第十章 环境经济政策 第一节 有效率的污染水平 1. 边际治理成本和边际损害成本 1.1 决定环境容量有效利用（或者污染物有效排放）水平的两项关键因素是 边际治理成本和边际损害成本。 1.2 边际治理成本曲线 MAC 向右下方倾斜表明治理成本随着排放水平的提 高而减少；边际损害成本曲线 MEC 向右上方倾斜表明损害成本随着排放水平的 提高而增加。治理成本与损害成本之和是社会总成本。 2. 有效率的污染水平 理想的排放水平和治理水平是在 E 点，此点又称为有效率的污染水平。此时 边际治理成本等于边际损害成本， 社会总成本最小， 资源实现有效率的配置。 3. 实现有效率的污染水平的手段 ① 强制执行各类环境法规； ②以市场为基础的经济手段。 第二节 污染者付费原则 1. 命令 - 控制型政策与环境经济政策 1.1 强制执行的各类环境法规又称为命令 -控制型的环境政策，包括各种环境 标准、必须执行的命令和不可交易的配额。 1.2 为了降低执行成本，同时获得理想的环境效果 ，无论是正在从计划经济 向市场经济过渡的国家，还是已经建立了市场 经济的国家，在环境管理 工作中，都不同程度地运用了以市场为基础的 经济手段，或称环境经济 政策。 2. 环境经济政策的特点 ①环境经济政策是以市场为基础，着重间接宏观调控，通过改变市场信号， 影响政策对象的经济利益，引导其改变行为。这种间接宏观管理模式，不需要全 面监控政策对象的微观活动，从而大大降低了政策执行成本。 ②环境经济政策通过市场中介，把经济有效地保护、改善环境的责任，从政 府转交给环境责任者，环境管理更加灵活，可以适用于具有不同条件、能力和发 展水平的政策对象。 ③环境经济政策可以有效地配置保护环境所需要的资金，这些资金不仅可投 资于对环境有利的项目，还可以用于纠正其他不利于可持续发展的经济政 策。 3. 污染者付费原则 污染者付费原则可以被解释为“非补贴规定” ，即污染者应当承担污染控制 的全部费用。 广义的污染者付费原则：在这种广义的形式中，当污染者利用环境处理生产 过程中产生的废弃物时，环境被看作是由污染者使用的资源。因此，污染者 应支付其资源使用中产生的全部社会费用，这些费用不仅包括污染削减费 用，而且还包括由于污染造成的各种环境损害。 第三节 环境经济政策的一般形式 1. “调节市场”和“建立市场” 1.1 根据如何发挥市场在解决环境问题上的作用， 环境经济政策分为“调节 市场”和“建立市场”两类。 “调节市场”是利用现有的市场来实施环境 管理，例如，征收各种环境税费、取消对环境 有害的补贴、建立抵押金 制度。 “建立市场”包括明晰产权、可交易的许可证、国际补偿体制等。 1.2 调节市场型的环境经济政策主要是通过“看得 见的手”即政府干预来解 决环境问题，其核心思想是由政府给外部不经 济性确定一个合理的负价 格，由外部不经济性的制造者承担全部外部费 用。这类环境经济政策又 称为庇古手段。 1.3 建立市场型的环境经济政策主要通过“看不见 的手”即市场机制本身来 解决环境问题。又称之为科斯手段。 2. 两类政策手段的实施途径和效果的不同 ①庇古手段多依赖于政府。 而科斯手段更多地依赖市场机制。 如果不存在 “政 策失效” ，两种手段都可行。但如果出现政府“寻租”的情况，科斯手段比庇古 手段更有效。 ②庇古手段需要政府实施收费或补贴，管理成本较大；而科斯手段需要政府 界定产权。在产权制度不健全，污染者数量比较多情况下，环境资源的产权界定 比较困难，企业间交易成本比较大。这又使得科斯手段效率降低。 ③实施庇古手段，除了使社会获得环境效益外，还可使政府获得经济收益。 ④庇古手段一般提供不了刺激，因为费率或税率一般是固定的，而且经常低 于治理污染的边际成本。 它对所有厂商的标准一样， 这又造成厂商之间的不公平。 而科斯手段一般能刺激厂商采取措施改进生产设备，减少排污。 ⑤如果被税收保护的人企图通过自己的行为影响税负和税收，实施庇古税可 能导致另外一些外部性。 3. 