1
市政学讲义
（ 1）
西南民族大学管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
2
第一章 绪 论
市政与市政学
? 本章教学目的
? 1．了解市政及市政学的概念和市政的发展。
? 2．明确市政学的研究领域及意义。
? 思考题：
? 1、试述市政的科学含意及其特征。
? 2、试述当前研究市政学的现实意义。
3
本章节目
一、市政的涵义及特征
1、市政的涵义
2、市政的特征
二、市政学的涵义与由来
（一）市政学的涵义与内容
（二）市政学与相关科学
（三）市政学的形成
4
? 一、市政的涵义与特征
? 1、市政的涵义
? ①概念：市政，即市政主体作用于市政
客体及其过程。
? 由于对市政主体和市政客体的理解有广
义和狭义的区分，因此，市政这一概念的
理解也有广义和狭义的区分。
? 广义的市政是指，城市的政党组织和国
家政权机关为实现城市自身和国家的政治、
经济、文化和社会发展而进行的各项管理
活动及其过程。
5
狭义的市政是指，城市的国家行政机关
对市辖区域内的各类行政事务和社会公共
事务所进行的行政管理活动及其过程。
②对市政的不同理解：
? 除了上述对市政概念的广义和狭义的理
解外，国内外对市政概念还有一些从不同
角度的理解。如：
? 第一、从政治的角度，把市政理解为城
市政治，即从政治学的角度强调市政的政
治性，强调政治与行政的密切关系,把市
政主体界定为城市政治体系的全部。
6
? 既包括城市的权力政治体系，又包括
城市的非权力政治体系；把市政界定为城
市中的政治决策和行政执行活动。这种理
解其涵义范围与广义的市政概念大致相当，
但它更侧重强调市政的政治性。
第二、从政权的角度，把市政看作是城
市政权，看作是国家整个地方政权的组成
部分，它包括城市政权机关的全部，既包
括城市的国家行政机关，又包括城市的国
家权力机关和司法机关。
7
第三、从行政的角度，把市政理解为城
市的行政管理；
第四、从政策的角度，把市政理解为城
市政策，即城市有关公共政策的全部，包
括公共政策的制定、执行、评估。分析等
一系列过程及政策主体、客体和政策形式
等。
③对市政含意的其他理解：
? 上述说法，从不同的角度、不同的侧
面揭示了市政的涵义和内容，对理解市政
的涵义有一定的参考价值。
8
把握市政的涵义，还应当弄清其与乡
政的区别。市政是相对于乡政而言的，严
格意义的市政是城市与乡村分治、城市管
理机构与乡村管理机构分设之后的产物。
从一般意义上讲，自从产生了城市，
便相应产生了对城市的行政管理活动，但
当时城市与乡村是合治的，也没有专司城
市事务的城市政府，因此严格意义上的市
政是在城市政府产生后，城乡分治、市政
与乡政明确分开后才出现的。
9
? ④ 定义：市政，是指国家在城市区域
设置的政权机关，特别是行政机关，为实
现城市自身和国家整个政治经济的发展，
以各种手段对城市有关公共事务进行有效
的管理活动。
? 这个定义兼及前面广、狭二义，但在
城市各权力机构中突出市行政机关这一城
市管理的主要主体。
10
? 2、市政的特征
? ①政治性
? 市政是国家管理活动的重要组成部分，
因此，它体现着国家的利益和意志。
? 市政主体，主要是城市的国家政权机关，
它是整个国家政权机关的一个部分，国家
政权的政治性质必然体现在市政主体中。
?
