都属于上层建筑对社会经济生活的反作用 。
差别性在于,
第一，中央政府的经济管理是对全国国民经济体系的调控，城市政府的经济管理只是对城市地域这样一个局部地区的经济体系的调控，二者的管理范围和权限有很大的差别；第二，二者的决策要求也不相同。中央政府的经济管理决策，是以全国的国情为依据，以维护全体国民的共同利益为出发点和归宿，是一种完全共性的决策。而城市政府的经济管理决策，则是一种共性和个性相结合、以个性为主的决策。城市政府的经济管理决策，要服从和服务于中央政府的统一决策和总体部署对城市提出的要求，这是其共性的一面；
然而，在此前提下，城市政府的经济管理决策需要更多具体考虑的，是因地制宜发挥城市自身的特色和优势，使城市的经济系统良好运转，取得城市自身最佳的综合经济效益，这是其十分浓厚的个性特点。
二、城市政府管理经济的基本要求
基于以上的分析和认识,城市政府管理经济的基本要求可以概括为两个层面：
第一层面,城市政府需要协调国家的全局利益和城市的局部利益之间的关系,将全国的国民经济发展战略计划同城市的经济发展战略规划和城市总体规划有机地结合起来,充分发挥城市的个性特征和经济优势,
争取城市综合经济效益的最大化 。
第二层面,城市政府必须为城市经济的良好运转提供必要的基础设施 —— 物质基础设施和法律基础设施 。
三、我国城市政府管理经济职能的转变及管理工作的重点
1,我国传统城市经济管理体制的问题
当前，城乡分割、条块分割、政企不分的现象仍很突出；城市政府对经济的管理仍过多地习惯于对企业经营的直接干预，系统的、规范的间接调控手段和机制尚未完全形成；城市政府的主要精力仍然集中于物质产品的生产领域，
而经济环境的建设则投入不足；城市的基础设施、市政公用设施的建设投资体制尚未理顺，
市政公用事业的管理和经营模式仍未有根本性的突破。
2、城市政府管理经济职能的转变及管理工作的重点
我国城市政府管理经济工作的职能重点应主要包括：
（ 1） 研究和制定城市经济发展战略,提出城市经济发展的对策和策略 。
（ 2） 组织城市规划的编制和贯彻实施 。
（ 3） 切实加强城市基础设施和市政公用设施的建设,
确保城市市政公用事业的正常运转,为城市经济活动提供优质,高效的物质基础条件 。
（ 4） 加强市场信息服务和法律法规建设,为城市经济活动创造法制化,规范化,现代化的市场环境 。
本 章 结 束
本章将简要介绍有关城市政府管理经济的基本概念和理论，并重点结合我国城市经济体制改革和政府职能转变的实践，着重讨论和阐述城市政府管理经济的职能及其转变。
第一节 政府作用的基本经济理论
—— 公共经济理论一,公共经济理论概要
公共经济理论源于西方经济学中对政府的经济作用的研究和认识 。 自从西方经济学的开山鼻祖亚当 ·斯密以来,在长达两个世纪的时间里,
西方经济学家对市场能力的信赖一直是十分强烈的 。 亚当 ·斯密用,看不见的手,的比喻,提出促进公共利益的最好方式是个人对其自身利益的追求 。 在这种信念的支撑下,古典经济学崇尚理想的,完全的市场作用,政府的经济作用被缩减到最小程度 。
然而,实践表明,市场体系并不是万能的 。 上世纪 30
年代的经济大萧条使人们更清醒地认识到,某些问题是市场无法解决的,政府必须在协调私人利益和公共利益之间发挥其经济作用,由此产生了以政府公共部门的经济作用,公共部门运行的经济效率和公共利益与私人利益协调关系为主要研究内容的公共经济理论 。
从广义上讲，公共经济理论几乎可以涵盖政府对市场的干预和调控的所有方面。但实际上，最近二十多年来
，在西方经济学界，公共经济理论正向着专门研究城市市政公用设施的投入、公共服务的提供、公用事业的运营管理效益以及城市政府在上述方面的经济作用的方向发展。之所以如此，是因为经济活动中的外在性是导致市场失灵的根本原因，而城市生产与生活的高度集聚和高度社会化，产生了大量的外在化因素，使外在性在城市体现得最为集中、突出和明显，其中最具代表性的就是城市基础设施和市政公共服务设施的建设、公共服务的提供和公用事业的运营。
二、基本概念与原理
1,外在性与市场失灵
经济学中,外在性是指这样一种情况：当一个人或一个厂商实施某种直接影响他人的行为,
而且对此既不用赔偿 （ 付出额外的代价 ）,也不能得到赔偿 （ 获得额外的收益 ） 时,就出现了外在性 。 换言之,外在性是指一种经济活动
