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市政学
（ 4）
西南民族大学经济与管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
张为波 @健身
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第四章 市政过程
? 本讲教学目的
? 1、市政过程概述。
? 2、我国市政运作环节。
? 3、我国市民的参政过程。
3
? 思考题,
? 1、关系全体市民和城市发展的政策、
决策是如何出台的？
? 2、关系全体市民和城市发展的政策、
决策怎样执行的？
? 3、关系全体市民和城市发展的政策、
决策是如何监督的？
4
市政主体围绕城市管理活动的运行过
程称为市政过程。
一项关系全体市民和城市发展的政策、
决策是如何出台的？
是怎样执行的？
谁对这些行为进行监督，又是如何监
督的？
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通过本章的学习，重点了解上述市政
决策体系的基本运行过程，各市政主体在
市政过程中的地位、作用、相互关系，以
及我国市政过程中存在的不足和应当注意
的问题，加深对我国市政过程的认识。
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第一节 市政过程概述
? 一、市政过程的含义
? 1、概念：所谓市政过程，是指市政
体系中的执政党、国家机构等市政主体
围绕城市管里活动的运行过程。本章主
要介绍城市公共政策的制定、执行和监
督过程。
?
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? 2、含义,公共政策的制定、执行和
监督过程是指市政权力体系根据上级的决
议与指令，听取城市各阶层人民的利益表
达，调查和研究城市内部存在的问题，经
过体系内部的协调与论证，制定城市公共
政策，并在城市中贯彻执行的过程。
? 包括调查、研究、决策、执行、监督、
反馈等多个环节，主要是城市政府对城市
的公共事务进行管理，解决城市问题和完
成上级交办的任务的过程。
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? 二、我国的市政决策主体
? 在我国最主要的市政决策主体是市委、
市人民代表大会、市政府。
市政决策实际上是这三大主体为解决
城市的各种问题而进行的方案的拟定与抉
择过程。实际过程中，三者对市政决策的
影响力也有所不同，影响力从大到小排序
分别是：
市委、市政府、市人民代表大会。
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此外，市政协、市纪检委也在一定程
度上参与这一过程，其中市政协地位相对
较高。
总的来说，在我国形成了党、政、人
民代表大会为主宰，党政为首要，党委为
核心的市政决策体制。
? 1．中共市委
? 市委是重大决策的最主要作出者。其
核心为中国共产党的市委会。
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共产党组织参与政府决策，并且是决
策过程中最重要的一环，这是我国政治决
策过程的一大特色。
? 共产党组织参与决策的合法性来自其
在建国过程中所形成的政治核心地位。
? 共产党在取得政权之后并没有像西方
政党那样退居后台，而依然控制着国家的
核心权力。
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? 尽管我国的宪法规定，人民代表大会
是唯一的和最高的国家权力机关，但实际
上，我国各级政权仍然保持着党政合一的
二元主导结构。
? 虽然自从改革开放特别是党的十三大
以来，这种情况已有所改观，但党仍然是
政治决策的核心。
? 在实际运作过程中，市委享有重大事
务的决策权；
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? 负责对市人民代表大会、市人民政府、
市人民法院、市人民检察院等国家机构组
成人员和市工、青、妇等人民团体主要领
导人的候选人进行推荐；
? 负责贯彻执行上级与中央的政策与指
示；
? 协调本市各种政治组织的活动。
? 市委的决策职能，主要由市委常委会
掌握。
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? 重大的行政决策，一般经市人民政府办
公会议等方式初步讨论后，要提交党的市委常委会讨论决定；
? 也有一些重大的市政决策，先由市委
常委会讨论决定处理原则或大体方案框架，
再交由市人民政府制定处理方案或实施办法。
? 2、市政府
? 市政府一般被认为是市政决策的最主
要主体，其承担的决策任务也最为琐碎繁
重。
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其主要任务是针对城市发展中存在的
问题制定解决方案，城市管理中的各种具
体的规定、办法、计划以及预算、规划等
一般都由市政府首先提出具体解决方案，
再交由中共市委、市人民代表大会及其常
务委员会讨论、批准或通过。
? 市政府的各种决策是经常性的，决策
的内容也最纷繁复杂，涉及到城市管理与
城市生活的方方面面，内容最多，涉及面
最广。
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市政府的决策，一般性事务由各部门作
出，较重要的事务由市人民政府全体会议
和常务会议作出。
? 3、市人民代表大会
市人民代表大会是典型的议决机构，
其主体是市人民代表大会及其常务委员会，
其决策内容侧重于制定规范性文件；
审查和批准政府的国民经济和社会发
展计划、预算执行情况以及其他重要事务；
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选举和罢免市人民政府、市人民法院
和市人民检察院的主要领导人。
? 与中共市委、市政府的选择性决策不
同，市人民代表大会的决策是一种确认性
决策，它不是从多种备选方案中进行抉择，
而是对市政府提请审议的成形方案进行确
认，只有通过。不通过和修改三种方式。
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? 决策一经通过即获得了一定的法律效
力。
? 三、市政府决策的主要形式
? 如前所述，市政府是市政决策的最主
要主体，因此我们有必要对市政府决策的
形式进行探讨。目前，我国城市人民政府
实行市长负责制，在这种领导体制下，市
政府决策主要有以下五种形式：
? 1、市人民政府全体会议
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全体会议是由市政府的全体人员即直辖
市、设区的市由市长、副市长、秘书长、
厅长（局长）、委员会主任等组成。
不设区的市由市长、副市长和局长等组
成。必要时可根据会议内容涉及的范围邀
请有关人员列席。市人民政府全体会议没
有明确的时间限定与周期限制，一般每年
召开 2～ 3次。
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如有必要，市长可以临时召集，会议
的形式也因会议内容的差异和具体行政环
境的不同而多种多样，或以集中的形式进
行，或以电话会议的方式召开。
一般的会议由市长或市长委托常务副
市长负责召集和主持。
会议讨论的问题，一般涉及城市的重
大事务，如中央与上级的重要文件与决策
的贯彻执行；
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? 市党委与市人民代表大会重要决议的讨
论与落实；本市的重大部署、市人民政府
的重要工作；通报全市形势，协调各部门
的工作等。
? 2、市人民政府常务会议
市人民政府常务会议是市政府的主要
的会议形式，它是市人民政府对重大问题进行研究讨论的经常性会议。
一般由市长、副市长、设区的市的秘
书长组成，必要时可根据会议内容通知有
关职能部门的主要负责人列席会议。
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由市长或市长委托常务副市长召集和
主持。
? 市人民政府常务会议不定期召开，但
频率极高。会议主要讨论地方政府工作中
的常见问题，会议就议题进行讨论，为市
长最后决策提供参考。
? 常务会议对讨论事项的决定不按少数
服从多数的原则表决通过，而是在会议充
分讨论的基础上，由市长作最后总结，形
成决策。
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会议的主要内容一般是讨论决定政府
工作中的重大问题，如：讨论提请市人民
代表大会常务委员会审议的法规草案和市
人民政府发布的规章或其他规范性文件；
讨论向市人民代表大会所作的政府工
作报告；
讨论全市的国民经济和社会发展的长
远规划、年度计划。
