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市政学
（ 6）
西南民族大学经济与管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
张为波 @健身
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第六章 城市具体行政管理
? 本章知识点：
? 1．城市经济行政。
? 2．城市基础设施管理。
? 3．城市环境管理。
? 4．城市住房与土地管理。
? 5．城市人口与计划生育管理。
? 6．城市社会保障、治安管理
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? 思考题,
? 1、试述城市经济行政的涵义与特征。
? 2、试述我国城市基础设施管理的变革
趋势。
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第一节 城市经济行政
? 一、城市经济行政的涵义与特征
? 城市经济行政就是城市政府运用经济、
行政、法律手段对城市经济环境经济活动进
行有效的控制和协调，以便城市经济健康稳
定地发展，取得最大的城市效益。
? 城市经济行政中协调控制城市经济活动
的主体是城市政府，这是由城市经济的特点
决定的。
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? 城市经济与乡村经济相比，一个显著区
别在于城市经济是一种集聚性、综合性的经
济。
? 城市是社会各种经济活动集中的地方，
大量的企业、资金、居民、信息都集中在城
市这个相对狭小的区域内。城市经济的综合
性是指城市包含工业、商业、交通运输业。
? 信息服务业等各类经济部门，而且包含
在众多经济部门中的成千上万个经济单位又
涉及到各种不同的生产资料所有制形式。
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根据系统论的原理，城市经济的这种集聚
性和综合性可以产生城市的聚集经济效益。
但是，这种聚集经济效益的取得是有一
定的前提条件的，它要求良好的城市经济环境。
要实现这个要求，离开城市政府是不行的。
因此，城市各个经济单位与外部发生的
经济联系虽然并不会完全局限在一个城市的
范围内，但是不可否认其中绝大多数是在城
市范围内进行的，因此协调这些经济联系的
责任主要应由城市政府而不是上级政府来承担。
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? 2、城市经济行政的特征
? 城市是一个社会的经济的有机综合体，
每个城市都是一个相对独立的小社会。
? ①城市经济行政具有区域性
? 因此，城市经济行政具有区域性的特
征，它是城市政府及其所属机构对本城市
区域范围内的经济体系和经济活动的管理，
是一种区域经济管理。
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? ② 城市经济行政具有双重性
? 城市经济行政又具有双重性，即既要
考虑本市区域经济发展的实际需要，又要
维护国家的整体利益，要服从中央政府的
统一规划、统一政策，服从国家的宪法和
法律，要把国家的总体要求和总体利益与
本市的实际需要相结合，使城市经济发展
既因地制宜，又服从大局，与国家的社会
经济发展战略相一致。
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? ③ 城市经济行政具有综合性
? 由于城市经济具有综合性，因此，城
市经济行政又具有综合性，这种综合性不
仅表现为经济部门的多样性要求管理者进
行综合管理，还表现在经济行政与城市其
他公共事务的管理具有系统性、整体性的
特征，要求管理者将经济管理与其他事务
的管理（如城市生态、文化教育、社会保
障等）相协调、相统一。
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? 二、城市经济行政的方法
? 城市经济行政的方法包括经济方法、
行政方法和法律方法。城市经济行政工作
的好坏，既有赖于对城市经济行政主体、
管理对象、管理特点的认识，更有赖于城
市经济管理方式的转变和完善。
? 在市场经济条件下，城市政府对企业
的生产经营活动一般不再采取直接的行政
干预的行政手段和指令性计划，而是采取
间接调控手段，即经济方法和法律方法，
辅之以必要的行政方法。
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? 三、城市经济行政的任务
? 1．制定和实施城市经济社会的发展
战略、计划和政策
? 在国家的统一发展战略和规划的指导
下，根据本市的城市性质、地理环境、自
然资源和经济技术等方面的实际情况，制
定符合本市实际情况的城市经济社会发展
的战略目标、战略重点以及实施步骤和措
施，在此基础上编制城市经济社会发展计
划，协调城市经济社会发展计划与城市规
划的关系。
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? 2．法理和改善城市的经济环境
? 城市经济环境在此指直接影响城市经
济活动的各种因素和条件，包括, 软,,
,硬, 两个方面。
?, 软, 的因素和条件主要指市场经济
体制和市场秩序,,硬, 的因素和条件主
要指城市基础设施。
? 城市政府应利用经济、法律、技术和
行政手段对城市经济环境进行调控，使之
有利于城市经济发展。
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? 3．调整和优化城市产业结构
? 按照城市经济与外部经济的关系，城
市产业分为两种类型：
? 一类是为满足城市外部（区域市场、
全国乃至国际市场）需要而进行生产的输
出型产业。一般而言，城市产业以输出型
产业为主。一个城市输出产品愈多，市场
范围愈大，城市产业发展就愈快，在全国
经济发展中的地位就愈加重要。
? 从这个意义上说，输出型产业是决定
城市兴盛与衰退的关键产业。
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另一类是产品为城市内市场需要（居
民日常活动的需要、与输出活动有关的需
要）而生产的地方型产业（又称内向型产
业），它对城市功能的完善和发挥起着重
要作用。因此，发挥城市功能作用，一定
要坚持分工的原则，遵循相对优势原理，
立足于发展对整个国民经济起重大作用的
输出型产业，在此基础上求得行业间、产
业间和部门间的协调发展。
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? 四、城市经济行政的机构
? 现行社会经济的发展水平、城市经济
的内容和运行形式，决定着城市政府执行
经济职能的形式和机构设臵。
? 城市政府的经济职能在本质上是由城
市的性质、国民经济管理体制和城市经济
运行的形式决定的。
? 城市政府的经济职能决定着市政府经
济行政的范围、方式，决定着城市政府经
济行政机构的设臵。
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1、我国城市经济行政机构从其管理的范
围和自身的职能来看，长期以来分为综合经
济管理部门和专业经济管理部门，前者主要
负责本地区经济的宏观管理、综合协调，后
者则主要对本行业进行直接管理。
2、明确并转变城市政府的经济职能，是
合理设臵经济管理机构的基础。城市政府应
按照市场经济规律的要求和经济运行机制的
需要，把按行政隶属关系、条块分割、以直
接指挥企业为主的经济管理职能，转变为用
多种调节、监督手段，以组织和控制市场为
主的间接管理职能。
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使政府的管理由调控企业转变为控制市
场，使企业的经营发展由依赖政府转变为依
赖市场，使城市政府管理经济的职能由单一
领导、指挥型转向综合指导服务型。
在市场经济的管理体制下，城市政府各
级管理机构的设臵应采取集中统一、精简效
能、分工合作的原则。城市经济管理机构的
设臵，可分为决策、执行、咨询、监督这几
个系统。
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第二节 城市基础设施管理
? 一、中国城市基础设施的管理的现状
? 中国城市基础设施的管理从总体上看比
较混乱，产业化程度较低。具体表现在：
? 1．城市基础设施的管理制度不统一，法
律规定不明确
? 基础设施应该根据其性质是经营性还是
非经营性等决定是实行有偿使用还是无偿使
用，还是采取优惠和补贴。
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? 2．管理机构和部门不统一，造成各自
为政
? 城市基础设施是一个大系统，涉及很多
门类，分属不同条块的部门管理并且缺乏统
一协调，造成职责不清、政出多门、政策不
一、争权夺利、推委责任等弊端。
? 3．城市基础设施的管理体制较为落后，
效率不高
? 如投资渠道单一，竞争机制较少，垄断
经营和行政干预过分等，造成城市基础设施
的服务质量不高，经济效益低下，影响其社
会综合效益的发挥。
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? 二、我国城市基础设施管理的变革趋
势
? 加强和改善城市基础设施的管理应该
根据确立的城市基础设施管理的原则，对
城市基础设施管理的各个方面进行科学管
理，健全机构，理顺权责，改革体制等，
从而使城市基础设施的管理达到服务水平
和质量高、社会效益和经济效益好、城市
公众满意的水平，确保城市基础设施有效
地发挥其在国民经济和生活发展中的作用。
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? 1、健全城市基础设施管理机构
? 城市基础设施管理机构是城市基础设
施管理的主体。由于城市基础设施涉及的
行业较多，内容十分复杂，所以城市基础
设施的管理机构也相应地呈现出多样性和
复杂性的特点。但多样性和复杂性并不一
定意味着混乱。
? 当前，针对我国城市基础设施管理较
为无序的特点，必须建立健全以下机构：
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（ 1）专业管理机构。城市基础设施由
各个子系统组成，各个子系统本身又由许
多环节和方面组成。从事各个子系统或子
系统内部构成部分的专门设施管理的机构
就被称为专业管理机构。
（ 2）综合管理机构。城市基础设施虽
然由各专业管理机构管理，但整个基础设
施的协调有序运转的任务是专业管理机构
承担不了的，这个职能应该由市政府来承
担，但市政府本身职能较多，不能直接管
辖，所以就有必要设臵综合管理机构对城市基础设施统一管理。
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（ 3）协调机构。由于城市基础设施系
统性较强，一个方面的管理工作需要其他
各方面的配合。但是，各专业管理机构本
身的权威性不够，要求其他专业管理机构
的协调时往往力不从心。
? 2．强化城市基础设施管理机构的职责
? 城市管理机构确立后，就要用法规制
度的形式对其权力职责和权益明确划分，
从而避免各机构之间相互扯皮，增加内耗，
降低效率 。
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? 强化城市基础设施管理机构的职责，
具体说来主要有以下几方面：
? （ 1）制定城市基础设施发展的方针和
规划。根据国家关于城市发展和基础设施
管理等方面的政策和法规要求，结合本市
的实际情况，认真研究城市基础设施管理
方面的法律法规、方针政策，通过政策制
定程序使之合法化，为城市基础设施的发
展创造良好的制度环境。
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（ 2）拟定城市基础设施管理的各项法
规。城市基础设施的管理也要运用法律，
依法管理。城市基础设施管理机构应当根
据国家颁布的法律法规，结合基础设施的
特点，通过立法建立起法律、条例等一系
列法规，规定经营者和用户在城市基础设
施运行和使用过程中的权力和义务，规定
各种管理机构在各项基础设施管理活动中
的权利和义务，以及违反规定所要承担的
责任。
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? （ 3）组织和协调城市基础设施的建设
和发展。城市基础设施的建设和发展牵涉
到方方面面，城市基础设施的管理机构应
当做好人力、物力和财力的合理分配，做
到综合开发建设，统一管理；协调城市基
础设施和其他产业的关系，协调城市基础
设施内部的关系，协调长期规划和近期目
标、宏观和微观的关系等等。
? （ 4）强化城市基础设施管理决策的信
息系统。
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信息系统对决策至关重要，它收集的
情报和提供的咨询是正确决策的保证。城
市基础设施要实现科学化、现代化管理，
就必须建立信息系统，增强信息系统的功
能。
（ 5）加强对城市基础设施建设和管理
的执法检查和监督。关于城市基础设施管
理的各项法律法规和规章制度，以及城市
基础设施的规划，都需要严格执行 。
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? 3．深化城市基础设施管理体制改革
? （ 1）实现城市基础设施管理体制的转
型。
? 我国城市基础设施管理的目标是要实
现管理体制的转型，具体是从事业型转为
企业型；
? 从福利型转为营利性；
? 从保险型转为竞争型；
? 从人治转为法治。
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（ 2）改革城市基础设施的投资体制。
城市基础设施在生产和消费上的特征同
私人设施不同，因此传统上一般由政府来
组织供给、投资和经营。
政府直接投资这种方式的优点在于注
重社会效益，筹措资金通过税收进行，不
受私人资本数量的影响；
另外，在消费上基本不限制，可以充
分发挥城市基础设施的潜在效用。