（ 交易,生产,消费等 ） 的没有完全被市场价格所反应的额外成本及收益 。
外在性出现时,市场对于物品的配置是缺乏效率的,即市场失灵 。
2,公共物品
由外在性的概念引发出来的,是公共物品的概念 。 公共物品是这样一类物品,在增加一个人对它分享时,并不导致成本的增长,即它们的消费是非竞争性的；而排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本,即它们是非排他性的 。
3,政府的经济作用
政府的经济作用可以简单地概括为三个方面：
其一,进行收入再分配；其二,维持经济稳定；其三,协调资源再配置 。
从理论上讲，，城市政府的基本经济职能，就是纠正外在性所导致的无效率，建立稳定经济活动的规则，减少消极的外在性引起的供给过量，增加积极的外在性引起的供给不足。
三、城市政府进行干预的行动选择
在认识到外在性引起的市场失灵和政府干预的必要性后,公共经济理论还探讨了政府进行干预的行动选择问题 。 一般地,政府的干预行动可以有 5种选择：
1,采取直接行动
面对消极的外在性所引起的市场失灵,政府可以干脆由自己负起责任来 。
2,为私人部门提供动力
为私人部门提供动力是指城市政府实行间接管理,
试图为私有市场按照所需要的方式运行提供动力 。
政府可以通过补贴直接提供动力,或者通过税收体制间接地提供动力 。
3,命令私人部门采取行动
命令私人部门采取行动是指通过立法等手段,强制执行有利于社会目标的政府规定,或宣布消极的外在性为非法 。
4,重新分配产权
重新分配产权是指城市政府通过对某些公共物品或公共设施产权的重新定义,设计适当的产权 （ 包括所有权,使用权,经营权等 ） 结构,来解决外在性问题 。
5,混合的选择
混合的选择是指政府为实现某些社会目标,同时使用两种或两种以上的行动方案 。
第二节 城市政府管理经济的运作体制一、建立城市政府管理经济运作体制的制约因素
城市政府管理经济的运作体制的建立和形成,是主观条件和客观条件两者结合的结果,它受到主客观方面多种因素的制约,主要包括：
1,社会生产力发展水平
社会生产力发展水平的高低,决定着城市内部各经济单位之间,以及城市与其外部地区的经济联系方式和密切程度 。 城市政府管理经济的运作体制,必须与生产力的发展水平相适应 。
2,生产关系和社会经济制度
城市政府是国家的一级地方政府机构,国家的社会经济制度必然决定了城市政府的经济管理运作体制的性质与范围 。
3,城市性质
城市的性质代表着城市在区域经济系统中的作用,地位和专门化职能,是城市自身的经济发展水平,内部经济结构特征的综合体现 。 不同的城市性质,经济管理以及调控的难点和主要矛盾存在较大的差别,因而其经济管理的运作体制也会体现出不同的个性特点 。
4,城市的规模等级
城市的规模等级包括城市的人口规模大小,行政级别,辖区范围等等 。 显然,城市规模等级的不同,城市政府的管理范围和管理权限也不同,
城市政府的各种机构设置也会有较大程度的差别
,从而形成城市政府管理经济的运作体制的具体差别 。
二、城市政府管理经济的运作体制的几种主要模式
由于上述影响因素的制约作用，就具体区别而言，可以说存在众多的城市政府管理经济的运作体制的形式。但就其基本内涵而论，
则可以归纳为如下三种主要的模式,
1、经济环境主导型
2、经济生产主导型
3、混合型模式
1、经济环境主导型
经济环境主导型模式,是指城市政府的经济管理职能,主要集中于为城市的经济活动提供基础环境和条件方面,其侧重点,是保证城市的公共产品和公共服务的充分提供,限制城市公害品等消极的外在性对市场的损害,维持城市经济活动的基础设施和市政公用设施的高效运转,创造公众满意的城市生活居住条件 。 在经济环境主导型的经济管理运作体制下,城市政府除在基础设施和市政公用设施的建造,市政公用事业的经营中采取直接行动外,城市规划,
土地区划等规划手段和相应的立法是最主要的调控手段 。
2、经济生产主导型
经济生产主导型的城市政府管理经济的运作体制,主要存在于计划经济体制的国家中 。
在这种模式下,城市政府管理经济的职能,
集中体现为政府对经济生产活动的直接管理,
