第四章 中国城市化的制度障碍与制度创新
? 一、城市化与制度创新
? 二、传统体制下的制度安排与城市化
? 三、新工业化时期的制度创新及其对城
市化的影响
? 四、构筑有利于城市化的制度框架
一、城市化与制度创新
? 城市化与制度安排
? （一）直接作用于城市化的具体制度
? （二）通过工业化作用于城市化的具体制
度
城市
化的
制度
框架
工业
化的
具体
制度
安排
民间资本的积累机制
财政税收制度
投融资体制
市镇设置的法律制度
城镇建设投融资体制
企业制度
土地制度
社会保障制度
行政管理制度
就业制度
户籍制度
城市
化的
具体
制度
安排
二、传统体制下的制度安排与城市化
? （一）计划经济体制把城市化限制在非常
狭窄的渠道之中
? （二）城镇基础设施严重滞后，城镇的人
口承载能力低下
? （三）以重工业为核心的投资体制，决定
了一系列不利于城市化的相关制度安排
重工业超前发展的工业化道路
高度集权的计划经济体制
城市化的具体制度 工业化的具体制度
狭窄
的城
镇建
设投
资渠
道
排斥
民众
进入
投资
领域
城乡
分割
的户
籍管
理制
度
面向
城镇
的就
业制
度
面向
城镇
的社
会福
利制
度
低
工
资
制
度
投
资
于
重
工
业
限制轻
工业和
第三产
业发展
城镇基础
设施落后
农村人口难
以进入城镇
对社会服
务需求少
吸收劳动
力能力低
城镇的人口
承载能力低
封闭式的城市化
道路狭窄, 水平
低下
三、新工业化时期的制度创新
及其对城市化的影响
? （一）就业制度改革与创新的轨迹
? （二）户籍制度改革与创新的轨迹
? （三）社会保障制度改革与创新的轨迹
? （四）土地制度改革与创新的轨迹
（一）就业制度改革与创新的轨迹
? 1、创新轨迹
? 1978:家庭联产承包责任制 ；
? 1979:农副产品购销体制改革；
? 1981年 10月：, 关于广开门路，搞活经济，解决城镇就
业问题的若干决定, ；
? 1984年 10月：, 关于农民进入集镇落户问题的通知, ；
? 1984年 10月：, 国营建筑企业招用农民合同制工人和使
用农村建筑队暂行办法, （铁路、港口、仓储等）；
? 1994年 7月，国家颁布了, 中华人民共和国劳动法, ；
2、就业制度的障碍
? 就业制度障碍主要表现为中观和微观的制
度障碍,
? 北京市劳动和社会保障局明文规定,2000年
有 8个行业 103个职业限制使用外地务工人
员 。
（二）户籍制度改革与创新的轨迹
? 1、制度创新的轨迹
? 1958年 1月：, 中华人民共和国户口登记条例,
? 1984年 10月：, 国务院关于农民进入集镇落口问
题的通知, 的颁发。
? 1985年 9月：, 中华人民共和国居民身份证条例,
? 1997年 6月：, 小城镇户籍管理制度改革试点方
案,
? 1998年国务院批转了, 公安部关于解决当前户口
管理工作中几个突出问题的意见,
2、制度障碍
? 第一，大中城市户籍没有全面放开；
? 第二，必须拥有固定住所
（三）社会保障制度改革与创新的轨迹
? 社会保障 是依据一定的法律和规定，为保证社会
成员的基本生活权利而提供的救助和补贴，主要
包括社会救助和社会保险。
? 社会救助 是当公民遇到不可抗拒的天灾人祸、失
业待业、鳏寡孤独等特殊困难，导致生活水平低
于国家规定的最低生活水准时，政府和社会向其
提供的满足最低生活需求的物质资助。
? 社会保险 是通过立法形式强制推行的社会保障，
由劳动者、企业和政府各方筹资，当劳动者遇到
伤亡、疾病、失业、退休等情况时，防止收入中
断和丧失，以保障其基本生活需求的制度。
? 中国城镇的社会保障体系框架已经基本
建立。
? 从城市化的角度看，中国社会保障制度
的主要问题是保障面覆盖范围太小。主
要表现为保障对象基本上是城镇居民和
城镇职工，已经进入城镇工作的农民工
能够享受的社会保障或者含混不清，或
者干脆将农民工排除在外 。
（四）土地制度改革与创新的轨迹
? 1.城镇土地制度改革及对城市化的促进作
用
? 2.农村土地改革对城市化的影响
1.城镇土地制度改革及对城市化的促进作用
? 1984年 12月,, 国民经济行业分类和代码,
? 1988年 4月,, 中华人民共和国宪法修正案, 第
二条规定：“土地的使用权可以依照法律的规定
转让” ；
? 1990年 5月,, 城镇国有土地使用权出让和转让
暂行条例,
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0
5000
10000
15000
20000
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
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0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
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￡?