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但它缺乏投资竞争压力和投资破产风险
机制，所以缺点也是很明显的。
具体表现为：投资成本高、效益差、亏
损较为严重；投资生产的产品和提供的服务
品种不多。供给质量低，使消费者处于无选
择余地的被动地位；基础设施使用过程中缺
乏维修保养，损耗较为严重；随着市场经济
的发展，单一的政府投资体制已经不能满足
城市基础设施大发展的要求和公众的需求。
因此，改革城市基础设施的投资体制势在必
行。
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第三节 城市环境管理
? 传统意义上的城市发展，在显示出对经济发展
和社会进步巨大推动作用的同时，也不断暴露出一
系列由它引发的严重的生态环境问题，因此加强城
市环境管理已经成为现代化城市管理的重要内容。
? 本节概括了城市生态环境的要素和特征，并在
此基础上着手论述基于可持续发展的城市环境管理
的理论。
? 一、城市环境的分类和特征
? 城市是一个复杂的巨系统，它包括城市经济、
城市社会和城市生态环境系统三个方面。
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? 从广义上来说，城市环境包括城市的
经济环境、人文社会环境、生态环境等。
但在一般的概念意义上讲，城市环境通常
是指城市生态环境。本章中所提到的, 城
市环境,,, 环境管理, 等也是在这样一
种语义上使用, 环境, 来指代, 生态环
境, 。按照通常的环境要素，我们可以把
城市生态环境分为以下四个主要方面：
? （ 1）城市大气环境。大气环境主要是
由氮、氧、氢、二氧化碳等气体组成的。
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? （ 2）城市水环境。城市水环境指的是
江、河、湖、海、地下水等贮水体，并包
括水中的悬浮物、溶解物质、底泥以及水
生生物在内的生态系统。
? （ 3）城市土壤环境。土壤是自然界中
的复杂系统。它与大气、水体、生物等自
然因素相互作用，形成人类赖以生存的自
然资源和物质基础，是人类得以生存和发
展的基本条件。
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? （ 4）城市生物环境。种类繁多的生物
群落是自然生态系统的主体。生物环境是
自然环境的主要部分。
? 作为整体的城市复合系统具有下列两
个方面的特征：
? （ 1）城市中的人及其经济社会活动使
得城市生态环境系统发生了巨大的变化。
? （ 2）城市中的生态环境系统是不独立
的、需要与外部有输出输入关系的生态系
统。
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? 二、城市环境问题及其产生原因
? 随着城市化的迅速发展，人口也在迅
速地向城市聚集。在传统发展观的影响下，
城市在高速发展经济的同时却忽视了生态
环境的保护与改善，致使城市生态环境系
统超负荷运作，城市环境质量严重恶化。
? 当前我国主要的城市环境问题表现在
下列四个方面：
? 1．城市大气环境污染
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我国城市能源消耗以煤炭为主，城市
大气污染物主要来源于煤炭的燃烧。
燃烧排放的污染物占全部大气污染的
85％，其中烟尘占城市大气污染总排放镇
的 80％左右，而二氧化硫又占城市烟尘污
染排放量的 90％左右。
? 2．城市水环境污染
? 当前我国城市地面水污染普遍严重，
并呈恶化趋势。其主要原因是城市工业和
生活用水直接排入水体造成的。
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? 3．城市固体废物排放
? 城市固体废物主要是工业废渣和生活
垃圾。
? 这些固体废弃物的堆放、处理不仅要
占用大量城市和农村用地，加剧已经非常
紧张的人口与居住、绿地、城市空间的矛
盾，同时固体废弃物的处臵还会给地下水、
地表水、空气带来严重的二次污染。
? 4．城市噪声污染
? 城市噪声主要来源于城市交通和区域
噪声。
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? 三、城市环境管理的产生与发展
? 从 20世纪 70年代开始，城市环境管理
得到世界各国的普遍重视。
? 例如,1973年美国环保局邀请城市管
理协会为其做地方环境质量调查，并将城
市环境问题进行了排队。
? 1974年日本制定了国土利用计划法和
全国的国土利用规划，并把城市环境规划
纳入到城市建设规划之中。
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? 我国也是在 20世纪 70年代开始从城市
污染源调查和城市环境质量评价入手进行
城市环境管理，到 1979年成都环境保护会
议提出, 以管促治，管治结合, 的方针，
使城市环境管理走上综合防治的轨道。
? 自从 20世纪 80年代特别是 1992年在里
约热内卢确立可持续发展战略以来，人们
对城市环境管理提出了一系列新的看法。
? 由于从系统的角度看，所谓城市环境
管理就是通过调整城市环境中的物质流和
能量流，使城市生态环境得以良好运行。
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第四节 城市土地管理
土地是人类生存发展的基础和依托。
在现代社会中，城市土地由于特殊的区
位决定了其愈加凸显的意义，人们常用
,寸土寸金, 来形容城市土地的稀缺和
珍贵。那么，对于土地这一城市存在和
发展的依托和宝贵的资源，应该如何进
行管理呢？
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通过本章的学习，重点了解和掌握西
方国家在城市土地的买卖、开发及管理诸
方面的制度、规则，了解我国的城市管理
在实现了由城市国有土地使用制度向土地
有偿使用制度的转变后仍面临着的制度和
操作层面上的问题，以及城市土地利用结
构优化框架下的城市土地公共政策和城市
的旧城改造问题，力图在解决我国关于城
市土地管理问题上有一个更加全面的视角。
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? 一、城市土地概述
? 1．土地的含义
? 土地是一种供给有限但用途多样的特
殊经济资源。对土地的理解，一般有广义
和狭义之分，广义的土地包括地球表面的
陆地及各种自然资源，如土壤、水。大气、
矿物、森林、草地等，狭义的土地仅指地
球表面的陆地。英国著名经济学家马歇尔
在其, 经济学原理, 一书中把土地定义为：
大自然无偿地资助人们的地上、水中、空
中、光和热等物质和力量。
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? 城市土地是一个与城市人口、城市经济
活动相关联的地域性概念，它是城市形成
和发展的前提，也是城市人口和城市各种
活动的基础。在我国，城市土地一般是指
城市市区内的土地，属于国家所有。
? 2．城市土地的特性
? 研究城市土地问题，必须对城市土地
的特性有所了解，这可以从两个方面进行
分析：
? （ 1）城市土地与其他地区的土地一样，
有其自然特性：
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? l）土地的稀缺性。土地的面积是有限
的，作为一种资源，土地和阳光、森林等
不一样，是不可再生的。一般说来，同一
土地同时只能有一种用途，而且人们不能
创造出比原来更多的土地。当然，这并不
是指土地资源的绝对稀缺，而是指随着经
济的发展，那些适合于人们使用的土地相
对缺乏了。
? 2）土地的固定性。
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? 土地是一种天然形成的自然物，在一
个可度量的历史时期内，它总是固定在地
球的某个位臵上，不可以移动。
? 3）土地的耐久性。土地是一种不容易
损耗的、可以反复使用的财富。土地能够
被人类长久地利用，而不会丧失其利用价
值。
? 4）土地的差异性。土地在地基条件方
面具有差异性。
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? 在地质、地貌、水文等方面，没有两
块土地是绝对一样的。土地的差异性对土
地的使用价值和使用方向有很大影响。
? （ 2）从城市土地的社会特性来看：
? l）城市土地价值的密集性。人类对城
市土地投入了大量的劳动，因而同数量的
城市土地比农业用地价值要高得多。这种
劳动可以分为直接附加劳动和间接附加劳
动。
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2）城市土地区位的效益性。即地理位
臵的差异性，位臵与城市中心、交通枢纽
和道路网等要素相互联系，它常常是决定
城市土地租金和价格的关键。
3）城市土地报酬的递减性。这涉及到
西方经济学中的土地报酬递减规律。
4）城市土地的保值性。城市土地能够
起到一种银行储蓄的作用。
5）城市土地利益的复杂性。城市土
地的价值具有异质性，它可以分为三类。
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? 6）城市土地利用适应价格变动具有缓
慢性。这是因为土地及其地面建筑物的固
定性，决定了它不可能在较短的时间内从
一种用途转到盈利更大的用途上。
? 二、城市土地管理
? 1．城市土地管理的含义
? 城市土地管理是城市政府在国家有关
土地的法律法规的指导下，为调整土地关
系，组织土地合理开发利用所进行的各项
工作的统称。
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? 2．城市土地管理问题的提出
? 土地是人类社会、经济发展中最基本、
最重要的因素之一，其与人类社会的关系
必然会引起研究者的注意，在国外早期著
名的思想家和经济学家的著作及手稿中多
涉及这一问题，且几乎无一例外地强调了
土地对人类的重要意义。
? 从城市土地的功能来看，城市土地承
受着庞大的城市人口和生产生活的全部设
施，对人类具有巨大的不可代替的作用；
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? 城市土地又是一种有限的、不可再牛
的资源，位臵固定，这些都要求城市政府
必须以生态效益为前提对土地进行科学的
管理。
? 对城市土地管理的理论研究也有很大
进展，出现了一系列具有深远影响的著作，
其中 1928年美国人阿尔伯特 ·T·希曼的, 城
市土地经济学, 一书，是有关城市土地问
题最早的专著之一。
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该书对城市土地经济学的性质、研究对象以
及土地市场的运行，政府有关城市用地管理措施
等进行了阐述，这表明对城市土地管理的研究有
了一个飞跃。
第二次世界大战之后，随着郊区化等城市新
问题的出现，西方学者对城市土地经济的研究进
一步完善起来。
该时期拉特克利夫的, 城市土地经济学, 被
西方学术界视为二战以来关于城市经济学的最重
要的一部著作，其中的理论体系对其后，乃至 80
年代西方土地经济学的著作都产生了深远的影响。
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? 同时，伴随着城市土地管理理论的发
展，城市政府关于城市土地管理方面的措
施和政策也发生了相应的演变。今天，随
着城市中各种新问题的出现，对城市土地
管理的研究更加活跃。
? 3．政府加强对城市土地管理的必要性
? 西方学术界一般认为政府加强对城市
土地管理的原因在于：
? （ 1）提供公共物品用地。
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政府作为公共设施的提供者，势必要
对公共设施项目的用地进行科学的设计和
管理。
因为一旦建筑物完工后再进行街道拓
宽、安臵给排水系统将会导致高昂的成本
和严重的浪费。
（ 2）在经济生活中，往往存在外部性
的问题，即一个决策者会给其他决策者带
来外部经济或外部不经济。
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? （ 3）政府有关城市用地的相关政策，
可以为城市土地市场的运行、私人交易提
供良好的、有秩序的外部环境。
? （ 4）城市政府通过相关的土地政策加
强对城市土地的管理有助于城市土地资源
在横向上和纵向上公平合理地分配。
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第五节 城市人口与计划生育管理
在我国，农村人口向城市人口的转
移曾经被严格地限制,,城市户口, 意
味着更多的优待和社会保障。
那么城市人口管理和城市社会保障
管理是如何进行的呢？目前存在哪些问
题？如何进行改革？城市人口管理、城
市社会保障管理、城市社会治安管理和
城市社区管理等城市社会管理是城市职
能的重要组成部分。
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? 一、城市人口管理概述
? 1．城市人口的含义
? 城市人口是相对于农村人口而言的，
指居住在城市地区的人口，既包括拥有一
个城市户籍的常住人口，也包括来自其他
城市和农村的暂住的流动人口。
? 城市人口管理，就是指相关市政部门
对城市常住人口的户籍、人口变动、数量、
质量的管理，以及对城市流动人口的管理。
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? 2．城市人口管理的主要内容
作为城市社会的主体，城市人口对于城
市的发展有着重要的意义。城市人口增加、
城市人口占总人口的百分比的提高，是城
市化的主要标志之一，也是现代化发展的
重要标志之一。
因此，城市人口管理作为市政主体的
一项重要职能，在城市的发展、城市功能
的发挥和维护城市正常生活秩序等方面的
作用和意义越来越突出。
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? 总体来看，城市人口管理的内容主要
