第一节 高速公路建设管理体制
一, 概述
1,高速公路建设管理体制的内涵
高速公路建设管理内容广泛, 程序复杂, 无论是管理职能
界定, 管理权限划分, 还是物质基础的支撑, 都有其自身的特
殊性 。 作为国家经济管理体制的一部分, 高速公路建设管理体
制, 必然涉及国家行政管理体制的部分具体职能或权限划分,
而作为管理特定经济活动 —— 高速公路建设的一种制度体系,
它又有其特定的运行规律 。 因此, 高速公路建设管理体制就是
有关高速公路建设管理活动中的职能界定, 权限划分的制度体
系及其赖以进行的物质基础 。
第二章 高速公路管理体制
高速公路建设管理体制是开展高速建设管理活动的基
础, 其根本目标是 通过科学有效的管理活动, 确保高速公
路建设顺利进行, 以优质, 快速的建设方式为社会提供完
善的交通基础设施 。 与此同时, 由于高速公路建设管理体
制运作的具体过程同样也必需消耗一定的人力, 物力和财
力, 因而在实现管理目标的前提下, 尽可能降低管理成本
开支, 也是衡量管理体制的重要标志之一 。
2,高速公路建设管理体制的构成要素
由高速公路建设管理体制概念界定的内涵不难看出, 其
基本构成要素可分为 高速公路建设管理职能, 管理机构, 管
理人员, 管理规则及运行机制 等五种要素 。 这五种要素在管
理体制的整体运作当中, 地位不同, 作用各异 。 其中高速公
路建设管理机构和管理人员是管理活动得以展开的物质基础,
表现为有形物质的存在, 属于实体要素；而管理职能 (业务分
工, 权限界定 ),管理规则和运行机制则是表现为约束, 规范
人们行为和部门关系的制度体系, 属于无形要素 。
（ 1） 高速公路建设管理职能
高速公路建设管理职能, 除前述一般意义上所指的管理活动
中的决策, 计划, 组织, 协调和控制功能之外, 如果从影响管
理体制的关键因素上看, 不同管理活动性质下, 管理职能在不
同管理主体间的配置, 高速公路建设管理业务分工和管理权限
界定, 才是主要的方面 。 也就是说, 管理职能配置是管理体制
得以确立的基本前提, 有什么样的业务分工, 权限划分, 就有
什么样性质的管理体制 。 高速公路建设管理职能中, 有些属于
行政管理方面, 有些属于经营管理方面 。 行政管理职能既要在
中央与省级政府间划分权限, 还要在同级政府的不同工作部门
(如计划, 交通部门等 )间界定权力范围；而经营管理职能同样
要在高速公路施工企业等市场主体的不同职能部门下进行分配 。
由此可见, 高速公路建设管理职能 (配置 )作为管理体制构成要
素中的一种无形要素, 居于非常重要的地位, 起着比较特殊的
作用 。
（ 2） 高速公路建设管理机构
高速公路建设管理机构, 一方面是指从事高速公路建设过
程中不同阶段管理工作的单位, 另一方面还指各管理单位内部
具体从事某一专业管理工作的部门 。 高速公路建设管理机构设
置要依据管理职能配置来进行, 机构的组织形式一般是以, 直
线职能制, 为主, 既适应高速公路建设管理专业分工多之特点,
又满足分级指挥与组织的, 管理幅度, 原则要求, 有利于提高
管理工作效率 。 当然, 就高速公路建设中施工企业组建项目经
理部的情况看, 其组织形式比较多样化 。 工程规模小, 施工范
围有限的情况下, 有的企业就采取, 直线制, 的管理机构组织
形式来管理施工生产过程, 以强化现场指挥的直接有效性, 提
高工作效率 。 而如果工程规模很大, 施工专业技术性要求较高,
则采取, 矩阵式, 或, 事业部制, 管理机构组织形式 。 以专业
分工负责, 提高管理及生产效率；以部门之间的有机协调, 实
现整个企业或项目管理的科学化, 高效率 。
（ 3） 高速公路建设管理人员
高速公路建设管理人员是指在管理机构中为行使某项
管理职能而从事某一方面建设管理工作的人员 。 人是生产力
中最具能动性的要素, 也是高速公路建设管理体制中最活跃
的因素, 是管理体制得以运转的, 动力源泉, 。 因此, 高速
公路建设管理人员配备的数量与专业结构, 往往直接决定着
管理工作的效率和水平 。 在高速公路建设管理中, 既有专业
技术性很强的技术, 经济业务, 也有一般事务性工作, 同时
作为一种社会经济活动的组织形态, 必然还要有一定的组织,
协调和指挥工作, 因而高速公路建设管理人员一般可分为各
类, 各级管理机构的领导干部, 专业技术人员和一般工作人
员 。
高速公路建设管理人员配备的数量与专业结构, 以及管
理人员本身的素质, 是影响管理工作效率与水平的关键因素 。
各级管理机构的领导干部人数, 要根据管理范围, 按精简,
统一, 效能的原则具体确定；专业技术人员数量, 则要根据
不同层级管理机构各专业部门的职能与技术管理要求, 按
,定岗定员, 专业匹配, 原则合理配备；一般管理工作人员,
则要根据工作量大小按, 一专多能, 原则恰当安排 。
（ 4） 高速公路建设管理规则
高速公路建设管理规则, 是保证高速公路建设管理工作
走向程序化, 规范化, 法制化和科学化的基本条件 。 高速公
路建设管理的内容及其具体职能, 既有行政管理方面的, 又
有经营管理方面的 。 前者是政府管理社会公共事务的权力与
责任在高速公路建设过程中的具体表现；后者则是企业从事
高速公路建设施工过程中力求提高质量, 降低成本, 按期交
工的经营组织活动 。 高速公路建设管理工作的复杂性, 决定
了其所依据的管理规则必然是一个复杂的规则体系 。 一般来
讲, 高速公路建设管理规则可分为四个方面内容：一是有关
法律, 法规和规章；二是有关政策规定；三是交通行业或高
速公路建设的具体技术标准与规范；四是各类管理机构自定
的工作章程或作业制度等 。
（ 5） 高速公路建设管理体制的运行机制
高速公路建设管理体制的运行机制, 是指高速公路建设
管理体制实体要素之间交换物质, 能量和信息的表现以及彼
此作用的方式与规律 。 由于高速公路建设管理机构分层级,
专业分类别的多样性, 管理机构性质差异, 管理人员数量与
结构不同, 形成了不同的管理主体, 其彼此作用的方式与规
律也表现为多个方面 。 归纳起来看, 高速公路建设管理体制
的运行机制主要有竞争择优, 合同约束, 目标激励, 质量监
督, 协调指挥和系统反馈等六种机制 。
① 竞争择优主要指通过招标或其它方式选择设计, 施工, 监
理单位, 或在配备管理人员时通过综合考核方式挑选优秀管
理人员从事相应的管理工作 。 更广泛地讲, 当今高速公路建
设过程中, 几乎每个环节, 每个方面的多种主体间, 都不同
程度地存在着竞争关系 。 因此, 竞争机制是高速公路建设管
理运行机制中极为重要的内容 。
② 合同约束机制主要是指高速公路施工管理过程中, 业主与
承包人, 业主与监理单位之间的经济关系都要通过签订合同
的方式, 明确双方的权, 责, 利；同时在征地拆迁, 建筑材
料供应等方面也大量采用了合同方式来规范供求双方的责任
与义务 。 合同约束机制对签订合同的双方来讲, 作用是双向
的 。
③ 目标激励机制是指在高速公路建设管理中, 通过制定工作目
标, 明确奖惩办法, 根据各类管理主体 (管理部门或人员 )实际
工作业绩, 通过奖惩或其它激励方式, 刺激管理主体的积极性,
推动管理效率的提高 。
④ 质量监督机制是指高速公路建设过程中政府主管部门, 工程
质量监理单位及施工企业对工程质量的检查, 检测, 并及时纠
正质量差错的行为关系 。 此外, 对高速公路建设管理具体工作
(如项目决策论证, 建设组织等 )质量本身的监督, 从更广泛的
意义上来讲, 也是高速公路建设管理监督机制作用的重要内容
之一 。
⑤ 协调指挥是指高速公路建设过程中, 上一级管理主体根据管
理职权幅度对其下属的多个管理主体间的管理行为进行调节,
使之按照规定的管理组织方案运作, 逐步实现预定的管理目标 。
高速公路建设管理协调机制既表现为各职能部门间的相互支持
关系, 也表现为上下级机构间的权责落实, 政令畅通, 运转有
序；既表现为管理要素间的有机结合, 也表现为体制对其外部
社会, 经济环境的自适应功能 。
⑥ 高速公路建设管理的系统反馈机制是基于高速公路建设管理
工作的系统性而必然要求的运作机制 。 反馈就是把高速公路建
设管理过程中, 管理工作的质量, 效果信息返送给管理行为主
体, 以增强 (正反馈 )或减弱 (负反馈 )管理行为, 输入信息, 效
应的过程或作用方式 。 反馈机制的建立有赖于管理工作的信息
化程度, 有赖于高速公路建设管理行为主体对管理信息的反应
灵敏性 。
二, 高速公路建设管理机构设置和类型划分
高速公路建设是一个复杂的技术经济和社会协作过程, 需
要一定的管理体制来保证其从立项论证, 方案设计, 施工生产
到竣工验收和项目后评价整个活动过程的有序展开 。 正如本章
第一节所述, 管理职能的界定, 管理权限的划分是体制存在和
运转的前提, 当然也是管理机构设置的前提 。 而不同的管理职
能需要由对应的管理主体 —— 高速公路管理机构来行使, 因此,
高速公路建设管理职能的不同分类就导致管理机构的不同设置 。
1,高速公路建设管理机构设置
（ 1） 高速公路建设的政府管理机构
高速公路是经济, 社会发展的重要基础设施, 具有服务
对象的公共性, 服务效益的社会性, 一般需要政府作为社会
公共利益的代表者来进行筹划, 组织建设和管理 。 换言之,
高速公路建设管理是当代社会各国, 各级政府管理公共事务
的重要内容之一 。 就我国各级政府机构从事高速公路建设行
政管理的职能来看, 主要是中央和省一级政府中有关职能部
门对高速公路建设进行立项审查, 方案审批, 建设监督, 资
金调配等, 其机构设置的基本框架如图 2— 1所示 。
交通厅作为省级人民政府的交通行政主管部门, 主要负责
组织高速公路项目前期工作, 项目设计和建设过程的具体协调
及监督工作 。 当高速公路项目的预可行性研究, 可行性研究,
初步设计, 施工图设计等工作完成后, 省交通厅要及时会同省
计委向国家交通部和发展计划委员会上报技术文件, 申请组织
专家论证, 尽快争取得到审批 。 国家发展计划委员会一般委托
其直属的中国国际工程咨询公司, 交通部一般委托其直属的公
路规划设计院, 组织专家来完成相应的技术审查, 论证工作 。
得到专家组的肯定结论, 政府主管部门才下达有关批准文件 。
高速公路项目的建设开工, 同样也要得到国家计委或交通部的
批准命令, 方可进入具体的建设过程 。 而交工验收和建设项目
后评价一般由省交通厅会同省级政府的有关部门, 或组织有关
单位来完成；竣工验收则要申请项目初步设计的审批部门来组
织 。
（ 2） 高速公路建设项目实施中的行政领导与组织管理机构
我国高速公路建设过程中的具体组织与管理工作, 是以省
级地方政府为主进行的 。 由于高速公路建设涉及地方政府中的
交通, 土地管理, 农业, 水利, 环保, 电力, 铁道及银行等部
门, 涉及到公路途经地区的地, 县, 乡甚至村的各级利益主体,
如果仅靠交通部门去完成建设与管理工作, 显然其首先就无法
协调高速公路建设必然涉及的省级各部门或地市等政府的工作
目标或利益调整 。 譬如土地征用, 折迁安置, 建筑材料开掘使
用, 工程建设临时用电, 用地等, 必须有省政府的有力协调和
指挥调度, 必须有地方各级政府的大力支持与配合 。 也就是说
高速公路建设环境保障必须要靠政府行为, 甚至要在此基础上
发展为一种社会行为, 要举全省社会各界之力, 共同支持和确
