第四章 高速公路建设投融资管理
第一节概述
第二节高速公路投融资分析
第三节高速公路建设主要融资方式
第一节概述
一、我国公路建设投融资管理发展过程
1,第一阶段, 从 1979年到 1983年
? 1980年，基本建设投资由原先的无偿拨
款改为有偿贷款
? 1981年，我国实施第一步利改税
? 1983年，国家开征能源交通重点建设基
金
2．第二阶段，从 1984年到 1986年
? 1984年国务院颁布了, 关于改革建筑业和基本
建设管理体制的若干问题的暂行规定,,推行
招标投标制度，代替行政分配任务制度，建立
工程承包，实行基建物资和设备供应单位企业
化，开始引进市场竞争机制。
? 1985年国务院批准征收汽车购置附加费, 全
部收入作为国家公路建设发展基金的一项来源，
由交通部按国家规定统一安排。
3．第三阶段，从 1987年到 1992年
? 在 1987年，国家经委明文规定对基建投资项目必须进
行国民经济可行性论证；借鉴世界银行等国际组织规
范化的建设项目可行性论证经验和程序，凡未进行论
证或论证达不到规定指标的，一律不予立项。
? 1988年国家批准了对贷款修建高等级公路和大型公路
桥梁、隧道实行收取车辆通行费的文件。
? 1992年交通部发出, 关于深化改革、扩大开放、加快
交通发展, 的通知，进一步明确了对外开放、积极引
进外资的态度，扩大了外资引入规模。
4．第四阶段，从 1993年起至今
? 按照 1993年党的十四届三中全会通过的, 中共中央关
于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定, 和
1997年党的十五大会议精神，开始对公路的经营管理
和产权制度进行了改革尝试，并取得了可喜的成果。
(1)改革对公路的投资方式, 对高等级公路和大型
桥梁, 隧道实行有偿使用, 并建立相应风险约束机制 。
(2)拓宽公路建设投资, 融资渠道, 除向银行借款,
贷款修路筑桥外, 还积极引进外资, 以及发行债券,
股票等多种形式筹集资金 。
(3)出售现有收费公路的全部或部分经营权 （ 包括出
售给外商 ）, 从获得的收入再投入新路建设, 滚动发
展 。
(4)地方政府对辖区内原有公路 （ 有的是国道, 省
道 ） 作价入股与他人 （ 包括外商 ） 合作组建法人股份
公司, 利用外资改建旧路或修建新路 。
(5)选择经济效益前景好的高等级公路建设项目,
经过明晰产权关系后, 成立股份制公司, 向社会发行
股票, 在金融市场融资 。
(6)地方政府将公路建设与土地开发相结合, 指定
出让公路沿线或某些特定地区的土地开发使用权等条
件, 与他人 （ 包括外商 ） 合作, 建设公路, 即所谓
,以地换路, 。
(7)少数地方政府将某些交通规费使用权 （ 如交通
建设基金, 过路费, 过桥费, 客货运附加费等 ） 交给
企业 （ 包括中外合资企业 ）, 用于建设公路或偿还筑
路借款 。
(8)许多省市已建立或正在建立完善公路建设要素
（ 资金, 劳务, 物资, 技术, 信息 ） 市场, 利用市场
机制完成公路建设资源的优化配置 。
二,国外公路建设资金来源、
筹措方法及管理
?公路建设资金的来源及筹措方法
?公路资金的管理
公路建设资金的来源及筹措方法
世界各国的公路资金来源与筹措方法大致上可分为
六类：
（ 1） 国家财政拨款；
（ 2） 公路使用者税收；
（ 3） 公路收费；
（ 4） 社会集资；
（ 5） 金融机构借贷款；
（ 6） 其它 。
国家财政拨款
在一些不实行公路税收制的国家中, 公路资金的
主要来源是国家财政拨款 （ 包括中央财政拨款, 地方
财政拨款和建勤方式 ） 。
前苏联干线公路的建设资金列入国家基建计划,
由国家预算拨款, 公路建成后交所在的加盟共和国
（ 或州 ） 管养, 管养费列入加盟共和国 （ 或州 ） 的预
算 。
在意大利, 与汽车相关的税收不作为公路建设的
专门资金来源, 而是收进国家财政, 然后每年再由法
律决定公路管理局拥有的国家财政中公路资金预算额,
这也是国家对公路建设与养护实行财政拨款的普遍形
式 。
公路使用者税收
大多数国家以征收公路使用者税收作为公
路资金来源。从国外公路税收实践情况来看，
公路税大致上分为：
①汽、柴油及汽车轮胎、配件材料与易耗
品的消费税；
②汽车购置税；
③车辆使用税，包括车辆登记、牌照、汽
车质量（单轴及整车质量）、汽车驾驶员执照
等税。
主要典型国家公路税收情况
? 日本
根据日本关于公路建设资金的有关法律规定, 日
本用于公路资金的税收共有两类八种,
① 国税, 包括汽油税, 石油液化气税, 汽车质量
税；
② 地方税, 包括轻油交易税, 汽车购置税, 地方
公路让与税, 石油液化气让与税, 汽车质量让与税
（ 让与税即税收中, 中央政府划给地方支配的税收部
分 ） 。
主要典型国家公路税收情况
? 英国
英国的公路资金主要由中央政府的拨款和地方政
府的资金构成, 国家对公路的拨款来自国家的收入 。
国家收入来自多种渠道, 但其中一个重要来源是对机
动车辆的税收 。 在国家财政收入中, 机动车税收一般
占全国税收的 11%～ 12%,远远超出国家对公路的支出,
因此可以认为, 这种税收就是英国用于公路的资金 。
英国对机动车的税收主要有三种：车辆注册税,
车辆燃油税和增值税 。
主要典型国家公路税收情况
? 法国
法国在 1951年颁布的, 公路投资特别基金法, 明
确规定对公路使用都以燃油税纳税为主, 多方筹集公
路资金 。 主要税收包括汽车油料税, 车辆购置税, 车
辆使用税, 车辆通行税和其它 （ 如特种税 ） 税收 。
① 汽车油料税；
② 车辆购置税；
③ 车辆使用税；
④ 车辆通行税；
⑤ 其它税收 。
主要典型国家公路税收情况
? 美国
美国公路资金来源渠道主要包括：
（ 1） 公路使用者税；
（ 2） 财产税；
（ 3） 通行费 。
其中公路使用者税是最主要的资金来源, 组成如下：
① 燃油税；
② 车辆注册税及其它相关税收；
③ 重车使用税
主要典型国家公路税收情况
? 其它国家
其它国家如德国, 公路资金部分通
过燃油税及车辆税来解决, 其余为联邦
政府预算 。 加拿大公路资金来源主要为
征收车辆牌照税, 燃油税等 。
公路收费
许多国家收费公路的建成, 主要是依赖于
社会资金和金融机构借贷款, 所以在使用期间
都向公路使用者收取公路通行费, 用来偿还贷
款本利和一部分股息或者红利 。 一般在建设费
用的本息还清后, 该设施停止收费, 成为免费
设施 。 也有些国家在合同收费期满后, 政府通
过合法程序规定延长收费期, 其收入并入公路
资金用于滚动再建新的高速公路 。
社会集资
社会集资是集中社会闲散资金, 用于公路建设,
主要方式是发行股票, 债券 。 在许多发达国家, 公共
设施的股票是投资者的热门, 很具有吸引力, 有的几
乎具有硬通货的地位 。 许多国家高速公路经公司成功
发行股票, 债券, 为公路建设筹集到大量资金, 促进
了公路建设的发展, 同时保证了投资者的利益 。
以美国为例, 发行公路债券曾经是公路资金来源
的重要方式 。 美国发行的公路债券有三种：全面责任
债券, 有限责任债券和收入债券 。
金融机构借贷款
为弥补公路资金的不足, 特别是大规模兴建高速
公路面临大量资金的缺口问题, 向金融机构借贷款
（ 尤其是国际金融机构 ） 是有效的筹集资金的方式 。
这种方法也称为项目融资 。
项目融资是指为一个特定的项目 （ 如公路 ） 筹集资
金, 其偿还完全依赖于该项目所产生的现金流量 。 通
常提供资金的单位包括银行及特定的援助机构 （ 不包
括政府与政府之间的援助性贷款 ） 。 对公路项目而言,
融资的着眼点是公路项目现金流量的稳健性, 项目本
身的经济效益必须良好, 公路建成后, 按照一定的标
准收取的通行费至少应能达到偿还借贷款本金及利息
的水平 。
其它
其它方式的资金来源主要有公路经营权有偿转让,
公路沿线服务设施特许开发收入等 。
公路经营权有偿转让, 是对已建成的公路通过转
让, 使政府提前收回公路建设成本, 由承让公路经营
公司 （ 或联合体 ） 在合同期限内收费经营 。 合同期满
后, 政府收回经营权 。
公路沿线服务设施特许开发收入, 是指政府通过
一定程序给开发经营者特许权, 让其在公路沿线规定
范围内开发经营公路服务设施, 如停车场, 加油站,
餐饮住宿服务业等, 通过一定形式收取费用 （ 如英国
为盈利收入的 30%） 作为公路资金来源 。
公路资金的管理
各国公路资金的管理一般按照国家的有关法
规, 依据公路分级管理的原则, 由中央和地方
共同实施 。 近年来, 随着收费公路的发展, 许
多国家对利用私人资金建造的高等级公路进行
公司化管理, 这部分公路资金在政府公路部门
的宏观调控下, 由公路公司实施管理 。
中央政府对公路资金的管理
各国政府对公路资金管理的主要任务是决定公路
资金的分配权与使用权, 一般都是先由各国立法机构
对每年的公路资金总额进行审议和批准, 然后再根据
法律规定对批准的资金进行分配和管理 。 具体管理制
度包括三种形式：
? 公路基金制；
? 国家预算拨款制；
? 混合制 。
公路基金制
公路基金指国家为保证公路建设的投入而专门设
立的有特定财源和指定用途的公路资金 。 很多国家都
建立了公路基金制, 以保证公路事业所需的资金 。 公
路基金的主要来源是国家对公路使用者及公路相关的
各方面收取的税费, 某些国家也从其它财政收入中划
出部分资金并入公路基金, 资助公路建设 。
美国是典型建立公路基金制的国家, 1956年通过
的, 联邦资助公路法, 规定建立, 公路信托基金,,
基金主要财源为机动车燃油税及相关税收, 专用于各
州的联邦资助公路和联邦直辖区内的公路 。
国家预算拨款制
国家预算拨款指公路资金来自国家财政部门的收
入, 没有专门定向的来源 。 国家定期根据国民经济发
展需要和投资政策对包括公路部门在内的国民经济各
部门的预算进行综合平衡, 经权力机构批准后, 对各
部门分配资金 。 前苏联解体后, 这种拨款制正逐渐被
淘汰, 究其原因有二个, 一是在这种制度下公路建设
资金得不到保证, 常常因各种原因被挤掉或消减；另
一个原因是公路使用者税收用于公路建设更具有合理
性和公平性, 易于被国民所接受, 其投资资助法案和
预算在国家立法机关容易通过 。
混合制
混合制指既有公路专项基金, 又有国家拨款的资
金管理体制 。 印度是典型的混合制国家 。 印度对公路
的投资要经中央政府批准 。 资金的具体管理机构是中
央政府的航运和运输部下属的公路局, 公路局管理国
家投资, 又管理中央公路基金 。
印度立法机构于 1929年颁布法令确立中央公路基
金, 指定财源为汽油税 。 基金使用办法为,20%由中
央留存, 用于支付基金的管理及公路科研, 交通调查
等费用；另外 80%由中央政府根据各邦的汽油消费量
拨给各邦 。 1976年 3月, 印度通过立法确定公路基金专
用于公路发展, 是公路资金的主要来源 。
除中央公路基金外, 印度政府还通过拨款方式帮
助各邦建设和改善稍低于国道的公路, 并根据规划部
门的建议, 对邦际和有重要经济意义的公路的建设,
养护和改善提供专项资金 。
第二节 公路建设投融资分析
一、公路建设投资的性质与分类
根据其性质和特征划分为三个大的类别：
? 竞争性项目投资
? 基础性项目投资
? 社会公益性项目投资
竞争性项目投资
就是不用政府代劳的产品 （ 劳务 ） 生产投
资的领域, 它们由企业自主决策, 自担风险,
自负盈亏, 所需资金可向银行借贷, 贷与不贷
也完全由商业银行根据项目的盈利情况自己决
定 。 这一类固定资产投资在经济社会中每日每
时都在大量发生, 属于由市场机制配置资源的
范畴 。 政府对竞争性项目的管理方式是用产业
政策引导, 不进行行政干预, 用项目登记备案
制度代替原先的行政审批, 以市场机制来规范
竞争性项目的投资 。
基础性项目投资
就是进行国家基础结构建设的项目。基础
结构（道路、铁路、水库、电站、机场等）是
社会管理资本，是支撑一国经济运行发展的基
础，它决定着一个国家经济活力（工业、商业
等）的水平。基础结构主流上是公共产品，但
它们又具有一定的商品属性。
根据上述特性，中央政府与地方政府应对
基础性项目投资应当进行管理。国家全局性的