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? 财政预算、城市总体规划及其调整；
? 讨论制定市人民政府工作计划，以及
工作中遇到的涉及面广、政策性强的问题；
? 讨论决定各部门、各地区请示市人民
政府的重要事项等。
? 在讨论决定政府工作部门提请讨论的
议题时，可邀请有关部门负责人列席会议。
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? 3、市长办公会议
? 由市长与协助其工作的分管副市长组
成，它是一种经常性的、临时性的办公会
议。
? 由市长或市长委托的副市长召集和主
持，其频率也是各种会议中最高的，一般
每周都要召开，有时也以碰头会的形式出
现。
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? 这种会议主要讨论和解决日常工作中
出现的问题，会议可以根据市人民政府全
体会议和市人民政府常务会议的精神，提
出解决问题的具体方法，在市政决策中居
于重要地位。
? 4、专题性会议
? 由市长、副市长根据工作需要和各自
的分工召开，专门研究、处理工作中的某
些具体问题。
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? 参加者为有关局、委、办负责人及相
关人员。
? 5、区、县长会议
? 它由市长召集并主持，所辖各区、县
长参加。
其主要任务是：
部署市人民政府工作，并就一些重大
问题征求区、县人民政府的意见。
是上下沟通的重要途径。
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第二节 市政决策过程
在我国的市政决策过程中，对于重大
问题，一般由党委决定，政府执行，涉
及政府、人民代表大会事务的，其负责人也要参与；
对于一般问题，由政府自行决定。
因此，这里所讲的决策过程主要涉
及党和政府两个方面，虽然市委并不属
于国家机构，但由于市委在政治决策过
程中的实际地位，决定了我们绝不能回避这一问题。
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? 一、市委决策过程
? 如前所述，市委的决策主要是通过会
议的形式进行的。
? 会议的形式主要有两种：
? 市委常委会与市委全体会议，有时也
召开一些扩大会议，邀请有关方面负责人
参加。
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?, 中国共产党章程, 规定，市委常委
会在市委全体会议闭会期间，行使市委职
权，是处理市委工作的领导机构，全市绝
大部分重大问题都由常委会研究决定。
? 一般情况下，常委会的决策程序如下：
? 1．提出议题
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? 提交常委会讨论决定的问题，一般由
负责该项工作的部门提出，经主管常委同
意后送交市委办公室（厅），由其拟出议
题后送交市委书记或常委副书记阅后确定。
? 议题的内容以政务为主。
? 2．通知会议内容
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议题一般在会议召开一两天前通知有
关人员，除常委外，还要通知人民代表大
会主任、政协主席和参加会议的有关部门
领导，对于需要书面决定的问题，需将书
面材料印发给与会人员。
? 3．讨论议题并作出决定
? 议题讨论一般由书记主持，书记缺席
则由其委托的副书记主持。
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? 实行民主集中制，书记可以综合大家
的意见作出结论，会后进行表决，表决方
式以口头表决为主。
? 讨论干部问题，应有三分之二以上委
员到会方能举行，进行表决时，赞成票超
过应到会委员人数的半数方能通过。
? 4．决定的实施
? 决定作出之后，一般由分管的副书记
责成有关职能部门组织实施。
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? 决定通常以文件的形式出现，关于重
大问题的文件，都由常委集体讨论通过，
书记签发；
? 一般的文件，则由副书记签发。
二、政府的决策过程
市长一般兼任市委副书记，少数城市
市委书记与市长由一人兼任，因此市长肯
定是市委的重要组成人员之一，必须服从
市委的决定。
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在市委就一些重大问题作出决定后，
一般由市长召集有关人员就如何执行进行
讨论，然后组织实施。
但政府并不是完全的执行机构，因为
市委不可能，实际上也没有将所有的公共
事务都纳入其管辖范围，而只是就某些重
大问题作出决定，因此，市政府对于大部
分公共事务拥有决策权。
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市政府的决策也是通过会议的方式进行
的，如前所述，主要有五种会议方式，其
中最重要的方式是：
? 市政府全体会议、市人民政府常务会
议和市长办公会议，最重要的是市人民政
府常务会议。
? 市政府的决策过程主要包括以下阶段：
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? 1．问题的提出
? 所谓问题主要是理想状态与现实的差
距，问题是行政决策活动产生的原因与动
力，行政决策都是从提出问题开始的 。
? 市政府的决策问题的提出主要通过以
下途径：
? （ 1）市委可以通过决议的方式将问题
交给市政府，也可以通过意见或建议的方
式由市政府自己定夺。
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? （ 2）上级政府提出和下达的涉及本市
的政策，市政府要结合本地的实际情况贯
彻执行；本级人民代表大会及其常委会作
出的决定也要由其执行。
? 上级政府与本级人民代表大会可以通
过交办的方式将问题交给市政府，也可以
通过决议或命令的方式。
? （ 3）市政协及其常委会可以将自己调
查研究的问题或认为必要的问题用提案的
方式提请政府处理。
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? 政府或其有关部门应在规定时间内就
提案的处理意见或处理情况及时给予答复，
政协委员个人或联名提案的处理结果应通
知提案人。
? （ 4）市政府的各职能部门在实际工作
中遇到的较重要问题，或因职权冲突而引
发争端的问题，需以报告或请示的方式反
映到市政府，由市政府根据实际情况作出
决定。
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? （ 5）市政府所属的下级政府或群众组
织在实际工作中提出的较为重要的、影响
面较广的问题，市政府要及时回应。
? 2．方案的拟定
? 问题提出后，一般由市政府办公厅
（室）在有关部门调查研究的基础上提出
初步处理方案，方案一般都有多个，以供
选择。然后根据问题涉及范围及重要性提
交各层次会议进行讨论，最终由行政首长
作出抉择。
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? 3．关系与利益的协调
? 决策一旦形成就必然影响到各方面的
关系与利益，有些个人与集团为了保证自
己的既得利益与预期利益，会努力对决策
过程施加影响。
? 为了减少决策阻力，在正式决策作出
之前，党委、政府、人民代表大会、政协
为代表的权力集团一般都要就有关问题进
行关系与利益的协调，以获得最广泛的支
持与谅解，使决策能顺利通过并能较好地
执行。
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4．决策的形成
? 在经过以上三步：问题的提出、方案
的拟定、关系与利益的协调之后，一个决
策的雏形就已经具备了，但一个决策要真
正作出还需要经过以下几步：
? （ 1）方案的评价。决策的方案往往为
多个，哪一个方案更为合理，究竟选择哪
一个，其标准就来自于方案的评价。
? 方案的评价标准主要包括：方案的可
行性、可实现目标的程度、代价的大小等。
经过评价，方案的优劣就易于辨别，方案
存在的问题也就显现出来了。
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? （ 2）方案的优化。在充分征求各方面
意见并对方案进行分析评价之后，就需要
针对方案中存在的问题与不足进行弥补与
改进，使方案优化。
? （ 3）方案的确定。方案优化之后就要
提交给相应档次的会议进行表决，以确定
最终方案。与会人员参与方案的讨论并发
表自己的看法与意见，行政首长在充分听
取和考虑众人意见的基础上，确定要选择
的方案。
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第三节 市政执行过程
? 市政执行是指城市人民政府的职务
行为，是市人民政府工作部门及其工作
