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市政学
（ 3）
西南民族大学经济与管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
张为波 @健身
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第三章 市政职能
? 本讲教学目的
? 1．使同学们了解 市政职能的概念 。
? 2．明确 我国的市政职能及其相关含
义。
? 思考题：
? 1、试述 城市市政职能。
? 2、试述市政职能和城市职能的异同。
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第一节 市政职能的涵义与内容
? 一、市政职能与政府职能
? （一）市政职能是政府职能在城市的
体现
? 市政职能是政府职能在市辖区域内
的具体体现，它是整个国家政府职能的
有机部分。因此，谈市政职能应弄清什
么是政府职能。所谓政府职能，即政府
在一定时期内，根据国家任务和社会发
展的要求，在依法行使国家权力的过程
中所承担的职责和具有的作用。
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它是政府活动的基本方向和主要任务。
政府的职能是由国家的职能所决定的，
政府职能是国家职能的具体执行和体现。
国家基本职能之一是政治统治，它是
国家本质的表现和阶级统治的必然要求，
失去了政治统治的职能，统治阶级的地位
和利益就难以得到维护。
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因此，国家职能是政治统治职能和社
会管理职能的统一。
政府以国家权力为后盾，以维护国家
的政治统治、管理好社会事务为己任。
政府职能具有阶级性、服务性、多样
性、动态性等特征。
政府行政职能是一个结构严密的体系。
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? 从基本职责看，它包括政治统治和社
会管理两项基本职能。
? 从行政过程看，它又包括计划、组织、
协调、控制等项运行职能。
? 从行政管理所管辖和控制的幅度，可
划分成高层次管理职能，即国家管理职能；
? 中层次的行政管理职能，即省、市行
政管理职能；
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? 低层次的行政管理职能，即县、乡
（镇）一级的行政管理职能。
? 就此角度可以看出，市政职能是政府
职能的一个有机组成部分和重要环节；
? 可以说，市政职能是政府职能在城市
的体现，并随着现代化，特别是城市化的
不断向前发展，显示出越来越重要的作用。
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? （二）市政职能的涵义
? 市政职能是指城市政府在依法管理城
市公共事务中所承担的职责和具有的作用，
从动态来看，它是行使职权、发挥作用的
一系列活动的总称。在我国，广义的市政
职能包括国家在城市内的政治、经济、文
化和社会管理事务方面的重要职责和功能，
在市政管理过程中体现为法律、法规和上
级政府决定的执行。
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而狭义的市政职能主要是指城市政府
在城市环境、城市规划、城市建设、城市
服务和城市管理等方面的职责和功能，同
时也包括组织本市的政治、经济、文化和
社会活动，管理地方公共事务，为城市居
民提供优质高效的公共服务。
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? 市政职能的履行是以城市政府为主体，
通过法制化、科学化、现代化的途径和方
式，对城市公共事务这个客体进行管理。
? 市政职能状况和一个国家的性质和城
市政府在国家政权体系中的地位联系在一
起，不同国家的城市有着不同的市政职能。
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? 单一制国家的城市政府职能与联邦制
国家的城市政府职能就存在很大差异。
? 市政职能也随着城市的发展而不断发
展变化，在不同国家和同一国家的不同历
史时期，市政职能具有不同的内容和特征。
? 在我国，就狭义而言，城市政府的基
本职能主要有规划职能、建设职能和管理
职能。
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（ 1）规划职能，即城市政府制定一定
时期的城市建设和社会经济发展蓝图的职
能。
规划既是城市建设和管理的基本依据，
也是城市建设和经济社会发展的指南。
它包括城市规划和城市国民经济、社会
发展中长期规划。
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（ 2）建设职能，即城市政府促进经济
和其他各项事业发展的职能。
建设既是城市规划的落脚点，也是满
足城市人民物质文化生活的基本手段。
从整体上，可分为城市物质文明建设
和精神文明建设。
（ 3）管理职能，有广义和狭义之分。
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广义管理职能指城市政府对城市各项
事业进行规划、决策、监督、指挥等，包
括决策管理、运营管理、效益管理、法制
管理等。
狭义管理职能指城市政府对城市政治、
经济、文化等各项秩序的维护，对各项建
设事业的保障，对各类建设成果的保护和
对秩序混乱、灾害的治理，包括城市环境
管理、市容卫生管理、道路交通安全管理、
市政工程和设施管理、市场秩序管理等。
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二、市政职能与城市职能
? 市政职能与城市职能是两个既有区别
又有联系的概念。
? （－）两者的区别
? 1．职能主体不一样
? 指职能的所有者不一样。市政职能是
指城市政府在依法管理城市公共事务中所
承担的职责和具有的作用，因此市政职能
的主体是城市政府。
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? 城市职能是指城市在社会经济发展中
所具有的作用和能力，因此，城市职能的
主体是城市。
? 前者的主体是, 人,,后者的主体是
,物, 。
? 2．职能产生和形成的基础不一样
? 城市职能由于其主体是城市本身，由
于其形成的基础是, 物,,是由客观环境
和客观规律所决定的，因此它的存在和表
现形式是客观的、自发的，是不以人的意
志为转移的。
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即职能的表现和发挥不是由人们的主
观愿望所决定的，是一种水到渠成式的自
然表现出来的。如唐代城市的, 坊, 制是
与唐代的社会经济发展水平相适应的，到
了宋代，由于社会经济的进一步发展，城
市的商业职能进一步增强，唐代的, 坊,
制已不能满足城市商业职能发展的需要，
人们主观意愿制定的, 坊, 制便不得不进