有：
? （ 1）进行城市计划生育管理、户政管
理、人口普查与预测工作，控制常住人口
的自然增长和规模、结构、布局等方面的
机械变动。
? （ 2）对城市流动人口进行全面管理。
? （ 3）促进城市人口质量的提高，即逐
步提高城市居民的生存能力、就业能力、
创业能力、贡献能力，促进城市经济和社
会发展的现代化进程。
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? 二、城市常住人口的管理
? 城市常住人口是指拥有城市户籍的城
市人口。
? 对常住人口的管理主要包括计划生育
管理和户政管理，以达到控制城市人口的
自然增长，全面掌握和调控城市人口规模、
结构及布局等目的。
? 1．城市常住人口的计划生育管理
? 计划生育是我国的一项基本国策。
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? 城市计划生育管理的目标是控制城市
人口数量的自然增长，提高人口的质量，
使城市人口的增长与城市社会发展状况相
适应。
? 城市计划生育的主管机构，是城市政
府的常设机构 —— 市计划生育委员会及其
所属区、县的计划生育委员会和街道办事
处的计划生育办公室。
? 市计划生育委员会的职责主要是：
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贯彻执行国家有关计划生育的法律、法规和政
策；
制定并实施本辖区人口生育规划和年度计划；
组织开展计划生育宣传教育和人员培训；
组织和推进计划生育科学技术的研究和推广
等。
鉴于计划生育管理工作的重要性、困难性和
复杂性，各市政主体和宣传、公安、民政、医药
卫生等部门需要通力合作，积极配合计划生育部
门的工作。
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? 城市计划生育管理的主要内容有：
? （ 1）开展深入持久的计划生育宣传教
育工作，使计划生育观念进一步深入人心。
一般而言，由于城市经济文化发展水平高
于农村，市民的文化程度、组织程度较高，
城市计划生育管理相对于农村来说更容易
一些，在一些大城市甚至已经出现人口零
增长或负增长的趋势，但是重男轻女等传
统的封建生育观念仍然广泛存在于城市居
民当中。
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? （ 2）根据人口生育规划，制定城市人
口生育控制指标并层层落实。
? （ 3）组织城市医药卫生部门的力量，
做好计划生育的卫生保健服务和技术服务
工作。
? （ 4）组织公安、民政等部门，对流入
城市躲避计划生育的人员进行宣传教育，
采取必要的行政措施。
? 2．城市常住人口的户政管理
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? 城市常住人口的户政管理机构是城市
公安局或公安分局的派出所，它是城市常
住人口户政管理的基层单位，也是户口登
记的专门机关。派出所管辖区即为户口管
辖区，辖区内所有常住人口的户政管理工
作由辖区派出所统一负责。户口登记以户
为单位，户口分为集体和家庭两种。
? 户政管理机构对城市常住人口的户口
管理工作，主要有以下四方面的内容：
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? （ 1）进行户口登记。城市户口登记实
行常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、
变更更正七项登记制度，由户口登记机关
用其设立的户口登记簿进行登记。
? （ 2）建立人口卡片。在户口登记的基
础上，户口登记机关应以人为单位建立具
有户口登记项目的人口卡片，以便于管理
和查找。
? （ 3）进行居民身份证管理。
66
? 我国于 1985年 9月正式公布的, 中华人
民共和国居民身份证条例, 规定，居民身
份证由公安机关统一印制、颁发和管理。
? （ 4）进行人口统计。城市户口管理部
门应在户口登记和资料调查的基础上，按
公安部统一制发的人口统计报表进行统计，
逐级汇总上报，并向城市政府和有关部门
提供人口统计资料。
? 三、城市流动人口的管理
67
? 1．我国城市流动人口的特点和发展趋
势
? 城市流动人口，是指没有城市常住户
口而暂住或逗留在城市的人口。
? 按照我国公安部的标准，城市暂住人
口是指在一个城市居住三天以上的非常住
人口。城市流动人口可以分为正常流动人
口和非正常流动人口两大类。
? 前者包括探亲访友、旅游、求学、公
务、劳务等外地来市人员；
68
? 后者包括盲目流入城市的无业游民、
乞丐、逃避计划生育的夫妇，以及流窜作
案分子和逃犯等。城市流动人口的主体是
正常流动人口。
? 城市流动人口的存在是社会发展的客
观现象和必然结果，城市流动人口的增长
则是市场经济发展的必然产物。改革开放
以来，我国城市流动人口规模日益增大，
一些城市流动人口的数量甚至超过了常住
人口。
69
? 我国城市流动人口的特点和发展趋势
是：
? （ 1）流动人口的构成主体呈现两极化。
一端是在传统行业为了低工资而工作的农
村人口，一端是相当比例的来自于其他城
市的受过初、高等教育的城市人口。进城
务工的农民是城市流动人口的主要部分，
随着农村经济的发展，还将有越来越多的
劳动力从土地上分离出来，进入城市打工。
同时，城市之间的移民已经开始占据越来
越重要的地位。
70
? （ 2）流动人口在城市停留的时间普遍
变长，有的甚至成为, 永久居留者, 而非
,暂住者, 。
? 特别是那些来自农村的流动人口，除
非受到强迫，相当多的人都不打算再回到
农村。
? 尽管许多人在家乡还有耕地，但多数
家庭都由在农村的其他劳动力来耕种或者
转租甚至撂荒。
? （ 3）流动人口受教育水平提高。
71
? 有的城市流动人口中高中以上文化程
度的比例已经接近本地出生的居民，甚至
已经超过了当地居民。与此相适应，流动
人口的社会层次将不断提高，就业领域将
逐步进入到城市的重要产业部门。
? （ 4）经济发达的大城市作为政治、经
济、文化科技中心和交通枢纽作用的加强，
将会更加强烈地吸引更多的和不同类型的
流动人口。随着交通的发达，信息的畅通，
过境中转人口也将增多，这部分人口的流
速将加快。
72
? 2．城市流动人口对城市的影响
? 城市正常流动人口对于城市的发展与
繁荣起着积极作用。人口向城市的流动一
方面解决了农村剩余劳动力及外来人口就
业等问题，另一方面也补充了城市某些行
业劳动力的不足，扩大了城乡之间、城市
之间科技、文化、信息等的交流，增加了
城市收入，给城市的经济发展、城市建设
注入了活力。
73
同时，城市流动人口的大量增加，也给城市
带来了一系列的负面效应，主要体现在两个方面：
一是加重了城市基础设施的负担，给城市
的交通、住房、环境等方面造成很大的压力；
二是加大了城市治安管理和计划生育工作
的难度。城市流动人口由于其工作、住所等的不
固定性，管理起来比较困难，再加上他们的就业
条件、合法权益、子女的义务教育等往往得不到
保障，导致流动人口犯罪逐年增长，违反计划生
育政策的现象更是屡见不鲜，给城市居民的正常
生活和城市发展带来不利影响。
74
? 3．城市流动人口的管理
? 城市流动人口的流动性及其对城市的双重影
响，使得流动人口管理工作成为城市社会管理中
的一个热点问题，也是十分突出的难点问题。城
市有关部门必须齐抓共管，协调一致，根据, 因
势利导，宏观控制，加强管理，热情服务，兴利
除弊, 的指导思想，引导人口特别是农村剩余劳
动力合理有序流动，加强对流动人口的日常管理
和法制教育，依法保护其合法权益，严厉打击混
迹其中的各种违法犯罪人员，更好地为城市的改
革、发展和稳定服务。
75
? 四、城市人口管理制度的改革
? 1．我国现行城市人口管理制度的特点
和弊端
? 我国现行的城市人口管理制度是中华
人民共和国成立以后逐步建立和发展起来
的。
? 在计划经济体制时期形成的人口管理
制度的最突出的特点，就是特别严格的户
籍管理，尤其是限制农村人口向城市转移。
76
1958年公布的, 中华人民共和国户口登
记条例, 及一系列补充规定，以法律的形
式限制农民进入城市，以及城市间的人口
相互流动，形成了城乡分离的, 二元结
构,,即以供应市镇居民定量粮为依据划
分, 农业户口, 和, 非农业户口,,并实
行户口二元管理。
这种人口管理制度适应了计划经济时
代，特别是在短缺经济条件下，国家对劳
动力、消费品等实行计划分配，以及控制
城市人口过快增长的需要，促进了城乡经
济的协调发展，维护了社会稳定。
77
? 但是，这种制度人为地把人口分割为
城市人口和农村人口，缺乏科学性和合理
性。
? 随着改革开放的不断深入和社会主义
市场经济体制的建立，我国原有户籍管理
制度的弊端越来越明显。
? （ 1）农业和非农业二元户口结构的
户籍管理制度产生了, 城里人, 与, 乡下
人, 在事实上的不平等。
78
（ 2）阻碍了人口合理、自然流动。城
乡人口间、城市人口间的流动本来是经济
和社会发展的自然现象，但是在原有的城
市人口管理制度下，农村劳动力因不具有
城市户口而不能顺利地进入城市，而城市
人口更不愿放弃城市户口或大城市户口离
开城市或到中小城市，从而限制了劳动力
的合理的和自然的流动，限制了城市和农
村经济的发展。
79
? （ 3）给城市人口管理工作造成了一定
程度的混乱。如城市人口统计失实。, 户
籍崇拜, 造成公开买卖户口的不正常现象。
,农转非, 政策诱发人口管理工作中的腐
败现象等。
? 2．城市人口管理制度的改革
? 我国城市人口管理制度的改革包括多
方面的内容。
80
如管理手段、管理方式、法制建设，在适当
控制城市人口数量的同时，有效提高人口质量、
有计划地发展卫星城镇，疏松人口密度等，其核
心则在于户籍管理制度的改革。
对于原有户籍管理制度中存在的问题，近年
来国家和有关部门本着积极稳妥的原则，不断地
进行改革。
随着我国经济的发展、城市化进程的加快、
城乡差别的缩小和城市户籍管理制度改革的推进，
城市人口管理制度的改革将逐渐深化，从而为城
市的发展创造良好的条件。
81
第六节 城市社会治安管理与
社会保障管理
? 一、城市社会治安管理
? 1城市社会治安管理的内容
? 城市社会治安管理，是指城市主体
运用法律和行政手段，对城市社会公共
秩序进行维护，保障公民合法权益，打
击和处理各种违法犯罪活动。它是城市
居民生命财产安全和各项建设及管理顺
利进行的重要保证。
82
城市情况的复杂性决定了城市社会治
安管理内容的多样性。
? 我国城市社会治安管理主要包括以下
内容：
? （ 1）打击和处理各种违法犯罪活动。
城市社会治安管理的首要任务就是执行和
实施国家有关预防、打击违法犯罪活动的
法律、法规和方针政策，打击刑事犯罪分
子，保护城市人民的利益。
? （ 2）处理各种违反治安管理法规的行
为。
83
（ 3）预防和处理各种突发事件。突发
事件是指由于某种不特定原因引起的、突
然爆发的、较大规模的群众性活动。
（ 4）预防和处理治安灾害事故。治安
灾害事故是指人为原因弓 l起的火灾、车祸、
爆炸、中毒等各种事故，对于此类事故的
预防和及时处理，是社会治安管理中交通
管理、消防管理。危险物品管理等的内容
和任务。
2、城市社会治安管理的机构与职责
84
? 1）城市社会治安管理机构
? 城市社会治安管理机构，是指国家政权体系
中依法行使城市社会治安管理职权的专门机关。
这些机构包括城市区划内的各级各类公安机关、
检察机关、审判机关、国家安全机关和司法行政
机关。
? 2）城市社会治安管理机构的职责
? （ 1）执行和实施国家有关预防和打击违法犯
罪活动的法律法规和方针政策，维护城市社会治
安秩序，预防和打击各类违法犯罪活动，保护社
会公有财产和其他合法财产，保护公民的合法权
益不受侵犯，保卫城市国家政权和社会主义制度。
85
? （ 2）研究制定城市社会治安管理的政
策和法规草案。城市社会治安管理机构肩
负着研究制定适合本市特点的政策，使国
家法律和政策具体化的责任。
? 同时，还要根据需要负责或参与起草、
制定有关城市社会治安管理的法规。
? （ 3）研究制定城市社会治安管理的规
划及其实施措施。
86
（ 4）组织和开展城市社会治安的综
合治理。
? 3、城市社会治安管理的基本制度
? （ 1）户口管理制度
? 户口管理既是城市人口管理的一项基
本内容，也是城市社会治安管理的一项基
础工作。户口管理的基本制度包括户口登
记、户口迁移、人口卡片、户口调查、人
口统计、居民身份证制度等。
87
? （ 2）社会治安秩序管理制度
? 社会治安秩序管理制度主要包括公共
娱乐场所管理制度、特种行业管理制度、
危险物品管理制度、巡警制度等四项内容。
? 公共娱乐场所指供公众使用的影剧院、
礼堂、录像厅等演出、放映场所，舞厅、
歌厅等歌舞娱乐场所以及其他具有娱乐功
能的公共场所。
88
特种行业指旅馆业、刻制业、废品收
购业等易于被犯罪分子用来藏身、伪造印
信或销赃的行业。
特种行业管理制度包括：
经营特种行业要先在县级以上公安机
关登记、接受审查和领取许可证，再向工
商行政管理机关申请领取营业执照；
随时接受公安机关的治安管理和安全
检查制度；坚持登记制度等。
89
? 危险物品是指具有燃烧、爆炸、腐蚀、毒害、
杀伤、放射线等性质的、容易酿成危害公共安全
事故或案件的物品。
? 危险物品管理制度主要有：
? 登记、审批、发证制度；对危险物品的生产、
储存、销售、运输、使用过程进行检查监督的制
度；
? 收缴和即时追查流散或丢失的危险制品制度
等。
? 城市人民警察巡逻值勤制度，是我国城市人
民警察的一项基本的工作制度和警务方式。
90
? （ 3）城市交通安全管理制度
? 我国城市交通安全由公安交通管理局或公安
机关的交通管理处、科进行管理，并向市民进行
交通安全宣传。城市交通安全管理制度包括车辆
和驾驶人员发证、验证的管理制度，以及交通违
章事故的处理制度。
? （ 4）城市消防安全管理制度
? 我国城市消防组织由公安消防队、较大的企事业
单位自己支付开支的专职消防队和义务消防队三
支队伍组成，县级以上的公安机关设立消防监督
机构。
91
? 4、城市社会治安综合治理
? （ 1）城市社会治安综合治理的含义
? 城市社会治安的根本目的和任务就是
打击违法犯罪，维护社会的安全和稳定。
? （ 2）城市社会治安综合治理的方针、
任务和原则
? 我国在 1981年 5月提出了社会治安综合
治理的概念。
?