重大项目由中央政府负责，本地的基础性建设
项目由地方政府负责。资金可通过国家财政投
资和融资、国家开发银行等政策性银行以及金
融债券等渠道筹措。
社会公益性项目投资
社会公益性产品 （ 服务 ） 是典型的公共
产品 。 由于这些产品 （ 服务 ） 没有商品属性,
完全不能用市场机制实现其生产和资源的配置,
其建设项目必须由政府负责, 其资金必须从国
家税收收入中开支, 由政府通过国家财政统筹
安排 。 当然, 除国家财政开支外, 社会公益性
项目也应广泛吸收社会各界资金, 以扩大社会
公益性项目的资金来源 。
公路建设投资项目的性质
公路建设投资项目的性质应属于第二类 —
—基础性项目投资 。 虽然公路提供的通行服务
主流上是公共产品, 具有一定社会公益性, 但
公路的某些商品属性, 尤其是级差效益, 使公
路建设投资既不宜完全列为社会公益性项目,
也不能完全列为竞争性投资项目 。
公路建设所需要的各种投入要素, 可以通
过市场机制来实现资源的最优组合 。 但是, 公
路建设投入要素的市场配置, 并不影响公路建
设项目自身是基础性项目投资的性质 。
二、公路建设投融资的指导思想
和目标
? 公路建设投融资管理体制指导思想 ——
将公路划分为经营性公路和非经营性公
路 。
? 公路建设投融资体制的改革目标 ——建
立以国家政策性投资为基础, 以市场型
投资, 融资为主导, 多层次, 多渠道,
多形式的投资, 融资管理体制 。
经营性公路
经营性公路是指具有级差效益的公路项目，如高
速公路、一级公路，在社会可承受的价格水平内，通
过项目的投融资建设和运营，或者通过政府提供一定
的优惠条件下的投融资建设和运营，项目自身可直接
产生经济效益和投资回报。这类项目尽管投资回收期
很长，但由于收益相对稳定，投资风险较小，对社会
投资者仍然具有很大吸引力。因此，对这类项目可以
采取完全市场化的投融资方式，或者加上政府适当参
与与市场化投融资相结合的方式来组织实施。
非经营性公路
非经营性公路是指项目本身不能直接产生经济效
益, 如二级以下的公路, 国防公路, 其效益主要体现
在外部社会效益上, 投资者不能通过项目建设和运营
直接回收和产生回报, 对社会投资者没有吸引力, 难
以采取市场化的投融资体制和机制, 但这类公路项目
又是经济和社会发展不可或缺的, 只能采取财政性投
融资体制和机制, 主要由政府承担投资和投资主体,
组织和实施项目的投融资建设和运营活动 。
公路建设投融资体制改革的目标
? 以国家政策性投资为基础
? 以市场型投资、融资为主导
? 多层次的公路建设投资融资主体
? 多渠道的开辟公路筹资、集资的途径和来源
? 多形式的公路建设投资形式
以国家政策性投资为基础
公路是国家非常重要的基础结构, 是社会管
理资本, 属于国家政策性投资的领域 。 一般来
说, 国家承担的投资项目是关系国民经济全局
的, 跨地区的, 为全社会服务的重大项目, 一
个公路交通建设项目就是这样性质的项目 。 公
路建设资金必须以燃油税等国家税收收入为基
本来源, 通过国家政策性拨款作为公路建设项
目主要投资渠道 。
以市场型投资、融资为主导
就是要建立和完善公路建设要素市场体系,
使市场在公路建设资源配置中起到基础性作
用 。 一个完整的公路要素市场包括资金市场,
劳务市场, 物资市场, 人才市场, 技术市场,
信息市场, 公路咨询, 公路设计, 公路施工,
公路建材等 。 而其中资金市场是公路投入要
素诸多市场中最主要的市场 。 资金是公路建
设的第一推动力 。
多层次的公路建设投资融资主体
多层次是指对公路建设投资融资的主体层次
有多个, 要打破过去公路建设只有一个投资主
体的旧框框, 建立起国家, 地方, 企业, 个人
及外商等多元投资主体, 真正实现谁投资, 谁
拥有产权, 谁承担风险, 谁收益的经营思想,
在市场上展开竞争 。
多渠道的开辟公路筹资、集资的
途径和来源
目前, 有些省市在这方面积累了很好的经验 。
已开辟的筹资渠道包括国家拨款, 多种交通规
费, 银行信贷, 金融市场通过股票债券融资,
公路经营权有偿转让等等 。 在实际执行中, 国
家基本建设投资和交通规费首先要满足非经营
性公路项目 （ 如山区扶贫公路等 ） 投资需要,
其次也可对经营性公路项目投资, 并依据政府
的统一交通发展规划, 兼执行中央政府宏观调
控经济的职能 。 金融市场融资, 银行信贷等途
径则主要是对经营性的公路项目投资 。
多形式的公路建设投资形式
多形式指的是对公路建设投资的形式, 例如,
货币资金投资形式, 股票, 债券投资形式, 物
资投资形式 （ 以旧路折股也归为其中 ）, 技术
投资形式等等 。 这些投资形式都曾经采用, 效
果良好 。
三、公路建设投资主体及投资结构分析
? 公路建设投资主体
非经营性公路投资主体
经营性公路投资主体
? 公路建设投资结构
非经营性公路投资主体
? 中央政府
? 地方政府
? 民工建勤，以工代赈
? 企业、社会组织、个人的捐资
中央政府
中央政府是非经营性公路最高层次
的投资者和管理者, 负责全国公路交通
发展规划的制定, 实施, 协调与管理,
并对全国重点公路建设项目进行投资 。
地方政府
地方各级政府对本地区公路项目，
特别是非经营性普通公路的修建和养护
进行投资
民工建勤，以工代赈
主要是修建县, 乡级公路 。 目前很多地区,
尤其是中西部地区仍然利用这种投资修建公路,
作为乡村一级政府对当地公路建设的一种投资 。
在, 中华人民共和国公路管理条例, 第九条中
规定,“…… 公路建设还可以采取民工建勤, 民
办公助和以工代赈的办法, 。
企业、社会组织、个人的捐资
经营性公路投资主体
? 政府投资主体
? 企业投资主体
? 其它投资主体
政府投资主体
各级政府通过预算拨款, 政策性收费和交通规费所筹集的资
金, 除部分用于非经营性投资项目外, 其余可作为资本金, 成立
公路建设投资开发公司 。
公路建设投资开发公司按公路法的要求组建和运行, 具有独
立法人资格 。
公路建设投资开发公司对各级交通部门注入的资本金承担投
资建设, 经营管理, 收回投资本息及增值的责任风险 。 增值部分
按一定比例上缴各级交通管理部门, 用于新的公路建设项目, 其
余部分除按规定留成后, 进人公司资本金, 增加公司再投资的实
力 。
与其它经济成分 （ 包括外商 ） 联合投资或以原有旧路入股合
作, 经产权界定, 资产评估, 公路建设投资开发公司以企业法人
的资格代表交通管理部门参股, 成立相应的董事会, 共同进行建
设, 经营, 管理及收益分红 。
企业投资主体
随着经济的发展和企业实力的增强, 公路
建设日益成为企业投资的一个热点 。 另外, 政
府也常常制定一些鼓励企业向公路建设投资的
优惠政策, 例如, 地方政府划拨土地给企业开
发, 鼓励企业向公路投资；政府为了建设某条
公路, 拍卖公路沿线的土地使用权, 并将建设
该条公路的投资作为附加条件等等 。 这些做法
在全国各地已多有尝试, 吸引了不少企业资金
向公路投入, 企业已成为公路建设中一个重要
的投资主体 。
外商投资主体
近几年来, 外商对公路等交通运输基础设
施的投资发展很快, 特别是九届人大之后, 很
多外商已把交通基础设施建设作为一个投资热
点 。 投资项目涉及到公路, 桥梁, 机场, 港口
等等, 投资规模不断扩大, 投资的形式也很多,
有借贷款, 有入股, 有购买公路经营权, 有合
资开发等等 。 外资已逐渐成为补充公路基础设
施建设资金的重要来源 。
其它投资主体
随着我国经济的发展, 人民生活逐渐富裕
起来, 我国城乡居民的个人储蓄已达到数万亿
人民币, 这些都是公路建设的重要潜在资金来
源 。 例如, 经国务院批准的沪宁高速公路股份
有限公司 （ 1992年 ）, 沪杭甬高速公路股份有
限公司 (1997年 ),四川成渝高速公路股份有限
公司 (1997年 ),深圳高速公路股份有限公司
(1995年 ),分别在国内股票市场或香港股票市
场发行股票上市, 许多股民踊跃争购, 说明社
会蕴藏了巨大的公路投资潜力 。
公路建设投资结构分析
改革开放以来，随着
经济的发展和各项改革
的不断深入，我国全社
会资金的分配格局和投
资渠道发生了很大的变
化。国家财政收入占国
民生产总值的比重不断
下降,1980年为 24.3%，
1991年下降为 17.8%，
1993年为 16.2%,1994年
为 12.2%。
0
5
10
15
20
25
80 91 93 94
财政收
入占GNP
比重
公路建设投资结构分析
国家预算内投资占
全社会固定资产的比重
越来越小,1981年为
28.07%,1985年为 16.0%，
1991年为 6.77%,1993年
为 3.72%。投资领域已形
成了政府、企业、个人、
外商等多元化的投资主
体格局，国家能掌握的
财力不断削弱，己无力
涉及到每个领域。
0
5
10
15
20
25
30
81 85 91 93
预算内
投资占
固定资
产比重
公路建设投资结构分析
随着国家投资体制
的改革和中央投资权的
下放，地方政府的投资
能力和投资权限逐渐增
大。在国有投资中，地
方安排的项目越来越多，
总规模不断扩大，从
,八五, 时期开始，地
方项目投资已超过一半
以上,1991年为 55.5%，
1992年为 60.0%,1994年
达 63.4%。
50
52
54
56
58
60
62
64
91 92 94
地方投
资
“七五, 期间公路建设投资情况
0
50
100
150
200
250
金额 比重
总投资
中央财政
交通部
地方政府
其他
“八五, 期间公路建设投资情况
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
金额 比重
总投资
中央财政
交通部
地方政府
发达国家的公路投资规律
发达国家的公路投资规律，大体上可分为
两个阶段：第一，在全国性公路网形成之前，
其重点是发展公路网规模，这一时期公路建设
的投资主体是各级政府，资金来源于政府支出
和税费收入。第二，在公路网基本形成、公路
建设转入以建设高速公路网为主的提高质量阶
段，政府投资占整个公路建设投资的比重有所
下降，其它资金来源比重上升，但各级政府仍
然是公路建设资金最主要的供给者。
第三节 高速公路建设主要融资方式
一, 高速公路项目融资
二, 公路经营权有偿转让
三, 证券市场的融资方法
四, 公路建设 BOT融资方式
高速公路项目融资
? 什么是高速公路项目融资
高速公路项目融资是指以高速公路建设项
目的名义筹措资金，并仅以项目自身预期收入
和资产承担债务偿还责任的融资方式 。它应具
有以下性质：（一）债权人对于建设项目以外
的资产和收入没有追索权；（二）不能以建设
项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押
或偿债。
高速公路项目融资的基本特征
它与传统的公司融资相比, 具有以下基本特征：
? 融资基础不同
? 追索程度不同
? 风险分担程度不同
? 债务比例不同
? 会计处理不同
? 融资成本不同
融资基础不同
项目的经济强度是项目融资的基础 。 换言
之, 贷款人能否给予项目贷款, 主要依据项目
的经济强度, 即贷款人在贷款决策时, 主要考
虑项目在贷款期内能产生多少现金流量用于还
款, 贷款的数量, 利率和融资结构的安排完全
取决于项目本身的经济效益 。
传统融资主要依赖于投资者或发起人的资
信 。
追索程度不同
项目融资属于有限追索或无追索 。 所谓有限追索
或无追索是指贷款人可以在某个特定阶段或者规定的
范围内, 对项目的借款人追索, 除此之外, 无论项目
出现任何问题, 贷款人均不能追索到借款人除该项目
资产, 现金流量以及所承担义务之外的任何财产 。 有
限追索融资的特例是, 无追索, 融资, 即融资百分之
百地依赖于项目的经济实力 。
传统融资方式属于完全追索 。 所谓完全追索是指
借款人必须以本身的资产作抵押 。 如果违约时该项目
不足以还本付息, 贷款方则有权把借款方的其他资产
也作为抵押品收走或拍卖, 直到贷款本金及利息偿清
为止 。
风险分担程度不同
传统融资的项目风险往往集中于投资者, 贷款者
或担保者, 风险相对集中, 难以分担；而项目融资的