行改变，破墙开店，临街设市便是由社会
经济发展的客观规律所决定的，自发地产
生的新现象。
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? 当然，这种自发地表现并发挥出来的
城市职能不能长期任其自发，到一定阶段
则需要人们有意识地对此进行计划、控制
和引导，使其有序地、有效地发挥作用，
这后者就属于市政职能的范畴了。
? 市政职能由于是由, 人, 决定的，因
此，它的存在和表现形式带有主观性，是
自觉的，是以人的意愿来决定的。
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它的发挥是人们有意识进行的。
如市政职能中的规划职能的表现便是
如此。早期的城市没有人为的规划，随着
城市的发展，人们开始意识到规划的重要
性，但规划职能真正引起重视，并发挥重
要作用是从近代工业革命开始的。
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为了工业发展的需要，人们对传统城市
重新进行了规划，将中世纪弯曲狭窄的街道
设计为宽阔的笔直的大道，将封闭型的城堡
设计为开放型的城市。
这些都是根据人们的主观愿望来进行的，
从功利派规划思想到技术派、有机派规划思
想无一不是如此。
但市政职能虽然具有主观性，却不是随
意的，它是根据城市职能发挥的需要而有意
识地、自觉地表现出来的。
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? （二）两者的联系
? 1．城市职能决定着市政职能的方向
? 城市职能是由城市的各种物质条件和客观
环境所决定的，它的产生和形成是有一定
的客观规律性，是不以人们的意志为转移
的，因此，它产生和形成的基础是, 物,,
而不是, 人, 。
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? 虽然在城市的发展过程中始终存在着
人类的生产活动，城市职能的产生和形成
也离不开人类的活动，但是人类的活动对
城市职能的形成不具有直接作用，起直接
作用的是物质条件和客观规律。
? 例如，许多城市的特殊职能与其所处
的地理环境有直接关系，而城市位臵的选
择却不是人为的，它是具有一定客观规律
性的。
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再如，江河沿岸的许多港口城市是随
着水运发展而产生，而发展的，而决定其
港口城市的特殊职能的因素不是人，即不
是人们主观意志所决定的，而是其地理环
境和社会发展的客观规律所决定的。
城市的特殊职能如此，城市的普遍职
能也同样如此。
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? 如，作为城市普遍职能的经济职能，
同样是随着生产力的发展，随着商品交
换的频繁而自然形成的，它的产生和形
成也同样不是人们的主观意志所决定的。
? 市政职能则不同，它的主体是城市
政府，城市政府如何确定自己的职责，
如何发挥自己的作用要根据统治者的意
志和人民的意愿来决定，因此市政职能
产生和形成的基础是, 人, 。
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? 是由人们的主观愿望所决定的，它
具有主观性。当然，这种主观性应当建
立在遵循客观规律的基础上，而不是随
心所欲的。
? 3．职能的存在与表现形式不一样
? 市政职能是主观的，但这种主观性
必须与客观性相结合才能保证其合理性
和科学性，因此市政职能必须根据客观
存在的城市职能来决定其方向。
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尤其是城市的特殊职能和主导职能，
它们决定着城市的性质和发展方向，市政
职能则应据此确定自己的重点和方向。比
如港口城市，其特殊职能和主导职能决定
了城市的性质和发展方向是以港口运输、
航运贸易为中心，那么市政职能中的规划、
建设和管理职能均应以此为中心，为方向。
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? 2，市政职能决定着城市职能的发挥
? 城市职能的产生和形成是客观的、
自发的，但城市职能的发挥不能完全任
其自然，城市需要人们对其进行管理，
这就需要市政职能发挥作用。
? 合理的、科学的、有效的市政职能
能保证城市职能合理地、最大限度地发
挥作用，反之则会制约城市职能的正常
发挥。
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工业革命后，随着城市化进程的加
快，发达国家一度出现的严重的, 城市
病,,以及当前发展中国家出现的诸多
城市问题，以及, 过度城市化,,, 滞
后城市化, 等现象便是由于市政职能未
能合理设臵、合理发挥而导致城市职能
未能有效的、充分的发挥的例证。
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? 20世纪 80年代以来，遍及世界各国
的行政改革中对于市政体制的改革，就
是为了使市政职能更好地适应城市职能，
以保证城市职能合理的、最大限度的发
挥的自觉行动。
? 总之，市政职能与城市职能两者的
关系是相互作用、相辅相成的。
? 城市职能是市政职能产生的前提和
依据，它决定并制约着市政职能的方向；
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? 市政职能则是城市职能的内在要求
和必然结果，它指导并规范着城市职能，
制约着它的发挥。
? 三、市政职能的分类
? 我们从不同角度把市政职能分为若
干类型，以便从各角度透视结构复杂、
内容丰富的市政职能。
? （一）按产生的时代可以将市政职
能分为传统职能和现代职能两种类型
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? 传统职能，是指城市发展历史过程
中初期出现并保留至今的职能，例如治
安管理和消防职能等。这些职能主要产
生在古代和近代消费型城市，各项职能
都和市民的生活息息相关。
? 传统的市政职能依然保留着它的生
命力，并随着城市社会生活的复杂化而
日益发展，具有永久性、稳定性、基础
性特征。
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? 现代职能，是指第二次产业革命以后
随着现代城市文明的发展而逐步兴起、并
日益显示其重要性的职能。
? 这些职能具有战略性、导向性，并且
与城市自身的生存与发展密切相关。
? 例如，城市规划、城市经济、产业振
兴、环境保护，等等。
? （二）按职能的作用方式可将其分为消
极职能和积极职能两种类型
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? 消极职能又称为防御性职能。
是指通过限制性、保护性的手段，维
持一个最低限度的城市社会、经济、生活
秩序和生活环境以及谋生条件的职能。
例如，治安管理、环境保护和减灾救
济等。消极职能在城市发展早期曾是主导