人员执行市政决策的过程。这是城市行
政权力系统中最广泛、最常见的职能活
动,没有执行过程，市政决策就难以
实现，决策意图就难以彻底、有效的体
现。
? 市政执行是一个较为长期复杂的过
程，由一系列环节组成。
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? 一、准备阶段
? 1．实施方案的制定
? 市政执行的第一步就是针对决策方案
的具体要求与实际情况制定出详细的实施
方案，规划出具体的实施过程。实施方案
多是在党委的参与下制定的，但行政机关
的有关部门是方案的主要拟订者。
? 2．组织、人力的准备
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? 根据实施方案的安排，以及执行内容
的性质与重要性，确定相应的机构和人员，
形成一个正式或非正式的办理机构，统一
安排，组织与调派有关人员。
? 3．思想动员
? 在人员基本到位后，就要进行动员，
主要包括：让所有参与执行的人员了解执
行对象的具体内容、目标实施的意义与实
施的方案以及每一组织或人员在实施过程
中的职责、实施中应遵循的规定与原则等。
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? 同时，思想动员还包括调动有关组织
与人员的工作积极性，保证决策的高效率
执行。
? 4．物质经费的筹备
? 市政府根据实施方案编制出预算，并
列出执行过程中所需物资，并着手准备，
以供执行之用。
? 二、市政执行的实施
? 市政执行的实施是具体的直接的行动
过程，一般包括以下几个环节：
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1．市政执行的发动
这也是一个宣传与动员的过程，但其
对象不是指执行人员而是执行的客体即广
大市民和特定的对象。
通过宣传，使他们认同并接受行政执
行过程中他们应尽的义务；
通过宣传教育使执行的内容为广大市
民、组织了解、理解和认同，变为其自觉
行动；
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通过密切联系群众，倾听市民的意见
和建议，使市政决策的实施更符合实际、
符合民意，也更有利于执行。
? 2．市政执行的强化
? 为使市政执行能够顺利进行，必须对
执行行为不断强化，使执行者能更好的执
行，使执行客体都能较好地接受。强化手
段主要包括：
? （ 1）行政手段。通过政府的各种行政
措施，包括行政命令、行政强制等手段。
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（ 2）法律手段。法律手段是通过有关
法律法规规范市政执行，有间接性、稳定
性的优点，易于被执行人员与客体的接受
与遵守。
（ 3）激励手段。即通过激励的方法提
高执行人员的工作积极性，使执行客体更
乐于接受。
? 3．执行过程的协调与控制
? 现实的执行总会受到一定的人为阻力，
总会与预期目标和预定方案存在着一定的
差距，有时还会出现偏离。
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? 这就要求对执行过程进行协调和控制，
使执行过程能够向既定目标前进。
（ 1）协调。协调就是平衡各方面利益，
理顺各方关系，使决策能顺利进行。
（ 2）控制。就是按照既定计划，对方
案实施中的偏差予以纠正，使执行过程有
步骤有计划地进行，防止执行结果偏离执
行目标，保证目标的实现。
? 三、市政执行的沟通
? 1．市政沟通的作用
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沟通有两种方式，即正式沟通与非正
式沟通。
正式沟通是通过正式的组织程序，按
照组织规定的路线和渠道所进行的信息传
递与交流；
非正式沟通是正式组织之外的沟通活
动，一般通过个人或书信的方式，在机关
或个人之间进行信息交流，或者以, 小道
消息, 的形式传播。
非正式沟通的作用具有两面性：
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? 一方面，可以弥补正式沟通的不足，
特别是在不方便进行正式沟通的情况下；
? 另一方面，非正式沟通缺乏有效的组
织纪律保证，具有随意性，容易歪曲事实，
变成某些人传播谣言的手段，同时也容易
泄密，使组织活动处于被动局面。
? 2．市政沟通的形式
? 现实中的市政沟通主要有以下几种正
式方式：
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? （ 1）会议。这是信息沟通的主要方式，
会议可分为务实与务虚两种。
? 务实会主要讨论执行过程中的具体事
宜，而务虚会则主要为务实会做准备，主
要是信息的传递与思想的交流，包括座谈
会、交流会、碰头会、研讨会、预备会等。
? （ 2）文件、简报、报表及情况反映。
? 文件是一种正式、权威性的信息沟通
方式；
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? 简报则是一个或几个相关问题以文件
的形式在相关机构中流通，一般不做过多
的评价，目的是对政策执行过程中的信息
进行收集，以备参考；
? 报表是政策执行过程中各类数据资料
的汇总，较为客观；
? 情况反映则是对执行过程中出现的问
题进行的简洁的叙述，力求做到客观与准
确，以供上级了解真实情况。
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? （ 3）调查研究。是某些部门针对实际
需要进行的实地考察分析，以求找到解决
问题的办法。
? 此外，还有汇报、信访、报道等多种
方式，较为简单，这里不再赘述。
? 四、政策调整
? 市政执行一般都有既定的执行方案，
但实际情况往往较为复杂，方案必须实时
地进行调整以适应情况的变化。政策调整
主要表现有以下几种方式：
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? 1、政策补充
? 由于方案实施之前对执行的复杂性缺
乏足够的认识与准备，对一些连带问题的
考虑还不够充分周到，因此在执行过程中
会遇到一些新问题，需要临时补充一些政
策方能解决，这种情况在现实中较为常见。
? 2、政策修改
? 是现实情况已发生了变化，使政策执
行陷入困境，因此需要对原政策进行修改。
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? 3．政策更新
? 主要是由于考虑欠妥、执行不力、资
源不足、环境变化等因素造成政策失误或
失效，已明显过时不能适应现实需要，需
要制定一项新的政策代替原政策，这就是
政策更新。
? 4．政策终止
? 政策的终止一般包括两种情况：
? （ 1）政策目标已经实现，政策已无必
要存在，应及时终止；
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? （ 2）政策执行失败或根本无法解决所
面临的问题，这时也需要终止原政策，以
防止影响扩大，带来更大危害。
市政执行的过程是复杂的，执行过程
涉及的各种关系都处于不断的发展变化之
中，因此从某种意义上讲，政策的调整是
必要的也是必然的。
但允许政策修正并不意味着政策可以朝
令夕改，政策必须保持相对的稳定性。
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? 政策的不稳定一方面会使行政人员无
所适从，增加短期行为；另一方面也会造
成社会管理秩序的混乱，使市民对政府的
政策产生怀疑，失去信心。
? 五、政策评估
? 1、政策评估的进程
? 这里所说的政策评估主要指执行评估，
即政府机关对工作完成情况进行的工作评
价或工作总结。
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? 是对执行过程的全面衡量，检验和评
价任务完成的情况，分析政策贯彻落实的
成绩与不足，总结经验教训。
? 市政府对日常的行政法规、行政措施
的执行情况一般以一季度、半年或一年为
期限进行检查总结，对于执行期限较长的
大型政策执行项目一般进行阶段性评估 。
? （ l）检查。即检查政策执行目标的实
现程度和具体效果，分为自查与他查两种。
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（ 2）考核。即根据检查的结果，对执
行情况进行实事求是的评价，区分优劣，
作为评定功过的依据。
（ 3）总结。在检查和考核的基础上，
要根据结果进行总结，肯定成绩，找出不
足，总结经验教训。
? 2．政策评估中的问题
? 现实中的政策评估中存在许多问题，
可以说是市政过程中处理得最差、问题最
多的一个环节。
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首先是对评估不重视，评估走过场，
态度不严谨、不认真，人力、物力、时间
的投入都不够；
其次是评估过程本身不科学、不客观、
