中国环境管理的方针、政策
与制度
我国环境管理的发展历程
?（一） 1973～ 1983年
第一次全国环境保护会议 (1973.8.5～ 8.20)
召开背景
a.大连湾污染事件 —第一声警钟
b.北京鱼污染事件 —第一次治理
c.72年 6.5～ 6.16，联合国人 -环会议 —中国环保事业的序幕
高层人士认识到中国也有环境问题
中国于 1972年发生了几件较大的环境事件
? 大连湾污染 事件：涨潮一片黑水，退潮一片黑滩，因
污染荒废的贝类滩晾 5000多亩，每年损失海参 1万多
千克，贝类 10万多千克，蚬子 150多万千克；
? 北京鱼污染事件：官厅水库的水受污染造成市场出售
的鱼有异味；
? 松花江水系污染：一些渔民食用江中含汞的鱼类、贝
类，已出现水俣病（甲基汞中毒）的症兆。
? 1973年 8月，第一次全国环境保护会议，通过了环境保护
三十二字方针和第一个环境保护文件, 关于保护和改善环
境的若干规定, 。
? 1974年 10月，国务院成立环境保护领导小组，之后，各省、
市、自治区、直辖市和国务院有关部门建立了相应的环境
保护机构和环境科研、检测机构。
? 1977年 4月，国家计委、建委和国务院环境保护领导小组
发布, 关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规
定, — 以三废治理和综合利用为主要内容的污染防治工作
进入全面实施阶段。同时开展了重点污染源的调查。
起步阶段的主要标志
? 1978年 2月，五届人大一次会议通过, 中华人民共和
国宪法, 规定,,国家保护环境和自然资源，防止污
染和公害, —奠定了环境法制建设和环境保护事业的
基础。
? 1979年 9月，通过, 中华人民共和国环境保护法,
（试行） —环境保护开始走法制建设的轨道。
? 1981年 4月，国务院作出了, 关于国民经济调整时期加
强环境保护工作的决定,,要求对企业、自然资源和自
然环境加强管理和监督，切实执行国家的有关政策和法
规。
? 1982年，颁布, 中华人民共和国海洋环境保护法, 。
? 这一阶段，人们认为环境问题是由于工业发展而带来的
污染问题，把环境管理简单地理解为采取各种手段和措
施控制污染
a.初步实现了对环境问题认识上的转变：
“三废”治理 — 环境保护；
b.初步实现了环境管理思想认识的转变 — 依法管理；
c.建立了国家、省两级环境管理机构和“老三项”环境管
理制度；
d.治理了一批重点污染源。
?主要成绩
第一次全国环境保护会议
? 向全国人民、也向全世界表明了中国不仅认识到存在环境
污染，且已到了比较严重的程度，而且有决心去治理污染。
会议作出了环境问题“现在就抓，为时不晚”的明确结论。
? 审议通过“全面规划、合理布局，综合利用、化害为利，
依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民” 32字环境
保护方针。
? 审议通过了中国第一个全国性环境保护文件, 关于保护
和改善环境的若干规定（试行）,,经国务院以“国发
〔 1973〕 158号”文批转全国。
1983年 12月，第二次全国环境保护会议召开
环境保护为基本国策；
提出三同步、三统一的环境战略方针；
制定了三项基本环境保护政策 — 预防为主、防治
结合，谁污染谁治理，强化环境管理。
1984年 5月，国务院作出, 关于环境保护工作的决定,,
并成立了国务院环境保护委员会，领导组织和协调全国环
境保护工作。
(二 )1983年 —1996年
1985年，河南洛阳召开城市环境会议，提出“综合整治”
的环境管理思想。
以上标志着中国的环境管理从“以治代管”的微观、分散
治理转变到“以管促治”的综合治理上来。
1989年 4月，第三次全国环境保护会议，提出新的环境管理
制度和措施，使环境管理走上规范化轨道。
1988年，成立国家环境保护局，被确定为国务院的直属机构。
? 1992年,制定了, 环境与发展十大对策, —提出可持续
发展的思想；
,中国 21世纪议程, 和, 中国环境保护行动计划,,确定
了国家可持续发展战略。
? 1993年 10月，召开第二次全国工业污染防治会议，提出
了推行清洁生产、实施全过程控制的工业污染防治对策。
? 国家还制定了若干环境保护的法律、法规、环境标准和环
境管理条例、出台了一系列环境保护的产业、行业政策、
技术政策、经济和技术法规及履行国际公约的措施和对策。
1996年 7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，做出了, 关于环
境保护若干问题的决定,,提出了新的环境保护目标、任务和措施。
启动了, 污染物排放总量控制计划, 和, 跨世纪绿色工程计划,,
实施 33211计划（三河、三湖、两区、一市、一海），提出污染治
理与生态保护工程 —环境保护进入新的阶段。
（三） 1996年 — 现在
二、中国环境保护方针与政策
（一）中国环境保护的基本方针
1。,三十二字”方针
全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、
大家动手、保护环境、造福人民
1973年，第一次全国环境保护会议被确定为环境保护方
针，写进了, 关于保护和改善环境的若干规定, 和, 中
华人民共和国环境保护法, 的试行法。
2.,三同步、三统一”的方针
经济体制改革后出现了新的环境问题，经济建设与环境保护
的关系如何？
? 1983年，第二次全国环境保护会议提出, 三同步、三统一,
的方针。迄今为止一直指导着我国环境保护实践的基本方
针。
? 三同步：经济建设、城乡建设、环境建设同步规划（前提，
预防为主）、同步实施（关键）、同步发展（目的）；
? 三统一：经济效益、社会效益和环境效益的统一
? 第四次全国环境保护会议上，重申了这一基本方针，并与
国家的发展战略紧密结合，阐述为：推行可持续发展战略，
贯彻, 三同步, 方针，推进两个根本转变，实现, 三效益,
统一。
（二）中国环境保护的基本政策
环境保护是一项基本国策。为什么？
1、中国的国情决定
人口大国、人均资源相对短缺，科学技术水平落后，经济基
础薄弱，环境问题历史欠帐太多，使得环境难以持续。
环境保护的目的：改善和保护环境质量；
维持资源的永续利用。
2、由中国的环境状况决定
1）环境污染问题
2002年，七大水系 741个重
点监测断面
河流
珠江
长江 黄河
松花江 淮河
海河 辽河
三湖富营养化比较
太湖
2002年近岸海域水质类别 四大海域一、二类海水比
例
2002年，监测的 343
个市（县）中
全国城市空气质量分级比例 不同空气质量状况下人比
117个
119个 107个
特大、超大型城市空气污染明显
重于中小城市，尤以人口规模在
100~200万的特大型城市空气污
染最重。空气中主要污染物二氧
化硫和颗粒物浓度超标的特大、
超大城市比例明显高于中小城市，
空气质量达标城市的比例则低于
中小城市。
大气环境质量
酸雨：面积达国土面积的 30%，局部地区酸雨频率达 70%。从 90年代的华南、
西南酸雨区发展到以长沙、南昌为中心的华中酸雨区和以厦门、上海为中心
的华东沿海酸雨区，以青岛为中心的北方酸雨区。
固体废弃物：垃圾围城、垃圾围湖现象突出，白色污染严重
2）生态破坏
植被破坏：
水土流失：治理速度赶不上破坏速度；
土地荒漠化：全国面积达 262万平方公里；
生物多样性锐减,15—20%的野生动植物物种处于濒危或接近濒危的状态，
,濒危野生动物物种国际公约, 640个世界性的濒危物种中，中国占 156个。
3、履行国际公约的责任决定
全球性的环境问题：全球变暖、臭氧层破坏、酸雨污染、物种消失、危险品的
转移
中国加入的国际公约：, 控制危险废物越境转移及其处置的巴噻尔公约,,
,蒙特利尔议定书, （臭氧层破坏）,,气候变化框架公约,,, 生物多样
性保护公约,,, 湿地保护公约, 等。
两控区达标状况 不同降水酸度城市百分比
2002年中国酸雨分布
,蒙特利尔议定书, —中国严格控制氟里昂物质的排放，执行更严格的
排放标准，调整相关的国家产业政策，强行淘汰一大批使用氟里昂物
质的生产技术。
,气候变化框架公约, —控制温室气体 CO2排放。中国的能源结构以煤
炭为主，限制 CO2的排放，实质上等于限制能源的消耗，对中国的经
济增长产生巨大的制约作用。
（三）环境保护的“三大政策”
1．预防为主、防治结合的政策 。
采取防范措施，不产生或尽量减少对环境的污染和破坏，是解决环境问
题的最有效率的办法。避免走先污染后治理的道路。
中国制定这条政策的主要目的：在大规模经济建设的过程中同时防治环
境污染的产生和蔓延。
其主要措施：
把环境保护纳入国家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计划；
对开发建设项目实行环境影响评价制度和 "三同时 "制度（防治环境污染
和破坏的设施与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）。
2．谁污染、谁治理的政策
这是国际上通行的污染者负担原则在中国的应用。
主要目的是促使污染者承担治理其污染的责任和费用。
其主要措施有：对超过排放标准向大气、水体等排放污染物的企事业单
位征收超标排污费，专门用于污染防治；对严重污染的企事业单位实
行限期治理；结合企业技术改造防治工业污染。
3．强化环境管理的政策
主要目的是通过强化政府和企业的环境管理，控制和减少管理不善带来
的环境污染和破坏。
其主要措施有
逐步建立和完善环境保护法规与标准体系；
建立健全各级政府的环境保护机构及完整的国家和地方环境监测网络；
建立健全环境管理制度，如实行地方各级政府环境目标责任制；对重
要城市实行环境综合整治定量考核等。
省级人民政府
及其环委会
国务院环境保护委员会
国务院有关
部委
省级环保部门
国家环保局
国务院环委
办公室 各部委环 保部门
地、市级环境
保护部门
县环境保
护部门
乡镇街道
环保员
大中型
企业环
保机构
省政府有关厅
局环保处室
地、市政府有关
工业局环保部门
县政府有关工业局
环保机构
小型企业、
乡镇街道企
业环保部门
中
国
环
境
管
理
组
织
机
构
国家、省（自治区和直辖市）、市、县、镇（乡）五级管理机构体系，国家、
省、市三级还建立了科学研究机构、监测、宣传教育中心等配套机构。
（四）中国环境保护的单项政策
1, 环境保护的产业政策
（ 1）环保产业发展政策
环保产业是国民经济结构中以防止环境污染、改善生态环境、保护自然
资源为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、资源利用、信
息服务、技术咨询、工程承包等活动的总称。是防治环境污染、改善
生态环境质量的物质技术基础。
中国的环境产业,1990年，国务院办公厅印发了, 关于积极发展环境保护产
业的若干意见,,推动了我国环保产业的发展。 1992年，党中央、国务院批
准了, 中国环境与发展十大对策,,将发展环保产业作为一项重要内容。在
,中国 21世纪议程,,, 国务院关于环境保护若干问题的决定, 和新修订的
,大气污染防治法, 中，都明确提出要大力发展环保产业。 1997年开始，党
中央、国务院每年召开人口、资源、环境工作座谈会，总书记和总理都到会
做重要讲话。
当前国家优先发展的环保产业重点领域：
一是环保技术与装备、环保材料和环保药剂
主要包括烟气脱硫技术与装备，机动车尾气污染防治技术；城市垃圾
资源化利用与处 理处置技术和装备，工业固体废物处置技术与装备；噪
声控制技术与装备；城市污水处理及再生利用技术，工业废水处理及循
环利用工艺技术，节水技术与装备；以污染预防为主的清 洁生产技术与
装备，资源综合利用技术与装备；生态环境保护技术与装备；污染防治
装备控 制仪器，在线环境监测设备；性能先进的环保材料及环保药剂等。
二是资源综合利用，主要包括共伴生矿的综合开发与利用、“三废”
综合利用、废旧物资回收利用。
三是环境服务，主要包括环境咨询、信息和技术服务，环境工程以
及污染防治设施运营服务等。
环境投入：我国环保投入达 3600亿元,1999年我国环境保护投入首次占到
国内生产总值的 1%。在实施积极的财政政策中，利用国债资金支持环保装备国
产化、城市污水、垃圾处理,,三河、三湖, 治理和工业污染防治技术改造项
目等。经济结构的调整不仅使部分闲置的机械制造能力转向了环保产业，而且
促进更多的企业转向环保产业。
环保产业 是 21世纪国家的主导产业之一。
（ 2）环境保护的产业结构调整政策
资源利用合理化、废物产生最小化、生产过程无害化的产业符合可持
续发展的总趋势。
产业结构调整，限制高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益、低
增长产业的发展，鼓励发展低投入、低消耗、低污染、高产出、高
效益、高增长产业的发展。
2, 环境保护的行业政策
环境保护的行业政策是指以特定的行业为对象开展环境保护的专项政
策。行业不同，其行业环境保护政策不同，具有明显的行业特点。
根据行业生产的规模、特点、生产工艺水平及污染物的产生情况，
各行业的环境保护政策分为鼓励发展、限制发展和禁止发展三类政
策。
1）鼓励发展的行业政策
对于具有先进的生产工艺、资源利用率高、污染排放量小、且具有规
模经济效益的企业，国家采取鼓励发展的政策。
如 1997年国家规定，造纸行业中木浆年产量在 10万吨以上的新建、扩
建项目，以芦苇、蔗渣、竹为原料生产非木降年产量在 5万吨以上的
新、扩建项目，麦草浆年产量在 3.4万吨以上、合理布局的新、扩建
项目。
2）限制发展的行业政策
对那些生产工艺一般、资源利用率不高、污染排放量较大且规模效益
不明显的企业，国家采取限制发展的政策。
如造纸行业中玻璃纸、低档瓦楞原纸、低档黄板纸、油毡原纸为限制
发展的范畴。
造纸、制革、印染、电镀、化工、农药、酿造、有色金属冶炼为限制
发展的行业。
3）禁止发展的行业政策
对那些生产工艺落后，资源利用率低、污染严重的企业，国家采取禁
止发展的政策。
如造纸行业中，年产在 1,7万吨以下半化学禾草本色浆的新建、改建
项目；
在淮河流域、旅游风景区、饮用水源地、经济渔业区、自然生态保护
区等环境敏感区新建小型制革项目；
关闭的,15小”乡镇企业,年产 5000吨以下的造纸厂（小造纸）、年产折
合牛皮 3万张以下的制革厂（小制革）、年产 500吨以下的染料厂（小印染），
以及采用, 坑式, 和, 萍乡式,,, 天地罐, 和, 敞开式, 等落后方式炼焦
（小炼焦）、炼硫的企业（小炼硫），土法炼砷（小炼砷）、炼汞（炼汞）、
炼铅锌、炼油（小炼油）、选金和农药（小农药）、漂染（小漂染）、电镀
（小电镀）以及生产石棉制品、放射性制品的企业。 "
关停的, 新五小, 企业分别是：
大电网覆盖范围内、单机容量在 10万千瓦及以下的常规燃煤火电机组（资
源综合利用机组除外）及清理整顿的小炼油厂、小水泥厂、小玻璃厂、小钢铁
厂。
3, 环境保护的技术政策
以特定的行业或领域为对象，在行业政策许可范围内引导企业采取有利于
保护环境的生产和污染防治技术政策。它是企业制定污染防治对策的依据，也
是开展环境监理的基础。
如, 环境保护技术政策要点,,, 关于防治水污染的技术政策, 。
4, 环境保护的经济政策
1）污染防治的经济优惠政
缺点：带有一定的计划体制的痕迹，在制定和执行过程中将经济政策的筹