性的市政职能，在现代城市管理中依然发
挥着不可缺少的重要作用 。
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积极职能又称建设性职能，是在基本
的秩序和安全得到保障的前提下，采取鼓励。
计划、组织、导向、指挥等主动手段，谋求
为城市社会提供更好的服务、更便利的条件、
更富足的生活的职能。
例如，城市土地管理、市政设施建设
等。
消极职能和积极职能是相对而言的，
消极职能主要是限制事物向坏的方向演化，
积极职能是使事物朝更好的方向发展，两者
相辅相成，缺一不可。
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（三）按职能的服务方向可将其分为内
向职能和外向职能两种类型
1,内向职能是指对城市政府的运营起
支持作用的职能。
? 其目的是向城市政府补充养料、收集信
息，为城市政府正常运转打下人事、财务、
物资、资料等方面的基础。例如，人事职能、
财政职能、文秘职能、监督职能等。
? ２、外向职能是指面向城市社会的职能。
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? 其目的在于向城市人民以至城市之外
的社会，提供一个优良美好的生产、建设、
贸易、生活、娱乐的环境，并提供相应的服
务。例如，环境保护职能、建设职能等。
? （四）按职能作用领域可将其分为经济
职能和社会职能两种类型
? １、经济职能是指有关经济方面的职能，
其出发点在于促进物质的丰富、经济的繁荣、
生活的优裕。
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例如，工业交通业管理。商业饮食服
务业管理、对外经济贸易、农村经济领导、
综合经济等。
我国长期以来一直实行计划经济体制，
政企关系不分，企业和其他经济实体隶属
于政府，政府对企业实行, 包起来、管到
底, 的方法，把企业的人、财、物和产、
供、销业务都纳入政府的计划，使市政经
济职能没有发挥其应有的作用。
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改革开放以来，在一些主要城市中初
步确立了社会主义市场经济体制，从根本
上改变了过去的那种做法，对城市政府的
经济职能进行了重新定位。
? ２、社会职能是指有关社会秩序、社
会生存与发展的职能，其目的是人的素质
提高、社会秩序稳定、社会风尚的净化。
? 例如，治安管理、科学技术、文化教
育、社会保障等。
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? 社会职能关心的重点是市民生活质量的提
高、市民素质的提高，建立完善的公共安全秩
序，促进良好的社会风气。
综合上述职能，城市政府的基本职能可以
归纳为三个方面，即规划职能、建设职能和管
理职能，其中管理职能包含着服务职能。
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第二节 现代城市的主要市政职能
? 一．现代市政职能概述
? 根据城市管理涉及的事务的主要内
容、特点和我国城市管理的实际情况，
可以将市政职能分为一般职能和专业职
能。
? １、所谓一般职能是市政管理必须
涉及的基本职能，如管理职能、经济职
能、社会服务职能等；
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? ２、专业职能是政府在一定范围一定时
期内所履行的专业性职能，如城市的规划、
交通管理、土地管理、基础设施管理等职能。
? 二．主要的市政职能
１、管理职能
这是一个城市政府任何时代都具备的
基本职能，尽管很长一段时间里社会管理职
能一直是政治统治职能的副产品，但即使在
统治职能占绝对优势的古代社会，城市的管
理职能仍有一席之地而且不可或缺。
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当时代发展到了现代社会，城市的管理
职能已从根本上压倒了统治职能，成为城市
政府的根本职能之一。
管理职能使城市政府更好地维护社会秩
序，为社会经济的发展提供保障，促进社会
经济的发展，提高市民社会生活的质量。
当然，政府的管理职能并不是指把城市
的一切事务都纳入城市管理的范围，城市的
政府管理应与社会自治相结合，合理地划分
政府与社会的界限，将政府管理和社会自治
结合起来。
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２、经济职能
? 这也是城市政府的基本职能之一。
? 城市在总体上是一个生产系统，通
过社会生产满足广大市民的物质与精神
需求，政府作为城市的管理者其作用就
是推动社会生产的发展，促进经济的发展，为广大市民提供更多的物质资料。
? 城市的经济职能，在以前主要表现
为政府对经济的计划式管理，市场的作
用微乎其微，随着改革开放的推进和市
场经济的确立，市场调节变成了经济领
域的最主要手段。
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但这并不意味着政府从此退出经济领
域，在市场经济条件下，政府还是有所作
为的，但并不是直接干预经济，主要是利
用财政、金融、法律和一定的行政手段，
从宏观上对城市经济进行调控，维护经济
秩序的良性发展，促进社会经济的繁荣。
长期以来，我国一直实行计划经济体
制，政企不分，一切都纳入国家计划的范
围，企业没有自主权，积极性与创造力受
到极大的压制。
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随着改革开放的推进，政府与企业
需要重新定位，理顺政府与企业的关系，
将自主权真正还给企业，而政府则为企
业的发展保驾护航。
３、社会服务职能主要是指城市政
府为社会发展提供公共服务，以维护良
好的社会公共秩序，促进社会的良性发
展，为市民提供良好的公共安全、社会
保障、科教文卫等方面的公共服务。
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改善市民生活质量，提高市民素质，建
立良好的社会秩序与健康的社会道德风尚。
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第三节 影响市政职能的因素
市政职能表面上是市政府的职责与
功能，但任何一项职能都需要多个方面
的参与和配合，否则就很难顺利履行。
市政职能的实现过程是一个复杂的
运行过程，是整个政治体系运行的结果。
一、市政职能体系取决于城市政府
的行政地位
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? 如前所述，我国城市按行政级别可以
分为四类，即县级市、地级市、副省级市、
省级市。
? 同时地级市又可分为两类，包括能够
制定行政规章的城市人民政府，即省、自
治区人民政府所在地的市和国务院批准的
较大的市和一般的地级市。
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? 1、直辖市属于省级单位，产业结构
比较齐全，规模也较大，一般都是全国