参与方有项目发起人, 项目公司, 贷款银行, 工程承
包商, 项目设备和原材料供应商, 项目产品的购买者
和使用者, 保险公司, 政府机构等多家, 通过严格的
法律合同可以依据各方的利益, 把责任和风险合理分
担, 从而保证项目融资的顺利实施 。 由此可见, 能否
有效, 合理地分担风险是项目融资方案中十分关键的
问题 。
债务比例不同
在传统融资方式下, 一般要求项目的投资
者出资比例至少要达到 30%～ 40%以上才能融
资, 其余的不足部分由债务资金解决 。 而项目
融资是有限追索或无追索融资, 通过这种融资
形式可以筹集到高于投资者本身资产几十倍甚
至上百倍的资金, 而对投资者的股权出资所占
的比例要求不高, 一般而言, 股权出资占项目
总投资的 30%即可, 其余由贷款, 租赁, 出口
信贷等方式解决 。
会计处理不同
项目融资也称非公司负债型融资, 是资产负债
表外的融资, 这是与传统融资在会计处理上的不同
之处 。 资产负债表外融资是指项目的债务不出现在
项目投资者的资产负债表上的融资 。 这样的会计处
理是通过对投资结构和融资结构的设计来实现的 。
非公司负债型融资对于项目投资者的好处在于：
可以使投资者以有限的财力从事更多的投资, 同时
将投资的风险分散和限制在更多的项目之中 。 而在
传统融资方式下, 项目债务是投资者债务的一部分,
它必定出现在投资者的资产负债表上, 这样一来,
投资者的项目投资和其他投资之间会产生相互制约
的现象 。
融资成本不同
项目融资与传统融资相比, 融资成本较高 。 这主
要是由于项目融资的前期工作十分浩繁, 工作量大,
又是有限追索性质所造成的 。 项目融资的成本包括融
资的前期费用和利息成本两个部分 。 融资的前期费用
包括融资顾问费, 成本费, 贷款的建立费, 承诺费,
以及法律费用等, 一般占贷款总额的 0.5%～ 2%左右；
项目融资的利息成本一般要高出同等条件公司贷款的
0.3%～ 1.5%,其增加幅度与贷款银行在融资结构中承
担的风险以及对项目的投资者的追索程度密切相关 。
公路经营权有偿转让
? 公路经营权转让的界定
1996年交通部, 公路经营权有偿转让 管理办
法, 第五条对公路经营权进行了定义，“公路
经营权是依托在公路实物资产上的无形资产，
是指经省级以上人民政府批准，对已建成通车
公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交
通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设
施的经营权。”
公路经营权转让的条件和范围
交通部, 管理办法, 的第九条对公路经营
权转让的范围进行了规定, 即 40公里四车道以
上的公路路段的收费权, 或四车道 500米以上
独立桥梁和隧道的收费权可以转让 。 同时, 还
包括在规定的范围内一些服务设施的经营权,
如饭店, 加油站, 维修站, 商店和公路沿线的
广告等 。 可以将收费权和其它经营权一起转让,
也可以只转让收费权 。
国内外客商购买公路经营权的主要动机是为
了获取利润 。 根据公路的技术经济特性, 一般
符合下述条件的经营性公路具有转让经营权的
可能性：
（ 1） 对于道路使用者具有垄断性 （ 公路隧
道, 桥梁常有这种特性 ）, 即没有并行的其它
通道, 使用者除了通过此道, 别无选择 。 这一
方面保证有足够的交通量, 同时也使投资者对
道路收取垄断价格 。
（ 2） 虽然收费道路具有并行的不收费道路,
但两种道路或因距离相差悬殊, 或因级差效益
差别较大, 而使通行成本差别很大, 使用者即
使缴费通行也能感觉到使用收费道路有明显的
经济效益 。
（ 3） 公路的通行量很大, 单位时间收入很
高, 很容易通过收费回收成本并获得高额利润 。
（ 4） 政府允诺投资者进行一定的经济担保,
从而在一定程度上减少了投资者承担的风险,
使其对投资有了安全感 。
（ 5） 政府许诺的其它优惠条件, 例如划出
一片土地, 将其开发权授于投资者, 使投资者
感到有利可图 。
公路经营权转让的期限
交通部, 管理办法, 的第十一条对特许经营
期限进行了一些规定 。 收费权转让期限不得超
过 30年 。
目前世界各国对公路经营期限尚无统一的确
定方法 。 由于每个具体公路设施的情况各不相
同, 各国所规定的转让期限也差异较大 。 下表
是一些国家的公路特许经营期限 。
某些国家和地区经营期比较表
注,资料来源于世界银行 EDI。
国家 （ 地区 ） 项目 特许经营期限（年）
香 港 海底隧道 1980年投入使用,5年收回全部
成本。
马来西亚 南北高速 30
马来西亚 主干路（相当一级） 9
台 湾 台湾高速 30
英 国 Severn Road Bridge 20（ 1966一 1985，已收归国有）
澳大利亚 Gateway Bridge 30
澳大利亚 West Gate 40 (1987年始 )
澳大利亚 Horm brook Highway 40(1931一 1970，已收归国有 )
转让期限的计算方法
交通部, 管理办法, 的第十一条规定：收费
权的价值以原始投资加上一定的合理的利润为
基础测算 。 合理利润的收回期限应少于原始投
资预计回收期的 50%。
公路的等级不同, 规模不同, 更主要的是交
通流量不同, 确定的转化期限也有差异, 但它
们大体上都遵循相同的经济标准, 即以转让公
路测算的投资回收期为主要参考的经济指标,
同时参照资产评估机构对该公路的评估价值等
参数进行确定 。
转让期限的计算方法
一般来说, 确定公路经营权转让年限, 可采用两
种方法, 一是计算投资回收期再加商定的盈利期作为
转让期限的方法 ;另一个是双方达成共识的合宜投资收
益率计算法 。
（ 1） 计算投资回收期加盈利期法
以公路项目可行性论证研究中计算的投资回收期再
加上一个盈利期 （ 如 5年 ） 作为特许经营转让期 。 例如,
某高速公路投资回收期为 13年, 盈利期 5年, 则特许经
营期可定为 18年 。
转让期限的计算方法
（ 2） 合宜投资收益率法
以一个合宜的, 双方都接受的投资收益率为折现
率, 把投入使用后的各年预测收费收入向基年折现,
计算动态投资回收期, 并以此作为特许经营期限 。 这
里的所谓合宜投资收益率一般高于同期金融市场利息
率 。
假定选择的合宜投资收益率为 i,第 t年的收费收入
为 Bt,经营成本为 Ct初始投资为 I,则特许经营期 T可通
过下式求得,
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1
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公路经营权转让的合同
公路经营权的转让必须有法律作用的合同 （ 或协
议 ）, 明确转让双方的权利和义务, 主要内容如下,
（ 1） 所有权代表及经营者的名称, 法定地址和法
定代表的姓名, 职务, 国籍 。
（ 2） 转让项目的名称, 里程, 起讫点等 。
（ 3） 转让期限 。 转让期满后, 经营者应负责将完
整的公路, 公路用地及公路附属设施交还所有权代表,
并应保证公路路况不低于签约时评定的标准 。
（ 4） 转让期间的收费标准及调价方式, 计算方法
和审批程序等 。
（ 5） 转让经营范围 。
（ 6） 经营者的权力和义务 。
（ 7） 所有权代表的权力和义务 。
如果公路项目系外商独资, 则经营实体应归属外
商独资企业, 要写明经营者应遵循, 中华人民共和国
外资企业法, 的规定 。 合同中关于雇员, 保险等一系
列内容应以外资企业法规范 。
（ 8） 税收条款 。
（ 9） 不可抗力 。
（ 10） 解决争议的方式 。
（ 11） 合同文字 （ 中文, 英文或其它 ） 。
（ 12） 转让合同的终止与程序 。
公路经营权收益的使用
交通部, 管理办法, 的第二十三条规定, 转让公
路经营权所得的收入首先用于偿还公路建设贷款, 然
后用于开发新的公路建设项目, 此收入不得用于同公
路建设无关的其它项目 。
第二十四条鼓励受让人将其所得用于我国新公路
的建设项目中 。
第二十五条规定, 对于国家投资建设的公路, 转
让所得的收入应交由交通部委托的投资机构 。
与此对应, 国家计委通知的第二条规定, 转让所得
的收入首先用于偿还公路债务, 其余部分只能用于公
路领域的建设 。 该收入不得用于日常开支, 奖金, 工
资或平衡本单位的预算 。
案例：成渝高速公路重庆段经营权有偿转让
我国成渝高速公路重庆段是全国第一家实行经营
权有偿转让的 。 该路段全长 114.2在 1994年 10月 18日通
车 。 整体工程造价按 1989年的价格为 15.8亿元, 经过以
重庆会计事务所, 重庆市土地估价事务所和四川省公
路勘察设计院专家进行的评估, 以 1993年 12月 31日为
基准价格评估资产价值为 25.49亿元 。 该评估价格后经
外商聘请的台湾, 美国, 香港资产评估专家进行核实,
认为评估合理 。 重庆市评估专家与美国评估专家私下
交谈, 美国专家认为从国际评估水准衡量, 我方评估
价值偏低 。
在资产评估的基础上, 重庆市交通局代表市政府
与多批外商先后商谈十几次, 由于对方条件过于苛刻,
均未达成协议 。 例如, 某港商要求我方保证资金回报
率 18%,而且要求具有自行调整过路费费率权 。 这实
际上已不存在, 共担风险, 这一原则, 况且我国规定
不允许中外合资项目向外方保证回报率 。 由于成渝公
路交通流量大, 预期盈利颇丰, 吸引外商接锺而来,
最后与香港益兴公司达成经营权转让协议, 主要内容
如下,
(1)益兴公司完全接受我方对公路资产的评
估结果, 承担全部资产的 49%即 12.49亿元, 分
期在 50天内将资金付给我方 。
(2)经营转让期限为 25年 。 25年期间的净
收入按双方投入资金的比例进行分成, 25年后,
将公路经营权返还重庆市政府 。
(3)由于我国尚未制定特许经营法规, 双
方主要依据, 中外合资企业法, 来中办, 成立
中外合资公司 。 为了对等, 重庆不能以政府名
义出面组建 。 重庆市必须首先组建具有独立法
人资格的, 重庆市高速公路开发总公司, （ 己
实施 ） 。
经营权转让后, 整个公路的经营管理由
双方共同选出的董事会负全部责任 。 董事会共
设董事 11人, 重庆有 6名董事 。 董事长由重庆
派出代表担任, 副董事长由港商派代表担任,
财务总监由港方担任, 副财务总监由重庆方面
担任 。 该项目己于 1994年 12月经双方签字生效,
于 1995年 1月 1日正式实施 。
证券市场的融资方法
在公路建设中, 吸收外商直接投资, 借用外
国政府和金融机构的贷款, 虽然可以有效地解
决建设资金不足的问题, 但也有汇率风险大,
还本付息压力量, 筹资方式不够灵活等不足之
处 。 随着我国社会主义市场经济的建立和不断
完善, 国内股票市场也已形成, 运用股票, 债
券市场融资, 有可能成为我国高等级公路建设
融资的一个重要手段 。
股票、债券融资的优缺点
发行股票融资的优点
① 股票融资是一种有弹性的融资方式 。 由于股息
或红利不象利息必须按期支付, 当公司经营不佳或现
金短缺时, 董事会有权决定不发股息或红利, 因而公
司融资风险低 。
② 股票无到期日, 其投资属永久性质, 公司不需
为偿还资金而担心 。
③ 发行股票筹集资金, 可降低公司负债比率, 提高
公司财务信用, 增加公司今后的融资能力 。
股票、债券融资的优缺点
发行股票筹资的缺点
① 资金成本高 。 购买股票承担的风险比购买债券
高, 投资者只有在股票的投资报酬高于债券的利息收
入时, 才愿意投资于股票 。 另外债券利息可计入生产
成本, 而股息和红利须在税后利润中支付, 这样就使
股票筹资的资金成本大大高于债券筹集的资金成本 。
② 增发普通股须给新股东投票权和控制权, 降低
原有股东的控制权 。
股票、债券融资的优缺点
债券筹资主要优点是：
① 支出固定 。 不论企业将来盈利如何, 它只需付
给持券人固定的债券利息 。
② 企业控制权不变 。 债券持有者无权参与企业管
理, 因此公司原有投资者控制权不因发行债券而受到
影响 。
③ 少纳所得税 。 债券利息可进成本, 实际上等于
