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市政学讲义
（ 2）
西南民族大学管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
2
第二章
城市的形成、发展与市政体制
? 本章教学目的
? 1．了解城市的发展及类别 。
? 2．掌握我国市政体系、市政体制构成及其
基本概念。
? 思考题：
? 1、试述城市的权力政治系统和市政体制的
构成。
? 2、了解市政体系、市政体制构成及其基本
概念 。
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? 同任何系统事物一样，城市作为一个系统整
体也有一个形成、发展和衰亡的历史过程。研究
城市系统形成与发展历史过程，有助于我们认情
城市系统的本质结构和城市系统发展的客观规律
性。
? 一、城市的形成
? 世界上最早的城市形成于公元前 3500年，迄
今已有 5000年的历史，它是经济、社会发展到一
定历史阶段的必然产物。
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把城市作为一个系统整体来看待，它
是由经济、政治、军事、科学文化、人口
和地理环境等多种要素构成的经济社会综
合实体。
在城市系统整体中、其结构的主体是
人，其客体是地理环境、经济等客观物质
系统，而主体与客体在其时空上呈现出集
约结构，即人口集约、经济集约、科学文
化集约，更为重要的是主体的实践活动也
是集约性质的。
下面围绕城市的形成讲几个问题：
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? (— )城市的概念
? 由于城市是个巨大的系统整体，其要
素、结构、层次和功能都显现比它的复杂
性与多样性，因此对城市的概念很难讲其
内涵的唯一性。
? 法国著名的城市地理学家什梅尔说：
城市现象是很难下定义的。城市既是 — 个
景观，一片经济空间，一种人口密度．也
是一个生活小心和劳动中心，更具体点说，
也可能是一种气氛，一种特征或者一个灵
魂。
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在我国古代文献中,,城, 和, 市,
是两个概念。, 城, 是指有防卫围墙的地
方，能扼守交通要冲，具有防守的军来据
点。, 管子 ·度地, 中说：, 内为之城、城
外为之郭。,, 墨子 ·七患, 中则指出、
,城者、所以自守也, 。, 市, 是指商品
交换的地方。我国古有, 日中为市，致天
下之事，聚天下之货，交易而退，各得其
所。, （, 周易 ·学辞, 这说明最初的市是
指在一定地域内固定的、集中商品交易的
场所。, 周易 ·学辞,
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这说明最初的市是指在一定地域内固定的、
集中商品交易的场所。市，还有大市、早市、晚
市之分。, 周礼 ·地宫, 中说,,大市，日昃而市，
百姓为主；朝市，朝时而市，以贾为主；夕市，
夕时而市，贩夫贩妇为主, 。后来随社会经济的
发展,,城, 与, 市, 逐渐结合在 —体。
从两个字的概念，可以看出早期城市形成的
渊源和其简单的结构与功能。现代城市，已不是
原来那种简单, 城, 与, 市, 的结合，而是要素
繁多、结构复杂、功能齐全。通常提出的城市概
念，一般是指现代城市的概念范畴。
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? 许多学科的学者们从不同角度对城市概念进
行了研究，归纳起来有如下几个方面：
? 一是城市经济学的不同观点。他们认为，城
市是在有限的地域内集中的经济实体、社会实体、
物质实体三结合的有机体；城市是人类为着自己
的生存与发展的需要，经过创造性的劳动加以利
用和改造的物质环境，是在社会生产劳动分工以
后，产生的一种相对于乡村而言更人性化的社会
载体，具有一定的空间和地域范围；
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? 一定数量规模的人群以每个时代先
进的生产方式和生活方式进行着社会活
动，创造着比乡村更高的生产力，享受
着更高质量的生活；
? 城市是不同等级区域的政治、经济、
文化的中心，是经济区域发展的焦点，
城市是发展新工业最便利和最经济的地
点，同时也是人类集聚最经济的形式。
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? 二是人口学的观点。他们认为，城
市是分布在一个地区的特定人口群体；
它具有人口再生产的特殊社会经济条件
和文化条件：这个群体被看作是国家总
人口的一个组成部分。
? 三是社会学的观点。他们认为，城
市具有一定地理界域的社会组织形式，
或称之为人类社区的一种生活方式。
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四是地理学的观点。不同地理学家们
认为，城市是发生于地表的普遍宏观现
象，有一定的空间组织、有很强的区域
性和综合性；
城市是有中心性能的区域焦点，城
市是从事第二、第三产业人群的集中居
住地；城市是国民经济空间连同劳动与
人口投入地点有意义的结合的一部分。
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? 五是城市建设学的观点。他们认为，
城市是空间和社会构成的整体，现代城
市是一个复杂的建设工程综合体，是各
种工程构筑物和各种管线系统的汇集地。
? 六是城市生态学的观点。他们认为，
城市是以人类社会为主体，以地域空间
和各种设施为环境的生态系统。
? 七是城市系统论的观点。
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? 他们认为，城市是一个在有限空间地
域内的各种经济市场相互交织在一起的
网状系统；
? 现代城市是一个以人为主、以空间利
用为特点、以聚集经济为目的的一个集
约入口、集约经济、集约科学、文化繁
荣的地域系统，现代城市系统就是一个
经常处于非平衡状态的复杂的有机体，
是与周围地区和城市不断进行交往的开
放系统；
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? 是各个子系统协同发展、主要职能与
多种功能相结合而和谐发展的整体；城市
是一个以人为主体、以空间利用和自然环
境利用的特点，以集聚经济效益、社会效
益为目的，集约人口、经济、科学、技术
和文化的空间地域大系统。
? 通过对以上城市概念定义的系统分析
和陈述，可以看出入类对城市认识的深入，
并逐渐趋于科学性。也说明，不同学科从
城市不同的层次角度来研究，都具有其客
观真理性。
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系统辩证论认为，城市是指以自组
织纳人的群体为主体，以一定空间和自
然环境为实践客体、以集聚经济社会效
益为目的，集约人口、经济、科学文化
为特点，并与周围环境进行物质、能量、
信息交流的空间地域开放的大系统；
城市是一定空间地域内经济社会发展的
系统核。
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? (二 )城市形成的条件
? 城市形成的前提条件，就是社会生产
力的发展，由此而出现的社会分工扩大，
商品经济的发展，城乡的分离相对立。
? 马克思在, 资本论, 中写道：, 一切
发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，
都是城乡的分离。,
? 城市是一个历史范畴。它是生产力、
生产方式、生产关系这 — 社会范畴运动发
展的必然产物。
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在原始社会早期的漫长岁月里，人类的
祖先过着穴居和巢居的生活，过着流动的群体生活，没有出走的居住点。
到了新石器时代，由于生产力的发展，
农业与畜牧业的分离，产生了人类第一次
社会大分工，并开始有了剩余产品和剩余产品的交换，氏族部落有了白己的居住点。
后来由于金属工具的产生，就出现了
手工业和农业分离，即第二次社会大分工。
这时就产生了商品生产与商品交换。随着
商品交换的发展，交换的杨所也逐步固定下来。
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由于商品生产、商品交换、交换场所
的固定，社会上出现了商人阶层。为了生
产和交换的方便，商人就在一个有限的空
间内聚集定居，结成社区。
因当时部落之间的战争，这种社区不
断修筑城池进行保护。这样就出现了人类
社会最早的城市。
人类社会最早城市的出现标志着人类
生产力的发展，生产关系的改变，生产方
式的进步，是人类社会文明史的一次大飞
跃。
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在城市形成过程中，社会生产力的发
展是首要前提条件，社会分工是基础，商
业生产与交换是直接原因。
也就是说城市的形成，是由众多的因
素而综合形成，不能简单地归结为某一个
方面，离开哪一个因素，城市的产生就将
成为不可能。
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城市的产生伴随着私有制的出现。这
是由于城市的发展扩展了城乡之间一定区
域的商品交换，城市的工业和手工业生产
者与农村的农业生产者，都是为自身私有
的经济利益进行着生产。
专门从事商品交换的商人，通过商业
活动，交换着两大物质生产部门的产品。
这样就便城市与农村，手工业者与农民，
商人与农民、手工业者之间的经济利益的
矛盾和对立不断加深和扩大。
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由于城市的产生与发展，它的许多物
质和文化生活条件优越于农村，吸引着剥
削者和统治者，成为统治者的消费、享乐
的中心。
为了巩固他们的统治地位，在城市设
臵行政机关、警察、军队等政治统治机构，
来加剧对农村的统治和剥削。
二、城市的发展
城市发展的历史过程，大致分为早期
城市、中世纪城市、近代城市和现代城市
这几个阶段。
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? 这是由于世界各个地域环境的不同，生产力
发展水平不平衡，而造成了城市形成约早晚不同，
同一城市发展的不同阶段。
? (一 )早期城市
? 早期城市产生迄今已有 5000年的历史。由于
生产力发展水平所限，那时的城市系统结构和功
能很不完善，很不齐全。
? 城市总是在水利、农业、产品、交通等城市要
素较为优越的社区或居住点首先形成和发展。
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据历史记载和考证，在古埃及，从公
元前 3200年到公元 322年，即从古王国和
后期王国的漫长历史发展时期内，在尼罗
河流域出现了孟菲斯、底比斯、法雍等城
市；
在古西亚的底格里斯河与幼发拉底河
面河流域先后形成了巴比伦、马尔、马鲁
克、尼普尔、加拉什等城市；在古希腊与
古罗马，于地中海沿岸建立了马西里亚、
叙拉古、拜占廷、斯巴达、雅典和罗马等
城市。
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? 在我国，在黄河流域形成了商城、殷
城等城市。
? 从早期城市的结构来看，手工业比较
发达，商品交换比较活跃，政治统治集中；
? 从功能来看，一方面是进行农产品与
手工业产品交换，是流通与生产的中心；
另一方面它又是统治阶级 ——奴隶主对周
围区域进行剥削和压迫的中心。
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从城市系统整体来看，凡是生产力比较发达
的地区、城市就比较集中，商业与手工业也比较
繁荣，城市的规模也就越大。我国历史上的齐国
都城临淄，在齐宣王时期已发展成拥有 7万户、
10万人口的都市，是当时齐国鱼、盐、文彩、布
帛生产与贩运中心。
据考证、临淄古城总面积达 60平方公里，并
发现有冶铁、炼铜、铸钱和管器作坊的大量遗址。
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早期城市的产生，手工业是以市场交
换为目的的商品生产，商人则是专门从事
商品买卖，手工业与商业，手工业者与商
人就有可能在地域空间上集中，这种地域
空间的集中，就是早期城市。
因此我们说早期城市是简单商品经济
发展的产物。
早期城市产生和存在的时期，基本属
于奴隶社会，因此它的兴衰同奴隶社会的
产生与发展相联系。
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早期城市除了手工业商品与剩余的农
副产品的交换功能外，还是社会、宗教、
政治、军事、科学、文化、手工业作坊的
中心。
(二 )中世纪城市
随着生产力的发展，社会进入中世纪。
中世纪是指欧洲各国的封建社会时期；
年代大致是公元 476—1640年，前后约 11
个世纪。
这一时期的城市叫做中世纪城市。
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由于封建社会的生产力比奴隶制社会
有了巨大的进步，社会分工不断扩大和完
善，商品生产和商品交换愈加频繁，交通
运输手段增多并广泛利用，交通条件更加
方便。
这时在一些主要河口和海岸出现了一
些以商业为中心的城市。
中世纪城市的主要特征：
—是商品市场和贸易中心；
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二是初步成为政治、经济和文化的中
心；
三是对城市管理的法律条文开始产生；
四是生产以手工业为主，规模小、产
量低、生产技术落后；
五是城市人口增长总的看很缓慢。
据历史资料记载：当时我国唐代的长
安城已有 8万户居民，人口约 100万、市内
店铺众多，商旅云集。
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北宋的东京 (开封 )，人口最多达 150
万 ——l70万。
随着商品经济的发展，逐渐形成不
同类型和不同性质的城市分类，出现了专
业分工和不同居民构成的城市特点。
例如欧洲中世纪的城市有以下几类：
一类是进行长距离贸易的城市。
二类是消费与生产兼有的城市。
三类是以消费为主的城市。
四类是以农业为主的居民城市。
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以上这几类城市在中世纪的欧洲出现，
说明了城市内部结构逐步完善功能也有了
很大的变化。但是在中世纪欧洲城市发展
史中，城市曾经历了 —个衰亡时期。
公元 5世纪罗马帝国的灭亡，代之以日
耳曼人统治西欧封建政权，早期的都市文
明日趋衰落，极盛的罗马城，人口也急剧
下降，市区经济遭到破坏，商业萧条，手
工业凋敝，自给自足的农村经济有所发展。
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到了 ll世纪，代表城市经济先进的经
济力量重新萌发。到 13世纪之间，这是欧
洲中世纪城市长足发展的时代。
我国封建社会大约从公元前 5世纪到鸦
片战争即 1840年共计 2300多年的时间，
比欧洲长得多。在这漫长的封建统治时期，
城市也随朝代的更叠经历了不同的历史发
展阶段。在不同的历史发展阶段中，城市
与城市经济的发展具有以下几个特点：
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? 一是城市的分布由北向南转移。城市
兴于黄河流域，逐步向淮河流域、汉水流
域、长江流域、钱塘江流域转移。随城市
布局的南移，我国的经济重心也由北向南
转移。
? 二是城市的行政职能比较突出。因诸
侯争霸、封建割据，王都与郡县大那是统
治阶级为了统治和掠夺的需要而兴建的，
城市经济表现出对行政的依附性。
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? 三是南方城市出现相当规模的商业城
市。随着海上贸易的发展，水路对经济发
展的重要性显现出来，广州、扬州、武昌、
南京、长沙等城市都成为具有一定规模的
商业中心城市。
? 四是以手工业和工业为主的城市发展
比较薄弱。
? 五是多次出现了政治中心与经济中心
的分离局面。
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? 以上特点，说明了我国封建社会城市
和城市经济的发展同欧洲中世纪城市的发
展相比。
? 有其明显的落后性和局限性。主要表
现在城市经济对行政的依附性，这样经济
发展就失去了积极性和主动性，而表现出
封建闭守的僵化性。至今不难看出在我们
的现有经济发展过程中，封建社会城市的
特性仍在影响着现代城市经济的发展。
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? (三 )近代城市
? 所谓近代城市，是指从 l 640年英国资
产阶级革命开端到 1917年俄国社会主义革
命这一所史时期的城市。
? 随着资本主义生产关系的确立与发展，
以蒸汽机发明、生产和推广应用为基础的
城市工业迅速崛起，大工业城市的数量急
剧增加，城市人口增长速度大大加快，这
就形成了近代城市。
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工业革命创造了人类历史上前所未有
的生产力，使中世纪城市发生了质的变化。
在这一时期内，城市数量迅速增加，出现
了许多新型的工业城市，城市规模急剧扩
大，城市人口大量集聚；
城市的结构和功能发生了变化，工业
生产的功能和商品经济的功能已成为城市
的主要功能；
物质与精神的财富巨大集中，成为资
产阶级的经济中心，剥削和统治着农村。
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工业革命开始于英国，以棉纺织工业
为代表的机器大生产的兴起，使英国很快
走上了工业化道路。
而一大批新型现代化城市都是工业中心
和贸易中心同伴相随。
到 1900年城镇人口的比例己达到 70％，
是世界上第一个城市人口超过农村人口的
国家。
当时的英国首都伦敦已成为全世界的
商业首都。
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? 19世纪后，德、法、美、葡等国家也