其内容包括经济生产计划的制定,经济生产的组织以及原材料的供应和产成品的销售等,
其管理的方式,是政府部门直接行动 。 虽然在这种模式下,城市的基础设施,市政公用事业等公共经济领域和公共部分同样也是有政府直接管理,但是,政府的侧重点和主要精力已经投入到类似于企业经营管理的生产管理之中,城市的市政设施建设仅是其中一个并不占重要位置的组成部分 。
3、混合型模式
混合型模式,是指兼有经济环境主导型和经济生产主导型的双重属性的一种城市政府管理经济的运作模式 。 在政府对经济生产采取直接行动的范围和规模上,混合型模式较经济环境主导型模式大,但与经济生产主导型相比则小得多；而在对城市的基础设施和市政公用事业的管理运营上,
混合型模式更接近于经济环境主导型模式 。
第三节 城市政府管理经济的职能及其转变一、城市政府的经济管理与企业和中央政府经济管理的异同
1、城市政府的经济管理与企业经营管理的区别
城市政府的经济管理与企业和其他私人部门的经营管理，是两种不同性质、职能各异的经济管理。
企业是现代社会中从事经济活动的一种盈利性经济组织，作为城市市场中独立的经济实体，
企业应是自负盈亏、自主经营的生产者和经营者，其经营管理的主要目的，是努力追求自身经济利益的最大化。
而城市政府是一定级别的政权机构，代表公共部门，反映公众利益，其经济管理的首要目的，应该是确保社会绝大多数公众的公共利益的最大化，由于不同私人部门之间的私人利益存在着相当大的区别甚至完全对立，城市政府要实现社会公共利益的最大化，就要创造有利于私人部门实现其私人利益的基本环境和条件，
同时需要建立协调、缓解私人利益冲突以及保障社会公平的基本规则。
2、城市政府经济管理与中央政府经济管理的关系
城市政府的经济管理,与中央政府的经济管理既有同一性,又有差别性 。
同一性在于,二者都是运用国家权力和国家掌握的调节手段,对国民经济进行宏观调控和指导,其性质都属于上层建筑对社会经济生活的反作用 。
差别性在于,
第一，中央政府的经济管理是对全国国民经济体系的调控，城市政府的经济管理只是对城市地域这样一个局部地区的经济体系的调控，二者的管理范围和权限有很大的差别；第二，二者的决策要求也不相同。中央政府的经济管理决策，是以全国的国情为依据，以维护全体国民的共同利益为出发点和归宿，是一种完全共性的决策。而城市政府的经济管理决策，则是一种共性和个性相结合、以个性为主的决策。城市政府的经济管理决策，要服从和服务于中央政府的统一决策和总体部署对城市提出的要求，这是其共性的一面；
然而，在此前提下，城市政府的经济管理决策需要更多具体考虑的，是因地制宜发挥城市自身的特色和优势，使城市的经济系统良好运转，取得城市自身最佳的综合经济效益，这是其十分浓厚的个性特点。
二、城市政府管理经济的基本要求
基于以上的分析和认识,城市政府管理经济的基本要求可以概括为两个层面：
第一层面,城市政府需要协调国家的全局利益和城市的局部利益之间的关系,将全国的国民经济发展战略计划同城市的经济发展战略规划和城市总体规划有机地结合起来,充分发挥城市的个性特征和经济优势,
争取城市综合经济效益的最大化 。
第二层面,城市政府必须为城市经济的良好运转提供必要的基础设施 —— 物质基础设施和法律基础设施 。
三、我国城市政府管理经济职能的转变及管理工作的重点
1,我国传统城市经济管理体制的问题
当前，城乡分割、条块分割、政企不分的现象仍很突出；城市政府对经济的管理仍过多地习惯于对企业经营的直接干预，系统的、规范的间接调控手段和机制尚未完全形成；城市政府的主要精力仍然集中于物质产品的生产领域，
而经济环境的建设则投入不足；城市的基础设施、市政公用设施的建设投资体制尚未理顺，
市政公用事业的管理和经营模式仍未有根本性的突破。
2、城市政府管理经济职能的转变及管理工作的重点
我国城市政府管理经济工作的职能重点应主要包括：
（ 1） 研究和制定城市经济发展战略,提出城市经济发展的对策和策略 。
（ 2） 组织城市规划的编制和贯彻实施 。
（ 3） 切实加强城市基础设施和市政公用设施的建设,
确保城市市政公用事业的正常运转,为城市经济活动提供优质,高效的物质基础条件 。
（ 4） 加强市场信息服务和法律法规建设,为城市经济活动创造法制化,规范化,现代化的市场环境 。
本 章 结 束