边际管理成本和边际交易费用 3.1 在其他条件不变，特别是环境收益相同情况下 ，选择什么环境经济政策 手段主要取决于边际管理成本和边际交易费用的大小。 3.2 边际管理成本（ MMC）是指增加一个污染者所带来的政府管理总成本的 增量。边际交易成本（ MTC）是指增加一个污染者所带来的企业与企业 之间交易费用的增量。 3.3 当污染者数量较少时， MMC 较高，而 MTC 较低，当污染者数量较多时， 情况则相反。 3.4 图中，当 MTC 与 MMC 交于 F 点，对应的边际成本和污染企业数分别 MC 0 和 Q 2 。此时，两种手段都可以采用。当 Q＜ Q 2 时， MMC＞ MTC， 应选择科斯手段。当 Q＞ Q 2 时， MTC＞ MMC，应选择庇古手段。进一 步分析可知， MMC 到达最低点 L，然后又回升。 L 点以后采取什么手段 不仅取决于 MTC 与 MMC 的比较，还涉及到庇古手段与命令控制型手 段的比较。但在 G 点以左，即在 Q 2 ＜ Q＜ Q 4 时，政府还可以继续选择庇 古手段。而在 G 点以右，即 Q＞ Q 4 时，由于 MMC 急剧回升，所以应考 虑采用命令控制型手段。 3.5 但是，随着市场化程度的提高， MTC 会向右移，交点 F 也移至 F ′ ，决定 管理手段的临界污染企业数也由 Q 2 移到 Q 2 ′ ，这时科斯手段的活动区间 增加 （图 10-3） 。 同理， 如果提高政府工作效率， 则 MMC 会下降到 MMC ′ ， 交点 F 降为 F ″ ，相应的 Q 2 降为 Q 2 ″ ，这时庇古手段的活动区间增加。 3.6 可以把科斯手段与庇古手段混合使用，而不是把两类手段对立起来。例 如，我国就有排污收费和排污权交易配套使用的尝试，以排污权交易为主， 用排污收费做保证，从而以最小成本实现污染控制目标。 第四节 环境经济政策的基本功能 1. 行为激励和资金配置 1.1 环境经济政策具有两种最基本的功能——行为激励和资金配置。 1.2 环境经济政策的行为激励功能表现为通过经济手段，借助于市场机制的 作用，使外部不经济的环境费用内部化，改变生产者和消费者原有的经 济刺激模式，纠正他们破坏环境的行为。 1.3 环境经济政策的资金配置功能包括 3 方面的内容： ①依据法律、行政授权，实现和聚敛用于环境保护的资金； ② 资金的重新分配； ③ 资金的使用。 2. 行为激励和资金配置的应用 2.1 理论家和环境政策制定者往往强调发挥环境经济政策行为激励的功能， 因为行为改变是实现环境目标的主要途径。 2.2 环境经济政策的资金配置功能往往不太被重视。这里面可能有三个原 因。第一，当环境保护资金供给不足时，尽管环境经济政策具有明显的 聚敛资金的作用，甚至可能实际上已经在发挥着这一作用，为了避免一 些利益冲突和政策风险，政策制定和实施部门可能会尽量淡化这一功 能。第二，当环境保护资金不再成为制约环境保护事业发展的瓶颈，资 金配置功能的重要性自然退居次要地位。第三，资金配置与行为激励的 功能过程存在一定的抵消关系。 2.3 环境经济政策行为激励功能的实现程度，对于政策对象来说，要求具备 足够强的经济承受能力和足够高的环境意识， 外部条件则要求比较完备的法 规和制度建设。 另一方面，在特定的时间段内，特别是在国民经济高速起飞期实施环境 经济政策，行为激励和资金配置之间会出现一种功能互补关系，而不是最终 要出现的功能抵消关系。 第五节 环境经济政策的类型 1. 经济手段的 9 大类别 ①明晰产权，包括所有权、使用权和开发权； ②建立市场，包括可交易的排污许可证，可交易的环境股票等； ③税收手段，包括污染税、产品税、出口税、进口税、税率差、资源税、免 税等； ④收费制度，包括排污费、使用者费、资源（环境）补偿费等； ⑤罚款制度，包括违法罚款、违约罚款等； ⑥金融手段，包括软贷款、贴息贷款、优惠贷款、商业贷款、环境基金等； ⑦财政手段，包括财政拨款、赠款、部门基金、专项基金等； ⑧责任赔偿，包括法律责任赔偿、环境资源损害责任赔偿、保险赔偿等； ⑨证券与押金制度，包括环境行为证券、废物处理证券、押金、股票等。 