相继完成了工业革命。
? 城市的数量和规模也有了空前的发展。
? 中国历史上的近代，是指 1840年鸦片
战争到 1919年的五四运动，为半殖民地半
封建时代。
? 在这一时期，由于帝国主义列强的侵
略和掠夺，残酷地摧残和扼杀了处于萌芽
状态的中国资本主义近代工业。
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中国没有爆发工业革命，整个经济与城
市经济呈现出极度复杂的混乱状态。这时
的近代中国城市没有得到正常的发展。港
口城市如大连、天津、青岛、上海等已成
为帝国主义进行政治、军事、经济侵略的
基地，这些城市是按侵略者的意图来发展
的。
这些城市的结构发展也极不合理，近
代工业得不到应有的发展，基础工业极其
落后，而商业、服务业都过分膨胀，一个
城市变为几个帝国主义的租界，被分割得
支离破碎，不成体系。
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当时靠民族工业支撑起来的城市，生
产力落后，力量薄弱，规模不大，对帝国
主义统治的大城市表现出很大程度上的依
附性。
由以上可以看出，近代的中国城市，
在全国政治经济社会发展的不平衡规律驱
使下，布局不合理，体系结构失稳，资本
主义经济没有生成，许多城市依然保持着
封建时代的城市面貌。
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? 随着资本主义在世界范围内的迅速发
展，而使近代城市也得到了较为充分的发
展。其具体特征表现在以下几个方面，
? 一是工业革命带来了城市革命，工业
的发展带来了人口极度增长，新产业的出
现带动了新兴工业城市的出现。
? 二是近代城市出现了生产力的高度集
中，社会财富的高度集中，规模企业的高
度集中，人口消费的高度集中，城市建设
规模的高度集中。
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? 三是工厂的规模经济、城市的聚集经
济与先进的生产手段和集约化的经营相结
合，创造出了前所未有的物质财富和精神
财富，城市成为整个国民经济和地区经济
的中心。
? 四是城市的结构趋于合理化，功能趋
于多样化，城市经济功能已成为城市结构
的主体。近代城市已成为工业生产中心、
科技中心、商业贸易中心、金融中心、信
息中心、文化中心、交通中心、行政管理
中心。经济对行政的依附逐渐削弱，经济
对政治、军事的影响和控制明显加强。
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? 五是专业化分工协作得到了长足的发
展，工厂企业之间、城市行业之间、区域
城市之间，国家之间经济联合得到加强。
专业化分工协作产生了新的生产力。
? 六是近代城向经济的发展，使资产阶
级与无产阶级的矛盾对立构成了资本主义
社会的基本矛盾，同时也激化看城乡之间
的矛盾。
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? 七是随着城市与城市经济的发展，城市
基础设施和公用事业得到明显改善。例如
道路、供水、供电、供热、供气、电讯达
到了集中化的程度。防洪、排涝、防火都
已成为城市内部结构不可分期的一部分。
? 综上所述，近代城市的兴起与发展，
使人类社会的物质文明与精神文明进入到
一个新的历史阶段．并为现代城市的产生
提供了雄厚的物质基础和丰富的精神前提。
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? (四 )现代城市
? 19世纪末和 20世纪初，特别是第二次
世界大战后，自由资本主义进入到帝国主
义阶段，世界进入了现代城市的发展阶段。
这是整个城市发展历史过程中极为重要的
时期。
? 在这个时期内，城市人口迅速增长，
经济实力大大增强。出现前所未有的特大
都市、大都市区、都市带和都市系统等。
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现代城市是日益扩展着的现代经济活
动中心，它拥有现代化的工业生产系统、
商业贸易系统、交通运输系统、科技文化
系统、公共服务系统、信息传输系统等。
也就是以现代城市结构复杂而合理、
功能多样而齐全，它集约着现代化程度较
高的物质、能量和信息、要素、结构、层
次、功能都呈现出城市的整体系统性、目
的性和有效性。
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现代城市就是通过强有力的政权机构、
雄厚的经济实力和各种先进的设施来实现
对其它地区的统治和联系，成为一个地区、
一个国家的政治、经济和文化中心。
三、城市的衰亡
城市是一个系统的整体，在我们分析城
市系统时，不仅要运用结构、层次、要素
等原理，还要运用动态过程的发展来分析
城市系统的过去和现在，还要预见到它的
将来的发展趋势。
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三、城市的衰亡
城市是一个系统的整体，在我们分
析城市系统时，不仅要运用结构、层次、
要素等原理，还要运用动态过程的发展来
分析城市系统的过去和现在，还要预见到
它的将来的发展趋势。
在城市系统发展过程中，它已经走过
了早期城市、中世纪城市、近代城市、现
代城市等不同的系统过程和阶段。
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? 随着社会生产力的发展，现代城市的
发展方向就是城市化，最终达到城市衰亡。
? 1、城市化的概念
? 所渭城市化是指城市系统的发展壮大，
分散的乡村人口转变为城市集中的不同结
构层次的人口的社会进步过程。
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? 城市化是城市系统发展的必然趋势，
是一个地区、一个国家整体发展优化的目
的所在，是城市内在系统结构不断完善不
断调整的结果，而城市化的系统过程是在
城市系统内在层次的转化中，依据整体优
化的目的而不断进行的。
? 而这种城市系统整体围绕其优化目的、
通过系统结构质的变化和层次的逐一转化
的动因。
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是由城市间的差异、区域间的差异、
行业部门之间的差异而存在的那种, 势能,
驱使的。
尤其是城市与乡村的分离与对立，工
业与农业的差异、工人与农民的差异，使
人类社会有目的性的、有因果性的和随机
的向着城市化方向转变。
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? 2、城市化的具体特征有三个方面：
? 一是城市人口的迅速增加和城市人口
比重的迅速提高。
? 这里包括原有城市人口的增长，农村
人口向城市的转移，新兴城市的建立与出
现，原有的城市的扩大，行政区的调整，
农村成为城市的一部分，这里核心的问题，
是变农村人口为城市系统的人口，引起城
市人口绝对数量的增加，增加了城市人口
占总人口的比重。
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? 这个过程的快与慢取决于社会生产力
的发展，取决于宏观城市与城市经济发展
规律。
? 二是城村规模的急剧扩大和新兴城市
的大量出现。目前在世界范围内，城市化
的进程已大大加快。
? 三是城市与乡村之间在生产方式和生
活方式的差距正在逐渐缩小。
? 3、城市衰亡就是乡村城市化。
? 城乡分离对立运动的过程，是城市与
城市经济不断发展，城市系统不断完善，
功能不断强化的过程。
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城市占据主导地位，以其独特的条件，
在城乡之间起着经济、政治、文化纳纽带
作用。
对周围地区起着凝聚力的作用，人口、
知识、技术、资金、财富等等不断向城市
集中，城市本身就是一种生产力。
城市的衰亡，就是城市和乡村的对立
,消灭,,农业与工业的差异将协同并存，
工农将成一体，城市和乡村将, 融合,,
这就是城市发展的历史趋势与规律，也就
是城市与城市化的最终衰亡。
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? 四、市政体制
? （一）市政体制的涵义与内容
? 1、市政体制的涵义
? 关于市政体制的涵义，目前并无统一
的定义，由于对, 市政, 的理解有广义和
狭义之分，市政体制的涵义也大致有广义
和狭义的两种理解。
? 广义的市政体制概念大致是从城市管
理的整体机构、机制和制度来界定其涵义
的。
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认为市政体制是国家政体在城市的延
伸，市政体制即城市政治体制，是指国家
为管理城市而建立的有关城市政权机关和
政党组织的组织结构、权力划分、职能配
臵、运作机制以及它们之间和各系统上下
级之间关系的各种法律、规章和政策的总
和。
广义的市政体制，主要是指城市政权的
组织形式。
也有人将城市管理体制与市政体制视为同
一概念。
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? 狭义的市政体制则主要从城市行政系
统的组织机构、机制和相关制度来界定其
涵义，认为市政体制即城市行政体制或市
政管理体制。
? 狭义市政体制的定义为：市政管理
体制是市的行政组织结构、职能结构、行
政管理方式和行政运行机制的总和。
? 广义的市政体制概念涵盖的内容
较全面，但未能突出城市管理中最主要、
最直接实施管理活动的市行政系统。
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因为市政体制中行政管理体制是其主
要构成部分，也是市政体制研究的重点，
它与城市政党组织、权力机构、司法机构
共同构成城市管理体系，而且是城市管理
活动最主要的承担者，也是最主要的具体
实施者；
它在整个城市权力系统中虽不是核心，
也不是最高权力机构，但却是最主要的构
成部分。
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狭义的市政体制概念着重突出了城市行
政系统，但未能表现该系统在整个城市权
力体系中与其他体系的关系，而且市政是
与乡政相对立的，市政是以城市为载体的，
因此，市政体制的涵义还应涉及城市建制
的有关制度。
综合前文，我们所谈的市政体制应定义
为：
市政体制，是指关于城市政权机构、特
别是城市政府的建制、地位、职能配臵和
机构内外上下权责关系及运行机制的各种
制度规范的总和。
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? 谈市政体制不可能孤立地只谈市行政
体制，因为市行政体制要受到其他权力体
系的制约，并且是相互制约、相互依存的。
城市管理体制是一个有机整体，城市
管理是由这个有机的整体共同完成的。
谈市政体制也不能不重点介绍市行政
体制，如前所言，城市政府是市政管理最
主要。最直接的实施者，因此，市行政管
理体制是市政体制的重点内容。
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上述定义正是基于这种认识，它包括
三层含义：
一是市建制体制；
二是市行政管理体制；
三是城市权力系统之间及其上下级之
间的权责关系。
其中，市建制体制是市政体制存在的
前提，没有城市建制就谈不上市政体制。
因此，市政体制首先应包括市建制体
制；
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市行政管理体制则是市政体制研究的
重点；
而市政体制的核心问题则是城市权力
系统之间及其上下级之间的权责配臵关系。
2、市政体制的内容
（ 1）市建制体制
又称城市行政区划体制，包括以下内
容：
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? 第一、设市的标准
? 前面谈到过, 城市, 与, 建制市, 的
区别，两者不是同一个概念。通常所说的
,市镇,,, 乡镇, 也与, 建制镇, 有区
别。
? 前面谈到过, 城市, 与, 建制市, 的
区别，两者不是同一个概念。通常所说的
,市镇,,, 乡镇, 也与, 建制镇, 有区
别。
65
? 城市或者市镇是社会经济发展到一定
阶段的产物，它不是靠行政手段人为地确
定的，长期以来法国人认为, 市镇正如家
庭一样，国家发现了它，但它并不是国家
创造的,,正是基于对上述现象的认识。
? 建制市和建制镇则不同，它是在发展
形成的城镇基础上，按照国家规定的标准
和条件，经上级政府批准而设臵的地方行
政单位。
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? 因此，并非所有的城市都是建制市，
也并非所有的市镇、乡镇都是建制镇，它
们的设臵是有一定标准和条件的。
? 建制市通常称为, 市,,建国以来，
我国的设市标准作过多次调整。
? 1950年 6月 13日，中央人民政府政务院
发布, 关于统一全国各级人民政府党派群
众团体员额暂行编制草案, 。
67
其中规定的设市标准为, 凡重要港口、
工商业发达、大的矿区、而人口在 5万以
上者（郊区农村除外），得呈请中央人民
政府政务院批准设市, 。
当时还将全国的市在编制上划分为特、
甲、乙、丙、丁 5等，凡辖人口 150万以
上者为特等市,100一 150万者为甲等市，
50～ 100万者为乙等市,20～ 50万者为丙等
市,5～ 20万者为丁等市。
68
1951年 12月 7日，中央人民政府政务
院发布, 关于调整机构紧缩编制的决定
（草案）,,从精简机构的目的出发，提
高了设市标准，规定, 凡人口在 9万以下，
一般不设市,,特殊情况需报政务院批准。
1954年 9月，第一届全国人民代表大
会通过了第一部, 中华人民共和国宪法, 。
根据该宪法第 53条对市、镇行政地位的规
定，国务院于 1955年 6月 9日颁布了, 关于
设臵市、镇建制的决定, 。
69
这是建国后第一部专门规定市镇设臵
标准的法规，对设市标准重新作了修改。
该, 决定, 规定：, 聚居人口 10万以
上的城镇，可以设臵市的建制。
聚居人口不足 10万的城镇，必须是重
要工矿基地、省级地方国家机关所在地、
规模较大的物资集散地或者边远地区的重
要城镇，并确有必要时方可设臵市的建
制, 。
70
同时规定了市辖区的设臵条件,,人口
在 20万以上的市，如确有另设区的必要，
可以设市辖区。人口在 20万以下的市，一
般不应设市辖区。,
1963年 12月 7日，中共中央、国务院发
布, 关于调整市镇建制，缩小城市郊区的
指示,,虽然设市标准原则上没有变化，
但在标准掌握上比以前严格，撤销了一批
不符合条件的建制市，对市的郊区范围作
了必要的缩小。
71
1986年 4月，国务院批转了民政部, 关
于调整设市标准和响领导县条件的报告,,
确定了新的设市标准。
规定：, 非农业人口 6万以上，年国民
生产总值 2亿元以上，已成为该地区经济
中心的镇，可以设臵市的建制。少数民族
地区和边远地区的重要城镇、重要工矿科
研基地、著名风景名胜区、交通枢纽、边
境口岸，虽然非农业人口不足 6万、年国民
生产总值不足 2亿元，如确有必要，也可
以设臵市的建制。,
72
对设市标准再次降低，同时规定了整
县改市的标准。
,总人口 50万以下的县，县人民政府
驻地所在镇的非农业人口 10万以上，常住
人口中农业人口不超过 40％，年国民生产
总值 3亿元以上，可以设市撤县。
设市撤县后，原由县管辖的乡、镇由
市管辖。总人口 50万以上的县，县人民政
府驻地所在镇的非农业人口一般在 12万以
上，年国民生产总值 4亿元以上，可以设
市撤县。
73
自治州人民政府或地区（盟）行政公署
驻地所在镇，非农业人口虽然不足 10万，
年国民生产总值不足 3亿元，如确有必要，
也可以设市撤县。,
该, 报告, 还规定了市领导县的条件，
,市区非农业人口 25万以上、年国民生产
总值 10亿元以上的中等城市（即设区的
市），已成为该地区政治、经济和科学、
文化中心，并对周围各县有较强的辐射力
和吸引力，可实行市领导县的体制。,
这一次的设市标准除降低人口标准外，
比起过去有几个明显的变化：
74
一是在设市标准中首次明确规定了综
合经济指标；
二是在设市模式上首次出现整县改市
的新模式，使市由传统的市镇型。城乡分
治型变为地域型、城乡结合型；
三是在建制布局方面作了调整，对少
数民族地区、边远地区和地区、自治州行
政驻地放宽了设市标准，有利于市的合理
布局、全面发展。
75
1993年 5月 17日，国务院批转了民政
部, 关于调整设市标准的报告,,对设市
标准再一次作出调整。
新标准针对过去设市标准的指标体系
不够完善、不够具体明确的缺陷，新增加
了一些设市指标，对人口密度不同的地区
设立了不同的指标体系，并且对地级市的
设臵标准作出了明确规定。
76
? 具体规定如下：
? （ 1）设立县级市的标准。
? 人口密度为每平方公里 400人以上的
县，达到下列指标，可设市撤县：
? ①县政府驻地镇
? 非农业人口（指从事非农产业的人口，
包括县属企事业单位聘用的农民合同工、
长年临时工、经工商行政管理部门批准登
记的有固定经营场所的镇、街、村和农民
集资或独资兴办的第二三产业从业人员，
城镇中等以上学校招收的农村学生，低于 8万；
77
? 以及驻镇部队等单位的人员，以下同）
不低于 12万，其中具有非农业户口的人口
不城区公共基础设施较完善，排水系统较
好，其中自来水普及率达 65％以上，道路
铺装率达 60％以上。
? ②全县
? 非农业人口不低于 15万，非农业人口
所占人口比重不低于 30％；
78
乡镇以上工业产值不低于 15亿元，占
工农业总产值比重不低于 80％；
国内生产总值不低于 10亿元，第三产
业产值占国内生产总值比重不低于 20％；
地方本级预算内财政收入木低于人均
100元，总收入不低于 6000万元，并承担一
定的上解支出任务。
人口密度为每平方公里 100～ 400人的
县，设市标准为：
79
? ① 县政府驻地镇
? 非农业人口不低于 10万，其中具有非
农业户口的人口达 7万；自来水普及率达
60％，道路铺装率达 55％，城区基础设施
较完善，排水系统较好。
? ②全县
? 非农业人口不低于 12万，所占比重不
低于 25％；乡镇以上工业产值不低于 12亿
元，占工农业总产值比重为 70％；
80
? 国内生产总值不低于 8亿元，第三产业
产值占其中比重不低于 20％；
? 地方本级预算内财政收入人均不低于