保高速公路建设顺利展开 。 因此, 现阶段我国高速公路建设中
省级政府的组织与管理机构, 大都是成立以省政府主管领导为
首的建设指挥部或领导小组, 统一领导和协调高速公路建设中
的环境保障乃至具体的生产指挥及组织过程, 其管理机构的基
本组成模式如图 2— 2和图 2-3所示 。
（ 3） 高速公路建设项目具体组织实施的管理机构
高速公路建设项目前期工作完成并经过政府主管部门审批
后, 要得以顺利实施, 除了政府主管领导和有关部门负责人组
成强有力的领导, 协调机构保障建设大环境外, 具体的征地拆
迁工作, 工程质量监理工作, 施工生产过程的组织管理工作等,
还需有一定的机构来承担 。 这些机构主要包括：代表高速公路
项目业主行使建设管理职能的建设单位 (如指挥部办公室, 项
目筹建管理处等 ),获得项目监理资格对工程质量, 进度和工
程造价及计量支付进行全面监理的监理单位, 以及投标竞争取
得施工资格具体完成工程建设任务的施工单位 。 虽然这三种管
理单位承担的工作任务性质各不相同, 机构运作机制也有一定
差异, 但它们毕竟都是围绕同一个高速公路建设项目, 为其优
质, 快速建设而展开具体管理工作的, 因此相互之间必须密切
配合, 有机协同 。 高速公路建设单位, 监理单位和施工单位组
成的建设管理机构体系如图 2-4所示 。
2,高速公路建设管理机构类型划分
（ 1） 按投资主体, 建设业主不同划分
高速公路作为区域经济与社会发展的重要基础设施, 从
理论上讲应当由财政支出资金, 并由政府负责组织建设 。 但
限于我国当前经济发展的实际情况, 国家财政无法满足高速
公路建设的庞大资金需求, 因而, 多种渠道筹资, 多种方式
建设, 就成为我国高速公路发展中必然的现实选择 。 投资主
体多元化遂成为高速公路建设的重要特点 。
当前, 我国多渠道筹资建设高速公路的方式, 从本质上
看主要可分为两类, 一是以交通主管部门投入一部分资本金,
通过银行或国际金融组织贷款, 社会集资等其它多种融资方
式, 获得足额的建设资金, 由政府交通主管部门作为主体组
织建设；二是借鉴国际经验, 以 BOT方式建设和发展高速公
路 。
按照我国公路建设程序及管理要求, 无论采取哪种建设组
织方式, 都要首先完成高速公路的前期工作, 并经过政府主管
部门的审查, 批准, 因而就这层含义上讲, 两种模式的建设管
理机构是统一的 。 而就高速公路建设领导与施工组织的机构来
看, 以政府交通主管部门为主体的高速公路建设, 更多地利用
了省, 地 (市 ),县 (市 )政府的行政力量, 组织起如前所述的高
速公路建设领导与指挥机构 (领导小组, 指挥部等 ),具体施工
企业的组织管理机构因工程规模大小, 专业技术要求不同而采
用不同的形式；
就 BOT方式建设高速公路的管理机构形式看, 更多地是
按照项目法人制的形式与要求, 在政府完成征地拆迁和保障建
设环境的条件下, 按照 FIDIC条款与土木工程管理的国际惯例,
组建必要的施工管理机构, 其形式与前述的高速公路建设施工
组织管理机构形式基本相似 。
（ 2） 按施工管理机构组织形式不同划分
如前所述, 高速公路施工企业中标承建的工程规模, 施
工技术要求不同, 企业组建具体的建设管理机构也有所差异,
主要分为以项目经理部管理的模式和以企业主要领导与管理
机构为基础的管理模式 。 两种组织形式各有其优势, 但在实
践中必须切实避免其不利的因素 。
（ 3） 按管理机构设置的时效性质划分
一项高速公路工程的建设时间虽然是有限的, 但从整体角
度来看, 高速公路的发展却是一个相当长的历史过程 。 因此,
高速公路建设管理机构设置, 从时效性上划分就有常设机构和
临设机构两类 。 常设机构主要是指长期全面从事高速公路规划
与建设管理的政府部门或施工企业的管理机构, 如国家和省级
政府的计划, 交通, 财政等有关业务管理部门, 公路施工企业
基本的常设管理机构等 。 临设机构则是指专为某一项或某一时
期高速公路建设而设置的管理机构, 如高速公路建设领导小组,
指挥部, 施工企业按项目法进行施工管理而组建的临时性项目
经理部等 。
（ 4） 按承担的建设管理活动内容性质划分
高速公路建设管理既有政府的行政管理行为和职能, 也
有施工企业作为建设市场经营主体的市场经济行为, 因而相
应的管理机构也就可以分为行政管理机构和经营管理机构 。
前者主要是指以政府有关高速公路建设管理机构为主体的各
级管理部门 (如国家交通部, 省交通厅等管理部门及其内设
机构 ),其作为社会公共事务的管理者, 主要追求社会利益
的实现；后者则是指施工企业的各类管理机构, 其主要目标
是追逐企业经济利益的最大化 。
三, 高速公路建设管理机构的运作及内部管理
高速公路建设管理机构是一个复杂的系统, 只有各子系
统运转高效, 配合协调, 才能实现整个高速公路建设管理过
程的科学化和高效率 。
1,高速公路建设行政管理机构运作
高速公路建设的行政管理机构, 既有常设的政府有关职
能部门, 又有临时设立的专门负责某一时期或某一项高速公
路工程建设的指挥部 (办公室 )。 各种机构的运作方式, 体现于
不同职能的实现及工作任务的完成过程之中 。
（ 1）负责高速公路建设前期工作
高速公路规划一般由政府交通主管部门负责制定，高速公路
项目预可行性研究报告、工程可行性研究报告、初步设计和施工
图设计，由政府交通主管部门或其它建设业主，委托具备相应资
质的勘察设计单位完成。交通主管部门要会同计划、土地、环保、
文物等政府有关部门，对各阶段前期工作报告或技术文件进行评
审，并按审批权限进行批复。
（ 2）负责工程建设招投标管理
高速公路建设项目的施工单位都要通过公开招标来选择。一
般情况下，高速公路项目施工招标中的评标工作由建设业主单位
具体组织专家委员会完成，评标结果要经省交通厅审核，经省级
政府招标管理委员会批准。
目前除了工程施工招标已普遍开展外，勘察设计招标、材料设备
招标、工程监理招标等方式也被交通主管部门或业主单位采用，
甚至有的工程项目还采取了从编制项目建议书开始到交付使用全
过程的招标方式。无论采用何种招标方式、何种招标内容，政府
交通主管部门或作为业主并代行部分行政职能的临时指挥机构，
都要对招标工作的整个过程进行组织与管理。
（ 3） 施工过程中的建设环境保障与质量监督
高速公路建设中的征地拆迁和施工环境保障工作是政府
主管部门或指挥部的主要职责之一 。
高速公路建设中的质量监督, 是政府主管部门对施工单
位建设质量及监理单位工作质量的全面管理, 是政府对高速
公路建设过程的行政管理内容之一 。 这项职能一般是由政府
交通主管部门设立的工程质量监督机构代为行使, 由其对交
通行政机关负责 。 高速公路建设过程中, 交通行政主管部门
或计划部门还要负责审查开工条件, 发布开工命令等 。
（ 4） 负责高速公路竣工验收和项目后评价的管理
高速公路按设计要求完成施工过程后, 能够满足通行条
件, 应办理交工验收并投入试营运, 在质量责任期满一年后
还要办理竣工验收 。 无论是交工验收还是竣工验收, 政府交
通部门作为业主单位或行政主管部门都起着重要的作用 。 主
要负责组织设计, 施工, 监理及其它有关单位形成验收委员
会, 对工程进行验收, 并向上级主管部门 (交通部或国家计委 )
提出竣工验收报告 。 大中型项目的竣工验收由交通部会同高
速公路所在省 (区, 市 )组织进行；重要的大型高速公路项目
由国家计委组织进行验收；少数特别重大的高速公路项目由
国家计委报请国务院批准组织验收委员会进行验收 。
2,高速公路建设管理中监理机构的运作
土木工程监理制度自 20世纪 80年代中期引入我国一些公
路建设项目的管理体系后, 迅速在全国得到普及, 并对公路建
设与发展产生了重大影响 。 目前, 实施工程监理已成为我国高
速公路建设管理的一种必要的制度 。 高速公路建设监理机构运
作与内部管理, 实质上就是监理职能的实现过程 。
高速公路监理机构一般分多个层级, 每个层级又根据职责
与工作内容可分设多个专业部门, 如合同管理, 桥梁, 隧道,
道路 (路基, 路面, 结构等 ),测量, 材料, 后勤和试验中心等,
并根据各种专业监理的实际需求配备相应的专业技术人员 。 各
专业部门各司其职, 有机联系, 相互配合, 依据合同文件, 按
照, 严格监理, 热情服务, 秉公办事, 一丝不苟, 的原则, 对
高速公路建设的施工准备过程, 具体施工过程, 进行全方位,
全过程, 全天候的监理, 达到对高速公路建设质量, 工期和工
程费用的有效控制 。
高速公路工程监理人员行使自己的监理权力, 履行监
理机构的有关职责, 也是在分层负责, 分类管理的原则和
界限内进行的 。 一般情况下, 总监理工程师及其办公室对
整个高速公路建设项目的各类监理全面负责, 指导, 协调
各级驻地监理机构, 各驻地监理工作组的工作；高级驻地
监理对上向总监及其办公室负责, 执行有关指令完成其交
办的有关任务, 对下要指导各驻地监理办公室的工作；驻
地监理机构与工程师则主要是负责执行上级监理机构的具
体指令, 完成施工现场监理的各项任务 。
3,高速公路施工管理机构运作
施工管理是高速公路建设管理的核心内容之一 。 由于高速
公路工程都是由一个或多个施工企业承包完成的, 因而施工管
理机构的内部管理与运作, 实质上就是高速公路施工企业具体
管理机构的职责划分, 权力行使过程所构成的具体管理内容 。
高速公路施工管理, 从工程建设的顺序与过程来看, 可分
为施工准备阶段, 正式施工阶段和工程移交阶段的管理；而从
管理专业性质不同又可分为施工技术管理, 材料管理, 质量管
理, 成本管理, 进度管理, 施工安全管理等 。 如前所述, 高速
公路施工管理机构是根据中标承包的工程规模大小, 具体的技
术, 经济要求而具体组建的, 应最大限度地使企业的各种生产
要素在施工现场得到最佳动态组合 。 高速公路施工管理机构要
形成以项目经理部为核心, 以各施工队伍管理组为主体的生产
经营管理系统 。 在具体的管理过程中, 要建立以责, 权, 效,
利对等为前提的内部市场机制, 通过优胜劣汰的竞争机制, 奖
优罚劣的激励机制, 密切配合的协调机制, 全面督导的监督机
制和信息畅通的反馈机制, 实现施工管理机构的高效运作 。
一, 概 述
高速公路运营管理的质量, 首先取决于建立一个完善
适用的机构 。 这个机构应当具有稳定的组织形态, 合理的
运行机制, 明确的职责分工和有效的管理力度, 这样才能
保证高速公路管理的高效运营 。
近十年来, 我国各省, 市依据自己的实际情况, 在高
速公路运营管理机构的建设上进行了大胆的探索与改革,
积累了很多宝贵的经验 。 但不可否认, 随着社会主义市场
经济体制的逐步建立和多种融资方式的不断引入, 原来在
计划经济体制下形成的高速公路运营管理模式已愈来愈不
能适应多元化投资主体的需要 。
第二节 高速公路运营管理机构
在一定时期内, 我国高速公路具有两种属性, 即：公益
性和商品性 。 公益性高速公路是以公益服务为宗旨的, 有着
稳定的建设资金来源和固定的运营管理经费 。 具有商品属性
的经营性高速公路是在社会主义市场经济条件下, 按照价值
规律管理和经营的高速公路 。 商品属性高速公路的形成, 是
社会发展的必然产物, 同时也为我们探索研究高速公路运营
管理提供了新的领域和依据 。
1,我国高速公路管理的体制与现状
高速公路管理体制是指能够保证高速公路运营管理活动
有效开展的组织形式和运作机制, 它包括管理机构队员 ),管