集功能放在第一位，把经济政策的诱导功能放在第二位，倒置了经济政策的两
个功能，导致环境保护投入过低。
2）资源与生态补偿政策
对生产和消费领域的资源进行, 全成本, 定价的政策。
资源资源的价格由生产成本、使用成本和环境成本组成。
各种资源税和资源补偿费属使用成本，生态补偿费为环境成本。
我国的资源、生态补偿主要包括：矿产资源补偿、土地使用补偿、水资源
补偿、森林资源补偿、生态农业补偿等。
该政策为环境保护经济政策中最基本、最重要的政策。
5, 污染税和污染费政策
污染税政策在发达国家使用普遍。
污染费政策：排污受费政策，两个层次：超标受费、排污受费。
6, 环境保护的能源政策
1）城市环境保护的能源政策
调整能源结构政策；
实行集中供热政策；
发展民用节能政策
2）农村能源政策
发展沼气、天然气、小水电、太阳能、风能等政策；
推广节能灶、发展薪炭林政策。
3）工业、交通环境保护的能源政策
工业环境保护的能源政策：工业节能技术，提高能源的综合利用
率，淘汰耗能高的工业锅炉和技术等。
交通环境保护的能源政策：按照国家的汽车产业政策，淘汰耗能
高、尾气排放严重的机动车；推广使用无铅汽油等清洁燃料。
（三） 中国的环境管理制度
环境管理制度的类型
中国的环境管理制度
老
三
项
制
度
新
五
项
制
度
其
他
环
境
制
度
一）环境管理制度的类型
1、按制度的性质划分
? 政策法规型环境管理制度
环境管理的依据：国家的有关政策、法规，如, 三同时, 制度。
? 技术法规型环境管理制度
环境管理的依据：国家有关技术法规，如环境影响评价制度 。
? 经济法规型环境管理制度
环境管理的依据：国家的有关经济法规，如排污收费制度。
? 行政法规型环境管理制度
环境管理的依据：国家的有关行政法规和管理办法，如环境保
护目标责任制、城市环境综合整治定量考核和污染限期治理
等环境管理制度。
2、按照制度的功能划分
? 建设项目管理制度
建设项目管理为主要内容，是贯彻“预防为主”的微观环境管
理制度。如环境预审、环境影响评价、“三同时”等。
? 污染控制制度
以污染治理为主要内容，微观环境管理制度。如中国的排污收
费、污染限期治理、污染强制淘汰和美国的排污交易制度。
? 污染控制制度
以区域行政管理为基本手段、以地方政府为执行主体开展环境
保护的管理制度。如环境保护目标责任制、城市环境综合
整治定量考核制度等，也可以认为是微观程度上的宏观管
理制度。
3、按照制度的层次划分
? 宏观管理制度
制度从国家角度规定了强化宏观调控、加强环境与发展综合决
策、促进经济增长方式转变、增加环境保护投入等方面的
对策、措施和要求。国家和各级地方政府是宏观管理制度
的执行主体。
? 微观管理制度
是一类用于指导环境管理实践，环境管理部门可以运作和实施
的具有程序化、规范化特点的环境保护具体规定，如环境
影响评价、“三同时”、排污收费、污染限期治理等。
环境保护部门是这类制度的执行主体。
到目前为止，微观管理制度基本趋于成熟，具有明显的强制性、
规范性和可操作性，是中国环境管理制度的主体。
二） 中国的环境管理制度
“老三项,
1973?1979年正式被确认为法律制度。其特点是以污染源
为控制对象，以单项治理为主体，以控制点源排放浓度
为目标的法律手段，也是我国环境管理的基础措施。
?环境影响评价制度
?,三同时, 制度
?征收排污费制度
1、环境影响评价制度
? 环境影响评价制度
是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分
析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对
策和措施，进行跟踪监测，并按照法律程序进行报批的
环境法律制度。
? 环境影响评价 与 环境影响评价制度区别与联系
环境影响评价 环境影响评价制度
区别 一个科学上的概念, 属于
学术研究的范畴
一个法律上的概念, 属上层建
筑的范畴
联系 环境影响评价制度的科学
依据和技术支持
环境影响评价在法律和环境管
理中的具体体现和实际应用
? 环境影响评价制度的发展历程
? 1979年 5月,, 全国环境保护工作情况的报告, 指出我国环境评价制度的初步概
念，即要从环境影响预评价等基本建设前期工程抓起，防止产生新的污染源。
? 1979年 9月,, 中华人民共和国环境保护法（试行）,,第 6条明确规定：“在
进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门
和其他部门审查批准后才能进行设计。”
? 1981年 5月,, 基础建设项目环境保护管理办法,,对环境影响评价的范围、内
容、程序及管理等做了具体的规定，形成了我国环境影响评价制度的初步轮廓。
? 1986年 3月,上述, 办法, 被全面修改和补充，我国建立了比较完善的环境影响
评价制度。
? 1998年 11月,, 建设项目环境保护管理条例,,第一次通过行政法规明确规定
国家实行环境影响评价制度，标志我国环境影响评价制度的实行进入了一个新的
时期。
2003年 9月,, 中华人民共和国环境影响评价法,,标志着环境影响评
价制度执行进入了一个新的阶段，对促进可持续发展具有十分重要的意
义。它提出的, 规划的环境影响评价,,构建了环境保护参与经济发展
综合决策的管理机制。
? 我国环境影响评价制度的特点
?规划与建设项目环境影响评价并重
2003年 9月 1日以前, 绝大多数都是建设项目的评价 ;
2003年 9月 1日以后, 对规划项目和建设项目进行评价,管理方式上实现
从项目型管理 → 综合型管理的转变，
从微观管理 → 宏观管理的转变，
从被动管理 → 主动参与管理的转变。
?具有法律强制性
我国的环境影响评价制度是国家环境保护法明确规定的一项法律制
度，以法律形式约束人们必须遵照执行，具有不可违背的强制性，
所有对环境有影响的规划和建设项目都必须执行这一制度。
?实行评价资格审核认定制
1986年起，建立了评价单位的资格审查制度，强调评
价机构必须具有法人资格，具有与评价内容相适应的固定
的专业人员和测试手段，能够对评价结果负法律责任。评
价资格经审核认定后，发给环境影响评价资格证书,以确
保环境影响评价工作的质量,
?环境影响评价制度是基本建设程序中不可缺少的环节
环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设
项目设计任务书。把环境影响报告书的审批程序作为建设
项目的决策和设计的约束条件，使项目的基建程序与环境
管理程序紧密联系起来，环境影响评价制度成为项目开发
建设前必须遵照执行的工作准则。
? 环境影响评价制度的作用
?从国家的技术政策方面对新建项目提出了新的要求和限制，
以减少重复建设、杜绝新污染的产生，贯彻, 预防为主,
的环境保护政策。
?促进了国家环境科学技术、监测技术、预测技术的发展。
?为开展区域政策环境影响评价，实施环境与发展综合决策创
造了条件。
?环境影响报告书是对建设项目实施环境管理的系统资料，它
提出了对建设项目环保措施的可行性分析及建议，是环
保主管部门实施环境管理的系统资料，也是建设单位对
建设项目投产后实施环境管理的系统资料。
?是实现环境保护同经济建设协调发展的重要法律手段。传统
的开发建设活动往往只注重经济效益，而忽略了环境效
益。环境影响评价制度可以使经济、社会、环境效益达
到统一。
? 环境影响评价人员及验收监测人员资质申请程序
参加不同性质的技术培训班
符合环评（验收检测）条件人员，
由单位报名参加
考核
由国家环保总局颁发相应岗位证书
并在媒体上公布
Y
N
2,三同时, 管理制度
“三同时,,建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与
主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
?同时设计,是要求建设项目配套的环保设施与主体工程同时
设计，这是, 三同时, 的第一阶段。
环保设施的设计标准是浓度控制标准（达标排放）或总量
控制标准，设计的依据是建设项目环境影响报告书或者环
境影响报告表中的要求和建议。
?同时施工,是要求完成同时设计的环保设施与主体工程同时
施工，这是, 三同时, 的第二阶段，目的是保证同时投产。
环保设施施工方案要以设计方案为依据，按照设计方案要求进
行施工。达不到设计要求或者不按设计方案进行施工，其
结果将无法实现浓度控制或总量控制的目标。
?同时投产,要求完成同时施工的环保设施与建设项目主体工
程同时投入运行。其中，同时投产的前提是环保设施与主
体工程同时进行竣工验收，环保设施经验收合格，该建设
项目方可正式投入生产或者使用。
同时设计、同时施工是, 三同时, 的基础，同时投产是, 三同
时, 的关键。三个同时环环相扣，缺一不可。
?“三同时, 制度的作用
?防止新的污染和生态破坏的重要措施。
它贯穿于建设项目的设计、施工、生产三个重要环节，使建设项目
能够在投产后最大限度地减少环境污染，完整地体现和贯彻了
,预防为主, 的原则，有效地控制了新的污染和生态破坏的产生。
?是加强建设项目环境管理的有效手段。
,三同时, 制度是对开发建设项目进行预防性环境管理的法律制度，
是环境影响评价报告书中提出的防治环境污染和生态破坏的措施
的实施，并且明确了建设单位，主管部门和环境行政主管各自的
职责，有利于加强建设项目环境保护的管理。
?是保证治理新污染所需大部分资金投入的法律保证。
随着我国法律建设和管理工作的加强,,三同时, 制度的执行率逐
年提高。在防治环境污染资金投入上,,三同时, 是主渠道，全
国执行, 三同时, 项目的投资也在逐年提高。
?,三同时, 制度存在的问题及对策
存在的问题：
? 对, 三同时, 制度在建设项目竣工验收中重视不够，
影响力不及环评制度，执行率也不及环评制度高。
?,三同时, 制度与新的管理制度存在着不协调性。
如浓度控制与总量控制的矛盾；
分散治理与集中治理的矛盾。
怎样把总量控制的思想和集中治理的思想纳入, 三同时, 制度中
去，使, 三同时, 制度更加适应新时期的特点，这是我们急
需解决的问题，也是关系到, 三同时, 制度今后能否顺利实
施下去的问题。
? 清洁生产在, 三同时, 管理细则中没有得到充分体现。
我国防治工业污染大体经历了点源治理、综合治理、全过程控制三
个阶段，而目前的, 三同时, 制度主要针对点源治理，缺乏对
整个全过程控制即清洁生产的思想，即缺乏对工艺过程的合理
性、先进性、清洁文明生产的推行情况进行审查。
?在一些新的领域缺乏相应的指标体系。
,三同时, 制度及其验收监测方法比较笼统，划分不细。
? 现有, 三同时, 管理法规不能满足执行的要求，从而缺乏时效
性。, 三同时, 的各个阶段缺乏一套严格的、操作性强的审查
规范。使得建设项目环境管理比重失调。
解决途径：
? ①加强规范化管理，增强“三同时”制度的时效性 。
要强化“三同时”制度的实施，必须进一步明确“三同时”分级审
批、分级验收、分级监测程序。另外要严格规定试运行时间，超
过试运行阶段仍没有申请验收的，环保部门有权依据有关规定勒
令其停止生产。
? ② 拓展“三同时”制度的内涵以适应经济发展的步伐。
对区域性生态项目（如公路、铁路、开发区等）的“三同时”管理
及验收监测内容、方法、标准等指标体系尚缺乏技术政策和实施
细则。因此有必要依据法律规定和实际工作需要，尽快制定“三
同时”制度有关的技术政策、技术规范和指标体系，使之更适应
时代的要求。
? ③ 将清洁文明生产纳入“三同时”验收范畴
清洁生产是一项预防污染的综合性措施，为减少污染物的产
生和排放，工业企业就要按着清洁生产的途径进行排污审
计，筛选并实施防治污染措施。因此“三同时”验收不但
要进行污染治理设施的验收，还有必要审查企业的清洁生
产情况，以实现全过程控制污染的目的。
? ④提高管理监测人员素质，严把验收质量关。
加强管理和监测人员的业务培训，提高监测技术水平和管理
水平，严把技术关，以科学数据说明问题，而不是凭长官
意志，对于提高“三同时”的影响力，加强管理力度有着
重要作用。
? ⑤ 纳入考核和检查指标体系。
将“三同时”执行率纳入新五项制度中的城市环境综合整治
考核的指标体系和“爱卫”检查的指标体系之中，以引
起各级政府部门的高度重视。
? ⑥不定期抽查
国家对各省，省对各个地方进行不定期的经常性的检查，同
时对验收的分级管理情况和监测报告进行抽查，形成一
种检查制度，以引起各个地方各企业对这一工作的重视。
?3,排污收费制度
这是在 20世纪 70年代引进的一项贯彻“谁污染，谁治理”思想，
以经济手段保护环境的管理制度。这一制度与环境影响评价制
度和“三同时”制度共同组成了中国的“老三项”环境管理制
度，曾被誉为“中国环境管理的三大法宝,。
? 2003年 7月 1日，正式实施, 排污费征收使用管理条例,,这意
味着我国已实施２０多年的排污收费制度发生了重大变化 。
? （ 1）为什么要实施新, 条例,？
① 原来执行的, 征收排污费暂行办法, 已不适应新形式的需要。
—— 原来的, 暂行办法, 除了向水体排污既征收超标排污费，
又征收排污费外，其它的只有污染物超标排放才缴纳排污费。
—— 在排污费使用上存在着管理体制不顺、职责不清、运用
混乱的问题 。
? ② 原来执行的, 征收排污费暂行办法, 中排污收费标准也
存在许多问题和缺陷。
—— 超标收费低于污染治理设施和治理运行费用。
—— 同一排污口排放两种以上的污染物，只以收费最高的
一种污染因子收费，即单因子收费。
—— 对一些较重要的污染物排放还没有相应的收费标准。
? ③存在有法不依，执法不严的现象。
? （ 2）新, 条例, 简介
? ① 重新定义排污收费制度。
排污收费制度：是对于向环境排放污染物的排污者，按所排
放污染物的种类、数量、浓度，根据国家的相关规定收取
一定的费用。
? ② 特点 。
其特点是运用价值规律给排污者造成一定的经济压力，促使
其减少或消除污染物的排放。
? ③ 主要内容 。
其主要内容有：收费范围一般包括排放废水、废气（包括烟
尘）和废渣，个别省市还规定对噪声污染也收费；收费标
准取决于污染物的种类、数量、浓度、危害程度等方面；
排污费具体的加收和减免办法及排污费的管理和使用。
? （ 3）新, 条例, 及其配套章程的优势,
① 从原来的超标排放收费改变为 按污染物的种类、数量实行
排污即收费与超标收费并存的方式 。这适应了我国污染防
治工作思路的转变，即从污染物的浓度控制向浓度和总量
控制相结合的转变，从点源治理向流域、区域综合整治的
转变，从末端治理向源头和生产的全过程控制、实行清洁
生产的转变。
? ② 从 以前的单因子收费向多因子收费转变 。在同一排污口不再
仅按收费额最高的一种污染物计征排污费，而是视其排放污染
物的种类，分别计算，叠加收费 (根据我国国情，最多不超过三
项 )。
? ③ 排污金额由低收费标准向接近或高于治理成本的收费转变 。
? ④ 在征收和使用上，严格实行, 收支两条线, 原则 。征收的排
污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入财政预算，纳
入环境保护专项资金进行管理。所收的排污费将全部用于环境
污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。
? ⑤ 加大了排污收费的执法和监督力度 。对不按规定缴纳、使用
