我国水资源的严重性与危险性 李 周? 包晓斌? 尹晓青 ? 一、水资源的严重性和危险性 ? 最近20年，我国国民经济总量翻了两番多。随着经济总量的不断增大，水资源的相对稀缺性越来越高，对国民经济运行的负面影响越来越大，主要表现在以下几个方面： ? 1.城乡缺水问题越来越严重 ? 据调查，1990年全国467座城市有270座城市缺水，缺水城市占58%左右；到90年代末，全国600多个城市中有近400个缺水，缺水城市达到67%，其中130多个严重缺水；32个百万人口以上的大城市中，有30个长期受缺水的困扰。农村情形也是如此，由于缺水，旱灾对农业生产的危害越来越大。有关资料表明，旱灾的年平均成灾面积已由70年代的750.0万公顷上升到90年代的1183.5万公顷，增加了57.8%。同期，按不变价格计算的经济损失增加了2倍多。 ? 由于地表水越来越稀缺，地下水超采现象越来越严重，造成地下水位急剧下降。例如北京，50年代地下蓄水层低于海平面5米，90年代蓄水层已低于海平面50米。地下水严重超采，还诱发了诸多环境地质问题，如地面沉陷和排涝困难，沿海地区地下水位的下降还造成海水入侵，并导致建筑物毁坏、土地盐碱化和人畜饮水困难。 ? 2.水污染问题越来越严重 ? 70年代初，我国污水排放量约150亿吨，1980年全国污水排放量上升为310亿吨，翻了一番；据水利部的资料，1998年废污水排放量上升到近600亿吨，又翻了一番。1984年进行的首次水资源质量评价表明，在85001公里河段中，被污染的河段为本8530公里，占21.8%；而1995年完成的水资源质量评价显示，在98614公里河段中，受污染的河段达到45806公里，占46.1%，翻了一番多。全国被监测的1200多条河流中有850多条被污染，占70.8%。七大河流流经15个主要大城市的河段，13个河段遭到严重污染。水污染对城乡居民饮水安全的威胁越来越大。据卫生部门的调查，我国65.4％的人口的饮用水达不到饮用水标准。我国的水资源相对贫乏，而日趋严重的水污染又使可供利用的水资源短缺进一步加剧。据统计，全国共有7300万人因水短缺、水污染而导致饮水困难。 ? 地表水和地下水的转换率在30%以上，所以，地表水的普遍污染还造成地下水污染的加剧，有关调查表明，地下水的污染面已达50%。地下水的置换循环速度很低，不足地表水的1/10。这意味着清除深层地下水污染的难度要比地表水大得多，地下水污染对发展的负面影响要比地表水长得多，对此决不能掉以轻心。 ? 3.水短缺、水污染造成的经济损失越来越大 ? 据推算，全国每年因缺水造成的经济损失达到2500亿元，其中工业产值2300亿元，农业产值200亿元；因水污染造成的经济损失400多亿元，其中人体健康损失为192.8亿元。工业损失为137.8亿元；农业损失96.2亿元。更令人忧虑的是，这两类经济损失都呈上升趋势。 ? 二、水资源严重性、危险性的原因 ? 1.天然降水的有效利用率低 ? 天然降水是增加可供利用的水资源总量和提高水体稀释污染之能力的主要来源。我国降水进而河川径流的年内变化和年际变化都很大，最大月(或年)降水量是最小月(或年)降水量的5-10倍，而且有连续数月(或年)水丰和连续数月(或年)水贫的现象。天然降水的这个特征，客观上要求我们提高降水调蓄能力，将丰水月(或年)的降雨拦蓄下来，供贫水月(或年)使用。 ? 一个国家或地区调控天然降水的能力可以用两个指标来衡量，即水库总库容占径流总量的份额和森林占林业用地的份额。前一个指标，我国为16.86%，而前苏联为29%；美国(不包括阿拉斯加和夏威夷)为59%，差距大得惊人。第二个指标，我国为51%，而多数国家超过80%甚至90%，差距也大得惊人。这仅仅是数量上的差异，如果用水利工程完好率来衡量库容质量，用单位面积森林蓄水量来衡量森林质量。我国的差距还将进一步扩大。 ? 由于调控天然降水的能力很低，瞬时丰裕的、数以千亿立方米的淡水资源白白流失掉了，不能为增加水资源总量和提高水体稀释污染的能力作贡献，而且还在流动过程中造成严重的洪涝灾害和水土流失，以及数以千亿元计的财富损失。 ? 2.创新的技术路线存在失误 ? 作为水资源相对稀缺的国家，理应把提高水资源利用效率作为用水技术创新的主要目标。遗憾的是，多年来创新的重点一直是水资源的空间转移，如高扬程提水灌溉、集水林业和跨流域调水。水资源的空间转移扩大了可利用土地的面积，如耕地中可灌溉面积的增加，但水资源利用效率的提高极为有限。我国农业灌溉用水的利用系数很低，平均只有0.4左右，农田灌溉用水量高达1500立方米/亩以上。工业也存在严重浪费问题。我国大中城市工业用水定额比先进国家高出3-4倍，工业用水重复使用率只有45%左右，是发达国家平均水平(90%以上)的一半左右。 ? 应该肯定，旨在解决水资源空间配置不平衡问题的技术创新是特别重要的，其中长距离、跨流域、大尺度的调水工程尤为如此。但是，不宜将这样一个科学问题、经济问题上升为关系中华民族兴衰的政治问题，更不宜主观认定它是最优选择或唯一措施。 ? 3.没有发挥价格机制调节水资源供求平衡的作用 ? 长期以来，一直把供水作为一种福利，以致水价远远低于供水成本。例如，城市水价应该由饮用水生产成本、污水治理成本和正常利润三部分组成，而现行的水价不但没有包括污水治理成本和正常利润，而且不足饮用水生产成本的1/3。农村水价水平更低，例如黄河流域灌溉用水价格仅为0.006-0.04元/立方米。水价如此低，也就产生不了调节水资源供求平衡的作用。 ? 其实，创新技术路线有失误的主要原因，也是没有发挥价格机制调节水资源供需平衡的作用。由于在理论上认为没有劳动投入的天然水资源不应有价格，以及担心价格机制会使缺乏竞争性的农业生产遭受严重影响，以致对实行水资源价格市场化的办法老是顾虑重重。 ? 令人担忧的是，至今仍有许多人不相信市场机制的作用，仍然认为水资源问题只能靠政府来解决，以致要求政府花巨资调水的呼声越来越高。其实，既然跨流域、长距离、大尺度调水是回报率极高的活动，就完全可以发挥市场机制的作用，如通过上市公司或吸引外资的办法筹集到所需的资金，而没有必要把精力放在游说政府出资上。对于这种所有成本和风险均由政府承担，而一旦成功所有潜在受益者都搭政府便车的事情，政府必须慎之又慎。 ? 4.正和博弈的机会没有得到充分利用 ? 无庸讳言，现实中的条条块块并非齐心协力地把蛋糕做大，而是热衷于分蛋糕，如分水利资金、分水资源。这种不创造任何财富增量(即一人所得来自他人所失，或一人所失则正是他人所得)，但参与者均要为此付出代价的零和博弈，不能再延续下去了，要尽快改用具有“双赢”性质的正和博弈，使参与者均通过蛋糕做大而获得更多的利益。 ? 5.管理薄弱、办法单调，措施不力 ? 管理薄弱的主要原因是管理人员素质低下和经费不足(例如环保管理部门，一部分日常管理经费要靠征收到的排污费来弥补)；管理办法单调表现为禁止、罚款等强制性措施多，扶持、替代等诱导性措施少；管理措施不力则表现为经常出现有法不依、执法不严，甚至遇事推诿等问题。 ? 三、化解我国水资源严重性、危险性的措施 ? 与上述五方面原因相对应，化解我国水资源严重性、危险性的措施包括调整治水策略、利用市场机制、推动技术创新、实行“双赢战略”和强化政府管理等五个方面。 ? 1.调整治水策略 ? 在历史上，治水措施有疏堵之分。虽然在主要措施上有疏浚河道湖区和筑高加固堤坝之不同，但它们的目标是相同的，即拒水于外。在水资源并不稀缺性的年代里，无论是堵还是疏，只要将水排走就可以了。而在淡水资源已经十分稀缺，今后将愈益稀缺的情形下，仍然采取拒水于外的策略就不适宜了，必须实施蓄降水于适宜之处的治水策略，尽可能地把这些淡水资源截留下来，使其为增加水供给总量和提高水体稀释污染的能力作贡献。 ? 从理论上讲，降水所蓄之处的海拔越高，可供利用的机会就越多。将水蓄于适宜之处的措施包括：努力保护天然林；在荒山荒地和退耕地上种树种草，提高植被覆盖率；以基本农田建设为契机，减少坡耕地，提高耕地的蓄水能力；加强水利建设，把降水拦截在水库、塘堰中；退田还湖，把降水阻截在湖区；疏浚河道，加固堤坝。 ? 2.应用市场机制 ? 