11
市政职能是政府职能在城市管理中的
体现，它同样在一定程度上代表着国家职
能，除了社会管理职能外，其基本职能也
包含着政治职能。
? 市政过程，其运行环节始终与国家的
政治权力体系的运行紧密相联。
? 因此，市政主体在作用于市政客体的
过程中，必然体现着国家的政治性质、政
治方向和政治原则。
12
? ②综合性
? 由于城市具有集聚性的特点，便决定
了市政管理是一种综合性很强的管理活动。
从市政管理所涉及的内容和所面对的社会
阶层及其人员来看，涉及面非常广，这就
要求市政管理要综合协调、兼顾各方，对
纷繁复杂的内容进行有效的整合。
? ③历史性
? 市政是随城市发展的历史而发展的，
不同历史时期的市政有其不同的内涵和外
延。
13
? 从事市政管理或研究市政管理都应以
历史的、发展的观点来进行。
? ④系统性
? 市政是一个由各系统、各要素、各环
节组合而成的有机整体。市政是一个大系
统，它由许多分系统构成，如市政组织系
统、市政环境系统、市政体制系统等，每
个分系统下面又有许多相互关联的子系统。
14
? 市政系统又由许多市政要素组成，如
组织要素、人员要素、财政要素、制度要
素等。市政系统又由诸多市政环节构成市
政管理过程，如决策、咨询。信息。执行、
监督等环节。
? 因此，市政管理中应当从系统性的角
度来考虑其系统内的相互协调、相互依存、
相互作用。相互制约的各个分系统、子系
统。各要素、各环节之间的有机结合关系，
应当有全局观念。系统观念。
15
? 二、市政学的涵义与由来
? （一）市政学的涵义及内容
? 市政学，是研究市政的科学，即研究
城市国家政权机关，特别是城市政府机构
对城市有关公共事务进行有效管理的科学。
? 市政学的含义应包括以下三个方面的
内容：
? 1、是城市政权机关，即市政主体。
16
? 包括城市规划的制定和实施、城市基
础设施的建设与管理、城市治安与公共秩
序的管理、城市环境管理、城市财政和税
务管理。
? 城市社会保障等公用事业的管理，其
中也包括城市政权建设管理、城市民主法
制建设等。
17
?
? 3、是有效的管理对策和管理规律，即
市政主体如何作用于市政客体。
? 包括各项公共政策的制定，城市各类
机构权力配置的合法性、合理性，探寻管
理运行过程的规律性等等。
? （二）市政学与相关学科
? 市政学是一门具有综合性的边缘学科，
它与一些相关学科有着密切的关系。
18
? 1．市政学与城市政治学
? 城市政治学是研究城市政治现象的学
科，是政治学的分支学科，其研究重点在
于城市的政治性质、政治特征等政治现象。
? 市政学则是将城市政治与城市行政结
合起来研究，其重点是通过对城市政权机
构和城市管理内容的研究来寻求有效的管
理规律与对策，以保证行政管理活动的合
理性、高效性。
19
? 2．市政学与城市管理学
? 城市管理学针对城市的各种问题提出
管理的对策，其重点在城市管理，而不在
,市政, 。
? 市政学则不仅要研究上述内容，而且
还要研究实施管理活动的主体，即国家政
权的组织体制，把主体和客体结合起来。
? 3．市政学与城市社会学
? 城市社会学是社会学的分支学科，其
研究重点是城市的社会问题、社会现象。
20
? 它与市政学的区别在于，城市社会学
偏重于揭露问题、提出问题，市政学则更
多地侧重于解决问题，即提供解决这些问
题的途径和措施；另外，城市社会学研究
城市社区结构、社会组织，并不侧重于城
市政权机构，而市政学则恰好以城市政权
机构为研究重点。
? 4．市政学与城市行政学
? 从广义上看，两者可看作同一概念，
此外城市行政管理学也大致可视为相同概
念。
21
? 从狭义理解看，上述几个概念有可能出
现区别。如果把城市行政学理解为专门研
究城市行政机构及其行政活动的科学的话，
其范围就可能比市政学小，因为市政学除
了研究上述内容外，它还要研究对城市的
管理以及城市本身的特征，同时，市政学
的研究主体也不仅仅限于城市行政机构。
? 如果将城市行政管理学的研究重点理
解为城市的行政管理活动的话，与市政学
也有一定区别，因为市政学的研究重点是
城市政权机构。
22
? 综上所述，市政学研究的框架是：