80元，总收人不低于 5000万元，并承担一
定的上解支出任务。
? 人口密度为每平方公里 100人以下的县，
设市标准为：
? ①县政府驻地镇
81
? ① 县政府驻地镇
? 非农业人口不低于 8万，其中具有非农
业户口的人口不低于 6万；
? 城区基础设施较完善，排水系统较好，
自来水普及率不低 55％，道路铺装率不低
于 50％。
? ②全县
? 非农业人口不低于 8万，所占比重不低
于 20％；
82
乡镇以上工业产值不低于 8亿元，占工
农业总产值比重不低于 60％；
国内生产总值不低于 6亿元，第三产业
产值占其中比重不低于 20％；
地方本级预算内财政收入人均不低于
60元，总收入不低于 4000万元，承担一定
的上解支出任务。
83
? （ 2）设立地级市的标准
? ①市区非农业人口 25万以上，其中市
政府驻地具有非农业户口人口 20万以上。
? ②工农业总产值 30亿元，其中工业产
值所占比更为 80％以上。
? ③国内生产总值 25亿元，第三产业产
值占其中比重为 35％以上，并大于第一产
业产值。
? ④地方本级预算内财政收入 2亿元以上。
84
? ⑤ 已成为若干市县范围内中心城市的县
级市。
? 对于一些特殊地区，设市条件作了适
当放宽。具体为具备以下条件者：
? ①自治州人民政府或地区（盟）行政公
署驻地。
? ②乡、镇以上工业产值超过 40亿元，国
内生产总值不低于 25亿元，地方本级预算
内财政收入超过 1亿元，上解支出超过 5％，
经济发达、布局合理的县。
85
③ 沿海、沿江、沿边境重要的港口和
贸易口岸以及国家重点骨干工程所在地。
④具有政治、军事、外交等特殊需要
的地方。
⑤具备上述条件之一的地方设市时，
州（盟、县）驻地镇非农业人口不低于 6万，
其中具有非农业户口的人口不低于 4万。
除了上述内容外，还规定，国家和部
委以及省、自治区确定予以重点扶持的贫
困县和财政补贴县原则上不设市；
86
县级市不设区和区公所；少数经济发
达、已成为该地区经济中心的镇，如确有
必要，可撤镇设市，具体指标为：
非农业人口不低于 10万，具有非农业
户口的人口不低于 8万，地方本级预算内财
政收入不低于人均 500元，上解支出不低
于财政收入的 60％，工农业产值中工业产
值高于 90％。
比起 1986年的设市标准，这一次的标
准更全面、更科学、更合理。
87
如对, 非农业人口, 和, 具有非农业户
口的人口, 的区分，以人口密度分类规定
标准，增加了若干经济指标、市政基础设
施指标等，使设市标准更趋完善。
第二、市的行政地位
市的行政地位是指在国家的行政区划级
别中所处的等级和行政隶属关系。
我国目前的建制市分为 4个层次，即直辖
市、副省级市、地级市和县级市。
88
①直辖市是指由中央政府直接管辖，
其行政地位相当于省一级的市。目前我国
有 4个，即北京、上海、天津、重庆。
②副省级市是 20世纪 90年代在原有建
制市的行政等级中新增加的一个层次。副
省级市的行政隶属关系仍属原所在的省，
但行政地位高于地级市，略低于省级，故
称副省级市。
副省级市是在 20世纪 80年代计划单列
市的基础上产生的。
89
? 计划单列市是指国民经济和社会发展
计划在国家计划中单列户头，由国家直接
下达计划，具有相当于省一级的计划决策
权和经济管理权的有重要地位的中心城市。
? 1984年，重庆实行计划单列，第二年
武汉开始计划单列，随后先后确定了 14个
计划单列市，依次为重庆、武汉、沈阳、
大连、广州、西安、哈尔滨、青岛、宁波、
厦门、深圳、南京、成都、长春。
90
但计划单列市只是享有相当于省一级
的某些经济管理权限，并没有相应的行政
权力，其行政地位也无明确规定。
随着改革的不断深化，计划经济向市
场经济转轨，原计划单列的含义逐步淡化，
计划单列市在实际运行中省市之间的权限
划分和利益分配出现了诸多矛盾。
91
? 1993年，中央决定，除重庆、深圳、
大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列
外，其余 8个省会城市不再实行计划单列。
? 1994年 3月，中央为了进一步发挥中心
城市的作用，由中央机构编制委员会发出
通知，将广州等 16个城市的行政级别定为
副省级。
? 这 16个城市包括原来的 14个计划单列
市，另增加杭州、济南。
92
? 重庆于 1997年直辖后，目前我国共有
15个副省级市。
? 副省级市在我国地方行政体制中是一
个新的层次，是行政改革产生的新生事物，
目前，它的法律地位并不明确，即没有相
关的法律给予确定，按照宪法规定，严格
地讲它不能算作一级独立的行政层次，因
为宪法第 30条规定的中国行政区划中并没
有这一层次。
93
? 其未来地位和发展趋势如何，有待于
在进一步改革中加以确定。此处列出介绍，
仅因其目前在我国市级行政区划中是一种
客观存在的事实。
? ③地级市是指其行政地位相当于地区
（原称专区）或自治州一级的市，建国之
初称为省辖市，其行政隶属关系直接归省
管辖,1983年正式称为地级市。
94
④ 县级市是指行政地位相当于县一级
的市，过去曾经叫, 专辖市,,, 地辖
市,,属地区管辖，地区撤销后，一部分
归省辖，一部分归地级市、副省级市等代
管。 1983年正式称为县级市。
第三、市的设臵模式
市的设臵模式是指建制市设臵的空间
组织模式。我国当前的城市设臵模式主要
有以下几种：
95
? （ 1）切块设市模式
? 这是中国自有建制市以来一直采用的
传统设市模式。
? 即以县的中心城镇或其他重要城镇连
同其近郊部分设臵市，城市区域与乡村区
域界限分明，市县并存，城乡分治。
? 这是改革开放前中国设市的主要模式。
96
如四川省的宜宾市、内江市、南充市
均是解放后析宜宾县、内江县、南充县城
区设市，而原有三县仍存，市主要管辖城
镇型区域，县主要管辖乡村区域，这就是
传统的城乡分治的二元结构。
与此相同的还有很多，如河南安阳市，
解放后以安阳县城区及近郊设臵；
江西上饶市析上饶县城关镇设臵，原
县仍并存。
97
? （ 2）多中心组合模式
? 即由若干个集聚中心或城镇组合而设
臵市。
? 这种模式建国以来就一直存在，也是
改革开放前我国设市的一种常见模式，但
不普遍，主要用于相对分散的工矿区组合
设市或若干城镇合并设市。
? 这种市不同于切块设市模式，城市不
止一个城区，而含若干相对分散的城区，
各建成区之间有时有大片农村相隔离。
98
? 解放前四川的自贡市即如此,1939年以
富顺县的自流并及荣县的贡并两地合并设
市。
? 建国后，不少市也如此设臵，如湖北
省的黄石市，即以原属大冶县的黄石港、
石灰窑两镇及附近地区合并设市。
? （ 3）整县改市模式
? 指将整个县改为市，或几个县整块合
并为市，也包括撤销市外围的县并入市。
99
? 这种模式自改革开放以来普遍采用，
一改过去切块设市为主的模式，变城镇型
的城乡分治的市为地域型的城乡合治的市。
? 这种设市模式自 20世纪 80年代出现
以来，在城市发展过程中有一定积极意义，
在一定程度上有利于解决和克服过去切块
分割模式带来的问题和弊端。
100
如过去切块模式产生的城乡分割矛盾，
市县并立一城之中带来的管理不便等，而
且这种区域型的新模式为新市市区布局的
进一步发展留有较大空间。
但这种模式最大的弊端是使市的概念
变得模糊不清，与国际公认的城市本质相
悖，在人口统计、城市化水平的评价、工
农业产值以及有关数据的统计上带来很多、
很大的麻烦。
101
而且上述数据统计的层面不同或统计
的不准确，容易产生诸多假象，如虚假城
市化水平、虚假城市规模等。
我们认为，这种设市模式与当前国际
惯例和公认的市的概念、性质、特征等是
相悖的，在当前全球化的发展趋势中，不
利于与国际接轨，不能将此种设市模式作
为将来的发展方向，否则，将来的中国将
可能会没有县的建制，也没有真正的概念
明晰的市。
102
目前我国市一级建制中已有 70％以上
为整县改市模式而来。
至 1998年，全国建制市增加到 668个，
县（包括自治县、旗、自治旗，县级工农
区、林区、特区、县级镇）减少到 1689个，
减少的县基本上由整县改市而成为市。
这种模式自 20世纪 70年代末开始出现
以来，逐渐成为主要的设市模式。据有关
资料统计,1989年,1993年,1994年和
1997年此种模式占设市模式的比重达 100
％。
103
? （ 4）市领导县的模式
? 这种模式下的市也是一个地域型的概念，
其管辖区域比整县改市更大、更复杂。
? 此种模式是由一个中心城市领导若干
个县，其实质是把一级城市政府变为辖县
的一般地域型政府，或是将省的派出机
关 —— 地区行政公署转变为省县之间的一
级政权。
104
? 这是一种以经济相对发达的中心城市
带动周围农村的城乡合治型的建制模式。
此种模式建国初期即出现，而大规模地推
行则始于 20世纪 80年代。
? 此种模式的产生方式大致有两种类型，
一类是划拨式的，一类是地市合并式的。
? ①划拨
? 这种方式是将中心城市周围的部分
县划拨给中心城市领导。
105
? 这些县原来属某一个地区或者分属某
几个地区，或一个地区撤销后，全部划归
邻近的原无行政隶属关系的中心城市领导。
? 还有一种情况则是在县改市的基础上，
将新设的一些县级市升格为地级市，然后
划拨一些县归其领导。
? 如四川省,1976年将原属温江地区的
双流、金堂二县划为成都市领导,1983年
温江地区撤销，又将温江地区除什邡、广
汉二县外的其余 10县划归成都领导。
106
四川省将德阳升格为地级市，将原属
温江地区的什部、广汉二县和原属绵阳地
区的绵竹、中江二县共 4个县划归德阳市领
导。
②地市合并
这又分两种情况：
第一、是将同名且各不相属的地市合并，
撤销地区改为市领导县体制。
107
? 这种情况的同名地市中的, 市, 原本
就是地级市，并不归地区管辖，但地区行
政公署又大多驻在该市，造成一城之中地、
市机构并存且各不相属的情况。
? 如江苏省的苏州市和苏州地区，地区
行政公署驻苏州市，但不辖苏州市，而辖
无锡县、吴江县等 8县。
108
类似的还有浙江省的温州市与温州地
区，安徽省的芜湖市与芜湖地区，河南省
的开封市与开封地区，广东省的佛山市与
佛山地区，广西壮族自治区的南宁市与南
宁地区、桂林市与桂林地区等。
第二、是同名地市中，市归地区管辖，
这种情况中的, 市, 情况较复杂，有地级
市，也有县级市，大多为县级市。
109
如河北省廊坊地区与廊坊市，辽宁省铁
岭地区与铁岭市，四川省雅安地区与雅安
市,1998年设立的资阳地区与资阳市等，
其中的市均为县级市。
这类情况实行市领导县体制则先将县
级市升格为地级市，同时撤销地区，将地
区所属县（市）并入升格的地级市。
110
而河北省的石家庄地区与石家庄市则
不同，石家庄地区辖石家庄市，但石家庄
市是河北省省会，显然是地级市，这是 80
年代之前由于河北省省会几经变化而形成
的特殊情形（天津由直辖而后又为河北省
省会后又直辖是引起这种特殊情况的主要
原因）。
但这是个别现象，多数地区辖市均为
县级市,,专辖市,,, 地辖市, 的称谓
历来是与现在所说的县级市相对应的。
111
地区辖同名市的还有江苏省扬州地区
与扬州市、镇江地区与镇江市，江西省九
江地区与九江市、上饶地区与上饶市，安
徽省安庆地区与安庆市、阜阳地区与阜阳
市，河南省许昌地区与许昌市、商丘地区
与商丘市，湖南省岳阳地区与岳阳市、湘
潭地区与湘潭市，湖北省宜昌地区与宜昌
市，四川省南充地区与南充市，陕西省咸
阳地区与咸阳市、延安地区与延安市，甘
肃省天水地区与天水市等等，上述均是地
市同名的现象，地区所辖同名市均是县级
市。
112
实行市领导县制，如前所言应先将县
级市升格为地级市，撤消地区更名为市。
而前面所说同名地市不相辖的情况则
不单是将地区更名为市，因为同名地级市
早就存在，也不单是原地区内部发生变化，
因为同名市本不属地区管辖，而是撤销地
区，将原属县（市）并入同名地级市。例
如，浙江省的温州地区撤销地区，全部并
入温州市。
113
需要补充说明的是，上述资料所列情
形是发展变化的，一些地区所辖的县级市
在 70年代末和 80年代初由县级升格为地级，
脱离了地区而转为省辖，便又新出现了地
市同名不相辖的情况，其后再实现地市合
并。
如湖南岳阳市，原属岳阳地区，为县
级市，升格为地级市，又与地区合并。
114
与县改市不同，市管县模式并不是增
设新市，而是在市的建制模式上产生了变
化，形成一种新的地域型的市，这一点与
整县改市相类似，不过比整县改市所设臵
的地域型市的行政区域更大。
与整县改市模式一样，市管县模式在
一定时期中曾起到过积极作用，但也同样
暴露出许多弊端，对于此种模式的具体评
价，此处不详述。
115
? 第四、市的下级行政建制
? 我国目前的建制市，就其下级行政建
制而言分为辖区的市和不辖区的市。
? 不辖区的市一般是县级市，辖区的市为
地级市、副省级市和直辖市。
? 市辖区是由市管辖的一级行政区域单
位，是市的下级行政建制，其行政地位相
当于县。
? 直辖市的市辖区地位高于县，或相当
于自治州（即地级），或介于自治州与县
之间。
116
市辖区设区人民代表大会及其常务委
员会，区人民法院（基层人民法院），区
人民检察院，区人民政府和中国共产党区
委员会。
市辖区的政权机构其独立性相对较小，
主要是作为市级政权机构的助手，协助市
级政权机构对城市进行管理，但区市之间，
尤其是区政府与市政府之间，应当有明确
的权限划分。
117
? 一个市辖多少个区，应根据具体情况而
定，并无统一规定。
? 辖区多可至十几个，少则仅 1个。
? 如四川省遂宁市仅辖市中区一个市辖
区，重庆市直辖前辖 9个区，直辖后市辖区
多达十几个。
? 市辖区不等于市区，市辖区可能是市
区。如北京市东城区、宣武区，也可能是
郊区；如广元市的朝天区，也可能兼有市
区和郊区；如成都市的成华区、金牛区等。
118
? 市辖区也不等于市辖区域，市辖区是
一个法律、行政概念，是一种经法律确认
的行政建制；
? 市辖区域是一个地理概念，是市所管
辖的行政区域的总称。
? 建国以后，市辖区的法律地位是 1954
年我国第一部宪法所确认的，第 53条规定：
,直辖市和较大的市分为区。, 并第一次
正式使用, 市辖区, 这一概念。
119
1955年 6月 9日，国务院颁布的, 关
于设臵市、镇建制的决定,,则进一步对
市辖区的设臵作出了具体规定。
该, 决定, 规定：, 人口在 20万以上
的市，如确有分设区的必要，可以设市辖
区。人口在 20万以下的市，一般不应设市
辖区，已经设了的，除具有特殊情况，经
省人民委员会或者自治区机关审查批准保
留者外，均应撤销，分别设立街道办事处，
作为市人民委员会的派出机关。需要设市
辖区的，也不应多设。,
120
按照 1979年, 地方组织法, 规定，市
辖区为县以上单位。
但市辖区与一般县级以上政府又不完
全相同，它处于一种特殊地位，一方面市
辖区在法律上明确规定为县级以上的行政
建制，另一方面作为城市政府的基层单位，
由于市、区之间的行政关系和区域管理特
点，它又不能完全承担宪法赋予县级以上
各级政府的权限。
121
? 长期以来，市区之间的关系及权限划
分一直未能理顺，这是当前行政改革中应
当解决的一个问题。
? 我国城市行政管理，实行, 两级政权
三级管理, 体制。
? 两级政权即市、区两级；
? 三级管理即市、区、街道。
? 街道办事处是市辖区和不设区的市政
府的派出机关。
122
? 根据宪法和, 地方组织法, 规定：
,市辖区和不设区的市人民政府，经上一
级人民政府批准，可以设立若干街道办事
处作为它的派出机关。,
? 1980年 1月 8日，五届人大常委会重新
公布 1954年一届人大常委会第四次会议通
过的, 城市街道办事处组织条例,,建国
以来几经起伏、一度处于混乱状态的城市
区街体制和工作步入正常状态。
123
A、目前我国街道机构的设臵如下：
①党的系统，即街道党委（或称工委）。
设书记、副书记、组织、宣传、纪委等职
务和部门，包括党领导的人民团体 ——工
会、妇联、共青团的工作部门。
②行政系统。设街道办事处主任、副
主任，设办公室、民政、城管、市容、人
防、文教、计划生育、经管办、综治办等
工作部门，还有二级机构如劳动就业、环
卫所等。
124
? ③ 事业单位和垂直机构。如房管所、
工商所、税务所、公安派出所等。
? B、街道办事处的职能主要有：
? ①城市管理职能，如市容市貌。社会
治安、民政管理等；
? ②经济职能，即创办和主管经济实体；
? ③协调职能，即协调辖区内单位之间、
居民之间、街道与居民之间、街道与居委
会之间的关系；
125
? ④ 指导职能，主要指导居委会的工作。
? 目前我国街道办事处与区（市）之间
的关系与权限划分存在诸多问题，需要进
一步明确和理顺；街道办事处的职能、机
构及运作机制仍需进一步改革。
? （ 2）市行政管理体制
? 市行政管理体制是指市的行政组织结
构、职能结构、行政管理方式和行政运行
机制的总和。
126
? 这个涵义与前文所说的狭义的市政体
制相当，是我们所谈的市政体制的研究重
点。
? 谈城市管理体系时，我们对市政府的
性质与地位、市政府的组成和领导体制、
市政府的内部机构设臵、市政府的职权等
作了介绍，以下就上述内容作一些补充。
? 市行政管理体制是国家行政体制的重
要组成部分，是国家行政体制在城市的延
伸，它具有一般行政体制的主要特征。
127
行政体制的核心问题是国家在行政管
理方面的权限划分，市行政管理体制也同
样如此；
行政体制一般有以下几种形式，市行
政管理体制也同样如此，以下分别介绍。
? 第一．市行政管理体制的主要形式
? ①首长制和委员会制
? 首长制又叫首长负责制、个人负责制，
委员会制又叫合议制、集体负责制。
128
? 凡政府组织法定的最高行政决策权力
和责任，赋予一人承担者，称为首长制；
赋予集体承担者，称为委员会制。
? 首长负责制与个人专权制有区别，它
是领导者在限定的权限范围内起领导作用
的一种形式。
? 个人专权制下的领导者个人权力不受
任何限制，也不对任何人负责，而首长负
责制的最高领导者的权力要受到某种限制，
并有其负责的对象。
129
建国初，我国城市政府管理体制实行
的是委员会制，市长为委员会主席，政府
机构的名称叫市政府委员会。
1954年, 宪法, 规定，人民政府的法
定名称为人民委员会。
市人民委员会即市政府，简称, 市人
委,,并规定市长负责主持市人民委员会
的工作。
130
在, 文革, 前，我国市行政管理体制
从形式上看，基本上实行的是委员会制，
但由于党政之间长期合一，党的一元化领
导使政府管理体制的作用和特征难以表现
出来。
党内的个人专权制使行政体制的委员
会制形式形同虚设。, 文革, 期间更是一
片混乱,,革命委员会, 集党、政、军职
能为一身，其他政权机构基本瘫痪，这一
时期谈不上正常的市行政管理体制。
131
? 1979年，五届人大常委会第 11次会议
决定，将地方各级革命委员会改为人民政
府，同年，市委和市政府机构开始分署办
公。