2. 这些经济手段所适用的领域主要包括： ①污染控制；②自然保护；③资源利用；④流域、区域综合环境管理；⑤国 际和全球环境问题；⑥生产和消费。 *3. 经济手段在环境经济政策中的具体应用 第六节 环境经济政策的实施条件 1. 实施以市场为基础的环境政策和管理手段，必须具备的条件。 1.1 比较完备的市场体系 环境经济政策成功与否，取决于市场的完善程度。如果市场功能不健全，管 理者就失去了传递意图的中介，或者导致市场信号失真；而管理对象可能对 市场信号反应迟钝，甚至不发生反应和不在乎市场是否存在。最终导致环境 经济政策的效率减低甚至失败。 1.2 相应的法律保障 参与市场运行的环境经济政策，只有在相应的法律保障之下，才具有合法性 和权威性。因此，在制定环境经济政策的时候，必须首先寻求法律体系的支 持。 1.3 配套的规章和机构 环境经济政策的有效执行仍然需要必要的规章和机构。例如，排污收费制度 的实施，需要制定具体的实施细则和详细的收费标准，建立负责费用征收、 资金使用和管理的环境监理机构。 1.4 相应的数据和信息 必要的数据信息仍然是环境经济政策制定与实施的重要条件。管理者若要在 最优水平上实施调控，就必须掌握关于污染控制（或资源保护）成本函数以 及环境损害函数等数据信息。 2. 影响环境经济政策实施的因素 2.1 政策可接受性 有些环境经济政策付诸实施后，会影响一些部门、地区或团体的利益。受影 响的利益集团会采取相应的反措施，抵制环境经济政策的施行，当反对的力 量强大到足以影响政治决策过程时，该项环境经济政策就会被修改乃至被放 弃。 2.2 相关政策的制约 2.3 管理的可行性 例如，荷兰 1988 年实行的环境税，因税种太多，难以管理，因而于 1992 年 将五种税改为一种税。 2.4 公平性的考虑 对社会公平性的考虑也会制约一些环境经济政策的选择与使用，因为在决策 者看来，有些经济手段的实施可能会引起社会不公平问题。例如，如果普遍 提高水资源的价格，对于规模不同的生产者，收入不等的社会阶层，其意义 和影响是不同的，这就可能导致不公平问题。 2.5 对市场竞争力的担心 2.6 产业政策 例如，为扶持和保护国内某种产业，提供财政补贴和征收高额关税；为鼓励 出口而对有关产业或企业提供补贴等，都会妨碍环境经济政策的实施，不利 于环境成本内部化。 第七节 中国的环境经济政策 1. 基本内容 中国的环境政策体系包括了横向的 3 个领域和纵向的 5 个层次。 1.1 3 个领域是： ·环境污染防治 ·农村生态和生物多样性保护 ·自然资源的合理开发与利用 1.2 5 个层次： 1．中国共产党制定的有关方针和政策 2．全国人民代表大会制定和颁布的法律 3．国务院制定和颁布的行政规章 4．国务院所属部委制定和颁布的规章和政策 5．地方人民代表大会和人民政府制定和发布的法规和政策 2. 正在执行的环境经济政策 根据政策执行部门划分，我国的环境经济政策共有 3 大类 23 种： 第一类，由环保部门执行的政策。 （ 1）排污收费 （ 2）排污权交易（在排污申报登记与排污许可证基础上试点） （ 3）三同时制度 （ 4）生态环境补偿费 第二类，由产业部门执行的政策。即： （ 5）矿产资源补偿费 （ 6）土地损失补偿费 （ 7）城建环保投资 （ 8）废物回收利用 （ 9）育林费 （ 10）林业基金 （ 11）行业造林专项资金 （ 12）造林、育林优惠贷款 第三类，由综合管理部门执行的政策。即： （ 13）城镇土地使用税 （ 14）耕地占用税 （ 15）城乡维护建设税 （ 16）资源税 （ 17）资源综合利用 （ 18）综合利用利润留成环保投资 （ 19）企业更新改造环保投资 （ 20）清洁生产 （ 21）环保产业 （ 22）有益于环境的财政税收政策 （ 23）银行环境保护贷款 3. 实行环境经济政策的必然性