排污费的，规定了严厉的处罚条款。同时，对环保、财政、价
格部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、挪用公款等行为也规
定了行政或刑事处罚条款。
? ⑥ 排污费征收体制改为属地征收 。排污者按环保部门所发
,排污费缴费通知单,,将排污费缴纳到财政部门指定的
商业银行代收专户，当天由商业银行划入国库，国库部门
即按当天收入额的下述比例分别划缴：１０％缴入中央国
库；５％缴入省国库；８５％缴入地方国库，作为本级环
境保护专项资金。
? ⑦ 将排污费的征收范围扩大到了个体工商户 。按照条例，
直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当缴纳排
污费。
? 新五项
1989年 5月召开的第三次全国环境保护会议推出的管理制
度是中国环境管理思想、管理制度和对策的新发展。新的
管理制度弥补了原有三项制度的不足，明确了地方政府和
企业的环境责任，确立了城市环境保护工作的发展方向，
加大了污染治理的力度。
? 1,环境保护目标责任制
环境保护目标责任制是一项依据国家法律规定，具体落
实各级地方政府对本辖区环境质量负责的行政管理制度。
它是一项综合性的管理制度,
通过目标责任书确定了一个区域、部门环境保护 主要责任者
和 责任范围,运用定量化、制度化的目标管理办法，把贯
彻 执行环境保护这一基本国策作为各级地方政府和决策者
的政绩考核内容,纳入到各级地方政府的任期目标之中。
? （ 1）实施环境保护目标责任制的作用
有利于加强各级地方政府对环保工作的重视和领导，增加环
境保护的投入，在决策层次落实, 三同步，三统一, 的环
境保护方针。
有利于协调政府各职能部门相互配合与协作、齐抓共管，动
员全社会力量开展环境保护。
有利于强化环保部门的执法监督。
有利于由分散的单项治理转向区域综合治理，实现大环境的
改善。
有利于建立环境与发展综合决策和公众参与机制。
? （ 2）环境保护目标责任制的实施程序
实施环境保护目标责任制是一项复杂的系统工程，涉及面广，
政策性和技术性强。其工作程序大致要经过 4个阶段：
? ① 制定阶段 。在制定阶段，各级政府组织有关部门和地区，根
据环境目标的要求，通过广泛调查研究和充分协调，确定实施
责任制的基本原则，建立指标体系，制定责任制的具体内容。
? ② 下达阶段 。在下达阶段，责任书制定后，以签定责任状的形
式，责任目标正式下达，将各项指标逐级分解，层层建立责任
制，使任务落实，责任落实。
? ③ 实施阶段 。在实施阶段，在各级政府的统一指导下，责任单
位按各自承担的任务，分头组织实施，政府和有关部门对责任
书的执行情况定期调查检查，采取有效措施，以保证责任目标
的完成。
? ④ 考核阶段 。在考核阶段，责任书期满，先逐级自查，然后由
政府组织力量，对完成情况进行考核。根据考核结果，给予奖
励或处罚。
? 2 城市环境综合整治定量考核制度
? （ 1）城市环境综合整治的概念
所谓城市环境综合整治，就是把城市环境（保护环境问题和解决环
境问题的对策和措施）作为一个系统整体，以城市生态学为指导，
对城市的环境问题采取多层次、多渠道、综合的对策和措施，对
城市环境进行综合规划、综合治理、综合控制，以实现城市的可
持续发展。
它与目标责任制具有相同历史背景、相同地位和作用的一项城市环
境管理制度，城市政府是制度的执行主体，环保部门的职责是指
导和监督。因此，这项制度是城市政府统一领导负总责，有关部
门各尽其职、分工负责，环保部门统一监督的管理制度 。
? （ 2） 中国城市环境保护经历了三个不同的发展阶段：
?,三废, 治理阶段
1970s-80s,中国城市环境保护的主要内容是水、大气和固体
废物的治理，一切管理工作都是围绕, 三废, 治理而展开
的，管理的水平和层次很低。经济低增长、环境问题快速
产生局面，环境管理工作难度和压力增大。
? 综合治理阶段
1980s，城市环境问题：三废、技术、经济等各方面因素造
成，它们相互作用，相互影响，要采取综合治理的方法解
决城市环境问题。
这一时期的城市环境保护仍然是属于微观层次上的被动管理，
综合治理大多局限于工程技术方法和手段，围绕点源而进
行的，忽视宏观环境政策。
? 综合整治阶段
1984年, 中共中央关于经济体制改革的决定, 中提出。随着
国家经济体制的改革，政府职能发生了变化，要求以城市
为中心的各地政府要把工作重点从 经济建设的计划指导 转
变到 城市基础设施建设、城市公共设施建设和城市环境综
合整治上来 。
1985年，在河南洛阳召开的第一次全国城市环境保护工作会
议上，确定了我国城市环境保护工作的发展方向 —综合整
治的方向。
1989年，制定了较为完善的考核办法、程序和标准。
2002年 11月 19日，国家环保总局下发了, 关于调整 <“十五,
期间城市环境综合整治定量考核指标实施细则 >的通知,
（环办 [2002]133号）中对城考指标进行了调整，目前执
行的指标体系共分为环境质量、污染控制、环境建设、环
境管理等 4部分内容,20项指标。
（ 3） 重点城市环境管理和综合整治工作的主要成就
? ① 全国重点城市环境质量得到明显改善
重点城市大气环境质量得到显著改善。全国 47个重
点城市的总悬浮颗粒物（ TSP）、二氧化硫（ SO2）、氮
氧化物（ NOx）浓度年日均值逐年下降,2002年达到二级
空气质量标准的城市数为 18个，占重点城市数的 38.3％。
2002年重点城市大气二氧化硫（ SO2）、二氧化氮
（ NO2），比 2001年下降 3微克 /立方米,1 微克 /立方米。
2002年 47个重点城市饮用水源水质达标率为
98.51%，比 2001年增加了 0.34个百分点。
2002年区域环境噪声平均值、交通干线噪声平均值
分别为 54.9dB（ A）,68.6dB（ A）,与 2001年度相比，均
有不同程度的降低。
? ② 城市环境基础设施建设步伐加快
创模活动所带来的最显著的变化之一，也是重点城市环境质
量改善的重要原因。 2002年重点城市污水处理率（二级）和生活
垃圾无害化处理率分别达到 36.48％,85.67%，建成区绿化覆盖
率为 35.49%。
? ③ 环保投入大幅度提高，管理机制不断完善，管理能力显著增强
2000年,2001年,2002年重点城市环境保护投资指数平均为
2.16%,2.21%和 2.29%。已经接近或超过了某些发达国家的水平。
? ④ 经济持续增长
城市环境综合整治是城市环境保护一项长期有效的战略措施，
它在改善城市环境质量的同时，也直接和间接地拉动了城
市经济增长。巨额环保投资，拉动了城市内需，提供了新的
就业机会，创造了国内生产总值。威海市（ 1997年命名环
保模范城市） 1999年与 1996年相比,GDP、人均 GDP和财政
收入分别增长了 44.7%,21.6%和 84.4%；青岛市（ 2000年
命名环保模范城市） 2001年与 1999年相比,GDP和财政收
入分别增长了 32.93%,45.13%。
? ⑤ 狠抓一批为民办实事项目，解决人民群众关心的突出环
境问题
2002年，各城市政府加大管理力度，抓, 蓝天工程,,
,碧水工程,,, 安静工程,,生活垃圾处理和危险废
物安全处置工程、城市绿化美化工程等，努力让人民群众
呼吸上清洁空气让人民群众喝上用上干净水，吃上放心的
食物，在良好的环境中生产、生活。
? 3 许可证制度
指凡是对环境资源有不利影响的各种开发、建设项目的排污
设施及其经营活动，需要事前经过申请，经主管部门审查
批准，颁发许可证之后，才能按照规定的要求或条件进行
建设和排污活动，是国家为加强环境资源管理而采取的一
种卓有成效的管理制度。
关于许可证，我国通常也称为执照、批准书或者特别许可证
等。
许可证在环境资源管理方面应用得比较广泛：
如对土地、矿山、森林的开发有开发许可证；
对环境有影响的工程建设的建设许可证；
危险、有毒物品或严重危害环境资源的产品的生产、销售
许可证以及适用于各种排污活动的排污许可证等。
（ 1）排污许可证制度的概念
? 是指向环境中排放污染物的企业、事业单位，必
须首先向环保行政主管部门申请领取排污许可证，经
审查批准发证后，方可按照排污许可证上规定的条件
排放污染物的环境法律制度。它是在实行排污申报登
记制度的前提下，对排污者排污的定量化。
? 排污申报登记制度,是一项规定的环境管理制度，它
规定，凡是从事生产、经营或其它公共社会活动时，
直接或间接向环境排放废水、废气、废渣或产生噪声
振动、放射性电磁波等公害的单位或个人，必须在规
定的时间如实向环境保护行政主管部门申报有关排污
及污染防治等方面的情况。
?,水污染防治法实施细则, 第 9项规定：企业、
事业单位向水体排放污染物的，必须向所在地
环境保护部门提交“排污申报登记表”。环境
部门收到“排污申报登记表后，经调查核实，
对不超过国家和地方规定的污染物排放标准及
国家规定的企业、事业单位污染物排放总量指
标的，发给排污许可证。
? （ 2）排污许可证制度的作用
? ①实现由污染物浓度控制向总量控制或总量与浓度双重
标准的思想。
? ②协调和深化环境管理制度。（环境影响评价制度，
“三同时”制度，限期治理制度。）
? ③有利于国家对污染物排放的监督管理。
? （ 3）总量控制下的排污许可证制度
确定污染物排放总量控制指标，分配污染物总量削减指标
是发放和管理排污许可证最核心的工作。目前在确定了
排污总量（削减总量）以后，首要的任务就是将排污总
量（削减总量）分配至各污染源。
? ①排污指标分配的主要原则
? — 环境有效性原则：排污指标分配后应该有适当的赢余。
? — 公平原则, 由于间接地赋予了各污染源的排污权，那么这个权
利对于各污染源是平等的，同样削减污染量的义务也是平等的，
这就是公平原则。
? — 经济效益原则,经济效益性是衡量环境工作的一项重要的指标，
其对环境工作作出费用－效益分析，以尽可能地实现实施费用的
最小化，实现费用－效益的最大化，这也是环境工作中社会资源
利用最大化的内在要求。
? — 技术可行性原则,技术是制约环境工作，特别是污染物削减方
面的一个重要因素。在包括两个方面：一方面是纯粹的技术问题，
即在已有的技术（治理设备和专业人员等）条件下能否满足预定
的目标，另一方面是技术－经济问题，即技术是可行的，但承受
的经济费用可能成了制约条件，这与上一条原则－经济效益原则
是相容的。
? — 实施管理可行性原则,一个新制度的出台与实施可能会遇到阻
力，阻力的大小视各方面利益的平衡均势而定。这种阻力可能导
致制度实施的延迟，甚至“流产”。因此在出台或实施一项新制
度、新政策时，要组织有关人员对其作出实施、管理的可行性评
估，以尽可能减少损失和防止争议。
? 以上 5项原则是在单独的情况下提出的，它们彼此之间或多
或少地存在联系，可能是相融合的，或相对立的，即很难
同时兼顾多个原则。因此在制定分配方案时应该根据该地
区的具体情况，在平衡各方面利益的前提下，尽量兼顾以
上原则，在相抵触的情况下，应作出比较，略有偏重。
② 总量控制指标的分配方法
? —等比例分配法：这是最简单的分配方案，即以现状排污
量为基础，按相同比例确定各污染源的削减量指标。
? —加权分配方案：即根据总量控制指标值和现状排污总量
确定污染物削减总量，再按各污染源在现状排污总量中所
占的比重分摊削减量。
? —根据污染源的经济承受能力来分摊指标：这种方案是基
于福利经济学原理而提出的，福利好的企业应承担更多的
社会责任。
? —分区加权分配方案：即将所有控制区内的污染划分成若干单
元，根据环境目标对各单元的要求以及各单元的排污现状、治
理现状与经济技术条件，确定各单元的排污权重，分配削减指
标。
? —排污指标有偿分配：家是以排污收费和污染治理费用为依据，
确定排污指标的, 价格,,实行有偿分配。
? —行政协调分配方案：即环境保护部门根据实际情况，经与污
染源反复协调，行政决策分配排污指标。
? 4、污染集中控制制度
? （ 1）污染集中控制制度的概念
? 是指在一个特定范围内，为保护环境建立的集中设施和采
取相应的管理措施，是强化环境管理的一种重要手段。各工业
化国家的有害废物处理和处理设施正向大型化、集中化方向发
展，污染集中控制是环境治理的发展趋势。
? 污染集中控制，应以改善流域、区域等控制单元的环境质
量为目的，依据污染防治规划，按照废水、废气、固体废物等
的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，用尽可能
小的投入获取尽可能大的环境、经济、社会效益。
? （ 2）污染集中控制的几种形式
① 废水污染的集中控制：
以大企业为骨干，实行企业联合集中处理；同等类型工厂互相
联合对废水进行集中控制；对特殊污染物污染的废水实行集中
控制；工厂对废水进行预处理以后送到城市综合污水处理厂进
行进一步处理。
? ② 废气污染的集中控制：
? 城市民用燃气向气体化方向发；回收企业放空的可燃性气体，集
中起来供居民使用；实行集中供热取代分散供热；改变供暖制度，
将间歇供暖改为连续供暖；合理分配煤炭，把低硫、低挥发分的
煤炭优先供应居民使用，积极推广和发展民用型煤；加速, 烟尘
控制区, 建设，对烟尘加强管理和治理，加强对锅炉厂、炉排厂、
除尘器厂的管理；扩大绿化覆盖率，铺装路面，对垃圾坑、废渣
山覆土造林，合理洒水，防止二次扬尘。
? ③ 有害固体废物集中控制：
? 回收利用有用物质；将废物转变成其他有用物质；将废物转变成
能源；建设生物工程处理场处理生活垃圾；建设集中填埋场；建
设固体废物处理厂。
④ 噪声的集中控制：
? 采取环境躁声达标区的办法来推进噪声的集中控制。
? （ 3）污染集中控制的基本做法
? ①实行污染集中控制制度，必须以规划为先导。
? ②集中控制城市污染，要划分不同的功能区域，突出重点，分别
整治。
? ③实行污染集中控制，必须由地方政府牵头，政府领导人挂帅，
协调各部门，分工负责。
? ④实行污染集中控制必须与分散治理相结合。
? ⑤实行污染集中控制必须疏通多种资金渠道。
? 5、污染限期治理制度
? （ 1）污染限期治理制度的概念
是指对造成严重污染的企业事业单位和在特殊保护区域那超标排污
的已有设施，由人民政府依法决定，环境保护行政主管部门监督
其在一定的期限内完成治理任务的环境法律制度。
限期治理污染与治理污染计划不同，前者的决定是依据一定的法律
程序，具有法律效能，而后者只是一种行政管理手段，完不成不
负法律责任。
? （ 2）限期治理的对象
①位于特别保护区域内的超标排污的污染源。
②造成严重环境污染的污染源。对于“严重污染”没有明确具体的
规定。实践钟往往是依据污染物的排放是否对人体健康有严重的
影响和危害、是否严重扰民、经济效益是否远远小于环境危害所
造成的损失、是否属于有条件治理而不治理等情况来考虑是否属
于严重污染。
? （ 3）限期治理制度的内容
? 限期治理制度的内容主要包括限期治理项目、目标和期限。
? ①限期治理项目，是指需要进行限期治理的具体项目。
? ②限期治理的目标即限期治理所要达到的结果。一般是浓度目标
和总量目标。
? ③限期治理的期限由决定治理的机关根据污染源的具体情况、治
理的难度以及治理能力等因素来合理确定，但最长期限不得超过
3年。
? （ 4）限期治理制度的原则
? ① 限期治理要以污染源调查为基础，以环境保护规划为依据，与