? 1982年 12月，五届人大第五次会议通
过的我国第四部, 宪法, 和修正的地方组
织法规定，市和区实行首长负责制，其组
成不再实行委员会制，改为工作部门首长
参加制。
132
“地方各级人民政府分别实行省长、自
治区主席、市长、州长、县长、区长、乡
长、镇长负责制, 。按, 地方组织法, 规
定，我国的首长负责制是建立在集体讨论
的基础上的,,政府工作中的重大问题，
须经政府常务会议或者全体会议讨论决
定。,
首长负责制若缺乏监督机制、缺乏集
体讨论便会有可能出现个人独断专行、决
策片面主观等弊端；
133
? 委员会制可以避免上述弊端产生，但
又容易产生个人责任不明、争功诿过和意
见分歧、决策迟缓等弊端。
? 我国的行政首长负责制建立在集体讨
论的基础上，结合了委员会制的优点长处，
对于避免首长负责制容易产生的弊端有积
极作用。
? ②集权制和分权制
? 集权和分权涉及到行政组织系统内部
各层次之间权力的分配和权责关系的体制
结构。
134
? 集权制是指行政权力集中于上级机关，
下级机关没有或很少有自主权；分权制是
指上下级依法各负其责，下级行政机关在
法定管辖范围内有自主权，上级机关不得
干涉。
? 两者各有其利弊，集权制有利于行政
系统的高度统一，最高权力层能统筹全局。
? 其缺点是，难以因地制宜，难以发挥
下级机关的主动性和积极性。
135
? 分权制的优点是因地制宜，有利于下
级机关灵活处理具体事务，应付各种变化，
有利于调动和发挥不同地域。
? 不同部门、不同层次的下级机关的主
动性和积极性。
? 其缺点是，若分权过度则会出现政令
不统一，削弱行政系统的整体协调能力，
造成沟通困难。
136
? 我国建国以来基本上实行的是集权制，
虽然其间也几度有过分权，但总的来看，
是以集权制为主，中央集了地方的权，地
方各级政府中，上级又集了下级的权。
? 从我国城市政府来看，其地位是非自
治的，西方国家的城市多是自治，属分权
制，我国城市政府与上级与中央的关系，
是民主集中制，但由于种种因素的制约，
实际上就是集权制，这在改革开放前非常
典型。
137
改革开放以来，地方政府的权限有所
扩大，从 80年代出现计划单列市及以后的
副省级市到市管县体制的出现，都是城市
政府管理权限扩大的表现，在集权制下出
现了一定程度的分权。
但由于长期以来，中央和地方的事权
关系不明确，事权划分没有法律规定，因
此自建国以来到改革开放期间，我国行政
管理体制的分权与集权的矛盾统一关系一
直未能正确解决，长期处于起伏不定的波
折之中。
138
? 分权和集权都不是绝对的，也不是完
全对立的，而是对立统一的一对矛盾关系，
关键是如何科学、合理地划分中央和地方
的事权，并将其纳入法制轨道。
? ③层级制和职能制
? 这是政府组织体制的两种形式。层级
制是指政府组织纵向分作若干层级，每个
层级所管业务性质相同，各对其上级负责，
但其管辖范围随层级下降而缩小。
139
职能制是指政府组织平行划分若干部
门，各个部门所管业务内容不同，但所管
范围大体相同。
层级制和职能制各有其利弊。层级制
上下级业务性质相同，有利于统一指挥，
相互衔接，节制分明，权力集中。
缺点是，单纯的层级制使各级行政领导
管辖的方面太多，责重事繁、难以胜任，
也无暇研究、统筹全局。
140
? 职能制的优点是分工精细、办事准确，
有利于提高效率，行政首长也能更好地考
虑、统筹全局。
? 缺点是分工过细，主管太多，容易引
起矛盾冲突，造成工作重复，影响效率。
? 现代政府组织一般将两者结合起来，
我国行政组织体制就是这两种体制的结合。
141
? ④ 完整制与分离制
? 这是行政体制中的同一层级或同一机关的各
单位，依其上级对它的指挥、控制是否集中在一
个首长或一个机构上而划分的组织形式。
? 完整制又叫集约制或一元统属制，是指同一
层级的各个机构或一个机构的各个组成部门完全
集中于一个首长或一个机关的指挥监督之下，只
存在单一的领导隶属关系。
142
? 分离制又称独立制或多元统属制，是
指同一层级的各个机构或一个机关的各个
组成部门不集中在一个首长或一个机关的
指挥监督之下，存在着多元的领导隶属关
系。
? 两者各有其利弊。
? 完整制的优点是，事权集中，容易统
筹全局，责任明确，不易推委扯皮，减少
机构重复、节约经费和人力、物力，避免
浪费。
143
我国在改革开放前，长期强调党政不
分，加强党的一元化领导，不加区别地将
一切权力集中于党委，这是将完整制的缺
点发挥到了极致。
改革开放以来，党政机构分署办公，
但政府的一些工作部门，党委系统也同样
设臵，党政职能未能理顺、分清，该政府
主管的事务，党委系统也去管，这又将分
离制的缺点集中表现出来。
144
当前政府系统内部也同样存在不适当的
分离制，城市管理中政出多门的现象时有
发生便是证明。
如对城市流动人口的管理、市容市貌
的管理，对城市卫生和环境污染的管理等，
常常出现几个部门交叉重复的现象，要么
争相管理，导致权力冲突；
要么相互推诿，无人去管。
2001年，郑州市, 馒头办, 和区, 馒
头办, 为经营许可审批权争执不休；
145
一些城市的市区之间、市县之间的公
交营运权限也常出现冲突，如四川省的成
都市、泸州市近年来都出现过这种现象。
这些都是分离制弊端的表现。
我们应当吸取完整制和分离制的优点，
而避免其缺点，绝对的完整和绝对的分离
都是不可取的，也是行不通的。
随着市政管理当局对上述问题的妥善
解决，完整制和分离制正在我国城市行政
管理体制中趋于合理结合。
146
? 第二．市行政管理体制的运行机制
? 这主要指行政运行的主要环节和各环
节相应的机制。
? 市行政运行的主要环节有决策、执行
和反馈。
? 其中决策是关键的环节，它决定着市
政工作的目标和方向；
? 执行是对决策的落实，是政策目标的
实现过程；反馈是对决策和执行的效果评
估，是正确地修正、补充、更改原有决策
的行为过程。
147
? 市行政运行各环节相应的机制包括决
策机制、执行机制、信息咨询机制、监督
和反馈机制。
? 以下主要介绍市行政运行三个环节及
其机制。
? （ 1）决策机制
? 决策机制包括决策领导体系，各决策
机构的职权、决策方式、决策内容等。
148
市政决策包括市政治决策、市权力决
策、市行政决策，决策领导体系主要由中
共市委、市人大及其常委会、市政府组成。
其中，中共市委在决策中处于核心地
位，它所作出的政治决策决定着市政管理
的政治方向、政治原则，是中共市委对城
市公共事务的原则性决策和安排，但中共
市委的政治决策不能取代市行政决策，党
政各有其职能范围。
149
市委的决策内容主要是制定重大方针、
政策以及市政管理、市政改革方面的重大
措施。
此外，市委在决策体系中的职权还包
括，保证上级党委、政府的重大决策在本
市的贯彻实施，在重大事件和紧急事件中
协同政府进行处理。
市人大及其常委会的权力决策是城市
所辖区域内具有最高法律效力的决策。
150
? 其职能作用和决策内容主要是立法和
监督，包括对政府财政预算方案、经济社
会发展和市政改革方案的审议，对, 一府
两院, 工作报告的审议，重要领导人的任
免，提出对国家机关工作人员重大违纪违
法案件的查处意见，对市政管理提出批评
和建议要求等。
? 市行政决策是市政管理中主要的、经
常性的一种决策。
151
其主要职能是,
负责具体贯彻落实市人大的决议、市
委的重大方针、政策以及上级党政机关的
方针、政策；
提出市政管理和市政改革的主要政策
方案；
拥有较大的对行政事务的自主权，如
依法制定和发布地方规章、命令和行政措
施，对市域经济、建设市场、物价的具体
管理，对事务性、日常性重大问题的处臵
等。
152
? 上述各决策机构的决策形式主要是召
开会议。
? 市委决策的会议形式有：
? 市委全体会议，市委常委会会议，市
委书记办公会议，市委办公室会议，市委
部门性、专题性会议。
? 市政府决策的会议形式有：
? 市政府全体会议，由市长召集和主持，
参加会议的有市长、副市长、秘书长（设
区的市）、各工作部门（局、委、办）的
首长，一年召开 2次左右；
153
? 市政府常务会议，由市长或常务副市
长召集和主持，参加者有市长、副市长、
秘书长（设区的市），是市政府对重大问
题进行决策的经常性会议，一般每月召开 1
次；
? 市长办公会议，由市长或副市长召集
和主持，是市政府最经常、最主要的决策
会议，一般 1～ 2周举行 1次，参加者有市长
或副市长、有关部门负责人；
154
? 市政府办公会议，由秘书长或办公室
主任召集主持，是一种不定期召开的、布
臵某些具体工作的会议，参加者为办公
（厅）室的主要负责人；
? 部门性、专题性会议，由分管具体工
作的副市长召集主持，参加者为相关部门
或相关专题的部门负责人，会议不定期召
开。
? 市人大决策的会议有：市人大全体会
议，市人大常委会议，市人大主任会议，
市人大专题小组会议。
155
（ 2）执行机制
执行机制包括执行体系、执行过程、
执行环节和执行手段。
执行是相对于决策而言的，市政执行
是指城市政府以贯彻市政决策为核心的职
务行为。
是市政府和它的工作部门以及工作人员
执行市政决策中枢的决策、指令和法律法
规的过程。
156
? 中共市委和市人大作为决策主体，也
同样具有执行行为，因为，在通常情况下，
执行寓于决策之中，决策即是执行，从这
个意义上讲，它们也是执行机构。
? 但从城市政权机关各体系的性质、职
能来看，城市管理最主要的执行主体是市
政府及其各工作部门。
? 市政府的执行体系主要包括以下几类
部门：
157
? 第一类是宏观调控部门，包括发展计
划委员会、（据 2003年 3月十届人大一次
会议讨论通过的国务院机构改革方案，国
家发展计划委员会改组为国家发展和改革
委员会，市级政府的对应机构也会相应改
组）经贸委、财政局。
? 第二类是专业管理部门，又分为经济
管理部门，如外贸局、交通局、国土局、
农林局、城乡建设委员会等；
158
社会管理部门，如教育局、文化局、
卫生局、劳动与社会保障局、民政局、计
划生育委员会、人事局等；
政治司法部门，如公安局、安全局、
司法局等；
监督服务部门，如审计局、监察局、
工商行政管理局、质量技术监督局等；
政府直属办公办事机构和直属事业单
位，如市政府办公室、政策研究室、外事
办公室、图书馆、档案馆等。
159
第三类是受省对口单位和市政府双重领
导的执行机构，包括国税局、地震局、气
象局、烟草专卖局、中行支行等。
这些行业性企事业单位，不仅承担着
行业管理和协调的执行功能，而且拥有对
自身事务的相对的自主权。
第五类是市政府根据工作需要设立的各
种临时机构，包括各种形式的领导小组、
指挥部、办公室、委员会等。
160
? 以上五类执行机构其职能、性质各不
相同，有国家行政序列中和序列外的，有
双重领导的，有事业型的，它们与市政府
的关系有区别，在执行过程中的地位和作
用也不一样。
? 上述第一、第二类执行机构属于市政
府的工作部门和直属机构，它们直接听命
于市政府，是执行过程中的主要承担者。
161
? 其中，宏观调控部门的地位和作用更
为重要，因为它们的工作范围是综合性的、
全局性的，在行政决策中也起着重要作用。
? 市辖区和县有区别，区更多的是执行
市的决策，自身独立自主权力相对县较少，
而县拥有相对独立的行政决策权和地方利
益，它们也是市政府决策的执行者，但市
政府对县的领导更多是宏观上的、原则上
的，并不直接、具体地安排县政府的工作。
162
双重领导的机构，不仅要执行市政府
的相关决策，而且要执行, 条, 上的上级
领导的决策，在双重领导下，对于执行市
政府的决策有相对独立的自主权。
临时机构是市政府批准成立的，有市
政府明确的授权，它们是市政府决策的执
行者，但同时也有自己的决策权。
163
? 在市政执行中，决策者对上述各机构
应当有清楚的认识和了解，以便分别采取
不同的措施，以保证决策的顺利执行。
? 应当说明的是，我们前面说过，决策
即是执行，因为执行寓于决策之中，因此，
上述所有执行机构决不仅仅只具备执行职
能，在执行过程中，它们同样有决策，只
是这种决策是执行中的决策，是为执行上
级决策而作出的决策，我们称之为执行性
决策，以区别于市政府的行政性决策。
164
? 市政执行可分为三个层次：
? 一是市政府对同级党委、人大和上级
党政领导机关决策的执行；
? 二是市政府各工作部门和市有关机构
对市政府决策的执行；
? 三是上述部门和机构的工作人员对本
部门、本机构领导决策的执行。
165
? 行政执行的主要环节包括行政计划、
行政组织、行政指挥、行政沟通、行政协
调、行政监督、行政控制。
? 行政执行的手段主要有行政、经济、
教育、法律等手段，具体而言包括行政命
令手段、政治宣传手段、例行业务手段、
发包招标手段、利益诱导手段、组织行动
手段、司法救助手段、直接强制手段。
166
? （ 3）反馈机制
? 行政反馈是指在行政过程中，由行
政决策和行政执行所引起的反应，这种
反应通过相对固定的渠道回归传递给决
策主体，使其能据此对原有的目标和措
施、行为进行评估、修正、补充或更改。
? 行政反馈是信息沟通的一种形式，
是政府上层组织了解其下级组织的有效
途径，也是政府与社会公众沟通的有效
途径。
167
政府的反馈机制包括反馈制度的建立、
信息咨询机构的设臵、人员的配备、反馈
方式方法的完善、反馈渠道的建立等。
如建立新闻发布会制度，与市民的对
话制度，座谈会制度，设臵专门机构定期
或不定期、出版公开或内部刊物，发布公
报、收集整理信息、组织专题调查，公开
市长电话和有关职能部门的电话，借助新
闻媒体与公众沟通、交流，建立市长、副
市长与人民代表的联系制度等。
168
? 行政反馈机制是否健全，行政反馈
的作用是否能有效发挥，行政监督起着
重要作用。监督行为和监督过程形成的
评价是通过反馈表达的，因此，有人将
监督与反馈视为同一环节，但实际上，
监督是贯穿于整个市行政运行过程的。
? 监督机制包括监督制度的建立，监
督主体的作用，权力的规定，监督方式、
方法，监督渠道的建立等。
169
? 行政反馈中的市长公开电话、对话
制度、与人民代表定期联系制度等就属
于监督制度的内容。
? 我国城市监督主体及其作用和权力，
包括市人大及其常委会的立法监督，司
法机关的司法监督，中共市委的政党监
督，行政机关的行政监督，市人民团体
和市民的群众监督，新闻媒体的社会舆
论监督等。
170
? 目前我国市政监督机制还存在着明
显的缺陷，有待于在进一步深化改革的
过程中健全、完善。
? 关于市行政管理体制的职能结构，
是市政体制和市政体制改革的重要内容，
涉及的内容也比较多，我们将在以后有
关章节具体介绍。
171
? （ 3）城市权力系统之间及其上下级
之间的权责关系
? 我国城市权力系统包括中共市委、
市人大、市人民政府、市人民法院、市
人民检察院。
? 关于上述机构的性质、地位、组成
和职权等，我们在前面已作过介绍，此
处主要讨论它们之间的关系。
172
? 第一．中共市委与城市政权机关的关
系
? 中共市委是我国执政党 —— 中国共
产党在城市的组织机构，是中国共产党
中央委员会的地方组织。它对城市国家
政权机关，包括市人大、市人民政府、
市人民法院、市人民检察院起着领导作
用，处于领导地位。
173
? A、市委对市人大的领导主要通过以
下途径体现出来。
? ①向市人大提出政策建议和人事建
议。通过市人大及其常委会以立法的形
式加以确认，使之转化为国家意志。提
出新一届政权机构领导人员名单，交人
大审议表决。
? ②通过党员干部的自身努力，保证
党的意见和建议转化为国家意志，转化
为法律。
174
? 主要是党员干部在市人大兼任重要
职务，如市委书记兼市人大主任等；再
者通过市人大代表中占人数优势的党员
代表发挥作用。
? 中共市委对市人大的领导不是包办
市人大的工作，这种领导关系不同于党
内上下级或行政系统内上下级的隶属关
系，市委不能向市人大发号施令。因为，
两者的性质、作用、结构都有区别。
175
? B、具体而言，对两者的关系应把握
以下几点：
? ①坚持党的领导是人民代表大会制
度必须坚持的一项重要原则。市人大应
当自觉接受中共市委的领导，市委也应
注意实施领导的途径和方式，不应直接
向市人大发号施令。
? ②市委应带头遵守市人大及其常委
会制定的法规和通过的决议。
176
? 各级党组织不仅应当在宪法和法律
范围内活动，也应尊重和遵守地方性法
规和市人大的各项决议。
? ③各级党组织和党员干部应接受市
人大及其常委会的执法监督。地方人大
有权监督本行政区域内的一切组织和公
民在遵守和执行宪法、法律、行政法规
方面的行为，防止和纠正任何违宪、违
法、违规行为。
177
? 共产党组织对人大实行政治领导，
人大对共产党组织进行宪法监督，这是
相辅相成的。
? 中共市委对市人民政府的领导，主
要体现在政治领导、思想领导和组织领
导三个方面。
? C、处理党政关系应当遵循以下原则：
178
? ① 坚持党的核心领导地位原则，从
中央到地方均应如此。市政府应自觉接
受市委的领导，市委则应正确运用领导
方式，掌握领导原则，不能直接包办，
也不能直接向政府工作部门发号施令。
? ②依法活动的原则。
? 党的领导必须在宪法和法律范围内
进行，党组织和党员不能凌驾于宪法和
法律之上。
179
? 同样，政府与党组织的关系也应当
建立在宪法和法律规定的范围内。
? ③职能分工原则。党政职能是有区
别的，应理顺党政之间的职能关系，不
能党政不分、以党代政。党政职能分工
不等于一味强调党政分开，根据具体情
况，党政职能中相近的可以合并，不同
的则分开。
180
? ④ 互相监督原则。党对政府的监督
是一个方面，这方面已建立起监督机制，
但另一方面，政府也应当对党组织进行
监督，而这方面长期以来是一大缺陷。
? D、中共市委对市司法机关的领导
? 正确处理执政党与司法机关的关系的
核心问题是党的政策与国家法律的关系。
处理两者关系应把握以下原则：
181
① 党对司法机关的领导，主要通过
党的政策来指导司法机关的工作，通过
党的政策来指导法律的制定和执行，党
的政策是法律的灵魂，是立法的依据，
立法工作和司法工作必须以政策为指导。
例如，党的, 十三大报告, 提出, 社
会主义初级阶段理论,, 1993年宪法修
正案便将其写入宪法。
182
? 除宪法外，我国的法律都是在党的
政策的指导下制定的，也是在党的政策
的指导下执行的。法律是政策的具体化
和规范化。
? ②党的政策不能取代法律，两者是
有区别的。
? 党的政策主要在宏观方面发挥作用，
它注重政治性、战略性和全局性的问题，
起引导方向的作用。
183
? 法律主要在微观方面调整个人之间、
组织之间、个人与组织之间的权利义务
关系，带有明显的强制性。
? 党的政策主要通过号召、宣传、动
员、说服、教育等起引导作用。
? 它的调节范围和直接对象主要是党
组织和党员，通过他们的活动对全社会
产生间接影响。
? 法律直接对社会所有成员产生约束
力。
184
因此，当党的政策已转化为法律时，
应当以法律为准绳，而不能以政策来取
代法律。
只有在法律没有明文规定，或政策