理规则和运行机制三个要素 。
我国大陆自 80年代末期开始修建高速公路, 至今只有 10
余年时间, 因此, 如何管理好高速公路, 需要有一个经验积
累的过程 。 各省, 市人民政府根据各自的实际情况, 对高速
公路运营管理的组织形式曾进行了不同的探索, 形成了多种
模式并存的局面, 而各种模式间也有很多交叉和相容的部分 。
为了叙述方便, 这里仅列举几种主要的类型 。
（ 1） 按管理权限划分
高速公路按管理权限划分, 一般可分为 集中管理型 和 专
线管理型 两大类 。
① 集中管理型：成立省级专门机构实行统一管理, 这是
目前比较认同的做法 。 将管理重心放在资金, 技术, 实力比
较强的省一级, 有利于加强高速公路的统筹管理和领导, 有
利于充分发挥高速公路的投资效益和运营效益 。 如陕西, 辽
宁等省在交通厅领导下, 成立了专门从事高速公路经营管理
的机构, 初步形成了高速公路的集中统一管理 。
这种体制形成了事实上的, 一省两局,, 在现有管理体
制下, 两局间的协调较为困难 。
② 专线管理型：按高速公路的不同路段分别成立专门的
管理机构, 就是通常所说的, 一路一公司, 或, 一路一局,,
如北京, 上海, 天津, 河北等省市采用了这种体制 。 这种体
制在目前状态下管理比较顺畅, 也较符合传统 。 它能够较好
地适应多种资本运营方式的管理, 例如采用 BOT方式, 股份制,
转让经营权等的运营管理 。
这种方式的缺点是不利于统一行业标准及行业规范, 不
利于公路行业的统一调控 。
（ 2） 按机构性质划分
高速公路按机构性质划分, 可分为事业管理型, 企业
管理型和事业单位企业化管理型 。
① 事业管理型：采用自收自支形式, 实行收支两条线
管理, 通行费收入全额上交上级主管部门, 运营管理经费
根据年度计划由上级主管部门审批划拨 。 这种体制具有较
强的计划性和行政管理性, 较易于体现高速公路运营管理
的政府职能, 但行政干预范围较大, 独立行使直主权限较
小 。 特别是当前, 面对高速公路经营管理逐步走向市场的
新形势, 这种方式已不再适应今后发展的方向 。
② 企业经营型：完全采用企业公司运作方法, 在经济上
实行独立核算, 自负盈亏 。 虽受上级部门或董事会, 管委会
领导, 但本身是较完善的经济实体 。 这种体制在人事, 财务,
经营等各方面有较强的独立启主权, 较易于通过自主经营实
现自我发展 。 如广东, 四川等省的高速公路股份有限公司等 。
但由于公司的性质, 无法行使行政权力和体现政府管理职能
路政, 交通安全等管理需要委托受权或派驻 。
③ 事业单位企业化管理型：在机构设置及经费使用上基
本沿用事业管理型模式, 在财务核算上借助了公司核算方法
的某些优势, 并根据核算方式的侧重不同, 形成准事业型或
准企业型的管理 。 这种体制综合了上述两种体制的优点, 便
于行使政府职能, 利于搞活经营管理 。 在一定的时期内, 对
高速公路运营管理起到了积极作用 。 但这种体制在用人, 权
责, 管理机制等方面无法真正按照现代企业制度独立运作,
易造成大量冗员, 资金浪费等现象 。
（ 3） 按管理内容划分
高速公路的发展主要包括建设与管理两个方面 。 就体制
的管理范围而言, 高速公路的运营管理分为建管一体型和专
门管理型 。
① 建管一体型：从筹资贷款, 设计施工直至收费还贷,
养护维修, 经营管理均进行全权负责 。 这种体制具有较好的
统筹兼顾性, 有利于降低工程造价及运营成本, 提高施工质
量及服务水平, 增强高速公路经济管理者的负责经营意识,
充分发挥高速公路应有的社会效益和经济效益 。 这种体制一
般兼容于集中管理型或企业经营型体制, 可形成极富活力的
运营管理模式 。
② 专门管理型：在高速公路建成后专门负责运营管理工
作 。 这种体制有利于高速公路技术密集的专业化管理, 较利
于集中精力研究各项管理业务, 提高管理水平 。 但此种体制
在建设转人管理后需要一个较长的调整适应期, 且管理的好
坏在一定程度上依赖于建设施工质量, 管理的衔接性, 主动
性相对较差 。 转让经营权的高速公路一般也属于这种管理类
型 。
高速公路的运营管理体制还可按内部机构设置等划分不
同的类型, 这里不再一一赘述 。
2,现行管理体制存在的问题
随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐
步建立, 现有高速公路运营管理体制中的一些问题也显现出
来, 特别是管理体制混乱, 机构设置交叉重叠, 职能不清,
执法力度不够等问题相当突出 。 在面对市场的情况下, 原事
业型管理模式的不适应问题也很突出 。 但仅就体制而言, 目
前存在的主要问题有：
（ 1） 建管分离
高速公路的建设, 管理和养护应当是一个互有联系的完
整的系统, 很多运营管理的设施和方案, 在建设规划期间就
应当给予充分的考虑；同时, 建设期质量的优劣对运营管理
的效益和考核也会产生直接的影响 。 而目前很多省市由于投
资体制和建管周期不同步等原因, 将建管体制分离开来, 十
分不利于高速公路的管理及发展 。
（ 2） 一路多制
高速公路作为交通运输的基础设施, 其运营管理应当是
一个完整的系统工程, 特别是对系统内人, 事, 路 (环境 )的
管理, 不能人为地分割开来 。 而目前存在的交通与公安政出
多门, 执法不一, 相互掣肘的现象已严重影响了高速公路的
管理及其在社会中的形象 。 近年来, 随着高速公路运营管理
公司化进程的加快, 以政府职能形式派驻的路政队伍与高速
公路管理公司间的工作协调问题, 也有待在实践中完善 。
（ 3） 诸侯割据
由于不少高速公路的投资主体不同或采用分段修建方式,
因而在一个省, 一个地区的同一路段中, 往往存在多个互不
隶属的管理单位或实体 。 这些单位或实体按照各自的利益行
使管理权, 设置主线收费站, 缺少相互间的协调和统一, 影
响了高速公路的畅通, 给用户带来了很多不便 。
（ 4） 政企不分
目前, 我国高速公路大多是在计划经济向市场经济转轨
的过程中建立的, 是由政府投资逐渐向政府与企业, 内资与
外资多元化投资主体转变的过程中运作的 。 因此, 即便是一
些已经注册的高速公路经营公司, 也都或多或少地带有原事
业单位的背景, 这种情况束缚了高速公路以自主的法人身份
进入市场竞争, 影响了运营效益的提高 。
3．运营管理体制发展的趋势
高速公路建设是一项投入资金大、建设周期长的工程项
目。为了加快其发展，以适应国家经济建设的需要，近年来
完全依靠国家财政拨款建设高速公路已不再可能。随之而来
的是大量吸引外资参与高速公路的建设与管理。其主要方式
有：
（ 1）经营权转让
在高速公路建成之后，业主通过转让经营权收回先期建
设投资，加快了资金周转率。购买经营权方则通过收取通行
费及其他费用方式在转让期内收回投资，获取利润。
（ 2） BOT方式
这是一种比较流行的成功的融资方式，是建设一经营 — 转
让三个词的英文简称。它由投资方进行高速公路建设，经营若
干年后再无偿转让给当地政府。
（ 3）股份制改造
这是目前乃至今后高速公路建设的一种主要融资方式。这
种方式通过对高速公路资产存量的重组和股份化改造，将高速
公路股票在境内外直接上市融资，筹集大量资金。上述种种资
本的运作方式，无疑会对高速公路今后的运营管理机制产生重
大影响，也就是说多元化的投资主体必定带来多元化的管理机
制与其相适应。但无论哪种形式，今后我国高速公路的运营管
理将必定进入一个企业化的发展时期，这是总的趋势。
二, 建立有中国特色的高速公路体制架构
随着我国经济的快速发展, 高速公路的建设已被列为国
家经济发展的战略重点之一 。 随着社会主义市场经济的建立,
政府管理经济的职能转向制定和执行宏观调控政策, 搞好基
础设施建设, 创造良好的经济发展环境 。 这一重要的政府职
能转变, 已明确预示了高速公路的运营管理必将从计划经济
的体制中解脱出来, 走市场体制的道路 。
1,基本思路
建立有中国特色的高速公路运营管理体制架构, 必须从我
国的实际出发, 充分考虑我国经济体制改革和政治体制改革的
总体框架和要求, 实行党政分开, 政企分开, 走企业化管理的
道路 。 综合目前的各种意见, 一般认为：高速公路的经营管理
体制应当推行公司 (集团 )制, 在国家给予优惠政策的前提下,
实现高速公路的特许经营 。 其具体架构应当是：一个省 (直辖市 )
组建一个高速公路总公司 (集团 ),负责全省 (直辖市 )高速公路
的建设和经营；每一条高速公路组建一个子公司, 负责该路的
经营管理 (见图 2-1)。 总体架构的实现, 分为四个部分：
（ 1） 针对每一个高速公路的建设项目, 应按, 公司法, 的
要求组建经营性高速公路公司, 也就是所谓的子公司, 实
行严格的项目法人责任制, 让独立的法人对高速公路项目
的策划, 筹资, 建设, 经营管理, 偿还贷款, 保值增值的
全过程全权负责 。
（ 2） 成立省级高速公路总公司, 受政府委托, 对省内各高
速公路子公司实施管理 。 在条件成熟时, 要组建集团化公
司, 走高速公路集团化之路 。
（ 3） 理顺现行的高速公路管理体制, 规范名称和管理权限 。
各地高速公路的行政主管部门对高速公路的运营应实行行业
管理, 重点进行行业法规, 行业标准, 行业规划, 收费标准
与系统协调等宏观调控工作 。 对于高速公路公司的经营活动,
只能以国有资产代表者的身份参与经营管理, 不应进行过多
的行政干预 。
（ 4） 各级政府采用执法委派或派驻方式, 对高速公路的路政
管理和交通安全管理进行统一管理, 杜绝长期以来高速公路
管理中存在的政出多门, 一路多制的现象 。
2,架构的优越性
上述高速公路运营管理架构比较适合我国目前高速公路的
发展趋势, 并具有较多的优越性 。
（ 1） 比较好地处理了政府与企业间的关系, 基本上达到了
政企分离的目的 。 由于较好地摆正了政府与企业各自的位置,
可以使高速公路公司按照现代企业制度的管理模式放开手脚,
大胆经营 。 对提高高速公路的经营素质和效益水平会起到积极
的促进作用 。
（ 2） 实现了高速公路建设, 养护, 经营, 管理的, 一体化,
要求 。 有利于高速公路设计, 施工, 管理等各个环节的衔接；
有利于降低成本, 提高建设质量；有利于减少人员, 实现管理
层的精干, 高效 。
（ 3） 贯彻了, 统一收费, 统一经营, 分路筹资, 分路建设,
分路核算, 分路还贷, 的原则, 提高了各子公司的责任意识和
经营意识, 增强了企业内部的竞 争和活力, 能较好地保证高
速公路直接效益和间接效益的发挥 。
还应当看到, 在目前高速公路的建设与管理中, 政府的
行为和行政干预尚不能完全排除 。 这是因为在目前的条件下
多数省份的经济实力不足, 单靠企业融资确有一定难度, 加
之特许经营的有关法规, 政策尚, 本能完全配套, 单纯依靠
公司体制去发展高速公路的条件还很不成熟 。 因此在实践中
还要依据具体情况进行具体的分析, 确定相应的对策, 逐步
实施 。
此外, 由于我国高速公路的建设目前主要由省级政府负
责组织实施, 因此在高速公路运营管理体制上各地会按照自
己的具体情况进行组织与安排 。 鉴于这种情况, 我国高速公
路的运营管理体制在今后较长时期内仍会保持多元化形式 。
三, 机构设置原则及应注意的问题
在高速公路运营管理体制确定的前提下, 建立合理的高
速公路管理机构, 对于完善管理职能, 提高管理效益有着不