? 城市的政权机构；
? 城市的公共事务；
? 城市管理的规律与对策。
? 其中，研究的重点是城市政权机构，研
究的出发点和落脚点则是有效的管理规律
与对策。
23
? （三）市政学的形成
?, 城市组成市政府这一事实，较城市
生活的任何其他方面都更清楚地表明了，
城市已将其社会生活改革到了多么高的程
度；也表明了城市已将其居民的习俗和态
度改变得多么巨大。,
? 城市生活的变化产生了不同于封建时
代的城市政权机构，这就是沃思所说的市
政府。市政府在城市社会经济生活中究竟
起到了什么作用，或者应当发挥何种作用，
随着城市问题的日益突出，这些问题开始
引起不同学科学者们的关注。
24
? 19世纪末到 20世纪初，美国芝加哥大学的学者
们开始从社会学的角度关注城市问题（沃思即是
该学派代表人物之一），从而形成著名的芝加哥
学派，也产生了社会学的一个重要分支 —— 城市
社会学。
? 在芝加哥学派关注城市问题的同时，许多学者
开始从城市政府、城市管理的角度来研究城市。
此期一些有关市政的主要著述和代表人物有：
? F,J．古德诺（ Frank J,Goodnow） 1904年的
,美国的市政府, 。古德诺是美国著名政治家、
学者，即公共行政学发展史上著名的, 政治与行
政, 一书的作者。
25
? 美国的亚瑟 ·W．邓恩（ Arthur W,Duwn）
1909年的, 社区与市民, 。这本书被沃思
称为市政学的初级教科书。
? 美国的戴洛斯 ·F．威尔柯克斯（ Delos
F,Wilcox） 1910年的, 美国大城市：政府
及问题, 。
? 美国的亨利 ·布鲁厄（ Henry Bruere）
1913年的, 新型市政府, 。
? 美国的哈里 ·A．图尔明
（ Harry,A,Toulmin） 1915年的, 市长：
一种新的职业, 。
26
?, 现代城市及其问题,,美国弗里德里
克 ·C．豪威（ Howe,C,Frederic） 1915年。
? 美国的亚瑟 ·本森 ·吉尔伯特（ Arthur
Benson Gilbert） 1918年的, 美国城市：
管理方法研究, 。
对中国影响最大的是美国学者孟洛
（ W,B,Munro）于 1921年和 1923年分别出
版的, 美国城市的市政府, 和, 市政府及
管理, 。这两本书被沃思称为市政学的标
准教材。
27
? 综上所述，市政学产生形成于 20世纪
初的美国，是受美国城市社会学的影响并
与城市社会学同时产生的一门学科。学科
形成的标志是美国学者孟洛的两本著述问
世。
? 大概正是由于市政学的产生与形成与
城市社会学有密切关系，因此，西方有些
学者倾向于将其纳入城市社会学中。但从
其研究领域、研究重点和学科性质来看，
它是一门具有综合性的独立学科。
市政学讲义
（ 1）
西南民族大学管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
2
第一章 绪 论
市政与市政学
? 本章教学目的
? 1．了解市政及市政学的概念和市政的发展。
? 2．明确市政学的研究领域及意义。
? 思考题：
? 1、试述市政的科学含意及其特征。
? 2、试述当前研究市政学的现实意义。
3
本章节目
一、市政的涵义及特征
1、市政的涵义
2、市政的特征
二、市政学的涵义与由来
（一）市政学的涵义与内容
（二）市政学与相关科学
（三）市政学的形成
4
? 一、市政的涵义与特征
? 1、市政的涵义
? ①概念：市政，即市政主体作用于市政
客体及其过程。
? 由于对市政主体和市政客体的理解有广
义和狭义的区分，因此，市政这一概念的
理解也有广义和狭义的区分。
? 广义的市政是指，城市的政党组织和国
家政权机关为实现城市自身和国家的政治、
经济、文化和社会发展而进行的各项管理
活动及其过程。
5
狭义的市政是指，城市的国家行政机关
对市辖区域内的各类行政事务和社会公共
事务所进行的行政管理活动及其过程。
②对市政的不同理解：
? 除了上述对市政概念的广义和狭义的理
解外，国内外对市政概念还有一些从不同
角度的理解。如：
? 第一、从政治的角度，把市政理解为城
市政治，即从政治学的角度强调市政的政