未被体现为法律时，才可以以政策替代
法律的作用。
当法律已有明文规定，或政策已转
化为法律时，却不按法律办事而另以有
悖法律的政策为依据，则是错误的、违
法的。
185
? ③ 党的政策与国家法律应相互支持、
协调发展、共同发挥作用。
? 党的政策不能取代法律或否定法律，
法律也不能不要党的政策的指导。
? 党的政策一旦经实践证明是正确的、
合理的，便应及时使之法律化、使之转
化为法律，使政策和法律发挥整体效能。
186
? ④ 司法独立与党的领导。
? 党的十一届三中全会重申了司法机
关要保持应有的独立性。
? 五届人大二次会议通过的, 人民法
院组织法, 规定了, 人民法院独立进行
审判，只服从法律, 这一社会主义法制
原则。
? 1979年党中央关于执行刑法、刑事
诉讼法的指示明确指出：
187
? 党的领导主要是方针政策和政治思
想的领导，党委不审批案件，党保证人
民检察院依法独立行使检察权，保证人
民法院依法行使审判权。
? 新宪法也明确规定：人民法院、人
民检察院分别独立行使审判权和检察权，
不受其他行政机关、社会团体和个人的
干涉。
188
? 人民法院、人民检察院对人民代表
大会和人民代表大会常务委员会负责。
? 按照相关法律规定，未经人民代表
大会及其常务委员会的批准，党组织不
能自行决定调动司法机关内党员负责人
和党员审判员、检察官的工作。因为，
他们虽然在组织关系上隶属于各级党委，
但他们是司法机关的工作人员，他们的
工作只对同级人大及常委会负责。
189
? 党的政法委对司法工作的领导是集中
统一的宏观协调，而不是具体干预和包
办。
? 以上是司法独立的基本内涵，但司
法独立不是绝对的，在司法工作中应当
接受党委、具体而言是党的政法委的宏
观、统一领导。
? 第二．市人大与, 一府两院, 的关
系
? 市人民代表大会在城市国家机构体
系中居于首要的、最高的地位。
190
? 它与, 一府两院,,即市政府、市
法院、市检察院在同级城市政权体系中
行政级别虽相同，但权力地位更高，不
是完全并列的，而是从属的关系。
? 具体体现在以下几方面：
? ①同级, 一府两院, 的组成人员由
市人大及其常委会产生并由它罢免 ;
? ② 同级, 一府两院, 对同级人大负
责并报告工作 ;
191
? ③ 同级, 一府两院, 必须接受同级人
大及其常委会的监督 ;
? ④ 人大有权决定本区域内国家和社会
的一切重大事务，拥有立法权。
? 第三．市人民政府与司法机关的关系
? 市人民政府与市人民法院、市人民检
察院都对市人大负责并报告工作，都隶属
于市人大，三者地位是并列的。
192
? 三者职能范围不同，相对独立开展工
作，互不干预对方工作范围内的事务。
? 三者之间又有一定联系和影响。
? 一是人民检察院和人民法院对政府机
关和行政人员实施法律监督，以促使其遵
纪守法、依法行政。
? 二是三者之间在工作上相互配合，
193
? 广义的司法机关不仅包括法院和检察
院，还包括公安机关和司法行政机关，作
为公安机关的市公安局和司法行政机关的
市司法局，具有双重身份：
? 一方面它们属于政府工作部门，属市
政府直接领导；
? 另一方面，它们又属于司法机关，具
有司法职能，它们接受司法系统上级机关
的领导，同时受与本级政府同级的司法机
关的监督，在工作中需要相互协调、相互
配合。
194
如市检察院的法律监督除了对政府
机关的行政人员职务上的犯罪或利用职
务进行犯罪的案件行使检察权外，还对
政府中负有特殊职责的公安机关和司法
行政机关的活动予以监督，这就需要政
府部门及政府部门中的公安、司法行政
机关配合做好上述工作。
195
人民法院和人民检察院相配合才能保
证其审判工作顺利进行和法律监督的顺利
实施，人民法院还经常与基层人民政府配
合，共同指导居委会的人民调解委员会工
作，协助调解纠纷。
市政学讲义
（ 2）
西南民族大学管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
2
第二章
城市的形成、发展与市政体制
? 本章教学目的
? 1．了解城市的发展及类别 。
? 2．掌握我国市政体系、市政体制构成及其
基本概念。
? 思考题：
? 1、试述城市的权力政治系统和市政体制的
构成。
? 2、了解市政体系、市政体制构成及其基本
概念 。
3
? 同任何系统事物一样，城市作为一个系统整
体也有一个形成、发展和衰亡的历史过程。研究
城市系统形成与发展历史过程，有助于我们认情
城市系统的本质结构和城市系统发展的客观规律
性。
? 一、城市的形成
? 世界上最早的城市形成于公元前 3500年，迄
今已有 5000年的历史，它是经济、社会发展到一
定历史阶段的必然产物。
4
把城市作为一个系统整体来看待，它
是由经济、政治、军事、科学文化、人口
和地理环境等多种要素构成的经济社会综
合实体。
在城市系统整体中、其结构的主体是
人，其客体是地理环境、经济等客观物质
系统，而主体与客体在其时空上呈现出集
约结构，即人口集约、经济集约、科学文
化集约，更为重要的是主体的实践活动也
是集约性质的。
下面围绕城市的形成讲几个问题：
5
? (— )城市的概念
? 由于城市是个巨大的系统整体，其要
素、结构、层次和功能都显现比它的复杂
性与多样性，因此对城市的概念很难讲其
内涵的唯一性。
? 法国著名的城市地理学家什梅尔说：
城市现象是很难下定义的。城市既是 — 个
景观，一片经济空间，一种人口密度．也
是一个生活小心和劳动中心，更具体点说，
也可能是一种气氛，一种特征或者一个灵
魂。
6
在我国古代文献中,,城, 和, 市,
是两个概念。, 城, 是指有防卫围墙的地
方，能扼守交通要冲，具有防守的军来据
点。, 管子 ·度地, 中说：, 内为之城、城
外为之郭。,, 墨子 ·七患, 中则指出、
,城者、所以自守也, 。, 市, 是指商品
交换的地方。我国古有, 日中为市，致天
下之事，聚天下之货，交易而退，各得其
所。, （, 周易 ·学辞, 这说明最初的市是
指在一定地域内固定的、集中商品交易的
场所。, 周易 ·学辞,
7
这说明最初的市是指在一定地域内固定的、
集中商品交易的场所。市，还有大市、早市、晚
市之分。, 周礼 ·地宫, 中说,,大市，日昃而市，
百姓为主；朝市，朝时而市，以贾为主；夕市，
夕时而市，贩夫贩妇为主, 。后来随社会经济的
发展,,城, 与, 市, 逐渐结合在 —体。
从两个字的概念，可以看出早期城市形成的
渊源和其简单的结构与功能。现代城市，已不是
原来那种简单, 城, 与, 市, 的结合，而是要素
繁多、结构复杂、功能齐全。通常提出的城市概
念，一般是指现代城市的概念范畴。
8
? 许多学科的学者们从不同角度对城市概念进
行了研究，归纳起来有如下几个方面：
? 一是城市经济学的不同观点。他们认为，城
市是在有限的地域内集中的经济实体、社会实体、
物质实体三结合的有机体；城市是人类为着自己
的生存与发展的需要，经过创造性的劳动加以利
用和改造的物质环境，是在社会生产劳动分工以
后，产生的一种相对于乡村而言更人性化的社会
载体，具有一定的空间和地域范围；
9
? 一定数量规模的人群以每个时代先
进的生产方式和生活方式进行着社会活
动，创造着比乡村更高的生产力，享受
着更高质量的生活；
? 城市是不同等级区域的政治、经济、
文化的中心，是经济区域发展的焦点，
城市是发展新工业最便利和最经济的地
点，同时也是人类集聚最经济的形式。
10
? 二是人口学的观点。他们认为，城
市是分布在一个地区的特定人口群体；
它具有人口再生产的特殊社会经济条件
和文化条件：这个群体被看作是国家总
人口的一个组成部分。
? 三是社会学的观点。他们认为，城
市具有一定地理界域的社会组织形式，
或称之为人类社区的一种生活方式。
11
四是地理学的观点。不同地理学家们
认为，城市是发生于地表的普遍宏观现
象，有一定的空间组织、有很强的区域
性和综合性；
城市是有中心性能的区域焦点，城
市是从事第二、第三产业人群的集中居
住地；城市是国民经济空间连同劳动与
人口投入地点有意义的结合的一部分。
12
? 五是城市建设学的观点。他们认为，
城市是空间和社会构成的整体，现代城
市是一个复杂的建设工程综合体，是各
种工程构筑物和各种管线系统的汇集地。
? 六是城市生态学的观点。他们认为，
城市是以人类社会为主体，以地域空间
和各种设施为环境的生态系统。
? 七是城市系统论的观点。
13
? 他们认为，城市是一个在有限空间地
域内的各种经济市场相互交织在一起的
网状系统；
? 现代城市是一个以人为主、以空间利
用为特点、以聚集经济为目的的一个集
约入口、集约经济、集约科学、文化繁
荣的地域系统，现代城市系统就是一个
经常处于非平衡状态的复杂的有机体，
是与周围地区和城市不断进行交往的开
放系统；
14
? 是各个子系统协同发展、主要职能与
多种功能相结合而和谐发展的整体；城市
是一个以人为主体、以空间利用和自然环
境利用的特点，以集聚经济效益、社会效
益为目的，集约人口、经济、科学、技术
和文化的空间地域大系统。
? 通过对以上城市概念定义的系统分析
和陈述，可以看出入类对城市认识的深入，
并逐渐趋于科学性。也说明，不同学科从
城市不同的层次角度来研究，都具有其客
观真理性。
15
系统辩证论认为，城市是指以自组
织纳人的群体为主体，以一定空间和自
然环境为实践客体、以集聚经济社会效
益为目的，集约人口、经济、科学文化
为特点，并与周围环境进行物质、能量、
信息交流的空间地域开放的大系统；
城市是一定空间地域内经济社会发展的
系统核。
16
? (二 )城市形成的条件
? 城市形成的前提条件，就是社会生产
力的发展，由此而出现的社会分工扩大，
商品经济的发展，城乡的分离相对立。
? 马克思在, 资本论, 中写道：, 一切
发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，
都是城乡的分离。,
? 城市是一个历史范畴。它是生产力、
生产方式、生产关系这 — 社会范畴运动发
展的必然产物。
17
在原始社会早期的漫长岁月里，人类的
祖先过着穴居和巢居的生活，过着流动的群体生活，没有出走的居住点。
到了新石器时代，由于生产力的发展，
农业与畜牧业的分离，产生了人类第一次
社会大分工，并开始有了剩余产品和剩余产品的交换，氏族部落有了白己的居住点。
后来由于金属工具的产生，就出现了
手工业和农业分离，即第二次社会大分工。
这时就产生了商品生产与商品交换。随着
商品交换的发展，交换的杨所也逐步固定下来。
18
由于商品生产、商品交换、交换场所
的固定，社会上出现了商人阶层。为了生
产和交换的方便，商人就在一个有限的空
间内聚集定居，结成社区。
因当时部落之间的战争，这种社区不
断修筑城池进行保护。这样就出现了人类
社会最早的城市。
人类社会最早城市的出现标志着人类
生产力的发展，生产关系的改变，生产方
式的进步，是人类社会文明史的一次大飞
跃。
19
在城市形成过程中，社会生产力的发
展是首要前提条件，社会分工是基础，商
业生产与交换是直接原因。
也就是说城市的形成，是由众多的因
素而综合形成，不能简单地归结为某一个
方面，离开哪一个因素，城市的产生就将
成为不可能。
20
城市的产生伴随着私有制的出现。这
是由于城市的发展扩展了城乡之间一定区
域的商品交换，城市的工业和手工业生产
者与农村的农业生产者，都是为自身私有
的经济利益进行着生产。
专门从事商品交换的商人，通过商业
活动，交换着两大物质生产部门的产品。
这样就便城市与农村，手工业者与农民，
商人与农民、手工业者之间的经济利益的
矛盾和对立不断加深和扩大。
21
由于城市的产生与发展，它的许多物
质和文化生活条件优越于农村，吸引着剥
削者和统治者，成为统治者的消费、享乐
的中心。
为了巩固他们的统治地位，在城市设
臵行政机关、警察、军队等政治统治机构，
来加剧对农村的统治和剥削。
二、城市的发展
城市发展的历史过程，大致分为早期
城市、中世纪城市、近代城市和现代城市
这几个阶段。
22
? 这是由于世界各个地域环境的不同，生产力
发展水平不平衡，而造成了城市形成约早晚不同，
同一城市发展的不同阶段。
? (一 )早期城市
? 早期城市产生迄今已有 5000年的历史。由于
生产力发展水平所限，那时的城市系统结构和功
能很不完善，很不齐全。
? 城市总是在水利、农业、产品、交通等城市要
素较为优越的社区或居住点首先形成和发展。
23
据历史记载和考证，在古埃及，从公
元前 3200年到公元 322年，即从古王国和
后期王国的漫长历史发展时期内，在尼罗
河流域出现了孟菲斯、底比斯、法雍等城
市；
在古西亚的底格里斯河与幼发拉底河
面河流域先后形成了巴比伦、马尔、马鲁
克、尼普尔、加拉什等城市；在古希腊与
古罗马，于地中海沿岸建立了马西里亚、
叙拉古、拜占廷、斯巴达、雅典和罗马等
城市。
24
? 在我国，在黄河流域形成了商城、殷
城等城市。
? 从早期城市的结构来看，手工业比较
发达，商品交换比较活跃，政治统治集中；
? 从功能来看，一方面是进行农产品与
手工业产品交换，是流通与生产的中心；
另一方面它又是统治阶级 ——奴隶主对周
围区域进行剥削和压迫的中心。
25
从城市系统整体来看，凡是生产力比较发达
的地区、城市就比较集中，商业与手工业也比较
繁荣，城市的规模也就越大。我国历史上的齐国
都城临淄，在齐宣王时期已发展成拥有 7万户、
10万人口的都市，是当时齐国鱼、盐、文彩、布
帛生产与贩运中心。
据考证、临淄古城总面积达 60平方公里，并
发现有冶铁、炼铜、铸钱和管器作坊的大量遗址。
26
早期城市的产生，手工业是以市场交
换为目的的商品生产，商人则是专门从事
商品买卖，手工业与商业，手工业者与商
人就有可能在地域空间上集中，这种地域
空间的集中，就是早期城市。
因此我们说早期城市是简单商品经济
发展的产物。
早期城市产生和存在的时期，基本属
于奴隶社会，因此它的兴衰同奴隶社会的
产生与发展相联系。
27
早期城市除了手工业商品与剩余的农
副产品的交换功能外，还是社会、宗教、
政治、军事、科学、文化、手工业作坊的
中心。
(二 )中世纪城市
随着生产力的发展，社会进入中世纪。
中世纪是指欧洲各国的封建社会时期；
年代大致是公元 476—1640年，前后约 11
个世纪。
这一时期的城市叫做中世纪城市。
28
由于封建社会的生产力比奴隶制社会
有了巨大的进步，社会分工不断扩大和完
善，商品生产和商品交换愈加频繁，交通
运输手段增多并广泛利用，交通条件更加
方便。
这时在一些主要河口和海岸出现了一
些以商业为中心的城市。
中世纪城市的主要特征：
—是商品市场和贸易中心；
29
二是初步成为政治、经济和文化的中
心；
三是对城市管理的法律条文开始产生；
四是生产以手工业为主，规模小、产
量低、生产技术落后；
五是城市人口增长总的看很缓慢。
据历史资料记载：当时我国唐代的长
安城已有 8万户居民，人口约 100万、市内
店铺众多，商旅云集。
30
北宋的东京 (开封 )，人口最多达 150
万 ——l70万。
随着商品经济的发展，逐渐形成不
同类型和不同性质的城市分类，出现了专
业分工和不同居民构成的城市特点。
例如欧洲中世纪的城市有以下几类：
一类是进行长距离贸易的城市。
二类是消费与生产兼有的城市。
三类是以消费为主的城市。
四类是以农业为主的居民城市。
31
以上这几类城市在中世纪的欧洲出现，
说明了城市内部结构逐步完善功能也有了
很大的变化。但是在中世纪欧洲城市发展
史中，城市曾经历了 —个衰亡时期。
公元 5世纪罗马帝国的灭亡，代之以日
耳曼人统治西欧封建政权，早期的都市文
明日趋衰落，极盛的罗马城，人口也急剧
下降，市区经济遭到破坏，商业萧条，手
工业凋敝，自给自足的农村经济有所发展。
32
到了 ll世纪，代表城市经济先进的经
济力量重新萌发。到 13世纪之间，这是欧
洲中世纪城市长足发展的时代。
我国封建社会大约从公元前 5世纪到鸦
片战争即 1840年共计 2300多年的时间，
比欧洲长得多。在这漫长的封建统治时期，
城市也随朝代的更叠经历了不同的历史发
展阶段。在不同的历史发展阶段中，城市
与城市经济的发展具有以下几个特点：
33
? 一是城市的分布由北向南转移。城市
兴于黄河流域，逐步向淮河流域、汉水流
域、长江流域、钱塘江流域转移。随城市
布局的南移，我国的经济重心也由北向南
转移。
? 二是城市的行政职能比较突出。因诸
侯争霸、封建割据，王都与郡县大那是统
治阶级为了统治和掠夺的需要而兴建的，
城市经济表现出对行政的依附性。
34
? 三是南方城市出现相当规模的商业城
市。随着海上贸易的发展，水路对经济发
展的重要性显现出来，广州、扬州、武昌、
南京、长沙等城市都成为具有一定规模的
商业中心城市。
? 四是以手工业和工业为主的城市发展
比较薄弱。
? 五是多次出现了政治中心与经济中心
的分离局面。
35
? 以上特点，说明了我国封建社会城市
和城市经济的发展同欧洲中世纪城市的发
展相比。
? 有其明显的落后性和局限性。主要表
现在城市经济对行政的依附性，这样经济
发展就失去了积极性和主动性，而表现出
封建闭守的僵化性。至今不难看出在我们
的现有经济发展过程中，封建社会城市的
特性仍在影响着现代城市经济的发展。
36
? (三 )近代城市
? 所谓近代城市，是指从 l 640年英国资
产阶级革命开端到 1917年俄国社会主义革
命这一所史时期的城市。
? 随着资本主义生产关系的确立与发展，
以蒸汽机发明、生产和推广应用为基础的
城市工业迅速崛起，大工业城市的数量急
剧增加，城市人口增长速度大大加快，这
就形成了近代城市。
37
工业革命创造了人类历史上前所未有
的生产力，使中世纪城市发生了质的变化。
在这一时期内，城市数量迅速增加，出现
了许多新型的工业城市，城市规模急剧扩
大，城市人口大量集聚；
城市的结构和功能发生了变化，工业
生产的功能和商品经济的功能已成为城市
的主要功能；
物质与精神的财富巨大集中，成为资
产阶级的经济中心，剥削和统治着农村。
38
工业革命开始于英国，以棉纺织工业
为代表的机器大生产的兴起，使英国很快
走上了工业化道路。
而一大批新型现代化城市都是工业中心
和贸易中心同伴相随。
到 1900年城镇人口的比例己达到 70％，
是世界上第一个城市人口超过农村人口的
国家。
当时的英国首都伦敦已成为全世界的
商业首都。
39
? 19世纪后，德、法、美、葡等国家也
相继完成了工业革命。
? 城市的数量和规模也有了空前的发展。
? 中国历史上的近代，是指 1840年鸦片
战争到 1919年的五四运动，为半殖民地半
封建时代。
? 在这一时期，由于帝国主义列强的侵
略和掠夺，残酷地摧残和扼杀了处于萌芽
状态的中国资本主义近代工业。
40
中国没有爆发工业革命，整个经济与城
市经济呈现出极度复杂的混乱状态。这时
的近代中国城市没有得到正常的发展。港
口城市如大连、天津、青岛、上海等已成
为帝国主义进行政治、军事、经济侵略的
基地，这些城市是按侵略者的意图来发展
的。
这些城市的结构发展也极不合理，近
