公共政策
（一）
张为波
西南民族大学
一、本课程的教学目的和要求：
? 1、教学目的,
通过本课程的教学，加深理解和运用政治
学、行政学等基础课的理论和知识，掌握公共
政策学的基本理论、基本范畴和基本知识，让
学生掌握其基本概念、基本理论和基本方法，
注意培养和提高应用公共政策学的理论和方法
解决政策问题的能力，为将来服务经济和地方
公共事务管理打下坚实的理论基础。
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一、本课程的教学目的和要求：
? 2、教学要求：
①理解并掌握公共政策学的基本内容，逐
渐培养和提高学生的政策理论水平。
②引导学生运用理论分析和实证分析相结
合的研究方法，从探讨转轨时期我国若干政策
问题出发，深入实质性的公共政策领域，从而
培养和提高学生应对政策问题的务实能力。
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二、教材和参考书
1、教材：谢明编著, 公共政策导论,,中国人民
大学出版社 2002年版。
2、参考书：
? ①朱崇实, 公共政策,,中国人民大学出版社 2001
年版。
? ②沈承刚, 政策学,,北京经济学院出版社 1999年
版。
? ③宁骚, 公共政策,,高等教育出版社 2001年版。
? ④安德森, 公共决策,,华夏出版社,1990年。
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二、教材和参考书
? ⑤甘华鸣等, 公共政策, （上、下），中国
国际广播出版社,2002年版。
? ⑥刘伯龙等：, 当代中国公共政策,,复旦
大学出版社,2000年版。
? ⑦, 中国公共政策分析（ 2001年卷）,,中
国社会科学出版社,2001年版。
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二、教材和参考书
? ⑧, 中国公共政策分析（ 2002年卷）,,
中国社会科学出版社,2002年版。
? ⑨, 中国公共政策分析（ 2003年卷）,,
中国社会科学出版社,2003年版。
? ⑩薄一波著, 若干重大决策与事件的回顾,
（上、下），中共中央党校出版社,1993年版。
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第一章 公共政策与公共政策学的形成与发展
一、思考题,
1、公共政策的概念是什么？
2、试述国家、政府与公共政策的关系。
3、公共政策学的研究对象是什么？
二、重点：
1、公共政策学的形成与发展
2、公共政策的含义、构成与功能
三、难点：
公共政策的含义、构成与功能
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第一节 学科形成以前的政策研究
一、古代的政策思想
? 1、中国古代的政策谋略思想
中国古代虽然没有形成专门的政策科学，
但是在中国的传统文化里有着丰富的政策谋略
思想和政策实践经验。主要有：
①形成了, 以民为本,,, 事异备变, 的
政策谋略思想
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第一节 学科形成以前的政策研究
中国古代有作为的思想家政治家大多提出
,民为邦本、政在得民, 的治国策略，因此，
在制定政策时，多考虑, 养民,,, 惠民, 和
,富民, 的因素。
同时，一些开明的统治者在制定政策和策
略时，还坚持, 事异则事变，事异则备变, 的
谋略原则。
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第一节 学科形成以前的政策研究
② 建立了恩威并施、以柔克刚的施政谋略
中国古代勤于治国的政治家与官吏在统治
实践中形成了一套行之有效的施政方法：
? 韬光养晦，以曲为直，以退为进；
? 恩威并重，分化瓦解，征服吞并；
? 力倡仁信，厚施绥靖，倍加安抚；
? 中央集权，镇国封疆，分而治之的谋略。
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第一节 学科形成以前的政策研究
③形成了重政策辩论、政策分析的传统
这可以从我们古代留下的许多文献得到证
实。如, 盐铁论,,中就有汉昭帝时以御史大
夫为代表的政府官员和应召而来的当时全国 60
多位贤良学者聚集一堂，就制定、实施盐铁官
营、酒类专卖的政策，展开辩论的真实过程
（就好比今天的价格论证会）；
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第一节 学科形成以前的政策研究
西汉时期的, 论积储疏,,, 论贵粟疏,
则是两部有关制定合理的农业与粮食政策的政
策规划文章；
明代的, 智囊, 则是政策案例分析的文献。
④形成了完整的国策谋略体系
其中最为突出的是, 孙子兵法, 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
最初人们仅仅将这一著作看作是兵书。但
依据当代国内外的研究成果，人们发现, 孙子
兵法, 中包含有大量的国策条目、谋略思想和
管理策略。
从而使这一著作不仅成为中国政策文化中
有价值的经典，而且也成为世界政策科学研究
的宝贵遗产。
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第一节 学科形成以前的政策研究
早在 19世纪，法国拿破仑就经常运用, 孙
子兵法, ； 20世纪 60年代，英国蒙哥马利元帅
就提出要将, 孙子兵法, 作为世界各国的军事
教材； 1989年美国海军陆战队司令格雷上将决
定将, 孙子兵法, 作为部队军官的必读书；日
本商界也将, 孙子兵法, 作为拓展海外市场和
加强市场竞争的策略指导。
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第一节 学科形成以前的政策研究
? 2,公共政策产生的历史渊源
① 16—— 18世纪的思想家关注政府的政策
导向
16世纪至 18世纪, 欧美主要国家的市场还
远远没有发育齐全 。
在当时的欧美国家中, 尽管人们希望市场
这只看不见的手发挥作用, 但市场自发的调节
控制功能并不强 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
因而这就为政府对经济的主导功能的发
挥创造了条件 。 由于这时政府的干预能力较大,
这就吸引了不少思想家特别是政治学家将注意
力集中到政府的政策引导上来 。
较多的学者讨论了国家, 主权, 权力与政
策的关系 。 也有一些政治学家像洛克, 孟德斯
鸠, 卢梭等人, 则专门研究过国家的基本政策