不真实、不全面，难以达到评估的基本要
求；
再次是奖罚不明，或有功不奖，有过
不罚，或大功小奖，大过轻罚，或无论功
过一律奖励，没有差别，搞平均主义，以
图皆大欢喜。
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这样就不可能真正发挥激励机制的作
用，不可能激发人们的积极性，也不可能
真正提高工作质量和效率。
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第四节 市政监督过程
? 所谓市政监督过程是指各监督主体
对城市各级国家行政机关及其工作人员
的职责履行行为与遵纪守法情况进行的
监察与督导的过程。
? 一、市政监督的主体
? 市政监督的主体非常广泛，主要包
括：
? （ 1）城市各级党组织。
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? 城市各级党组织有权对市人民政府及
其工作人员贯彻执行党的路线、方针、政
策，以及执行市委或区委决议的情况等进
行全面监督。
? （ 2）城市各级党的纪律检查委员会。
虽然纪委是为加强党内监督而设立的专门
监督机关，但由于我国党政关系十分密切，
其监督职能也有所扩展。
? （ 3）市人民代表大会及其常务委员会。
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? 市政府要对同级人民代表大会及其常
委会负责，因此从理论上讲，市人民代表
大会是市政体系内最高也是最权威的监督
机关。市人民代表大会及其常委会听取政
府工作报告并行使视察、审议、质询等多
项职权，是重要的监督主体。
? （ 4）市各级人民法院。法院是城市的
国家审判机关，其监督功能主要表现为审
理各类行政诉讼案件，审查市政府及其公
务员是否违法、失职和侵犯公民权益，促
使行政机关依法行使职权。
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（ 5）市各级人民检察院。检察院是城
市的国家法律监督机关，其监督功能主要
表现为对行政机关工作人员的职务犯罪和
利用职务犯罪如贪污受贿罪、读职罪和需
要追究刑事责任的案件进行查处，以及受
理公民的申诉、控告、检举，实行法律监
督。
（ 6）市人民政府及其各工作部门的内
部监督。它分为上下级之间的监督、一般
性工作监督和纪律监督、同级之间的平行
监督。
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? （ 7）市政协、各民主党派及人民团体
等。它们是特定群体利益的代表者，可以
通过特定方式与途径对行政机关进行监督。
? （ 8）新闻舆论媒体。广播、电视、报
刊、杂志等大众传媒提出的意见、建议和
批评，具有较广泛的影响力和代表性。
? （ 9）市民。市民有对任何国家机关和
国家工作人员提出批评、建议，进行检举、
控告的监督权利，这是宪法赋予公民的民
主权利。
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从监督主体的数量与层次看，我国的
市政监督机制似乎是较为完备的，但实际
取得的效果却并不理想。
主要是这些市政监督主体并没有形成
一个协调的、有力的、有效的完整体系，
各自为政，缺乏联系与保障，许多监督主
体的监督作用并没有得到很好的发挥，有
些甚至形同虚设。
如何加强市政监督主体的作用，如何
提高市政监督水平仍是我国目前亟待解决
的问题。
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? 二、市政监督的类型
? 市政监督的形式是多种多样的，不同
的市政监督主体有不同的监督方式，综合
起来，可以将监督方式分为两大类即外部
监督与内部监督。
? 1．外部监督
? 外部监督是非行政组织进行的监督行
为，主要包括：
? （ 1）政党监督。
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政党监督包括两方面：
一方面是作为执政党的共产党通过各
级纪律检查委员和设在市行政机关内部的
党组，检查和处理行政机关中党组织和党
员的违法乱纪行为，同时还设立信访部门
接受群众信访，核实后由党内作出处理决
定或转交有关政府部门处理；
另一方面，各民主党派作为参政党，有
权通过各级政治协商会议、人民政府参事
会等方式对国家行政机关的活动进行监督。
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? （ 2）权力监督。指人民代表大会和其
常委会即国家权力机关对本级国家行政机
关及其工作人员实施的监督，权力监督包
括法律监督和工作监督，前者是指对市行
政机关执行宪法、法律的情况所实施的监
督，后者是指对市行政机关执行人民代表
大会决议、决定的情况的监督。
? （ 3）司法监督。指市区人民法院、人
民检察院对市区政府及其工作人员的违法
行为进行的侦察、审判等监督行为。
73
? （ 4）社会监督。市民有权通过工会。
共青团、妇联等社会团体和群众组织，对
政府工作提出批评和建议，也可以通过信
访活动对政府机关及其工作人员的问题提
出批评或建议，也可以申诉、控告、举报
行政违法违纪行为。此外，还包括新闻传
播媒体对政府工作的监督。
? 2．内部监督
? 内部监督指政府内部的机关及其行政
人员相互之间进行的监督。
74
? （ 1）上级监督。
? 上级行政机关有权对下级行政机关及
其人员进行监督。
? 上级行政机关可以撤销下级机关的不
适当的决定、命令、考核和奖惩，并可以
指导、检查、督促下级工作；
? 此外，还可以依行政相对人的申请通
过行政复议撤销下级错误的行政决定。
? （ 2）同级之间的监督。同级部门与工
作人员之间也有相互监督的权力。
75
? 不仅可对其职权范围内的事务进行监
督，而且在一般情况下，也可对同级部门
的其他违法乱纪行为进行检举、揭发。
? （ 3）下级监督。下级有权对上级的工
作进行监督。但实际上由于上级拥有对下
级的绝对统治权，下级往往没有勇气也没
有能力对上级进行监督。
? （ 4）审计监督。是市人民政府内设立
的审计机关即市审计局依据法律规定的职
权和程序进行的一种监督方式。
76
市行政机关担负着大量的经济管理事
务，审计监督是一种重要和有效的行政监
督方式。
市审计局既受市长的直接领导又受上
级审计机关的领导，负责本行政区域的审
计工作，对本级市人民政府和上级审计机
关负责并报告工作。
（ 5）监察监督。是市人民政府内设立
的监察机关即市监察局依法行使的对市行
政机关及其工作人员进行的检查、调查和
处理的监督方式。
77
行政监察的对象一般包括本级人民政
府各工作部门及其工作人员，本级政府及
其工作部门任用的其他人员，下一级政府
的正、副职领导人员。
市监察机关实行双重领导体制，市监
察局既受市政府的领导，又受省监察厅的
领导。
监察机关有权对监察对象进行调查和
检查，并据此提出监察建议与监察决定。
行政监察机关的权责主要有四项：
78
一是检查权。即监察机关对其监察对
象贯彻执行法律法规和政策、决策、命令
的情况有进行监督检查的权力。
二是调查权。监察机关对其监察对象
违法违纪行为有进行立案调查的权力。
三是建议权。监察机关根据其对监察
对象进行检查、调查的结果，向监察对象
提出具有一定约束力的建议的权力。
四是决定权。监察机关根据检查、调
查的结果，依据监察职权及有关法律法规，
向被监察机关和人员作出处罚决定。
79
长期以来，市政监督一直没有受到应
有的重视。近年来虽有了很大进步，但仍
存在不少问题。
主要是这些机关并没有充分发挥各自
的作用，整体效果也欠佳；
法律法规仍不健全；
监督主体数量、层次虽多但职责不清，
功能混乱；
监督人员素质不高；
80
监督方式、方法陈旧落后。
可见，我国的市政监督机制并不完善，
如何提高市政监督的水平，仍是当前必须
解决的一个问题。
市政学
（ 4）
西南民族大学经济与管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
张为波 @健身
2
第四章 市政过程
? 本讲教学目的
? 1、市政过程概述。
? 2、我国市政运作环节。
? 3、我国市民的参政过程。
3
? 思考题,
? 1、关系全体市民和城市发展的政策、
决策是如何出台的？
? 2、关系全体市民和城市发展的政策、
决策怎样执行的？
? 3、关系全体市民和城市发展的政策、
决策是如何监督的？
4
市政主体围绕城市管理活动的运行过
程称为市政过程。
一项关系全体市民和城市发展的政策、
决策是如何出台的？
是怎样执行的？
谁对这些行为进行监督，又是如何监
督的？
5
通过本章的学习，重点了解上述市政
决策体系的基本运行过程，各市政主体在
市政过程中的地位、作用、相互关系，以
及我国市政过程中存在的不足和应当注意
的问题，加深对我国市政过程的认识。
6
第一节 市政过程概述
? 一、市政过程的含义
? 1、概念：所谓市政过程，是指市政
体系中的执政党、国家机构等市政主体
围绕城市管里活动的运行过程。本章主
要介绍城市公共政策的制定、执行和监
督过程。
?