代工业得不到应有的发展，基础工业极其
落后，而商业、服务业都过分膨胀，一个
城市变为几个帝国主义的租界，被分割得
支离破碎，不成体系。
41
当时靠民族工业支撑起来的城市，生
产力落后，力量薄弱，规模不大，对帝国
主义统治的大城市表现出很大程度上的依
附性。
由以上可以看出，近代的中国城市，
在全国政治经济社会发展的不平衡规律驱
使下，布局不合理，体系结构失稳，资本
主义经济没有生成，许多城市依然保持着
封建时代的城市面貌。
42
? 随着资本主义在世界范围内的迅速发
展，而使近代城市也得到了较为充分的发
展。其具体特征表现在以下几个方面，
? 一是工业革命带来了城市革命，工业
的发展带来了人口极度增长，新产业的出
现带动了新兴工业城市的出现。
? 二是近代城市出现了生产力的高度集
中，社会财富的高度集中，规模企业的高
度集中，人口消费的高度集中，城市建设
规模的高度集中。
43
? 三是工厂的规模经济、城市的聚集经
济与先进的生产手段和集约化的经营相结
合，创造出了前所未有的物质财富和精神
财富，城市成为整个国民经济和地区经济
的中心。
? 四是城市的结构趋于合理化，功能趋
于多样化，城市经济功能已成为城市结构
的主体。近代城市已成为工业生产中心、
科技中心、商业贸易中心、金融中心、信
息中心、文化中心、交通中心、行政管理
中心。经济对行政的依附逐渐削弱，经济
对政治、军事的影响和控制明显加强。
44
? 五是专业化分工协作得到了长足的发
展，工厂企业之间、城市行业之间、区域
城市之间，国家之间经济联合得到加强。
专业化分工协作产生了新的生产力。
? 六是近代城向经济的发展，使资产阶
级与无产阶级的矛盾对立构成了资本主义
社会的基本矛盾，同时也激化看城乡之间
的矛盾。
45
? 七是随着城市与城市经济的发展，城市
基础设施和公用事业得到明显改善。例如
道路、供水、供电、供热、供气、电讯达
到了集中化的程度。防洪、排涝、防火都
已成为城市内部结构不可分期的一部分。
? 综上所述，近代城市的兴起与发展，
使人类社会的物质文明与精神文明进入到
一个新的历史阶段．并为现代城市的产生
提供了雄厚的物质基础和丰富的精神前提。
46
? (四 )现代城市
? 19世纪末和 20世纪初，特别是第二次
世界大战后，自由资本主义进入到帝国主
义阶段，世界进入了现代城市的发展阶段。
这是整个城市发展历史过程中极为重要的
时期。
? 在这个时期内，城市人口迅速增长，
经济实力大大增强。出现前所未有的特大
都市、大都市区、都市带和都市系统等。
47
现代城市是日益扩展着的现代经济活
动中心，它拥有现代化的工业生产系统、
商业贸易系统、交通运输系统、科技文化
系统、公共服务系统、信息传输系统等。
也就是以现代城市结构复杂而合理、
功能多样而齐全，它集约着现代化程度较
高的物质、能量和信息、要素、结构、层
次、功能都呈现出城市的整体系统性、目
的性和有效性。
48
现代城市就是通过强有力的政权机构、
雄厚的经济实力和各种先进的设施来实现
对其它地区的统治和联系，成为一个地区、
一个国家的政治、经济和文化中心。
三、城市的衰亡
城市是一个系统的整体，在我们分析城
市系统时，不仅要运用结构、层次、要素
等原理，还要运用动态过程的发展来分析
城市系统的过去和现在，还要预见到它的
将来的发展趋势。
49
三、城市的衰亡
城市是一个系统的整体，在我们分
析城市系统时，不仅要运用结构、层次、
要素等原理，还要运用动态过程的发展来
分析城市系统的过去和现在，还要预见到
它的将来的发展趋势。
在城市系统发展过程中，它已经走过
了早期城市、中世纪城市、近代城市、现
代城市等不同的系统过程和阶段。
50
? 随着社会生产力的发展，现代城市的
发展方向就是城市化，最终达到城市衰亡。
? 1、城市化的概念
? 所渭城市化是指城市系统的发展壮大，
分散的乡村人口转变为城市集中的不同结
构层次的人口的社会进步过程。
51
? 城市化是城市系统发展的必然趋势，
是一个地区、一个国家整体发展优化的目
的所在，是城市内在系统结构不断完善不
断调整的结果，而城市化的系统过程是在
城市系统内在层次的转化中，依据整体优
化的目的而不断进行的。
? 而这种城市系统整体围绕其优化目的、
通过系统结构质的变化和层次的逐一转化
的动因。
52
是由城市间的差异、区域间的差异、
行业部门之间的差异而存在的那种, 势能,
驱使的。
尤其是城市与乡村的分离与对立，工
业与农业的差异、工人与农民的差异，使
人类社会有目的性的、有因果性的和随机
的向着城市化方向转变。
53
? 2、城市化的具体特征有三个方面：
? 一是城市人口的迅速增加和城市人口
比重的迅速提高。
? 这里包括原有城市人口的增长，农村
人口向城市的转移，新兴城市的建立与出
现，原有的城市的扩大，行政区的调整，
农村成为城市的一部分，这里核心的问题，
是变农村人口为城市系统的人口，引起城
市人口绝对数量的增加，增加了城市人口
占总人口的比重。
54
? 这个过程的快与慢取决于社会生产力
的发展，取决于宏观城市与城市经济发展
规律。
? 二是城村规模的急剧扩大和新兴城市
的大量出现。目前在世界范围内，城市化
的进程已大大加快。
? 三是城市与乡村之间在生产方式和生
活方式的差距正在逐渐缩小。
? 3、城市衰亡就是乡村城市化。
? 城乡分离对立运动的过程，是城市与
城市经济不断发展，城市系统不断完善，
功能不断强化的过程。
55
城市占据主导地位，以其独特的条件，
在城乡之间起着经济、政治、文化纳纽带
作用。
对周围地区起着凝聚力的作用，人口、
知识、技术、资金、财富等等不断向城市
集中，城市本身就是一种生产力。
城市的衰亡，就是城市和乡村的对立
,消灭,,农业与工业的差异将协同并存，
工农将成一体，城市和乡村将, 融合,,
这就是城市发展的历史趋势与规律，也就
是城市与城市化的最终衰亡。
56
? 四、市政体制
? （一）市政体制的涵义与内容
? 1、市政体制的涵义
? 关于市政体制的涵义，目前并无统一
的定义，由于对, 市政, 的理解有广义和
狭义之分，市政体制的涵义也大致有广义
和狭义的两种理解。
? 广义的市政体制概念大致是从城市管
理的整体机构、机制和制度来界定其涵义
的。
57
认为市政体制是国家政体在城市的延
伸，市政体制即城市政治体制，是指国家
为管理城市而建立的有关城市政权机关和
政党组织的组织结构、权力划分、职能配
臵、运作机制以及它们之间和各系统上下
级之间关系的各种法律、规章和政策的总
和。
广义的市政体制，主要是指城市政权的
组织形式。
也有人将城市管理体制与市政体制视为同
一概念。
58
? 狭义的市政体制则主要从城市行政系
统的组织机构、机制和相关制度来界定其
涵义，认为市政体制即城市行政体制或市
政管理体制。
? 狭义市政体制的定义为：市政管理
体制是市的行政组织结构、职能结构、行
政管理方式和行政运行机制的总和。
? 广义的市政体制概念涵盖的内容
较全面，但未能突出城市管理中最主要、
最直接实施管理活动的市行政系统。
59
因为市政体制中行政管理体制是其主
要构成部分，也是市政体制研究的重点，
它与城市政党组织、权力机构、司法机构
共同构成城市管理体系，而且是城市管理
活动最主要的承担者，也是最主要的具体
实施者；
它在整个城市权力系统中虽不是核心，
也不是最高权力机构，但却是最主要的构
成部分。
60
狭义的市政体制概念着重突出了城市行
政系统，但未能表现该系统在整个城市权
力体系中与其他体系的关系，而且市政是
与乡政相对立的，市政是以城市为载体的，
因此，市政体制的涵义还应涉及城市建制
的有关制度。
综合前文，我们所谈的市政体制应定义
为：
市政体制，是指关于城市政权机构、特
别是城市政府的建制、地位、职能配臵和
机构内外上下权责关系及运行机制的各种
制度规范的总和。
61
? 谈市政体制不可能孤立地只谈市行政
体制，因为市行政体制要受到其他权力体
系的制约，并且是相互制约、相互依存的。
城市管理体制是一个有机整体，城市
管理是由这个有机的整体共同完成的。
谈市政体制也不能不重点介绍市行政
体制，如前所言，城市政府是市政管理最
主要。最直接的实施者，因此，市行政管
理体制是市政体制的重点内容。
62
上述定义正是基于这种认识，它包括
三层含义：
一是市建制体制；
二是市行政管理体制；
三是城市权力系统之间及其上下级之
间的权责关系。
其中，市建制体制是市政体制存在的
前提，没有城市建制就谈不上市政体制。
因此，市政体制首先应包括市建制体
制；
63
市行政管理体制则是市政体制研究的
重点；
而市政体制的核心问题则是城市权力
系统之间及其上下级之间的权责配臵关系。
2、市政体制的内容
（ 1）市建制体制
又称城市行政区划体制，包括以下内
容：
64
? 第一、设市的标准
? 前面谈到过, 城市, 与, 建制市, 的
区别，两者不是同一个概念。通常所说的
,市镇,,, 乡镇, 也与, 建制镇, 有区
别。
? 前面谈到过, 城市, 与, 建制市, 的
区别，两者不是同一个概念。通常所说的
,市镇,,, 乡镇, 也与, 建制镇, 有区
别。
65
? 城市或者市镇是社会经济发展到一定
阶段的产物，它不是靠行政手段人为地确
定的，长期以来法国人认为, 市镇正如家
庭一样，国家发现了它，但它并不是国家
创造的,,正是基于对上述现象的认识。
? 建制市和建制镇则不同，它是在发展
形成的城镇基础上，按照国家规定的标准
和条件，经上级政府批准而设臵的地方行
政单位。
66
? 因此，并非所有的城市都是建制市，
也并非所有的市镇、乡镇都是建制镇，它
们的设臵是有一定标准和条件的。
? 建制市通常称为, 市,,建国以来，
我国的设市标准作过多次调整。
? 1950年 6月 13日，中央人民政府政务院
发布, 关于统一全国各级人民政府党派群
众团体员额暂行编制草案, 。
67
其中规定的设市标准为, 凡重要港口、
工商业发达、大的矿区、而人口在 5万以
上者（郊区农村除外），得呈请中央人民
政府政务院批准设市, 。
当时还将全国的市在编制上划分为特、
甲、乙、丙、丁 5等，凡辖人口 150万以
上者为特等市,100一 150万者为甲等市，
50～ 100万者为乙等市,20～ 50万者为丙等
市,5～ 20万者为丁等市。
68
1951年 12月 7日，中央人民政府政务
院发布, 关于调整机构紧缩编制的决定
（草案）,,从精简机构的目的出发，提
高了设市标准，规定, 凡人口在 9万以下，
一般不设市,,特殊情况需报政务院批准。
1954年 9月，第一届全国人民代表大
会通过了第一部, 中华人民共和国宪法, 。
根据该宪法第 53条对市、镇行政地位的规
定，国务院于 1955年 6月 9日颁布了, 关于
设臵市、镇建制的决定, 。
69
这是建国后第一部专门规定市镇设臵
标准的法规，对设市标准重新作了修改。
该, 决定, 规定：, 聚居人口 10万以
上的城镇，可以设臵市的建制。
聚居人口不足 10万的城镇，必须是重
要工矿基地、省级地方国家机关所在地、
规模较大的物资集散地或者边远地区的重
要城镇，并确有必要时方可设臵市的建
制, 。
70
同时规定了市辖区的设臵条件,,人口
在 20万以上的市，如确有另设区的必要，
可以设市辖区。人口在 20万以下的市，一
般不应设市辖区。,
1963年 12月 7日，中共中央、国务院发
布, 关于调整市镇建制，缩小城市郊区的
指示,,虽然设市标准原则上没有变化，
但在标准掌握上比以前严格，撤销了一批
不符合条件的建制市，对市的郊区范围作
了必要的缩小。
71
1986年 4月，国务院批转了民政部, 关
于调整设市标准和响领导县条件的报告,,
确定了新的设市标准。
规定：, 非农业人口 6万以上，年国民
生产总值 2亿元以上，已成为该地区经济
中心的镇，可以设臵市的建制。少数民族
地区和边远地区的重要城镇、重要工矿科
研基地、著名风景名胜区、交通枢纽、边
境口岸，虽然非农业人口不足 6万、年国民
生产总值不足 2亿元，如确有必要，也可
以设臵市的建制。,
72
对设市标准再次降低，同时规定了整
县改市的标准。
,总人口 50万以下的县，县人民政府
驻地所在镇的非农业人口 10万以上，常住
人口中农业人口不超过 40％，年国民生产
总值 3亿元以上，可以设市撤县。
设市撤县后，原由县管辖的乡、镇由
市管辖。总人口 50万以上的县，县人民政
府驻地所在镇的非农业人口一般在 12万以
上，年国民生产总值 4亿元以上，可以设
市撤县。
73
自治州人民政府或地区（盟）行政公署
驻地所在镇，非农业人口虽然不足 10万，
年国民生产总值不足 3亿元，如确有必要，
也可以设市撤县。,
该, 报告, 还规定了市领导县的条件，
,市区非农业人口 25万以上、年国民生产
总值 10亿元以上的中等城市（即设区的
市），已成为该地区政治、经济和科学、
文化中心，并对周围各县有较强的辐射力
和吸引力，可实行市领导县的体制。,
这一次的设市标准除降低人口标准外，
比起过去有几个明显的变化：
74
一是在设市标准中首次明确规定了综
合经济指标；
二是在设市模式上首次出现整县改市
的新模式，使市由传统的市镇型。城乡分
治型变为地域型、城乡结合型；
三是在建制布局方面作了调整，对少
数民族地区、边远地区和地区、自治州行
政驻地放宽了设市标准，有利于市的合理
布局、全面发展。
75
1993年 5月 17日，国务院批转了民政
部, 关于调整设市标准的报告,,对设市
标准再一次作出调整。
新标准针对过去设市标准的指标体系
不够完善、不够具体明确的缺陷，新增加
了一些设市指标，对人口密度不同的地区
设立了不同的指标体系，并且对地级市的
设臵标准作出了明确规定。
76
? 具体规定如下：
? （ 1）设立县级市的标准。
? 人口密度为每平方公里 400人以上的
县，达到下列指标，可设市撤县：
? ①县政府驻地镇
? 非农业人口（指从事非农产业的人口，
包括县属企事业单位聘用的农民合同工、
长年临时工、经工商行政管理部门批准登
记的有固定经营场所的镇、街、村和农民
集资或独资兴办的第二三产业从业人员，
城镇中等以上学校招收的农村学生，低于 8万；
77
? 以及驻镇部队等单位的人员，以下同）
不低于 12万，其中具有非农业户口的人口
不城区公共基础设施较完善，排水系统较
好，其中自来水普及率达 65％以上，道路
铺装率达 60％以上。
? ②全县
? 非农业人口不低于 15万，非农业人口
所占人口比重不低于 30％；
78
乡镇以上工业产值不低于 15亿元，占
工农业总产值比重不低于 80％；
国内生产总值不低于 10亿元，第三产
业产值占国内生产总值比重不低于 20％；
地方本级预算内财政收入木低于人均
100元，总收入不低于 6000万元，并承担一
定的上解支出任务。
人口密度为每平方公里 100～ 400人的
县，设市标准为：
79
? ① 县政府驻地镇
? 非农业人口不低于 10万，其中具有非
农业户口的人口达 7万；自来水普及率达
60％，道路铺装率达 55％，城区基础设施
较完善，排水系统较好。
? ②全县
? 非农业人口不低于 12万，所占比重不
低于 25％；乡镇以上工业产值不低于 12亿
元，占工农业总产值比重为 70％；
80
? 国内生产总值不低于 8亿元，第三产业
产值占其中比重不低于 20％；
? 地方本级预算内财政收入人均不低于
80元，总收人不低于 5000万元，并承担一
定的上解支出任务。
? 人口密度为每平方公里 100人以下的县，
设市标准为：
? ①县政府驻地镇
81
? ① 县政府驻地镇
? 非农业人口不低于 8万，其中具有非农
业户口的人口不低于 6万；
? 城区基础设施较完善，排水系统较好，
自来水普及率不低 55％，道路铺装率不低
于 50％。
? ②全县
? 非农业人口不低于 8万，所占比重不低
于 20％；
82
乡镇以上工业产值不低于 8亿元，占工
农业总产值比重不低于 60％；
国内生产总值不低于 6亿元，第三产业
产值占其中比重不低于 20％；
地方本级预算内财政收入人均不低于
60元，总收入不低于 4000万元，承担一定
的上解支出任务。
83
? （ 2）设立地级市的标准
? ①市区非农业人口 25万以上，其中市
政府驻地具有非农业户口人口 20万以上。
? ②工农业总产值 30亿元，其中工业产
值所占比更为 80％以上。
? ③国内生产总值 25亿元，第三产业产
值占其中比重为 35％以上，并大于第一产
业产值。
? ④地方本级预算内财政收入 2亿元以上。
84
? ⑤ 已成为若干市县范围内中心城市的县
级市。
? 对于一些特殊地区，设市条件作了适
当放宽。具体为具备以下条件者：
? ①自治州人民政府或地区（盟）行政公
署驻地。
? ②乡、镇以上工业产值超过 40亿元，国
内生产总值不低于 25亿元，地方本级预算
内财政收入超过 1亿元，上解支出超过 5％，
经济发达、布局合理的县。
85
③ 沿海、沿江、沿边境重要的港口和
贸易口岸以及国家重点骨干工程所在地。
④具有政治、军事、外交等特殊需要
的地方。
⑤具备上述条件之一的地方设市时，
州（盟、县）驻地镇非农业人口不低于 6万，
其中具有非农业户口的人口不低于 4万。
除了上述内容外，还规定，国家和部
委以及省、自治区确定予以重点扶持的贫
困县和财政补贴县原则上不设市；
86
县级市不设区和区公所；少数经济发
达、已成为该地区经济中心的镇，如确有
必要，可撤镇设市，具体指标为：
非农业人口不低于 10万，具有非农业
户口的人口不低于 8万，地方本级预算内财
政收入不低于人均 500元，上解支出不低
于财政收入的 60％，工农业产值中工业产
值高于 90％。
比起 1986年的设市标准，这一次的标
准更全面、更科学、更合理。
87
如对, 非农业人口, 和, 具有非农业户
口的人口, 的区分，以人口密度分类规定
标准，增加了若干经济指标、市政基础设
施指标等，使设市标准更趋完善。
第二、市的行政地位
市的行政地位是指在国家的行政区划级
别中所处的等级和行政隶属关系。
我国目前的建制市分为 4个层次，即直辖
市、副省级市、地级市和县级市。
88
①直辖市是指由中央政府直接管辖，
其行政地位相当于省一级的市。目前我国
有 4个，即北京、上海、天津、重庆。
②副省级市是 20世纪 90年代在原有建
制市的行政等级中新增加的一个层次。副
省级市的行政隶属关系仍属原所在的省，
但行政地位高于地级市，略低于省级，故
称副省级市。
副省级市是在 20世纪 80年代计划单列
市的基础上产生的。
89
? 计划单列市是指国民经济和社会发展
计划在国家计划中单列户头，由国家直接
下达计划，具有相当于省一级的计划决策
权和经济管理权的有重要地位的中心城市。
? 1984年，重庆实行计划单列，第二年
武汉开始计划单列，随后先后确定了 14个
计划单列市，依次为重庆、武汉、沈阳、
大连、广州、西安、哈尔滨、青岛、宁波、
厦门、深圳、南京、成都、长春。
90
但计划单列市只是享有相当于省一级
的某些经济管理权限，并没有相应的行政
权力，其行政地位也无明确规定。
随着改革的不断深化，计划经济向市