可低估的作用 。
1,机构设置的主要原则
高速公路运营管理机构的设置, 应当把握以下几个主要
原则：
① 统一领导的原则
高速公路管理实行统一领导, 是高速公路运行整体性,
系统性和各项管理活动之间联系的不可分割性决定的, 是科
学的管理体制对同一行政管理活动的管理主体唯一的, 确定
性的要求；同时也是我国公路交通实践多年行之有效的管理
经验, 是国外公路管理的共同做法 。 如前所述, 高速公路管
理涉及多个层次, 多个地区, 多个专业和部门, 要使各个方
面在统一的目标下各司其职, 各负其责, 协调, 有序地运转,
必须实行统一的领导 。 高速公路管理的各项活动, 其管理主
体都是行政管理部门或授权, 委托的专业管理机构；管理的
客体是公路和使用, 利用公路的人和车；管理的空间都是在
同一场所 —— 高速公路上进行；管理的共同目标是为了确保
交通运输安全畅通和社会经济效益的实现, 因而具有实行统
一领导的必要性和条件 。
高速公路的统一领导, 既不是同一管理活动由多个管理
主体分工领导, 也不是传统计划经济体制下由部门高度集中
的领导, 而是由交通行政主管部门实施的行业管理职能的统
一, 管理法律, 法规, 规章的统一, 管理经济, 技术标准的
统一, 以及运行总体目标的统一 。 实现统一领导的要求, 在
机构设置和职能配置上, 应相对集中而不宜分散 。
② 分级管理的原则
高速公路实行统一领导前提下的分级管理, 是由我国经济体
制和高速公路的特性所决定的 。 我国地域辽阔, 高速公路分布面
广, 建设, 管理任务繁重, 不可能由中央或省, 市, 区统包大揽 。
不同地区的高速公路应以不同地区为主管理 。 再从高速公路国有
资产构成分析, 我国高速公路投资来源多渠道, 多形式, 一条国
道干线或省道高速公路, 既有中央政府投资形成的资产, 也有地
方政府投资形成的资产, 同时还有国内外经济组织投资形成的所
有权属国家而收费经营权属经济组织的资产；从高速公路资产形
成过程看, 主要是地方政府组织建设, 建成后为地方或区域性服
务, 管理过程中许多工作还要地方支持配合 。 此外, 高速公路管
理中还有行政管理和资产经营两大类, 各类还有不同的层级, 具
有相应的管理范围和权责 。 这些特点决定了高速公路的管理应依
据管理幅度原则, 实行统一领导下的分级管理, 以充分发挥中央,
地方和高速公路经营企业等多方面的积极性 。
③ 分工合作的原则
分工是社会化大生产的基本形式, 也是高速公路管理的客
观要求 。 在高速公路管理的大系统之中, 各个管理层级 —— 中
央, 地方和管理基本单元；多个管理环节 —— 计划, 组织, 控
制, 反馈；各个管理子系统 —— 路政, 交通安全, 收费, 养护,
服务, 通信监控等, 都有相应的机构按职能分工运作 。 要使这
种分工运行适应高速公路管理系统化, 高效率和服务优质的要
求, 必须建立不同层级, 部门, 环节之间紧密合作的关系, 做
到相互适应, 相互协调和相互融洽, 发挥综合优势和整体效益 。
④ 精简高效的原则
管理机构设置和职能配置的合理程度将直接影响体制运作
成本和效率 。 高速公路设施现代化, 管理高技术, 运行高速度,
尤其需要建立精简高效的管理体制 。 同时, 高速公路作为可经
营的, 准公共产品,, 其经济效益和社会效益的实现, 也需要
一个精简高效的管理体制来保证 。 为此, 在高速公路管理机构
设置上, 应在统一领导, 分级管理, 分工合作的基础上, 尽可
能利用现有管理资源, 由一个部门管理能管好的事, 不由两个
部门管理 。
2,机构设置应当注意的问题
在设置高速公路运营管理机构时, 应特别注意一些问题,
这些问题主要有：
（ 1） 要注意机构的兼容性
高速公路运营管理的业务涉及面较宽, 各业务间有着必
然的承接关系或交叉联系, 很难完全分割开来 。 因此, 在确
定机构时, 要充分考虑各业务间的兼容性, 尽量缩小管理层
面, 扩大操作层面, 实现机构的精干高效 。
（ 2） 要注意机构的扩展性
我国高速公路的建设由于资金等因素, 一般采用分期修
建高速公路的方式 。 当某段高速公路投入运营需设置管理机
构时, 必须研究发展规划, 使机构设置能够适应今后的发展
需求, 并有较强的扩展功能, 以便于将来连续管理或与路网
管理衔接 。 这一点在路程较短, 交通量发展较快的高速公路
上尤其显得重要 。
（ 3） 要注意机构的超前性
高速公路一般具有较完善的技术装备和较先进的科技
管理手段, 管理机构设置时不仅应当适应这种状况, 而且
还须具有超前意识 。 这是因为在科技发展日新月异的今天,
高速公路建设领域所拥有的先进科学技术将为其更快的发
展提供强大的后劲 。 特别是随着计算机的普及以及现代化
办公系统的应用, 会加速管理观念的更新, 缩减机构编制,
设置机构时应当考虑到这些方面 。
（ 4） 要注意管理的社会性
高速公路运营管理具有较强的社会性, 特别是在提供服
务方面, 与社会有着广泛的接触 。 但在机构设置中, 要注意
简化这方面机构的设置, 将那些能够由社会承担的业务逐步
推向社会, 以减少不必要的管理层次 。 这些业务通常包括救
护, 维修和服务区的某些业务等 。
四, 运营管理机构设置
根据, 中华人民共和国公路法, 和高速公路运营管理机
构设置的主要原则, 高速公路管理宜采用, 直线职能制式,,
按照不同的管理层次, 分别建立相应的管理机构 。
1,管理机构设置
（ 1） 分级管理机构
高速公路的运营管理无论采用行政事业型还是公司企业
型, 一般采用三级管理形式 。
① 各省 (市 ),自治区高速公路主管局 (总公司 )为第一级,
负责对高速公路规划建设, 资金使用, 规范标准等实行宏观管
理 。 下设与管理内容有关的职能处室 (部 ),主持各项工作 。
② 各地区高速公路管理处 (子公司 )为第二级, 具体负责高
速公路的各项运营管理工作 。 目前, 由于我国高速公路在各省
(市 ),自治区还不普及, 这一级管理机构一般针对某条具体路
段设置 。 管理处除设有职能管理部门外, 还有具体实施操作的
管理单位 。
③ 路段所辖各管理所为第三级, 这一级管理是最基层的管
理单元, 一般有收费站, 监控站, 通信站, 养护工程队, 服务
区等 。
（ 2） 职能管理机构
职能管理系统是各级管理机关的总称, 负责将有关管理决
策通过一定的系统进行落实 。
高速公路职能管理系统的建立, 应坚持, 精简高效, 的原
则, 各部门的设置应依据实际情况不搞上下对口, 同时在业务
上注意体现一定的综合功能, 以便适应高速公路技术密集型管
理的特点 。 有条件时, 可打破旧有的模式, 按党政管理系列,
业务管理系列, 行政管理系列建立数个综合部 (室 ),相对集中
较多的人员, 实行集体综合办公 。 这样, 一般相关的业务可在
部 (室 )内自行协调解决, 如养护与机械物资以及计划与财务,
收费之间的协调等 。 这种设置不但可以提高办事效率, 还可以
加强不同业务间的公务监督, 提高人员的综合办公能力 。
（ 3） 操作管理机构
高速公路操作管理机构一般有两种类型：
一是建立综合管理所, 即按区段管辖长度 (大约每 50km)
设置管理所, 由管理所全权负责管辖路段内的养护, 收费,
路政, 监控, 服务经营等各项业务, 路段内的收费站亦由管
理所管理 。 这种设置有利于区段内的管理协调, 特别适合路
程较长的高速公路 。
二是建立专业管理所, 即按不同的业务内容设置专业管
理所, 由各专业管理所分别负责养护, 路政, 收费, 监控的
服务经营等业务 。 专业管理所下可视情况设置或不再设置管
理班 (组 )。 这种设置有利于加强专项业务管理, 特别适用于
路程较短的高速公路 。
2,内部管理机制
高速公路的运营管理不仅取决于内部管理系统的设置, 还
决定其采取的管理方法及管理机制, 这方面应当注意以下几点：
（ 1） 改革用工制度
在保证人员高素质的前提下, 尽可能压缩在编人员, 扩大
合同工, 临时工的使用范围 。 可采用就近招聘的办法, 考核录
用那些身体健康, 文化程度较高, 纪律性较强的人员充实到各
个岗位上去 。
使用雇佣人员有很多好处, 其中较明显的是约束性强, 便
于管理；经费耗用较少, 减少单位负担；机动性较大, 可随时
增减人员；竞争性较强, 利于择优录用 。 其缺点是工资基金管
理难度大, 培训任务较重 。 但总的说来利大于弊, 这是目前我
国各省市普遍采用的一种管理机制, 是较成功的经验 。
高速公路管理除需要一般的熟练工人以外, 尚需要具有
专业特长的技术人员, 单纯依靠内部调整或大学生分配已难
于满足需求 。 这部分人员的补充可通过人才市场招聘解决,
纳人临时雇佣人员之中统一管理 。 但对这部分人可制定特殊
政策, 给予较高的待遇 。 高速公路用工应当保证一定的流动
比例, 从而保持管理上的竞争和活力, 做到骨干力量相对稳
定, 一般人员相对流动, 流动比例通常不超过 30％ 。
（ 2） 落实经济承包责任制
对于养护工程或其他业务, 可采用经济承包的办法落实
责任 。 承包可在内部与外部同时进行, 承包的内容可以是包
任务, 包质量, 包安全, 包成本 (或经济指标 ),包完成时间
等 。
落实经济承包责任制, 一方面可以缩减养护施工, 服务
经营等专业队伍, 达到机构的精简高效；另一方面也可以通
过竞争调动各方面的积极性, 创造更高的经济效益 。
（ 3） 采用内部招投标管理
这是较经济承包更具活力的一种管理方式, 适用于大多
数高速公路经营性管理内容 。 特别是在所有权与经营权分离
的前提下, 高速公路经营管理可以更好地开放内部市场, 引
入竞争机制, 择优选用承包人 。 适宜采用招投标管理的项目
包括：高速公路养护工程, 单项工程, 服务区各种经营, 物
资采购, 职工副业基地管理等 。
（ 4） 实行责任目标管理
责任目标管理的对象主要是各级职能部门 。 各部门要根据
高速公路运营管理的总体规划和年度工作, 制定各自的工作计
划和工作目标, 并以此作为考核的依据 。 责任目标的制定要包
括工作内容, 工作标准, 完成时间, 成果验收等量化考核指标,
并依此进行阶段和全年工作考评, 并实行重奖重罚 。
责任目标管理对于促进各职能部门的工作, 检查工作成果
有一定的推动作用 。 它开始改变了原机关工作不同业务间无法
对等考评的难题, 使机关工作有了量化指标 。 实行责任目标管
理的关键是目标的制定要反复推敲, 严格审核；奖罚评定标准
要切实可行, 严格兑现 。
五, 职能管理
高速公路运营管理部门除了努力做好外部的各项管理工
作外, 还应做好内部的各项管理工作, 如技术, 计划, 财务,
物资, 材料以及设备, 设施管理等 。 内, 外部管理工作是互
相配合, 彼此渗透, 相辅相成的, 做好内部管理工作, 使高
速公路管理机构能够顺利协调运转, 可以推动外部工作持久
有序地进行；而外部管理工作的各种要求, 又促使内部管理
工作深入研讨并加以解决, 在运行中提高管理水平, 形成良
性循环 。
一、概 述
1．我国高速公路管理的体制与现状
2．现行管理体制存在的问题
3．运营管理体制发展的趋势
二,建立有中国特色的高速公路体制架构
1．基本思路
2．架构的优越性
三、机构设置原则及应注意的问题
1．机构设置的主要原则
2．机构设置应当注意的问题
四、运营管理机构设置
1．管理机构设置
2．内部管理机制
五、职能管理
技术、计划、财务、物资、材料以及设备、设施管理