7
? 2、含义,公共政策的制定、执行和
监督过程是指市政权力体系根据上级的决
议与指令，听取城市各阶层人民的利益表
达，调查和研究城市内部存在的问题，经
过体系内部的协调与论证，制定城市公共
政策，并在城市中贯彻执行的过程。
? 包括调查、研究、决策、执行、监督、
反馈等多个环节，主要是城市政府对城市
的公共事务进行管理，解决城市问题和完
成上级交办的任务的过程。
8
? 二、我国的市政决策主体
? 在我国最主要的市政决策主体是市委、
市人民代表大会、市政府。
市政决策实际上是这三大主体为解决
城市的各种问题而进行的方案的拟定与抉
择过程。实际过程中，三者对市政决策的
影响力也有所不同，影响力从大到小排序
分别是：
市委、市政府、市人民代表大会。
9
此外，市政协、市纪检委也在一定程
度上参与这一过程，其中市政协地位相对
较高。
总的来说，在我国形成了党、政、人
民代表大会为主宰，党政为首要，党委为
核心的市政决策体制。
? 1．中共市委
? 市委是重大决策的最主要作出者。其
核心为中国共产党的市委会。
10
共产党组织参与政府决策，并且是决
策过程中最重要的一环，这是我国政治决
策过程的一大特色。
? 共产党组织参与决策的合法性来自其
在建国过程中所形成的政治核心地位。
? 共产党在取得政权之后并没有像西方
政党那样退居后台，而依然控制着国家的
核心权力。
11
? 尽管我国的宪法规定，人民代表大会
是唯一的和最高的国家权力机关，但实际
上，我国各级政权仍然保持着党政合一的
二元主导结构。
? 虽然自从改革开放特别是党的十三大
以来，这种情况已有所改观，但党仍然是
政治决策的核心。
? 在实际运作过程中，市委享有重大事
务的决策权；
12
? 负责对市人民代表大会、市人民政府、
市人民法院、市人民检察院等国家机构组
成人员和市工、青、妇等人民团体主要领
导人的候选人进行推荐；
? 负责贯彻执行上级与中央的政策与指
示；
? 协调本市各种政治组织的活动。
? 市委的决策职能，主要由市委常委会
掌握。
13
? 重大的行政决策，一般经市人民政府办
公会议等方式初步讨论后，要提交党的市委常委会讨论决定；
? 也有一些重大的市政决策，先由市委
常委会讨论决定处理原则或大体方案框架，
再交由市人民政府制定处理方案或实施办法。
? 2、市政府
? 市政府一般被认为是市政决策的最主
要主体，其承担的决策任务也最为琐碎繁
重。
14
其主要任务是针对城市发展中存在的
问题制定解决方案，城市管理中的各种具
体的规定、办法、计划以及预算、规划等
一般都由市政府首先提出具体解决方案，
再交由中共市委、市人民代表大会及其常
务委员会讨论、批准或通过。
? 市政府的各种决策是经常性的，决策
的内容也最纷繁复杂，涉及到城市管理与
城市生活的方方面面，内容最多，涉及面
最广。
15
市政府的决策，一般性事务由各部门作
出，较重要的事务由市人民政府全体会议
和常务会议作出。
? 3、市人民代表大会
市人民代表大会是典型的议决机构，
其主体是市人民代表大会及其常务委员会，
其决策内容侧重于制定规范性文件；
审查和批准政府的国民经济和社会发
展计划、预算执行情况以及其他重要事务；
16
选举和罢免市人民政府、市人民法院
和市人民检察院的主要领导人。
? 与中共市委、市政府的选择性决策不
同，市人民代表大会的决策是一种确认性
决策，它不是从多种备选方案中进行抉择，
而是对市政府提请审议的成形方案进行确
认，只有通过。不通过和修改三种方式。
17
? 决策一经通过即获得了一定的法律效
力。
? 三、市政府决策的主要形式
? 如前所述，市政府是市政决策的最主
要主体，因此我们有必要对市政府决策的
形式进行探讨。目前，我国城市人民政府
实行市长负责制，在这种领导体制下，市
政府决策主要有以下五种形式：
? 1、市人民政府全体会议
18
全体会议是由市政府的全体人员即直辖
市、设区的市由市长、副市长、秘书长、
厅长（局长）、委员会主任等组成。
不设区的市由市长、副市长和局长等组
成。必要时可根据会议内容涉及的范围邀
请有关人员列席。市人民政府全体会议没
有明确的时间限定与周期限制，一般每年
召开 2～ 3次。
19
如有必要，市长可以临时召集，会议
的形式也因会议内容的差异和具体行政环
境的不同而多种多样，或以集中的形式进
行，或以电话会议的方式召开。
一般的会议由市长或市长委托常务副
市长负责召集和主持。
会议讨论的问题，一般涉及城市的重
大事务，如中央与上级的重要文件与决策
的贯彻执行；
20
? 市党委与市人民代表大会重要决议的讨
论与落实；本市的重大部署、市人民政府
的重要工作；通报全市形势，协调各部门
的工作等。
? 2、市人民政府常务会议
市人民政府常务会议是市政府的主要
的会议形式，它是市人民政府对重大问题进行研究讨论的经常性会议。
一般由市长、副市长、设区的市的秘
书长组成，必要时可根据会议内容通知有
关职能部门的主要负责人列席会议。
21
由市长或市长委托常务副市长召集和
主持。
? 市人民政府常务会议不定期召开，但
频率极高。会议主要讨论地方政府工作中
的常见问题，会议就议题进行讨论，为市
长最后决策提供参考。
? 常务会议对讨论事项的决定不按少数
服从多数的原则表决通过，而是在会议充
分讨论的基础上，由市长作最后总结，形
成决策。
22
会议的主要内容一般是讨论决定政府
工作中的重大问题，如：讨论提请市人民
代表大会常务委员会审议的法规草案和市
人民政府发布的规章或其他规范性文件；
讨论向市人民代表大会所作的政府工
作报告；
讨论全市的国民经济和社会发展的长
远规划、年度计划。
23
? 财政预算、城市总体规划及其调整；
? 讨论制定市人民政府工作计划，以及
工作中遇到的涉及面广、政策性强的问题；
? 讨论决定各部门、各地区请示市人民
政府的重要事项等。
? 在讨论决定政府工作部门提请讨论的
议题时，可邀请有关部门负责人列席会议。
24
? 3、市长办公会议
? 由市长与协助其工作的分管副市长组
成，它是一种经常性的、临时性的办公会
议。
? 由市长或市长委托的副市长召集和主
持，其频率也是各种会议中最高的，一般
每周都要召开，有时也以碰头会的形式出
现。
25
? 这种会议主要讨论和解决日常工作中
出现的问题，会议可以根据市人民政府全
体会议和市人民政府常务会议的精神，提
出解决问题的具体方法，在市政决策中居
于重要地位。
? 4、专题性会议
? 由市长、副市长根据工作需要和各自
的分工召开，专门研究、处理工作中的某
些具体问题。
26
? 参加者为有关局、委、办负责人及相
关人员。
? 5、区、县长会议
? 它由市长召集并主持，所辖各区、县
长参加。
其主要任务是：
部署市人民政府工作，并就一些重大
问题征求区、县人民政府的意见。
是上下沟通的重要途径。
27
第二节 市政决策过程
在我国的市政决策过程中，对于重大
问题，一般由党委决定，政府执行，涉
及政府、人民代表大会事务的，其负责人也要参与；
对于一般问题，由政府自行决定。
因此，这里所讲的决策过程主要涉
及党和政府两个方面，虽然市委并不属