环境综合整治、污染源集中控制、污染物总量控制相结合，解决
突出的环境污染问题。
? ② 限期治理要坚持强制与自觉相结合的原则。
? ③ 限期治理必须从国情出发，实事求是，先易后难，既要考虑环
境保护的需要，又要考虑实际的可能性。
? ④ 限期治理必须坚持环境效益、社会效益、经济效益统一的原则。
? ⑤ 限期治理必须坚持, 谁污染谁治理, 的原则，限期治理的资金
主要应由造成污染的企业自筹或贷款解决。
?八项制度小结：
? 八项制度的内在关系图
环境目标
责任制
综合整治定量考核
排污许可证
排污收费制
三
同
时
环
境
影
响
评
价
? 其它环境管理制度
? 1现场检查制度
? （ 1）现场检查制度的概念
? 是指环境资源保护部门和其它监督管理部门，依法对管辖范
围内的单位和个人遵守环境法律、法规、执行其命令、决定
的情况以及其它与环境资源保护有关的情况，直接进入现场
检查的一种环境资源法律。
? （ 2）现场检查制度的特点
? ①只能由法定的行政机关对法定的检查内容进行检查。
? ②随机性和强制性。
? ③直接现实性。
? ④ 灵活多样性。 检查的方式多种多样，主要有综合检查、单项
检查、普查、抽查、定期检查、临时检查、事前、事中和事后
检查以及事项性检查、事故性检查等。
? ⑤广泛性。
? 2 污染事故报告与处理制度
? （ 1）污染事故报告与 处理 制度的概念
? 是指因发生环境 污染事故 或者其他突发性事件，使环境受到或
者可能受到严重污染，威胁居民生命财产安全的 紧急情况 时，
必须依法进行通报和报告有关情况并及时采取应急措施的环境
法律制度。
? （ 2）污染事故报告于处理制度的作用
? ①实行污染事故于处理制度，能够及时查清事故的原因、危害
及其影响，使有关部门和人民政府及时采取必要措施控制污染，
防治污染损害的扩大，避免或减轻损失。
? ② 能够使受到污染事故威胁的居民和单位提前采取防范措施，以
保证人民群众的生命安全和国家、集体及个人的财产不受或少受
污染事故的危害，有利于维护社会安定团结的局面。
? 3 地方性环境预审制度
? （ 1）地方性环境预审制度的概念
? 是指根据根据的环境保护产业政策、行业政策、技术政策、规划
布局和建设项目的生产工艺，在项目立项阶段进行审批的一项政
策法规型的管理制度。这是建设项目前期管理的环境管理制度。
? （ 2）地方性环境预审制度的作用
? ①对违反国家环保产业、行业、技术政策，不符合环境规划和清
洁生产要求的拟建项目在立项阶段予以否定。
? ②对符合国家环保产业、行业、技术政策，符合环境规划和清洁
生产要求的项目批准立项，同时进一步提出是否进行环境影响评
价的要求。
? 4 污染强制淘汰制度 --有待完善
? （ 1）污染强制淘汰制度的概念
? 是指国家以调整产业结构、促进紧急增长方式转变、防止环境污
染为目的，定期公布严重污染环境的工艺、设备、产品或者项目
名录，并通过行政和法律的强制措施，限期禁止其生产、销售、
进口、使用或者转让的一种管理制度。
? （ 2）污染强制淘汰制度的范围
? ①造纸、制革等,15小”产业。
? ②违反国家法律、法规、生产方式落后、产品质量低劣、环境污
染严重、原材料和能源消耗高的落后生产工艺、设备及产品。
? （ 3）污染强制淘汰制度有待完善
? 只是规定了强制淘汰的内容和时间，而无法规定强制淘汰的程序
和方法，具有明显的非程序化特征，这给制度的执行带来很大的
麻烦。
? 对污染工艺、设备和产品的强制淘汰，必将触及一些企业、部门
和地方经济利益，必然阻力重重。因此，必须实行强有力的保障
措施，这是该制度能否发挥应有作用的关键。
?第三节 环境管理制度的改革与发展
? 中国的环境管理制度经历了 30多年的发展过程，环境管理制度
也经历了几个发展阶段。但从发展的角度来看，这些管理制度很
不完善，存在着改革与发展的问题。一方面，现有的管理制度在
实践中暴露出了许多不足和局限性；另一方面，不断发展的中国
环境保护事业给环境管理提出了许多新的问题，需要从管理制度
上加以解决。
? 1、现有管理制度的不足和局限性
? （ 1）管理制度与形势发展不相适应。 缺少生态保护的内容 。
? （ 2）管理制度之间不协调、不统一。如, 三同时, 制度是以点
源治理为前提的，与推行污染集中控制措施相抵触，在实践中需
要解决这些制度和措施之间的协调和衔接问题。
? （ 3）管理制度本身不完善。如环境保护目标责任制和城市环境
综合整治定量考核制度在环境管理实践中存在流于形式，不求实
效的弱点。
? 2、环境管理制度的改革与发展
? 针对中国环境管理制度存在的不足和局限性，应当对现有的管
理制度进行如下的调整：
? （ 1）建立环境与发展综合决策制度，加强宏观环境管理。
? 开展环境管理要从宏观决策入手，提高可持续发展决策的
质量与水平，在宏观决策指导下开展微观的环境管理，这是做
好环境保护工作的总体指导思想。
? （ 2）加快制定生态保护补偿制度、标准和技术规范。
? 在生态保护领域制定有针对新的生态保护补偿制度、标准
和技术规范，使生态保护和生态建设具有强制性、规范性和可
操作性，将生态保护的对策和措施落到实处，实现国家的生态
保护目标已成为环境管理制度建设的当务之急。
? （ 3）完善污染防治管理措施，实现总量控制与全过程控制的有
机结合。
? ① 建立清洁生产审计制度，实施污染全过程控制。
? ②环境预审应上升为国家制度，完善建设项目环境管理的制度体
系。 环境预审是环境保护部门按照国家有关环保产业政策、行业
政策和技术政策完全可以独立执行的建设项目管理工作。
? ③完善“三同时”制度，为实施污染物总量控制和全过程控制服
务。
? ④完善污染限期治理制度。将污染强制淘汰与污染限期治理统一
起来。前者带动后者，后者促进和强化前者。以减少管理上的重
复和防止出现漏洞。
? ⑤完善环境保护目标责任制，有效履行地方政府的环境保护责任
与义务。其考核指标体系不科学、不完整、不全面，应当增加综
合决策、环境保护投入、公众参与等方面的内容。
?本章小结
?熟练掌握：, 老三项,,, 新五项,
?掌握：其它环境管理制度
?了解：环境管理制度的分类
? 环境管理制度的改革和发展
?第四章 环境质量管理
? 一、环境质量管理的概述
? 二、环境标准和环境质量指标体系管理
? 三、环境质量监测的管理
? 四、环境质量评价管理
? 五、环境质量管理方法
? 六、污染物的总量控制
?第一节 环境质量管理概述
? 1970年，我国引入环境质量管理的概念，并立即在环境科学领域
得到迅速推广和使用。
? 一、环境质量管理的涵义
? 是指为了保证人类生存与发展而对自然环境质量和社会环境质量
所进行的各项管理工作。
? 这项工作的范围很广泛，就各级各类环保管理部门来说，其主要
任务是提出环境质量标准，组织监控（监测、检查、控制）和协
调；就利用环境资源的各部门而言，则是要把生产质量和环境质
量管理紧密结合起来，开展环境教育，树立环境文明道德观，把
环境污染尽力消除在生产过程之中。
? 二、环境质量管理的基本内容
? 1、制定环境质量标准。环境质量标准是环境质量管理的基本依
据，因为没有标准便无从判断环境质量是否达到要求以及达到的
程度。
? 2、环境质量监控。环境质量监控就是指对环境质量进行监测和
控制。
? 监测就是在对环境进行调查、研究的基础上，监视、检测代表环
境质量的各种指标数据的全过程，及时分析和处理这些数据，以
掌握环境质量的现状及变化发展趋势。
? 控制就是根据监测得到的环境质量现状及趋势，及时将信息反馈
给有关部门，在超过警报指标或出现严重污染事故时发出警报和
进行预报，通过有关部门采取某些具体措施。
? 3、编写环境质量报告书,就是在环境监测、评价基础上，提出对
环境质量状况的分析以及改善环境质量的对策。
? 三、环境质量管理程序
? 确定环境质量管理方案的一般程序
明确环境质量问题
（大气、水 …… ）
确定主要环境问题
找出主
要原因
对策方案比较
确定环境质量管理方案
调查方案和程序
原因分析
环境、经济效益分析
执行方案
调查和评价方案
环境调查
环境监测
环境监测评价
环境预测
环境目标
………………………………… 1 2 3 4
?第二节 环境标准和环境质量指标体系管理
? 一、环境质量标准的涵义
? 所谓环境标准，是指有关控制污染、保护环境的各种标准的总称。
它是为了保护人群健康、社会物质财富和维护生态平衡，对环境
要素（大气、水体等）中的有害物质或有害因素的发生、监测方
法以及其它需要考虑的有关问题所作的统一规定，是进行环境质
量管理的依据。
? 二、环境质量基准的涵义
? 所谓环境基准，是指环境中的污染物，对所研究对象（人或生物）
不产生有害影响时的最大允许量或浓度。它反映了污染危害与污
染物剂量、接触时间间的相关关系。
? 三、环境质量标准和环境质量基准之间的关系
? 环境质量基准是由污染物和特定研究对象间的剂量－反应关系确
定的，不考虑社会、经济、技术等人为因素，不具法律效力；
? 而环境质量标准则是根据环境质量基准，考虑社会、经济、技术
等因素，经综合分析后制定下来，由国家管理机关批准、颁发，
具有法律效力的技术准则。
? 所以，环境质量基准是制定环境质量标准的科学依据，环境质量
标准中规定的数值原则上应当小于或等于相应的环境质量基准值。
? 四、环境质量指标体系
? 所谓环境质量指标体系，是指用来描述环境质量状况，预测、评
价人为因素导致环境质量变化趋势的一组可度量参数的集合。没
有一个恰当的指标体系，就不可能正确评价环境质量，也就不可
能有效地进行环境质量的管理。
? 1、生态指标体系
? （ 1）形态结构指标，如植被覆盖面积、森林草原面积等；还有
生物群落结构指标，如濒于灭绝的物种、珍稀动植物的数量和种
类等。
? （ 2）能量结构指标，如每平方公里生物量，每平方公里的人口
数等。
? （ 3）区域物质结构指标，包括水分结构指标，如降雨量、河流
流入流出量等。
? （ 4）生态功能指标，包括能量利用率及利用效率（如净辐射量、
总生物量等）、物质利用效率（如水、氮、磷等的利用率等）、
生态效益指标。
? 2、环境质量指标体系
? （ 1）大气质量指标，包括物理指标（如年平均气温、年最大温
差、无霜期等），化学指标（一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物
等）。
? （ 2）水质指标，包括水文特性指标（如流域面积、来径流深度
等），水质指标（如水温、透明度,pH值等）。
? （ 3）土壤质量指标，包括土壤 pH值、有机质含量,DDT等农药
含量、重金属有毒元素含量等。
? （ 4）生物质量指标，如重金属有毒元素含量、农药残留量等。
? （ 5）污染物治理指标，包括损耗指标（如万元投资基建费用、
劳动耗用等），产污量指标（如万元产值产污量、环境贬值费
等），环保投资指标（如万元产值环保投资、万元产值劳动保护
费等），环境经济效益指标。
第三节 环境质量监测的管理
? 环境质量监测是环境质量管理的基础。对于所获取的
数据，要符合, 四性, 要求：
? 代表性
? 可比性
? 准确性
? 完善性
? 要使监测数据满足, 四性, 要求，必须加强环境监测
的管理。
?一、布点、采样、样品存储和运输（已学）
?二、分析方法及其质量控制（已学）
?三、加强环境监测本身的管理
? 包括统一管理机构，研制环境监测条例、规章制度和标准，
制定和协调环境监测规划与计划，组织环境监测网络，编写环境
质量报告书，开展环境监测的科研，组织学术交流等。
?第四节 环境质量评价管理
? 一、环境质量的现状评价（已学）
? 二、环境影响评价（已学）
?第五节 环境质量管理方法
? 一、大气质量管理方法
? 大气环境质量管理属单要素环境质量管理，内容较多，包括制定
大气环境质量标准、进行大气环境质量平均与管理、大气污染源
管理、大气污染预测、预报等。
? 1、大气环境质量标准
? 大气环境质量标准是国家规定的各类地区大气中某些污染物的含
量在一定时间内不许超过的容许量，是评价和管理大气环境的准
绳。
? 2、大气环境质量评价（已学）
? 3、大气污染源管理。
? 主要指对人为污染源的管理。对于固定污染源中的点源和移动污
染源中的汽车排放，一般采取制定污染物排放标准和污染物控制
指标，并以立法作保证的方法进行管理。对于低空排放的小型民
用炉灶目前还缺乏有效的管理办法。
? 第一，制定大气污染物排放标准。在制定国家排放标准的基础上，
由地区制定大气中主要污染物排放标准。
? 第二，制定污染物排放控制指标。
? 第三，建立污染源控制系统。使总量控制－分配排污控制指标－
建立污染源监控系统－企业环保考核指标这条链索上的各个环节，
组成一个污染源控制系统，以便对污染源实施有效的管理。
? 4、大气污染的预测和预报
? 监测大气环境中污染物含量水平和分析污染趋势，是实施大气质
量环境管理的重要手段，也是防止发生大气污染事件的有效措施。
国家和地区可根据大气监测资料，通过广播、电台、报纸等传媒
每天发布大气质量情况的预报，还可分析大气污染发展趋势，及
时发出警告。
?二、水环境质量管理方法
? 水环境质量管理，包括制定水质标准、进行水质监测和评价、水
污染源管理、水质污染预测预报、制定水质管理规划等内容。
? 1、制定水环境质量标准
? 与大气相比，水环境质量标准涉及面广，内容复杂，主要包括：
地面水环境质量标准、海水水质标准、生活饮用水水质标准、渔
业水质标准、农田灌溉水质标准、工业用水水质标准、地区水环
境质量标准等。
? 2、水环境质量评价（已学）
? 3、水资源保护与管理
? （ 1）控制污染源。
? （ 2）保护水体，防治污染。（水质分级，已学）
? （ 3）制定水资源开采计划，保证水资源的供需平衡，严格控制
水资源的污染贬值，采取措施补偿水资源的不足等。
?三、土壤环境质量管理方法
? 土壤环境质量管理的目的在于保证作物生长所需要的良好土壤，
使作物能够不断增加产量，并向人类提供优质、没有残留化学毒
物的食品。其内容主要包括：
? 1、制定土壤环境质量标准
? 土壤环境质量标准是指对土壤污染物的最大允许含量所作的规定。
在制定土壤环境质量标准的工作中提出了土壤环境容量的概念。
? （ 1）土壤环境容量：是指在保证土壤生态系统的结构、功能不
受损失的情况下，土壤所能容纳污染物的最大数量。
? 可以认为是当农作物减产不低于某一阈值、农副产品中的污染物
积累量不超过某一阈值时土壤污染物的最大允许含量。
? （ 2）制定土壤环境质量标准。由于土壤质量和有机质含量不同，
会使土壤对污染物具有不同的保留和固定能力，同一种土壤
? 对某污染物的最高允许含量也没有一个很确定的数值，所以要制
定一个能适合各种情况的土壤环境质量标准是困难的。现在一般
以低容量土壤和敏感作物的试验结果作为依据。
? 二、土壤环境质量评价（已学）
? 三、土壤污染预测
? 根据区域土壤污染源、污染现状，研究污染物在土壤中的迁移转
化规律，并采用属性模型进行模拟。例如，我国北京西郊土壤环
境质量调查中，就采用了下述污灌土壤预测模型：
? 其中,Wi为 i污染物在土壤中的多来积累量（毫克 /公斤）,Bi为
本底浓度（毫克 /公斤）,M为耕作层每亩土壤的重量,Q为污灌
水量（升 /年 · 亩）,Ci为污灌水中污染物 i的实测浓度,Ki为污
染物 i的残留率,n为污灌年限。根据北京西郊的实地观测，
Ki=(污染物 i的年残留率） /（污染物的全年输入量）。
? ?)1/()1()/( iniiiii KKMQKCBW ????