一, 概述
1,高速公路建设管理体制的内涵
高速公路建设管理内容广泛, 程序复杂, 无论是管理职能
界定, 管理权限划分, 还是物质基础的支撑, 都有其自身的特
殊性 。 作为国家经济管理体制的一部分, 高速公路建设管理体
制, 必然涉及国家行政管理体制的部分具体职能或权限划分,
而作为管理特定经济活动 —— 高速公路建设的一种制度体系,
它又有其特定的运行规律 。 因此, 高速公路建设管理体制就是
有关高速公路建设管理活动中的职能界定, 权限划分的制度体
系及其赖以进行的物质基础 。
第二章 高速公路管理体制
高速公路建设管理体制是开展高速建设管理活动的基
础, 其根本目标是 通过科学有效的管理活动, 确保高速公
路建设顺利进行, 以优质, 快速的建设方式为社会提供完
善的交通基础设施 。 与此同时, 由于高速公路建设管理体
制运作的具体过程同样也必需消耗一定的人力, 物力和财
力, 因而在实现管理目标的前提下, 尽可能降低管理成本
开支, 也是衡量管理体制的重要标志之一 。
2,高速公路建设管理体制的构成要素
由高速公路建设管理体制概念界定的内涵不难看出, 其
基本构成要素可分为 高速公路建设管理职能, 管理机构, 管
理人员, 管理规则及运行机制 等五种要素 。 这五种要素在管
理体制的整体运作当中, 地位不同, 作用各异 。 其中高速公
路建设管理机构和管理人员是管理活动得以展开的物质基础,
表现为有形物质的存在, 属于实体要素；而管理职能 (业务分
工, 权限界定 ),管理规则和运行机制则是表现为约束, 规范
人们行为和部门关系的制度体系, 属于无形要素 。
（ 1） 高速公路建设管理职能
高速公路建设管理职能, 除前述一般意义上所指的管理活动
中的决策, 计划, 组织, 协调和控制功能之外, 如果从影响管
理体制的关键因素上看, 不同管理活动性质下, 管理职能在不
同管理主体间的配置, 高速公路建设管理业务分工和管理权限
界定, 才是主要的方面 。 也就是说, 管理职能配置是管理体制
得以确立的基本前提, 有什么样的业务分工, 权限划分, 就有
什么样性质的管理体制 。 高速公路建设管理职能中, 有些属于
行政管理方面, 有些属于经营管理方面 。 行政管理职能既要在
中央与省级政府间划分权限, 还要在同级政府的不同工作部门
(如计划, 交通部门等 )间界定权力范围；而经营管理职能同样
要在高速公路施工企业等市场主体的不同职能部门下进行分配 。
由此可见, 高速公路建设管理职能 (配置 )作为管理体制构成要
素中的一种无形要素, 居于非常重要的地位, 起着比较特殊的
作用 。
（ 2） 高速公路建设管理机构
高速公路建设管理机构, 一方面是指从事高速公路建设过
程中不同阶段管理工作的单位, 另一方面还指各管理单位内部
具体从事某一专业管理工作的部门 。 高速公路建设管理机构设
置要依据管理职能配置来进行, 机构的组织形式一般是以, 直
线职能制, 为主, 既适应高速公路建设管理专业分工多之特点,
又满足分级指挥与组织的, 管理幅度, 原则要求, 有利于提高
管理工作效率 。 当然, 就高速公路建设中施工企业组建项目经
理部的情况看, 其组织形式比较多样化 。 工程规模小, 施工范
围有限的情况下, 有的企业就采取, 直线制, 的管理机构组织
形式来管理施工生产过程, 以强化现场指挥的直接有效性, 提
高工作效率 。 而如果工程规模很大, 施工专业技术性要求较高,
则采取, 矩阵式, 或, 事业部制, 管理机构组织形式 。 以专业
分工负责, 提高管理及生产效率；以部门之间的有机协调, 实
现整个企业或项目管理的科学化, 高效率 。
（ 3） 高速公路建设管理人员
高速公路建设管理人员是指在管理机构中为行使某项
管理职能而从事某一方面建设管理工作的人员 。 人是生产力
中最具能动性的要素, 也是高速公路建设管理体制中最活跃
的因素, 是管理体制得以运转的, 动力源泉, 。 因此, 高速
公路建设管理人员配备的数量与专业结构, 往往直接决定着
管理工作的效率和水平 。 在高速公路建设管理中, 既有专业
技术性很强的技术, 经济业务, 也有一般事务性工作, 同时
作为一种社会经济活动的组织形态, 必然还要有一定的组织,
协调和指挥工作, 因而高速公路建设管理人员一般可分为各
类, 各级管理机构的领导干部, 专业技术人员和一般工作人
员 。
高速公路建设管理人员配备的数量与专业结构, 以及管
理人员本身的素质, 是影响管理工作效率与水平的关键因素 。
各级管理机构的领导干部人数, 要根据管理范围, 按精简,
统一, 效能的原则具体确定；专业技术人员数量, 则要根据
不同层级管理机构各专业部门的职能与技术管理要求, 按
,定岗定员, 专业匹配, 原则合理配备；一般管理工作人员,
则要根据工作量大小按, 一专多能, 原则恰当安排 。
（ 4） 高速公路建设管理规则
高速公路建设管理规则, 是保证高速公路建设管理工作
走向程序化, 规范化, 法制化和科学化的基本条件 。 高速公
路建设管理的内容及其具体职能, 既有行政管理方面的, 又
有经营管理方面的 。 前者是政府管理社会公共事务的权力与
责任在高速公路建设过程中的具体表现；后者则是企业从事
高速公路建设施工过程中力求提高质量, 降低成本, 按期交
工的经营组织活动 。 高速公路建设管理工作的复杂性, 决定
了其所依据的管理规则必然是一个复杂的规则体系 。 一般来
讲, 高速公路建设管理规则可分为四个方面内容：一是有关
法律, 法规和规章；二是有关政策规定；三是交通行业或高
速公路建设的具体技术标准与规范；四是各类管理机构自定
的工作章程或作业制度等 。
（ 5） 高速公路建设管理体制的运行机制
高速公路建设管理体制的运行机制, 是指高速公路建设
管理体制实体要素之间交换物质, 能量和信息的表现以及彼
此作用的方式与规律 。 由于高速公路建设管理机构分层级,
专业分类别的多样性, 管理机构性质差异, 管理人员数量与
结构不同, 形成了不同的管理主体, 其彼此作用的方式与规
律也表现为多个方面 。 归纳起来看, 高速公路建设管理体制
的运行机制主要有竞争择优, 合同约束, 目标激励, 质量监
督, 协调指挥和系统反馈等六种机制 。
① 竞争择优主要指通过招标或其它方式选择设计, 施工, 监
理单位, 或在配备管理人员时通过综合考核方式挑选优秀管
理人员从事相应的管理工作 。 更广泛地讲, 当今高速公路建
设过程中, 几乎每个环节, 每个方面的多种主体间, 都不同
程度地存在着竞争关系 。 因此, 竞争机制是高速公路建设管
理运行机制中极为重要的内容 。
② 合同约束机制主要是指高速公路施工管理过程中, 业主与
承包人, 业主与监理单位之间的经济关系都要通过签订合同
的方式, 明确双方的权, 责, 利；同时在征地拆迁, 建筑材
料供应等方面也大量采用了合同方式来规范供求双方的责任
与义务 。 合同约束机制对签订合同的双方来讲, 作用是双向
的 。
③ 目标激励机制是指在高速公路建设管理中, 通过制定工作目
标, 明确奖惩办法, 根据各类管理主体 (管理部门或人员 )实际
工作业绩, 通过奖惩或其它激励方式, 刺激管理主体的积极性,
推动管理效率的提高 。
④ 质量监督机制是指高速公路建设过程中政府主管部门, 工程
质量监理单位及施工企业对工程质量的检查, 检测, 并及时纠
正质量差错的行为关系 。 此外, 对高速公路建设管理具体工作
(如项目决策论证, 建设组织等 )质量本身的监督, 从更广泛的
意义上来讲, 也是高速公路建设管理监督机制作用的重要内容
之一 。
⑤ 协调指挥是指高速公路建设过程中, 上一级管理主体根据管
理职权幅度对其下属的多个管理主体间的管理行为进行调节,
使之按照规定的管理组织方案运作, 逐步实现预定的管理目标 。
高速公路建设管理协调机制既表现为各职能部门间的相互支持
关系, 也表现为上下级机构间的权责落实, 政令畅通, 运转有
序；既表现为管理要素间的有机结合, 也表现为体制对其外部
社会, 经济环境的自适应功能 。
⑥ 高速公路建设管理的系统反馈机制是基于高速公路建设管理
工作的系统性而必然要求的运作机制 。 反馈就是把高速公路建
设管理过程中, 管理工作的质量, 效果信息返送给管理行为主
体, 以增强 (正反馈 )或减弱 (负反馈 )管理行为, 输入信息, 效
应的过程或作用方式 。 反馈机制的建立有赖于管理工作的信息
化程度, 有赖于高速公路建设管理行为主体对管理信息的反应
灵敏性 。
二, 高速公路建设管理机构设置和类型划分
高速公路建设是一个复杂的技术经济和社会协作过程, 需
要一定的管理体制来保证其从立项论证, 方案设计, 施工生产
到竣工验收和项目后评价整个活动过程的有序展开 。 正如本章
第一节所述, 管理职能的界定, 管理权限的划分是体制存在和
运转的前提, 当然也是管理机构设置的前提 。 而不同的管理职
能需要由对应的管理主体 —— 高速公路管理机构来行使, 因此,
高速公路建设管理职能的不同分类就导致管理机构的不同设置 。
1,高速公路建设管理机构设置
（ 1） 高速公路建设的政府管理机构
高速公路是经济, 社会发展的重要基础设施, 具有服务
对象的公共性, 服务效益的社会性, 一般需要政府作为社会
公共利益的代表者来进行筹划, 组织建设和管理 。 换言之,
高速公路建设管理是当代社会各国, 各级政府管理公共事务
的重要内容之一 。 就我国各级政府机构从事高速公路建设行
政管理的职能来看, 主要是中央和省一级政府中有关职能部
门对高速公路建设进行立项审查, 方案审批, 建设监督, 资
金调配等, 其机构设置的基本框架如图 2— 1所示 。
交通厅作为省级人民政府的交通行政主管部门, 主要负责
组织高速公路项目前期工作, 项目设计和建设过程的具体协调
及监督工作 。 当高速公路项目的预可行性研究, 可行性研究,
初步设计, 施工图设计等工作完成后, 省交通厅要及时会同省
计委向国家交通部和发展计划委员会上报技术文件, 申请组织
专家论证, 尽快争取得到审批 。 国家发展计划委员会一般委托
其直属的中国国际工程咨询公司, 交通部一般委托其直属的公
路规划设计院, 组织专家来完成相应的技术审查, 论证工作 。
得到专家组的肯定结论, 政府主管部门才下达有关批准文件 。
高速公路项目的建设开工, 同样也要得到国家计委或交通部的
批准命令, 方可进入具体的建设过程 。 而交工验收和建设项目
后评价一般由省交通厅会同省级政府的有关部门, 或组织有关
单位来完成；竣工验收则要申请项目初步设计的审批部门来组
织 。
（ 2） 高速公路建设项目实施中的行政领导与组织管理机构
我国高速公路建设过程中的具体组织与管理工作, 是以省
级地方政府为主进行的 。 由于高速公路建设涉及地方政府中的
交通, 土地管理, 农业, 水利, 环保, 电力, 铁道及银行等部
门, 涉及到公路途经地区的地, 县, 乡甚至村的各级利益主体,
如果仅靠交通部门去完成建设与管理工作, 显然其首先就无法
协调高速公路建设必然涉及的省级各部门或地市等政府的工作
目标或利益调整 。 譬如土地征用, 折迁安置, 建筑材料开掘使
用, 工程建设临时用电, 用地等, 必须有省政府的有力协调和
指挥调度, 必须有地方各级政府的大力支持与配合 。 也就是说
高速公路建设环境保障必须要靠政府行为, 甚至要在此基础上
发展为一种社会行为, 要举全省社会各界之力, 共同支持和确
保高速公路建设顺利展开 。 因此, 现阶段我国高速公路建设中