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中国 1988-1998年城镇房地产开发的投资来源
合计 各种资金所占比重（ %）
（亿元） 自筹资
金
银行贷
款
定金及预
收款
其他 #利用
外资
#预算内
资金
1988 329.5 16.9 22.6 52.3 8.2 0.0
1989 381.3 20.0 20.6 51.1 8.3 0.0
1990 408.3 22.2 21.4 48.6 9.0 0.0
1991 569.5 20.4 20.4 44.4 14.9 0.0
1992 1148.9 22.4 24.3 38.3 15.0 0.0
1993 2645.7 33.2 18.8 34.0 14.1 0.0
1994 3542.6 34.3 21.0 27.1 17.6 0.0
1995 3983.9 27.4 22.2 26.0 24.5 12.6 1.0
1996 4906.1 21.1 19.1 20.7 39.1 10.5 0.7
1997 5129.7 19.9 21.2 23.3 35.6 9.2 0.5
1998 5563.9 22.3 19.2 25.4 33.0 6.8 0.4
2.农村土地改革对城市化的影响
? 农村集体土地承包责任制对城市化的推阻
作用；
? 农民对土地的依恋和对城市的追求并存。
3、制度障碍：
? 城镇土地使用费一次性付清的规定；
? 农村土地使用权市场没有得到建立
四、构筑有利于城市化的制度框架
（一）就业制度的进一步创新
? 以, 中华人民共和国劳动法, 关于“劳动
者享有平等就业和选择就业的权利、取得
报酬的权利、休息休假的权利”的规定为
基本依据，清理对农村劳动力限制进入城
市的地方性政策法规，使农村劳动力与城
镇劳动力在同一起跑线上竞争。
农村居
民 进入城 镇
留 在
农 村
进步的中
青年
保守中老
年
就业
不就业
高素质
转向其他城镇
滞留本市做无业游民
明智者
不明智者
收容遣返
低素质
农
村
居
民
进入城
镇
留 在
农 村
进步
的中
青年
保守
中老
年
就业
不就业
高素
质
转向其他城镇
滞留本市做无
业游民
明智
者
不
明
智
者
收容遣返
低素
质
（二）户籍制度的进一步创新
? 第一，放宽大中城市对农民户口迁入的管制，允
许具备一定条件的农民自由选择进入哪一级城市
就业和生活（当然更允许城市居民在城市之间的
流动）。
? 第二，农村居民户口迁入城镇条件的重新设定。
建议将必须购买商品房的条件改为“在城镇统一
规划建设的居住区中租借或购买房屋并居住”；
案例：德国的“租床人”
? 第三，与户籍制度直接相关的制度改革要配套。
（三）土地制度的进一步改革与创新
1.城镇土地制度的进一步改革与创新
? 国家按照所有权与使用权相分离的原则，
实行城镇国有土地出租使用制度（年租
制），将一次性收回的土地出让金依据土
地出让年限分 40–70年收回 。
2.农村土地制度的进一步创新
? （ 1）继续稳定以家庭土地联产承包为基础
的双层经营体制。
? （ 2）明确土地使用权内涵，发放土地使用
证，进一步界定产权关系。
? （ 3）培育农村土地使用权市场，建立农民
承包土地使用权的流转机制。
（四）社会保障制度的进一步创新
? 1.建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和
医疗保险
? 2.吸收进入城镇就业 5年以上的农民合同工参加养
老保险
? 3.为已经进城落户并将承包土地一次性出让的农
民提供最低生活保障
? 4.为新市民提供的社会保障收费采取过度性办法
? 5.对于近域城市化的“城中村”人口需要一次性
解决。
农民交纳参加保险的过渡性办法
城镇职工 合同工 合计
（％）
单位交
纳％
个人交
纳％
单位交纳
％
个人交
纳％
失业保险 2 1 1 2 3
医疗保险 6 2 3 5 8
养老保险 20 8
本章结束，谢谢！
? 一、城市化与制度创新
? 二、传统体制下的制度安排与城市化
? 三、新工业化时期的制度创新及其对城
市化的影响
? 四、构筑有利于城市化的制度框架
一、城市化与制度创新
? 城市化与制度安排
? （一）直接作用于城市化的具体制度
? （二）通过工业化作用于城市化的具体制
度
城市
化的
制度
框架
工业
化的
具体
制度
安排
民间资本的积累机制
财政税收制度
投融资体制
市镇设置的法律制度