我们不能脱离水价泛泛地讲水资源短缺。这是因为，水需求会对水价格变化迅速作出反应。水价越高，诱发技术创新的动力越大，其中旨在提高水资源利用效率的技术创新会产生减少水需求的效应，而旨在挖掘水资源潜力的技术创新则会带来增加水资源供给的效应。其实，无论是农业中的喷灌、滴灌、微灌技术，工业上的水重复利用技术，还是海水淡化技术，都是由特定的水价诱发出来的。水价越低则采用节水技术的成本越高，而在多用水的成本低于节水成本顶情形下，水资源必将变得越来越稀缺。有关水价格提高与耗水量下降的相关性研究结果表明，水价提高10%，耗水量将下降5%；水价提高40%，耗水量将减少20%。所以，发育水资源市场，让价格反映水资源的稀缺程度，是化解我国水资源短缺的重要途径之一。 ? 3.促进技术创新 ? 我们不能脱离水资源利用效率泛泛地讲水资源短缺。水资源利用效率越高，特定活动的水需求就越小，反之亦然。在我国水资源消耗结构中，农业用水量超过80%。鉴于此，农业用水技术的改进理应成为创新的主要领域。农业用水技术的创新应遵循提高水资源利用效率和降低农作物生态需水量的技术路线，重点研究旨在提高水资源利用效率的节水工程技术和旨在降低作物生态需水量的基因工程技术。 ? 农业用水的技术创新具有公共品性质，政府有责任给予支持。 ? 4.实行“双赢”战略 ? 近些年来，黄河断流有越来越严重的迹象。黄河断流的主要原因是上游取水太多。随着西部经济发展的加速，仍然维持计划经济体制下的水资源分配方案确实不尽合理，但改用近水楼台先得月的方式也是不妥当的，如果这种改变要以水资源利用效率下降为代价，就更不妥当了。其实，对于跨地区的流域，实行“效率优先，兼顾公平”的策略，把资源使用权的择优配置(先把蛋糕做大)与资源收益权的平均分配(再把蛋糕分好)统一起来，是一种具有“双赢”特征的选择。具体地说，就是改水资源使用权的分配为水资源收益权的分配，水资源使用权的配置采用市场机制，让经济效益好因而出价高的企业获得水资源使用权，从而实现水资源收益最大化；鉴于流域内的所有人应享有同等的水权，所以水资源收入权实行平均分配；水资源收益最大化，则是水资源收入权最大化的保障。这种做法对于不跨地区的流域来说，不仅同样有效，而且更便于操作。 ? 污水治理也可以实施“双赢”战略。我国的排污企业大多是中小企业，达不到污水治理的经济规模。对于这些企业，与其要它们单独治理污染，不如要它们支付污水治理费用。这样既可以促进环保企业的发展，又可以降低排污企业的污水治理费用，是一种具有“双赢”性质的安排。同理，我们不必要求广大居民单独治理污水，而只要求他们为排放的污水支付治理费用。由此可见，在政策上不能只强调谁污染谁治理原则，而忽视谁消费谁付费原则。当然，如果政府有很强的支付能力，由政府直接用纳税人的钱来治理污水也是可以的。 ? 在解决水污染问题上可采用的诱导措施还有很多。例如对新建企业，可采用按污水治理最小经济规模相对应的产量征收固定税，超出部分按产量征税的办法，以诱导企业家追求规模经济，至少不愿办小厂；对已有的小企业，可采用给予适当补贴的办法，使“关、停、转”的机会成本降到企业家可接受的范围内，从而达到社会和企业“双赢”。不然，就会因为企业家无法承受“关、停、转”的机会成本，而处于屡屡“关、停、转”，总是难见效的境地。 ? 5.强化政府管理 ? 强化管理的关键在于官员，尤其是管理机构的主要负责人。所以，强化政府管理的首要措施是实行责任制，包括终身责任制和连带责任制。实行连带责任制，不仅会提高官员聘用管理人员的责任心，还会提高受聘人员对聘用人负责的责任心，从而都产生严格依法办事和提高自身素质的内在动力。其次，建立条块间协调的渠道，以发挥群策群力的优势，克服政出多门的弊端。换言之，我们不赞成将所有权利集中于一个部门的做法，理由是行政垄断的结果很可能更不好。第三，实行单一的游戏规则，关闭寻求制度租金之门，以求改变供水要求国家投资，用水不受政府约束的不正常状态。第四，政府要有足够的日常管理经费，彻底扭转目前依赖征收的排污费支付日常管理经费的局面。 (作者单位：中国社会科学院农村发展研究所