? 4、土壤污染控制
? （ 1）控制和消除土壤污染源。
? （ 2）控制化学农药的使用。
? （ 3）合理施肥。
与制度
我国环境管理的发展历程
?（一） 1973～ 1983年
第一次全国环境保护会议 (1973.8.5～ 8.20)
召开背景
a.大连湾污染事件 —第一声警钟
b.北京鱼污染事件 —第一次治理
c.72年 6.5～ 6.16，联合国人 -环会议 —中国环保事业的序幕
高层人士认识到中国也有环境问题
中国于 1972年发生了几件较大的环境事件
? 大连湾污染 事件：涨潮一片黑水，退潮一片黑滩，因
污染荒废的贝类滩晾 5000多亩，每年损失海参 1万多
千克，贝类 10万多千克，蚬子 150多万千克；
? 北京鱼污染事件：官厅水库的水受污染造成市场出售
的鱼有异味；
? 松花江水系污染：一些渔民食用江中含汞的鱼类、贝
类，已出现水俣病（甲基汞中毒）的症兆。
? 1973年 8月，第一次全国环境保护会议，通过了环境保护
三十二字方针和第一个环境保护文件, 关于保护和改善环
境的若干规定, 。
? 1974年 10月，国务院成立环境保护领导小组，之后，各省、
市、自治区、直辖市和国务院有关部门建立了相应的环境
保护机构和环境科研、检测机构。
? 1977年 4月，国家计委、建委和国务院环境保护领导小组
发布, 关于治理工业“三废”开展综合利用的几项规
定, — 以三废治理和综合利用为主要内容的污染防治工作
进入全面实施阶段。同时开展了重点污染源的调查。
起步阶段的主要标志
? 1978年 2月，五届人大一次会议通过, 中华人民共和
国宪法, 规定,,国家保护环境和自然资源，防止污
染和公害, —奠定了环境法制建设和环境保护事业的
基础。
? 1979年 9月，通过, 中华人民共和国环境保护法,
（试行） —环境保护开始走法制建设的轨道。
? 1981年 4月，国务院作出了, 关于国民经济调整时期加
强环境保护工作的决定,,要求对企业、自然资源和自
然环境加强管理和监督，切实执行国家的有关政策和法
规。
? 1982年，颁布, 中华人民共和国海洋环境保护法, 。
? 这一阶段，人们认为环境问题是由于工业发展而带来的
污染问题，把环境管理简单地理解为采取各种手段和措
施控制污染
a.初步实现了对环境问题认识上的转变：
“三废”治理 — 环境保护；
b.初步实现了环境管理思想认识的转变 — 依法管理；
c.建立了国家、省两级环境管理机构和“老三项”环境管
理制度；
d.治理了一批重点污染源。
?主要成绩
第一次全国环境保护会议
? 向全国人民、也向全世界表明了中国不仅认识到存在环境
污染，且已到了比较严重的程度，而且有决心去治理污染。
会议作出了环境问题“现在就抓，为时不晚”的明确结论。
? 审议通过“全面规划、合理布局，综合利用、化害为利，
依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民” 32字环境
保护方针。
? 审议通过了中国第一个全国性环境保护文件, 关于保护
和改善环境的若干规定（试行）,,经国务院以“国发
〔 1973〕 158号”文批转全国。
1983年 12月，第二次全国环境保护会议召开
环境保护为基本国策；
提出三同步、三统一的环境战略方针；
制定了三项基本环境保护政策 — 预防为主、防治
结合，谁污染谁治理，强化环境管理。
1984年 5月，国务院作出, 关于环境保护工作的决定,,
并成立了国务院环境保护委员会，领导组织和协调全国环
境保护工作。
(二 )1983年 —1996年
1985年，河南洛阳召开城市环境会议，提出“综合整治”
的环境管理思想。
以上标志着中国的环境管理从“以治代管”的微观、分散
治理转变到“以管促治”的综合治理上来。
1989年 4月，第三次全国环境保护会议，提出新的环境管理
制度和措施，使环境管理走上规范化轨道。
1988年，成立国家环境保护局，被确定为国务院的直属机构。
? 1992年,制定了, 环境与发展十大对策, —提出可持续
发展的思想；
,中国 21世纪议程, 和, 中国环境保护行动计划,,确定
了国家可持续发展战略。
? 1993年 10月，召开第二次全国工业污染防治会议，提出
了推行清洁生产、实施全过程控制的工业污染防治对策。
? 国家还制定了若干环境保护的法律、法规、环境标准和环
境管理条例、出台了一系列环境保护的产业、行业政策、
技术政策、经济和技术法规及履行国际公约的措施和对策。
1996年 7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，做出了, 关于环
境保护若干问题的决定,,提出了新的环境保护目标、任务和措施。
启动了, 污染物排放总量控制计划, 和, 跨世纪绿色工程计划,,
实施 33211计划（三河、三湖、两区、一市、一海），提出污染治
理与生态保护工程 —环境保护进入新的阶段。
（三） 1996年 — 现在
二、中国环境保护方针与政策
（一）中国环境保护的基本方针
1。,三十二字”方针
全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、
大家动手、保护环境、造福人民
1973年，第一次全国环境保护会议被确定为环境保护方
针，写进了, 关于保护和改善环境的若干规定, 和, 中
华人民共和国环境保护法, 的试行法。
2.,三同步、三统一”的方针
经济体制改革后出现了新的环境问题，经济建设与环境保护
的关系如何？
? 1983年，第二次全国环境保护会议提出, 三同步、三统一,
的方针。迄今为止一直指导着我国环境保护实践的基本方
针。
? 三同步：经济建设、城乡建设、环境建设同步规划（前提，
预防为主）、同步实施（关键）、同步发展（目的）；
? 三统一：经济效益、社会效益和环境效益的统一
? 第四次全国环境保护会议上，重申了这一基本方针，并与
国家的发展战略紧密结合，阐述为：推行可持续发展战略，
贯彻, 三同步, 方针，推进两个根本转变，实现, 三效益,
统一。
（二）中国环境保护的基本政策
环境保护是一项基本国策。为什么？
1、中国的国情决定
人口大国、人均资源相对短缺，科学技术水平落后，经济基
础薄弱，环境问题历史欠帐太多，使得环境难以持续。
环境保护的目的：改善和保护环境质量；
维持资源的永续利用。
2、由中国的环境状况决定
1）环境污染问题
2002年，七大水系 741个重
点监测断面
河流
珠江
长江 黄河
松花江 淮河
海河 辽河
三湖富营养化比较
太湖
2002年近岸海域水质类别 四大海域一、二类海水比
例
2002年，监测的 343
个市（县）中
全国城市空气质量分级比例 不同空气质量状况下人比
117个
119个 107个
特大、超大型城市空气污染明显
重于中小城市，尤以人口规模在
100~200万的特大型城市空气污
染最重。空气中主要污染物二氧
化硫和颗粒物浓度超标的特大、
超大城市比例明显高于中小城市，
空气质量达标城市的比例则低于
中小城市。
大气环境质量
酸雨：面积达国土面积的 30%，局部地区酸雨频率达 70%。从 90年代的华南、
西南酸雨区发展到以长沙、南昌为中心的华中酸雨区和以厦门、上海为中心
的华东沿海酸雨区，以青岛为中心的北方酸雨区。
固体废弃物：垃圾围城、垃圾围湖现象突出，白色污染严重
2）生态破坏
植被破坏：
水土流失：治理速度赶不上破坏速度；
土地荒漠化：全国面积达 262万平方公里；
生物多样性锐减,15—20%的野生动植物物种处于濒危或接近濒危的状态，
,濒危野生动物物种国际公约, 640个世界性的濒危物种中，中国占 156个。
3、履行国际公约的责任决定
全球性的环境问题：全球变暖、臭氧层破坏、酸雨污染、物种消失、危险品的
转移
中国加入的国际公约：, 控制危险废物越境转移及其处置的巴噻尔公约,,
,蒙特利尔议定书, （臭氧层破坏）,,气候变化框架公约,,, 生物多样
性保护公约,,, 湿地保护公约, 等。
两控区达标状况 不同降水酸度城市百分比
2002年中国酸雨分布
,蒙特利尔议定书, —中国严格控制氟里昂物质的排放，执行更严格的
排放标准，调整相关的国家产业政策，强行淘汰一大批使用氟里昂物
质的生产技术。
,气候变化框架公约, —控制温室气体 CO2排放。中国的能源结构以煤
炭为主，限制 CO2的排放，实质上等于限制能源的消耗，对中国的经
济增长产生巨大的制约作用。
（三）环境保护的“三大政策”
1．预防为主、防治结合的政策 。
采取防范措施，不产生或尽量减少对环境的污染和破坏，是解决环境问
题的最有效率的办法。避免走先污染后治理的道路。
中国制定这条政策的主要目的：在大规模经济建设的过程中同时防治环
境污染的产生和蔓延。
其主要措施：
把环境保护纳入国家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计划；
对开发建设项目实行环境影响评价制度和 "三同时 "制度（防治环境污染
和破坏的设施与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）。
2．谁污染、谁治理的政策
这是国际上通行的污染者负担原则在中国的应用。
主要目的是促使污染者承担治理其污染的责任和费用。
其主要措施有：对超过排放标准向大气、水体等排放污染物的企事业单
位征收超标排污费，专门用于污染防治；对严重污染的企事业单位实
行限期治理；结合企业技术改造防治工业污染。
3．强化环境管理的政策
主要目的是通过强化政府和企业的环境管理，控制和减少管理不善带来
的环境污染和破坏。
其主要措施有
逐步建立和完善环境保护法规与标准体系；
建立健全各级政府的环境保护机构及完整的国家和地方环境监测网络；
建立健全环境管理制度，如实行地方各级政府环境目标责任制；对重
要城市实行环境综合整治定量考核等。
省级人民政府
及其环委会
国务院环境保护委员会
国务院有关
部委
省级环保部门
国家环保局
国务院环委
办公室 各部委环 保部门
地、市级环境
保护部门
县环境保
护部门
乡镇街道
环保员
大中型
企业环
保机构
省政府有关厅
局环保处室
地、市政府有关
工业局环保部门
县政府有关工业局
环保机构
小型企业、
乡镇街道企
业环保部门
中
国
环
境
管
理
组
织
机
构
国家、省（自治区和直辖市）、市、县、镇（乡）五级管理机构体系，国家、
省、市三级还建立了科学研究机构、监测、宣传教育中心等配套机构。
（四）中国环境保护的单项政策
1, 环境保护的产业政策
（ 1）环保产业发展政策
环保产业是国民经济结构中以防止环境污染、改善生态环境、保护自然
资源为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、资源利用、信
息服务、技术咨询、工程承包等活动的总称。是防治环境污染、改善
生态环境质量的物质技术基础。
中国的环境产业,1990年，国务院办公厅印发了, 关于积极发展环境保护产
业的若干意见,,推动了我国环保产业的发展。 1992年，党中央、国务院批
准了, 中国环境与发展十大对策,,将发展环保产业作为一项重要内容。在
,中国 21世纪议程,,, 国务院关于环境保护若干问题的决定, 和新修订的
,大气污染防治法, 中，都明确提出要大力发展环保产业。 1997年开始，党
中央、国务院每年召开人口、资源、环境工作座谈会，总书记和总理都到会
做重要讲话。
当前国家优先发展的环保产业重点领域：
一是环保技术与装备、环保材料和环保药剂
主要包括烟气脱硫技术与装备，机动车尾气污染防治技术；城市垃圾
资源化利用与处 理处置技术和装备，工业固体废物处置技术与装备；噪
声控制技术与装备；城市污水处理及再生利用技术，工业废水处理及循
环利用工艺技术，节水技术与装备；以污染预防为主的清 洁生产技术与
装备，资源综合利用技术与装备；生态环境保护技术与装备；污染防治
装备控 制仪器，在线环境监测设备；性能先进的环保材料及环保药剂等。
二是资源综合利用，主要包括共伴生矿的综合开发与利用、“三废”
综合利用、废旧物资回收利用。
三是环境服务，主要包括环境咨询、信息和技术服务，环境工程以
及污染防治设施运营服务等。
环境投入：我国环保投入达 3600亿元,1999年我国环境保护投入首次占到
国内生产总值的 1%。在实施积极的财政政策中，利用国债资金支持环保装备国
产化、城市污水、垃圾处理,,三河、三湖, 治理和工业污染防治技术改造项
目等。经济结构的调整不仅使部分闲置的机械制造能力转向了环保产业，而且
促进更多的企业转向环保产业。
环保产业 是 21世纪国家的主导产业之一。
（ 2）环境保护的产业结构调整政策
资源利用合理化、废物产生最小化、生产过程无害化的产业符合可持
续发展的总趋势。
产业结构调整，限制高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益、低
增长产业的发展，鼓励发展低投入、低消耗、低污染、高产出、高
效益、高增长产业的发展。
2, 环境保护的行业政策
环境保护的行业政策是指以特定的行业为对象开展环境保护的专项政
策。行业不同，其行业环境保护政策不同，具有明显的行业特点。
根据行业生产的规模、特点、生产工艺水平及污染物的产生情况，
各行业的环境保护政策分为鼓励发展、限制发展和禁止发展三类政
策。
1）鼓励发展的行业政策
对于具有先进的生产工艺、资源利用率高、污染排放量小、且具有规
模经济效益的企业，国家采取鼓励发展的政策。
如 1997年国家规定，造纸行业中木浆年产量在 10万吨以上的新建、扩
建项目，以芦苇、蔗渣、竹为原料生产非木降年产量在 5万吨以上的
新、扩建项目，麦草浆年产量在 3.4万吨以上、合理布局的新、扩建
项目。
2）限制发展的行业政策
对那些生产工艺一般、资源利用率不高、污染排放量较大且规模效益
不明显的企业，国家采取限制发展的政策。
如造纸行业中玻璃纸、低档瓦楞原纸、低档黄板纸、油毡原纸为限制
发展的范畴。
造纸、制革、印染、电镀、化工、农药、酿造、有色金属冶炼为限制
发展的行业。
3）禁止发展的行业政策
对那些生产工艺落后，资源利用率低、污染严重的企业，国家采取禁
止发展的政策。
如造纸行业中，年产在 1,7万吨以下半化学禾草本色浆的新建、改建
项目；
在淮河流域、旅游风景区、饮用水源地、经济渔业区、自然生态保护
区等环境敏感区新建小型制革项目；
关闭的,15小”乡镇企业,年产 5000吨以下的造纸厂（小造纸）、年产折
合牛皮 3万张以下的制革厂（小制革）、年产 500吨以下的染料厂（小印染），
以及采用, 坑式, 和, 萍乡式,,, 天地罐, 和, 敞开式, 等落后方式炼焦
（小炼焦）、炼硫的企业（小炼硫），土法炼砷（小炼砷）、炼汞（炼汞）、
炼铅锌、炼油（小炼油）、选金和农药（小农药）、漂染（小漂染）、电镀
（小电镀）以及生产石棉制品、放射性制品的企业。 "
关停的, 新五小, 企业分别是：
大电网覆盖范围内、单机容量在 10万千瓦及以下的常规燃煤火电机组（资
源综合利用机组除外）及清理整顿的小炼油厂、小水泥厂、小玻璃厂、小钢铁
厂。
3, 环境保护的技术政策
以特定的行业或领域为对象，在行业政策许可范围内引导企业采取有利于
保护环境的生产和污染防治技术政策。它是企业制定污染防治对策的依据，也
是开展环境监理的基础。
如, 环境保护技术政策要点,,, 关于防治水污染的技术政策, 。
4, 环境保护的经济政策
1）污染防治的经济优惠政
缺点：带有一定的计划体制的痕迹，在制定和执行过程中将经济政策的筹