场经济转轨，原计划单列的含义逐步淡化，
计划单列市在实际运行中省市之间的权限
划分和利益分配出现了诸多矛盾。
91
? 1993年，中央决定，除重庆、深圳、
大连、青岛、宁波、厦门仍保留计划单列
外，其余 8个省会城市不再实行计划单列。
? 1994年 3月，中央为了进一步发挥中心
城市的作用，由中央机构编制委员会发出
通知，将广州等 16个城市的行政级别定为
副省级。
? 这 16个城市包括原来的 14个计划单列
市，另增加杭州、济南。
92
? 重庆于 1997年直辖后，目前我国共有
15个副省级市。
? 副省级市在我国地方行政体制中是一
个新的层次，是行政改革产生的新生事物，
目前，它的法律地位并不明确，即没有相
关的法律给予确定，按照宪法规定，严格
地讲它不能算作一级独立的行政层次，因
为宪法第 30条规定的中国行政区划中并没
有这一层次。
93
? 其未来地位和发展趋势如何，有待于
在进一步改革中加以确定。此处列出介绍，
仅因其目前在我国市级行政区划中是一种
客观存在的事实。
? ③地级市是指其行政地位相当于地区
（原称专区）或自治州一级的市，建国之
初称为省辖市，其行政隶属关系直接归省
管辖,1983年正式称为地级市。
94
④ 县级市是指行政地位相当于县一级
的市，过去曾经叫, 专辖市,,, 地辖
市,,属地区管辖，地区撤销后，一部分
归省辖，一部分归地级市、副省级市等代
管。 1983年正式称为县级市。
第三、市的设臵模式
市的设臵模式是指建制市设臵的空间
组织模式。我国当前的城市设臵模式主要
有以下几种：
95
? （ 1）切块设市模式
? 这是中国自有建制市以来一直采用的
传统设市模式。
? 即以县的中心城镇或其他重要城镇连
同其近郊部分设臵市，城市区域与乡村区
域界限分明，市县并存，城乡分治。
? 这是改革开放前中国设市的主要模式。
96
如四川省的宜宾市、内江市、南充市
均是解放后析宜宾县、内江县、南充县城
区设市，而原有三县仍存，市主要管辖城
镇型区域，县主要管辖乡村区域，这就是
传统的城乡分治的二元结构。
与此相同的还有很多，如河南安阳市，
解放后以安阳县城区及近郊设臵；
江西上饶市析上饶县城关镇设臵，原
县仍并存。
97
? （ 2）多中心组合模式
? 即由若干个集聚中心或城镇组合而设
臵市。
? 这种模式建国以来就一直存在，也是
改革开放前我国设市的一种常见模式，但
不普遍，主要用于相对分散的工矿区组合
设市或若干城镇合并设市。
? 这种市不同于切块设市模式，城市不
止一个城区，而含若干相对分散的城区，
各建成区之间有时有大片农村相隔离。
98
? 解放前四川的自贡市即如此,1939年以
富顺县的自流并及荣县的贡并两地合并设
市。
? 建国后，不少市也如此设臵，如湖北
省的黄石市，即以原属大冶县的黄石港、
石灰窑两镇及附近地区合并设市。
? （ 3）整县改市模式
? 指将整个县改为市，或几个县整块合
并为市，也包括撤销市外围的县并入市。
99
? 这种模式自改革开放以来普遍采用，
一改过去切块设市为主的模式，变城镇型
的城乡分治的市为地域型的城乡合治的市。
? 这种设市模式自 20世纪 80年代出现
以来，在城市发展过程中有一定积极意义，
在一定程度上有利于解决和克服过去切块
分割模式带来的问题和弊端。
100
如过去切块模式产生的城乡分割矛盾，
市县并立一城之中带来的管理不便等，而
且这种区域型的新模式为新市市区布局的
进一步发展留有较大空间。
但这种模式最大的弊端是使市的概念
变得模糊不清，与国际公认的城市本质相
悖，在人口统计、城市化水平的评价、工
农业产值以及有关数据的统计上带来很多、
很大的麻烦。
101
而且上述数据统计的层面不同或统计
的不准确，容易产生诸多假象，如虚假城
市化水平、虚假城市规模等。
我们认为，这种设市模式与当前国际
惯例和公认的市的概念、性质、特征等是
相悖的，在当前全球化的发展趋势中，不
利于与国际接轨，不能将此种设市模式作
为将来的发展方向，否则，将来的中国将
可能会没有县的建制，也没有真正的概念
明晰的市。
102
目前我国市一级建制中已有 70％以上
为整县改市模式而来。
至 1998年，全国建制市增加到 668个，
县（包括自治县、旗、自治旗，县级工农
区、林区、特区、县级镇）减少到 1689个，
减少的县基本上由整县改市而成为市。
这种模式自 20世纪 70年代末开始出现
以来，逐渐成为主要的设市模式。据有关
资料统计,1989年,1993年,1994年和
1997年此种模式占设市模式的比重达 100
％。
103
? （ 4）市领导县的模式
? 这种模式下的市也是一个地域型的概念，
其管辖区域比整县改市更大、更复杂。
? 此种模式是由一个中心城市领导若干
个县，其实质是把一级城市政府变为辖县
的一般地域型政府，或是将省的派出机
关 —— 地区行政公署转变为省县之间的一
级政权。
104
? 这是一种以经济相对发达的中心城市
带动周围农村的城乡合治型的建制模式。
此种模式建国初期即出现，而大规模地推
行则始于 20世纪 80年代。
? 此种模式的产生方式大致有两种类型，
一类是划拨式的，一类是地市合并式的。
? ①划拨
? 这种方式是将中心城市周围的部分
县划拨给中心城市领导。
105
? 这些县原来属某一个地区或者分属某
几个地区，或一个地区撤销后，全部划归
邻近的原无行政隶属关系的中心城市领导。
? 还有一种情况则是在县改市的基础上，
将新设的一些县级市升格为地级市，然后
划拨一些县归其领导。
? 如四川省,1976年将原属温江地区的
双流、金堂二县划为成都市领导,1983年
温江地区撤销，又将温江地区除什邡、广
汉二县外的其余 10县划归成都领导。
106
四川省将德阳升格为地级市，将原属
温江地区的什部、广汉二县和原属绵阳地
区的绵竹、中江二县共 4个县划归德阳市领
导。
②地市合并
这又分两种情况：
第一、是将同名且各不相属的地市合并，
撤销地区改为市领导县体制。
107
? 这种情况的同名地市中的, 市, 原本
就是地级市，并不归地区管辖，但地区行
政公署又大多驻在该市，造成一城之中地、
市机构并存且各不相属的情况。
? 如江苏省的苏州市和苏州地区，地区
行政公署驻苏州市，但不辖苏州市，而辖
无锡县、吴江县等 8县。
108
类似的还有浙江省的温州市与温州地
区，安徽省的芜湖市与芜湖地区，河南省
的开封市与开封地区，广东省的佛山市与
佛山地区，广西壮族自治区的南宁市与南
宁地区、桂林市与桂林地区等。
第二、是同名地市中，市归地区管辖，
这种情况中的, 市, 情况较复杂，有地级
市，也有县级市，大多为县级市。
109
如河北省廊坊地区与廊坊市，辽宁省铁
岭地区与铁岭市，四川省雅安地区与雅安
市,1998年设立的资阳地区与资阳市等，
其中的市均为县级市。
这类情况实行市领导县体制则先将县
级市升格为地级市，同时撤销地区，将地
区所属县（市）并入升格的地级市。
110
而河北省的石家庄地区与石家庄市则
不同，石家庄地区辖石家庄市，但石家庄
市是河北省省会，显然是地级市，这是 80
年代之前由于河北省省会几经变化而形成
的特殊情形（天津由直辖而后又为河北省
省会后又直辖是引起这种特殊情况的主要
原因）。
但这是个别现象，多数地区辖市均为
县级市,,专辖市,,, 地辖市, 的称谓
历来是与现在所说的县级市相对应的。
111
地区辖同名市的还有江苏省扬州地区
与扬州市、镇江地区与镇江市，江西省九
江地区与九江市、上饶地区与上饶市，安
徽省安庆地区与安庆市、阜阳地区与阜阳
市，河南省许昌地区与许昌市、商丘地区
与商丘市，湖南省岳阳地区与岳阳市、湘
潭地区与湘潭市，湖北省宜昌地区与宜昌
市，四川省南充地区与南充市，陕西省咸
阳地区与咸阳市、延安地区与延安市，甘
肃省天水地区与天水市等等，上述均是地
市同名的现象，地区所辖同名市均是县级
市。
112
实行市领导县制，如前所言应先将县
级市升格为地级市，撤消地区更名为市。
而前面所说同名地市不相辖的情况则
不单是将地区更名为市，因为同名地级市
早就存在，也不单是原地区内部发生变化，
因为同名市本不属地区管辖，而是撤销地
区，将原属县（市）并入同名地级市。例
如，浙江省的温州地区撤销地区，全部并
入温州市。
113
需要补充说明的是，上述资料所列情
形是发展变化的，一些地区所辖的县级市
在 70年代末和 80年代初由县级升格为地级，
脱离了地区而转为省辖，便又新出现了地
市同名不相辖的情况，其后再实现地市合
并。
如湖南岳阳市，原属岳阳地区，为县
级市，升格为地级市，又与地区合并。
114
与县改市不同，市管县模式并不是增
设新市，而是在市的建制模式上产生了变
化，形成一种新的地域型的市，这一点与
整县改市相类似，不过比整县改市所设臵
的地域型市的行政区域更大。
与整县改市模式一样，市管县模式在
一定时期中曾起到过积极作用，但也同样
暴露出许多弊端，对于此种模式的具体评
价，此处不详述。
115
? 第四、市的下级行政建制
? 我国目前的建制市，就其下级行政建
制而言分为辖区的市和不辖区的市。
? 不辖区的市一般是县级市，辖区的市为
地级市、副省级市和直辖市。
? 市辖区是由市管辖的一级行政区域单
位，是市的下级行政建制，其行政地位相
当于县。
? 直辖市的市辖区地位高于县，或相当
于自治州（即地级），或介于自治州与县
之间。
116
市辖区设区人民代表大会及其常务委
员会，区人民法院（基层人民法院），区
人民检察院，区人民政府和中国共产党区
委员会。
市辖区的政权机构其独立性相对较小，
主要是作为市级政权机构的助手，协助市
级政权机构对城市进行管理，但区市之间，
尤其是区政府与市政府之间，应当有明确
的权限划分。
117
? 一个市辖多少个区，应根据具体情况而
定，并无统一规定。
? 辖区多可至十几个，少则仅 1个。
? 如四川省遂宁市仅辖市中区一个市辖
区，重庆市直辖前辖 9个区，直辖后市辖区
多达十几个。
? 市辖区不等于市区，市辖区可能是市
区。如北京市东城区、宣武区，也可能是
郊区；如广元市的朝天区，也可能兼有市
区和郊区；如成都市的成华区、金牛区等。
118
? 市辖区也不等于市辖区域，市辖区是
一个法律、行政概念，是一种经法律确认
的行政建制；
? 市辖区域是一个地理概念，是市所管
辖的行政区域的总称。
? 建国以后，市辖区的法律地位是 1954
年我国第一部宪法所确认的，第 53条规定：
,直辖市和较大的市分为区。, 并第一次
正式使用, 市辖区, 这一概念。
119
1955年 6月 9日，国务院颁布的, 关
于设臵市、镇建制的决定,,则进一步对
市辖区的设臵作出了具体规定。
该, 决定, 规定：, 人口在 20万以上
的市，如确有分设区的必要，可以设市辖
区。人口在 20万以下的市，一般不应设市
辖区，已经设了的，除具有特殊情况，经
省人民委员会或者自治区机关审查批准保
留者外，均应撤销，分别设立街道办事处，
作为市人民委员会的派出机关。需要设市
辖区的，也不应多设。,
120
按照 1979年, 地方组织法, 规定，市
辖区为县以上单位。
但市辖区与一般县级以上政府又不完
全相同，它处于一种特殊地位，一方面市
辖区在法律上明确规定为县级以上的行政
建制，另一方面作为城市政府的基层单位，
由于市、区之间的行政关系和区域管理特
点，它又不能完全承担宪法赋予县级以上
各级政府的权限。
121
? 长期以来，市区之间的关系及权限划
分一直未能理顺，这是当前行政改革中应
当解决的一个问题。
? 我国城市行政管理，实行, 两级政权
三级管理, 体制。
? 两级政权即市、区两级；
? 三级管理即市、区、街道。
? 街道办事处是市辖区和不设区的市政
府的派出机关。
122
? 根据宪法和, 地方组织法, 规定：
,市辖区和不设区的市人民政府，经上一
级人民政府批准，可以设立若干街道办事
处作为它的派出机关。,
? 1980年 1月 8日，五届人大常委会重新
公布 1954年一届人大常委会第四次会议通
过的, 城市街道办事处组织条例,,建国
以来几经起伏、一度处于混乱状态的城市
区街体制和工作步入正常状态。
123
A、目前我国街道机构的设臵如下：
①党的系统，即街道党委（或称工委）。
设书记、副书记、组织、宣传、纪委等职
务和部门，包括党领导的人民团体 ——工
会、妇联、共青团的工作部门。
②行政系统。设街道办事处主任、副
主任，设办公室、民政、城管、市容、人
防、文教、计划生育、经管办、综治办等
工作部门，还有二级机构如劳动就业、环
卫所等。
124
? ③ 事业单位和垂直机构。如房管所、
工商所、税务所、公安派出所等。
? B、街道办事处的职能主要有：
? ①城市管理职能，如市容市貌。社会
治安、民政管理等；
? ②经济职能，即创办和主管经济实体；
? ③协调职能，即协调辖区内单位之间、
居民之间、街道与居民之间、街道与居委
会之间的关系；
125
? ④ 指导职能，主要指导居委会的工作。
? 目前我国街道办事处与区（市）之间
的关系与权限划分存在诸多问题，需要进
一步明确和理顺；街道办事处的职能、机
构及运作机制仍需进一步改革。
? （ 2）市行政管理体制
? 市行政管理体制是指市的行政组织结
构、职能结构、行政管理方式和行政运行
机制的总和。
126
? 这个涵义与前文所说的狭义的市政体
制相当，是我们所谈的市政体制的研究重
点。
? 谈城市管理体系时，我们对市政府的
性质与地位、市政府的组成和领导体制、
市政府的内部机构设臵、市政府的职权等
作了介绍，以下就上述内容作一些补充。
? 市行政管理体制是国家行政体制的重
要组成部分，是国家行政体制在城市的延
伸，它具有一般行政体制的主要特征。
127
行政体制的核心问题是国家在行政管
理方面的权限划分，市行政管理体制也同
样如此；
行政体制一般有以下几种形式，市行
政管理体制也同样如此，以下分别介绍。
? 第一．市行政管理体制的主要形式
? ①首长制和委员会制
? 首长制又叫首长负责制、个人负责制，
委员会制又叫合议制、集体负责制。
128
? 凡政府组织法定的最高行政决策权力
和责任，赋予一人承担者，称为首长制；
赋予集体承担者，称为委员会制。
? 首长负责制与个人专权制有区别，它
是领导者在限定的权限范围内起领导作用
的一种形式。
? 个人专权制下的领导者个人权力不受
任何限制，也不对任何人负责，而首长负
责制的最高领导者的权力要受到某种限制，
并有其负责的对象。
129
建国初，我国城市政府管理体制实行
的是委员会制，市长为委员会主席，政府
机构的名称叫市政府委员会。
1954年, 宪法, 规定，人民政府的法
定名称为人民委员会。
市人民委员会即市政府，简称, 市人
委,,并规定市长负责主持市人民委员会
的工作。
130
在, 文革, 前，我国市行政管理体制
从形式上看，基本上实行的是委员会制，
但由于党政之间长期合一，党的一元化领
导使政府管理体制的作用和特征难以表现
出来。
党内的个人专权制使行政体制的委员
会制形式形同虚设。, 文革, 期间更是一
片混乱,,革命委员会, 集党、政、军职
能为一身，其他政权机构基本瘫痪，这一
时期谈不上正常的市行政管理体制。
131
? 1979年，五届人大常委会第 11次会议
决定，将地方各级革命委员会改为人民政
府，同年，市委和市政府机构开始分署办
公。
? 1982年 12月，五届人大第五次会议通
过的我国第四部, 宪法, 和修正的地方组
织法规定，市和区实行首长负责制，其组
成不再实行委员会制，改为工作部门首长
参加制。
132
“地方各级人民政府分别实行省长、自
治区主席、市长、州长、县长、区长、乡
长、镇长负责制, 。按, 地方组织法, 规
定，我国的首长负责制是建立在集体讨论
的基础上的,,政府工作中的重大问题，
须经政府常务会议或者全体会议讨论决
定。,
首长负责制若缺乏监督机制、缺乏集
体讨论便会有可能出现个人独断专行、决
策片面主观等弊端；
133
? 委员会制可以避免上述弊端产生，但
又容易产生个人责任不明、争功诿过和意
见分歧、决策迟缓等弊端。
? 我国的行政首长负责制建立在集体讨
论的基础上，结合了委员会制的优点长处，
对于避免首长负责制容易产生的弊端有积
极作用。
? ②集权制和分权制
? 集权和分权涉及到行政组织系统内部
各层次之间权力的分配和权责关系的体制
结构。
134
? 集权制是指行政权力集中于上级机关，
下级机关没有或很少有自主权；分权制是
指上下级依法各负其责，下级行政机关在
法定管辖范围内有自主权，上级机关不得
干涉。
? 两者各有其利弊，集权制有利于行政
系统的高度统一，最高权力层能统筹全局。
? 其缺点是，难以因地制宜，难以发挥
下级机关的主动性和积极性。
135
? 分权制的优点是因地制宜，有利于下
级机关灵活处理具体事务，应付各种变化，
有利于调动和发挥不同地域。
? 不同部门、不同层次的下级机关的主
动性和积极性。
? 其缺点是，若分权过度则会出现政令
不统一，削弱行政系统的整体协调能力，
造成沟通困难。
136
? 我国建国以来基本上实行的是集权制，
虽然其间也几度有过分权，但总的来看，
是以集权制为主，中央集了地方的权，地
方各级政府中，上级又集了下级的权。
? 从我国城市政府来看，其地位是非自
治的，西方国家的城市多是自治，属分权
制，我国城市政府与上级与中央的关系，
是民主集中制，但由于种种因素的制约，
实际上就是集权制，这在改革开放前非常
典型。
137
改革开放以来，地方政府的权限有所
扩大，从 80年代出现计划单列市及以后的
副省级市到市管县体制的出现，都是城市
政府管理权限扩大的表现，在集权制下出
现了一定程度的分权。
但由于长期以来，中央和地方的事权
关系不明确，事权划分没有法律规定，因
此自建国以来到改革开放期间，我国行政
管理体制的分权与集权的矛盾统一关系一
直未能正确解决，长期处于起伏不定的波
折之中。
138
? 分权和集权都不是绝对的，也不是完
全对立的，而是对立统一的一对矛盾关系，
关键是如何科学、合理地划分中央和地方
的事权，并将其纳入法制轨道。
? ③层级制和职能制
? 这是政府组织体制的两种形式。层级
制是指政府组织纵向分作若干层级，每个
层级所管业务性质相同，各对其上级负责，
但其管辖范围随层级下降而缩小。
139
职能制是指政府组织平行划分若干部
门，各个部门所管业务内容不同，但所管
范围大体相同。
层级制和职能制各有其利弊。层级制
上下级业务性质相同，有利于统一指挥，
相互衔接，节制分明，权力集中。
缺点是，单纯的层级制使各级行政领导
管辖的方面太多，责重事繁、难以胜任，
也无暇研究、统筹全局。
140
? 职能制的优点是分工精细、办事准确，
有利于提高效率，行政首长也能更好地考
虑、统筹全局。
? 缺点是分工过细，主管太多，容易引
起矛盾冲突，造成工作重复，影响效率。
? 现代政府组织一般将两者结合起来，
我国行政组织体制就是这两种体制的结合。
141
? ④ 完整制与分离制
? 这是行政体制中的同一层级或同一机关的各
单位，依其上级对它的指挥、控制是否集中在一
个首长或一个机构上而划分的组织形式。
? 完整制又叫集约制或一元统属制，是指同一