性的政治、经济、文化中心，通常以第
二、第三产业为主，对周边地区形成较
大的辐射作用；
? 2、副省级市主要是以计划单列市为
主，外加济南与杭州两个省会城市，计
划单列市具有省级的经济管理权，其经
济与社会发展计划直接纳入全国计划。
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? 3、副省级市一般是某一大区域内的政
治或经济中心，或具有重要的战略地位。
? 4、地级市是受省级政府直接管辖，是
具有地区性政治、经济、文化中心功能的
较大城市，地级市数量众多，是我国城市
的主要形式。
? 近年来，县级市的数量增长迅速，县
级市脱胎于县，其职能与县相似，主要以
农业、乡镇企业、中小型企业和较小规模
的公共服务为主。
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? 由此可见，我国城市的行政地位存在
着较大的差异，确立和调整市政职能首先
必须以城市的行政地位为依据。
? 二、城市的职能取决于城市的特色与
工作重点
? 我国城市的特点较为明显，如工业城
市、港口城市、旅游城市等。
不同特色的城市，其政府职能也有不
同的侧重点，而政府职能的不同必然导致
城市政府在职权划分、机构设臵和职能实
现方式上的诸多不同。
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因此，市政职能体系要根据不同类型
城市的特点和工作重点的具体情况确定。
三、经济政策的不同也导致市政职能
的巨大差异
国家对城市实行的政策主要是经济政
策的不同，也导致市政职能的巨大差异。
我国的城市按经济政策的不同可以分
为经济特区和对外开放城市和一般城市三种。
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经济特区城市如深圳、厦门等实行特殊
的经济政策和特殊的管理体制，享有很大的
经济自主权的城市。
对外开放城市也拥有较大的对外开放方
面的管理权限，对前来投资的外商实行经济
优惠政策。
而其他城市则一般不享有上述特殊的经
济政策，这样的城市在我国占大多数。
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第四节 我国市政职能的改革与发展
? 一、我国市政职能存在的问题
? 改革开放以来，特别是党的十四大以
来，我国市政职能转变和机构改革取得了一
定的进展。
? 但是，由于历史遗留问题过多，阻力
过大，虽经多次改革，但城市政府职能和机
构存在的诸多问题仍未得到根本性解决，与
市场经济发展的矛盾依然非常严重。
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? 目前，我国市政职能存在的问题主
要有：
? １．从政府与企业的关系来看，政
府对企业，尤其是对国有企业的行政干
预仍旧大量存在，对企业的引导和服务
则明显不足。
? 企业的自主权并没有得到真正的尊
重。这一点在欠发达地区和基层更为突
出。其次，企业的待遇不平等。
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? 从表面上看，各种所有制形式并存已经
成为人们的共识，但在涉及国家投资、贷款、
技改项目时，政府对国有企业依然偏爱有加，
国有企业理所当然地成为财政、金融、工商、
税务等部门支持的重点，而私有企业则不受
关注甚至遭受歧视。
? 2．从政府与市场关系来看，市场的作
用没有得到很好的体现。
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许多工作没有按照市场规律去做，行
政干预依然大行其道，市场的作用没有得
到充分的发挥。特别是在有些地区，由于
体制缺陷和利益驱动，既当, 裁判员,,
又当, 运动员, 的问题普遍存在，直接导
致地区封锁、行业垄断，以及在政策执行
上的, 上有政策，下有对策, 。
这些问题的存在客观上阻碍了各种商
业要素的自由流动和配臵，不利于全国统
一的自由市场的形成和发展。
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? 3．从政府与社会的关系来看，行政机
关集权严重。
? 行政手段仍是经济与社会管理中的最主
要手段，许多本来应该用经济手段、法律手
段解决的问题，仍通过行政手段解决。
? 可以通过社会团体和社会中介组织完成
的事情，行政机关仍然热心参与。
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我国的各种社会组织，如行业协会、商
会、仲裁机构、会计师事务所、律师事务所、
咨询机构、资产评估机构等已有了相当规模
的发展，承担了相当部分原由政府行使的职
能，但总体上仍大大滞后于市场经济发达国
家的发展水平，政府仍然承担了大量的本可
以由社会组织行使的职能。
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? 其主要原因在于：
? 一是一些社会组织的社会化程度较低，
官办色彩浓厚，服务意识淡薄，缺乏群众基
础；
? 二是社会的权力没有得到真正的尊重，
国家机关对社会团体的作用始终是加以限制
的，使其难以发展壮大；
? 三是一些社会组织发育不全，缺乏自我
约束、自我管理的机制，有的甚至弄虚作假，
违法乱纪，难以承担提供公共服务的职责。
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? 如工青妇等社会团体有名无实，作用有
限，难以达到监督和辅助政府工作的作用，
也没有为该团体的普通成员谋取太多的利益。
? 4．职责不清，职能交叉、错位、越位、
失位现象严重。
? 党政关系没有理顺，党政机构无论从设
臵还是从职能上都存在着较为严重的重复现
象。国家机关内部，机构庞大、人浮于事。
事权冲突，难以协调，争功委过现象普遍。
文牍主义和官僚主义依然严重，贪污腐败之
风屡禁不止，反腐倡廉工作依然任重而道远。
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? 二、市政职能转变的目标
? 市政职能的转变势在必行，不进行改
革就没有出路，必须加快市政职能的转变，
推进城市发展。
? 市政职能转变和机构改革的目标是：
? １、根据市场经济的要求，转变市政
职能，实现政企分开，把经营自主权真正
交还给企业，把市政职能切实转变到宏观
调控、社会管理和公共服务上来。
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2、党政分开，改革政府弊政。党政不
分其危害性并不亚于政企不分。
党政不分是职能混乱、官僚主义、腐败
横行的总病根，不解决这一深层次问题，其
他问题就不可能根本解决。
同时建立办事高效、运转灵活、行为规
范的城市行政管理体系也是非常必要的，毕
竟行政机关与广大市民的联系是最为密切的。
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? 改革城市政府组织结构，加强宏观
经济调控部门，减少专业经济管理部门，