于国家机构，但由于市委在政治决策过
程中的实际地位，决定了我们绝不能回避这一问题。
28
? 一、市委决策过程
? 如前所述，市委的决策主要是通过会
议的形式进行的。
? 会议的形式主要有两种：
? 市委常委会与市委全体会议，有时也
召开一些扩大会议，邀请有关方面负责人
参加。
29
?, 中国共产党章程, 规定，市委常委
会在市委全体会议闭会期间，行使市委职
权，是处理市委工作的领导机构，全市绝
大部分重大问题都由常委会研究决定。
? 一般情况下，常委会的决策程序如下：
? 1．提出议题
30
? 提交常委会讨论决定的问题，一般由
负责该项工作的部门提出，经主管常委同
意后送交市委办公室（厅），由其拟出议
题后送交市委书记或常委副书记阅后确定。
? 议题的内容以政务为主。
? 2．通知会议内容
31
议题一般在会议召开一两天前通知有
关人员，除常委外，还要通知人民代表大
会主任、政协主席和参加会议的有关部门
领导，对于需要书面决定的问题，需将书
面材料印发给与会人员。
? 3．讨论议题并作出决定
? 议题讨论一般由书记主持，书记缺席
则由其委托的副书记主持。
32
? 实行民主集中制，书记可以综合大家
的意见作出结论，会后进行表决，表决方
式以口头表决为主。
? 讨论干部问题，应有三分之二以上委
员到会方能举行，进行表决时，赞成票超
过应到会委员人数的半数方能通过。
? 4．决定的实施
? 决定作出之后，一般由分管的副书记
责成有关职能部门组织实施。
33
? 决定通常以文件的形式出现，关于重
大问题的文件，都由常委集体讨论通过，
书记签发；
? 一般的文件，则由副书记签发。
二、政府的决策过程
市长一般兼任市委副书记，少数城市
市委书记与市长由一人兼任，因此市长肯
定是市委的重要组成人员之一，必须服从
市委的决定。
34
在市委就一些重大问题作出决定后，
一般由市长召集有关人员就如何执行进行
讨论，然后组织实施。
但政府并不是完全的执行机构，因为
市委不可能，实际上也没有将所有的公共
事务都纳入其管辖范围，而只是就某些重
大问题作出决定，因此，市政府对于大部
分公共事务拥有决策权。
35
市政府的决策也是通过会议的方式进行
的，如前所述，主要有五种会议方式，其
中最重要的方式是：
? 市政府全体会议、市人民政府常务会
议和市长办公会议，最重要的是市人民政
府常务会议。
? 市政府的决策过程主要包括以下阶段：
36
? 1．问题的提出
? 所谓问题主要是理想状态与现实的差
距，问题是行政决策活动产生的原因与动
力，行政决策都是从提出问题开始的 。
? 市政府的决策问题的提出主要通过以
下途径：
? （ 1）市委可以通过决议的方式将问题
交给市政府，也可以通过意见或建议的方
式由市政府自己定夺。
37
? （ 2）上级政府提出和下达的涉及本市
的政策，市政府要结合本地的实际情况贯
彻执行；本级人民代表大会及其常委会作
出的决定也要由其执行。
? 上级政府与本级人民代表大会可以通
过交办的方式将问题交给市政府，也可以
通过决议或命令的方式。
? （ 3）市政协及其常委会可以将自己调
查研究的问题或认为必要的问题用提案的
方式提请政府处理。
38
? 政府或其有关部门应在规定时间内就
提案的处理意见或处理情况及时给予答复，
政协委员个人或联名提案的处理结果应通
知提案人。
? （ 4）市政府的各职能部门在实际工作
中遇到的较重要问题，或因职权冲突而引
发争端的问题，需以报告或请示的方式反
映到市政府，由市政府根据实际情况作出
决定。
39
? （ 5）市政府所属的下级政府或群众组
织在实际工作中提出的较为重要的、影响
面较广的问题，市政府要及时回应。
? 2．方案的拟定
? 问题提出后，一般由市政府办公厅
（室）在有关部门调查研究的基础上提出
初步处理方案，方案一般都有多个，以供
选择。然后根据问题涉及范围及重要性提
交各层次会议进行讨论，最终由行政首长
作出抉择。
40
? 3．关系与利益的协调
? 决策一旦形成就必然影响到各方面的
关系与利益，有些个人与集团为了保证自
己的既得利益与预期利益，会努力对决策
过程施加影响。
? 为了减少决策阻力，在正式决策作出
之前，党委、政府、人民代表大会、政协
为代表的权力集团一般都要就有关问题进
行关系与利益的协调，以获得最广泛的支
持与谅解，使决策能顺利通过并能较好地
执行。
41
4．决策的形成
? 在经过以上三步：问题的提出、方案
的拟定、关系与利益的协调之后，一个决
策的雏形就已经具备了，但一个决策要真
正作出还需要经过以下几步：
? （ 1）方案的评价。决策的方案往往为
多个，哪一个方案更为合理，究竟选择哪
一个，其标准就来自于方案的评价。
? 方案的评价标准主要包括：方案的可
行性、可实现目标的程度、代价的大小等。
经过评价，方案的优劣就易于辨别，方案
存在的问题也就显现出来了。
42
? （ 2）方案的优化。在充分征求各方面
意见并对方案进行分析评价之后，就需要
针对方案中存在的问题与不足进行弥补与
改进，使方案优化。
? （ 3）方案的确定。方案优化之后就要
提交给相应档次的会议进行表决，以确定
最终方案。与会人员参与方案的讨论并发
表自己的看法与意见，行政首长在充分听
取和考虑众人意见的基础上，确定要选择
的方案。
43
第三节 市政执行过程
? 市政执行是指城市人民政府的职务
行为，是市人民政府工作部门及其工作
人员执行市政决策的过程。这是城市行
政权力系统中最广泛、最常见的职能活
动,没有执行过程，市政决策就难以
实现，决策意图就难以彻底、有效的体
现。
? 市政执行是一个较为长期复杂的过
程，由一系列环节组成。
44
? 一、准备阶段
? 1．实施方案的制定
? 市政执行的第一步就是针对决策方案
的具体要求与实际情况制定出详细的实施
方案，规划出具体的实施过程。实施方案
多是在党委的参与下制定的，但行政机关
的有关部门是方案的主要拟订者。
? 2．组织、人力的准备
45
? 根据实施方案的安排，以及执行内容
的性质与重要性，确定相应的机构和人员，
形成一个正式或非正式的办理机构，统一
安排，组织与调派有关人员。
? 3．思想动员
? 在人员基本到位后，就要进行动员，
主要包括：让所有参与执行的人员了解执
行对象的具体内容、目标实施的意义与实
施的方案以及每一组织或人员在实施过程
中的职责、实施中应遵循的规定与原则等。
46
? 同时，思想动员还包括调动有关组织
与人员的工作积极性，保证决策的高效率
执行。
? 4．物质经费的筹备
? 市政府根据实施方案编制出预算，并
列出执行过程中所需物资，并着手准备，
以供执行之用。
? 二、市政执行的实施
? 市政执行的实施是具体的直接的行动
过程，一般包括以下几个环节：
47
1．市政执行的发动
这也是一个宣传与动员的过程，但其
对象不是指执行人员而是执行的客体即广
大市民和特定的对象。
通过宣传，使他们认同并接受行政执
行过程中他们应尽的义务；
通过宣传教育使执行的内容为广大市
民、组织了解、理解和认同，变为其自觉
行动；
48
通过密切联系群众，倾听市民的意见
和建议，使市政决策的实施更符合实际、