城镇建设投融资体制
企业制度
土地制度
社会保障制度
行政管理制度
就业制度
户籍制度
城市
化的
具体
制度
安排
二、传统体制下的制度安排与城市化
? （一）计划经济体制把城市化限制在非常
狭窄的渠道之中
? （二）城镇基础设施严重滞后，城镇的人
口承载能力低下
? （三）以重工业为核心的投资体制，决定
了一系列不利于城市化的相关制度安排
重工业超前发展的工业化道路
高度集权的计划经济体制
城市化的具体制度 工业化的具体制度
狭窄
的城
镇建
设投
资渠
道
排斥
民众
进入
投资
领域
城乡
分割
的户
籍管
理制
度
面向
城镇
的就
业制
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利制
度
低
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制
度
投
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于
重
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限制轻
工业和
第三产
业发展
城镇基础
设施落后
农村人口难
以进入城镇
对社会服
务需求少
吸收劳动
力能力低
城镇的人口
承载能力低
封闭式的城市化
道路狭窄, 水平
低下
三、新工业化时期的制度创新
及其对城市化的影响
? （一）就业制度改革与创新的轨迹
? （二）户籍制度改革与创新的轨迹
? （三）社会保障制度改革与创新的轨迹
? （四）土地制度改革与创新的轨迹
（一）就业制度改革与创新的轨迹
? 1、创新轨迹
? 1978:家庭联产承包责任制 ；
? 1979:农副产品购销体制改革；
? 1981年 10月：, 关于广开门路，搞活经济，解决城镇就
业问题的若干决定, ；
? 1984年 10月：, 关于农民进入集镇落户问题的通知, ；
? 1984年 10月：, 国营建筑企业招用农民合同制工人和使
用农村建筑队暂行办法, （铁路、港口、仓储等）；
? 1994年 7月，国家颁布了, 中华人民共和国劳动法, ；
2、就业制度的障碍
? 就业制度障碍主要表现为中观和微观的制
度障碍,
? 北京市劳动和社会保障局明文规定,2000年
有 8个行业 103个职业限制使用外地务工人
员 。
（二）户籍制度改革与创新的轨迹
? 1、制度创新的轨迹
? 1958年 1月：, 中华人民共和国户口登记条例,
? 1984年 10月：, 国务院关于农民进入集镇落口问
题的通知, 的颁发。
? 1985年 9月：, 中华人民共和国居民身份证条例,
? 1997年 6月：, 小城镇户籍管理制度改革试点方
案,
? 1998年国务院批转了, 公安部关于解决当前户口
管理工作中几个突出问题的意见,
2、制度障碍
? 第一，大中城市户籍没有全面放开；
? 第二，必须拥有固定住所
（三）社会保障制度改革与创新的轨迹
? 社会保障 是依据一定的法律和规定，为保证社会
成员的基本生活权利而提供的救助和补贴，主要
包括社会救助和社会保险。
? 社会救助 是当公民遇到不可抗拒的天灾人祸、失
业待业、鳏寡孤独等特殊困难，导致生活水平低
于国家规定的最低生活水准时，政府和社会向其
提供的满足最低生活需求的物质资助。
? 社会保险 是通过立法形式强制推行的社会保障，
由劳动者、企业和政府各方筹资，当劳动者遇到
伤亡、疾病、失业、退休等情况时，防止收入中
断和丧失，以保障其基本生活需求的制度。
? 中国城镇的社会保障体系框架已经基本
建立。
? 从城市化的角度看，中国社会保障制度
的主要问题是保障面覆盖范围太小。主
要表现为保障对象基本上是城镇居民和
城镇职工，已经进入城镇工作的农民工
能够享受的社会保障或者含混不清，或
者干脆将农民工排除在外 。
（四）土地制度改革与创新的轨迹
? 1.城镇土地制度改革及对城市化的促进作
用
? 2.农村土地改革对城市化的影响
1.城镇土地制度改革及对城市化的促进作用
? 1984年 12月,, 国民经济行业分类和代码,
? 1988年 4月,, 中华人民共和国宪法修正案, 第
二条规定：“土地的使用权可以依照法律的规定
转让” ；
? 1990年 5月,, 城镇国有土地使用权出让和转让
暂行条例,
í? 3, 3 ?D 1ú ·? μ× 2ú òμ μ? ·￠ ?1 1ì ?￡ ￡¨ 1 9 8 6 -1 9 9 8 ￡?