省级政府的组织与管理机构, 大都是成立以省政府主管领导为
首的建设指挥部或领导小组, 统一领导和协调高速公路建设中
的环境保障乃至具体的生产指挥及组织过程, 其管理机构的基
本组成模式如图 2— 2和图 2-3所示 。
（ 3） 高速公路建设项目具体组织实施的管理机构
高速公路建设项目前期工作完成并经过政府主管部门审批
后, 要得以顺利实施, 除了政府主管领导和有关部门负责人组
成强有力的领导, 协调机构保障建设大环境外, 具体的征地拆
迁工作, 工程质量监理工作, 施工生产过程的组织管理工作等,
还需有一定的机构来承担 。 这些机构主要包括：代表高速公路
项目业主行使建设管理职能的建设单位 (如指挥部办公室, 项
目筹建管理处等 ),获得项目监理资格对工程质量, 进度和工
程造价及计量支付进行全面监理的监理单位, 以及投标竞争取
得施工资格具体完成工程建设任务的施工单位 。 虽然这三种管
理单位承担的工作任务性质各不相同, 机构运作机制也有一定
差异, 但它们毕竟都是围绕同一个高速公路建设项目, 为其优
质, 快速建设而展开具体管理工作的, 因此相互之间必须密切
配合, 有机协同 。 高速公路建设单位, 监理单位和施工单位组
成的建设管理机构体系如图 2-4所示 。
2,高速公路建设管理机构类型划分
（ 1） 按投资主体, 建设业主不同划分
高速公路作为区域经济与社会发展的重要基础设施, 从
理论上讲应当由财政支出资金, 并由政府负责组织建设 。 但
限于我国当前经济发展的实际情况, 国家财政无法满足高速
公路建设的庞大资金需求, 因而, 多种渠道筹资, 多种方式
建设, 就成为我国高速公路发展中必然的现实选择 。 投资主
体多元化遂成为高速公路建设的重要特点 。
当前, 我国多渠道筹资建设高速公路的方式, 从本质上
看主要可分为两类, 一是以交通主管部门投入一部分资本金,
通过银行或国际金融组织贷款, 社会集资等其它多种融资方
式, 获得足额的建设资金, 由政府交通主管部门作为主体组
织建设；二是借鉴国际经验, 以 BOT方式建设和发展高速公
路 。
按照我国公路建设程序及管理要求, 无论采取哪种建设组
织方式, 都要首先完成高速公路的前期工作, 并经过政府主管
部门的审查, 批准, 因而就这层含义上讲, 两种模式的建设管
理机构是统一的 。 而就高速公路建设领导与施工组织的机构来
看, 以政府交通主管部门为主体的高速公路建设, 更多地利用
了省, 地 (市 ),县 (市 )政府的行政力量, 组织起如前所述的高
速公路建设领导与指挥机构 (领导小组, 指挥部等 ),具体施工
企业的组织管理机构因工程规模大小, 专业技术要求不同而采
用不同的形式；
就 BOT方式建设高速公路的管理机构形式看, 更多地是
按照项目法人制的形式与要求, 在政府完成征地拆迁和保障建
设环境的条件下, 按照 FIDIC条款与土木工程管理的国际惯例,
组建必要的施工管理机构, 其形式与前述的高速公路建设施工
组织管理机构形式基本相似 。
（ 2） 按施工管理机构组织形式不同划分
如前所述, 高速公路施工企业中标承建的工程规模, 施
工技术要求不同, 企业组建具体的建设管理机构也有所差异,
主要分为以项目经理部管理的模式和以企业主要领导与管理
机构为基础的管理模式 。 两种组织形式各有其优势, 但在实
践中必须切实避免其不利的因素 。
（ 3） 按管理机构设置的时效性质划分
一项高速公路工程的建设时间虽然是有限的, 但从整体角
度来看, 高速公路的发展却是一个相当长的历史过程 。 因此,
高速公路建设管理机构设置, 从时效性上划分就有常设机构和
临设机构两类 。 常设机构主要是指长期全面从事高速公路规划
与建设管理的政府部门或施工企业的管理机构, 如国家和省级
政府的计划, 交通, 财政等有关业务管理部门, 公路施工企业
基本的常设管理机构等 。 临设机构则是指专为某一项或某一时
期高速公路建设而设置的管理机构, 如高速公路建设领导小组,
指挥部, 施工企业按项目法进行施工管理而组建的临时性项目
经理部等 。
（ 4） 按承担的建设管理活动内容性质划分
高速公路建设管理既有政府的行政管理行为和职能, 也
有施工企业作为建设市场经营主体的市场经济行为, 因而相
应的管理机构也就可以分为行政管理机构和经营管理机构 。
前者主要是指以政府有关高速公路建设管理机构为主体的各
级管理部门 (如国家交通部, 省交通厅等管理部门及其内设
机构 ),其作为社会公共事务的管理者, 主要追求社会利益
的实现；后者则是指施工企业的各类管理机构, 其主要目标
是追逐企业经济利益的最大化 。
三, 高速公路建设管理机构的运作及内部管理
高速公路建设管理机构是一个复杂的系统, 只有各子系
统运转高效, 配合协调, 才能实现整个高速公路建设管理过
程的科学化和高效率 。
1,高速公路建设行政管理机构运作
高速公路建设的行政管理机构, 既有常设的政府有关职
能部门, 又有临时设立的专门负责某一时期或某一项高速公
路工程建设的指挥部 (办公室 )。 各种机构的运作方式, 体现于
不同职能的实现及工作任务的完成过程之中 。
（ 1）负责高速公路建设前期工作
高速公路规划一般由政府交通主管部门负责制定，高速公路
项目预可行性研究报告、工程可行性研究报告、初步设计和施工
图设计，由政府交通主管部门或其它建设业主，委托具备相应资
质的勘察设计单位完成。交通主管部门要会同计划、土地、环保、
文物等政府有关部门，对各阶段前期工作报告或技术文件进行评
审，并按审批权限进行批复。
（ 2）负责工程建设招投标管理
高速公路建设项目的施工单位都要通过公开招标来选择。一
般情况下，高速公路项目施工招标中的评标工作由建设业主单位
具体组织专家委员会完成，评标结果要经省交通厅审核，经省级
政府招标管理委员会批准。
目前除了工程施工招标已普遍开展外，勘察设计招标、材料设备
招标、工程监理招标等方式也被交通主管部门或业主单位采用，
甚至有的工程项目还采取了从编制项目建议书开始到交付使用全
过程的招标方式。无论采用何种招标方式、何种招标内容，政府
交通主管部门或作为业主并代行部分行政职能的临时指挥机构，
都要对招标工作的整个过程进行组织与管理。
（ 3） 施工过程中的建设环境保障与质量监督
高速公路建设中的征地拆迁和施工环境保障工作是政府
主管部门或指挥部的主要职责之一 。
高速公路建设中的质量监督, 是政府主管部门对施工单
位建设质量及监理单位工作质量的全面管理, 是政府对高速
公路建设过程的行政管理内容之一 。 这项职能一般是由政府
交通主管部门设立的工程质量监督机构代为行使, 由其对交
通行政机关负责 。 高速公路建设过程中, 交通行政主管部门
或计划部门还要负责审查开工条件, 发布开工命令等 。
（ 4） 负责高速公路竣工验收和项目后评价的管理
高速公路按设计要求完成施工过程后, 能够满足通行条
件, 应办理交工验收并投入试营运, 在质量责任期满一年后
还要办理竣工验收 。 无论是交工验收还是竣工验收, 政府交
通部门作为业主单位或行政主管部门都起着重要的作用 。 主
要负责组织设计, 施工, 监理及其它有关单位形成验收委员
会, 对工程进行验收, 并向上级主管部门 (交通部或国家计委 )
提出竣工验收报告 。 大中型项目的竣工验收由交通部会同高
速公路所在省 (区, 市 )组织进行；重要的大型高速公路项目
由国家计委组织进行验收；少数特别重大的高速公路项目由
国家计委报请国务院批准组织验收委员会进行验收 。
2,高速公路建设管理中监理机构的运作
土木工程监理制度自 20世纪 80年代中期引入我国一些公
路建设项目的管理体系后, 迅速在全国得到普及, 并对公路建
设与发展产生了重大影响 。 目前, 实施工程监理已成为我国高
速公路建设管理的一种必要的制度 。 高速公路建设监理机构运
作与内部管理, 实质上就是监理职能的实现过程 。
高速公路监理机构一般分多个层级, 每个层级又根据职责
与工作内容可分设多个专业部门, 如合同管理, 桥梁, 隧道,
道路 (路基, 路面, 结构等 ),测量, 材料, 后勤和试验中心等,
并根据各种专业监理的实际需求配备相应的专业技术人员 。 各
专业部门各司其职, 有机联系, 相互配合, 依据合同文件, 按
照, 严格监理, 热情服务, 秉公办事, 一丝不苟, 的原则, 对
高速公路建设的施工准备过程, 具体施工过程, 进行全方位,
全过程, 全天候的监理, 达到对高速公路建设质量, 工期和工
程费用的有效控制 。
高速公路工程监理人员行使自己的监理权力, 履行监
理机构的有关职责, 也是在分层负责, 分类管理的原则和
界限内进行的 。 一般情况下, 总监理工程师及其办公室对
整个高速公路建设项目的各类监理全面负责, 指导, 协调
各级驻地监理机构, 各驻地监理工作组的工作；高级驻地
监理对上向总监及其办公室负责, 执行有关指令完成其交
办的有关任务, 对下要指导各驻地监理办公室的工作；驻
地监理机构与工程师则主要是负责执行上级监理机构的具
体指令, 完成施工现场监理的各项任务 。
3,高速公路施工管理机构运作
施工管理是高速公路建设管理的核心内容之一 。 由于高速
公路工程都是由一个或多个施工企业承包完成的, 因而施工管
理机构的内部管理与运作, 实质上就是高速公路施工企业具体
管理机构的职责划分, 权力行使过程所构成的具体管理内容 。
高速公路施工管理, 从工程建设的顺序与过程来看, 可分
为施工准备阶段, 正式施工阶段和工程移交阶段的管理；而从
管理专业性质不同又可分为施工技术管理, 材料管理, 质量管
理, 成本管理, 进度管理, 施工安全管理等 。 如前所述, 高速
公路施工管理机构是根据中标承包的工程规模大小, 具体的技
术, 经济要求而具体组建的, 应最大限度地使企业的各种生产
要素在施工现场得到最佳动态组合 。 高速公路施工管理机构要
形成以项目经理部为核心, 以各施工队伍管理组为主体的生产
经营管理系统 。 在具体的管理过程中, 要建立以责, 权, 效,
利对等为前提的内部市场机制, 通过优胜劣汰的竞争机制, 奖
优罚劣的激励机制, 密切配合的协调机制, 全面督导的监督机
制和信息畅通的反馈机制, 实现施工管理机构的高效运作 。
一, 概 述
高速公路运营管理的质量, 首先取决于建立一个完善
适用的机构 。 这个机构应当具有稳定的组织形态, 合理的
运行机制, 明确的职责分工和有效的管理力度, 这样才能
保证高速公路管理的高效运营 。
近十年来, 我国各省, 市依据自己的实际情况, 在高
速公路运营管理机构的建设上进行了大胆的探索与改革,
积累了很多宝贵的经验 。 但不可否认, 随着社会主义市场
经济体制的逐步建立和多种融资方式的不断引入, 原来在
计划经济体制下形成的高速公路运营管理模式已愈来愈不
能适应多元化投资主体的需要 。
第二节 高速公路运营管理机构
在一定时期内, 我国高速公路具有两种属性, 即：公益
性和商品性 。 公益性高速公路是以公益服务为宗旨的, 有着
稳定的建设资金来源和固定的运营管理经费 。 具有商品属性
的经营性高速公路是在社会主义市场经济条件下, 按照价值
规律管理和经营的高速公路 。 商品属性高速公路的形成, 是
社会发展的必然产物, 同时也为我们探索研究高速公路运营
管理提供了新的领域和依据 。
1,我国高速公路管理的体制与现状
高速公路管理体制是指能够保证高速公路运营管理活动
有效开展的组织形式和运作机制, 它包括管理机构队员 ),管