符合民意，也更有利于执行。
? 2．市政执行的强化
? 为使市政执行能够顺利进行，必须对
执行行为不断强化，使执行者能更好的执
行，使执行客体都能较好地接受。强化手
段主要包括：
? （ 1）行政手段。通过政府的各种行政
措施，包括行政命令、行政强制等手段。
49
（ 2）法律手段。法律手段是通过有关
法律法规规范市政执行，有间接性、稳定
性的优点，易于被执行人员与客体的接受
与遵守。
（ 3）激励手段。即通过激励的方法提
高执行人员的工作积极性，使执行客体更
乐于接受。
? 3．执行过程的协调与控制
? 现实的执行总会受到一定的人为阻力，
总会与预期目标和预定方案存在着一定的
差距，有时还会出现偏离。
50
? 这就要求对执行过程进行协调和控制，
使执行过程能够向既定目标前进。
（ 1）协调。协调就是平衡各方面利益，
理顺各方关系，使决策能顺利进行。
（ 2）控制。就是按照既定计划，对方
案实施中的偏差予以纠正，使执行过程有
步骤有计划地进行，防止执行结果偏离执
行目标，保证目标的实现。
? 三、市政执行的沟通
? 1．市政沟通的作用
51
沟通有两种方式，即正式沟通与非正
式沟通。
正式沟通是通过正式的组织程序，按
照组织规定的路线和渠道所进行的信息传
递与交流；
非正式沟通是正式组织之外的沟通活
动，一般通过个人或书信的方式，在机关
或个人之间进行信息交流，或者以, 小道
消息, 的形式传播。
非正式沟通的作用具有两面性：
52
? 一方面，可以弥补正式沟通的不足，
特别是在不方便进行正式沟通的情况下；
? 另一方面，非正式沟通缺乏有效的组
织纪律保证，具有随意性，容易歪曲事实，
变成某些人传播谣言的手段，同时也容易
泄密，使组织活动处于被动局面。
? 2．市政沟通的形式
? 现实中的市政沟通主要有以下几种正
式方式：
53
? （ 1）会议。这是信息沟通的主要方式，
会议可分为务实与务虚两种。
? 务实会主要讨论执行过程中的具体事
宜，而务虚会则主要为务实会做准备，主
要是信息的传递与思想的交流，包括座谈
会、交流会、碰头会、研讨会、预备会等。
? （ 2）文件、简报、报表及情况反映。
? 文件是一种正式、权威性的信息沟通
方式；
54
? 简报则是一个或几个相关问题以文件
的形式在相关机构中流通，一般不做过多
的评价，目的是对政策执行过程中的信息
进行收集，以备参考；
? 报表是政策执行过程中各类数据资料
的汇总，较为客观；
? 情况反映则是对执行过程中出现的问
题进行的简洁的叙述，力求做到客观与准
确，以供上级了解真实情况。
55
? （ 3）调查研究。是某些部门针对实际
需要进行的实地考察分析，以求找到解决
问题的办法。
? 此外，还有汇报、信访、报道等多种
方式，较为简单，这里不再赘述。
? 四、政策调整
? 市政执行一般都有既定的执行方案，
但实际情况往往较为复杂，方案必须实时
地进行调整以适应情况的变化。政策调整
主要表现有以下几种方式：
56
? 1、政策补充
? 由于方案实施之前对执行的复杂性缺
乏足够的认识与准备，对一些连带问题的
考虑还不够充分周到，因此在执行过程中
会遇到一些新问题，需要临时补充一些政
策方能解决，这种情况在现实中较为常见。
? 2、政策修改
? 是现实情况已发生了变化，使政策执
行陷入困境，因此需要对原政策进行修改。
57
? 3．政策更新
? 主要是由于考虑欠妥、执行不力、资
源不足、环境变化等因素造成政策失误或
失效，已明显过时不能适应现实需要，需
要制定一项新的政策代替原政策，这就是
政策更新。
? 4．政策终止
? 政策的终止一般包括两种情况：
? （ 1）政策目标已经实现，政策已无必
要存在，应及时终止；
58
? （ 2）政策执行失败或根本无法解决所
面临的问题，这时也需要终止原政策，以
防止影响扩大，带来更大危害。
市政执行的过程是复杂的，执行过程
涉及的各种关系都处于不断的发展变化之
中，因此从某种意义上讲，政策的调整是
必要的也是必然的。
但允许政策修正并不意味着政策可以朝
令夕改，政策必须保持相对的稳定性。
59
? 政策的不稳定一方面会使行政人员无
所适从，增加短期行为；另一方面也会造
成社会管理秩序的混乱，使市民对政府的
政策产生怀疑，失去信心。
? 五、政策评估
? 1、政策评估的进程
? 这里所说的政策评估主要指执行评估，
即政府机关对工作完成情况进行的工作评
价或工作总结。
60
? 是对执行过程的全面衡量，检验和评
价任务完成的情况，分析政策贯彻落实的
成绩与不足，总结经验教训。
? 市政府对日常的行政法规、行政措施
的执行情况一般以一季度、半年或一年为
期限进行检查总结，对于执行期限较长的
大型政策执行项目一般进行阶段性评估 。
? （ l）检查。即检查政策执行目标的实
现程度和具体效果，分为自查与他查两种。
61
（ 2）考核。即根据检查的结果，对执
行情况进行实事求是的评价，区分优劣，
作为评定功过的依据。
（ 3）总结。在检查和考核的基础上，
要根据结果进行总结，肯定成绩，找出不
足，总结经验教训。
? 2．政策评估中的问题
? 现实中的政策评估中存在许多问题，
可以说是市政过程中处理得最差、问题最
多的一个环节。
62
首先是对评估不重视，评估走过场，
态度不严谨、不认真，人力、物力、时间
的投入都不够；
其次是评估过程本身不科学、不客观、
不真实、不全面，难以达到评估的基本要
求；
再次是奖罚不明，或有功不奖，有过
不罚，或大功小奖，大过轻罚，或无论功
过一律奖励，没有差别，搞平均主义，以
图皆大欢喜。
63
这样就不可能真正发挥激励机制的作
用，不可能激发人们的积极性，也不可能
真正提高工作质量和效率。
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第四节 市政监督过程
? 所谓市政监督过程是指各监督主体
对城市各级国家行政机关及其工作人员
的职责履行行为与遵纪守法情况进行的
监察与督导的过程。
? 一、市政监督的主体
? 市政监督的主体非常广泛，主要包
括：
? （ 1）城市各级党组织。
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? 城市各级党组织有权对市人民政府及
其工作人员贯彻执行党的路线、方针、政
策，以及执行市委或区委决议的情况等进
行全面监督。
? （ 2）城市各级党的纪律检查委员会。
虽然纪委是为加强党内监督而设立的专门
监督机关，但由于我国党政关系十分密切，
其监督职能也有所扩展。
? （ 3）市人民代表大会及其常务委员会。
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? 市政府要对同级人民代表大会及其常
委会负责，因此从理论上讲，市人民代表
大会是市政体系内最高也是最权威的监督
机关。市人民代表大会及其常委会听取政
府工作报告并行使视察、审议、质询等多
项职权，是重要的监督主体。
? （ 4）市各级人民法院。法院是城市的
国家审判机关，其监督功能主要表现为审
理各类行政诉讼案件，审查市政府及其公