92
1991年 3月，七届全国人民代表大会常委会第
十八次会议审议通过了中共中央、国务院, 关于
加强社会治安综合治理的决定, （以下简称做
定, ），成为我国社会治安综合治理的纲领性文
件。
根据, 决定,,我国城市社会治安综合治理
方针应当是, 打防并举，标本兼冶，重在治本,,
即既要打击现行违法犯罪活动，又要采取多种措
施加强防范；既要解决目前的治安问题，又要针
对违法犯罪原因从根本上进行治理，并在治本上
下更大功夫。
93
城市社会治安综合治理的主要任务是：
打击各种危害城市社会的违法犯罪活
动，依法严惩严重危害社会治安的刑事犯
罪分子，采取各种措施，严密管理制度，
加强治安防范工作，堵塞违法犯罪活动的
漏洞；
加强对全体公民特别是青少年的思想
政治教育和法制教育，提高文化道德素质，
增强法制观念，鼓励群众自觉维护社会秩
序，同违法犯罪行为作斗争；
94
? 积极调解、疏导民间纠纷，缓解社会予盾，
消除不安定因素；
? 加强对违法犯罪人员的教育、挽救、改造工
作，妥善安臵刑满释放和解除劳教人员，减少重
新违法犯罪。
? 城市社会治安综合治理的基本原则有：
?, 谁主管，谁负责, 原则，即一个地区、一
个部门、一个单位的领导，对本地区、本部门、
本单位的社会治安综合治理工作负责；
95
? 属地管理原则，是指按行政区划划分
的城市各级党政机关和社会治安综合治理
领导机构，依照有关法律或法规性文件，
对所管辖区域内的综合治理工作全面负责、
全面管理；
? 依法进行原则；
? 依靠群众原则；
? 激励制约原则等。
? （ 3）城市社会治安综合治理的领导机
构与职责
96
? 城市社会治安综合治理的主体包括参
与社会治安综合治理的各党政部门、专门
机关、团体、企事业单位、群众组织和公
民，其领导机构是城市各级党委、政府和
社会治安综合治理委员会。
? 社会治安综合治理委员会是社会治安
综合治理工作的具体领导机构，是协助各
级党委、政府领导社会治安综合治理的常
设机构。
97
地方各级社会治安综合治理委员会是
所辖地区社会治安综合治理的领导机构，
是同级党委、政府领导社会治安综合治理
工作的参谋和助手。
其主要职责是：结合本地实际，贯彻
落实党和国家关于社会治安综合治理的方
针和政策；
对本地区一个时期的社会治安综合治
理工作作出总体部署，并监督实施；
98
? 组织指导各部门、各单位落实社会治
安综合治理措施；
? 总结推广典型经验，表彰先进，推动
后进等。
? （ 4）加强城市社会治安综合治理
? 社会治安不仅是一个重大的社会问题，
也是一个重大的政治问题，加强社会治安
综合治理是城市管理者的一项重大任务。
99
? （ 5）加强法制和道德教育，进一步落
实预防青少年违法犯罪的工作措施，在城
市中形成关心青少年健康成长、预防和减
少违法犯罪的良好氛围。
? （ 6）严格执行责任制，确保社会治安
综合治理各项措施的落实。
? 包括社会治安综合治理目标管理责任
制，社会治安综合治理领导责任制和社会
治安综合治理一票否决权制等各项制度。
100
? 二、城市社会保障管理
? 1,城市社会保障的含义、作用与管
理
? 1）城市社会保障的含义
? 城市社会保障，是国家依据一定的法
律和规定建立起来的、对城市社会成员的
基本生活权利提供保障的一系列社会安全
制度。
? 对城市社会保障的含义可以从以下几
方面理解：
101
? 城市社会保障的目的是为了满足城市
社会成员的基本生活需求，保证其在收入
中断或不能工作时，能获得最基本的生活
费用；
? 城市社会保障是维护城市社会安定的
经济措施，它为社会经济的协调发展，提
供一个稳定的社会环境；
? 城市社会保障通过国家立法或行政措
施实行，带有强制性。
? 2）城市社会保障的作用
102
? 社会保障权利是我国公民的基本权利，
关系到广大公民的切身利益。它既是保障
社会安全，使社会成员具有安全感的稳定
机制，又是确立机会均等、效率优先的调
节机制。城市社会保障对于改革时期城市
的稳定和发展无疑有着重要的作用。
? 一方面，社会保障是维持社会公平的
重要手段，城市社会保障能够使城市社会
成员有安全、稳定感，减轻改革时期由于
失业、职工收人差距拉大等问题带来的社
会动荡。
103
另一方面，城市社会保障有利于保证
劳动力的再生产，使劳动者获取和提高竞
争能力。
一些在竞争中暂时失利的劳动者及其
家属，既能获得最基本的生活资料，又可
得到职业培训、接受教育，获取新的知识
技能。使失业的劳动者重新得到参与竞争、
发挥聪明才智、创造社会财富的机会，使
劳动力后备力量的素质不断提高，保证整
个社会再生产的顺利进行。
104
? 3）城市社会保障的管理
? 城市社会保障管理，是指城市的社会
保障职能机构贯彻落实国家的社会保障法
律和政策，依法建立城市社会保障体系，
筹集和运行保障资金、调节保障分配、维
持保障秩序等一系列活动。
? 城市社会保障的管理机构主要是城市
的社会保险局以及民政、劳动、人事、卫
生等政府部门。
105
? 此外，工会、各种社会团体和社区组
织也是城市社会保障管理的重要力量。
? 2．城市社会保障制度的内容
? 1）城市社会保险制度
? 城市社会保险是指法律规定的劳动者
在年老、患病、工伤、失业、生育等情况
下，从国家、社会或有关部门获得物质帮
助和补偿的制度。
106
（ 1）养老保险制度。
我国企业职工养老保险制度是建国初
期建立的。
1984年起，各地开始进行养老保险制
度改革。
1997年，国务院制定了, 关于建立统
一的企业职工基本养老保险制度的决定,,
开始在全国建立统一的城镇企业职工基本
养老保险制度。
107
基本养老保险覆盖城镇各类企业的职
工基本养老保险制度，实行社会统筹与个
人账户相结合的模式；
城镇所有企业及其职工必须履行缴纳
基本养老保险费的义务。
（ 2）医疗保险制度。 1988年，我国开
始对机关事业单位的公费医疗制度和国有
企业的劳保医疗制度进行改革。 1998年，
国务院颁布了, 关于建立城镇职工基本医
疗保险制度的决定,,开始在全国建立城
镇职工基本医疗保险制度。
108
（ 3）失业保险制度。建国初期，我国
曾实行短暂的失业救济制度。
1999年，国务院颁布, 失业保险条
例,,失业保险制度建设进入了一个新的
发展阶段。
,条例规定,,失业保险覆盖城镇所有
企业、事业单位及其职工；
所有企业、事业单位及其职工必须缴
纳失业保险费。
109
（ 4）工伤保险制度。 20世纪 80年代末，
我国开始对工伤保险进行改革。
1996年，有关部门出台了, 企业职工
工伤保险试行办法,,开始在部分地区建
立工伤保险制度。
同年，我国有关部门还制定了, 职工
工伤和职业病致残程度鉴定标准,,为鉴
定工伤和职业病致残程度提供了依据。
110
（ 5）生育保险制度。 1994年，我国有
关部门制定了, 企业职工生育保险试行办
法,,规定生育保险费由企业缴纳，职工
个人不缴费。生育保险支付待遇主要包括：
因生育发生的医疗费用和产假期间按月发
放的生育津贴等。
2001年底，全国平均生育保险费率为
0,7％，参加生育保险的职工达 3455万人。
111
? 2）城市最低生活保障制度
? 城市最低生活保障制度的前身是针对
城市贫困居民的社会救济制度。
? 1993年，我国开始对城市社会救济制
度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。
? 到 1999年，全国所有城市和有建制镇
的县城均建立了最低生活保障制度。同年，
我国正式颁布了, 城市居民最低生活保障
条例,,为城市所有居民提供最基本的生
活保障。
112
? 3）城市社会福利制度
? 我国城市社会福利制度是指政府出资
为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等
特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。
? 国家颁布的, 中华人民共和国老年人
权益保障法,,, 中华人民共和国残疾人
保障法, 等法律法规，为保障城市特殊困
难群体的生活权益提供了法律依据。
113
国家颁布的, 中华人民共和国老年人
权益保障法,,, 中华人民共和国残疾人
保障法, 等法律法规，为保障城市特殊困
难群体的生活权益提供了法律依据。
? 4）城市优抚安臵制度
? 优抚安臵制度是指对国家和社会有功
劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种
制度。
? 5）城市灾害救助制度
114
我国是一个自然灾害频繁发生的国家，
大的水灾、旱灾、风灾、冰雹灾等自然灾
害不断，严重影响了人民生活。为做好灾
民的救助工作，我国建立了针对突发性自
然灾害的社会救助制度。城市各级政府每
年都在财政预算中安排救灾支出，用于安
臵和救济灾民，有力地保障了受灾城市人
民的基本生活。
6）城市社会互助制度
115
邻里互助是中华民族的优良传统。
1999年颁布的, 中华人民共和国公益
事业捐赠法,,对社会捐赠活动的经常化、
制度化进行了立法规范和鼓励。
城市机关、企事业单位、社会团体等还
有组织地帮助和扶持贫困户脱贫致富，并
通过兴办社区服务业，为城市贫困对象提
供照顾和服务。
3、我国城市社会保障制度和管理体制
的改革
116
改革开放和现代化建设的全面推进，
国民经济的进一步发展和经济实力的增强，
为发展我国城市社会保障事业提供了较为坚实的物质基础；
已初步建立的市场导向的社会保障体
系，为进一步推动城市社会保障事业的发展奠定了良好基础。
同时，在今后较长一个时期，城市就
业矛盾依然突出，结构性失业更加严峻，
劳动关系趋于复杂化，人口老龄化和失业
人员的增加对社会保障的压力将进一步增强。
117
? 1）城市社会保障制度改革
? 城市社会保障制度改革的目标是：建
立独立于企业事业单位之外、资金来源多
元化、保障制度规范化、管理服务社会化
的社会保障体系。
? 其主要特征是：
? 基本保障，广泛覆盖，多个层次，逐
步统一。
? 与经济发展水平相适应，国家强制建
立的基本保障主要满足人们的基本生活需
要；
118
? 社会保障逐步覆盖全体公民；
? 在基本保障之外，国家积极推动其他
保障形式的发展，力争形成多层次的社会
保障体系；
? 通过改革与发展，逐步实行全国统一
的社会保障制度。
? 2）城市社会保障管理体制的改革
? 我国城市社会保障管理体制改革的主
要内容是：
119
? （ 1）把过去由多个行政部门分别管理
的社会保险转变为由劳动和社会保障行政
部门统一管理，各级劳动和社会保障行政
部门也建立相应的社会保险经办机构，承
担社会保险具体事务的管理工作。
? （ 2）把过去由企业承担的社会保险事
务逐步转变为由社会机构管理，即社会保
险待遇实行社会化发放，社会保险对象实
行社区管理。
120
? （ 3）加强对社会保险基金的行政管理
和社会监督工作。社会保险基金被纳入财
政专户，实行收支两条线管理，专款专用。
各级劳动和社会保障行政部门专门设立了
社会保险基金监督机构，负责对社会保险
基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，
对违法违现问题进行查处。
? （ 4）通过强化基金征缴和提高社会保
障支出占财政支出的比重等一系列措施，
努力拓宽社会保障资金的来源。
121
完
2004.2.16
市政学
（ 6）
西南民族大学经济与管理学院
张为波
zhangwb@vip.sina.com
张为波 @健身
2
第六章 城市具体行政管理
? 本章知识点：
? 1．城市经济行政。
? 2．城市基础设施管理。
? 3．城市环境管理。
? 4．城市住房与土地管理。
? 5．城市人口与计划生育管理。
? 6．城市社会保障、治安管理
3
? 思考题,
? 1、试述城市经济行政的涵义与特征。