健全社会服务部门，强化执法监督部门，
培养和促进社会中介组织的发展。
? 3、加强城市法制建设，实现城市国
家机构组织、职能、编制、工作程序的
法制化。
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? 三、我国市政职能的转变的主要内容
? 市政职能的转变是一项宏大而艰巨的
系统工程，并不是只要进行简单的政府职
能调整就能实现的。
? 职能转变，不仅涉及制度层面还涉及
思想层面和历史层面，其转变不可能一步
到位，一蹴而就。历史的包袱，人为的阻
力还有各种各样的潜在因素都是很难克服
的。
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? 当然在长期的改革过程中，我们已现
累了较为丰富的经验，各种科学的思想也
在不断的引入，综合起来，在很长一个时
间段内，我国的市政职能改革主要需做好
以下几方面的工作：
? （１）理顺各种关系，为市政职能的
改革创造良好的外部环境。
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? 首先，解决党政不分问题，调整党
政关系，党对国家的领导未必一定要通
过干预行政的方式实现，党的作用在于
宏观领导，把握大方向，加强党的领导
并不意味着党将所有权力都据为己有，
而在于改善共产党的领导，使党政能各
司其职，各负其责。
? 其次，上下级之间的关系也有待调
整。
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? 长期以来，权力一直是集中于上级
机关，下级没有多少自主权，因而就不
可能因地制宜地处理地方或本部门的具
体事务。
? 下级没有处理问题的应有权力，工
作没有成就感，不利于积极性、创造性
的发挥，使下级变成了上级的附庸。
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? 最后，国家权力与社会权力失衡，国
家把本来属于社会的权力据为己有。
? 这一系列关系不理顺，市政职能改革
就难以取得突破性进展。
? （ 2）由全能型政府向有限型政府转变。
政府要改变过去管理中无所不包、无所不
能的传统习惯，坚持有所为、有所不为。
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凡是市场、社会、企业和公民能自我
调节、自我管理的事，政府就不必介入；
反之，政府可以适当介入。具体地说，
政府应当切实履行好宏观调控、监督协调、
提供服务等项基本职能，在公共设施和基
础设施建设、环境资源保护、发展科学教
育文化事业、公共福利和保障、国家安全、
法制建设等方面充分发挥职能作用。
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同时，政府要有意识地培育社会中介
组织，提高社会的组织化程度，扩大社会
组织自我管理的能力，为政府职能的转移
提供承接载体，以形成, 小政府，大社
会,,, 小政府，大服务,,, 小政府，
大保障, 的格局。
? （ 3）从微观经济管理向宏观调控转变。
? 政府要适应市场经济需要，实现政企真正
分开。
75
政府不再对企业的微观管理进行行政
干预，使企业真正成为参与国内外市场竞
争的主体。
政府还应尽快改变对不同所有制企业
的差别对待，逐步取消对外商投资企业的
,超国民待遇,,使国内外企业在同一起
跑线上展开公平竞争。
另外，政府应当强化公共经济调控职
能、服务职能，维护国家经济安全职能，
为企业发展和竞争创造良好的外部环境。
76
? （ 4）从市场参与者向市场秩序维护
者转变。
? 政府应当努力促成全国统一的自由
市场的建立，转变既当, 裁判员,,又
当, 运动员, 旧传统，切实担负起维护
市场秩序的职能，为企业创造一个统一、
公正、自由的市场环境，促进市场经济
的发展 。
市政学
（ 3）
西南民族大学经济与管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
张为波 @健身
2
第三章 市政职能
? 本讲教学目的
? 1．使同学们了解 市政职能的概念 。
? 2．明确 我国的市政职能及其相关含
义。
? 思考题：
? 1、试述 城市市政职能。
? 2、试述市政职能和城市职能的异同。
3
第一节 市政职能的涵义与内容
? 一、市政职能与政府职能
? （一）市政职能是政府职能在城市的
体现
? 市政职能是政府职能在市辖区域内
的具体体现，它是整个国家政府职能的
有机部分。因此，谈市政职能应弄清什
么是政府职能。所谓政府职能，即政府
在一定时期内，根据国家任务和社会发
展的要求，在依法行使国家权力的过程
中所承担的职责和具有的作用。
4
它是政府活动的基本方向和主要任务。
政府的职能是由国家的职能所决定的，
政府职能是国家职能的具体执行和体现。
国家基本职能之一是政治统治，它是
国家本质的表现和阶级统治的必然要求，
失去了政治统治的职能，统治阶级的地位
和利益就难以得到维护。
5
因此，国家职能是政治统治职能和社
会管理职能的统一。
政府以国家权力为后盾，以维护国家
的政治统治、管理好社会事务为己任。
政府职能具有阶级性、服务性、多样
性、动态性等特征。
政府行政职能是一个结构严密的体系。
6
? 从基本职责看，它包括政治统治和社
会管理两项基本职能。
? 从行政过程看，它又包括计划、组织、
协调、控制等项运行职能。
? 从行政管理所管辖和控制的幅度，可
划分成高层次管理职能，即国家管理职能；
? 中层次的行政管理职能，即省、市行
政管理职能；
7
? 低层次的行政管理职能，即县、乡
（镇）一级的行政管理职能。
? 就此角度可以看出，市政职能是政府
职能的一个有机组成部分和重要环节；
? 可以说，市政职能是政府职能在城市
的体现，并随着现代化，特别是城市化的
不断向前发展，显示出越来越重要的作用。
8
? （二）市政职能的涵义
? 市政职能是指城市政府在依法管理城
市公共事务中所承担的职责和具有的作用，
从动态来看，它是行使职权、发挥作用的
一系列活动的总称。在我国，广义的市政
职能包括国家在城市内的政治、经济、文
化和社会管理事务方面的重要职责和功能，
在市政管理过程中体现为法律、法规和上
级政府决定的执行。
9
而狭义的市政职能主要是指城市政府
在城市环境、城市规划、城市建设、城市
服务和城市管理等方面的职责和功能，同
时也包括组织本市的政治、经济、文化和
社会活动，管理地方公共事务，为城市居
民提供优质高效的公共服务。
10
? 市政职能的履行是以城市政府为主体，
通过法制化、科学化、现代化的途径和方
式，对城市公共事务这个客体进行管理。
? 市政职能状况和一个国家的性质和城
市政府在国家政权体系中的地位联系在一
起，不同国家的城市有着不同的市政职能。
11
? 单一制国家的城市政府职能与联邦制
国家的城市政府职能就存在很大差异。
? 市政职能也随着城市的发展而不断发
展变化，在不同国家和同一国家的不同历
史时期，市政职能具有不同的内容和特征。
? 在我国，就狭义而言，城市政府的基
本职能主要有规划职能、建设职能和管理
职能。
12
（ 1）规划职能，即城市政府制定一定
时期的城市建设和社会经济发展蓝图的职
能。
规划既是城市建设和管理的基本依据，