政府为企业负担了部分债券利息 。
④ 如果企业投资报酬率大于利息率, 由于财务杠
杆作用, 发行债券可提高股东投资报酬率 。
股票、债券融资的优缺点
债券筹资的缺点：
① 固定利息支出会使企业承受一定的风险 。 特别
是在企业盈利波动较大时, 按期偿还本息较为困难 。
② 发行债券会提高企业负债比率, 增加企业风险,
降低企业的财务信誉 。
③ 债券合约的条款, 常常对企业的经营管理有较
多的限制, 如限制企业在偿还期内不再向别人借款,
未按时支付到期债券利息不得发行新债券, 限制分发
股息等 。 所以企业发行债券在一定程度上约束了企业
从外部筹资的扩展能力 。
高速公路股票融资的形式
目前, 我国通过股票市场筹集外资主要有两种形式：
一是境内上市外资股, 即 B股, 这是境外投资者用外汇
买卖的境内上市股票 。 另一种筹集外资的形式是直接
在香港股票市场发行上市股票, 如 H股和 N股 。
我国高速公路建设项目以股票形式筹资起步较晚 。
采用的形式, 既有在国内上海和深圳证券交易所发行
的公路 A股, 也有在境内上市的外资股 B股, 以及在海
外股票市场上市的 H股等 。
高速公路股票融资的步骤
根据高速公路新建和己建成两种情况, 实施高速公
路股份制及上市发行股票的方法和基本程序有两种 。
对于新建高速公路, 其具体操作步骤是：按照, 公
司法, 的要求, 由几个发起人共同拟定发起人协议,
章程等, 经有关部门批准和工商登记成立有限责任公
司或股份有限公司 。 资本金一般应占整个公路项目总
造价的 30%或以上, 也可以按分期建设分段投资的 30%
作为首期资本金, 以后按工程进展分期追加资本金 。
这样高速公路就可以按股份制进行筹资, 建设和营运 。
而对于已建成的高速公路进行股份制改造则比新
建项目要来得复杂，但原则上也必须按照, 公司法,
的规定进行。
高速公路股份制改造
一般来说, 有以下四个步骤：
① 准备阶段 。 首先要组建高速公路股份制改造班子,
负责拟定改制总体方案, 选择中介机构, 开展财产清
查评估立项, 并申请获得股票上市指标 。 这一阶段的
最主要目的是申请得到股票上市指标, 但也要注意选
择好中介机构, 尤其是要选择好的主承销商和好的律
师 。
② 企业重组和预测, 确定企业重组构架, 拟定股票
发行方案等等 。 在确定企业重组方案后, 要分别就资
产及土地评估确认, 国有股管理方案, 税务等取得国
家, 省有关部门的正式批文 。 正式批文颁发后, 就可
以办理工商登记手续并召开公司创立大会 。
高速公路股份制改造
③ 股票发行和上市阶段 。 正式向中国证监会提出发
行股票及上市的申请, 获得批准后, 即可向证券交易
所申请发行股票并上市 。 这个阶段的关键是与主承销
商制定股票发行方案, 包括价格, 配售比例, 推介路
线等 。
④ 上市后的运作阶段 。 就是按照, 公司法, 的要求,
完善机构, 制定规章制度, 做好股票运行监控及募资
所投项目的管理 。
案例 4-2：浙江沪杭甬高速公路股份
有限公司
为了浙江省公路建设的健康发展, 确保浙
江省政府及其所辖单位给予浙江沪杭甬高速公
路股份有限公司的权利, 根据交通部文件 （ 交
财发 [1997]第 46号 ） 的精神, 省政府授权省交
通厅代表省政府与上市公司签订特许权协议 。
沪杭甬高速公路特许权的内容
（ 1） 建造管理权：包括对沪杭甬高速公路
及其附属设施进行设计建造, 改建扩建, 投资,
经营 （ 加上交通部授予的经营权 ）, 管理, 养
护的权利；
（ 2） 收费权：包括拟定及征收车辆使用沪
杭甬高速公路的通行费及其与沪杭甬高速公路
及其附属设施有关的费用的权利 。
上市公司的义务
（ 1） 上市公司应根据交通部不同时期颁布
的法规营运沪杭甬高速公路 。
（ 2） 上市公司应根据中国政府有关部门的
要求修建沪杭甬高速公路, 沪杭甬高速公路应
经该等部门验收, 批准 。
（ 3） 上市公司应根据交通部颁布的公路维
护标准负责沪杭甬高速公路的日常维护 。
（ 4） 沪杭甬高速公路及其新的汽车专用路
特许权终止或到期, 所有的义务即告终止 。
省政府承诺
（ 1） 尽最大努力协助上市公司有偿获得不带任何
留置权和债权负担的土地使用权, 以建造, 改建及扩
建沪杭甬高速公路及建造, 改建及扩建上述由省政府
授予上市公司优先权的特定公路；上市公司就上述土
地使用权应支付的必要费用, 应在获得该等土地使用
权之时根据适用于基本建设用地的费率而定, 并不超
过适用于其它基本建设项目的费率；
（ 2） 协助上市公司在中国境内外获得融资优惠；
（ 3） 除国家法律, 法规和浙江省政府规章明文规
定上市公司应缴付的税费外, 省政府不再向上市公司
收取其它任何费用, 包括 （ 但不限于 ） 交警费用 。
权利保障
（ 1） 省政府将尽其最大努力, 确保根据本
协议授予的特许权和上市公司的土地使用权不
以任何方式受到损害或妨碍 。
（ 2） 省政府将尽其最大努力, 确保上市公
司依法享有经营自主权 。
（ 3） 省政府将尽其最大努力使省属各级政
府不颁布与本协议条款有冲突或对本协议执行
产生严重不利影响的规章 。
争议的解决和管辖法律
本协议双方保证履行其各自在本协议下的义务 。
对于因本协议的解释或履行引起的或与本协议有关的
任何争议, 纠纷或索赔, 包括关于其存在的任何问题,
应由双方尽量友好协商 。 如果一方向另一方发出书面
通知告知其将争议提交仲裁之后 60日内, 不能通过友
好协商达成解决办法, 则应将该争议提交北京市仲裁
委员会, 按照该会的仲裁规则进行仲裁, 仲裁裁决是
终局的, 对双方均有约束力 。
本协议受中国法律管辖 。
公路建设 BOT融资方式
BOT方式建设基础设施 的优点
（ 1） 通过 BOT方式, 吸引国内外私人投资, 可以
缓解政府建设资金来源不足, 并且免去了政府借贷和
还本付息的责任, 减轻了政府的财政负担 。
（ 2）由于公路等基础设施项目投资额巨大，整个
建设和营运过程中都存在着较大的风险，采用 BOT方
式可将项目的风险转移到私营机构 。
（ 3） 大型基建项目建设超支是各国政府常常碰到
的普遍现象 。 由私营机构以 BOT方式承担项目运作,
会比政府部门效率更高, 尤其是发达国家的大公司参
与项目, 所在国不仅能获得先进技术, 设备和管理经
验, 而且可以提高建设项目的设计和施工质量, 还可
以缩短施工期限, 降低各种费用 。
（ 4） BOT方式可以吸引国内外投资者向公路等基
础设施产业合理化过渡, 使之真正取得规模经济效益,
实现基础产业发展的良性循环 。
（ 5） 项目公司可以集中具有一定实力的国际大公
司共同完成项目, 有利于缓解基础设施部门承担某些
项目能力不足的矛盾 。
BOT方式的不足之处
（ 1） 由项目公司全权运作, 至少在特许经营期内,
政府不能拥有对基础设施建设项目的所有权和经营权；
（ 2） 政府部门转移过来的某些风险将在较高的融资
费用中反映出来,, 高风险高回报, 的市场原则, 将使
私营机构有可能得到十分丰厚的利润；
（ 3） BOT项目操作非常复杂, 因此前期准备过程长,
政府和项目公司投人的人力和费用比较多, 项目运作的
风险大, 失败的机率也比较大；
（ 4） 项目公司的投入资本主要来源于国外银行, 而
收费为所在国的货币, 项目建成后, 会导致大量外汇流
出, 加重所在国外汇储备的压力 。
BOT方式的 基本操作程序
第一阶段 项目确定
BOT公路项目的提出，即机会研究可以是政府也可
以是私营机构，但项目实施的决定权最终只能由政府
作出。
第二阶段 项目发包
作为业主，政府发包 BOT公路项目，选择项目发起
人，通常采用两阶段公开招标方式或邀请招标方式。
无论何种方式，在开标后政府都将与投标者就项目运
作的具体细节进行谈判，直到双方签订特许协议。
BOT公路项目特许协议主要内容包括 11个方面：
①项目的建设地址、内容、规格标准及建设期；
②项目的特许权内容和期限；
③项目的总投资额、资本结构、境内外融资额及融资方
式与条件；
④成本构成与费用支付及安排；
⑤收费标准与调节机制；
⑥工程设计、施工、采购、经营、维护、移交的标准和
程序；
⑦项目的组织实施计划与安排；
⑧签约各方的风险分担；
⑨签约各方的权利、义务与责任；
⑩转让、抵押、征收、中止及不可抗力条款；
⑾责罚与仲裁。
第三阶段 项目融资
项目的融资方式，充分展示出 BOT公路项目融资
渠道多元化的特点：由项目发起人提供项目启动股本
资金，通过银团贷款、发行各种有价证券和股票、承
包人带资承包、政府贷款及政府参股等多种途径筹措
项目建设资金，但主要资金来源于国际银团贷款。
国际银团贷款，也称辛迪加贷款，是当前国际金
融市场筹措中长期资金的主要途径，具有筹资金额巨
大、期限较长、成本较高的特点。国际银团成员，包
括国际著名的商业银行、各种基金协会（如保险基金、
互惠基金等）和各国出口信贷机构。近几年，多边机
构如国际金融公司（ IFC）、亚洲开发银行（ ADB）等
也积极参与 BOT项目的融资。
第四阶段 项目建设
公路 BOT项目，其建设由承建商与项目公司签订总
承包建设合同（均采用“交钥匙工程”方式），总承
包人或为项目公司股东，或为项目公司主要成员下属
公司。在承建合同中应详细列明规定的项目价格、确
定的开工、完工日期及预定的奖励及损失赔偿等。在
具体实施过程中，总承包人把精力放在大桥、主干线
的设计、施工上，而将项目的辅线和辅助工程（如收
费站、沿途标志、护栏（柱）等）交给分包人去承担，
或者总承包人为免去直接指挥现场施工的繁重工作，
采用包工不包料而由总承包人统一供应的方式，将施
工具体工作分包给能够提供全部劳务人员并能进行人
员管理的当地公司，与其签订施工管理合同。分包人
由总承包人通过公开招标的方式来确定。
第五阶段 项目营运
在项目营运期间，项目公司的主要任务是收取车
辆通行费，对项目设施进行正常的养护维修及定期的
大中修，并将收费收入按供款方的优先次序进行还债，
收回股本，获得预期收益。同时，根据实际情况与政
府协商调整收费标准，还经营其它辅助业务，如沿线
线加油站、汽车旅馆等。项目公司先指派若干名具有
丰富经验的技术和管理人员，并在当地招聘和培训一
批技术管理人员经营项目。在运营期内，经营工作逐
步过渡到由当地人员来完成。项目公司也可以把经营
工作全部分包出去或进行经营权转让，也可以将部分
相对独立的工作分包给当地有能力完成的公司，如将
高速公路的路面养护和定期大中修交由当地的公路工
程公司来进行，但要经当地政府同意。
第六阶段 项目移交
在特许期结束后，项目公司将项目所有权移交给
当地政府。移交也可能发生在其它一些情况下，例如：
①项目公司在特许期限内违约；②由于不可抗力使项
目建设或运营不现实；③由于政府违约或运营环境发
生突变，使项目建设或运营不可行；④政府决定对项
目进行实质性改造、扩建等。
特许期结束的正常移交，政府要向项目公司支付
费用，这种支付不是基于项目移交时的公平价格，而
是基于项目建成的技术规格。根据对项目性能的检查
情况，确认项目是否已恰当地维护且仍在正常工作，
可以对支付额进行调整。如果在特许期内项目公司成
员所获的收入足以提供合理的产权投资利润，而项目
维护得当，运作正常，那么移交时的支付是象征性的。
如果在移交时，项目设施损坏较多，则视修复费用从
项目公司的履约保证金中加以扣除。
移交标志着一个 BOT公路项目的结束。
BOT方式融资案例
案例 4-3：欧洲隧道项目
在欧洲隧道项目融资中，英法两国政府要
求：①政府不为贷款担保；②项目 100%由私人
投资，不能依靠政府，只能用项目建成后的收
入来支付费用和债务；③项目公司持有 20%的
股本资金。项目总投资 103亿美元，是本世纪
私人投资最大的基础设施项目。 83亿美国贷款
来自 209个国际银行，是历史上最大的国际银
团贷款，贷款偿还由国际银团委托 Maritre公司
负责管理，英法两国政府监督执行。 20亿美元
股票，由银行和承包人持有 2.8亿美元，私营机
构持有 3.7亿美元，公共投资者持有 13.5亿美元。
图 3-3表示了该项目融资、合同结构。
图 4- 欧洲隧道融资、合同结构
各种投资者
Eurotunnel项目
公司
承包人
Maritre公司 英法两国政府国际银团