? 2、试述我国城市基础设施管理的变革
趋势。
4
第一节 城市经济行政
? 一、城市经济行政的涵义与特征
? 城市经济行政就是城市政府运用经济、
行政、法律手段对城市经济环境经济活动进
行有效的控制和协调，以便城市经济健康稳
定地发展，取得最大的城市效益。
? 城市经济行政中协调控制城市经济活动
的主体是城市政府，这是由城市经济的特点
决定的。
5
? 城市经济与乡村经济相比，一个显著区
别在于城市经济是一种集聚性、综合性的经
济。
? 城市是社会各种经济活动集中的地方，
大量的企业、资金、居民、信息都集中在城
市这个相对狭小的区域内。城市经济的综合
性是指城市包含工业、商业、交通运输业。
? 信息服务业等各类经济部门，而且包含
在众多经济部门中的成千上万个经济单位又
涉及到各种不同的生产资料所有制形式。
6
根据系统论的原理，城市经济的这种集聚
性和综合性可以产生城市的聚集经济效益。
但是，这种聚集经济效益的取得是有一
定的前提条件的，它要求良好的城市经济环境。
要实现这个要求，离开城市政府是不行的。
因此，城市各个经济单位与外部发生的
经济联系虽然并不会完全局限在一个城市的
范围内，但是不可否认其中绝大多数是在城
市范围内进行的，因此协调这些经济联系的
责任主要应由城市政府而不是上级政府来承担。
7
? 2、城市经济行政的特征
? 城市是一个社会的经济的有机综合体，
每个城市都是一个相对独立的小社会。
? ①城市经济行政具有区域性
? 因此，城市经济行政具有区域性的特
征，它是城市政府及其所属机构对本城市
区域范围内的经济体系和经济活动的管理，
是一种区域经济管理。
8
? ② 城市经济行政具有双重性
? 城市经济行政又具有双重性，即既要
考虑本市区域经济发展的实际需要，又要
维护国家的整体利益，要服从中央政府的
统一规划、统一政策，服从国家的宪法和
法律，要把国家的总体要求和总体利益与
本市的实际需要相结合，使城市经济发展
既因地制宜，又服从大局，与国家的社会
经济发展战略相一致。
9
? ③ 城市经济行政具有综合性
? 由于城市经济具有综合性，因此，城
市经济行政又具有综合性，这种综合性不
仅表现为经济部门的多样性要求管理者进
行综合管理，还表现在经济行政与城市其
他公共事务的管理具有系统性、整体性的
特征，要求管理者将经济管理与其他事务
的管理（如城市生态、文化教育、社会保
障等）相协调、相统一。
10
? 二、城市经济行政的方法
? 城市经济行政的方法包括经济方法、
行政方法和法律方法。城市经济行政工作
的好坏，既有赖于对城市经济行政主体、
管理对象、管理特点的认识，更有赖于城
市经济管理方式的转变和完善。
? 在市场经济条件下，城市政府对企业
的生产经营活动一般不再采取直接的行政
干预的行政手段和指令性计划，而是采取
间接调控手段，即经济方法和法律方法，
辅之以必要的行政方法。
11
? 三、城市经济行政的任务
? 1．制定和实施城市经济社会的发展
战略、计划和政策
? 在国家的统一发展战略和规划的指导
下，根据本市的城市性质、地理环境、自
然资源和经济技术等方面的实际情况，制
定符合本市实际情况的城市经济社会发展
的战略目标、战略重点以及实施步骤和措
施，在此基础上编制城市经济社会发展计
划，协调城市经济社会发展计划与城市规
划的关系。
12
? 2．法理和改善城市的经济环境
? 城市经济环境在此指直接影响城市经
济活动的各种因素和条件，包括, 软,,
,硬, 两个方面。
?, 软, 的因素和条件主要指市场经济
体制和市场秩序,,硬, 的因素和条件主
要指城市基础设施。
? 城市政府应利用经济、法律、技术和
行政手段对城市经济环境进行调控，使之
有利于城市经济发展。
13
? 3．调整和优化城市产业结构
? 按照城市经济与外部经济的关系，城
市产业分为两种类型：
? 一类是为满足城市外部（区域市场、
全国乃至国际市场）需要而进行生产的输
出型产业。一般而言，城市产业以输出型
产业为主。一个城市输出产品愈多，市场
范围愈大，城市产业发展就愈快，在全国
经济发展中的地位就愈加重要。
? 从这个意义上说，输出型产业是决定
城市兴盛与衰退的关键产业。
14
另一类是产品为城市内市场需要（居
民日常活动的需要、与输出活动有关的需
要）而生产的地方型产业（又称内向型产
业），它对城市功能的完善和发挥起着重
要作用。因此，发挥城市功能作用，一定
要坚持分工的原则，遵循相对优势原理，
立足于发展对整个国民经济起重大作用的
输出型产业，在此基础上求得行业间、产
业间和部门间的协调发展。
15
? 四、城市经济行政的机构
? 现行社会经济的发展水平、城市经济
的内容和运行形式，决定着城市政府执行
经济职能的形式和机构设臵。
? 城市政府的经济职能在本质上是由城
市的性质、国民经济管理体制和城市经济
运行的形式决定的。
? 城市政府的经济职能决定着市政府经
济行政的范围、方式，决定着城市政府经
济行政机构的设臵。
16
1、我国城市经济行政机构从其管理的范
围和自身的职能来看，长期以来分为综合经
济管理部门和专业经济管理部门，前者主要
负责本地区经济的宏观管理、综合协调，后
者则主要对本行业进行直接管理。
2、明确并转变城市政府的经济职能，是
合理设臵经济管理机构的基础。城市政府应
按照市场经济规律的要求和经济运行机制的
需要，把按行政隶属关系、条块分割、以直
接指挥企业为主的经济管理职能，转变为用
多种调节、监督手段，以组织和控制市场为
主的间接管理职能。
17
使政府的管理由调控企业转变为控制市
场，使企业的经营发展由依赖政府转变为依
赖市场，使城市政府管理经济的职能由单一
领导、指挥型转向综合指导服务型。
在市场经济的管理体制下，城市政府各
级管理机构的设臵应采取集中统一、精简效
能、分工合作的原则。城市经济管理机构的
设臵，可分为决策、执行、咨询、监督这几
个系统。
18
第二节 城市基础设施管理
? 一、中国城市基础设施的管理的现状
? 中国城市基础设施的管理从总体上看比
较混乱，产业化程度较低。具体表现在：
? 1．城市基础设施的管理制度不统一，法
律规定不明确
? 基础设施应该根据其性质是经营性还是
非经营性等决定是实行有偿使用还是无偿使
用，还是采取优惠和补贴。
19
? 2．管理机构和部门不统一，造成各自
为政
? 城市基础设施是一个大系统，涉及很多
门类，分属不同条块的部门管理并且缺乏统
一协调，造成职责不清、政出多门、政策不
一、争权夺利、推委责任等弊端。
? 3．城市基础设施的管理体制较为落后，
效率不高
? 如投资渠道单一，竞争机制较少，垄断
经营和行政干预过分等，造成城市基础设施
的服务质量不高，经济效益低下，影响其社
会综合效益的发挥。
20
? 二、我国城市基础设施管理的变革趋
势
? 加强和改善城市基础设施的管理应该
根据确立的城市基础设施管理的原则，对
城市基础设施管理的各个方面进行科学管
理，健全机构，理顺权责，改革体制等，
从而使城市基础设施的管理达到服务水平
和质量高、社会效益和经济效益好、城市
公众满意的水平，确保城市基础设施有效
地发挥其在国民经济和生活发展中的作用。
21
? 1、健全城市基础设施管理机构
? 城市基础设施管理机构是城市基础设
施管理的主体。由于城市基础设施涉及的
行业较多，内容十分复杂，所以城市基础
设施的管理机构也相应地呈现出多样性和
复杂性的特点。但多样性和复杂性并不一
定意味着混乱。
? 当前，针对我国城市基础设施管理较
为无序的特点，必须建立健全以下机构：
22
（ 1）专业管理机构。城市基础设施由
各个子系统组成，各个子系统本身又由许
多环节和方面组成。从事各个子系统或子
系统内部构成部分的专门设施管理的机构
就被称为专业管理机构。
（ 2）综合管理机构。城市基础设施虽
然由各专业管理机构管理，但整个基础设
施的协调有序运转的任务是专业管理机构
承担不了的，这个职能应该由市政府来承
担，但市政府本身职能较多，不能直接管
辖，所以就有必要设臵综合管理机构对城市基础设施统一管理。
23
（ 3）协调机构。由于城市基础设施系
统性较强，一个方面的管理工作需要其他
各方面的配合。但是，各专业管理机构本
身的权威性不够，要求其他专业管理机构
的协调时往往力不从心。
? 2．强化城市基础设施管理机构的职责
? 城市管理机构确立后，就要用法规制
度的形式对其权力职责和权益明确划分，
从而避免各机构之间相互扯皮，增加内耗，
降低效率 。
24
? 强化城市基础设施管理机构的职责，
具体说来主要有以下几方面：
? （ 1）制定城市基础设施发展的方针和
规划。根据国家关于城市发展和基础设施
管理等方面的政策和法规要求，结合本市
的实际情况，认真研究城市基础设施管理
方面的法律法规、方针政策，通过政策制
定程序使之合法化，为城市基础设施的发
展创造良好的制度环境。
25
（ 2）拟定城市基础设施管理的各项法
规。城市基础设施的管理也要运用法律，
依法管理。城市基础设施管理机构应当根
据国家颁布的法律法规，结合基础设施的
特点，通过立法建立起法律、条例等一系
列法规，规定经营者和用户在城市基础设
施运行和使用过程中的权力和义务，规定
各种管理机构在各项基础设施管理活动中
的权利和义务，以及违反规定所要承担的
责任。
26
? （ 3）组织和协调城市基础设施的建设
和发展。城市基础设施的建设和发展牵涉
到方方面面，城市基础设施的管理机构应
当做好人力、物力和财力的合理分配，做
到综合开发建设，统一管理；协调城市基
础设施和其他产业的关系，协调城市基础
设施内部的关系，协调长期规划和近期目
标、宏观和微观的关系等等。
? （ 4）强化城市基础设施管理决策的信
息系统。
27
信息系统对决策至关重要，它收集的
情报和提供的咨询是正确决策的保证。城
市基础设施要实现科学化、现代化管理，
就必须建立信息系统，增强信息系统的功
能。
（ 5）加强对城市基础设施建设和管理
的执法检查和监督。关于城市基础设施管
理的各项法律法规和规章制度，以及城市
基础设施的规划，都需要严格执行 。
28
? 3．深化城市基础设施管理体制改革
? （ 1）实现城市基础设施管理体制的转
型。
? 我国城市基础设施管理的目标是要实
现管理体制的转型，具体是从事业型转为
企业型；
? 从福利型转为营利性；
? 从保险型转为竞争型；
? 从人治转为法治。
29
（ 2）改革城市基础设施的投资体制。
城市基础设施在生产和消费上的特征同
私人设施不同，因此传统上一般由政府来
组织供给、投资和经营。
政府直接投资这种方式的优点在于注
重社会效益，筹措资金通过税收进行，不
受私人资本数量的影响；
另外，在消费上基本不限制，可以充
分发挥城市基础设施的潜在效用。
30
但它缺乏投资竞争压力和投资破产风险
机制，所以缺点也是很明显的。
具体表现为：投资成本高、效益差、亏
损较为严重；投资生产的产品和提供的服务
品种不多。供给质量低，使消费者处于无选
择余地的被动地位；基础设施使用过程中缺
乏维修保养，损耗较为严重；随着市场经济
的发展，单一的政府投资体制已经不能满足
城市基础设施大发展的要求和公众的需求。
因此，改革城市基础设施的投资体制势在必
行。
31
第三节 城市环境管理
? 传统意义上的城市发展，在显示出对经济发展
和社会进步巨大推动作用的同时，也不断暴露出一
系列由它引发的严重的生态环境问题，因此加强城
市环境管理已经成为现代化城市管理的重要内容。
? 本节概括了城市生态环境的要素和特征，并在
此基础上着手论述基于可持续发展的城市环境管理
的理论。
? 一、城市环境的分类和特征
? 城市是一个复杂的巨系统，它包括城市经济、
城市社会和城市生态环境系统三个方面。
32
? 从广义上来说，城市环境包括城市的
经济环境、人文社会环境、生态环境等。
但在一般的概念意义上讲，城市环境通常
是指城市生态环境。本章中所提到的, 城
市环境,,, 环境管理, 等也是在这样一
种语义上使用, 环境, 来指代, 生态环