治性，强调政治与行政的密切关系,把市
政主体界定为城市政治体系的全部。
6
? 既包括城市的权力政治体系，又包括
城市的非权力政治体系；把市政界定为城
市中的政治决策和行政执行活动。这种理
解其涵义范围与广义的市政概念大致相当，
但它更侧重强调市政的政治性。
第二、从政权的角度，把市政看作是城
市政权，看作是国家整个地方政权的组成
部分，它包括城市政权机关的全部，既包
括城市的国家行政机关，又包括城市的国
家权力机关和司法机关。
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第三、从行政的角度，把市政理解为城
市的行政管理；
第四、从政策的角度，把市政理解为城
市政策，即城市有关公共政策的全部，包
括公共政策的制定、执行、评估。分析等
一系列过程及政策主体、客体和政策形式
等。
③对市政含意的其他理解：
? 上述说法，从不同的角度、不同的侧
面揭示了市政的涵义和内容，对理解市政
的涵义有一定的参考价值。
8
把握市政的涵义，还应当弄清其与乡
政的区别。市政是相对于乡政而言的，严
格意义的市政是城市与乡村分治、城市管
理机构与乡村管理机构分设之后的产物。
从一般意义上讲，自从产生了城市，
便相应产生了对城市的行政管理活动，但
当时城市与乡村是合治的，也没有专司城
市事务的城市政府，因此严格意义上的市
政是在城市政府产生后，城乡分治、市政
与乡政明确分开后才出现的。
9
? ④ 定义：市政，是指国家在城市区域
设置的政权机关，特别是行政机关，为实
现城市自身和国家整个政治经济的发展，
以各种手段对城市有关公共事务进行有效
的管理活动。
? 这个定义兼及前面广、狭二义，但在
城市各权力机构中突出市行政机关这一城
市管理的主要主体。
10
? 2、市政的特征
? ①政治性
? 市政是国家管理活动的重要组成部分，
因此，它体现着国家的利益和意志。
? 市政主体，主要是城市的国家政权机关，
它是整个国家政权机关的一个部分，国家
政权的政治性质必然体现在市政主体中。
?
11
市政职能是政府职能在城市管理中的
体现，它同样在一定程度上代表着国家职
能，除了社会管理职能外，其基本职能也
包含着政治职能。
? 市政过程，其运行环节始终与国家的
政治权力体系的运行紧密相联。
? 因此，市政主体在作用于市政客体的
过程中，必然体现着国家的政治性质、政
治方向和政治原则。
12
? ②综合性
? 由于城市具有集聚性的特点，便决定
了市政管理是一种综合性很强的管理活动。
从市政管理所涉及的内容和所面对的社会
阶层及其人员来看，涉及面非常广，这就
要求市政管理要综合协调、兼顾各方，对
纷繁复杂的内容进行有效的整合。
? ③历史性
? 市政是随城市发展的历史而发展的，
不同历史时期的市政有其不同的内涵和外
延。
13
? 从事市政管理或研究市政管理都应以
历史的、发展的观点来进行。
? ④系统性
? 市政是一个由各系统、各要素、各环
节组合而成的有机整体。市政是一个大系
统，它由许多分系统构成，如市政组织系
统、市政环境系统、市政体制系统等，每
个分系统下面又有许多相互关联的子系统。
14
? 市政系统又由许多市政要素组成，如
组织要素、人员要素、财政要素、制度要
素等。市政系统又由诸多市政环节构成市
政管理过程，如决策、咨询。信息。执行、
监督等环节。
? 因此，市政管理中应当从系统性的角
度来考虑其系统内的相互协调、相互依存、
相互作用。相互制约的各个分系统、子系
统。各要素、各环节之间的有机结合关系，
应当有全局观念。系统观念。
15
? 二、市政学的涵义与由来
? （一）市政学的涵义及内容
? 市政学，是研究市政的科学，即研究
城市国家政权机关，特别是城市政府机构
对城市有关公共事务进行有效管理的科学。
? 市政学的含义应包括以下三个方面的
内容：
? 1、是城市政权机关，即市政主体。
16
? 包括城市规划的制定和实施、城市基
础设施的建设与管理、城市治安与公共秩
序的管理、城市环境管理、城市财政和税
务管理。
? 城市社会保障等公用事业的管理，其
中也包括城市政权建设管理、城市民主法
制建设等。
17
?