也是城市建设和经济社会发展的指南。
它包括城市规划和城市国民经济、社会
发展中长期规划。
13
14
（ 2）建设职能，即城市政府促进经济
和其他各项事业发展的职能。
建设既是城市规划的落脚点，也是满
足城市人民物质文化生活的基本手段。
从整体上，可分为城市物质文明建设
和精神文明建设。
（ 3）管理职能，有广义和狭义之分。
15
广义管理职能指城市政府对城市各项
事业进行规划、决策、监督、指挥等，包
括决策管理、运营管理、效益管理、法制
管理等。
狭义管理职能指城市政府对城市政治、
经济、文化等各项秩序的维护，对各项建
设事业的保障，对各类建设成果的保护和
对秩序混乱、灾害的治理，包括城市环境
管理、市容卫生管理、道路交通安全管理、
市政工程和设施管理、市场秩序管理等。
16
二、市政职能与城市职能
? 市政职能与城市职能是两个既有区别
又有联系的概念。
? （－）两者的区别
? 1．职能主体不一样
? 指职能的所有者不一样。市政职能是
指城市政府在依法管理城市公共事务中所
承担的职责和具有的作用，因此市政职能
的主体是城市政府。
17
? 城市职能是指城市在社会经济发展中
所具有的作用和能力，因此，城市职能的
主体是城市。
? 前者的主体是, 人,,后者的主体是
,物, 。
? 2．职能产生和形成的基础不一样
? 城市职能由于其主体是城市本身，由
于其形成的基础是, 物,,是由客观环境
和客观规律所决定的，因此它的存在和表
现形式是客观的、自发的，是不以人的意
志为转移的。
18
即职能的表现和发挥不是由人们的主
观愿望所决定的，是一种水到渠成式的自
然表现出来的。如唐代城市的, 坊, 制是
与唐代的社会经济发展水平相适应的，到
了宋代，由于社会经济的进一步发展，城
市的商业职能进一步增强，唐代的, 坊,
制已不能满足城市商业职能发展的需要，
人们主观意愿制定的, 坊, 制便不得不进
行改变，破墙开店，临街设市便是由社会
经济发展的客观规律所决定的，自发地产
生的新现象。
19
20
? 当然，这种自发地表现并发挥出来的
城市职能不能长期任其自发，到一定阶段
则需要人们有意识地对此进行计划、控制
和引导，使其有序地、有效地发挥作用，
这后者就属于市政职能的范畴了。
? 市政职能由于是由, 人, 决定的，因
此，它的存在和表现形式带有主观性，是
自觉的，是以人的意愿来决定的。
21
它的发挥是人们有意识进行的。
如市政职能中的规划职能的表现便是
如此。早期的城市没有人为的规划，随着
城市的发展，人们开始意识到规划的重要
性，但规划职能真正引起重视，并发挥重
要作用是从近代工业革命开始的。
22
为了工业发展的需要，人们对传统城市
重新进行了规划，将中世纪弯曲狭窄的街道
设计为宽阔的笔直的大道，将封闭型的城堡
设计为开放型的城市。
这些都是根据人们的主观愿望来进行的，
从功利派规划思想到技术派、有机派规划思
想无一不是如此。
但市政职能虽然具有主观性，却不是随
意的，它是根据城市职能发挥的需要而有意
识地、自觉地表现出来的。
23
? （二）两者的联系
? 1．城市职能决定着市政职能的方向
? 城市职能是由城市的各种物质条件和客观
环境所决定的，它的产生和形成是有一定
的客观规律性，是不以人们的意志为转移
的，因此，它产生和形成的基础是, 物,,
而不是, 人, 。
24
? 虽然在城市的发展过程中始终存在着
人类的生产活动，城市职能的产生和形成
也离不开人类的活动，但是人类的活动对
城市职能的形成不具有直接作用，起直接
作用的是物质条件和客观规律。
? 例如，许多城市的特殊职能与其所处
的地理环境有直接关系，而城市位臵的选
择却不是人为的，它是具有一定客观规律
性的。
25
再如，江河沿岸的许多港口城市是随
着水运发展而产生，而发展的，而决定其
港口城市的特殊职能的因素不是人，即不
是人们主观意志所决定的，而是其地理环
境和社会发展的客观规律所决定的。
城市的特殊职能如此，城市的普遍职
能也同样如此。
26
27
? 如，作为城市普遍职能的经济职能，
同样是随着生产力的发展，随着商品交
换的频繁而自然形成的，它的产生和形
成也同样不是人们的主观意志所决定的。
? 市政职能则不同，它的主体是城市
政府，城市政府如何确定自己的职责，
如何发挥自己的作用要根据统治者的意
志和人民的意愿来决定，因此市政职能
产生和形成的基础是, 人, 。
28
? 是由人们的主观愿望所决定的，它
具有主观性。当然，这种主观性应当建
立在遵循客观规律的基础上，而不是随
心所欲的。
? 3．职能的存在与表现形式不一样
? 市政职能是主观的，但这种主观性
必须与客观性相结合才能保证其合理性
和科学性，因此市政职能必须根据客观
存在的城市职能来决定其方向。
29
尤其是城市的特殊职能和主导职能，
它们决定着城市的性质和发展方向，市政
职能则应据此确定自己的重点和方向。比
如港口城市，其特殊职能和主导职能决定
了城市的性质和发展方向是以港口运输、
航运贸易为中心，那么市政职能中的规划、
建设和管理职能均应以此为中心，为方向。
30
? 2，市政职能决定着城市职能的发挥
? 城市职能的产生和形成是客观的、
自发的，但城市职能的发挥不能完全任
其自然，城市需要人们对其进行管理，
这就需要市政职能发挥作用。
? 合理的、科学的、有效的市政职能
能保证城市职能合理地、最大限度地发
挥作用，反之则会制约城市职能的正常
发挥。
31
工业革命后，随着城市化进程的加
快，发达国家一度出现的严重的, 城市
病,,以及当前发展中国家出现的诸多
城市问题，以及, 过度城市化,,, 滞
后城市化, 等现象便是由于市政职能未
能合理设臵、合理发挥而导致城市职能
未能有效的、充分的发挥的例证。
32
? 20世纪 80年代以来，遍及世界各国
的行政改革中对于市政体制的改革，就
是为了使市政职能更好地适应城市职能，
以保证城市职能合理的、最大限度的发
挥的自觉行动。
? 总之，市政职能与城市职能两者的
关系是相互作用、相辅相成的。
? 城市职能是市政职能产生的前提和
依据，它决定并制约着市政职能的方向；
33
? 市政职能则是城市职能的内在要求
和必然结果，它指导并规范着城市职能，
制约着它的发挥。
? 三、市政职能的分类
? 我们从不同角度把市政职能分为若
干类型，以便从各角度透视结构复杂、
内容丰富的市政职能。
? （一）按产生的时代可以将市政职
能分为传统职能和现代职能两种类型
34
? 传统职能，是指城市发展历史过程
中初期出现并保留至今的职能，例如治
安管理和消防职能等。这些职能主要产
生在古代和近代消费型城市，各项职能
都和市民的生活息息相关。
? 传统的市政职能依然保留着它的生
命力，并随着城市社会生活的复杂化而
日益发展，具有永久性、稳定性、基础
性特征。
35
? 现代职能，是指第二次产业革命以后
随着现代城市文明的发展而逐步兴起、并
日益显示其重要性的职能。
? 这些职能具有战略性、导向性，并且
与城市自身的生存与发展密切相关。
? 例如，城市规划、城市经济、产业振
兴、环境保护，等等。
? （二）按职能的作用方式可将其分为消
极职能和积极职能两种类型
36
? 消极职能又称为防御性职能。
是指通过限制性、保护性的手段，维
持一个最低限度的城市社会、经济、生活
秩序和生活环境以及谋生条件的职能。
例如，治安管理、环境保护和减灾救