境, 。按照通常的环境要素，我们可以把
城市生态环境分为以下四个主要方面：
? （ 1）城市大气环境。大气环境主要是
由氮、氧、氢、二氧化碳等气体组成的。
33
? （ 2）城市水环境。城市水环境指的是
江、河、湖、海、地下水等贮水体，并包
括水中的悬浮物、溶解物质、底泥以及水
生生物在内的生态系统。
? （ 3）城市土壤环境。土壤是自然界中
的复杂系统。它与大气、水体、生物等自
然因素相互作用，形成人类赖以生存的自
然资源和物质基础，是人类得以生存和发
展的基本条件。
34
? （ 4）城市生物环境。种类繁多的生物
群落是自然生态系统的主体。生物环境是
自然环境的主要部分。
? 作为整体的城市复合系统具有下列两
个方面的特征：
? （ 1）城市中的人及其经济社会活动使
得城市生态环境系统发生了巨大的变化。
? （ 2）城市中的生态环境系统是不独立
的、需要与外部有输出输入关系的生态系
统。
35
? 二、城市环境问题及其产生原因
? 随着城市化的迅速发展，人口也在迅
速地向城市聚集。在传统发展观的影响下，
城市在高速发展经济的同时却忽视了生态
环境的保护与改善，致使城市生态环境系
统超负荷运作，城市环境质量严重恶化。
? 当前我国主要的城市环境问题表现在
下列四个方面：
? 1．城市大气环境污染
36
我国城市能源消耗以煤炭为主，城市
大气污染物主要来源于煤炭的燃烧。
燃烧排放的污染物占全部大气污染的
85％，其中烟尘占城市大气污染总排放镇
的 80％左右，而二氧化硫又占城市烟尘污
染排放量的 90％左右。
? 2．城市水环境污染
? 当前我国城市地面水污染普遍严重，
并呈恶化趋势。其主要原因是城市工业和
生活用水直接排入水体造成的。
37
? 3．城市固体废物排放
? 城市固体废物主要是工业废渣和生活
垃圾。
? 这些固体废弃物的堆放、处理不仅要
占用大量城市和农村用地，加剧已经非常
紧张的人口与居住、绿地、城市空间的矛
盾，同时固体废弃物的处臵还会给地下水、
地表水、空气带来严重的二次污染。
? 4．城市噪声污染
? 城市噪声主要来源于城市交通和区域
噪声。
38
? 三、城市环境管理的产生与发展
? 从 20世纪 70年代开始，城市环境管理
得到世界各国的普遍重视。
? 例如,1973年美国环保局邀请城市管
理协会为其做地方环境质量调查，并将城
市环境问题进行了排队。
? 1974年日本制定了国土利用计划法和
全国的国土利用规划，并把城市环境规划
纳入到城市建设规划之中。
39
? 我国也是在 20世纪 70年代开始从城市
污染源调查和城市环境质量评价入手进行
城市环境管理，到 1979年成都环境保护会
议提出, 以管促治，管治结合, 的方针，
使城市环境管理走上综合防治的轨道。
? 自从 20世纪 80年代特别是 1992年在里
约热内卢确立可持续发展战略以来，人们
对城市环境管理提出了一系列新的看法。
? 由于从系统的角度看，所谓城市环境
管理就是通过调整城市环境中的物质流和
能量流，使城市生态环境得以良好运行。
40
第四节 城市土地管理
土地是人类生存发展的基础和依托。
在现代社会中，城市土地由于特殊的区
位决定了其愈加凸显的意义，人们常用
,寸土寸金, 来形容城市土地的稀缺和
珍贵。那么，对于土地这一城市存在和
发展的依托和宝贵的资源，应该如何进
行管理呢？
41
通过本章的学习，重点了解和掌握西
方国家在城市土地的买卖、开发及管理诸
方面的制度、规则，了解我国的城市管理
在实现了由城市国有土地使用制度向土地
有偿使用制度的转变后仍面临着的制度和
操作层面上的问题，以及城市土地利用结
构优化框架下的城市土地公共政策和城市
的旧城改造问题，力图在解决我国关于城
市土地管理问题上有一个更加全面的视角。
42
? 一、城市土地概述
? 1．土地的含义
? 土地是一种供给有限但用途多样的特
殊经济资源。对土地的理解，一般有广义
和狭义之分，广义的土地包括地球表面的
陆地及各种自然资源，如土壤、水。大气、
矿物、森林、草地等，狭义的土地仅指地
球表面的陆地。英国著名经济学家马歇尔
在其, 经济学原理, 一书中把土地定义为：
大自然无偿地资助人们的地上、水中、空
中、光和热等物质和力量。
43
? 城市土地是一个与城市人口、城市经济
活动相关联的地域性概念，它是城市形成
和发展的前提，也是城市人口和城市各种
活动的基础。在我国，城市土地一般是指
城市市区内的土地，属于国家所有。
? 2．城市土地的特性
? 研究城市土地问题，必须对城市土地
的特性有所了解，这可以从两个方面进行
分析：
? （ 1）城市土地与其他地区的土地一样，
有其自然特性：
44
? l）土地的稀缺性。土地的面积是有限
的，作为一种资源，土地和阳光、森林等
不一样，是不可再生的。一般说来，同一
土地同时只能有一种用途，而且人们不能
创造出比原来更多的土地。当然，这并不
是指土地资源的绝对稀缺，而是指随着经
济的发展，那些适合于人们使用的土地相
对缺乏了。
? 2）土地的固定性。
45
? 土地是一种天然形成的自然物，在一
个可度量的历史时期内，它总是固定在地
球的某个位臵上，不可以移动。
? 3）土地的耐久性。土地是一种不容易
损耗的、可以反复使用的财富。土地能够
被人类长久地利用，而不会丧失其利用价
值。
? 4）土地的差异性。土地在地基条件方
面具有差异性。
46
? 在地质、地貌、水文等方面，没有两
块土地是绝对一样的。土地的差异性对土
地的使用价值和使用方向有很大影响。
? （ 2）从城市土地的社会特性来看：
? l）城市土地价值的密集性。人类对城
市土地投入了大量的劳动，因而同数量的
城市土地比农业用地价值要高得多。这种
劳动可以分为直接附加劳动和间接附加劳
动。
47
2）城市土地区位的效益性。即地理位
臵的差异性，位臵与城市中心、交通枢纽
和道路网等要素相互联系，它常常是决定
城市土地租金和价格的关键。
3）城市土地报酬的递减性。这涉及到
西方经济学中的土地报酬递减规律。
4）城市土地的保值性。城市土地能够
起到一种银行储蓄的作用。
5）城市土地利益的复杂性。城市土
地的价值具有异质性，它可以分为三类。
48
? 6）城市土地利用适应价格变动具有缓
慢性。这是因为土地及其地面建筑物的固
定性，决定了它不可能在较短的时间内从
一种用途转到盈利更大的用途上。
? 二、城市土地管理
? 1．城市土地管理的含义
? 城市土地管理是城市政府在国家有关
土地的法律法规的指导下，为调整土地关
系，组织土地合理开发利用所进行的各项
工作的统称。
49
? 2．城市土地管理问题的提出
? 土地是人类社会、经济发展中最基本、
最重要的因素之一，其与人类社会的关系
必然会引起研究者的注意，在国外早期著
名的思想家和经济学家的著作及手稿中多
涉及这一问题，且几乎无一例外地强调了
土地对人类的重要意义。
? 从城市土地的功能来看，城市土地承
受着庞大的城市人口和生产生活的全部设
施，对人类具有巨大的不可代替的作用；
50
? 城市土地又是一种有限的、不可再牛
的资源，位臵固定，这些都要求城市政府
必须以生态效益为前提对土地进行科学的
管理。
? 对城市土地管理的理论研究也有很大
进展，出现了一系列具有深远影响的著作，
其中 1928年美国人阿尔伯特 ·T·希曼的, 城
市土地经济学, 一书，是有关城市土地问
题最早的专著之一。
51
该书对城市土地经济学的性质、研究对象以
及土地市场的运行，政府有关城市用地管理措施
等进行了阐述，这表明对城市土地管理的研究有
了一个飞跃。
第二次世界大战之后，随着郊区化等城市新
问题的出现，西方学者对城市土地经济的研究进
一步完善起来。
该时期拉特克利夫的, 城市土地经济学, 被
西方学术界视为二战以来关于城市经济学的最重
要的一部著作，其中的理论体系对其后，乃至 80
年代西方土地经济学的著作都产生了深远的影响。
52
? 同时，伴随着城市土地管理理论的发
展，城市政府关于城市土地管理方面的措
施和政策也发生了相应的演变。今天，随
着城市中各种新问题的出现，对城市土地
管理的研究更加活跃。
? 3．政府加强对城市土地管理的必要性
? 西方学术界一般认为政府加强对城市
土地管理的原因在于：
? （ 1）提供公共物品用地。
53
政府作为公共设施的提供者，势必要
对公共设施项目的用地进行科学的设计和
管理。
因为一旦建筑物完工后再进行街道拓
宽、安臵给排水系统将会导致高昂的成本
和严重的浪费。
（ 2）在经济生活中，往往存在外部性
的问题，即一个决策者会给其他决策者带
来外部经济或外部不经济。
54
? （ 3）政府有关城市用地的相关政策，
可以为城市土地市场的运行、私人交易提
供良好的、有秩序的外部环境。
? （ 4）城市政府通过相关的土地政策加
强对城市土地的管理有助于城市土地资源
在横向上和纵向上公平合理地分配。
55
第五节 城市人口与计划生育管理
在我国，农村人口向城市人口的转
移曾经被严格地限制,,城市户口, 意
味着更多的优待和社会保障。
那么城市人口管理和城市社会保障
管理是如何进行的呢？目前存在哪些问
题？如何进行改革？城市人口管理、城
市社会保障管理、城市社会治安管理和
城市社区管理等城市社会管理是城市职
能的重要组成部分。
56
? 一、城市人口管理概述
? 1．城市人口的含义
? 城市人口是相对于农村人口而言的，
指居住在城市地区的人口，既包括拥有一
个城市户籍的常住人口，也包括来自其他
城市和农村的暂住的流动人口。
? 城市人口管理，就是指相关市政部门
对城市常住人口的户籍、人口变动、数量、
质量的管理，以及对城市流动人口的管理。
57
? 2．城市人口管理的主要内容
作为城市社会的主体，城市人口对于城
市的发展有着重要的意义。城市人口增加、
城市人口占总人口的百分比的提高，是城
市化的主要标志之一，也是现代化发展的
重要标志之一。
因此，城市人口管理作为市政主体的
一项重要职能，在城市的发展、城市功能
的发挥和维护城市正常生活秩序等方面的
作用和意义越来越突出。
58
? 总体来看，城市人口管理的内容主要
有：
? （ 1）进行城市计划生育管理、户政管
理、人口普查与预测工作，控制常住人口
的自然增长和规模、结构、布局等方面的
机械变动。
? （ 2）对城市流动人口进行全面管理。
? （ 3）促进城市人口质量的提高，即逐
步提高城市居民的生存能力、就业能力、
创业能力、贡献能力，促进城市经济和社
会发展的现代化进程。
59
? 二、城市常住人口的管理
? 城市常住人口是指拥有城市户籍的城
市人口。
? 对常住人口的管理主要包括计划生育
管理和户政管理，以达到控制城市人口的
自然增长，全面掌握和调控城市人口规模、
结构及布局等目的。
? 1．城市常住人口的计划生育管理
? 计划生育是我国的一项基本国策。
60
? 城市计划生育管理的目标是控制城市
人口数量的自然增长，提高人口的质量，
使城市人口的增长与城市社会发展状况相
适应。
? 城市计划生育的主管机构，是城市政
府的常设机构 —— 市计划生育委员会及其
所属区、县的计划生育委员会和街道办事
处的计划生育办公室。
? 市计划生育委员会的职责主要是：
61
贯彻执行国家有关计划生育的法律、法规和政
策；
制定并实施本辖区人口生育规划和年度计划；
组织开展计划生育宣传教育和人员培训；
组织和推进计划生育科学技术的研究和推广
等。
鉴于计划生育管理工作的重要性、困难性和
复杂性，各市政主体和宣传、公安、民政、医药
卫生等部门需要通力合作，积极配合计划生育部
门的工作。
62
? 城市计划生育管理的主要内容有：
? （ 1）开展深入持久的计划生育宣传教
育工作，使计划生育观念进一步深入人心。
一般而言，由于城市经济文化发展水平高
于农村，市民的文化程度、组织程度较高，
城市计划生育管理相对于农村来说更容易
一些，在一些大城市甚至已经出现人口零
增长或负增长的趋势，但是重男轻女等传
统的封建生育观念仍然广泛存在于城市居
民当中。
63