理规则和运行机制三个要素 。
我国大陆自 80年代末期开始修建高速公路, 至今只有 10
余年时间, 因此, 如何管理好高速公路, 需要有一个经验积
累的过程 。 各省, 市人民政府根据各自的实际情况, 对高速
公路运营管理的组织形式曾进行了不同的探索, 形成了多种
模式并存的局面, 而各种模式间也有很多交叉和相容的部分 。
为了叙述方便, 这里仅列举几种主要的类型 。
（ 1） 按管理权限划分
高速公路按管理权限划分, 一般可分为 集中管理型 和 专
线管理型 两大类 。
① 集中管理型：成立省级专门机构实行统一管理, 这是
目前比较认同的做法 。 将管理重心放在资金, 技术, 实力比
较强的省一级, 有利于加强高速公路的统筹管理和领导, 有
利于充分发挥高速公路的投资效益和运营效益 。 如陕西, 辽
宁等省在交通厅领导下, 成立了专门从事高速公路经营管理
的机构, 初步形成了高速公路的集中统一管理 。
这种体制形成了事实上的, 一省两局,, 在现有管理体
制下, 两局间的协调较为困难 。
② 专线管理型：按高速公路的不同路段分别成立专门的
管理机构, 就是通常所说的, 一路一公司, 或, 一路一局,,
如北京, 上海, 天津, 河北等省市采用了这种体制 。 这种体
制在目前状态下管理比较顺畅, 也较符合传统 。 它能够较好
地适应多种资本运营方式的管理, 例如采用 BOT方式, 股份制,
转让经营权等的运营管理 。
这种方式的缺点是不利于统一行业标准及行业规范, 不
利于公路行业的统一调控 。
（ 2） 按机构性质划分
高速公路按机构性质划分, 可分为事业管理型, 企业
管理型和事业单位企业化管理型 。
① 事业管理型：采用自收自支形式, 实行收支两条线
管理, 通行费收入全额上交上级主管部门, 运营管理经费
根据年度计划由上级主管部门审批划拨 。 这种体制具有较
强的计划性和行政管理性, 较易于体现高速公路运营管理
的政府职能, 但行政干预范围较大, 独立行使直主权限较
小 。 特别是当前, 面对高速公路经营管理逐步走向市场的
新形势, 这种方式已不再适应今后发展的方向 。
② 企业经营型：完全采用企业公司运作方法, 在经济上
实行独立核算, 自负盈亏 。 虽受上级部门或董事会, 管委会
领导, 但本身是较完善的经济实体 。 这种体制在人事, 财务,
经营等各方面有较强的独立启主权, 较易于通过自主经营实
现自我发展 。 如广东, 四川等省的高速公路股份有限公司等 。
但由于公司的性质, 无法行使行政权力和体现政府管理职能
路政, 交通安全等管理需要委托受权或派驻 。
③ 事业单位企业化管理型：在机构设置及经费使用上基
本沿用事业管理型模式, 在财务核算上借助了公司核算方法
的某些优势, 并根据核算方式的侧重不同, 形成准事业型或
准企业型的管理 。 这种体制综合了上述两种体制的优点, 便
于行使政府职能, 利于搞活经营管理 。 在一定的时期内, 对
高速公路运营管理起到了积极作用 。 但这种体制在用人, 权
责, 管理机制等方面无法真正按照现代企业制度独立运作,
易造成大量冗员, 资金浪费等现象 。
（ 3） 按管理内容划分
高速公路的发展主要包括建设与管理两个方面 。 就体制
的管理范围而言, 高速公路的运营管理分为建管一体型和专
门管理型 。
① 建管一体型：从筹资贷款, 设计施工直至收费还贷,
养护维修, 经营管理均进行全权负责 。 这种体制具有较好的
统筹兼顾性, 有利于降低工程造价及运营成本, 提高施工质
量及服务水平, 增强高速公路经济管理者的负责经营意识,
充分发挥高速公路应有的社会效益和经济效益 。 这种体制一
般兼容于集中管理型或企业经营型体制, 可形成极富活力的
运营管理模式 。
② 专门管理型：在高速公路建成后专门负责运营管理工
作 。 这种体制有利于高速公路技术密集的专业化管理, 较利
于集中精力研究各项管理业务, 提高管理水平 。 但此种体制
在建设转人管理后需要一个较长的调整适应期, 且管理的好
坏在一定程度上依赖于建设施工质量, 管理的衔接性, 主动
性相对较差 。 转让经营权的高速公路一般也属于这种管理类
型 。
高速公路的运营管理体制还可按内部机构设置等划分不
同的类型, 这里不再一一赘述 。
2,现行管理体制存在的问题
随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐
步建立, 现有高速公路运营管理体制中的一些问题也显现出
来, 特别是管理体制混乱, 机构设置交叉重叠, 职能不清,
执法力度不够等问题相当突出 。 在面对市场的情况下, 原事
业型管理模式的不适应问题也很突出 。 但仅就体制而言, 目
前存在的主要问题有：
（ 1） 建管分离
高速公路的建设, 管理和养护应当是一个互有联系的完
整的系统, 很多运营管理的设施和方案, 在建设规划期间就
应当给予充分的考虑；同时, 建设期质量的优劣对运营管理
的效益和考核也会产生直接的影响 。 而目前很多省市由于投
资体制和建管周期不同步等原因, 将建管体制分离开来, 十
分不利于高速公路的管理及发展 。
（ 2） 一路多制
高速公路作为交通运输的基础设施, 其运营管理应当是
一个完整的系统工程, 特别是对系统内人, 事, 路 (环境 )的
管理, 不能人为地分割开来 。 而目前存在的交通与公安政出
多门, 执法不一, 相互掣肘的现象已严重影响了高速公路的
管理及其在社会中的形象 。 近年来, 随着高速公路运营管理
公司化进程的加快, 以政府职能形式派驻的路政队伍与高速
公路管理公司间的工作协调问题, 也有待在实践中完善 。
（ 3） 诸侯割据
由于不少高速公路的投资主体不同或采用分段修建方式,
因而在一个省, 一个地区的同一路段中, 往往存在多个互不
隶属的管理单位或实体 。 这些单位或实体按照各自的利益行
使管理权, 设置主线收费站, 缺少相互间的协调和统一, 影
响了高速公路的畅通, 给用户带来了很多不便 。
（ 4） 政企不分
目前, 我国高速公路大多是在计划经济向市场经济转轨
的过程中建立的, 是由政府投资逐渐向政府与企业, 内资与
外资多元化投资主体转变的过程中运作的 。 因此, 即便是一
些已经注册的高速公路经营公司, 也都或多或少地带有原事
业单位的背景, 这种情况束缚了高速公路以自主的法人身份
进入市场竞争, 影响了运营效益的提高 。
3．运营管理体制发展的趋势
高速公路建设是一项投入资金大、建设周期长的工程项
目。为了加快其发展，以适应国家经济建设的需要，近年来
完全依靠国家财政拨款建设高速公路已不再可能。随之而来
的是大量吸引外资参与高速公路的建设与管理。其主要方式
有：
（ 1）经营权转让
在高速公路建成之后，业主通过转让经营权收回先期建
设投资，加快了资金周转率。购买经营权方则通过收取通行
费及其他费用方式在转让期内收回投资，获取利润。
（ 2） BOT方式
这是一种比较流行的成功的融资方式，是建设一经营 — 转
让三个词的英文简称。它由投资方进行高速公路建设，经营若
干年后再无偿转让给当地政府。
（ 3）股份制改造
这是目前乃至今后高速公路建设的一种主要融资方式。这
种方式通过对高速公路资产存量的重组和股份化改造，将高速
公路股票在境内外直接上市融资，筹集大量资金。上述种种资
本的运作方式，无疑会对高速公路今后的运营管理机制产生重
大影响，也就是说多元化的投资主体必定带来多元化的管理机
制与其相适应。但无论哪种形式，今后我国高速公路的运营管
理将必定进入一个企业化的发展时期，这是总的趋势。
二, 建立有中国特色的高速公路体制架构
随着我国经济的快速发展, 高速公路的建设已被列为国
家经济发展的战略重点之一 。 随着社会主义市场经济的建立,
政府管理经济的职能转向制定和执行宏观调控政策, 搞好基
础设施建设, 创造良好的经济发展环境 。 这一重要的政府职
能转变, 已明确预示了高速公路的运营管理必将从计划经济
的体制中解脱出来, 走市场体制的道路 。
1,基本思路
建立有中国特色的高速公路运营管理体制架构, 必须从我
国的实际出发, 充分考虑我国经济体制改革和政治体制改革的
总体框架和要求, 实行党政分开, 政企分开, 走企业化管理的
道路 。 综合目前的各种意见, 一般认为：高速公路的经营管理
体制应当推行公司 (集团 )制, 在国家给予优惠政策的前提下,
实现高速公路的特许经营 。 其具体架构应当是：一个省 (直辖市 )
组建一个高速公路总公司 (集团 ),负责全省 (直辖市 )高速公路
的建设和经营；每一条高速公路组建一个子公司, 负责该路的
经营管理 (见图 2-1)。 总体架构的实现, 分为四个部分：
（ 1） 针对每一个高速公路的建设项目, 应按, 公司法, 的
要求组建经营性高速公路公司, 也就是所谓的子公司, 实
行严格的项目法人责任制, 让独立的法人对高速公路项目
的策划, 筹资, 建设, 经营管理, 偿还贷款, 保值增值的
全过程全权负责 。
（ 2） 成立省级高速公路总公司, 受政府委托, 对省内各高
速公路子公司实施管理 。 在条件成熟时, 要组建集团化公
司, 走高速公路集团化之路 。
（ 3） 理顺现行的高速公路管理体制, 规范名称和管理权限 。
各地高速公路的行政主管部门对高速公路的运营应实行行业
管理, 重点进行行业法规, 行业标准, 行业规划, 收费标准
与系统协调等宏观调控工作 。 对于高速公路公司的经营活动,
只能以国有资产代表者的身份参与经营管理, 不应进行过多
的行政干预 。
（ 4） 各级政府采用执法委派或派驻方式, 对高速公路的路政
管理和交通安全管理进行统一管理, 杜绝长期以来高速公路
管理中存在的政出多门, 一路多制的现象 。
2,架构的优越性
上述高速公路运营管理架构比较适合我国目前高速公路的
发展趋势, 并具有较多的优越性 。
（ 1） 比较好地处理了政府与企业间的关系, 基本上达到了
政企分离的目的 。 由于较好地摆正了政府与企业各自的位置,
可以使高速公路公司按照现代企业制度的管理模式放开手脚,
大胆经营 。 对提高高速公路的经营素质和效益水平会起到积极
的促进作用 。
（ 2） 实现了高速公路建设, 养护, 经营, 管理的, 一体化,
要求 。 有利于高速公路设计, 施工, 管理等各个环节的衔接；
有利于降低成本, 提高建设质量；有利于减少人员, 实现管理
层的精干, 高效 。
（ 3） 贯彻了, 统一收费, 统一经营, 分路筹资, 分路建设,
分路核算, 分路还贷, 的原则, 提高了各子公司的责任意识和
经营意识, 增强了企业内部的竞 争和活力, 能较好地保证高
速公路直接效益和间接效益的发挥 。
还应当看到, 在目前高速公路的建设与管理中, 政府的
行为和行政干预尚不能完全排除 。 这是因为在目前的条件下
多数省份的经济实力不足, 单靠企业融资确有一定难度, 加
之特许经营的有关法规, 政策尚, 本能完全配套, 单纯依靠
公司体制去发展高速公路的条件还很不成熟 。 因此在实践中
还要依据具体情况进行具体的分析, 确定相应的对策, 逐步
实施 。
此外, 由于我国高速公路的建设目前主要由省级政府负
责组织实施, 因此在高速公路运营管理体制上各地会按照自
己的具体情况进行组织与安排 。 鉴于这种情况, 我国高速公
路的运营管理体制在今后较长时期内仍会保持多元化形式 。
三, 机构设置原则及应注意的问题
在高速公路运营管理体制确定的前提下, 建立合理的高
速公路管理机构, 对于完善管理职能, 提高管理效益有着不