层级的各个机构或一个机构的各个组成部门完全
集中于一个首长或一个机关的指挥监督之下，只
存在单一的领导隶属关系。
142
? 分离制又称独立制或多元统属制，是
指同一层级的各个机构或一个机关的各个
组成部门不集中在一个首长或一个机关的
指挥监督之下，存在着多元的领导隶属关
系。
? 两者各有其利弊。
? 完整制的优点是，事权集中，容易统
筹全局，责任明确，不易推委扯皮，减少
机构重复、节约经费和人力、物力，避免
浪费。
143
我国在改革开放前，长期强调党政不
分，加强党的一元化领导，不加区别地将
一切权力集中于党委，这是将完整制的缺
点发挥到了极致。
改革开放以来，党政机构分署办公，
但政府的一些工作部门，党委系统也同样
设臵，党政职能未能理顺、分清，该政府
主管的事务，党委系统也去管，这又将分
离制的缺点集中表现出来。
144
当前政府系统内部也同样存在不适当的
分离制，城市管理中政出多门的现象时有
发生便是证明。
如对城市流动人口的管理、市容市貌
的管理，对城市卫生和环境污染的管理等，
常常出现几个部门交叉重复的现象，要么
争相管理，导致权力冲突；
要么相互推诿，无人去管。
2001年，郑州市, 馒头办, 和区, 馒
头办, 为经营许可审批权争执不休；
145
一些城市的市区之间、市县之间的公
交营运权限也常出现冲突，如四川省的成
都市、泸州市近年来都出现过这种现象。
这些都是分离制弊端的表现。
我们应当吸取完整制和分离制的优点，
而避免其缺点，绝对的完整和绝对的分离
都是不可取的，也是行不通的。
随着市政管理当局对上述问题的妥善
解决，完整制和分离制正在我国城市行政
管理体制中趋于合理结合。
146
? 第二．市行政管理体制的运行机制
? 这主要指行政运行的主要环节和各环
节相应的机制。
? 市行政运行的主要环节有决策、执行
和反馈。
? 其中决策是关键的环节，它决定着市
政工作的目标和方向；
? 执行是对决策的落实，是政策目标的
实现过程；反馈是对决策和执行的效果评
估，是正确地修正、补充、更改原有决策
的行为过程。
147
? 市行政运行各环节相应的机制包括决
策机制、执行机制、信息咨询机制、监督
和反馈机制。
? 以下主要介绍市行政运行三个环节及
其机制。
? （ 1）决策机制
? 决策机制包括决策领导体系，各决策
机构的职权、决策方式、决策内容等。
148
市政决策包括市政治决策、市权力决
策、市行政决策，决策领导体系主要由中
共市委、市人大及其常委会、市政府组成。
其中，中共市委在决策中处于核心地
位，它所作出的政治决策决定着市政管理
的政治方向、政治原则，是中共市委对城
市公共事务的原则性决策和安排，但中共
市委的政治决策不能取代市行政决策，党
政各有其职能范围。
149
市委的决策内容主要是制定重大方针、
政策以及市政管理、市政改革方面的重大
措施。
此外，市委在决策体系中的职权还包
括，保证上级党委、政府的重大决策在本
市的贯彻实施，在重大事件和紧急事件中
协同政府进行处理。
市人大及其常委会的权力决策是城市
所辖区域内具有最高法律效力的决策。
150
? 其职能作用和决策内容主要是立法和
监督，包括对政府财政预算方案、经济社
会发展和市政改革方案的审议，对, 一府
两院, 工作报告的审议，重要领导人的任
免，提出对国家机关工作人员重大违纪违
法案件的查处意见，对市政管理提出批评
和建议要求等。
? 市行政决策是市政管理中主要的、经
常性的一种决策。
151
其主要职能是,
负责具体贯彻落实市人大的决议、市
委的重大方针、政策以及上级党政机关的
方针、政策；
提出市政管理和市政改革的主要政策
方案；
拥有较大的对行政事务的自主权，如
依法制定和发布地方规章、命令和行政措
施，对市域经济、建设市场、物价的具体
管理，对事务性、日常性重大问题的处臵
等。
152
? 上述各决策机构的决策形式主要是召
开会议。
? 市委决策的会议形式有：
? 市委全体会议，市委常委会会议，市
委书记办公会议，市委办公室会议，市委
部门性、专题性会议。
? 市政府决策的会议形式有：
? 市政府全体会议，由市长召集和主持，
参加会议的有市长、副市长、秘书长（设
区的市）、各工作部门（局、委、办）的
首长，一年召开 2次左右；
153
? 市政府常务会议，由市长或常务副市
长召集和主持，参加者有市长、副市长、
秘书长（设区的市），是市政府对重大问
题进行决策的经常性会议，一般每月召开 1
次；
? 市长办公会议，由市长或副市长召集
和主持，是市政府最经常、最主要的决策
会议，一般 1～ 2周举行 1次，参加者有市长
或副市长、有关部门负责人；
154
? 市政府办公会议，由秘书长或办公室
主任召集主持，是一种不定期召开的、布
臵某些具体工作的会议，参加者为办公
（厅）室的主要负责人；
? 部门性、专题性会议，由分管具体工
作的副市长召集主持，参加者为相关部门
或相关专题的部门负责人，会议不定期召
开。
? 市人大决策的会议有：市人大全体会
议，市人大常委会议，市人大主任会议，
市人大专题小组会议。
155
（ 2）执行机制
执行机制包括执行体系、执行过程、
执行环节和执行手段。
执行是相对于决策而言的，市政执行
是指城市政府以贯彻市政决策为核心的职
务行为。
是市政府和它的工作部门以及工作人员
执行市政决策中枢的决策、指令和法律法
规的过程。
156
? 中共市委和市人大作为决策主体，也
同样具有执行行为，因为，在通常情况下，
执行寓于决策之中，决策即是执行，从这
个意义上讲，它们也是执行机构。
? 但从城市政权机关各体系的性质、职
能来看，城市管理最主要的执行主体是市
政府及其各工作部门。
? 市政府的执行体系主要包括以下几类
部门：
157
? 第一类是宏观调控部门，包括发展计
划委员会、（据 2003年 3月十届人大一次
会议讨论通过的国务院机构改革方案，国
家发展计划委员会改组为国家发展和改革
委员会，市级政府的对应机构也会相应改
组）经贸委、财政局。
? 第二类是专业管理部门，又分为经济
管理部门，如外贸局、交通局、国土局、
农林局、城乡建设委员会等；
158
社会管理部门，如教育局、文化局、
卫生局、劳动与社会保障局、民政局、计
划生育委员会、人事局等；
政治司法部门，如公安局、安全局、
司法局等；
监督服务部门，如审计局、监察局、
工商行政管理局、质量技术监督局等；
政府直属办公办事机构和直属事业单
位，如市政府办公室、政策研究室、外事
办公室、图书馆、档案馆等。
159
第三类是受省对口单位和市政府双重领
导的执行机构，包括国税局、地震局、气
象局、烟草专卖局、中行支行等。
这些行业性企事业单位，不仅承担着
行业管理和协调的执行功能，而且拥有对
自身事务的相对的自主权。
第五类是市政府根据工作需要设立的各
种临时机构，包括各种形式的领导小组、
指挥部、办公室、委员会等。
160
? 以上五类执行机构其职能、性质各不
相同，有国家行政序列中和序列外的，有
双重领导的，有事业型的，它们与市政府
的关系有区别，在执行过程中的地位和作
用也不一样。
? 上述第一、第二类执行机构属于市政
府的工作部门和直属机构，它们直接听命
于市政府，是执行过程中的主要承担者。
161
? 其中，宏观调控部门的地位和作用更
为重要，因为它们的工作范围是综合性的、
全局性的，在行政决策中也起着重要作用。
? 市辖区和县有区别，区更多的是执行
市的决策，自身独立自主权力相对县较少，
而县拥有相对独立的行政决策权和地方利
益，它们也是市政府决策的执行者，但市
政府对县的领导更多是宏观上的、原则上
的，并不直接、具体地安排县政府的工作。
162
双重领导的机构，不仅要执行市政府
的相关决策，而且要执行, 条, 上的上级
领导的决策，在双重领导下，对于执行市
政府的决策有相对独立的自主权。
临时机构是市政府批准成立的，有市
政府明确的授权，它们是市政府决策的执
行者，但同时也有自己的决策权。
163
? 在市政执行中，决策者对上述各机构
应当有清楚的认识和了解，以便分别采取
不同的措施，以保证决策的顺利执行。
? 应当说明的是，我们前面说过，决策
即是执行，因为执行寓于决策之中，因此，
上述所有执行机构决不仅仅只具备执行职
能，在执行过程中，它们同样有决策，只
是这种决策是执行中的决策，是为执行上
级决策而作出的决策，我们称之为执行性
决策，以区别于市政府的行政性决策。
164
? 市政执行可分为三个层次：
? 一是市政府对同级党委、人大和上级
党政领导机关决策的执行；
? 二是市政府各工作部门和市有关机构
对市政府决策的执行；
? 三是上述部门和机构的工作人员对本
部门、本机构领导决策的执行。
165
? 行政执行的主要环节包括行政计划、
行政组织、行政指挥、行政沟通、行政协
调、行政监督、行政控制。
? 行政执行的手段主要有行政、经济、
教育、法律等手段，具体而言包括行政命
令手段、政治宣传手段、例行业务手段、
发包招标手段、利益诱导手段、组织行动
手段、司法救助手段、直接强制手段。
166
? （ 3）反馈机制
? 行政反馈是指在行政过程中，由行
政决策和行政执行所引起的反应，这种
反应通过相对固定的渠道回归传递给决
策主体，使其能据此对原有的目标和措
施、行为进行评估、修正、补充或更改。
? 行政反馈是信息沟通的一种形式，
是政府上层组织了解其下级组织的有效
途径，也是政府与社会公众沟通的有效
途径。
167
政府的反馈机制包括反馈制度的建立、
信息咨询机构的设臵、人员的配备、反馈
方式方法的完善、反馈渠道的建立等。
如建立新闻发布会制度，与市民的对
话制度，座谈会制度，设臵专门机构定期
或不定期、出版公开或内部刊物，发布公
报、收集整理信息、组织专题调查，公开
市长电话和有关职能部门的电话，借助新
闻媒体与公众沟通、交流，建立市长、副
市长与人民代表的联系制度等。
168
? 行政反馈机制是否健全，行政反馈
的作用是否能有效发挥，行政监督起着
重要作用。监督行为和监督过程形成的
评价是通过反馈表达的，因此，有人将
监督与反馈视为同一环节，但实际上，
监督是贯穿于整个市行政运行过程的。
? 监督机制包括监督制度的建立，监
督主体的作用，权力的规定，监督方式、
方法，监督渠道的建立等。
169
? 行政反馈中的市长公开电话、对话
制度、与人民代表定期联系制度等就属
于监督制度的内容。
? 我国城市监督主体及其作用和权力，
包括市人大及其常委会的立法监督，司
法机关的司法监督，中共市委的政党监
督，行政机关的行政监督，市人民团体
和市民的群众监督，新闻媒体的社会舆
论监督等。
170
? 目前我国市政监督机制还存在着明
显的缺陷，有待于在进一步深化改革的
过程中健全、完善。
? 关于市行政管理体制的职能结构，
是市政体制和市政体制改革的重要内容，
涉及的内容也比较多，我们将在以后有
关章节具体介绍。
171
? （ 3）城市权力系统之间及其上下级
之间的权责关系
? 我国城市权力系统包括中共市委、
市人大、市人民政府、市人民法院、市
人民检察院。
? 关于上述机构的性质、地位、组成
和职权等，我们在前面已作过介绍，此
处主要讨论它们之间的关系。
172
? 第一．中共市委与城市政权机关的关
系
? 中共市委是我国执政党 —— 中国共
产党在城市的组织机构，是中国共产党
中央委员会的地方组织。它对城市国家
政权机关，包括市人大、市人民政府、
市人民法院、市人民检察院起着领导作
用，处于领导地位。
173
? A、市委对市人大的领导主要通过以
下途径体现出来。
? ①向市人大提出政策建议和人事建
议。通过市人大及其常委会以立法的形
式加以确认，使之转化为国家意志。提
出新一届政权机构领导人员名单，交人
大审议表决。
? ②通过党员干部的自身努力，保证
党的意见和建议转化为国家意志，转化
为法律。
174
? 主要是党员干部在市人大兼任重要
职务，如市委书记兼市人大主任等；再
者通过市人大代表中占人数优势的党员
代表发挥作用。
? 中共市委对市人大的领导不是包办
市人大的工作，这种领导关系不同于党
内上下级或行政系统内上下级的隶属关
系，市委不能向市人大发号施令。因为，
两者的性质、作用、结构都有区别。
175
? B、具体而言，对两者的关系应把握
以下几点：
? ①坚持党的领导是人民代表大会制
度必须坚持的一项重要原则。市人大应
当自觉接受中共市委的领导，市委也应
注意实施领导的途径和方式，不应直接
向市人大发号施令。
? ②市委应带头遵守市人大及其常委
会制定的法规和通过的决议。
176
? 各级党组织不仅应当在宪法和法律
范围内活动，也应尊重和遵守地方性法
规和市人大的各项决议。
? ③各级党组织和党员干部应接受市
人大及其常委会的执法监督。地方人大
有权监督本行政区域内的一切组织和公
民在遵守和执行宪法、法律、行政法规
方面的行为，防止和纠正任何违宪、违
法、违规行为。
177
? 共产党组织对人大实行政治领导，
人大对共产党组织进行宪法监督，这是
相辅相成的。
? 中共市委对市人民政府的领导，主
要体现在政治领导、思想领导和组织领
导三个方面。
? C、处理党政关系应当遵循以下原则：
178
? ① 坚持党的核心领导地位原则，从
中央到地方均应如此。市政府应自觉接
受市委的领导，市委则应正确运用领导
方式，掌握领导原则，不能直接包办，
也不能直接向政府工作部门发号施令。
? ②依法活动的原则。
? 党的领导必须在宪法和法律范围内
进行，党组织和党员不能凌驾于宪法和
法律之上。
179
? 同样，政府与党组织的关系也应当
建立在宪法和法律规定的范围内。
? ③职能分工原则。党政职能是有区
别的，应理顺党政之间的职能关系，不
能党政不分、以党代政。党政职能分工
不等于一味强调党政分开，根据具体情
况，党政职能中相近的可以合并，不同
的则分开。
180
? ④ 互相监督原则。党对政府的监督
是一个方面，这方面已建立起监督机制，
但另一方面，政府也应当对党组织进行
监督，而这方面长期以来是一大缺陷。
? D、中共市委对市司法机关的领导
? 正确处理执政党与司法机关的关系的
核心问题是党的政策与国家法律的关系。
处理两者关系应把握以下原则：
181
① 党对司法机关的领导，主要通过
党的政策来指导司法机关的工作，通过
党的政策来指导法律的制定和执行，党
的政策是法律的灵魂，是立法的依据，
立法工作和司法工作必须以政策为指导。
例如，党的, 十三大报告, 提出, 社
会主义初级阶段理论,, 1993年宪法修
正案便将其写入宪法。
182
? 除宪法外，我国的法律都是在党的
政策的指导下制定的，也是在党的政策
的指导下执行的。法律是政策的具体化
和规范化。
? ②党的政策不能取代法律，两者是
有区别的。
? 党的政策主要在宏观方面发挥作用，
它注重政治性、战略性和全局性的问题，
起引导方向的作用。
183
? 法律主要在微观方面调整个人之间、
组织之间、个人与组织之间的权利义务
关系，带有明显的强制性。
? 党的政策主要通过号召、宣传、动
员、说服、教育等起引导作用。
? 它的调节范围和直接对象主要是党
组织和党员，通过他们的活动对全社会
产生间接影响。
? 法律直接对社会所有成员产生约束
力。
184
因此，当党的政策已转化为法律时，
应当以法律为准绳，而不能以政策来取
代法律。
只有在法律没有明文规定，或政策
未被体现为法律时，才可以以政策替代
法律的作用。
当法律已有明文规定，或政策已转
化为法律时，却不按法律办事而另以有
悖法律的政策为依据，则是错误的、违
法的。
185
? ③ 党的政策与国家法律应相互支持、
协调发展、共同发挥作用。
? 党的政策不能取代法律或否定法律，
法律也不能不要党的政策的指导。
? 党的政策一旦经实践证明是正确的、
合理的，便应及时使之法律化、使之转
化为法律，使政策和法律发挥整体效能。
186
? ④ 司法独立与党的领导。
? 党的十一届三中全会重申了司法机
关要保持应有的独立性。
? 五届人大二次会议通过的, 人民法
院组织法, 规定了, 人民法院独立进行
审判，只服从法律, 这一社会主义法制
原则。
? 1979年党中央关于执行刑法、刑事
诉讼法的指示明确指出：
187
? 党的领导主要是方针政策和政治思
想的领导，党委不审批案件，党保证人
民检察院依法独立行使检察权，保证人
民法院依法行使审判权。
? 新宪法也明确规定：人民法院、人
民检察院分别独立行使审判权和检察权，
不受其他行政机关、社会团体和个人的
干涉。
188
? 人民法院、人民检察院对人民代表
大会和人民代表大会常务委员会负责。
? 按照相关法律规定，未经人民代表
大会及其常务委员会的批准，党组织不
能自行决定调动司法机关内党员负责人
和党员审判员、检察官的工作。因为，
他们虽然在组织关系上隶属于各级党委，
但他们是司法机关的工作人员，他们的
工作只对同级人大及常委会负责。
189
? 党的政法委对司法工作的领导是集中
统一的宏观协调，而不是具体干预和包
办。
? 以上是司法独立的基本内涵，但司
法独立不是绝对的，在司法工作中应当
接受党委、具体而言是党的政法委的宏
观、统一领导。
? 第二．市人大与, 一府两院, 的关
系
? 市人民代表大会在城市国家机构体
系中居于首要的、最高的地位。
190
? 它与, 一府两院,,即市政府、市
法院、市检察院在同级城市政权体系中
行政级别虽相同，但权力地位更高，不
是完全并列的，而是从属的关系。
? 具体体现在以下几方面：
? ①同级, 一府两院, 的组成人员由
市人大及其常委会产生并由它罢免 ;
? ② 同级, 一府两院, 对同级人大负
责并报告工作 ;
191
? ③ 同级, 一府两院, 必须接受同级人
大及其常委会的监督 ;
? ④ 人大有权决定本区域内国家和社会
的一切重大事务，拥有立法权。
? 第三．市人民政府与司法机关的关系
? 市人民政府与市人民法院、市人民检
察院都对市人大负责并报告工作，都隶属
于市人大，三者地位是并列的。
192
? 三者职能范围不同，相对独立开展工
作，互不干预对方工作范围内的事务。
? 三者之间又有一定联系和影响。
? 一是人民检察院和人民法院对政府机
关和行政人员实施法律监督，以促使其遵
纪守法、依法行政。
? 二是三者之间在工作上相互配合，
193
? 广义的司法机关不仅包括法院和检察
院，还包括公安机关和司法行政机关，作
为公安机关的市公安局和司法行政机关的
市司法局，具有双重身份：
? 一方面它们属于政府工作部门，属市
政府直接领导；
? 另一方面，它们又属于司法机关，具
有司法职能，它们接受司法系统上级机关
的领导，同时受与本级政府同级的司法机
关的监督，在工作中需要相互协调、相互
配合。
194
如市检察院的法律监督除了对政府
机关的行政人员职务上的犯罪或利用职
务进行犯罪的案件行使检察权外，还对
政府中负有特殊职责的公安机关和司法
行政机关的活动予以监督，这就需要政
府部门及政府部门中的公安、司法行政
机关配合做好上述工作。
195
人民法院和人民检察院相配合才能保
证其审判工作顺利进行和法律监督的顺利
实施，人民法院还经常与基层人民政府配
合，共同指导居委会的人民调解委员会工
作，协助调解纠纷。