集功能放在第一位，把经济政策的诱导功能放在第二位，倒置了经济政策的两
个功能，导致环境保护投入过低。
2）资源与生态补偿政策
对生产和消费领域的资源进行, 全成本, 定价的政策。
资源资源的价格由生产成本、使用成本和环境成本组成。
各种资源税和资源补偿费属使用成本，生态补偿费为环境成本。
我国的资源、生态补偿主要包括：矿产资源补偿、土地使用补偿、水资源
补偿、森林资源补偿、生态农业补偿等。
该政策为环境保护经济政策中最基本、最重要的政策。
5, 污染税和污染费政策
污染税政策在发达国家使用普遍。
污染费政策：排污受费政策，两个层次：超标受费、排污受费。
6, 环境保护的能源政策
1）城市环境保护的能源政策
调整能源结构政策；
实行集中供热政策；
发展民用节能政策
2）农村能源政策
发展沼气、天然气、小水电、太阳能、风能等政策；
推广节能灶、发展薪炭林政策。
3）工业、交通环境保护的能源政策
工业环境保护的能源政策：工业节能技术，提高能源的综合利用
率，淘汰耗能高的工业锅炉和技术等。
交通环境保护的能源政策：按照国家的汽车产业政策，淘汰耗能
高、尾气排放严重的机动车；推广使用无铅汽油等清洁燃料。
（三） 中国的环境管理制度
环境管理制度的类型
中国的环境管理制度
老
三
项
制
度
新
五
项
制
度
其
他
环
境
制
度
一）环境管理制度的类型
1、按制度的性质划分
? 政策法规型环境管理制度
环境管理的依据：国家的有关政策、法规，如, 三同时, 制度。
? 技术法规型环境管理制度
环境管理的依据：国家有关技术法规，如环境影响评价制度 。
? 经济法规型环境管理制度
环境管理的依据：国家的有关经济法规，如排污收费制度。
? 行政法规型环境管理制度
环境管理的依据：国家的有关行政法规和管理办法，如环境保
护目标责任制、城市环境综合整治定量考核和污染限期治理
等环境管理制度。
2、按照制度的功能划分
? 建设项目管理制度
建设项目管理为主要内容，是贯彻“预防为主”的微观环境管
理制度。如环境预审、环境影响评价、“三同时”等。
? 污染控制制度
以污染治理为主要内容，微观环境管理制度。如中国的排污收
费、污染限期治理、污染强制淘汰和美国的排污交易制度。
? 污染控制制度
以区域行政管理为基本手段、以地方政府为执行主体开展环境
保护的管理制度。如环境保护目标责任制、城市环境综合
整治定量考核制度等，也可以认为是微观程度上的宏观管
理制度。
3、按照制度的层次划分
? 宏观管理制度
制度从国家角度规定了强化宏观调控、加强环境与发展综合决
策、促进经济增长方式转变、增加环境保护投入等方面的
对策、措施和要求。国家和各级地方政府是宏观管理制度
的执行主体。
? 微观管理制度
是一类用于指导环境管理实践，环境管理部门可以运作和实施
的具有程序化、规范化特点的环境保护具体规定，如环境
影响评价、“三同时”、排污收费、污染限期治理等。
环境保护部门是这类制度的执行主体。
到目前为止，微观管理制度基本趋于成熟，具有明显的强制性、
规范性和可操作性，是中国环境管理制度的主体。
二） 中国的环境管理制度
“老三项,
1973?1979年正式被确认为法律制度。其特点是以污染源
为控制对象，以单项治理为主体，以控制点源排放浓度
为目标的法律手段，也是我国环境管理的基础措施。
?环境影响评价制度
?,三同时, 制度
?征收排污费制度
1、环境影响评价制度
? 环境影响评价制度
是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分
析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对
策和措施，进行跟踪监测，并按照法律程序进行报批的
环境法律制度。
? 环境影响评价 与 环境影响评价制度区别与联系
环境影响评价 环境影响评价制度
区别 一个科学上的概念, 属于
学术研究的范畴
一个法律上的概念, 属上层建
筑的范畴
联系 环境影响评价制度的科学
依据和技术支持
环境影响评价在法律和环境管
理中的具体体现和实际应用
? 环境影响评价制度的发展历程
? 1979年 5月,, 全国环境保护工作情况的报告, 指出我国环境评价制度的初步概
念，即要从环境影响预评价等基本建设前期工程抓起，防止产生新的污染源。
? 1979年 9月,, 中华人民共和国环境保护法（试行）,,第 6条明确规定：“在
进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门
和其他部门审查批准后才能进行设计。”
? 1981年 5月,, 基础建设项目环境保护管理办法,,对环境影响评价的范围、内
容、程序及管理等做了具体的规定，形成了我国环境影响评价制度的初步轮廓。
? 1986年 3月,上述, 办法, 被全面修改和补充，我国建立了比较完善的环境影响
评价制度。
? 1998年 11月,, 建设项目环境保护管理条例,,第一次通过行政法规明确规定
国家实行环境影响评价制度，标志我国环境影响评价制度的实行进入了一个新的
时期。
2003年 9月,, 中华人民共和国环境影响评价法,,标志着环境影响评
价制度执行进入了一个新的阶段，对促进可持续发展具有十分重要的意
义。它提出的, 规划的环境影响评价,,构建了环境保护参与经济发展
综合决策的管理机制。
? 我国环境影响评价制度的特点
?规划与建设项目环境影响评价并重
2003年 9月 1日以前, 绝大多数都是建设项目的评价 ;
2003年 9月 1日以后, 对规划项目和建设项目进行评价,管理方式上实现
从项目型管理 → 综合型管理的转变，
从微观管理 → 宏观管理的转变，
从被动管理 → 主动参与管理的转变。
?具有法律强制性
我国的环境影响评价制度是国家环境保护法明确规定的一项法律制
度，以法律形式约束人们必须遵照执行，具有不可违背的强制性，
所有对环境有影响的规划和建设项目都必须执行这一制度。
?实行评价资格审核认定制
1986年起，建立了评价单位的资格审查制度，强调评
价机构必须具有法人资格，具有与评价内容相适应的固定
的专业人员和测试手段，能够对评价结果负法律责任。评
价资格经审核认定后，发给环境影响评价资格证书,以确
保环境影响评价工作的质量,
?环境影响评价制度是基本建设程序中不可缺少的环节
环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设
项目设计任务书。把环境影响报告书的审批程序作为建设
项目的决策和设计的约束条件，使项目的基建程序与环境
管理程序紧密联系起来，环境影响评价制度成为项目开发
建设前必须遵照执行的工作准则。
? 环境影响评价制度的作用
?从国家的技术政策方面对新建项目提出了新的要求和限制，
以减少重复建设、杜绝新污染的产生，贯彻, 预防为主,
的环境保护政策。
?促进了国家环境科学技术、监测技术、预测技术的发展。
?为开展区域政策环境影响评价，实施环境与发展综合决策创
造了条件。
?环境影响报告书是对建设项目实施环境管理的系统资料，它
提出了对建设项目环保措施的可行性分析及建议，是环
保主管部门实施环境管理的系统资料，也是建设单位对
建设项目投产后实施环境管理的系统资料。
?是实现环境保护同经济建设协调发展的重要法律手段。传统
的开发建设活动往往只注重经济效益，而忽略了环境效
益。环境影响评价制度可以使经济、社会、环境效益达
到统一。
? 环境影响评价人员及验收监测人员资质申请程序
参加不同性质的技术培训班
符合环评（验收检测）条件人员，
由单位报名参加
考核
由国家环保总局颁发相应岗位证书
并在媒体上公布
Y
N
2,三同时, 管理制度
“三同时,,建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与
主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
?同时设计,是要求建设项目配套的环保设施与主体工程同时
设计，这是, 三同时, 的第一阶段。
环保设施的设计标准是浓度控制标准（达标排放）或总量
控制标准，设计的依据是建设项目环境影响报告书或者环
境影响报告表中的要求和建议。
?同时施工,是要求完成同时设计的环保设施与主体工程同时
施工，这是, 三同时, 的第二阶段，目的是保证同时投产。
环保设施施工方案要以设计方案为依据，按照设计方案要求进
行施工。达不到设计要求或者不按设计方案进行施工，其
结果将无法实现浓度控制或总量控制的目标。
?同时投产,要求完成同时施工的环保设施与建设项目主体工
程同时投入运行。其中，同时投产的前提是环保设施与主
体工程同时进行竣工验收，环保设施经验收合格，该建设
项目方可正式投入生产或者使用。
同时设计、同时施工是, 三同时, 的基础，同时投产是, 三同
时, 的关键。三个同时环环相扣，缺一不可。
?“三同时, 制度的作用
?防止新的污染和生态破坏的重要措施。
它贯穿于建设项目的设计、施工、生产三个重要环节，使建设项目
能够在投产后最大限度地减少环境污染，完整地体现和贯彻了
,预防为主, 的原则，有效地控制了新的污染和生态破坏的产生。
?是加强建设项目环境管理的有效手段。
,三同时, 制度是对开发建设项目进行预防性环境管理的法律制度，
是环境影响评价报告书中提出的防治环境污染和生态破坏的措施
的实施，并且明确了建设单位，主管部门和环境行政主管各自的
职责，有利于加强建设项目环境保护的管理。
?是保证治理新污染所需大部分资金投入的法律保证。
随着我国法律建设和管理工作的加强,,三同时, 制度的执行率逐
年提高。在防治环境污染资金投入上,,三同时, 是主渠道，全
国执行, 三同时, 项目的投资也在逐年提高。
?,三同时, 制度存在的问题及对策
存在的问题：
? 对, 三同时, 制度在建设项目竣工验收中重视不够，
影响力不及环评制度，执行率也不及环评制度高。
?,三同时, 制度与新的管理制度存在着不协调性。
如浓度控制与总量控制的矛盾；
分散治理与集中治理的矛盾。
怎样把总量控制的思想和集中治理的思想纳入, 三同时, 制度中
去，使, 三同时, 制度更加适应新时期的特点，这是我们急
需解决的问题，也是关系到, 三同时, 制度今后能否顺利实
施下去的问题。
? 清洁生产在, 三同时, 管理细则中没有得到充分体现。
我国防治工业污染大体经历了点源治理、综合治理、全过程控制三
个阶段，而目前的, 三同时, 制度主要针对点源治理，缺乏对
整个全过程控制即清洁生产的思想，即缺乏对工艺过程的合理
性、先进性、清洁文明生产的推行情况进行审查。
?在一些新的领域缺乏相应的指标体系。
,三同时, 制度及其验收监测方法比较笼统，划分不细。
? 现有, 三同时, 管理法规不能满足执行的要求，从而缺乏时效
性。, 三同时, 的各个阶段缺乏一套严格的、操作性强的审查
规范。使得建设项目环境管理比重失调。
解决途径：
? ①加强规范化管理，增强“三同时”制度的时效性 。
要强化“三同时”制度的实施，必须进一步明确“三同时”分级审
批、分级验收、分级监测程序。另外要严格规定试运行时间，超
过试运行阶段仍没有申请验收的，环保部门有权依据有关规定勒
令其停止生产。
? ② 拓展“三同时”制度的内涵以适应经济发展的步伐。
对区域性生态项目（如公路、铁路、开发区等）的“三同时”管理
及验收监测内容、方法、标准等指标体系尚缺乏技术政策和实施
细则。因此有必要依据法律规定和实际工作需要，尽快制定“三
同时”制度有关的技术政策、技术规范和指标体系，使之更适应
时代的要求。
? ③ 将清洁文明生产纳入“三同时”验收范畴
清洁生产是一项预防污染的综合性措施，为减少污染物的产
生和排放，工业企业就要按着清洁生产的途径进行排污审
计，筛选并实施防治污染措施。因此“三同时”验收不但
要进行污染治理设施的验收，还有必要审查企业的清洁生
产情况，以实现全过程控制污染的目的。
? ④提高管理监测人员素质，严把验收质量关。
加强管理和监测人员的业务培训，提高监测技术水平和管理
水平，严把技术关，以科学数据说明问题，而不是凭长官
意志，对于提高“三同时”的影响力，加强管理力度有着
重要作用。
? ⑤ 纳入考核和检查指标体系。
将“三同时”执行率纳入新五项制度中的城市环境综合整治
考核的指标体系和“爱卫”检查的指标体系之中，以引
起各级政府部门的高度重视。
? ⑥不定期抽查
国家对各省，省对各个地方进行不定期的经常性的检查，同
时对验收的分级管理情况和监测报告进行抽查，形成一
种检查制度，以引起各个地方各企业对这一工作的重视。
?3,排污收费制度
这是在 20世纪 70年代引进的一项贯彻“谁污染，谁治理”思想，
以经济手段保护环境的管理制度。这一制度与环境影响评价制
度和“三同时”制度共同组成了中国的“老三项”环境管理制
度，曾被誉为“中国环境管理的三大法宝,。
? 2003年 7月 1日，正式实施, 排污费征收使用管理条例,,这意
味着我国已实施２０多年的排污收费制度发生了重大变化 。
? （ 1）为什么要实施新, 条例,？
① 原来执行的, 征收排污费暂行办法, 已不适应新形式的需要。
—— 原来的, 暂行办法, 除了向水体排污既征收超标排污费，
又征收排污费外，其它的只有污染物超标排放才缴纳排污费。
—— 在排污费使用上存在着管理体制不顺、职责不清、运用
混乱的问题 。
? ② 原来执行的, 征收排污费暂行办法, 中排污收费标准也
存在许多问题和缺陷。
—— 超标收费低于污染治理设施和治理运行费用。
—— 同一排污口排放两种以上的污染物，只以收费最高的
一种污染因子收费，即单因子收费。
—— 对一些较重要的污染物排放还没有相应的收费标准。
? ③存在有法不依，执法不严的现象。
? （ 2）新, 条例, 简介
? ① 重新定义排污收费制度。
排污收费制度：是对于向环境排放污染物的排污者，按所排
放污染物的种类、数量、浓度，根据国家的相关规定收取
一定的费用。
? ② 特点 。
其特点是运用价值规律给排污者造成一定的经济压力，促使
其减少或消除污染物的排放。
? ③ 主要内容 。
其主要内容有：收费范围一般包括排放废水、废气（包括烟
尘）和废渣，个别省市还规定对噪声污染也收费；收费标
准取决于污染物的种类、数量、浓度、危害程度等方面；
排污费具体的加收和减免办法及排污费的管理和使用。
? （ 3）新, 条例, 及其配套章程的优势,
① 从原来的超标排放收费改变为 按污染物的种类、数量实行
排污即收费与超标收费并存的方式 。这适应了我国污染防
治工作思路的转变，即从污染物的浓度控制向浓度和总量
控制相结合的转变，从点源治理向流域、区域综合整治的
转变，从末端治理向源头和生产的全过程控制、实行清洁
生产的转变。
? ② 从 以前的单因子收费向多因子收费转变 。在同一排污口不再
仅按收费额最高的一种污染物计征排污费，而是视其排放污染
物的种类，分别计算，叠加收费 (根据我国国情，最多不超过三
项 )。
? ③ 排污金额由低收费标准向接近或高于治理成本的收费转变 。
? ④ 在征收和使用上，严格实行, 收支两条线, 原则 。征收的排
污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入财政预算，纳
入环境保护专项资金进行管理。所收的排污费将全部用于环境
污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。
? ⑤ 加大了排污收费的执法和监督力度 。对不按规定缴纳、使用