济等。消极职能在城市发展早期曾是主导
性的市政职能，在现代城市管理中依然发
挥着不可缺少的重要作用 。
37
积极职能又称建设性职能，是在基本
的秩序和安全得到保障的前提下，采取鼓励。
计划、组织、导向、指挥等主动手段，谋求
为城市社会提供更好的服务、更便利的条件、
更富足的生活的职能。
例如，城市土地管理、市政设施建设
等。
消极职能和积极职能是相对而言的，
消极职能主要是限制事物向坏的方向演化，
积极职能是使事物朝更好的方向发展，两者
相辅相成，缺一不可。
38
（三）按职能的服务方向可将其分为内
向职能和外向职能两种类型
1,内向职能是指对城市政府的运营起
支持作用的职能。
? 其目的是向城市政府补充养料、收集信
息，为城市政府正常运转打下人事、财务、
物资、资料等方面的基础。例如，人事职能、
财政职能、文秘职能、监督职能等。
? ２、外向职能是指面向城市社会的职能。
39
? 其目的在于向城市人民以至城市之外
的社会，提供一个优良美好的生产、建设、
贸易、生活、娱乐的环境，并提供相应的服
务。例如，环境保护职能、建设职能等。
? （四）按职能作用领域可将其分为经济
职能和社会职能两种类型
? １、经济职能是指有关经济方面的职能，
其出发点在于促进物质的丰富、经济的繁荣、
生活的优裕。
40
例如，工业交通业管理。商业饮食服
务业管理、对外经济贸易、农村经济领导、
综合经济等。
我国长期以来一直实行计划经济体制，
政企关系不分，企业和其他经济实体隶属
于政府，政府对企业实行, 包起来、管到
底, 的方法，把企业的人、财、物和产、
供、销业务都纳入政府的计划，使市政经
济职能没有发挥其应有的作用。
41
改革开放以来，在一些主要城市中初
步确立了社会主义市场经济体制，从根本
上改变了过去的那种做法，对城市政府的
经济职能进行了重新定位。
? ２、社会职能是指有关社会秩序、社
会生存与发展的职能，其目的是人的素质
提高、社会秩序稳定、社会风尚的净化。
? 例如，治安管理、科学技术、文化教
育、社会保障等。
42
? 社会职能关心的重点是市民生活质量的提
高、市民素质的提高，建立完善的公共安全秩
序，促进良好的社会风气。
综合上述职能，城市政府的基本职能可以
归纳为三个方面，即规划职能、建设职能和管
理职能，其中管理职能包含着服务职能。
43
第二节 现代城市的主要市政职能
? 一．现代市政职能概述
? 根据城市管理涉及的事务的主要内
容、特点和我国城市管理的实际情况，
可以将市政职能分为一般职能和专业职
能。
? １、所谓一般职能是市政管理必须
涉及的基本职能，如管理职能、经济职
能、社会服务职能等；
44
? ２、专业职能是政府在一定范围一定时
期内所履行的专业性职能，如城市的规划、
交通管理、土地管理、基础设施管理等职能。
? 二．主要的市政职能
１、管理职能
这是一个城市政府任何时代都具备的
基本职能，尽管很长一段时间里社会管理职
能一直是政治统治职能的副产品，但即使在
统治职能占绝对优势的古代社会，城市的管
理职能仍有一席之地而且不可或缺。
45
当时代发展到了现代社会，城市的管理
职能已从根本上压倒了统治职能，成为城市
政府的根本职能之一。
管理职能使城市政府更好地维护社会秩
序，为社会经济的发展提供保障，促进社会
经济的发展，提高市民社会生活的质量。
当然，政府的管理职能并不是指把城市
的一切事务都纳入城市管理的范围，城市的
政府管理应与社会自治相结合，合理地划分
政府与社会的界限，将政府管理和社会自治
结合起来。
46
２、经济职能
? 这也是城市政府的基本职能之一。
? 城市在总体上是一个生产系统，通
过社会生产满足广大市民的物质与精神
需求，政府作为城市的管理者其作用就
是推动社会生产的发展，促进经济的发展，为广大市民提供更多的物质资料。
? 城市的经济职能，在以前主要表现
为政府对经济的计划式管理，市场的作
用微乎其微，随着改革开放的推进和市
场经济的确立，市场调节变成了经济领
域的最主要手段。
47
但这并不意味着政府从此退出经济领
域，在市场经济条件下，政府还是有所作
为的，但并不是直接干预经济，主要是利
用财政、金融、法律和一定的行政手段，
从宏观上对城市经济进行调控，维护经济
秩序的良性发展，促进社会经济的繁荣。
长期以来，我国一直实行计划经济体
制，政企不分，一切都纳入国家计划的范
围，企业没有自主权，积极性与创造力受
到极大的压制。
48
随着改革开放的推进，政府与企业
需要重新定位，理顺政府与企业的关系，
将自主权真正还给企业，而政府则为企
业的发展保驾护航。
３、社会服务职能主要是指城市政
府为社会发展提供公共服务，以维护良
好的社会公共秩序，促进社会的良性发
展，为市民提供良好的公共安全、社会
保障、科教文卫等方面的公共服务。
49
改善市民生活质量，提高市民素质，建
立良好的社会秩序与健康的社会道德风尚。
50
第三节 影响市政职能的因素
市政职能表面上是市政府的职责与
功能，但任何一项职能都需要多个方面
的参与和配合，否则就很难顺利履行。
市政职能的实现过程是一个复杂的
运行过程，是整个政治体系运行的结果。
一、市政职能体系取决于城市政府
的行政地位
51
? 如前所述，我国城市按行政级别可以
分为四类，即县级市、地级市、副省级市、
省级市。
? 同时地级市又可分为两类，包括能够
制定行政规章的城市人民政府，即省、自
治区人民政府所在地的市和国务院批准的
较大的市和一般的地级市。
52
? 1、直辖市属于省级单位，产业结构
比较齐全，规模也较大，一般都是全国
性的政治、经济、文化中心，通常以第
二、第三产业为主，对周边地区形成较
大的辐射作用；
? 2、副省级市主要是以计划单列市为
主，外加济南与杭州两个省会城市，计
划单列市具有省级的经济管理权，其经
济与社会发展计划直接纳入全国计划。
53
? 3、副省级市一般是某一大区域内的政
治或经济中心，或具有重要的战略地位。
? 4、地级市是受省级政府直接管辖，是
具有地区性政治、经济、文化中心功能的
较大城市，地级市数量众多，是我国城市
的主要形式。
? 近年来，县级市的数量增长迅速，县
级市脱胎于县，其职能与县相似，主要以
农业、乡镇企业、中小型企业和较小规模
的公共服务为主。
54
? 由此可见，我国城市的行政地位存在
着较大的差异，确立和调整市政职能首先
必须以城市的行政地位为依据。
? 二、城市的职能取决于城市的特色与
工作重点
? 我国城市的特点较为明显，如工业城
市、港口城市、旅游城市等。
不同特色的城市，其政府职能也有不
同的侧重点，而政府职能的不同必然导致
城市政府在职权划分、机构设臵和职能实
现方式上的诸多不同。
55
因此，市政职能体系要根据不同类型
城市的特点和工作重点的具体情况确定。
三、经济政策的不同也导致市政职能
的巨大差异
国家对城市实行的政策主要是经济政
策的不同，也导致市政职能的巨大差异。
我国的城市按经济政策的不同可以分
为经济特区和对外开放城市和一般城市三种。
56
经济特区城市如深圳、厦门等实行特殊
的经济政策和特殊的管理体制，享有很大的
经济自主权的城市。
对外开放城市也拥有较大的对外开放方
面的管理权限，对前来投资的外商实行经济
优惠政策。
而其他城市则一般不享有上述特殊的经
济政策，这样的城市在我国占大多数。
57
第四节 我国市政职能的改革与发展
? 一、我国市政职能存在的问题