可低估的作用 。
1,机构设置的主要原则
高速公路运营管理机构的设置, 应当把握以下几个主要
原则：
① 统一领导的原则
高速公路管理实行统一领导, 是高速公路运行整体性,
系统性和各项管理活动之间联系的不可分割性决定的, 是科
学的管理体制对同一行政管理活动的管理主体唯一的, 确定
性的要求；同时也是我国公路交通实践多年行之有效的管理
经验, 是国外公路管理的共同做法 。 如前所述, 高速公路管
理涉及多个层次, 多个地区, 多个专业和部门, 要使各个方
面在统一的目标下各司其职, 各负其责, 协调, 有序地运转,
必须实行统一的领导 。 高速公路管理的各项活动, 其管理主
体都是行政管理部门或授权, 委托的专业管理机构；管理的
客体是公路和使用, 利用公路的人和车；管理的空间都是在
同一场所 —— 高速公路上进行；管理的共同目标是为了确保
交通运输安全畅通和社会经济效益的实现, 因而具有实行统
一领导的必要性和条件 。
高速公路的统一领导, 既不是同一管理活动由多个管理
主体分工领导, 也不是传统计划经济体制下由部门高度集中
的领导, 而是由交通行政主管部门实施的行业管理职能的统
一, 管理法律, 法规, 规章的统一, 管理经济, 技术标准的
统一, 以及运行总体目标的统一 。 实现统一领导的要求, 在
机构设置和职能配置上, 应相对集中而不宜分散 。
② 分级管理的原则
高速公路实行统一领导前提下的分级管理, 是由我国经济体
制和高速公路的特性所决定的 。 我国地域辽阔, 高速公路分布面
广, 建设, 管理任务繁重, 不可能由中央或省, 市, 区统包大揽 。
不同地区的高速公路应以不同地区为主管理 。 再从高速公路国有
资产构成分析, 我国高速公路投资来源多渠道, 多形式, 一条国
道干线或省道高速公路, 既有中央政府投资形成的资产, 也有地
方政府投资形成的资产, 同时还有国内外经济组织投资形成的所
有权属国家而收费经营权属经济组织的资产；从高速公路资产形
成过程看, 主要是地方政府组织建设, 建成后为地方或区域性服
务, 管理过程中许多工作还要地方支持配合 。 此外, 高速公路管
理中还有行政管理和资产经营两大类, 各类还有不同的层级, 具
有相应的管理范围和权责 。 这些特点决定了高速公路的管理应依
据管理幅度原则, 实行统一领导下的分级管理, 以充分发挥中央,
地方和高速公路经营企业等多方面的积极性 。
③ 分工合作的原则
分工是社会化大生产的基本形式, 也是高速公路管理的客
观要求 。 在高速公路管理的大系统之中, 各个管理层级 —— 中
央, 地方和管理基本单元；多个管理环节 —— 计划, 组织, 控
制, 反馈；各个管理子系统 —— 路政, 交通安全, 收费, 养护,
服务, 通信监控等, 都有相应的机构按职能分工运作 。 要使这
种分工运行适应高速公路管理系统化, 高效率和服务优质的要
求, 必须建立不同层级, 部门, 环节之间紧密合作的关系, 做
到相互适应, 相互协调和相互融洽, 发挥综合优势和整体效益 。
④ 精简高效的原则
管理机构设置和职能配置的合理程度将直接影响体制运作
成本和效率 。 高速公路设施现代化, 管理高技术, 运行高速度,
尤其需要建立精简高效的管理体制 。 同时, 高速公路作为可经
营的, 准公共产品,, 其经济效益和社会效益的实现, 也需要
一个精简高效的管理体制来保证 。 为此, 在高速公路管理机构
设置上, 应在统一领导, 分级管理, 分工合作的基础上, 尽可
能利用现有管理资源, 由一个部门管理能管好的事, 不由两个
部门管理 。
2,机构设置应当注意的问题
在设置高速公路运营管理机构时, 应特别注意一些问题,
这些问题主要有：
（ 1） 要注意机构的兼容性
高速公路运营管理的业务涉及面较宽, 各业务间有着必
然的承接关系或交叉联系, 很难完全分割开来 。 因此, 在确
定机构时, 要充分考虑各业务间的兼容性, 尽量缩小管理层
面, 扩大操作层面, 实现机构的精干高效 。
（ 2） 要注意机构的扩展性
我国高速公路的建设由于资金等因素, 一般采用分期修
建高速公路的方式 。 当某段高速公路投入运营需设置管理机
构时, 必须研究发展规划, 使机构设置能够适应今后的发展
需求, 并有较强的扩展功能, 以便于将来连续管理或与路网
管理衔接 。 这一点在路程较短, 交通量发展较快的高速公路
上尤其显得重要 。
（ 3） 要注意机构的超前性
高速公路一般具有较完善的技术装备和较先进的科技
管理手段, 管理机构设置时不仅应当适应这种状况, 而且
还须具有超前意识 。 这是因为在科技发展日新月异的今天,
高速公路建设领域所拥有的先进科学技术将为其更快的发
展提供强大的后劲 。 特别是随着计算机的普及以及现代化
办公系统的应用, 会加速管理观念的更新, 缩减机构编制,
设置机构时应当考虑到这些方面 。
（ 4） 要注意管理的社会性
高速公路运营管理具有较强的社会性, 特别是在提供服
务方面, 与社会有着广泛的接触 。 但在机构设置中, 要注意
简化这方面机构的设置, 将那些能够由社会承担的业务逐步
推向社会, 以减少不必要的管理层次 。 这些业务通常包括救
护, 维修和服务区的某些业务等 。
四, 运营管理机构设置
根据, 中华人民共和国公路法, 和高速公路运营管理机
构设置的主要原则, 高速公路管理宜采用, 直线职能制式,,
按照不同的管理层次, 分别建立相应的管理机构 。
1,管理机构设置
（ 1） 分级管理机构
高速公路的运营管理无论采用行政事业型还是公司企业
型, 一般采用三级管理形式 。
① 各省 (市 ),自治区高速公路主管局 (总公司 )为第一级,
负责对高速公路规划建设, 资金使用, 规范标准等实行宏观管
理 。 下设与管理内容有关的职能处室 (部 ),主持各项工作 。
② 各地区高速公路管理处 (子公司 )为第二级, 具体负责高
速公路的各项运营管理工作 。 目前, 由于我国高速公路在各省
(市 ),自治区还不普及, 这一级管理机构一般针对某条具体路
段设置 。 管理处除设有职能管理部门外, 还有具体实施操作的
管理单位 。
③ 路段所辖各管理所为第三级, 这一级管理是最基层的管
理单元, 一般有收费站, 监控站, 通信站, 养护工程队, 服务
区等 。
（ 2） 职能管理机构
职能管理系统是各级管理机关的总称, 负责将有关管理决
策通过一定的系统进行落实 。
高速公路职能管理系统的建立, 应坚持, 精简高效, 的原
则, 各部门的设置应依据实际情况不搞上下对口, 同时在业务
上注意体现一定的综合功能, 以便适应高速公路技术密集型管
理的特点 。 有条件时, 可打破旧有的模式, 按党政管理系列,
业务管理系列, 行政管理系列建立数个综合部 (室 ),相对集中
较多的人员, 实行集体综合办公 。 这样, 一般相关的业务可在
部 (室 )内自行协调解决, 如养护与机械物资以及计划与财务,
收费之间的协调等 。 这种设置不但可以提高办事效率, 还可以
加强不同业务间的公务监督, 提高人员的综合办公能力 。
（ 3） 操作管理机构
高速公路操作管理机构一般有两种类型：
一是建立综合管理所, 即按区段管辖长度 (大约每 50km)
设置管理所, 由管理所全权负责管辖路段内的养护, 收费,
路政, 监控, 服务经营等各项业务, 路段内的收费站亦由管
理所管理 。 这种设置有利于区段内的管理协调, 特别适合路
程较长的高速公路 。
二是建立专业管理所, 即按不同的业务内容设置专业管
理所, 由各专业管理所分别负责养护, 路政, 收费, 监控的
服务经营等业务 。 专业管理所下可视情况设置或不再设置管
理班 (组 )。 这种设置有利于加强专项业务管理, 特别适用于
路程较短的高速公路 。
2,内部管理机制
高速公路的运营管理不仅取决于内部管理系统的设置, 还
决定其采取的管理方法及管理机制, 这方面应当注意以下几点：
（ 1） 改革用工制度
在保证人员高素质的前提下, 尽可能压缩在编人员, 扩大
合同工, 临时工的使用范围 。 可采用就近招聘的办法, 考核录
用那些身体健康, 文化程度较高, 纪律性较强的人员充实到各
个岗位上去 。
使用雇佣人员有很多好处, 其中较明显的是约束性强, 便
于管理；经费耗用较少, 减少单位负担；机动性较大, 可随时
增减人员；竞争性较强, 利于择优录用 。 其缺点是工资基金管
理难度大, 培训任务较重 。 但总的说来利大于弊, 这是目前我
国各省市普遍采用的一种管理机制, 是较成功的经验 。
高速公路管理除需要一般的熟练工人以外, 尚需要具有
专业特长的技术人员, 单纯依靠内部调整或大学生分配已难
于满足需求 。 这部分人员的补充可通过人才市场招聘解决,
纳人临时雇佣人员之中统一管理 。 但对这部分人可制定特殊
政策, 给予较高的待遇 。 高速公路用工应当保证一定的流动
比例, 从而保持管理上的竞争和活力, 做到骨干力量相对稳
定, 一般人员相对流动, 流动比例通常不超过 30％ 。
（ 2） 落实经济承包责任制
对于养护工程或其他业务, 可采用经济承包的办法落实
责任 。 承包可在内部与外部同时进行, 承包的内容可以是包
任务, 包质量, 包安全, 包成本 (或经济指标 ),包完成时间
等 。
落实经济承包责任制, 一方面可以缩减养护施工, 服务
经营等专业队伍, 达到机构的精简高效；另一方面也可以通
过竞争调动各方面的积极性, 创造更高的经济效益 。
（ 3） 采用内部招投标管理
这是较经济承包更具活力的一种管理方式, 适用于大多
数高速公路经营性管理内容 。 特别是在所有权与经营权分离
的前提下, 高速公路经营管理可以更好地开放内部市场, 引
入竞争机制, 择优选用承包人 。 适宜采用招投标管理的项目
包括：高速公路养护工程, 单项工程, 服务区各种经营, 物
资采购, 职工副业基地管理等 。
（ 4） 实行责任目标管理
责任目标管理的对象主要是各级职能部门 。 各部门要根据
高速公路运营管理的总体规划和年度工作, 制定各自的工作计
划和工作目标, 并以此作为考核的依据 。 责任目标的制定要包
括工作内容, 工作标准, 完成时间, 成果验收等量化考核指标,
并依此进行阶段和全年工作考评, 并实行重奖重罚 。
责任目标管理对于促进各职能部门的工作, 检查工作成果
有一定的推动作用 。 它开始改变了原机关工作不同业务间无法
对等考评的难题, 使机关工作有了量化指标 。 实行责任目标管
理的关键是目标的制定要反复推敲, 严格审核；奖罚评定标准
要切实可行, 严格兑现 。
五, 职能管理
高速公路运营管理部门除了努力做好外部的各项管理工
作外, 还应做好内部的各项管理工作, 如技术, 计划, 财务,
物资, 材料以及设备, 设施管理等 。 内, 外部管理工作是互
相配合, 彼此渗透, 相辅相成的, 做好内部管理工作, 使高
速公路管理机构能够顺利协调运转, 可以推动外部工作持久
有序地进行；而外部管理工作的各种要求, 又促使内部管理
工作深入研讨并加以解决, 在运行中提高管理水平, 形成良
性循环 。
一、概 述
1．我国高速公路管理的体制与现状
2．现行管理体制存在的问题
3．运营管理体制发展的趋势
二,建立有中国特色的高速公路体制架构
1．基本思路
2．架构的优越性
三、机构设置原则及应注意的问题
1．机构设置的主要原则
2．机构设置应当注意的问题
四、运营管理机构设置
1．管理机构设置
2．内部管理机制
五、职能管理
技术、计划、财务、物资、材料以及设备、设施管理