? 3、是有效的管理对策和管理规律，即
市政主体如何作用于市政客体。
? 包括各项公共政策的制定，城市各类
机构权力配置的合法性、合理性，探寻管
理运行过程的规律性等等。
? （二）市政学与相关学科
? 市政学是一门具有综合性的边缘学科，
它与一些相关学科有着密切的关系。
18
? 1．市政学与城市政治学
? 城市政治学是研究城市政治现象的学
科，是政治学的分支学科，其研究重点在
于城市的政治性质、政治特征等政治现象。
? 市政学则是将城市政治与城市行政结
合起来研究，其重点是通过对城市政权机
构和城市管理内容的研究来寻求有效的管
理规律与对策，以保证行政管理活动的合
理性、高效性。
19
? 2．市政学与城市管理学
? 城市管理学针对城市的各种问题提出
管理的对策，其重点在城市管理，而不在
,市政, 。
? 市政学则不仅要研究上述内容，而且
还要研究实施管理活动的主体，即国家政
权的组织体制，把主体和客体结合起来。
? 3．市政学与城市社会学
? 城市社会学是社会学的分支学科，其
研究重点是城市的社会问题、社会现象。
20
? 它与市政学的区别在于，城市社会学
偏重于揭露问题、提出问题，市政学则更
多地侧重于解决问题，即提供解决这些问
题的途径和措施；另外，城市社会学研究
城市社区结构、社会组织，并不侧重于城
市政权机构，而市政学则恰好以城市政权
机构为研究重点。
? 4．市政学与城市行政学
? 从广义上看，两者可看作同一概念，
此外城市行政管理学也大致可视为相同概
念。
21
? 从狭义理解看，上述几个概念有可能出
现区别。如果把城市行政学理解为专门研
究城市行政机构及其行政活动的科学的话，
其范围就可能比市政学小，因为市政学除
了研究上述内容外，它还要研究对城市的
管理以及城市本身的特征，同时，市政学
的研究主体也不仅仅限于城市行政机构。
? 如果将城市行政管理学的研究重点理
解为城市的行政管理活动的话，与市政学
也有一定区别，因为市政学的研究重点是
城市政权机构。
22
? 综上所述，市政学研究的框架是：
? 城市的政权机构；
? 城市的公共事务；
? 城市管理的规律与对策。
? 其中，研究的重点是城市政权机构，研
究的出发点和落脚点则是有效的管理规律
与对策。
23
? （三）市政学的形成
?, 城市组成市政府这一事实，较城市
生活的任何其他方面都更清楚地表明了，
城市已将其社会生活改革到了多么高的程
度；也表明了城市已将其居民的习俗和态
度改变得多么巨大。,
? 城市生活的变化产生了不同于封建时
代的城市政权机构，这就是沃思所说的市
政府。市政府在城市社会经济生活中究竟
起到了什么作用，或者应当发挥何种作用，
随着城市问题的日益突出，这些问题开始
引起不同学科学者们的关注。
24
? 19世纪末到 20世纪初，美国芝加哥大学的学者
们开始从社会学的角度关注城市问题（沃思即是
该学派代表人物之一），从而形成著名的芝加哥
学派，也产生了社会学的一个重要分支 —— 城市
社会学。
? 在芝加哥学派关注城市问题的同时，许多学者
开始从城市政府、城市管理的角度来研究城市。
此期一些有关市政的主要著述和代表人物有：
? F,J．古德诺（ Frank J,Goodnow） 1904年的
,美国的市政府, 。古德诺是美国著名政治家、
学者，即公共行政学发展史上著名的, 政治与行
政, 一书的作者。
25
? 美国的亚瑟 ·W．邓恩（ Arthur W,Duwn）
1909年的, 社区与市民, 。这本书被沃思
称为市政学的初级教科书。
? 美国的戴洛斯 ·F．威尔柯克斯（ Delos
F,Wilcox） 1910年的, 美国大城市：政府
及问题, 。
? 美国的亨利 ·布鲁厄（ Henry Bruere）
1913年的, 新型市政府, 。
? 美国的哈里 ·A．图尔明
（ Harry,A,Toulmin） 1915年的, 市长：
一种新的职业, 。
26
?, 现代城市及其问题,,美国弗里德里
克 ·C．豪威（ Howe,C,Frederic） 1915年。
? 美国的亚瑟 ·本森 ·吉尔伯特（ Arthur
Benson Gilbert） 1918年的, 美国城市：
管理方法研究, 。
对中国影响最大的是美国学者孟洛
（ W,B,Munro）于 1921年和 1923年分别出
版的, 美国城市的市政府, 和, 市政府及
管理, 。这两本书被沃思称为市政学的标
准教材。
27
? 综上所述，市政学产生形成于 20世纪
初的美国，是受美国城市社会学的影响并
与城市社会学同时产生的一门学科。学科
形成的标志是美国学者孟洛的两本著述问
世。
? 大概正是由于市政学的产生与形成与
城市社会学有密切关系，因此，西方有些
学者倾向于将其纳入城市社会学中。但从
其研究领域、研究重点和学科性质来看，
它是一门具有综合性的独立学科。