20 亿美元股票
83 亿美元贷款
特许协议
总承包和目标费用合同
委托 监督
第一节概述
第二节高速公路投融资分析
第三节高速公路建设主要融资方式
第一节概述
一、我国公路建设投融资管理发展过程
1,第一阶段, 从 1979年到 1983年
? 1980年，基本建设投资由原先的无偿拨
款改为有偿贷款
? 1981年，我国实施第一步利改税
? 1983年，国家开征能源交通重点建设基
金
2．第二阶段，从 1984年到 1986年
? 1984年国务院颁布了, 关于改革建筑业和基本
建设管理体制的若干问题的暂行规定,,推行
招标投标制度，代替行政分配任务制度，建立
工程承包，实行基建物资和设备供应单位企业
化，开始引进市场竞争机制。
? 1985年国务院批准征收汽车购置附加费, 全
部收入作为国家公路建设发展基金的一项来源，
由交通部按国家规定统一安排。
3．第三阶段，从 1987年到 1992年
? 在 1987年，国家经委明文规定对基建投资项目必须进
行国民经济可行性论证；借鉴世界银行等国际组织规
范化的建设项目可行性论证经验和程序，凡未进行论
证或论证达不到规定指标的，一律不予立项。
? 1988年国家批准了对贷款修建高等级公路和大型公路
桥梁、隧道实行收取车辆通行费的文件。
? 1992年交通部发出, 关于深化改革、扩大开放、加快
交通发展, 的通知，进一步明确了对外开放、积极引
进外资的态度，扩大了外资引入规模。
4．第四阶段，从 1993年起至今
? 按照 1993年党的十四届三中全会通过的, 中共中央关
于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定, 和
1997年党的十五大会议精神，开始对公路的经营管理
和产权制度进行了改革尝试，并取得了可喜的成果。
(1)改革对公路的投资方式, 对高等级公路和大型
桥梁, 隧道实行有偿使用, 并建立相应风险约束机制 。
(2)拓宽公路建设投资, 融资渠道, 除向银行借款,
贷款修路筑桥外, 还积极引进外资, 以及发行债券,
股票等多种形式筹集资金 。
(3)出售现有收费公路的全部或部分经营权 （ 包括出
售给外商 ）, 从获得的收入再投入新路建设, 滚动发
展 。
(4)地方政府对辖区内原有公路 （ 有的是国道, 省
道 ） 作价入股与他人 （ 包括外商 ） 合作组建法人股份
公司, 利用外资改建旧路或修建新路 。
(5)选择经济效益前景好的高等级公路建设项目,
经过明晰产权关系后, 成立股份制公司, 向社会发行
股票, 在金融市场融资 。
(6)地方政府将公路建设与土地开发相结合, 指定
出让公路沿线或某些特定地区的土地开发使用权等条
件, 与他人 （ 包括外商 ） 合作, 建设公路, 即所谓
,以地换路, 。
(7)少数地方政府将某些交通规费使用权 （ 如交通
建设基金, 过路费, 过桥费, 客货运附加费等 ） 交给
企业 （ 包括中外合资企业 ）, 用于建设公路或偿还筑
路借款 。
(8)许多省市已建立或正在建立完善公路建设要素
（ 资金, 劳务, 物资, 技术, 信息 ） 市场, 利用市场
机制完成公路建设资源的优化配置 。
二,国外公路建设资金来源、
筹措方法及管理
?公路建设资金的来源及筹措方法
?公路资金的管理
公路建设资金的来源及筹措方法
世界各国的公路资金来源与筹措方法大致上可分为
六类：
（ 1） 国家财政拨款；
（ 2） 公路使用者税收；
（ 3） 公路收费；
（ 4） 社会集资；
（ 5） 金融机构借贷款；
（ 6） 其它 。
国家财政拨款
在一些不实行公路税收制的国家中, 公路资金的
主要来源是国家财政拨款 （ 包括中央财政拨款, 地方
财政拨款和建勤方式 ） 。
前苏联干线公路的建设资金列入国家基建计划,
由国家预算拨款, 公路建成后交所在的加盟共和国
（ 或州 ） 管养, 管养费列入加盟共和国 （ 或州 ） 的预
算 。
在意大利, 与汽车相关的税收不作为公路建设的
专门资金来源, 而是收进国家财政, 然后每年再由法
律决定公路管理局拥有的国家财政中公路资金预算额,
这也是国家对公路建设与养护实行财政拨款的普遍形
式 。
公路使用者税收
大多数国家以征收公路使用者税收作为公
路资金来源。从国外公路税收实践情况来看，
公路税大致上分为：
①汽、柴油及汽车轮胎、配件材料与易耗
品的消费税；
②汽车购置税；
③车辆使用税，包括车辆登记、牌照、汽
车质量（单轴及整车质量）、汽车驾驶员执照
等税。
主要典型国家公路税收情况
? 日本
根据日本关于公路建设资金的有关法律规定, 日
本用于公路资金的税收共有两类八种,
① 国税, 包括汽油税, 石油液化气税, 汽车质量
税；
② 地方税, 包括轻油交易税, 汽车购置税, 地方
公路让与税, 石油液化气让与税, 汽车质量让与税
（ 让与税即税收中, 中央政府划给地方支配的税收部
分 ） 。
主要典型国家公路税收情况
? 英国
英国的公路资金主要由中央政府的拨款和地方政
府的资金构成, 国家对公路的拨款来自国家的收入 。
国家收入来自多种渠道, 但其中一个重要来源是对机
动车辆的税收 。 在国家财政收入中, 机动车税收一般
占全国税收的 11%～ 12%,远远超出国家对公路的支出,
因此可以认为, 这种税收就是英国用于公路的资金 。
英国对机动车的税收主要有三种：车辆注册税,
车辆燃油税和增值税 。
主要典型国家公路税收情况
? 法国
法国在 1951年颁布的, 公路投资特别基金法, 明
确规定对公路使用都以燃油税纳税为主, 多方筹集公
路资金 。 主要税收包括汽车油料税, 车辆购置税, 车
辆使用税, 车辆通行税和其它 （ 如特种税 ） 税收 。
① 汽车油料税；
② 车辆购置税；
③ 车辆使用税；
④ 车辆通行税；
⑤ 其它税收 。
主要典型国家公路税收情况
? 美国
美国公路资金来源渠道主要包括：
（ 1） 公路使用者税；
（ 2） 财产税；
（ 3） 通行费 。
其中公路使用者税是最主要的资金来源, 组成如下：
① 燃油税；
② 车辆注册税及其它相关税收；
③ 重车使用税
主要典型国家公路税收情况
? 其它国家
其它国家如德国, 公路资金部分通
过燃油税及车辆税来解决, 其余为联邦
政府预算 。 加拿大公路资金来源主要为
征收车辆牌照税, 燃油税等 。
公路收费
许多国家收费公路的建成, 主要是依赖于
社会资金和金融机构借贷款, 所以在使用期间
都向公路使用者收取公路通行费, 用来偿还贷
款本利和一部分股息或者红利 。 一般在建设费
用的本息还清后, 该设施停止收费, 成为免费
设施 。 也有些国家在合同收费期满后, 政府通
过合法程序规定延长收费期, 其收入并入公路
资金用于滚动再建新的高速公路 。
社会集资
社会集资是集中社会闲散资金, 用于公路建设,
主要方式是发行股票, 债券 。 在许多发达国家, 公共
设施的股票是投资者的热门, 很具有吸引力, 有的几
乎具有硬通货的地位 。 许多国家高速公路经公司成功
发行股票, 债券, 为公路建设筹集到大量资金, 促进
了公路建设的发展, 同时保证了投资者的利益 。
以美国为例, 发行公路债券曾经是公路资金来源
的重要方式 。 美国发行的公路债券有三种：全面责任
债券, 有限责任债券和收入债券 。
金融机构借贷款
为弥补公路资金的不足, 特别是大规模兴建高速
公路面临大量资金的缺口问题, 向金融机构借贷款
（ 尤其是国际金融机构 ） 是有效的筹集资金的方式 。
这种方法也称为项目融资 。
项目融资是指为一个特定的项目 （ 如公路 ） 筹集资
金, 其偿还完全依赖于该项目所产生的现金流量 。 通
常提供资金的单位包括银行及特定的援助机构 （ 不包
括政府与政府之间的援助性贷款 ） 。 对公路项目而言,
融资的着眼点是公路项目现金流量的稳健性, 项目本
身的经济效益必须良好, 公路建成后, 按照一定的标
准收取的通行费至少应能达到偿还借贷款本金及利息
的水平 。
其它
其它方式的资金来源主要有公路经营权有偿转让,
公路沿线服务设施特许开发收入等 。
公路经营权有偿转让, 是对已建成的公路通过转
让, 使政府提前收回公路建设成本, 由承让公路经营
公司 （ 或联合体 ） 在合同期限内收费经营 。 合同期满
后, 政府收回经营权 。
公路沿线服务设施特许开发收入, 是指政府通过
一定程序给开发经营者特许权, 让其在公路沿线规定
范围内开发经营公路服务设施, 如停车场, 加油站,
餐饮住宿服务业等, 通过一定形式收取费用 （ 如英国
为盈利收入的 30%） 作为公路资金来源 。
公路资金的管理
各国公路资金的管理一般按照国家的有关法
规, 依据公路分级管理的原则, 由中央和地方
共同实施 。 近年来, 随着收费公路的发展, 许
多国家对利用私人资金建造的高等级公路进行
公司化管理, 这部分公路资金在政府公路部门
的宏观调控下, 由公路公司实施管理 。
中央政府对公路资金的管理
各国政府对公路资金管理的主要任务是决定公路
资金的分配权与使用权, 一般都是先由各国立法机构
对每年的公路资金总额进行审议和批准, 然后再根据
法律规定对批准的资金进行分配和管理 。 具体管理制
度包括三种形式：
? 公路基金制；
? 国家预算拨款制；
? 混合制 。
公路基金制
公路基金指国家为保证公路建设的投入而专门设
立的有特定财源和指定用途的公路资金 。 很多国家都
建立了公路基金制, 以保证公路事业所需的资金 。 公
路基金的主要来源是国家对公路使用者及公路相关的
各方面收取的税费, 某些国家也从其它财政收入中划
出部分资金并入公路基金, 资助公路建设 。
美国是典型建立公路基金制的国家, 1956年通过
的, 联邦资助公路法, 规定建立, 公路信托基金,,
基金主要财源为机动车燃油税及相关税收, 专用于各
州的联邦资助公路和联邦直辖区内的公路 。
国家预算拨款制
国家预算拨款指公路资金来自国家财政部门的收
入, 没有专门定向的来源 。 国家定期根据国民经济发
展需要和投资政策对包括公路部门在内的国民经济各
部门的预算进行综合平衡, 经权力机构批准后, 对各
部门分配资金 。 前苏联解体后, 这种拨款制正逐渐被
淘汰, 究其原因有二个, 一是在这种制度下公路建设
资金得不到保证, 常常因各种原因被挤掉或消减；另
一个原因是公路使用者税收用于公路建设更具有合理
性和公平性, 易于被国民所接受, 其投资资助法案和
预算在国家立法机关容易通过 。
混合制
混合制指既有公路专项基金, 又有国家拨款的资
金管理体制 。 印度是典型的混合制国家 。 印度对公路
的投资要经中央政府批准 。 资金的具体管理机构是中
央政府的航运和运输部下属的公路局, 公路局管理国
家投资, 又管理中央公路基金 。
印度立法机构于 1929年颁布法令确立中央公路基
金, 指定财源为汽油税 。 基金使用办法为,20%由中
央留存, 用于支付基金的管理及公路科研, 交通调查
等费用；另外 80%由中央政府根据各邦的汽油消费量
拨给各邦 。 1976年 3月, 印度通过立法确定公路基金专
用于公路发展, 是公路资金的主要来源 。
除中央公路基金外, 印度政府还通过拨款方式帮
助各邦建设和改善稍低于国道的公路, 并根据规划部
门的建议, 对邦际和有重要经济意义的公路的建设,
养护和改善提供专项资金 。
第二节 公路建设投融资分析
一、公路建设投资的性质与分类
根据其性质和特征划分为三个大的类别：
? 竞争性项目投资
? 基础性项目投资
? 社会公益性项目投资
竞争性项目投资
就是不用政府代劳的产品 （ 劳务 ） 生产投
资的领域, 它们由企业自主决策, 自担风险,
自负盈亏, 所需资金可向银行借贷, 贷与不贷
也完全由商业银行根据项目的盈利情况自己决
定 。 这一类固定资产投资在经济社会中每日每
时都在大量发生, 属于由市场机制配置资源的
范畴 。 政府对竞争性项目的管理方式是用产业
政策引导, 不进行行政干预, 用项目登记备案
制度代替原先的行政审批, 以市场机制来规范
竞争性项目的投资 。
基础性项目投资
就是进行国家基础结构建设的项目。基础
结构（道路、铁路、水库、电站、机场等）是
社会管理资本，是支撑一国经济运行发展的基
础，它决定着一个国家经济活力（工业、商业
等）的水平。基础结构主流上是公共产品，但
它们又具有一定的商品属性。
根据上述特性，中央政府与地方政府应对