排污费的，规定了严厉的处罚条款。同时，对环保、财政、价
格部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、挪用公款等行为也规
定了行政或刑事处罚条款。
? ⑥ 排污费征收体制改为属地征收 。排污者按环保部门所发
,排污费缴费通知单,,将排污费缴纳到财政部门指定的
商业银行代收专户，当天由商业银行划入国库，国库部门
即按当天收入额的下述比例分别划缴：１０％缴入中央国
库；５％缴入省国库；８５％缴入地方国库，作为本级环
境保护专项资金。
? ⑦ 将排污费的征收范围扩大到了个体工商户 。按照条例，
直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当缴纳排
污费。
? 新五项
1989年 5月召开的第三次全国环境保护会议推出的管理制
度是中国环境管理思想、管理制度和对策的新发展。新的
管理制度弥补了原有三项制度的不足，明确了地方政府和
企业的环境责任，确立了城市环境保护工作的发展方向，
加大了污染治理的力度。
? 1,环境保护目标责任制
环境保护目标责任制是一项依据国家法律规定，具体落
实各级地方政府对本辖区环境质量负责的行政管理制度。
它是一项综合性的管理制度,
通过目标责任书确定了一个区域、部门环境保护 主要责任者
和 责任范围,运用定量化、制度化的目标管理办法，把贯
彻 执行环境保护这一基本国策作为各级地方政府和决策者
的政绩考核内容,纳入到各级地方政府的任期目标之中。
? （ 1）实施环境保护目标责任制的作用
有利于加强各级地方政府对环保工作的重视和领导，增加环
境保护的投入，在决策层次落实, 三同步，三统一, 的环
境保护方针。
有利于协调政府各职能部门相互配合与协作、齐抓共管，动
员全社会力量开展环境保护。
有利于强化环保部门的执法监督。
有利于由分散的单项治理转向区域综合治理，实现大环境的
改善。
有利于建立环境与发展综合决策和公众参与机制。
? （ 2）环境保护目标责任制的实施程序
实施环境保护目标责任制是一项复杂的系统工程，涉及面广，
政策性和技术性强。其工作程序大致要经过 4个阶段：
? ① 制定阶段 。在制定阶段，各级政府组织有关部门和地区，根
据环境目标的要求，通过广泛调查研究和充分协调，确定实施
责任制的基本原则，建立指标体系，制定责任制的具体内容。
? ② 下达阶段 。在下达阶段，责任书制定后，以签定责任状的形
式，责任目标正式下达，将各项指标逐级分解，层层建立责任
制，使任务落实，责任落实。
? ③ 实施阶段 。在实施阶段，在各级政府的统一指导下，责任单
位按各自承担的任务，分头组织实施，政府和有关部门对责任
书的执行情况定期调查检查，采取有效措施，以保证责任目标
的完成。
? ④ 考核阶段 。在考核阶段，责任书期满，先逐级自查，然后由
政府组织力量，对完成情况进行考核。根据考核结果，给予奖
励或处罚。
? 2 城市环境综合整治定量考核制度
? （ 1）城市环境综合整治的概念
所谓城市环境综合整治，就是把城市环境（保护环境问题和解决环
境问题的对策和措施）作为一个系统整体，以城市生态学为指导，
对城市的环境问题采取多层次、多渠道、综合的对策和措施，对
城市环境进行综合规划、综合治理、综合控制，以实现城市的可
持续发展。
它与目标责任制具有相同历史背景、相同地位和作用的一项城市环
境管理制度，城市政府是制度的执行主体，环保部门的职责是指
导和监督。因此，这项制度是城市政府统一领导负总责，有关部
门各尽其职、分工负责，环保部门统一监督的管理制度 。
? （ 2） 中国城市环境保护经历了三个不同的发展阶段：
?,三废, 治理阶段
1970s-80s,中国城市环境保护的主要内容是水、大气和固体
废物的治理，一切管理工作都是围绕, 三废, 治理而展开
的，管理的水平和层次很低。经济低增长、环境问题快速
产生局面，环境管理工作难度和压力增大。
? 综合治理阶段
1980s，城市环境问题：三废、技术、经济等各方面因素造
成，它们相互作用，相互影响，要采取综合治理的方法解
决城市环境问题。
这一时期的城市环境保护仍然是属于微观层次上的被动管理，
综合治理大多局限于工程技术方法和手段，围绕点源而进
行的，忽视宏观环境政策。
? 综合整治阶段
1984年, 中共中央关于经济体制改革的决定, 中提出。随着
国家经济体制的改革，政府职能发生了变化，要求以城市
为中心的各地政府要把工作重点从 经济建设的计划指导 转
变到 城市基础设施建设、城市公共设施建设和城市环境综
合整治上来 。
1985年，在河南洛阳召开的第一次全国城市环境保护工作会
议上，确定了我国城市环境保护工作的发展方向 —综合整
治的方向。
1989年，制定了较为完善的考核办法、程序和标准。
2002年 11月 19日，国家环保总局下发了, 关于调整 <“十五,
期间城市环境综合整治定量考核指标实施细则 >的通知,
（环办 [2002]133号）中对城考指标进行了调整，目前执
行的指标体系共分为环境质量、污染控制、环境建设、环
境管理等 4部分内容,20项指标。
（ 3） 重点城市环境管理和综合整治工作的主要成就
? ① 全国重点城市环境质量得到明显改善
重点城市大气环境质量得到显著改善。全国 47个重
点城市的总悬浮颗粒物（ TSP）、二氧化硫（ SO2）、氮
氧化物（ NOx）浓度年日均值逐年下降,2002年达到二级
空气质量标准的城市数为 18个，占重点城市数的 38.3％。
2002年重点城市大气二氧化硫（ SO2）、二氧化氮
（ NO2），比 2001年下降 3微克 /立方米,1 微克 /立方米。
2002年 47个重点城市饮用水源水质达标率为
98.51%，比 2001年增加了 0.34个百分点。
2002年区域环境噪声平均值、交通干线噪声平均值
分别为 54.9dB（ A）,68.6dB（ A）,与 2001年度相比，均
有不同程度的降低。
? ② 城市环境基础设施建设步伐加快
创模活动所带来的最显著的变化之一，也是重点城市环境质
量改善的重要原因。 2002年重点城市污水处理率（二级）和生活
垃圾无害化处理率分别达到 36.48％,85.67%，建成区绿化覆盖
率为 35.49%。
? ③ 环保投入大幅度提高，管理机制不断完善，管理能力显著增强
2000年,2001年,2002年重点城市环境保护投资指数平均为
2.16%,2.21%和 2.29%。已经接近或超过了某些发达国家的水平。
? ④ 经济持续增长
城市环境综合整治是城市环境保护一项长期有效的战略措施，
它在改善城市环境质量的同时，也直接和间接地拉动了城
市经济增长。巨额环保投资，拉动了城市内需，提供了新的
就业机会，创造了国内生产总值。威海市（ 1997年命名环
保模范城市） 1999年与 1996年相比,GDP、人均 GDP和财政
收入分别增长了 44.7%,21.6%和 84.4%；青岛市（ 2000年
命名环保模范城市） 2001年与 1999年相比,GDP和财政收
入分别增长了 32.93%,45.13%。
? ⑤ 狠抓一批为民办实事项目，解决人民群众关心的突出环
境问题
2002年，各城市政府加大管理力度，抓, 蓝天工程,,
,碧水工程,,, 安静工程,,生活垃圾处理和危险废
物安全处置工程、城市绿化美化工程等，努力让人民群众
呼吸上清洁空气让人民群众喝上用上干净水，吃上放心的
食物，在良好的环境中生产、生活。
? 3 许可证制度
指凡是对环境资源有不利影响的各种开发、建设项目的排污
设施及其经营活动，需要事前经过申请，经主管部门审查
批准，颁发许可证之后，才能按照规定的要求或条件进行
建设和排污活动，是国家为加强环境资源管理而采取的一
种卓有成效的管理制度。
关于许可证，我国通常也称为执照、批准书或者特别许可证
等。
许可证在环境资源管理方面应用得比较广泛：
如对土地、矿山、森林的开发有开发许可证；
对环境有影响的工程建设的建设许可证；
危险、有毒物品或严重危害环境资源的产品的生产、销售
许可证以及适用于各种排污活动的排污许可证等。
（ 1）排污许可证制度的概念
? 是指向环境中排放污染物的企业、事业单位，必
须首先向环保行政主管部门申请领取排污许可证，经
审查批准发证后，方可按照排污许可证上规定的条件
排放污染物的环境法律制度。它是在实行排污申报登
记制度的前提下，对排污者排污的定量化。
? 排污申报登记制度,是一项规定的环境管理制度，它
规定，凡是从事生产、经营或其它公共社会活动时，
直接或间接向环境排放废水、废气、废渣或产生噪声
振动、放射性电磁波等公害的单位或个人，必须在规
定的时间如实向环境保护行政主管部门申报有关排污
及污染防治等方面的情况。
?,水污染防治法实施细则, 第 9项规定：企业、
事业单位向水体排放污染物的，必须向所在地
环境保护部门提交“排污申报登记表”。环境
部门收到“排污申报登记表后，经调查核实，
对不超过国家和地方规定的污染物排放标准及
国家规定的企业、事业单位污染物排放总量指
标的，发给排污许可证。
? （ 2）排污许可证制度的作用
? ①实现由污染物浓度控制向总量控制或总量与浓度双重
标准的思想。
? ②协调和深化环境管理制度。（环境影响评价制度，
“三同时”制度，限期治理制度。）
? ③有利于国家对污染物排放的监督管理。
? （ 3）总量控制下的排污许可证制度
确定污染物排放总量控制指标，分配污染物总量削减指标
是发放和管理排污许可证最核心的工作。目前在确定了
排污总量（削减总量）以后，首要的任务就是将排污总
量（削减总量）分配至各污染源。
? ①排污指标分配的主要原则
? — 环境有效性原则：排污指标分配后应该有适当的赢余。
? — 公平原则, 由于间接地赋予了各污染源的排污权，那么这个权
利对于各污染源是平等的，同样削减污染量的义务也是平等的，
这就是公平原则。
? — 经济效益原则,经济效益性是衡量环境工作的一项重要的指标，
其对环境工作作出费用－效益分析，以尽可能地实现实施费用的
最小化，实现费用－效益的最大化，这也是环境工作中社会资源
利用最大化的内在要求。
? — 技术可行性原则,技术是制约环境工作，特别是污染物削减方
面的一个重要因素。在包括两个方面：一方面是纯粹的技术问题，
即在已有的技术（治理设备和专业人员等）条件下能否满足预定
的目标，另一方面是技术－经济问题，即技术是可行的，但承受
的经济费用可能成了制约条件，这与上一条原则－经济效益原则
是相容的。
? — 实施管理可行性原则,一个新制度的出台与实施可能会遇到阻
力，阻力的大小视各方面利益的平衡均势而定。这种阻力可能导
致制度实施的延迟，甚至“流产”。因此在出台或实施一项新制
度、新政策时，要组织有关人员对其作出实施、管理的可行性评
估，以尽可能减少损失和防止争议。
? 以上 5项原则是在单独的情况下提出的，它们彼此之间或多
或少地存在联系，可能是相融合的，或相对立的，即很难
同时兼顾多个原则。因此在制定分配方案时应该根据该地
区的具体情况，在平衡各方面利益的前提下，尽量兼顾以
上原则，在相抵触的情况下，应作出比较，略有偏重。
② 总量控制指标的分配方法
? —等比例分配法：这是最简单的分配方案，即以现状排污
量为基础，按相同比例确定各污染源的削减量指标。
? —加权分配方案：即根据总量控制指标值和现状排污总量
确定污染物削减总量，再按各污染源在现状排污总量中所
占的比重分摊削减量。
? —根据污染源的经济承受能力来分摊指标：这种方案是基
于福利经济学原理而提出的，福利好的企业应承担更多的
社会责任。
? —分区加权分配方案：即将所有控制区内的污染划分成若干单
元，根据环境目标对各单元的要求以及各单元的排污现状、治
理现状与经济技术条件，确定各单元的排污权重，分配削减指
标。
? —排污指标有偿分配：家是以排污收费和污染治理费用为依据，
确定排污指标的, 价格,,实行有偿分配。
? —行政协调分配方案：即环境保护部门根据实际情况，经与污
染源反复协调，行政决策分配排污指标。
? 4、污染集中控制制度
? （ 1）污染集中控制制度的概念
? 是指在一个特定范围内，为保护环境建立的集中设施和采
取相应的管理措施，是强化环境管理的一种重要手段。各工业
化国家的有害废物处理和处理设施正向大型化、集中化方向发
展，污染集中控制是环境治理的发展趋势。
? 污染集中控制，应以改善流域、区域等控制单元的环境质
量为目的，依据污染防治规划，按照废水、废气、固体废物等
的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，用尽可能
小的投入获取尽可能大的环境、经济、社会效益。
? （ 2）污染集中控制的几种形式
① 废水污染的集中控制：
以大企业为骨干，实行企业联合集中处理；同等类型工厂互相
联合对废水进行集中控制；对特殊污染物污染的废水实行集中
控制；工厂对废水进行预处理以后送到城市综合污水处理厂进
行进一步处理。
? ② 废气污染的集中控制：
? 城市民用燃气向气体化方向发；回收企业放空的可燃性气体，集
中起来供居民使用；实行集中供热取代分散供热；改变供暖制度，
将间歇供暖改为连续供暖；合理分配煤炭，把低硫、低挥发分的
煤炭优先供应居民使用，积极推广和发展民用型煤；加速, 烟尘
控制区, 建设，对烟尘加强管理和治理，加强对锅炉厂、炉排厂、
除尘器厂的管理；扩大绿化覆盖率，铺装路面，对垃圾坑、废渣
山覆土造林，合理洒水，防止二次扬尘。
? ③ 有害固体废物集中控制：
? 回收利用有用物质；将废物转变成其他有用物质；将废物转变成
能源；建设生物工程处理场处理生活垃圾；建设集中填埋场；建
设固体废物处理厂。
④ 噪声的集中控制：
? 采取环境躁声达标区的办法来推进噪声的集中控制。
? （ 3）污染集中控制的基本做法
? ①实行污染集中控制制度，必须以规划为先导。
? ②集中控制城市污染，要划分不同的功能区域，突出重点，分别
整治。
? ③实行污染集中控制，必须由地方政府牵头，政府领导人挂帅，
协调各部门，分工负责。
? ④实行污染集中控制必须与分散治理相结合。
? ⑤实行污染集中控制必须疏通多种资金渠道。
? 5、污染限期治理制度
? （ 1）污染限期治理制度的概念
是指对造成严重污染的企业事业单位和在特殊保护区域那超标排污
的已有设施，由人民政府依法决定，环境保护行政主管部门监督
其在一定的期限内完成治理任务的环境法律制度。
限期治理污染与治理污染计划不同，前者的决定是依据一定的法律
程序，具有法律效能，而后者只是一种行政管理手段，完不成不
负法律责任。
? （ 2）限期治理的对象
①位于特别保护区域内的超标排污的污染源。
②造成严重环境污染的污染源。对于“严重污染”没有明确具体的
规定。实践钟往往是依据污染物的排放是否对人体健康有严重的
影响和危害、是否严重扰民、经济效益是否远远小于环境危害所
造成的损失、是否属于有条件治理而不治理等情况来考虑是否属
于严重污染。
? （ 3）限期治理制度的内容
? 限期治理制度的内容主要包括限期治理项目、目标和期限。
? ①限期治理项目，是指需要进行限期治理的具体项目。
? ②限期治理的目标即限期治理所要达到的结果。一般是浓度目标
和总量目标。
? ③限期治理的期限由决定治理的机关根据污染源的具体情况、治
理的难度以及治理能力等因素来合理确定，但最长期限不得超过
3年。
? （ 4）限期治理制度的原则
? ① 限期治理要以污染源调查为基础，以环境保护规划为依据，与
环境综合整治、污染源集中控制、污染物总量控制相结合，解决
突出的环境污染问题。
? ② 限期治理要坚持强制与自觉相结合的原则。