? 改革开放以来，特别是党的十四大以
来，我国市政职能转变和机构改革取得了一
定的进展。
? 但是，由于历史遗留问题过多，阻力
过大，虽经多次改革，但城市政府职能和机
构存在的诸多问题仍未得到根本性解决，与
市场经济发展的矛盾依然非常严重。
58
? 目前，我国市政职能存在的问题主
要有：
? １．从政府与企业的关系来看，政
府对企业，尤其是对国有企业的行政干
预仍旧大量存在，对企业的引导和服务
则明显不足。
? 企业的自主权并没有得到真正的尊
重。这一点在欠发达地区和基层更为突
出。其次，企业的待遇不平等。
59
? 从表面上看，各种所有制形式并存已经
成为人们的共识，但在涉及国家投资、贷款、
技改项目时，政府对国有企业依然偏爱有加，
国有企业理所当然地成为财政、金融、工商、
税务等部门支持的重点，而私有企业则不受
关注甚至遭受歧视。
? 2．从政府与市场关系来看，市场的作
用没有得到很好的体现。
60
许多工作没有按照市场规律去做，行
政干预依然大行其道，市场的作用没有得
到充分的发挥。特别是在有些地区，由于
体制缺陷和利益驱动，既当, 裁判员,,
又当, 运动员, 的问题普遍存在，直接导
致地区封锁、行业垄断，以及在政策执行
上的, 上有政策，下有对策, 。
这些问题的存在客观上阻碍了各种商
业要素的自由流动和配臵，不利于全国统
一的自由市场的形成和发展。
61
? 3．从政府与社会的关系来看，行政机
关集权严重。
? 行政手段仍是经济与社会管理中的最主
要手段，许多本来应该用经济手段、法律手
段解决的问题，仍通过行政手段解决。
? 可以通过社会团体和社会中介组织完成
的事情，行政机关仍然热心参与。
62
我国的各种社会组织，如行业协会、商
会、仲裁机构、会计师事务所、律师事务所、
咨询机构、资产评估机构等已有了相当规模
的发展，承担了相当部分原由政府行使的职
能，但总体上仍大大滞后于市场经济发达国
家的发展水平，政府仍然承担了大量的本可
以由社会组织行使的职能。
63
? 其主要原因在于：
? 一是一些社会组织的社会化程度较低，
官办色彩浓厚，服务意识淡薄，缺乏群众基
础；
? 二是社会的权力没有得到真正的尊重，
国家机关对社会团体的作用始终是加以限制
的，使其难以发展壮大；
? 三是一些社会组织发育不全，缺乏自我
约束、自我管理的机制，有的甚至弄虚作假，
违法乱纪，难以承担提供公共服务的职责。
64
? 如工青妇等社会团体有名无实，作用有
限，难以达到监督和辅助政府工作的作用，
也没有为该团体的普通成员谋取太多的利益。
? 4．职责不清，职能交叉、错位、越位、
失位现象严重。
? 党政关系没有理顺，党政机构无论从设
臵还是从职能上都存在着较为严重的重复现
象。国家机关内部，机构庞大、人浮于事。
事权冲突，难以协调，争功委过现象普遍。
文牍主义和官僚主义依然严重，贪污腐败之
风屡禁不止，反腐倡廉工作依然任重而道远。
65
? 二、市政职能转变的目标
? 市政职能的转变势在必行，不进行改
革就没有出路，必须加快市政职能的转变，
推进城市发展。
? 市政职能转变和机构改革的目标是：
? １、根据市场经济的要求，转变市政
职能，实现政企分开，把经营自主权真正
交还给企业，把市政职能切实转变到宏观
调控、社会管理和公共服务上来。
66
2、党政分开，改革政府弊政。党政不
分其危害性并不亚于政企不分。
党政不分是职能混乱、官僚主义、腐败
横行的总病根，不解决这一深层次问题，其
他问题就不可能根本解决。
同时建立办事高效、运转灵活、行为规
范的城市行政管理体系也是非常必要的，毕
竟行政机关与广大市民的联系是最为密切的。
67
? 改革城市政府组织结构，加强宏观
经济调控部门，减少专业经济管理部门，
健全社会服务部门，强化执法监督部门，
培养和促进社会中介组织的发展。
? 3、加强城市法制建设，实现城市国
家机构组织、职能、编制、工作程序的
法制化。
68
? 三、我国市政职能的转变的主要内容
? 市政职能的转变是一项宏大而艰巨的
系统工程，并不是只要进行简单的政府职
能调整就能实现的。
? 职能转变，不仅涉及制度层面还涉及
思想层面和历史层面，其转变不可能一步
到位，一蹴而就。历史的包袱，人为的阻
力还有各种各样的潜在因素都是很难克服
的。
69
? 当然在长期的改革过程中，我们已现
累了较为丰富的经验，各种科学的思想也
在不断的引入，综合起来，在很长一个时
间段内，我国的市政职能改革主要需做好
以下几方面的工作：
? （１）理顺各种关系，为市政职能的
改革创造良好的外部环境。
70
? 首先，解决党政不分问题，调整党
政关系，党对国家的领导未必一定要通
过干预行政的方式实现，党的作用在于
宏观领导，把握大方向，加强党的领导
并不意味着党将所有权力都据为己有，
而在于改善共产党的领导，使党政能各
司其职，各负其责。
? 其次，上下级之间的关系也有待调
整。
71
? 长期以来，权力一直是集中于上级
机关，下级没有多少自主权，因而就不
可能因地制宜地处理地方或本部门的具
体事务。
? 下级没有处理问题的应有权力，工
作没有成就感，不利于积极性、创造性
的发挥，使下级变成了上级的附庸。
72
? 最后，国家权力与社会权力失衡，国
家把本来属于社会的权力据为己有。
? 这一系列关系不理顺，市政职能改革
就难以取得突破性进展。
? （ 2）由全能型政府向有限型政府转变。
政府要改变过去管理中无所不包、无所不
能的传统习惯，坚持有所为、有所不为。
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凡是市场、社会、企业和公民能自我
调节、自我管理的事，政府就不必介入；
反之，政府可以适当介入。具体地说，
政府应当切实履行好宏观调控、监督协调、
提供服务等项基本职能，在公共设施和基
础设施建设、环境资源保护、发展科学教
育文化事业、公共福利和保障、国家安全、
法制建设等方面充分发挥职能作用。
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同时，政府要有意识地培育社会中介
组织，提高社会的组织化程度，扩大社会
组织自我管理的能力，为政府职能的转移
提供承接载体，以形成, 小政府，大社
会,,, 小政府，大服务,,, 小政府，
大保障, 的格局。
? （ 3）从微观经济管理向宏观调控转变。
? 政府要适应市场经济需要，实现政企真正
分开。
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政府不再对企业的微观管理进行行政
干预，使企业真正成为参与国内外市场竞
争的主体。
政府还应尽快改变对不同所有制企业
的差别对待，逐步取消对外商投资企业的
,超国民待遇,,使国内外企业在同一起
跑线上展开公平竞争。
另外，政府应当强化公共经济调控职
能、服务职能，维护国家经济安全职能，
为企业发展和竞争创造良好的外部环境。
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? （ 4）从市场参与者向市场秩序维护
者转变。
? 政府应当努力促成全国统一的自由
市场的建立，转变既当, 裁判员,,又
当, 运动员, 旧传统，切实担负起维护
市场秩序的职能，为企业创造一个统一、
公正、自由的市场环境，促进市场经济
的发展 。
