第十章 中国现行土地使用制第一节 中国农村现行土地使用制第二节 中国城市现行土地使用制第一节 中国农村现行土地使用制一、现行农村土地使用制的构成与特征
目前我国农村土地的承包经营权，具有以下两个显著特征：一是土地承包经营权是一个不很完整和明晰的土地使用权；二是土地承包经营权是一种尚不十分稳定的土地使用权 。
二、产权稳定与农地利用
产权不仅对经济主体具有激励和约束作用，而且决定了经济绩效和收益分配。
土地承包经营权的不稳定直接导致了农民土地收益的不稳定。
土地承包经营权的不稳定意味着未来的收益不确定，从而导致投资不足。
由此可见，适当延长土地承包期，增强土地承包的稳定性，是今后我国农村土地使用制改革的重点之一。
三、土地用途管制与产权流转
产权流转是市场交易的基础，也是资源有效配置的保障。中国农村土地产权因有国家用途管制规定，其流转受到一定的限制，
使市场机制难以充分发挥作用。
在用途管制条件下，土地产权不能充分流转，市场机制不能充分发挥作用，资源难以达到最优配置。
三、土地用途管制与产权流转
可见，为实现土地资源有效利用，一方面，
政府应对耕地进行合理补贴，提高农民种粮积极性，以保证粮食安全；另一方面，
政府应逐步放松非耕地转化为城市用地的管制，让农民享有充分的土地流转权，以提高农民收益和土地利用效率。
四、政府征地与农地产权保护
在现行土地产权制度下，农地转为城市用地的惟一合法途径就是通过政府征地。这样，政府就成为农地转为市地的惟一买者，
成为农地的买方垄断；同时，政府也成为市地的惟一供给者，成为市地的卖方垄断。
现行土地征用制度存在的问题
政府借助,公共利益,的名义，从事非公共利益的事业，侵犯了农民土地产权，侵害了农民土地收益。
现行的征地补偿标准还不能充分体现公平和效率原则。
农民土地收益得不到合理补偿的一个原因在于，
政府实行低成本发展工业化的道路；另外一个原因在于，地方政府凭借征地的垄断权，通过低价征用农地、高价出让市地，从中获利。
第二节 中国城市现行土地使用制一、传统的城市土地使用制
（一）传统城市土地使用制的特征及其弊端
传统城市土地使用制，是指城市土地使用制度改革之前的那种城市土地使用制度。
其基本特征可以概括为：行政划拨；无偿无限期使用；禁止土地使用权转让。
传统城市土地使用制度的弊端
1.不利于土地的集约利用与合理配置
2.不利于企业转换经营机制与公平市场竞争环境的建立
3.不利于城市的建设与发展
4.降低了政府管理效率，极易滋生腐败，造成国有土地资产的大量流失二、现行城市土地使用制
（一）城市土地使用制改革的目标与进程
我国自 20世纪 80年代初开始了城市土地使用制的改革。改革的基本目标是，实行城市国有土地的有偿使用制度，把城市国有土地使用权从所有权中分离出来，推向市场进行流转，即全面开放城市国有土地使用权市场。
20多年来经历了以下历程
1.征收土地使用费（税）
2.开展土地使用权有偿出让和转让试点
3,制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规
4,修改,宪法,和,土地管理法,
5,制定全国性土地使用权出让和转让法规，全面开放城市国有土地使用权市场
(二 )现行城市土地使用制的基本内容
1.土地使用权出让
2.土地使用权转让
3.土地使用权出租
4.土地使用权抵押
5.土地使用权终止三、现行城市土地使用制的完善
（ 一 ） 在新的城市土地使用制中,行政划拨方式是否还需要保留
（ 二 ） 对土地使用权各种出让方式的适用范围应做出明确的限定
（ 三 ） 土地租赁市场如何进一步发育
（ 四 ） 原划拨用地,如何逐步纳入新的土地使用制中来？
四、国有企业改革中土地资产的处置
（一）国有企业改革中土地资产处置的原则与方式
1.出让
2.租赁
3.作价入股
4.授权经营
5.保留行政划拨
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
1.国有企业改革涉及的划拨土地使用权，
有下列情形之一者应当采取出让或租赁方式处置：
(1)国有企业改制或改组为有限责任公司、
股份有限公司以及组建企业集团的；
(2)国有企业改组为股份合作制的；
(3)国有企业租赁经营的；
(4)非国有企业兼并国有企业的。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
2.国有企业破产或出售的,原划拨土地使用权应当以出让方式处置 。 破产企业的土地使用权出让金应首先安置破产企业职工,
破产企业将土地使用权抵押的,抵押权实现时土地使用权折价或拍卖,变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工 。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
3.根据国家产业政策，对于自然垄断行业、
