中国区际自治法制比较 西南民族学院法学院 杨华双 内容提要：民族自治地区和特别行政区是我国依法自治的特殊地区。国家在主权统一的前提下，赋予自治地区相应的自治权力，因而二者的法制较之我国一般地区有某些相同的基础；又由于二者自治的性质不同、法源不同，手段不同，使其法制呈现鲜明差别。 关键词：民族自治地区 民族区域自治法 特别行政区 特别行政区基本法 依照宪法和相关法律的规定，我国目前实行区域自治的有两类地区：民族自治地区和特别行政区。上述地区自治制度的建立和实施，充分体现了具有中国特色的政治制度，也是中国解决民族问题和历史遗留主权问题的法制建树。 随着香港、澳门特别行政区的相继回归，近年来研究港澳法律制度与内地法制比较的相关著述越来越多，内容多是关于中国区际刑法、民商法的比较研究或冲突准据法的建议。本文试从另一角度，即自治的角度，比较分析内地民族自治地区与港澳特别行政区的法制异同。 法制体系比较 民族自治地区的法制体系构成主要是：宪法、民族区域自治法、国家法律、自治立法（包括自治条例、单行条例、法律变通、补充规定等）。特别行政区的法制体系构成主要是：宪法、少数特定全国性法律、特别行政区基本法、基本法授权保留的行政区原有法律、自治立法。 （一）宪法是自治地区的根本法律渊源 宪法是国家的根本大法，它规定了国家制度和社会制度的基本原则，具有最高的法律效力。宪法确立民族区域自治制度和特别行政区制度，首先是国家主权的法律要求，反映了上述制度是国家政治制度的重要组成部分。 民族问题是日益突出的世界性的问题。我国是多民族国家，民族团结、各民族共同繁荣是国家长治久安的必要前提。实行民族区域自治，保障各少数民族的合法权益，促进民族地区的发展，反对民族分裂，是维护国家主权统一的坚实基础。 特别行政区实行“一国两制”前提下的自治，是中国完美解决历史遗留主权问题的创举。香港、澳门的平稳回归并逐步走向高度自治，更是进一步维护和发展了中国安定团结的政治局面。香港、澳门的回归不但是一次主权、治权和政权的转移，更是法制根本规范的转移。这个事实不应被特别行政区基本法中“港澳原有法律基本不变”所掩盖，因为在港（澳），原有的、以英（匍）国国会立法和英皇特权立法为依归的根本规范，已由一个以《中华人民共和国宪法》为终极依据的根本规范所取代。① （二）自治基本法具有仅次于宪法的地位 根据宪法，国家制定了落实民族区域自治制度和特别行政区制度的基本法律，即《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。 这三部由国家最高立法机关制定的基本法律，其法律地位和效力仅次于宪法，是宪法相关原则的重申和相对细化，确立了自治地区政治、社会、经济各项制度的基本原则，因而在自治地区具有“小宪法”的地位，其他任何自治法律，都不得与之相抵触。② 纵观这三部自治基本法 ，在体系上十分相似，都是由“序言、总则、正文、附则”所构成，这和我国其他法律是不一样的。除了宪法和这三部自治基本法，其他法律没有专门的序言部分。设立序言，体现了上述法律的特殊性。它是重申宪法主权统一精神的需要；是铭刻特别行政区之划时代的重要历史意义的需要；是突出该地区重要政治战略地位的需要；是体现“基本法”重要地位的需要。 一般法的适用不同 一般法（在港澳称“内地法律”）是指除了宪法（及宪法性法律）之外的刑事、民事及诉讼程序等法律。在我国除了民族自治地区、特别行政区以外的地区，都是国家各项法律的完全适用范围。 民族自治地区对国家一般法律的适用，比较特殊，《民族区域自治法》和《立法法》授权民族自治机关，对于一般法律在自治地区的实施，可以结合民族地区实际情况，经合法立法程序，对相关规定作出适当变通、补充。我国一些法律如《民法通则》、《继承法》、《民事诉讼法》、《刑法》、《婚姻法》、《收养法》、《森林法》等也都明文授权民族自治地区立法机关可以对上述法律进行合法变通和补充。如没有进行变通、补充或变通补充未被批准通过，则仍然象其他地区一样完全适用该法律。 特别行政区原则上不适用一般法律。但是鉴于“一国两制”的基本要求，特别行政区必须适用相应的我国的宪法性法律，即《香港特别行政区基本法》附件三中所列和《澳门特别行政区基本法》附件三所列的“在特别行政区实施的全国性法律”，包括《国旗法》、《国籍法》等。 特别行政区不适用一般内地法律是基于《中英联合声明》、《中匍联合声明》和两部特别行政区基本法的规定，也是一国两制在法制上的体现，是“保持特别行政区基本制度五十年不变”的需要。并且由于大陆和港澳本身分属不同法系，法域界限十分明显，不便于全国法律的强制沟通和改造。