基础性项目投资应当进行管理。国家全局性的
重大项目由中央政府负责，本地的基础性建设
项目由地方政府负责。资金可通过国家财政投
资和融资、国家开发银行等政策性银行以及金
融债券等渠道筹措。
社会公益性项目投资
社会公益性产品 （ 服务 ） 是典型的公共
产品 。 由于这些产品 （ 服务 ） 没有商品属性,
完全不能用市场机制实现其生产和资源的配置,
其建设项目必须由政府负责, 其资金必须从国
家税收收入中开支, 由政府通过国家财政统筹
安排 。 当然, 除国家财政开支外, 社会公益性
项目也应广泛吸收社会各界资金, 以扩大社会
公益性项目的资金来源 。
公路建设投资项目的性质
公路建设投资项目的性质应属于第二类 —
—基础性项目投资 。 虽然公路提供的通行服务
主流上是公共产品, 具有一定社会公益性, 但
公路的某些商品属性, 尤其是级差效益, 使公
路建设投资既不宜完全列为社会公益性项目,
也不能完全列为竞争性投资项目 。
公路建设所需要的各种投入要素, 可以通
过市场机制来实现资源的最优组合 。 但是, 公
路建设投入要素的市场配置, 并不影响公路建
设项目自身是基础性项目投资的性质 。
二、公路建设投融资的指导思想
和目标
? 公路建设投融资管理体制指导思想 ——
将公路划分为经营性公路和非经营性公
路 。
? 公路建设投融资体制的改革目标 ——建
立以国家政策性投资为基础, 以市场型
投资, 融资为主导, 多层次, 多渠道,
多形式的投资, 融资管理体制 。
经营性公路
经营性公路是指具有级差效益的公路项目，如高
速公路、一级公路，在社会可承受的价格水平内，通
过项目的投融资建设和运营，或者通过政府提供一定
的优惠条件下的投融资建设和运营，项目自身可直接
产生经济效益和投资回报。这类项目尽管投资回收期
很长，但由于收益相对稳定，投资风险较小，对社会
投资者仍然具有很大吸引力。因此，对这类项目可以
采取完全市场化的投融资方式，或者加上政府适当参
与与市场化投融资相结合的方式来组织实施。
非经营性公路
非经营性公路是指项目本身不能直接产生经济效
益, 如二级以下的公路, 国防公路, 其效益主要体现
在外部社会效益上, 投资者不能通过项目建设和运营
直接回收和产生回报, 对社会投资者没有吸引力, 难
以采取市场化的投融资体制和机制, 但这类公路项目
又是经济和社会发展不可或缺的, 只能采取财政性投
融资体制和机制, 主要由政府承担投资和投资主体,
组织和实施项目的投融资建设和运营活动 。
公路建设投融资体制改革的目标
? 以国家政策性投资为基础
? 以市场型投资、融资为主导
? 多层次的公路建设投资融资主体
? 多渠道的开辟公路筹资、集资的途径和来源
? 多形式的公路建设投资形式
以国家政策性投资为基础
公路是国家非常重要的基础结构, 是社会管
理资本, 属于国家政策性投资的领域 。 一般来
说, 国家承担的投资项目是关系国民经济全局
的, 跨地区的, 为全社会服务的重大项目, 一
个公路交通建设项目就是这样性质的项目 。 公
路建设资金必须以燃油税等国家税收收入为基
本来源, 通过国家政策性拨款作为公路建设项
目主要投资渠道 。
以市场型投资、融资为主导
就是要建立和完善公路建设要素市场体系,
使市场在公路建设资源配置中起到基础性作
用 。 一个完整的公路要素市场包括资金市场,
劳务市场, 物资市场, 人才市场, 技术市场,
信息市场, 公路咨询, 公路设计, 公路施工,
公路建材等 。 而其中资金市场是公路投入要
素诸多市场中最主要的市场 。 资金是公路建
设的第一推动力 。
多层次的公路建设投资融资主体
多层次是指对公路建设投资融资的主体层次
有多个, 要打破过去公路建设只有一个投资主
体的旧框框, 建立起国家, 地方, 企业, 个人
及外商等多元投资主体, 真正实现谁投资, 谁
拥有产权, 谁承担风险, 谁收益的经营思想,
在市场上展开竞争 。
多渠道的开辟公路筹资、集资的
途径和来源
目前, 有些省市在这方面积累了很好的经验 。
已开辟的筹资渠道包括国家拨款, 多种交通规
费, 银行信贷, 金融市场通过股票债券融资,
公路经营权有偿转让等等 。 在实际执行中, 国
家基本建设投资和交通规费首先要满足非经营
性公路项目 （ 如山区扶贫公路等 ） 投资需要,
其次也可对经营性公路项目投资, 并依据政府
的统一交通发展规划, 兼执行中央政府宏观调
控经济的职能 。 金融市场融资, 银行信贷等途
径则主要是对经营性的公路项目投资 。
多形式的公路建设投资形式
多形式指的是对公路建设投资的形式, 例如,
货币资金投资形式, 股票, 债券投资形式, 物
资投资形式 （ 以旧路折股也归为其中 ）, 技术
投资形式等等 。 这些投资形式都曾经采用, 效
果良好 。
三、公路建设投资主体及投资结构分析
? 公路建设投资主体
非经营性公路投资主体
经营性公路投资主体
? 公路建设投资结构
非经营性公路投资主体
? 中央政府
? 地方政府
? 民工建勤，以工代赈
? 企业、社会组织、个人的捐资
中央政府
中央政府是非经营性公路最高层次
的投资者和管理者, 负责全国公路交通
发展规划的制定, 实施, 协调与管理,
并对全国重点公路建设项目进行投资 。
地方政府
地方各级政府对本地区公路项目，
特别是非经营性普通公路的修建和养护
进行投资
民工建勤，以工代赈
主要是修建县, 乡级公路 。 目前很多地区,
尤其是中西部地区仍然利用这种投资修建公路,
作为乡村一级政府对当地公路建设的一种投资 。
在, 中华人民共和国公路管理条例, 第九条中
规定,“…… 公路建设还可以采取民工建勤, 民
办公助和以工代赈的办法, 。
企业、社会组织、个人的捐资
经营性公路投资主体
? 政府投资主体
? 企业投资主体
? 其它投资主体
政府投资主体
各级政府通过预算拨款, 政策性收费和交通规费所筹集的资
金, 除部分用于非经营性投资项目外, 其余可作为资本金, 成立
公路建设投资开发公司 。
公路建设投资开发公司按公路法的要求组建和运行, 具有独
立法人资格 。
公路建设投资开发公司对各级交通部门注入的资本金承担投
资建设, 经营管理, 收回投资本息及增值的责任风险 。 增值部分
按一定比例上缴各级交通管理部门, 用于新的公路建设项目, 其
余部分除按规定留成后, 进人公司资本金, 增加公司再投资的实
力 。
与其它经济成分 （ 包括外商 ） 联合投资或以原有旧路入股合
作, 经产权界定, 资产评估, 公路建设投资开发公司以企业法人
的资格代表交通管理部门参股, 成立相应的董事会, 共同进行建
设, 经营, 管理及收益分红 。
企业投资主体
随着经济的发展和企业实力的增强, 公路
建设日益成为企业投资的一个热点 。 另外, 政
府也常常制定一些鼓励企业向公路建设投资的
优惠政策, 例如, 地方政府划拨土地给企业开
发, 鼓励企业向公路投资；政府为了建设某条
公路, 拍卖公路沿线的土地使用权, 并将建设
该条公路的投资作为附加条件等等 。 这些做法
在全国各地已多有尝试, 吸引了不少企业资金
向公路投入, 企业已成为公路建设中一个重要
的投资主体 。
外商投资主体
近几年来, 外商对公路等交通运输基础设
施的投资发展很快, 特别是九届人大之后, 很
多外商已把交通基础设施建设作为一个投资热
点 。 投资项目涉及到公路, 桥梁, 机场, 港口
等等, 投资规模不断扩大, 投资的形式也很多,
有借贷款, 有入股, 有购买公路经营权, 有合
资开发等等 。 外资已逐渐成为补充公路基础设
施建设资金的重要来源 。
其它投资主体
随着我国经济的发展, 人民生活逐渐富裕
起来, 我国城乡居民的个人储蓄已达到数万亿
人民币, 这些都是公路建设的重要潜在资金来
源 。 例如, 经国务院批准的沪宁高速公路股份
有限公司 （ 1992年 ）, 沪杭甬高速公路股份有
限公司 (1997年 ),四川成渝高速公路股份有限
公司 (1997年 ),深圳高速公路股份有限公司
(1995年 ),分别在国内股票市场或香港股票市
场发行股票上市, 许多股民踊跃争购, 说明社
会蕴藏了巨大的公路投资潜力 。
公路建设投资结构分析
改革开放以来，随着
经济的发展和各项改革
的不断深入，我国全社
会资金的分配格局和投
资渠道发生了很大的变
化。国家财政收入占国
民生产总值的比重不断
下降,1980年为 24.3%，
1991年下降为 17.8%，
1993年为 16.2%,1994年
为 12.2%。
0
5
10
15
20
25
80 91 93 94
财政收
入占GNP
比重
公路建设投资结构分析
国家预算内投资占
全社会固定资产的比重
越来越小,1981年为
28.07%,1985年为 16.0%，
1991年为 6.77%,1993年
为 3.72%。投资领域已形
成了政府、企业、个人、
外商等多元化的投资主
体格局，国家能掌握的
财力不断削弱，己无力
涉及到每个领域。
0
5
10
15
20
25
30
81 85 91 93
预算内
投资占
固定资
产比重
公路建设投资结构分析
随着国家投资体制
的改革和中央投资权的
下放，地方政府的投资
能力和投资权限逐渐增
大。在国有投资中，地
方安排的项目越来越多，
总规模不断扩大，从
,八五, 时期开始，地
方项目投资已超过一半
以上,1991年为 55.5%，
1992年为 60.0%,1994年
达 63.4%。
50
52
54
56
58
60
62
64
91 92 94
地方投
资
“七五, 期间公路建设投资情况
0
50
100
150
200
250
金额 比重
总投资
中央财政
交通部
地方政府
其他
“八五, 期间公路建设投资情况
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
金额 比重
总投资
中央财政
交通部
地方政府
发达国家的公路投资规律
发达国家的公路投资规律，大体上可分为
两个阶段：第一，在全国性公路网形成之前，
其重点是发展公路网规模，这一时期公路建设
的投资主体是各级政府，资金来源于政府支出
和税费收入。第二，在公路网基本形成、公路
建设转入以建设高速公路网为主的提高质量阶
段，政府投资占整个公路建设投资的比重有所
下降，其它资金来源比重上升，但各级政府仍
然是公路建设资金最主要的供给者。
第三节 高速公路建设主要融资方式
一, 高速公路项目融资
二, 公路经营权有偿转让
三, 证券市场的融资方法
四, 公路建设 BOT融资方式
高速公路项目融资
? 什么是高速公路项目融资
高速公路项目融资是指以高速公路建设项
目的名义筹措资金，并仅以项目自身预期收入
和资产承担债务偿还责任的融资方式 。它应具
有以下性质：（一）债权人对于建设项目以外
的资产和收入没有追索权；（二）不能以建设
项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押
或偿债。
高速公路项目融资的基本特征
它与传统的公司融资相比, 具有以下基本特征：
? 融资基础不同
? 追索程度不同
? 风险分担程度不同
? 债务比例不同
? 会计处理不同
? 融资成本不同
融资基础不同
项目的经济强度是项目融资的基础 。 换言
之, 贷款人能否给予项目贷款, 主要依据项目
的经济强度, 即贷款人在贷款决策时, 主要考
虑项目在贷款期内能产生多少现金流量用于还
款, 贷款的数量, 利率和融资结构的安排完全
取决于项目本身的经济效益 。
传统融资主要依赖于投资者或发起人的资
信 。
追索程度不同
项目融资属于有限追索或无追索 。 所谓有限追索
或无追索是指贷款人可以在某个特定阶段或者规定的
范围内, 对项目的借款人追索, 除此之外, 无论项目
出现任何问题, 贷款人均不能追索到借款人除该项目
资产, 现金流量以及所承担义务之外的任何财产 。 有
限追索融资的特例是, 无追索, 融资, 即融资百分之
百地依赖于项目的经济实力 。
传统融资方式属于完全追索 。 所谓完全追索是指
借款人必须以本身的资产作抵押 。 如果违约时该项目
不足以还本付息, 贷款方则有权把借款方的其他资产
也作为抵押品收走或拍卖, 直到贷款本金及利息偿清
为止 。
风险分担程度不同
传统融资的项目风险往往集中于投资者, 贷款者