务员是否违法、失职和侵犯公民权益，促
使行政机关依法行使职权。
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（ 5）市各级人民检察院。检察院是城
市的国家法律监督机关，其监督功能主要
表现为对行政机关工作人员的职务犯罪和
利用职务犯罪如贪污受贿罪、读职罪和需
要追究刑事责任的案件进行查处，以及受
理公民的申诉、控告、检举，实行法律监
督。
（ 6）市人民政府及其各工作部门的内
部监督。它分为上下级之间的监督、一般
性工作监督和纪律监督、同级之间的平行
监督。
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? （ 7）市政协、各民主党派及人民团体
等。它们是特定群体利益的代表者，可以
通过特定方式与途径对行政机关进行监督。
? （ 8）新闻舆论媒体。广播、电视、报
刊、杂志等大众传媒提出的意见、建议和
批评，具有较广泛的影响力和代表性。
? （ 9）市民。市民有对任何国家机关和
国家工作人员提出批评、建议，进行检举、
控告的监督权利，这是宪法赋予公民的民
主权利。
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从监督主体的数量与层次看，我国的
市政监督机制似乎是较为完备的，但实际
取得的效果却并不理想。
主要是这些市政监督主体并没有形成
一个协调的、有力的、有效的完整体系，
各自为政，缺乏联系与保障，许多监督主
体的监督作用并没有得到很好的发挥，有
些甚至形同虚设。
如何加强市政监督主体的作用，如何
提高市政监督水平仍是我国目前亟待解决
的问题。
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? 二、市政监督的类型
? 市政监督的形式是多种多样的，不同
的市政监督主体有不同的监督方式，综合
起来，可以将监督方式分为两大类即外部
监督与内部监督。
? 1．外部监督
? 外部监督是非行政组织进行的监督行
为，主要包括：
? （ 1）政党监督。
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政党监督包括两方面：
一方面是作为执政党的共产党通过各
级纪律检查委员和设在市行政机关内部的
党组，检查和处理行政机关中党组织和党
员的违法乱纪行为，同时还设立信访部门
接受群众信访，核实后由党内作出处理决
定或转交有关政府部门处理；
另一方面，各民主党派作为参政党，有
权通过各级政治协商会议、人民政府参事
会等方式对国家行政机关的活动进行监督。
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? （ 2）权力监督。指人民代表大会和其
常委会即国家权力机关对本级国家行政机
关及其工作人员实施的监督，权力监督包
括法律监督和工作监督，前者是指对市行
政机关执行宪法、法律的情况所实施的监
督，后者是指对市行政机关执行人民代表
大会决议、决定的情况的监督。
? （ 3）司法监督。指市区人民法院、人
民检察院对市区政府及其工作人员的违法
行为进行的侦察、审判等监督行为。
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? （ 4）社会监督。市民有权通过工会。
共青团、妇联等社会团体和群众组织，对
政府工作提出批评和建议，也可以通过信
访活动对政府机关及其工作人员的问题提
出批评或建议，也可以申诉、控告、举报
行政违法违纪行为。此外，还包括新闻传
播媒体对政府工作的监督。
? 2．内部监督
? 内部监督指政府内部的机关及其行政
人员相互之间进行的监督。
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? （ 1）上级监督。
? 上级行政机关有权对下级行政机关及
其人员进行监督。
? 上级行政机关可以撤销下级机关的不
适当的决定、命令、考核和奖惩，并可以
指导、检查、督促下级工作；
? 此外，还可以依行政相对人的申请通
过行政复议撤销下级错误的行政决定。
? （ 2）同级之间的监督。同级部门与工
作人员之间也有相互监督的权力。
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? 不仅可对其职权范围内的事务进行监
督，而且在一般情况下，也可对同级部门
的其他违法乱纪行为进行检举、揭发。
? （ 3）下级监督。下级有权对上级的工
作进行监督。但实际上由于上级拥有对下
级的绝对统治权，下级往往没有勇气也没
有能力对上级进行监督。
? （ 4）审计监督。是市人民政府内设立
的审计机关即市审计局依据法律规定的职
权和程序进行的一种监督方式。
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市行政机关担负着大量的经济管理事
务，审计监督是一种重要和有效的行政监
督方式。
市审计局既受市长的直接领导又受上
级审计机关的领导，负责本行政区域的审
计工作，对本级市人民政府和上级审计机
关负责并报告工作。
（ 5）监察监督。是市人民政府内设立
的监察机关即市监察局依法行使的对市行
政机关及其工作人员进行的检查、调查和
处理的监督方式。
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行政监察的对象一般包括本级人民政
府各工作部门及其工作人员，本级政府及
其工作部门任用的其他人员，下一级政府
的正、副职领导人员。
市监察机关实行双重领导体制，市监
察局既受市政府的领导，又受省监察厅的
领导。
监察机关有权对监察对象进行调查和
检查，并据此提出监察建议与监察决定。
行政监察机关的权责主要有四项：
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一是检查权。即监察机关对其监察对
象贯彻执行法律法规和政策、决策、命令
的情况有进行监督检查的权力。
二是调查权。监察机关对其监察对象
违法违纪行为有进行立案调查的权力。
三是建议权。监察机关根据其对监察
对象进行检查、调查的结果，向监察对象
提出具有一定约束力的建议的权力。
四是决定权。监察机关根据检查、调
查的结果，依据监察职权及有关法律法规，
向被监察机关和人员作出处罚决定。
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长期以来，市政监督一直没有受到应
有的重视。近年来虽有了很大进步，但仍
存在不少问题。
主要是这些机关并没有充分发挥各自
的作用，整体效果也欠佳；
法律法规仍不健全；
监督主体数量、层次虽多但职责不清，
功能混乱；
监督人员素质不高；
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监督方式、方法陈旧落后。
可见，我国的市政监督机制并不完善，
如何提高市政监督的水平，仍是当前必须
解决的一个问题。