根据基本法的规定，香港现行的法律是“除同基本法相抵触或经立法机关作出修改的原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法”③ ；澳门现行法律是“除同基本法相抵触或经立法机关或其他有关机关修改的原有法律、法令、行政法规和其他规范性文件。”④ 自治立法是自治地区法制的重要组成部分 立法权是最核心的自治权。《宪法》第116条规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。《民族区域自治法》对民族自治地区的立法权作了详细规定。香港、澳门特别行政区基本法都分别在总则第二条规定：“全国人民代表大会授权香港（澳门）特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。 自治立法对自治地方的社会发展意义重大。自治地方政治、经济、文化的特殊性必须通过自治立法来体现和规范。如果不重视立法或立法无效益，则直接影响地区自治的质量。 民族自治地方立法权的行使，近年来也取得了一定的成果。全国各自治区、州、县（旗）绝大部分都进行了自治立法并经批准生效。立法形式主要有自治条例、单行条例和法律变通规定、补充规定。从内容上看，民族自治立法主要涉及婚姻家庭、文化教育、语言文字、资源保护等方面，有机结合了民族风俗习惯、地区生态效益、民族关系等因素，有利于促进地区发展。 另一方面，民族自治地方立法还有待加强；也就是说，民族自治立法权的行使，客观上还有更大的空间和高度。有些民族自治地区还未制定自治条例；有些地方的自治立法过于简单，甚至害怕主张自己的权利会影响与上级国家机关的关系，在内容上没有实质性的突破。既然是宪法和法律赋予的权力，就应该用够、用活，通过立法把依法自治落到实处。尤其是现在国家实施西部大开发的政策，民族自治地方更应抓住机遇，积极主动地行使立法权，促进地方经济发展。 而特别行政区的自治立法，应该说由于特别行政区建立的时间还不太长，加之原有资本主义法律得到了相当程度的保留，自治立法工作还没有大规模地展开。但就从2002年下半年开始进行的香港特别行政区立法会“落实《基本法》第二十三条——制定国家安全条例”活动来看，特别行政区自治立法的积极性非常高，社会反响热烈，立法效果为公众瞩目。相信随着特别行政区各项事业的发展，自治立法工作会蒸蒸日上。 立法程序比较 对于现代法治国家而言，程序可体现法律活动的文明度、科学性。法律活动程序的不同，可反映“法统”的不同。 民族自治地区和特别行政区因属一个国家两种“法统”，立法程序之异同可从以下方面比较： （一）二者的根本法源宪法的立法程序是一致的； （二）作为宪法相关法律的《民族区域自治法》和港、澳《特别行政区基本法》的立法程序是一致的，都是由全国人民代表大会制定的国家基本法律。 （三）民族自治地区与特别行政区立法程序之不同，主要体现在以下方面： 1、立法主体： 《民族区域自治法》规定当地人民代表大会是民族自治地方的立法机关；立法机和自治机关不是同一法律概念。民族自治地方的政府也是自治机关，但只有人大才是立法主体。而在我国一般地方，人大、人大常委会、政府都是立法主体。因此民族自治地方的立法主体是相对特定的。 特别行政区基本法规定“立法会”是特别行政区的立法机关。人大和立法会虽然都是立法机关，但是由于人民代表大会制度和议会制本身是不同社会制度下的组织制度，其性质、职能有所差异。就立法会而言，其受行政权力的牵制十突出。比如：《香港特别行政区基本法》第50条规定：行政长官可依法解散立法会。 2、立法范围 民族自治地区和特别行政区法律制定都有特定法律授权，在立法目的上有相同的性质，即根据本地区的实际情况，作出有利于当地社会、经济、文化发展的立法，以体现“民族自治”、“港人治港”、“澳人治澳”的宪法精神。 根据《民族区域自治法》的规定，民族自治地区的立法机关首先可以制定有关自治条例和单行条例的制定原则、调整范围、制定程序和技术的自治条例，相当于自治地方的“《立法法》”的性质；其次，根据宪法和《民族区域自治法》的规定，自治地区的人大可制定有关自治机关使用当地通用语言文字、有关自治地区干部人事培养任用、有关组织本地方维护社会治安的公安部队、有关地方经济建设、有关地方财政管理、有关文化教育、有关人口管理、有关自治机关的组织等方面的自治条例和单行条例。总之，《民族区域自治法》对民族自治地区的立法范围作出了明确的指示。 特别行政区的立法范围则主要由三部分构成。一是由立法会的职权产生的立法。⑤特别行政区的立法会有权制定、修改和废除法律；除此之外，立法会还有“审核政府的财政预算提案”等若干职权。立法会如果需要通过立法的方式行使这些职能，它便能就行使这些职权所需涉及的事项立法。二是一般立法范围。香港、澳门的特别行政区基本法都专章规定特别行政区有权就居民的基本权利和义务方面的一系列事项立法。三是特定事项立法，主要指中央要求的涉及国家安全的立法。