或担保者, 风险相对集中, 难以分担；而项目融资的
参与方有项目发起人, 项目公司, 贷款银行, 工程承
包商, 项目设备和原材料供应商, 项目产品的购买者
和使用者, 保险公司, 政府机构等多家, 通过严格的
法律合同可以依据各方的利益, 把责任和风险合理分
担, 从而保证项目融资的顺利实施 。 由此可见, 能否
有效, 合理地分担风险是项目融资方案中十分关键的
问题 。
债务比例不同
在传统融资方式下, 一般要求项目的投资
者出资比例至少要达到 30%～ 40%以上才能融
资, 其余的不足部分由债务资金解决 。 而项目
融资是有限追索或无追索融资, 通过这种融资
形式可以筹集到高于投资者本身资产几十倍甚
至上百倍的资金, 而对投资者的股权出资所占
的比例要求不高, 一般而言, 股权出资占项目
总投资的 30%即可, 其余由贷款, 租赁, 出口
信贷等方式解决 。
会计处理不同
项目融资也称非公司负债型融资, 是资产负债
表外的融资, 这是与传统融资在会计处理上的不同
之处 。 资产负债表外融资是指项目的债务不出现在
项目投资者的资产负债表上的融资 。 这样的会计处
理是通过对投资结构和融资结构的设计来实现的 。
非公司负债型融资对于项目投资者的好处在于：
可以使投资者以有限的财力从事更多的投资, 同时
将投资的风险分散和限制在更多的项目之中 。 而在
传统融资方式下, 项目债务是投资者债务的一部分,
它必定出现在投资者的资产负债表上, 这样一来,
投资者的项目投资和其他投资之间会产生相互制约
的现象 。
融资成本不同
项目融资与传统融资相比, 融资成本较高 。 这主
要是由于项目融资的前期工作十分浩繁, 工作量大,
又是有限追索性质所造成的 。 项目融资的成本包括融
资的前期费用和利息成本两个部分 。 融资的前期费用
包括融资顾问费, 成本费, 贷款的建立费, 承诺费,
以及法律费用等, 一般占贷款总额的 0.5%～ 2%左右；
项目融资的利息成本一般要高出同等条件公司贷款的
0.3%～ 1.5%,其增加幅度与贷款银行在融资结构中承
担的风险以及对项目的投资者的追索程度密切相关 。
公路经营权有偿转让
? 公路经营权转让的界定
1996年交通部, 公路经营权有偿转让 管理办
法, 第五条对公路经营权进行了定义，“公路
经营权是依托在公路实物资产上的无形资产，
是指经省级以上人民政府批准，对已建成通车
公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交
通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设
施的经营权。”
公路经营权转让的条件和范围
交通部, 管理办法, 的第九条对公路经营
权转让的范围进行了规定, 即 40公里四车道以
上的公路路段的收费权, 或四车道 500米以上
独立桥梁和隧道的收费权可以转让 。 同时, 还
包括在规定的范围内一些服务设施的经营权,
如饭店, 加油站, 维修站, 商店和公路沿线的
广告等 。 可以将收费权和其它经营权一起转让,
也可以只转让收费权 。
国内外客商购买公路经营权的主要动机是为
了获取利润 。 根据公路的技术经济特性, 一般
符合下述条件的经营性公路具有转让经营权的
可能性：
（ 1） 对于道路使用者具有垄断性 （ 公路隧
道, 桥梁常有这种特性 ）, 即没有并行的其它
通道, 使用者除了通过此道, 别无选择 。 这一
方面保证有足够的交通量, 同时也使投资者对
道路收取垄断价格 。
（ 2） 虽然收费道路具有并行的不收费道路,
但两种道路或因距离相差悬殊, 或因级差效益
差别较大, 而使通行成本差别很大, 使用者即
使缴费通行也能感觉到使用收费道路有明显的
经济效益 。
（ 3） 公路的通行量很大, 单位时间收入很
高, 很容易通过收费回收成本并获得高额利润 。
（ 4） 政府允诺投资者进行一定的经济担保,
从而在一定程度上减少了投资者承担的风险,
使其对投资有了安全感 。
（ 5） 政府许诺的其它优惠条件, 例如划出
一片土地, 将其开发权授于投资者, 使投资者
感到有利可图 。
公路经营权转让的期限
交通部, 管理办法, 的第十一条对特许经营
期限进行了一些规定 。 收费权转让期限不得超
过 30年 。
目前世界各国对公路经营期限尚无统一的确
定方法 。 由于每个具体公路设施的情况各不相
同, 各国所规定的转让期限也差异较大 。 下表
是一些国家的公路特许经营期限 。
某些国家和地区经营期比较表
注,资料来源于世界银行 EDI。
国家 （ 地区 ） 项目 特许经营期限（年）
香 港 海底隧道 1980年投入使用,5年收回全部
成本。
马来西亚 南北高速 30
马来西亚 主干路（相当一级） 9
台 湾 台湾高速 30
英 国 Severn Road Bridge 20（ 1966一 1985，已收归国有）
澳大利亚 Gateway Bridge 30
澳大利亚 West Gate 40 (1987年始 )
澳大利亚 Horm brook Highway 40(1931一 1970，已收归国有 )
转让期限的计算方法
交通部, 管理办法, 的第十一条规定：收费
权的价值以原始投资加上一定的合理的利润为
基础测算 。 合理利润的收回期限应少于原始投
资预计回收期的 50%。
公路的等级不同, 规模不同, 更主要的是交
通流量不同, 确定的转化期限也有差异, 但它
们大体上都遵循相同的经济标准, 即以转让公
路测算的投资回收期为主要参考的经济指标,
同时参照资产评估机构对该公路的评估价值等
参数进行确定 。
转让期限的计算方法
一般来说, 确定公路经营权转让年限, 可采用两
种方法, 一是计算投资回收期再加商定的盈利期作为
转让期限的方法 ;另一个是双方达成共识的合宜投资收
益率计算法 。
（ 1） 计算投资回收期加盈利期法
以公路项目可行性论证研究中计算的投资回收期再
加上一个盈利期 （ 如 5年 ） 作为特许经营转让期 。 例如,
某高速公路投资回收期为 13年, 盈利期 5年, 则特许经
营期可定为 18年 。
转让期限的计算方法
（ 2） 合宜投资收益率法
以一个合宜的, 双方都接受的投资收益率为折现
率, 把投入使用后的各年预测收费收入向基年折现,
计算动态投资回收期, 并以此作为特许经营期限 。 这
里的所谓合宜投资收益率一般高于同期金融市场利息
率 。
假定选择的合宜投资收益率为 i,第 t年的收费收入
为 Bt,经营成本为 Ct初始投资为 I,则特许经营期 T可通
过下式求得,
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公路经营权转让的合同
公路经营权的转让必须有法律作用的合同 （ 或协
议 ）, 明确转让双方的权利和义务, 主要内容如下,
（ 1） 所有权代表及经营者的名称, 法定地址和法
定代表的姓名, 职务, 国籍 。
（ 2） 转让项目的名称, 里程, 起讫点等 。
（ 3） 转让期限 。 转让期满后, 经营者应负责将完
整的公路, 公路用地及公路附属设施交还所有权代表,
并应保证公路路况不低于签约时评定的标准 。
（ 4） 转让期间的收费标准及调价方式, 计算方法
和审批程序等 。
（ 5） 转让经营范围 。
（ 6） 经营者的权力和义务 。
（ 7） 所有权代表的权力和义务 。
如果公路项目系外商独资, 则经营实体应归属外
商独资企业, 要写明经营者应遵循, 中华人民共和国
外资企业法, 的规定 。 合同中关于雇员, 保险等一系
列内容应以外资企业法规范 。
（ 8） 税收条款 。
（ 9） 不可抗力 。
（ 10） 解决争议的方式 。
（ 11） 合同文字 （ 中文, 英文或其它 ） 。
（ 12） 转让合同的终止与程序 。
公路经营权收益的使用
交通部, 管理办法, 的第二十三条规定, 转让公
路经营权所得的收入首先用于偿还公路建设贷款, 然
后用于开发新的公路建设项目, 此收入不得用于同公
路建设无关的其它项目 。
第二十四条鼓励受让人将其所得用于我国新公路
的建设项目中 。
第二十五条规定, 对于国家投资建设的公路, 转
让所得的收入应交由交通部委托的投资机构 。
与此对应, 国家计委通知的第二条规定, 转让所得
的收入首先用于偿还公路债务, 其余部分只能用于公
路领域的建设 。 该收入不得用于日常开支, 奖金, 工
资或平衡本单位的预算 。
案例：成渝高速公路重庆段经营权有偿转让
我国成渝高速公路重庆段是全国第一家实行经营
权有偿转让的 。 该路段全长 114.2在 1994年 10月 18日通
车 。 整体工程造价按 1989年的价格为 15.8亿元, 经过以
重庆会计事务所, 重庆市土地估价事务所和四川省公
路勘察设计院专家进行的评估, 以 1993年 12月 31日为
基准价格评估资产价值为 25.49亿元 。 该评估价格后经
外商聘请的台湾, 美国, 香港资产评估专家进行核实,
认为评估合理 。 重庆市评估专家与美国评估专家私下
交谈, 美国专家认为从国际评估水准衡量, 我方评估
价值偏低 。
在资产评估的基础上, 重庆市交通局代表市政府
与多批外商先后商谈十几次, 由于对方条件过于苛刻,
均未达成协议 。 例如, 某港商要求我方保证资金回报
率 18%,而且要求具有自行调整过路费费率权 。 这实
际上已不存在, 共担风险, 这一原则, 况且我国规定
不允许中外合资项目向外方保证回报率 。 由于成渝公
路交通流量大, 预期盈利颇丰, 吸引外商接锺而来,
最后与香港益兴公司达成经营权转让协议, 主要内容
如下,
(1)益兴公司完全接受我方对公路资产的评
估结果, 承担全部资产的 49%即 12.49亿元, 分
期在 50天内将资金付给我方 。
(2)经营转让期限为 25年 。 25年期间的净
收入按双方投入资金的比例进行分成, 25年后,
将公路经营权返还重庆市政府 。
(3)由于我国尚未制定特许经营法规, 双
方主要依据, 中外合资企业法, 来中办, 成立
中外合资公司 。 为了对等, 重庆不能以政府名
义出面组建 。 重庆市必须首先组建具有独立法
人资格的, 重庆市高速公路开发总公司, （ 己
实施 ） 。
经营权转让后, 整个公路的经营管理由
双方共同选出的董事会负全部责任 。 董事会共
设董事 11人, 重庆有 6名董事 。 董事长由重庆
派出代表担任, 副董事长由港商派代表担任,
财务总监由港方担任, 副财务总监由重庆方面
担任 。 该项目己于 1994年 12月经双方签字生效,
于 1995年 1月 1日正式实施 。
证券市场的融资方法
在公路建设中, 吸收外商直接投资, 借用外
国政府和金融机构的贷款, 虽然可以有效地解
决建设资金不足的问题, 但也有汇率风险大,
还本付息压力量, 筹资方式不够灵活等不足之
处 。 随着我国社会主义市场经济的建立和不断
完善, 国内股票市场也已形成, 运用股票, 债
券市场融资, 有可能成为我国高等级公路建设
融资的一个重要手段 。
股票、债券融资的优缺点
发行股票融资的优点
① 股票融资是一种有弹性的融资方式 。 由于股息
或红利不象利息必须按期支付, 当公司经营不佳或现
金短缺时, 董事会有权决定不发股息或红利, 因而公
司融资风险低 。
② 股票无到期日, 其投资属永久性质, 公司不需
为偿还资金而担心 。
③ 发行股票筹集资金, 可降低公司负债比率, 提高
公司财务信用, 增加公司今后的融资能力 。
股票、债券融资的优缺点
发行股票筹资的缺点
① 资金成本高 。 购买股票承担的风险比购买债券
高, 投资者只有在股票的投资报酬高于债券的利息收
入时, 才愿意投资于股票 。 另外债券利息可计入生产
成本, 而股息和红利须在税后利润中支付, 这样就使
股票筹资的资金成本大大高于债券筹集的资金成本 。
② 增发普通股须给新股东投票权和控制权, 降低
原有股东的控制权 。
股票、债券融资的优缺点
债券筹资主要优点是：
① 支出固定 。 不论企业将来盈利如何, 它只需付
给持券人固定的债券利息 。
② 企业控制权不变 。 债券持有者无权参与企业管
理, 因此公司原有投资者控制权不因发行债券而受到
影响 。
③ 少纳所得税 。 债券利息可进成本, 实际上等于
政府为企业负担了部分债券利息 。
④ 如果企业投资报酬率大于利息率, 由于财务杠