提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，
根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和作价入股方式处置土地，国家以土地作价转为国家资本金或股本金的方式，
向集团公司或企业注入土地资产。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
4.国有企业涉及的土地使用权,有下列情形之一的,经批准可采取保留原划拨方式处置土地资产：
(1)在涉及国家安全的领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发领域,国有企业可继续以划拨方式使用土地 。
(2)继续作为城市基础设施用地,公益事业用地和国家重点扶持的能源,交通,水利等项目用地,
原土地用途不发生改变的,可继续以划拨方式使用土地,但改造或改组为公司制企业的除外 。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
（ 3） 国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并,兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的 。
（ 4） 在国有企业兼并,合并中,被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业 。
（ 5） 国有企业改造或改组为国有独资公司的 。
（ 6） 对承担国家计划内重点技术改造项目的国有企业,原划拨土地可继续以划拨方式使用,也可以以作价入股方式向企业注入土地资产 。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件其中，第 (3),(4),(5)项保留划拨用地方式的期限不应超过五年。
(三 )国有企业改革中土地资产处置应特别注意解决的问题
1.处理好国家、地方政府与企业间的利益关系问题
2.处理好有关企业隶属关系问题
3.处理好企业职工股的问题
4.促进不同处置方式之间土地成本基本均衡五、城市土地使用制度与土地利用的关系
（一）所有权与租金：市场结构
（二） 投机、不确定性与土地利用
（三）土地可得性（ Land Availability）与土地储备 (Land Banking)
（四）土地税收与土地利用：外部性与,涨价归公,
目前我国农村土地的承包经营权，具有以下两个显著特征：一是土地承包经营权是一个不很完整和明晰的土地使用权；二是土地承包经营权是一种尚不十分稳定的土地使用权 。
二、产权稳定与农地利用
产权不仅对经济主体具有激励和约束作用，而且决定了经济绩效和收益分配。
土地承包经营权的不稳定直接导致了农民土地收益的不稳定。
土地承包经营权的不稳定意味着未来的收益不确定，从而导致投资不足。
由此可见，适当延长土地承包期，增强土地承包的稳定性，是今后我国农村土地使用制改革的重点之一。
三、土地用途管制与产权流转
产权流转是市场交易的基础，也是资源有效配置的保障。中国农村土地产权因有国家用途管制规定，其流转受到一定的限制，
使市场机制难以充分发挥作用。
在用途管制条件下，土地产权不能充分流转，市场机制不能充分发挥作用，资源难以达到最优配置。
三、土地用途管制与产权流转
可见，为实现土地资源有效利用，一方面，
政府应对耕地进行合理补贴，提高农民种粮积极性，以保证粮食安全；另一方面，
政府应逐步放松非耕地转化为城市用地的管制，让农民享有充分的土地流转权，以提高农民收益和土地利用效率。
四、政府征地与农地产权保护
在现行土地产权制度下，农地转为城市用地的惟一合法途径就是通过政府征地。这样，政府就成为农地转为市地的惟一买者，
成为农地的买方垄断；同时，政府也成为市地的惟一供给者，成为市地的卖方垄断。
现行土地征用制度存在的问题
政府借助,公共利益,的名义，从事非公共利益的事业，侵犯了农民土地产权，侵害了农民土地收益。
现行的征地补偿标准还不能充分体现公平和效率原则。
农民土地收益得不到合理补偿的一个原因在于，
政府实行低成本发展工业化的道路；另外一个原因在于，地方政府凭借征地的垄断权，通过低价征用农地、高价出让市地，从中获利。
第二节 中国城市现行土地使用制一、传统的城市土地使用制
（一）传统城市土地使用制的特征及其弊端
传统城市土地使用制，是指城市土地使用制度改革之前的那种城市土地使用制度。
其基本特征可以概括为：行政划拨；无偿无限期使用；禁止土地使用权转让。
传统城市土地使用制度的弊端
1.不利于土地的集约利用与合理配置
2.不利于企业转换经营机制与公平市场竞争环境的建立
3.不利于城市的建设与发展
4.降低了政府管理效率，极易滋生腐败，造成国有土地资产的大量流失二、现行城市土地使用制