? （ 2）根据人口生育规划，制定城市人
口生育控制指标并层层落实。
? （ 3）组织城市医药卫生部门的力量，
做好计划生育的卫生保健服务和技术服务
工作。
? （ 4）组织公安、民政等部门，对流入
城市躲避计划生育的人员进行宣传教育，
采取必要的行政措施。
? 2．城市常住人口的户政管理
64
? 城市常住人口的户政管理机构是城市
公安局或公安分局的派出所，它是城市常
住人口户政管理的基层单位，也是户口登
记的专门机关。派出所管辖区即为户口管
辖区，辖区内所有常住人口的户政管理工
作由辖区派出所统一负责。户口登记以户
为单位，户口分为集体和家庭两种。
? 户政管理机构对城市常住人口的户口
管理工作，主要有以下四方面的内容：
65
? （ 1）进行户口登记。城市户口登记实
行常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、
变更更正七项登记制度，由户口登记机关
用其设立的户口登记簿进行登记。
? （ 2）建立人口卡片。在户口登记的基
础上，户口登记机关应以人为单位建立具
有户口登记项目的人口卡片，以便于管理
和查找。
? （ 3）进行居民身份证管理。
66
? 我国于 1985年 9月正式公布的, 中华人
民共和国居民身份证条例, 规定，居民身
份证由公安机关统一印制、颁发和管理。
? （ 4）进行人口统计。城市户口管理部
门应在户口登记和资料调查的基础上，按
公安部统一制发的人口统计报表进行统计，
逐级汇总上报，并向城市政府和有关部门
提供人口统计资料。
? 三、城市流动人口的管理
67
? 1．我国城市流动人口的特点和发展趋
势
? 城市流动人口，是指没有城市常住户
口而暂住或逗留在城市的人口。
? 按照我国公安部的标准，城市暂住人
口是指在一个城市居住三天以上的非常住
人口。城市流动人口可以分为正常流动人
口和非正常流动人口两大类。
? 前者包括探亲访友、旅游、求学、公
务、劳务等外地来市人员；
68
? 后者包括盲目流入城市的无业游民、
乞丐、逃避计划生育的夫妇，以及流窜作
案分子和逃犯等。城市流动人口的主体是
正常流动人口。
? 城市流动人口的存在是社会发展的客
观现象和必然结果，城市流动人口的增长
则是市场经济发展的必然产物。改革开放
以来，我国城市流动人口规模日益增大，
一些城市流动人口的数量甚至超过了常住
人口。
69
? 我国城市流动人口的特点和发展趋势
是：
? （ 1）流动人口的构成主体呈现两极化。
一端是在传统行业为了低工资而工作的农
村人口，一端是相当比例的来自于其他城
市的受过初、高等教育的城市人口。进城
务工的农民是城市流动人口的主要部分，
随着农村经济的发展，还将有越来越多的
劳动力从土地上分离出来，进入城市打工。
同时，城市之间的移民已经开始占据越来
越重要的地位。
70
? （ 2）流动人口在城市停留的时间普遍
变长，有的甚至成为, 永久居留者, 而非
,暂住者, 。
? 特别是那些来自农村的流动人口，除
非受到强迫，相当多的人都不打算再回到
农村。
? 尽管许多人在家乡还有耕地，但多数
家庭都由在农村的其他劳动力来耕种或者
转租甚至撂荒。
? （ 3）流动人口受教育水平提高。
71
? 有的城市流动人口中高中以上文化程
度的比例已经接近本地出生的居民，甚至
已经超过了当地居民。与此相适应，流动
人口的社会层次将不断提高，就业领域将
逐步进入到城市的重要产业部门。
? （ 4）经济发达的大城市作为政治、经
济、文化科技中心和交通枢纽作用的加强，
将会更加强烈地吸引更多的和不同类型的
流动人口。随着交通的发达，信息的畅通，
过境中转人口也将增多，这部分人口的流
速将加快。
72
? 2．城市流动人口对城市的影响
? 城市正常流动人口对于城市的发展与
繁荣起着积极作用。人口向城市的流动一
方面解决了农村剩余劳动力及外来人口就
业等问题，另一方面也补充了城市某些行
业劳动力的不足，扩大了城乡之间、城市
之间科技、文化、信息等的交流，增加了
城市收入，给城市的经济发展、城市建设
注入了活力。
73
同时，城市流动人口的大量增加，也给城市
带来了一系列的负面效应，主要体现在两个方面：
一是加重了城市基础设施的负担，给城市
的交通、住房、环境等方面造成很大的压力；
二是加大了城市治安管理和计划生育工作
的难度。城市流动人口由于其工作、住所等的不
固定性，管理起来比较困难，再加上他们的就业
条件、合法权益、子女的义务教育等往往得不到
保障，导致流动人口犯罪逐年增长，违反计划生
育政策的现象更是屡见不鲜，给城市居民的正常
生活和城市发展带来不利影响。
74
? 3．城市流动人口的管理
? 城市流动人口的流动性及其对城市的双重影
响，使得流动人口管理工作成为城市社会管理中
的一个热点问题，也是十分突出的难点问题。城
市有关部门必须齐抓共管，协调一致，根据, 因
势利导，宏观控制，加强管理，热情服务，兴利
除弊, 的指导思想，引导人口特别是农村剩余劳
动力合理有序流动，加强对流动人口的日常管理
和法制教育，依法保护其合法权益，严厉打击混
迹其中的各种违法犯罪人员，更好地为城市的改
革、发展和稳定服务。
75
? 四、城市人口管理制度的改革
? 1．我国现行城市人口管理制度的特点
和弊端
? 我国现行的城市人口管理制度是中华
人民共和国成立以后逐步建立和发展起来
的。
? 在计划经济体制时期形成的人口管理
制度的最突出的特点，就是特别严格的户
籍管理，尤其是限制农村人口向城市转移。
76
1958年公布的, 中华人民共和国户口登
记条例, 及一系列补充规定，以法律的形
式限制农民进入城市，以及城市间的人口
相互流动，形成了城乡分离的, 二元结
构,,即以供应市镇居民定量粮为依据划
分, 农业户口, 和, 非农业户口,,并实
行户口二元管理。
这种人口管理制度适应了计划经济时
代，特别是在短缺经济条件下，国家对劳
动力、消费品等实行计划分配，以及控制
城市人口过快增长的需要，促进了城乡经
济的协调发展，维护了社会稳定。
77
? 但是，这种制度人为地把人口分割为
城市人口和农村人口，缺乏科学性和合理
性。
? 随着改革开放的不断深入和社会主义
市场经济体制的建立，我国原有户籍管理
制度的弊端越来越明显。
? （ 1）农业和非农业二元户口结构的
户籍管理制度产生了, 城里人, 与, 乡下
人, 在事实上的不平等。
78
（ 2）阻碍了人口合理、自然流动。城
乡人口间、城市人口间的流动本来是经济
和社会发展的自然现象，但是在原有的城
市人口管理制度下，农村劳动力因不具有
城市户口而不能顺利地进入城市，而城市
人口更不愿放弃城市户口或大城市户口离
开城市或到中小城市，从而限制了劳动力
的合理的和自然的流动，限制了城市和农
村经济的发展。
79
? （ 3）给城市人口管理工作造成了一定
程度的混乱。如城市人口统计失实。, 户
籍崇拜, 造成公开买卖户口的不正常现象。
,农转非, 政策诱发人口管理工作中的腐
败现象等。
? 2．城市人口管理制度的改革
? 我国城市人口管理制度的改革包括多
方面的内容。
80
如管理手段、管理方式、法制建设，在适当
控制城市人口数量的同时，有效提高人口质量、
有计划地发展卫星城镇，疏松人口密度等，其核
心则在于户籍管理制度的改革。
对于原有户籍管理制度中存在的问题，近年
来国家和有关部门本着积极稳妥的原则，不断地
进行改革。
随着我国经济的发展、城市化进程的加快、
城乡差别的缩小和城市户籍管理制度改革的推进，
城市人口管理制度的改革将逐渐深化，从而为城
市的发展创造良好的条件。
81
第六节 城市社会治安管理与
社会保障管理
? 一、城市社会治安管理
? 1城市社会治安管理的内容
? 城市社会治安管理，是指城市主体
运用法律和行政手段，对城市社会公共
秩序进行维护，保障公民合法权益，打
击和处理各种违法犯罪活动。它是城市
居民生命财产安全和各项建设及管理顺
利进行的重要保证。
82
城市情况的复杂性决定了城市社会治
安管理内容的多样性。
? 我国城市社会治安管理主要包括以下
内容：
? （ 1）打击和处理各种违法犯罪活动。
城市社会治安管理的首要任务就是执行和
实施国家有关预防、打击违法犯罪活动的
法律、法规和方针政策，打击刑事犯罪分
子，保护城市人民的利益。
? （ 2）处理各种违反治安管理法规的行
为。
83
（ 3）预防和处理各种突发事件。突发
事件是指由于某种不特定原因引起的、突
然爆发的、较大规模的群众性活动。
（ 4）预防和处理治安灾害事故。治安
灾害事故是指人为原因弓 l起的火灾、车祸、
爆炸、中毒等各种事故，对于此类事故的
预防和及时处理，是社会治安管理中交通
管理、消防管理。危险物品管理等的内容
和任务。
2、城市社会治安管理的机构与职责
84
? 1）城市社会治安管理机构
? 城市社会治安管理机构，是指国家政权体系
中依法行使城市社会治安管理职权的专门机关。
这些机构包括城市区划内的各级各类公安机关、
检察机关、审判机关、国家安全机关和司法行政
机关。
? 2）城市社会治安管理机构的职责
? （ 1）执行和实施国家有关预防和打击违法犯
罪活动的法律法规和方针政策，维护城市社会治
安秩序，预防和打击各类违法犯罪活动，保护社
会公有财产和其他合法财产，保护公民的合法权
益不受侵犯，保卫城市国家政权和社会主义制度。
85
? （ 2）研究制定城市社会治安管理的政
策和法规草案。城市社会治安管理机构肩
负着研究制定适合本市特点的政策，使国
家法律和政策具体化的责任。
? 同时，还要根据需要负责或参与起草、
制定有关城市社会治安管理的法规。
? （ 3）研究制定城市社会治安管理的规
划及其实施措施。
86
（ 4）组织和开展城市社会治安的综
合治理。
? 3、城市社会治安管理的基本制度
? （ 1）户口管理制度
? 户口管理既是城市人口管理的一项基
本内容，也是城市社会治安管理的一项基
础工作。户口管理的基本制度包括户口登
记、户口迁移、人口卡片、户口调查、人
口统计、居民身份证制度等。
87
? （ 2）社会治安秩序管理制度
? 社会治安秩序管理制度主要包括公共
娱乐场所管理制度、特种行业管理制度、
危险物品管理制度、巡警制度等四项内容。
? 公共娱乐场所指供公众使用的影剧院、
礼堂、录像厅等演出、放映场所，舞厅、
歌厅等歌舞娱乐场所以及其他具有娱乐功
能的公共场所。
88
特种行业指旅馆业、刻制业、废品收
购业等易于被犯罪分子用来藏身、伪造印
信或销赃的行业。
特种行业管理制度包括：
经营特种行业要先在县级以上公安机
关登记、接受审查和领取许可证，再向工
商行政管理机关申请领取营业执照；
随时接受公安机关的治安管理和安全
检查制度；坚持登记制度等。
89
? 危险物品是指具有燃烧、爆炸、腐蚀、毒害、
杀伤、放射线等性质的、容易酿成危害公共安全
事故或案件的物品。
? 危险物品管理制度主要有：
? 登记、审批、发证制度；对危险物品的生产、
储存、销售、运输、使用过程进行检查监督的制
度；
? 收缴和即时追查流散或丢失的危险制品制度
等。
? 城市人民警察巡逻值勤制度，是我国城市人
民警察的一项基本的工作制度和警务方式。
90
? （ 3）城市交通安全管理制度
? 我国城市交通安全由公安交通管理局或公安
机关的交通管理处、科进行管理，并向市民进行
交通安全宣传。城市交通安全管理制度包括车辆
和驾驶人员发证、验证的管理制度，以及交通违
章事故的处理制度。
? （ 4）城市消防安全管理制度
? 我国城市消防组织由公安消防队、较大的企事业
单位自己支付开支的专职消防队和义务消防队三
支队伍组成，县级以上的公安机关设立消防监督
机构。
91
? 4、城市社会治安综合治理
? （ 1）城市社会治安综合治理的含义
? 城市社会治安的根本目的和任务就是
打击违法犯罪，维护社会的安全和稳定。
? （ 2）城市社会治安综合治理的方针、
任务和原则
? 我国在 1981年 5月提出了社会治安综合
治理的概念。
?