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中国 1988-1998年城镇房地产开发的投资来源
合计 各种资金所占比重（ %）
（亿元） 自筹资
金
银行贷
款
定金及预
收款
其他 #利用
外资
#预算内
资金
1988 329.5 16.9 22.6 52.3 8.2 0.0
1989 381.3 20.0 20.6 51.1 8.3 0.0
1990 408.3 22.2 21.4 48.6 9.0 0.0
1991 569.5 20.4 20.4 44.4 14.9 0.0
1992 1148.9 22.4 24.3 38.3 15.0 0.0
1993 2645.7 33.2 18.8 34.0 14.1 0.0
1994 3542.6 34.3 21.0 27.1 17.6 0.0
1995 3983.9 27.4 22.2 26.0 24.5 12.6 1.0
1996 4906.1 21.1 19.1 20.7 39.1 10.5 0.7
1997 5129.7 19.9 21.2 23.3 35.6 9.2 0.5
1998 5563.9 22.3 19.2 25.4 33.0 6.8 0.4
2.农村土地改革对城市化的影响
? 农村集体土地承包责任制对城市化的推阻
作用；
? 农民对土地的依恋和对城市的追求并存。
3、制度障碍：
? 城镇土地使用费一次性付清的规定；
? 农村土地使用权市场没有得到建立
四、构筑有利于城市化的制度框架
（一）就业制度的进一步创新
? 以, 中华人民共和国劳动法, 关于“劳动
者享有平等就业和选择就业的权利、取得
报酬的权利、休息休假的权利”的规定为
基本依据，清理对农村劳动力限制进入城
市的地方性政策法规，使农村劳动力与城
镇劳动力在同一起跑线上竞争。
农村居
民 进入城 镇
留 在
农 村
进步的中
青年
保守中老
年
就业
不就业
高素质
转向其他城镇
滞留本市做无业游民
明智者
不明智者
收容遣返
低素质
农
村
居
民
进入城
镇
留 在
农 村
进步
的中
青年
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中老
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就业
不就业
高素
质
转向其他城镇
滞留本市做无
业游民
明智
者
不
明
智
者
收容遣返
低素
质
（二）户籍制度的进一步创新
? 第一，放宽大中城市对农民户口迁入的管制，允
许具备一定条件的农民自由选择进入哪一级城市
就业和生活（当然更允许城市居民在城市之间的
流动）。
? 第二，农村居民户口迁入城镇条件的重新设定。
建议将必须购买商品房的条件改为“在城镇统一
规划建设的居住区中租借或购买房屋并居住”；
案例：德国的“租床人”
? 第三，与户籍制度直接相关的制度改革要配套。
（三）土地制度的进一步改革与创新
1.城镇土地制度的进一步改革与创新
? 国家按照所有权与使用权相分离的原则，
实行城镇国有土地出租使用制度（年租
制），将一次性收回的土地出让金依据土
地出让年限分 40–70年收回 。
2.农村土地制度的进一步创新
? （ 1）继续稳定以家庭土地联产承包为基础
的双层经营体制。
? （ 2）明确土地使用权内涵，发放土地使用
证，进一步界定产权关系。
? （ 3）培育农村土地使用权市场，建立农民
承包土地使用权的流转机制。
（四）社会保障制度的进一步创新
? 1.建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和
医疗保险
? 2.吸收进入城镇就业 5年以上的农民合同工参加养
老保险
? 3.为已经进城落户并将承包土地一次性出让的农
民提供最低生活保障
? 4.为新市民提供的社会保障收费采取过度性办法
? 5.对于近域城市化的“城中村”人口需要一次性
解决。
农民交纳参加保险的过渡性办法
城镇职工 合同工 合计
（％）
单位交
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个人交
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单位交纳
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失业保险 2 1 1 2 3
医疗保险 6 2 3 5 8
养老保险 20 8
本章结束，谢谢！