? ③ 限期治理必须从国情出发，实事求是，先易后难，既要考虑环
境保护的需要，又要考虑实际的可能性。
? ④ 限期治理必须坚持环境效益、社会效益、经济效益统一的原则。
? ⑤ 限期治理必须坚持, 谁污染谁治理, 的原则，限期治理的资金
主要应由造成污染的企业自筹或贷款解决。
?八项制度小结：
? 八项制度的内在关系图
环境目标
责任制
综合整治定量考核
排污许可证
排污收费制
三
同
时
环
境
影
响
评
价
? 其它环境管理制度
? 1现场检查制度
? （ 1）现场检查制度的概念
? 是指环境资源保护部门和其它监督管理部门，依法对管辖范
围内的单位和个人遵守环境法律、法规、执行其命令、决定
的情况以及其它与环境资源保护有关的情况，直接进入现场
检查的一种环境资源法律。
? （ 2）现场检查制度的特点
? ①只能由法定的行政机关对法定的检查内容进行检查。
? ②随机性和强制性。
? ③直接现实性。
? ④ 灵活多样性。 检查的方式多种多样，主要有综合检查、单项
检查、普查、抽查、定期检查、临时检查、事前、事中和事后
检查以及事项性检查、事故性检查等。
? ⑤广泛性。
? 2 污染事故报告与处理制度
? （ 1）污染事故报告与 处理 制度的概念
? 是指因发生环境 污染事故 或者其他突发性事件，使环境受到或
者可能受到严重污染，威胁居民生命财产安全的 紧急情况 时，
必须依法进行通报和报告有关情况并及时采取应急措施的环境
法律制度。
? （ 2）污染事故报告于处理制度的作用
? ①实行污染事故于处理制度，能够及时查清事故的原因、危害
及其影响，使有关部门和人民政府及时采取必要措施控制污染，
防治污染损害的扩大，避免或减轻损失。
? ② 能够使受到污染事故威胁的居民和单位提前采取防范措施，以
保证人民群众的生命安全和国家、集体及个人的财产不受或少受
污染事故的危害，有利于维护社会安定团结的局面。
? 3 地方性环境预审制度
? （ 1）地方性环境预审制度的概念
? 是指根据根据的环境保护产业政策、行业政策、技术政策、规划
布局和建设项目的生产工艺，在项目立项阶段进行审批的一项政
策法规型的管理制度。这是建设项目前期管理的环境管理制度。
? （ 2）地方性环境预审制度的作用
? ①对违反国家环保产业、行业、技术政策，不符合环境规划和清
洁生产要求的拟建项目在立项阶段予以否定。
? ②对符合国家环保产业、行业、技术政策，符合环境规划和清洁
生产要求的项目批准立项，同时进一步提出是否进行环境影响评
价的要求。
? 4 污染强制淘汰制度 --有待完善
? （ 1）污染强制淘汰制度的概念
? 是指国家以调整产业结构、促进紧急增长方式转变、防止环境污
染为目的，定期公布严重污染环境的工艺、设备、产品或者项目
名录，并通过行政和法律的强制措施，限期禁止其生产、销售、
进口、使用或者转让的一种管理制度。
? （ 2）污染强制淘汰制度的范围
? ①造纸、制革等,15小”产业。
? ②违反国家法律、法规、生产方式落后、产品质量低劣、环境污
染严重、原材料和能源消耗高的落后生产工艺、设备及产品。
? （ 3）污染强制淘汰制度有待完善
? 只是规定了强制淘汰的内容和时间，而无法规定强制淘汰的程序
和方法，具有明显的非程序化特征，这给制度的执行带来很大的
麻烦。
? 对污染工艺、设备和产品的强制淘汰，必将触及一些企业、部门
和地方经济利益，必然阻力重重。因此，必须实行强有力的保障
措施，这是该制度能否发挥应有作用的关键。
?第三节 环境管理制度的改革与发展
? 中国的环境管理制度经历了 30多年的发展过程，环境管理制度
也经历了几个发展阶段。但从发展的角度来看，这些管理制度很
不完善，存在着改革与发展的问题。一方面，现有的管理制度在
实践中暴露出了许多不足和局限性；另一方面，不断发展的中国
环境保护事业给环境管理提出了许多新的问题，需要从管理制度
上加以解决。
? 1、现有管理制度的不足和局限性
? （ 1）管理制度与形势发展不相适应。 缺少生态保护的内容 。
? （ 2）管理制度之间不协调、不统一。如, 三同时, 制度是以点
源治理为前提的，与推行污染集中控制措施相抵触，在实践中需
要解决这些制度和措施之间的协调和衔接问题。
? （ 3）管理制度本身不完善。如环境保护目标责任制和城市环境
综合整治定量考核制度在环境管理实践中存在流于形式，不求实
效的弱点。
? 2、环境管理制度的改革与发展
? 针对中国环境管理制度存在的不足和局限性，应当对现有的管
理制度进行如下的调整：
? （ 1）建立环境与发展综合决策制度，加强宏观环境管理。
? 开展环境管理要从宏观决策入手，提高可持续发展决策的
质量与水平，在宏观决策指导下开展微观的环境管理，这是做
好环境保护工作的总体指导思想。
? （ 2）加快制定生态保护补偿制度、标准和技术规范。
? 在生态保护领域制定有针对新的生态保护补偿制度、标准
和技术规范，使生态保护和生态建设具有强制性、规范性和可
操作性，将生态保护的对策和措施落到实处，实现国家的生态
保护目标已成为环境管理制度建设的当务之急。
? （ 3）完善污染防治管理措施，实现总量控制与全过程控制的有
机结合。
? ① 建立清洁生产审计制度，实施污染全过程控制。
? ②环境预审应上升为国家制度，完善建设项目环境管理的制度体
系。 环境预审是环境保护部门按照国家有关环保产业政策、行业
政策和技术政策完全可以独立执行的建设项目管理工作。
? ③完善“三同时”制度，为实施污染物总量控制和全过程控制服
务。
? ④完善污染限期治理制度。将污染强制淘汰与污染限期治理统一
起来。前者带动后者，后者促进和强化前者。以减少管理上的重
复和防止出现漏洞。
? ⑤完善环境保护目标责任制，有效履行地方政府的环境保护责任
与义务。其考核指标体系不科学、不完整、不全面，应当增加综
合决策、环境保护投入、公众参与等方面的内容。
?本章小结
?熟练掌握：, 老三项,,, 新五项,
?掌握：其它环境管理制度
?了解：环境管理制度的分类
? 环境管理制度的改革和发展
?第四章 环境质量管理
? 一、环境质量管理的概述
? 二、环境标准和环境质量指标体系管理
? 三、环境质量监测的管理
? 四、环境质量评价管理
? 五、环境质量管理方法
? 六、污染物的总量控制
?第一节 环境质量管理概述
? 1970年，我国引入环境质量管理的概念，并立即在环境科学领域
得到迅速推广和使用。
? 一、环境质量管理的涵义
? 是指为了保证人类生存与发展而对自然环境质量和社会环境质量
所进行的各项管理工作。
? 这项工作的范围很广泛，就各级各类环保管理部门来说，其主要
任务是提出环境质量标准，组织监控（监测、检查、控制）和协
调；就利用环境资源的各部门而言，则是要把生产质量和环境质
量管理紧密结合起来，开展环境教育，树立环境文明道德观，把
环境污染尽力消除在生产过程之中。
? 二、环境质量管理的基本内容
? 1、制定环境质量标准。环境质量标准是环境质量管理的基本依
据，因为没有标准便无从判断环境质量是否达到要求以及达到的
程度。
? 2、环境质量监控。环境质量监控就是指对环境质量进行监测和
控制。
? 监测就是在对环境进行调查、研究的基础上，监视、检测代表环
境质量的各种指标数据的全过程，及时分析和处理这些数据，以
掌握环境质量的现状及变化发展趋势。
? 控制就是根据监测得到的环境质量现状及趋势，及时将信息反馈
给有关部门，在超过警报指标或出现严重污染事故时发出警报和
进行预报，通过有关部门采取某些具体措施。
? 3、编写环境质量报告书,就是在环境监测、评价基础上，提出对
环境质量状况的分析以及改善环境质量的对策。
? 三、环境质量管理程序
? 确定环境质量管理方案的一般程序
明确环境质量问题
（大气、水 …… ）
确定主要环境问题
找出主
要原因
对策方案比较
确定环境质量管理方案
调查方案和程序
原因分析
环境、经济效益分析
执行方案
调查和评价方案
环境调查
环境监测
环境监测评价
环境预测
环境目标
………………………………… 1 2 3 4
?第二节 环境标准和环境质量指标体系管理
? 一、环境质量标准的涵义
? 所谓环境标准，是指有关控制污染、保护环境的各种标准的总称。
它是为了保护人群健康、社会物质财富和维护生态平衡，对环境
要素（大气、水体等）中的有害物质或有害因素的发生、监测方
法以及其它需要考虑的有关问题所作的统一规定，是进行环境质
量管理的依据。
? 二、环境质量基准的涵义
? 所谓环境基准，是指环境中的污染物，对所研究对象（人或生物）
不产生有害影响时的最大允许量或浓度。它反映了污染危害与污
染物剂量、接触时间间的相关关系。
? 三、环境质量标准和环境质量基准之间的关系
? 环境质量基准是由污染物和特定研究对象间的剂量－反应关系确
定的，不考虑社会、经济、技术等人为因素，不具法律效力；
? 而环境质量标准则是根据环境质量基准，考虑社会、经济、技术
等因素，经综合分析后制定下来，由国家管理机关批准、颁发，
具有法律效力的技术准则。
? 所以，环境质量基准是制定环境质量标准的科学依据，环境质量
标准中规定的数值原则上应当小于或等于相应的环境质量基准值。
? 四、环境质量指标体系
? 所谓环境质量指标体系，是指用来描述环境质量状况，预测、评
价人为因素导致环境质量变化趋势的一组可度量参数的集合。没
有一个恰当的指标体系，就不可能正确评价环境质量，也就不可
能有效地进行环境质量的管理。
? 1、生态指标体系
? （ 1）形态结构指标，如植被覆盖面积、森林草原面积等；还有
生物群落结构指标，如濒于灭绝的物种、珍稀动植物的数量和种
类等。
? （ 2）能量结构指标，如每平方公里生物量，每平方公里的人口
数等。
? （ 3）区域物质结构指标，包括水分结构指标，如降雨量、河流
流入流出量等。
? （ 4）生态功能指标，包括能量利用率及利用效率（如净辐射量、
总生物量等）、物质利用效率（如水、氮、磷等的利用率等）、
生态效益指标。
? 2、环境质量指标体系
? （ 1）大气质量指标，包括物理指标（如年平均气温、年最大温
差、无霜期等），化学指标（一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物
等）。
? （ 2）水质指标，包括水文特性指标（如流域面积、来径流深度
等），水质指标（如水温、透明度,pH值等）。
? （ 3）土壤质量指标，包括土壤 pH值、有机质含量,DDT等农药
含量、重金属有毒元素含量等。
? （ 4）生物质量指标，如重金属有毒元素含量、农药残留量等。
? （ 5）污染物治理指标，包括损耗指标（如万元投资基建费用、
劳动耗用等），产污量指标（如万元产值产污量、环境贬值费
等），环保投资指标（如万元产值环保投资、万元产值劳动保护
费等），环境经济效益指标。
第三节 环境质量监测的管理
? 环境质量监测是环境质量管理的基础。对于所获取的
数据，要符合, 四性, 要求：
? 代表性
? 可比性
? 准确性
? 完善性
? 要使监测数据满足, 四性, 要求，必须加强环境监测
的管理。
?一、布点、采样、样品存储和运输（已学）
?二、分析方法及其质量控制（已学）
?三、加强环境监测本身的管理
? 包括统一管理机构，研制环境监测条例、规章制度和标准，
制定和协调环境监测规划与计划，组织环境监测网络，编写环境
质量报告书，开展环境监测的科研，组织学术交流等。
?第四节 环境质量评价管理
? 一、环境质量的现状评价（已学）
? 二、环境影响评价（已学）
?第五节 环境质量管理方法
? 一、大气质量管理方法
? 大气环境质量管理属单要素环境质量管理，内容较多，包括制定
大气环境质量标准、进行大气环境质量平均与管理、大气污染源
管理、大气污染预测、预报等。
? 1、大气环境质量标准
? 大气环境质量标准是国家规定的各类地区大气中某些污染物的含
量在一定时间内不许超过的容许量，是评价和管理大气环境的准
绳。
? 2、大气环境质量评价（已学）
? 3、大气污染源管理。
? 主要指对人为污染源的管理。对于固定污染源中的点源和移动污
染源中的汽车排放，一般采取制定污染物排放标准和污染物控制
指标，并以立法作保证的方法进行管理。对于低空排放的小型民
用炉灶目前还缺乏有效的管理办法。
? 第一，制定大气污染物排放标准。在制定国家排放标准的基础上，
由地区制定大气中主要污染物排放标准。
? 第二，制定污染物排放控制指标。
? 第三，建立污染源控制系统。使总量控制－分配排污控制指标－
建立污染源监控系统－企业环保考核指标这条链索上的各个环节，
组成一个污染源控制系统，以便对污染源实施有效的管理。
? 4、大气污染的预测和预报
? 监测大气环境中污染物含量水平和分析污染趋势，是实施大气质
量环境管理的重要手段，也是防止发生大气污染事件的有效措施。
国家和地区可根据大气监测资料，通过广播、电台、报纸等传媒
每天发布大气质量情况的预报，还可分析大气污染发展趋势，及
时发出警告。
?二、水环境质量管理方法
? 水环境质量管理，包括制定水质标准、进行水质监测和评价、水
污染源管理、水质污染预测预报、制定水质管理规划等内容。
? 1、制定水环境质量标准
? 与大气相比，水环境质量标准涉及面广，内容复杂，主要包括：
地面水环境质量标准、海水水质标准、生活饮用水水质标准、渔
业水质标准、农田灌溉水质标准、工业用水水质标准、地区水环
境质量标准等。
? 2、水环境质量评价（已学）
? 3、水资源保护与管理
? （ 1）控制污染源。
? （ 2）保护水体，防治污染。（水质分级，已学）
? （ 3）制定水资源开采计划，保证水资源的供需平衡，严格控制
水资源的污染贬值，采取措施补偿水资源的不足等。
?三、土壤环境质量管理方法
? 土壤环境质量管理的目的在于保证作物生长所需要的良好土壤，
使作物能够不断增加产量，并向人类提供优质、没有残留化学毒
物的食品。其内容主要包括：
? 1、制定土壤环境质量标准
? 土壤环境质量标准是指对土壤污染物的最大允许含量所作的规定。
在制定土壤环境质量标准的工作中提出了土壤环境容量的概念。
? （ 1）土壤环境容量：是指在保证土壤生态系统的结构、功能不
受损失的情况下，土壤所能容纳污染物的最大数量。
? 可以认为是当农作物减产不低于某一阈值、农副产品中的污染物
积累量不超过某一阈值时土壤污染物的最大允许含量。
? （ 2）制定土壤环境质量标准。由于土壤质量和有机质含量不同，
会使土壤对污染物具有不同的保留和固定能力，同一种土壤
? 对某污染物的最高允许含量也没有一个很确定的数值，所以要制
定一个能适合各种情况的土壤环境质量标准是困难的。现在一般
以低容量土壤和敏感作物的试验结果作为依据。
? 二、土壤环境质量评价（已学）
? 三、土壤污染预测
? 根据区域土壤污染源、污染现状，研究污染物在土壤中的迁移转
化规律，并采用属性模型进行模拟。例如，我国北京西郊土壤环
境质量调查中，就采用了下述污灌土壤预测模型：
? 其中,Wi为 i污染物在土壤中的多来积累量（毫克 /公斤）,Bi为
本底浓度（毫克 /公斤）,M为耕作层每亩土壤的重量,Q为污灌
水量（升 /年 · 亩）,Ci为污灌水中污染物 i的实测浓度,Ki为污
染物 i的残留率,n为污灌年限。根据北京西郊的实地观测，
Ki=(污染物 i的年残留率） /（污染物的全年输入量）。
? ?)1/()1()/( iniiiii KKMQKCBW ????
? 4、土壤污染控制
? （ 1）控制和消除土壤污染源。
? （ 2）控制化学农药的使用。
? （ 3）合理施肥。