92
1991年 3月，七届全国人民代表大会常委会第
十八次会议审议通过了中共中央、国务院, 关于
加强社会治安综合治理的决定, （以下简称做
定, ），成为我国社会治安综合治理的纲领性文
件。
根据, 决定,,我国城市社会治安综合治理
方针应当是, 打防并举，标本兼冶，重在治本,,
即既要打击现行违法犯罪活动，又要采取多种措
施加强防范；既要解决目前的治安问题，又要针
对违法犯罪原因从根本上进行治理，并在治本上
下更大功夫。
93
城市社会治安综合治理的主要任务是：
打击各种危害城市社会的违法犯罪活
动，依法严惩严重危害社会治安的刑事犯
罪分子，采取各种措施，严密管理制度，
加强治安防范工作，堵塞违法犯罪活动的
漏洞；
加强对全体公民特别是青少年的思想
政治教育和法制教育，提高文化道德素质，
增强法制观念，鼓励群众自觉维护社会秩
序，同违法犯罪行为作斗争；
94
? 积极调解、疏导民间纠纷，缓解社会予盾，
消除不安定因素；
? 加强对违法犯罪人员的教育、挽救、改造工
作，妥善安臵刑满释放和解除劳教人员，减少重
新违法犯罪。
? 城市社会治安综合治理的基本原则有：
?, 谁主管，谁负责, 原则，即一个地区、一
个部门、一个单位的领导，对本地区、本部门、
本单位的社会治安综合治理工作负责；
95
? 属地管理原则，是指按行政区划划分
的城市各级党政机关和社会治安综合治理
领导机构，依照有关法律或法规性文件，
对所管辖区域内的综合治理工作全面负责、
全面管理；
? 依法进行原则；
? 依靠群众原则；
? 激励制约原则等。
? （ 3）城市社会治安综合治理的领导机
构与职责
96
? 城市社会治安综合治理的主体包括参
与社会治安综合治理的各党政部门、专门
机关、团体、企事业单位、群众组织和公
民，其领导机构是城市各级党委、政府和
社会治安综合治理委员会。
? 社会治安综合治理委员会是社会治安
综合治理工作的具体领导机构，是协助各
级党委、政府领导社会治安综合治理的常
设机构。
97
地方各级社会治安综合治理委员会是
所辖地区社会治安综合治理的领导机构，
是同级党委、政府领导社会治安综合治理
工作的参谋和助手。
其主要职责是：结合本地实际，贯彻
落实党和国家关于社会治安综合治理的方
针和政策；
对本地区一个时期的社会治安综合治
理工作作出总体部署，并监督实施；
98
? 组织指导各部门、各单位落实社会治
安综合治理措施；
? 总结推广典型经验，表彰先进，推动
后进等。
? （ 4）加强城市社会治安综合治理
? 社会治安不仅是一个重大的社会问题，
也是一个重大的政治问题，加强社会治安
综合治理是城市管理者的一项重大任务。
99
? （ 5）加强法制和道德教育，进一步落
实预防青少年违法犯罪的工作措施，在城
市中形成关心青少年健康成长、预防和减
少违法犯罪的良好氛围。
? （ 6）严格执行责任制，确保社会治安
综合治理各项措施的落实。
? 包括社会治安综合治理目标管理责任
制，社会治安综合治理领导责任制和社会
治安综合治理一票否决权制等各项制度。
100
? 二、城市社会保障管理
? 1,城市社会保障的含义、作用与管
理
? 1）城市社会保障的含义
? 城市社会保障，是国家依据一定的法
律和规定建立起来的、对城市社会成员的
基本生活权利提供保障的一系列社会安全
制度。
? 对城市社会保障的含义可以从以下几
方面理解：
101
? 城市社会保障的目的是为了满足城市
社会成员的基本生活需求，保证其在收入
中断或不能工作时，能获得最基本的生活
费用；
? 城市社会保障是维护城市社会安定的
经济措施，它为社会经济的协调发展，提
供一个稳定的社会环境；
? 城市社会保障通过国家立法或行政措
施实行，带有强制性。
? 2）城市社会保障的作用
102
? 社会保障权利是我国公民的基本权利，
关系到广大公民的切身利益。它既是保障
社会安全，使社会成员具有安全感的稳定
机制，又是确立机会均等、效率优先的调
节机制。城市社会保障对于改革时期城市
的稳定和发展无疑有着重要的作用。
? 一方面，社会保障是维持社会公平的
重要手段，城市社会保障能够使城市社会
成员有安全、稳定感，减轻改革时期由于
失业、职工收人差距拉大等问题带来的社
会动荡。
103
另一方面，城市社会保障有利于保证
劳动力的再生产，使劳动者获取和提高竞
争能力。
一些在竞争中暂时失利的劳动者及其
家属，既能获得最基本的生活资料，又可
得到职业培训、接受教育，获取新的知识
技能。使失业的劳动者重新得到参与竞争、
发挥聪明才智、创造社会财富的机会，使
劳动力后备力量的素质不断提高，保证整
个社会再生产的顺利进行。
104
? 3）城市社会保障的管理
? 城市社会保障管理，是指城市的社会
保障职能机构贯彻落实国家的社会保障法
律和政策，依法建立城市社会保障体系，
筹集和运行保障资金、调节保障分配、维
持保障秩序等一系列活动。
? 城市社会保障的管理机构主要是城市
的社会保险局以及民政、劳动、人事、卫
生等政府部门。
105
? 此外，工会、各种社会团体和社区组
织也是城市社会保障管理的重要力量。
? 2．城市社会保障制度的内容
? 1）城市社会保险制度
? 城市社会保险是指法律规定的劳动者
在年老、患病、工伤、失业、生育等情况
下，从国家、社会或有关部门获得物质帮
助和补偿的制度。
106
（ 1）养老保险制度。
我国企业职工养老保险制度是建国初
期建立的。
1984年起，各地开始进行养老保险制
度改革。
1997年，国务院制定了, 关于建立统
一的企业职工基本养老保险制度的决定,,
开始在全国建立统一的城镇企业职工基本
养老保险制度。
107
基本养老保险覆盖城镇各类企业的职
工基本养老保险制度，实行社会统筹与个
人账户相结合的模式；
城镇所有企业及其职工必须履行缴纳
基本养老保险费的义务。
（ 2）医疗保险制度。 1988年，我国开
始对机关事业单位的公费医疗制度和国有
企业的劳保医疗制度进行改革。 1998年，
国务院颁布了, 关于建立城镇职工基本医
疗保险制度的决定,,开始在全国建立城
镇职工基本医疗保险制度。
108
（ 3）失业保险制度。建国初期，我国
曾实行短暂的失业救济制度。
1999年，国务院颁布, 失业保险条
例,,失业保险制度建设进入了一个新的
发展阶段。
,条例规定,,失业保险覆盖城镇所有
企业、事业单位及其职工；
所有企业、事业单位及其职工必须缴
纳失业保险费。
109
（ 4）工伤保险制度。 20世纪 80年代末，
我国开始对工伤保险进行改革。
1996年，有关部门出台了, 企业职工
工伤保险试行办法,,开始在部分地区建
立工伤保险制度。
同年，我国有关部门还制定了, 职工
工伤和职业病致残程度鉴定标准,,为鉴
定工伤和职业病致残程度提供了依据。
110
（ 5）生育保险制度。 1994年，我国有
关部门制定了, 企业职工生育保险试行办
法,,规定生育保险费由企业缴纳，职工
个人不缴费。生育保险支付待遇主要包括：
因生育发生的医疗费用和产假期间按月发
放的生育津贴等。
2001年底，全国平均生育保险费率为
0,7％，参加生育保险的职工达 3455万人。
111
? 2）城市最低生活保障制度
? 城市最低生活保障制度的前身是针对
城市贫困居民的社会救济制度。
? 1993年，我国开始对城市社会救济制
度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。
? 到 1999年，全国所有城市和有建制镇
的县城均建立了最低生活保障制度。同年，
我国正式颁布了, 城市居民最低生活保障
条例,,为城市所有居民提供最基本的生
活保障。
112
? 3）城市社会福利制度
? 我国城市社会福利制度是指政府出资
为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等
特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。
? 国家颁布的, 中华人民共和国老年人
权益保障法,,, 中华人民共和国残疾人
保障法, 等法律法规，为保障城市特殊困
难群体的生活权益提供了法律依据。
113
国家颁布的, 中华人民共和国老年人
权益保障法,,, 中华人民共和国残疾人
保障法, 等法律法规，为保障城市特殊困
难群体的生活权益提供了法律依据。
? 4）城市优抚安臵制度
? 优抚安臵制度是指对国家和社会有功
劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种
制度。
? 5）城市灾害救助制度
114
我国是一个自然灾害频繁发生的国家，
大的水灾、旱灾、风灾、冰雹灾等自然灾
害不断，严重影响了人民生活。为做好灾
民的救助工作，我国建立了针对突发性自
然灾害的社会救助制度。城市各级政府每
年都在财政预算中安排救灾支出，用于安
臵和救济灾民，有力地保障了受灾城市人
民的基本生活。
6）城市社会互助制度
115
邻里互助是中华民族的优良传统。
1999年颁布的, 中华人民共和国公益
事业捐赠法,,对社会捐赠活动的经常化、
制度化进行了立法规范和鼓励。
城市机关、企事业单位、社会团体等还
有组织地帮助和扶持贫困户脱贫致富，并
通过兴办社区服务业，为城市贫困对象提
供照顾和服务。
3、我国城市社会保障制度和管理体制
的改革
116
改革开放和现代化建设的全面推进，
国民经济的进一步发展和经济实力的增强，
为发展我国城市社会保障事业提供了较为坚实的物质基础；
已初步建立的市场导向的社会保障体
系，为进一步推动城市社会保障事业的发展奠定了良好基础。
同时，在今后较长一个时期，城市就
业矛盾依然突出，结构性失业更加严峻，
劳动关系趋于复杂化，人口老龄化和失业
人员的增加对社会保障的压力将进一步增强。
117
? 1）城市社会保障制度改革
? 城市社会保障制度改革的目标是：建
立独立于企业事业单位之外、资金来源多
元化、保障制度规范化、管理服务社会化
的社会保障体系。
? 其主要特征是：
? 基本保障，广泛覆盖，多个层次，逐
步统一。
? 与经济发展水平相适应，国家强制建
立的基本保障主要满足人们的基本生活需
要；
118
? 社会保障逐步覆盖全体公民；
? 在基本保障之外，国家积极推动其他
保障形式的发展，力争形成多层次的社会
保障体系；
? 通过改革与发展，逐步实行全国统一
的社会保障制度。
? 2）城市社会保障管理体制的改革
? 我国城市社会保障管理体制改革的主
要内容是：
119
? （ 1）把过去由多个行政部门分别管理
的社会保险转变为由劳动和社会保障行政
部门统一管理，各级劳动和社会保障行政
部门也建立相应的社会保险经办机构，承
担社会保险具体事务的管理工作。
? （ 2）把过去由企业承担的社会保险事
务逐步转变为由社会机构管理，即社会保
险待遇实行社会化发放，社会保险对象实
行社区管理。
120
? （ 3）加强对社会保险基金的行政管理
和社会监督工作。社会保险基金被纳入财
政专户，实行收支两条线管理，专款专用。
各级劳动和社会保障行政部门专门设立了
社会保险基金监督机构，负责对社会保险
基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，
对违法违现问题进行查处。
? （ 4）通过强化基金征缴和提高社会保
障支出占财政支出的比重等一系列措施，
努力拓宽社会保障资金的来源。
121
完
2004.2.16