香港、澳门的特别行政区基本法都在二十三条规定：“特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。” 3、提案与起草 民族自治地区自治立法的提案，由谁提出，怎样提出，在《民族区域自治法》中并无直接详细的说明。但根据《民族区域自治法》关于立法机关有权制定“自治机关的组织和工作”的自治立法和自治地区人民政府与人大的关系的法律规定（人民政府和人大都是行使自治权的机关；人民政府对本级人民代表负责并报告工作）来确定。一般情况下，民族自治地区人民政府可以行使自治立法的提案、起草权；并对上级国家行政机关作出的决议、决定、命令和指示不适合本地方实际情况的，可以报经该上级国家机关批准变通执行或停止执行。 特别行政区立法的提案权有明确的法律规定——由政府和立法会议员行使。政府行使 拟定并提出法案、议案、附属法规的职权。凡不涉及公共开支、政治体制或政府运作的事项，可以由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的事项，在提出前必须得到行政长官的书面同意。政府提出的法案优先列入议程 4、批准生效 民族自治地方立法和特别行政区立法的不同的批准生效方式，体现了这两种自治区域与中央的不同关系。 根据《民族区域自治法》的规定，自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准生效，并报全国人民代表大会和国务院备案。由此可见，民族自治地方要充分行使自治立法权，很大程度上还依赖于上级立法机关的肯定和支持。民族自治地区与上级国家机关的关系，是特殊的、紧密的关系，比一般地方与上级国家机关的关系更微妙。正因为如此，我国把上级国家机关与民族自治地区的关系写进了《民族区域自治法》，明确了上级国家机关对民族自治地区的职权。但这些职权大都是关于行政领导的，纯粹立法上的引导关系并不明确，那么有可能在一定程度上影响民族自治地区的立法效果。 而特别行政区的地方立法无须报全国人大常委会批准，只须报全国人大常委会备案，作为立法监督；备案并不影响该法律的生效。就这个意义而言，体现了特别行政区立法的“高度自治性”，保障了特别行政区自主立法处理一般地方性事务的权力。但是，这种“高度自治”又是相对有限的。这种“限制”主要用于：全国人大常委会如认为特别行政区制定的任何法律不符合《基本法》关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。发回的法律立即失效。⑥ 特别行政区的地方立法的生效不直接受全国人大委员会的批准，而是受限于特别行政区的行政长官的职权。香港、澳门的特别行政区基本法都规定：特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。行政长官如认为立法会通过的法案不符合特别行政区整体利益，可在法定时间内将法案发回立法会重议；重议后仍不能签署的，行政长官可依法解散立法会。 相比较而言，民族自治地方的立法权系呈纵向隶属关系，特别行政区则呈横向制约关系。 司法制度比较 民族自治地区与特别行政区司法制度的不同是两种地区法律制度最本质的差别。这种差别是由两种地方所属法统之不同造成的。 香港、澳门作为前欧洲殖民国家长期统治过的地区，其司法文化已经深深烙下了普通法系的痕迹。其司法制度的主要特征是：1、各级法院是特别行政区的司法机关，司法独立，特别行政区终审法院行使终审权；2、判例是重要的司法渊源；3、特别重视审理案件程序的公正性，包括有关司法人员的客观性、中立性和给予案件当事人的律师代表充足的机会为当事人陈词、申辩；4、陪审制度相对完善。 而民族自治地区的司法制度本质上与国内一般地方并无差别，人民法院和检察院是民族自治地区的司法机关，法院无终审权。案件审理依据法典，不适用判例；法庭审理正处于由“主审式”向“控辩式”逐步转轨时期。当事人的权利也正在通过国家相关法制建设逐步完善。 民族自治地方与特别行政区的司法制度中有一个共同点是都实行司法双语制。法律规定民族自治地方在司法过程中可以使用中文以及当地民族通用语言文字；特别行政区可以结合官方语言中文（包括繁体和简体两种文字版本）同时使用英（匍）文，以体现地区文化特色。 注释 ①：见陈弘毅著《法治、启蒙与现代法的精神》 中国政法大学出版社 1998年6月第一版，第223页 ②见《民族区域自治法》序言；《香港特别行政区基本法》第11条；《澳门特别行政区基本法》第11条 ③见《香港特别行政区基本法》第8条 ④见《澳门特别行政区基本法》第8条 ⑤见《香港特别行政区基本法》第73条、《澳门特别行政区基本法》第71条 ⑥见《香港特别行政区基本法》第17条、《澳门特别行政区基本法》第17条