杆作用, 发行债券可提高股东投资报酬率 。
股票、债券融资的优缺点
债券筹资的缺点：
① 固定利息支出会使企业承受一定的风险 。 特别
是在企业盈利波动较大时, 按期偿还本息较为困难 。
② 发行债券会提高企业负债比率, 增加企业风险,
降低企业的财务信誉 。
③ 债券合约的条款, 常常对企业的经营管理有较
多的限制, 如限制企业在偿还期内不再向别人借款,
未按时支付到期债券利息不得发行新债券, 限制分发
股息等 。 所以企业发行债券在一定程度上约束了企业
从外部筹资的扩展能力 。
高速公路股票融资的形式
目前, 我国通过股票市场筹集外资主要有两种形式：
一是境内上市外资股, 即 B股, 这是境外投资者用外汇
买卖的境内上市股票 。 另一种筹集外资的形式是直接
在香港股票市场发行上市股票, 如 H股和 N股 。
我国高速公路建设项目以股票形式筹资起步较晚 。
采用的形式, 既有在国内上海和深圳证券交易所发行
的公路 A股, 也有在境内上市的外资股 B股, 以及在海
外股票市场上市的 H股等 。
高速公路股票融资的步骤
根据高速公路新建和己建成两种情况, 实施高速公
路股份制及上市发行股票的方法和基本程序有两种 。
对于新建高速公路, 其具体操作步骤是：按照, 公
司法, 的要求, 由几个发起人共同拟定发起人协议,
章程等, 经有关部门批准和工商登记成立有限责任公
司或股份有限公司 。 资本金一般应占整个公路项目总
造价的 30%或以上, 也可以按分期建设分段投资的 30%
作为首期资本金, 以后按工程进展分期追加资本金 。
这样高速公路就可以按股份制进行筹资, 建设和营运 。
而对于已建成的高速公路进行股份制改造则比新
建项目要来得复杂，但原则上也必须按照, 公司法,
的规定进行。
高速公路股份制改造
一般来说, 有以下四个步骤：
① 准备阶段 。 首先要组建高速公路股份制改造班子,
负责拟定改制总体方案, 选择中介机构, 开展财产清
查评估立项, 并申请获得股票上市指标 。 这一阶段的
最主要目的是申请得到股票上市指标, 但也要注意选
择好中介机构, 尤其是要选择好的主承销商和好的律
师 。
② 企业重组和预测, 确定企业重组构架, 拟定股票
发行方案等等 。 在确定企业重组方案后, 要分别就资
产及土地评估确认, 国有股管理方案, 税务等取得国
家, 省有关部门的正式批文 。 正式批文颁发后, 就可
以办理工商登记手续并召开公司创立大会 。
高速公路股份制改造
③ 股票发行和上市阶段 。 正式向中国证监会提出发
行股票及上市的申请, 获得批准后, 即可向证券交易
所申请发行股票并上市 。 这个阶段的关键是与主承销
商制定股票发行方案, 包括价格, 配售比例, 推介路
线等 。
④ 上市后的运作阶段 。 就是按照, 公司法, 的要求,
完善机构, 制定规章制度, 做好股票运行监控及募资
所投项目的管理 。
案例 4-2：浙江沪杭甬高速公路股份
有限公司
为了浙江省公路建设的健康发展, 确保浙
江省政府及其所辖单位给予浙江沪杭甬高速公
路股份有限公司的权利, 根据交通部文件 （ 交
财发 [1997]第 46号 ） 的精神, 省政府授权省交
通厅代表省政府与上市公司签订特许权协议 。
沪杭甬高速公路特许权的内容
（ 1） 建造管理权：包括对沪杭甬高速公路
及其附属设施进行设计建造, 改建扩建, 投资,
经营 （ 加上交通部授予的经营权 ）, 管理, 养
护的权利；
（ 2） 收费权：包括拟定及征收车辆使用沪
杭甬高速公路的通行费及其与沪杭甬高速公路
及其附属设施有关的费用的权利 。
上市公司的义务
（ 1） 上市公司应根据交通部不同时期颁布
的法规营运沪杭甬高速公路 。
（ 2） 上市公司应根据中国政府有关部门的
要求修建沪杭甬高速公路, 沪杭甬高速公路应
经该等部门验收, 批准 。
（ 3） 上市公司应根据交通部颁布的公路维
护标准负责沪杭甬高速公路的日常维护 。
（ 4） 沪杭甬高速公路及其新的汽车专用路
特许权终止或到期, 所有的义务即告终止 。
省政府承诺
（ 1） 尽最大努力协助上市公司有偿获得不带任何
留置权和债权负担的土地使用权, 以建造, 改建及扩
建沪杭甬高速公路及建造, 改建及扩建上述由省政府
授予上市公司优先权的特定公路；上市公司就上述土
地使用权应支付的必要费用, 应在获得该等土地使用
权之时根据适用于基本建设用地的费率而定, 并不超
过适用于其它基本建设项目的费率；
（ 2） 协助上市公司在中国境内外获得融资优惠；
（ 3） 除国家法律, 法规和浙江省政府规章明文规
定上市公司应缴付的税费外, 省政府不再向上市公司
收取其它任何费用, 包括 （ 但不限于 ） 交警费用 。
权利保障
（ 1） 省政府将尽其最大努力, 确保根据本
协议授予的特许权和上市公司的土地使用权不
以任何方式受到损害或妨碍 。
（ 2） 省政府将尽其最大努力, 确保上市公
司依法享有经营自主权 。
（ 3） 省政府将尽其最大努力使省属各级政
府不颁布与本协议条款有冲突或对本协议执行
产生严重不利影响的规章 。
争议的解决和管辖法律
本协议双方保证履行其各自在本协议下的义务 。
对于因本协议的解释或履行引起的或与本协议有关的
任何争议, 纠纷或索赔, 包括关于其存在的任何问题,
应由双方尽量友好协商 。 如果一方向另一方发出书面
通知告知其将争议提交仲裁之后 60日内, 不能通过友
好协商达成解决办法, 则应将该争议提交北京市仲裁
委员会, 按照该会的仲裁规则进行仲裁, 仲裁裁决是
终局的, 对双方均有约束力 。
本协议受中国法律管辖 。
公路建设 BOT融资方式
BOT方式建设基础设施 的优点
（ 1） 通过 BOT方式, 吸引国内外私人投资, 可以
缓解政府建设资金来源不足, 并且免去了政府借贷和
还本付息的责任, 减轻了政府的财政负担 。
（ 2）由于公路等基础设施项目投资额巨大，整个
建设和营运过程中都存在着较大的风险，采用 BOT方
式可将项目的风险转移到私营机构 。
（ 3） 大型基建项目建设超支是各国政府常常碰到
的普遍现象 。 由私营机构以 BOT方式承担项目运作,
会比政府部门效率更高, 尤其是发达国家的大公司参
与项目, 所在国不仅能获得先进技术, 设备和管理经
验, 而且可以提高建设项目的设计和施工质量, 还可
以缩短施工期限, 降低各种费用 。
（ 4） BOT方式可以吸引国内外投资者向公路等基
础设施产业合理化过渡, 使之真正取得规模经济效益,
实现基础产业发展的良性循环 。
（ 5） 项目公司可以集中具有一定实力的国际大公
司共同完成项目, 有利于缓解基础设施部门承担某些
项目能力不足的矛盾 。
BOT方式的不足之处
（ 1） 由项目公司全权运作, 至少在特许经营期内,
政府不能拥有对基础设施建设项目的所有权和经营权；
（ 2） 政府部门转移过来的某些风险将在较高的融资
费用中反映出来,, 高风险高回报, 的市场原则, 将使
私营机构有可能得到十分丰厚的利润；
（ 3） BOT项目操作非常复杂, 因此前期准备过程长,
政府和项目公司投人的人力和费用比较多, 项目运作的
风险大, 失败的机率也比较大；
（ 4） 项目公司的投入资本主要来源于国外银行, 而
收费为所在国的货币, 项目建成后, 会导致大量外汇流
出, 加重所在国外汇储备的压力 。
BOT方式的 基本操作程序
第一阶段 项目确定
BOT公路项目的提出，即机会研究可以是政府也可
以是私营机构，但项目实施的决定权最终只能由政府
作出。
第二阶段 项目发包
作为业主，政府发包 BOT公路项目，选择项目发起
人，通常采用两阶段公开招标方式或邀请招标方式。
无论何种方式，在开标后政府都将与投标者就项目运
作的具体细节进行谈判，直到双方签订特许协议。
BOT公路项目特许协议主要内容包括 11个方面：
①项目的建设地址、内容、规格标准及建设期；
②项目的特许权内容和期限；
③项目的总投资额、资本结构、境内外融资额及融资方
式与条件；
④成本构成与费用支付及安排；
⑤收费标准与调节机制；
⑥工程设计、施工、采购、经营、维护、移交的标准和
程序；
⑦项目的组织实施计划与安排；
⑧签约各方的风险分担；
⑨签约各方的权利、义务与责任；
⑩转让、抵押、征收、中止及不可抗力条款；
⑾责罚与仲裁。
第三阶段 项目融资
项目的融资方式，充分展示出 BOT公路项目融资
渠道多元化的特点：由项目发起人提供项目启动股本
资金，通过银团贷款、发行各种有价证券和股票、承
包人带资承包、政府贷款及政府参股等多种途径筹措
项目建设资金，但主要资金来源于国际银团贷款。
国际银团贷款，也称辛迪加贷款，是当前国际金
融市场筹措中长期资金的主要途径，具有筹资金额巨
大、期限较长、成本较高的特点。国际银团成员，包
括国际著名的商业银行、各种基金协会（如保险基金、
互惠基金等）和各国出口信贷机构。近几年，多边机
构如国际金融公司（ IFC）、亚洲开发银行（ ADB）等
也积极参与 BOT项目的融资。
第四阶段 项目建设
公路 BOT项目，其建设由承建商与项目公司签订总
承包建设合同（均采用“交钥匙工程”方式），总承
包人或为项目公司股东，或为项目公司主要成员下属
公司。在承建合同中应详细列明规定的项目价格、确
定的开工、完工日期及预定的奖励及损失赔偿等。在
具体实施过程中，总承包人把精力放在大桥、主干线
的设计、施工上，而将项目的辅线和辅助工程（如收
费站、沿途标志、护栏（柱）等）交给分包人去承担，
或者总承包人为免去直接指挥现场施工的繁重工作，
采用包工不包料而由总承包人统一供应的方式，将施
工具体工作分包给能够提供全部劳务人员并能进行人
员管理的当地公司，与其签订施工管理合同。分包人
由总承包人通过公开招标的方式来确定。
第五阶段 项目营运
在项目营运期间，项目公司的主要任务是收取车
辆通行费，对项目设施进行正常的养护维修及定期的
大中修，并将收费收入按供款方的优先次序进行还债，
收回股本，获得预期收益。同时，根据实际情况与政
府协商调整收费标准，还经营其它辅助业务，如沿线
线加油站、汽车旅馆等。项目公司先指派若干名具有
丰富经验的技术和管理人员，并在当地招聘和培训一
批技术管理人员经营项目。在运营期内，经营工作逐
步过渡到由当地人员来完成。项目公司也可以把经营
工作全部分包出去或进行经营权转让，也可以将部分
相对独立的工作分包给当地有能力完成的公司，如将
高速公路的路面养护和定期大中修交由当地的公路工
程公司来进行，但要经当地政府同意。
第六阶段 项目移交
在特许期结束后，项目公司将项目所有权移交给
当地政府。移交也可能发生在其它一些情况下，例如：
①项目公司在特许期限内违约；②由于不可抗力使项
目建设或运营不现实；③由于政府违约或运营环境发
生突变，使项目建设或运营不可行；④政府决定对项
目进行实质性改造、扩建等。
特许期结束的正常移交，政府要向项目公司支付
费用，这种支付不是基于项目移交时的公平价格，而
是基于项目建成的技术规格。根据对项目性能的检查
情况，确认项目是否已恰当地维护且仍在正常工作，
可以对支付额进行调整。如果在特许期内项目公司成
员所获的收入足以提供合理的产权投资利润，而项目
维护得当，运作正常，那么移交时的支付是象征性的。
如果在移交时，项目设施损坏较多，则视修复费用从
项目公司的履约保证金中加以扣除。
移交标志着一个 BOT公路项目的结束。
BOT方式融资案例
案例 4-3：欧洲隧道项目
在欧洲隧道项目融资中，英法两国政府要
求：①政府不为贷款担保；②项目 100%由私人
投资，不能依靠政府，只能用项目建成后的收
入来支付费用和债务；③项目公司持有 20%的
股本资金。项目总投资 103亿美元，是本世纪
私人投资最大的基础设施项目。 83亿美国贷款
来自 209个国际银行，是历史上最大的国际银
团贷款，贷款偿还由国际银团委托 Maritre公司
负责管理，英法两国政府监督执行。 20亿美元
股票，由银行和承包人持有 2.8亿美元，私营机
构持有 3.7亿美元，公共投资者持有 13.5亿美元。
图 3-3表示了该项目融资、合同结构。
图 4- 欧洲隧道融资、合同结构
各种投资者
Eurotunnel项目
公司
承包人
Maritre公司 英法两国政府国际银团
20 亿美元股票
83 亿美元贷款
特许协议
总承包和目标费用合同
委托 监督