（一）城市土地使用制改革的目标与进程
我国自 20世纪 80年代初开始了城市土地使用制的改革。改革的基本目标是，实行城市国有土地的有偿使用制度，把城市国有土地使用权从所有权中分离出来，推向市场进行流转，即全面开放城市国有土地使用权市场。
20多年来经历了以下历程
1.征收土地使用费（税）
2.开展土地使用权有偿出让和转让试点
3,制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规
4,修改,宪法,和,土地管理法,
5,制定全国性土地使用权出让和转让法规，全面开放城市国有土地使用权市场
(二 )现行城市土地使用制的基本内容
1.土地使用权出让
2.土地使用权转让
3.土地使用权出租
4.土地使用权抵押
5.土地使用权终止三、现行城市土地使用制的完善
（ 一 ） 在新的城市土地使用制中,行政划拨方式是否还需要保留
（ 二 ） 对土地使用权各种出让方式的适用范围应做出明确的限定
（ 三 ） 土地租赁市场如何进一步发育
（ 四 ） 原划拨用地,如何逐步纳入新的土地使用制中来？
四、国有企业改革中土地资产的处置
（一）国有企业改革中土地资产处置的原则与方式
1.出让
2.租赁
3.作价入股
4.授权经营
5.保留行政划拨
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
1.国有企业改革涉及的划拨土地使用权，
有下列情形之一者应当采取出让或租赁方式处置：
(1)国有企业改制或改组为有限责任公司、
股份有限公司以及组建企业集团的；
(2)国有企业改组为股份合作制的；
(3)国有企业租赁经营的；
(4)非国有企业兼并国有企业的。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
2.国有企业破产或出售的,原划拨土地使用权应当以出让方式处置 。 破产企业的土地使用权出让金应首先安置破产企业职工,
破产企业将土地使用权抵押的,抵押权实现时土地使用权折价或拍卖,变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工 。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
3.根据国家产业政策，对于自然垄断行业、
提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，
根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和作价入股方式处置土地，国家以土地作价转为国家资本金或股本金的方式，
向集团公司或企业注入土地资产。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
4.国有企业涉及的土地使用权,有下列情形之一的,经批准可采取保留原划拨方式处置土地资产：
(1)在涉及国家安全的领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发领域,国有企业可继续以划拨方式使用土地 。
(2)继续作为城市基础设施用地,公益事业用地和国家重点扶持的能源,交通,水利等项目用地,
原土地用途不发生改变的,可继续以划拨方式使用土地,但改造或改组为公司制企业的除外 。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件
（ 3） 国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并,兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的 。
（ 4） 在国有企业兼并,合并中,被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业 。
（ 5） 国有企业改造或改组为国有独资公司的 。
（ 6） 对承担国家计划内重点技术改造项目的国有企业,原划拨土地可继续以划拨方式使用,也可以以作价入股方式向企业注入土地资产 。
（二）不同土地资产处置方式的适用条件其中，第 (3),(4),(5)项保留划拨用地方式的期限不应超过五年。
(三 )国有企业改革中土地资产处置应特别注意解决的问题
1.处理好国家、地方政府与企业间的利益关系问题
2.处理好有关企业隶属关系问题
3.处理好企业职工股的问题
4.促进不同处置方式之间土地成本基本均衡五、城市土地使用制度与土地利用的关系
（一）所有权与租金：市场结构
（二） 投机、不确定性与土地利用
（三）土地可得性（ Land Availability）与土地储备 (Land Banking)
（四）土地税收与土地利用：外部性与,涨价归公,
