国外水资源管理状况与发展趋势
李周? 包晓斌? 杨东生
? 水是生命之源。地球上水资源的总量大得惊人，但在经济上可供开发利用的淡水资源却极为有限。尤其是最近50年，随着经济的迅速发展，世界各国的需水量越来越大。随着水资源利用量的急剧上升，越来越多的国家出现了水危机，不仅严重制约着经济的发展，而且威胁着人类的生存。有关资料表明，最近20年世界总用水量的年增长率大大高于经济增长率。如不采取有效措施，到2100年，地球上所有的河水都将耗尽或因污染而不能使用，人类将面临水荒。面对严峻的形势，世界各国都在加强水资源的管理工作。 ? 一、国外的水资源管理体制 ? 目前，世界各国主要采用三种水资源管理体制。一是按行政分区管理为主的水资源管理体制，二是按流域管理为主的水资源管理体制，三是流域管理与行政分区管理相结合的水资源管理体制。粗略地看，按行政分区管理为主的水资源管理体制大多与大国相关，按流域管理为主的水资源管理体制大多与小国相连。在现实当中，机构设置主要有流域管理局、流域协调委员会和综合性流域机构3种形式。 ? 流域管理局。这种模式源于1933年美国建立的田纳西流域管理局(TVA)。它由国家通过立法赋予其统一规划、开发、利用和保护流域内各种自然资源等权限，以河流的综合开发为先导，通过控制洪水、开发航运、生产电力、完善基础设施、合理利用土地资源等措施，促进流域的经济发展。它既拥有政府机关的特权，又具有私人企业的灵活性和主动性。其任务是“推进流域经济序发展”，大大超出了水资源管理的范围。第二次世界大战以后，许多发展中国家相继采用了类似的模式，但至今为止尚未出现明显成功的案例，即使在美国，建立类似TVA机构的建议，如成立哥伦比亚流域管理局，也因遭到强烈反对而被束之高阁。 ? 流域协调委员会。它是由国家立法或由河流流经地区的政府和有关部门，通过协议建立的河流协调组织，遵循协调一致或多数同意的原则。它的主要职责是根据协议对流域内的水资源开发利用进行规划和协调。这类机构的权力差别很大，有的作用仅限于协调地方矛盾、制定流域规划并提出规划实施建议、促进流域水资源资料的搜集和研究，以及向政府和用户提供咨询；有的还有权制定计划和管理政策、修建和管理水工程、负责用水调配等。 ? 综合性流域机构。它的职权不像流域管理局那样广泛，也不像流域协调委员会那样狭窄。其典型是1974年英国成立的泰晤士河水务局。它负责流域统一治理和水资源统一管理，包括水文站网建设、水文水情监测预报系统的管理、城市生活和工业供水、下水道、污水处理、农田排水、防洪、水产、水上娱乐等，并有权确定流域水质标准，颁发取水和排水(污)许可证，制定流域管理规章制度，是一个拥有部分行政职能的非盈利性的经济实体。 ? 二、水资源管理的共同做法 ? 世界各国的政治体制、经济结构、自然条件和水资源开发利用程度不尽相同，但各国政府在水资源管理方面却有一系列很相似的做法。 ? 1.强调水资源的公共性 ? 鉴于水具有流动性、多功能性以及地表水、地下水、大气水、海洋水之间的相互转化性等特点，世界上大多数国家都强调水资源的公共性。强调水的公有性的实质，是为了消除各种以牺牲更大的社会利益为代价追求狭义的个人利益最大化的行为，提高水资源的配置效率，协调水资源利用上的公平与效率的关系，坚持水利共享、水害共当的原则。 ? 2.实行流域水资源统一管理 ? 世界各国大多都强调水资源的统一管理。据联合国亚太经社理事会第13次自然资源委员会资料，在22个成员国中，已有13个国家设立了水资源统一管理和综合管理机构，另有6个国家正在筹建这种机构。从各国实践看，水资源的统一管理包括地表水和地下水、水量和水质、工农业用水和城乡用水等各个方面，并通过立法予以明确的规定。 ? 3.实行水权登记和用水许可制度 ? 世界各国大多以用水许可制度和水权等级制度为切入点，规定水资源开发利用的方向并对用水量进行管理。各国实施的水权登记和用水许可制度，通常包括下列内容：实施水权登记和用水许可的程序、范围；许可用水的条件、期限，用水权的等级及用水权丧失、废止或转让的规定，以及有关奖励和处罚的原则等。 ? 在用水优先权中，生活用水总是等级最高的权利。当水资源不能满足所有需求时，水权等级低的用户必须服从于水权等级高的用户的用水需要。西班牙的规定是：首先依照优先用水权的顺序供水；在优先用水权相同的情形下，依照用水的重要性或有利性的顺序供水，在重要性或有利性相同的情况下，先申请者享有优先权。日本的规定是：对于两个以上相互抵触的用水申请，审批效益大者，不再考虑先提出者优先许可的传统做法。显然，在缺水时期，等级较低的用水权很可能根本得不到水，或可用的水比所需的水少得多。 ? 4.将节水和水资源保护工作放在突出位置 ? 随着水资源供需矛盾的日益突出，世界各国对节水技术的重视程度越来越高。具体措施包括：利用各种传媒进行宣传，树立全民的节水意识；政府要求企业配置污水处理系统，提高水的重复利用率；采用流量测定法、探声测定法等技术对管道进行维修管理，减少跑、冒、滴、漏损失；研制并采用免费安装方式推广节水型龙头，不改装而仍超量用水实行加价罚款。 ? 水资源保护也是如此。针对地下水超采严重，引起地面沉降、咸水入侵、地下水质退化等问题，采取了一系列措施：颁发水井建设和废井处理规范；对地下水进行回补；控制抽取量，地表水与地下水联合运用，监测水质，处理排放物，限制使用化肥、农药等，以保护地下水水质；在发生海水入侵地区建造各种防水屏障，以防止海水向地下水层运动。 ? 5.加强水的立法 ? 世界各国都在加强水的立法工作。立法内容涉及水资源开发、保护、水污染防治、水资源规划、水灾防治、水质保护、水纠纷调处等各个方面。许多国家水资源管理机构的设立和职能的授予，也多以立法形式确定，例如英国，根据1930年土地排水法成立了流域委员会，根据1948年江河流域委员会法案把它改为江河委员会，根据1973年水法案又改为水管理局。 ? 三、水资源管理的进展 ? 1.从供给管理到需求管理 ? 解决水资源供需矛盾的传统方法是修建供水工程，增加供水能力。问题是依靠传统的供水方法潜伏着危机。第一，许多供水工程的供水水价很低，无法回收成本，在很大程度上要依赖于政府资金补贴。据OECD资料，发达国家对新建公共供水工程的补贴最多达75％，对灌溉工程补贴达90％以上。第二，会对环境施加负面影响。地下水过度开采会引起的咸水入侵、盐碱化和地面下沉等一系列问题。 ? 按照需求管理理论，水是商品，供水不仅应该有偿，而且水价应该反映它的边际机会成本，包括：(1)供水系统的建设、运行和维护等费用；(2)自然资源亏损费用；(3)外部因素引起供水系统毁损的费用。这样，一方面可以改变供水工程依赖补贴、效益低下的状况。另一方面，会有效地调节水的需求。 ? 需求管理还包括鼓励节水的政策和制度，如公众教育、法规、用水许可证、技术规定以及信息服务等。这些非工程性的管理措施，同样具有重要作用。例如瑞典1963年立法后，1964-1972年工业取水量减少了55％。美国1972年修正了水污染防止法后，1973-1983年工业年取水量减少33％。日本1972年立法，1973-1981年工业年耗水量减少17％。 ? 2.实行累进制水价和季节价格政策 ? 世界上已有许多国家对城市居民用水采用累进制水价政策。其做法是：给每户每月用水规定一个基本水量，在此界限内按优惠价格收费，超出部分按较高价格收费，超出越多价格越高。这种水价政策有两个好处。一是水费不会成为低收入居民太大的负担。优惠水量限界一般按收入较低、人口较多的家庭的基本需水量确定，通常在8-20立方米之间。二是利用经济杠杆促进节约用水。居民用水最高价与最低价的比值大多在3-6之间。借助于这项政策，印度尼西亚、菲律宾、韩国、新加坡和斯里兰卡全部回收了居民供水的运行成本，其中菲律宾、新加坡还可全部回收居民供水的基本建设投资。有些国家对非居民用水也实行累进制水价，如韩国对豪华浴室用水达200立方米的，单价为0.73美元，用水超出3000立方米的，单价高达1.57美元。 ? 运用水价政策调节需水量的效果是显著的。据OECD1997年统计，生活用水实行按用水量计价收费节约用水10-30％，城市用水峰值系数(小时、日、月)下降30-50％。OECD调查的城市供水价格弹性变化范围一般为-0.1至-0.3(冬季或户内使用)和-0.3至-0.6(夏季)。 ? 3.水权交易 ? 最近几年，政府的注意力已转向通过出售和转让方式进行水的再分配。出售和转让的方式各不相同。有的转让方式是水权的临时或长期转让；有的转让方式是水权仍然保持在所有者手中，只是把余水或由于减少使用而节省出来的水转让他人。出售和转让均在买卖双方之间自愿地进行，而不是政府为了实施某种专门计划而进行的再分配行为。多数水的转让行为涉及水用途的改变，即水的使用从低水平的经济活动中转到高水平的经济活动中。比较典型的情况是从农业灌溉用水转向城市和工业用水。农场主是通过更高效的灌溉渠系或提高运行管理水平(或者是他自己打算停止农业生产)，而把节约下来的水权出售或转让给水利用效率更有效的用户。目前，水权出售和转让的水的数量并不多，但随着时间的推移，数量将会增加。 ? 4.防洪策略不断改进 ? 美国的洪水治理可划分为三个阶段。第一阶段始于20世纪20年代，其目标是减少土地淹没，主要措施是修水库，筑堤坝。大规模的防洪工程建设是在这个阶段完成的。从1966年开始进入第二阶段。工作重心转向洪泛区土地利用的管理，主要目标是使防灾费用和灾害损失之和最小化。这一指导思想在1968年实施全国洪泛区经济开发统一规划时得以巩固。第三阶段始于1975年。它的目标是最大限度地减少灾后恢复的难度。此时，调整财富存量布局、人财保险开始发挥巨大作用。换言之，应对百年一遇、千年一遇的洪水，不一定是修建能够抵御它们的防洪工程，而可以依靠百年、千年的积累来应对这种小概率事件。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