问题 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
② 18世纪重商主义者重视经济政策的作用
到 18世纪中叶, 重商主义在资本主义的中
心欧洲占据了统治地位 。
重商主义的经济学家注重研究和倡导各种
经济政策, 并确信只要有了好的经济与社会政
策, 就可以建立和发展现代国家 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
即使是亚当 ·斯密, 虽然强调最好的政府
是什么也不管的政府, 但他也 十分重视 政府对
政策的制定 。
在, 国富论, 中, 斯密提出, 应当将国民
生产作为国家经济政策的中心目标, 追求最大
或最多的 。 国富, 乃是一个国家必须实行的基
本经济政策 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
③ 19世纪中叶自由主义反对经济政策研究
在 19世纪中叶，一些资本主义较为发达的
国家，市场经济体制已经日益走向成熟，相当
多的原先由政府来承担的经济功能开始让位给
市场。与此相适应，在英国的经济学领域，自
由主义学派取代重商主义成为主流思潮。
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第一节 学科形成以前的政策研究
自由主义经济学家则主张政府放任自流,
无为而治, 听任市场这只, 看不见的手, 去调
节各种经济活动 。
因此, 政府不再像以往那样花费财力和人
力去积极地研究和制定经济政策 。
一些大学的经济学系甚至停开, 经济政策,
课程 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
④ 19世纪 80年代威尔逊与古德诺对公共政
策的研究
公共政策研究与公共行政的发展是分不开
的 。 美国是最早建立公共行政的国家, 因而最
早对现代意义上的公共政策作出探索的自然也
是美国 。
1887年伍德罗 ·威尔逊在, 政治学季刊,
第二期上发表了题为, 行政研究, 的学术论文 。
其中, 威尔逊从公共政策制定与执行的角度对
政治与行政加以区分 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
他认为政治制度只负责制定或决定公共政
策, 而行政则负责执行公共政策 。 威尔逊特别
强调政治学要关心公共政策的发展, 政治学家
应当细心地分析法律, 法令的产生与变迁的历
史 。
在威尔逊之后, 对美国公共行政作出重大
贡献的公共行政学家是弗兰克 ·古德诺 。 他也
十分重视公共政策问题 。 他同意威尔逊将政治
与行政两分开的观点 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
他认为, 政治家依据一定的标准, 从 各自
集团的利益 出发制定公共政策, 而 行政则是以
价值中立 的态度去执行公共政策 。
实际上, 古德诺将公共政策制定过程视为
是非理性的过程, 而公共政策的执行才是理性
的 。
古德诺与威尔逊都否认政治学是科学, 在
他们看来, 只有执行公共政策的公共行政才能
依据科学和理性有效地运行 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
⑤ 20世纪 20年代梅里安倡导的, 新政治科
学, 运动
1921年，美国芝加哥大学教授梅里安发起
了, 新政治科学运动,,主张运用社会学、地
理学、人类学、生物学和统计学的方法与成果
来改造政治学。
这一主张在美国政治学界引起了巨大的震
动，后来，梅里安被称为行为主义政治学的开
山鼻祖。
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第一节 学科形成以前的政策研究
梅里安对, 新政治科学, 的倡导, 在较大
程度上是出于他对公共政策的关心 。 他指出,
之所以要掀起这股运动, 就是要促使人们对政
府机构的运转过程加以明智的控制, 从而消除
政治运动中的浪费, 减少或消除各种动乱因素 。
梅里安经常使用, 政治谋略, 这一术语,
后来被他的学生拉斯威尔发展为, 政策科学,
概念 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
二, 学科诞生前的理论与方法论准备
在现代公共政策的发展中, 许多人对公共
政策是否能成为一门学科表示怀疑, 事实上,
公共政策的学科性是客观存在的, 它是公共政
策历史演变发展的产物 。
当然, 并非在公共政策历史发展的任何阶
段上产生出的知识, 理论, 方法, 都可以称得
上是公共政策学的 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
公共政策学科的形成与确立是有其特殊的
学科理论和方法论做支撑的 。
1,哲学理论和方法在公共政策方面的应
用 。
在古代西方及世界其他地方, 到处可以找
到政策及政策研究的思想源头 。 西方古代历史
典籍也记载了大量奴隶制和封建制国家统治的
经验 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
古代圣哲, 如亚里士多德, 柏拉图, 阿奎
那, 马基贝维利等人的政治著作中可以找到有
关政策和政策研究的论述 。
2,经济学的理论和方法在公共政策方面
的应用 。
在经济学领域, 经济政策的研究早就备受
重视 。 英国资产阶级古典政治经济学家威
廉 ·配第, 亚当 ·斯密, 大卫 ·李嘉图等人的著
作都带有明显的经济政策研究的性质 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
但古典学者很少论及研究经济政策方法论
问题 。
他们所注重的是经济领域中的公共政策原
则和政策建议及其选择问题 。 到 19世纪下半叶,
随着边际主义经济学和福利经济学的发展, 西
方经济政策理论也有了进一步的发展 。 20世纪
30年代出现的凯恩斯理论就是为经济政策服务
的 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
3、政治学的理论和方法在公共政策方面
的应用。
在政治学领域,20世纪中叶西方尤其是美
国的行为主义政治学的兴起，从某种意义上似
乎可以看作是政策科学诞生的催化剂。我们知
道，由于传统政治学制度化、规范化研究方法
的局限性，欧洲大陆的实证主义哲学及经验社
会研究方法的影响等因素。
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第一节 学科形成以前的政策研究
20世纪 20～ 30年代的美国政治学界掀起了
一场行为主义研究的, 革命,, 以梅里安为首
的, 芝加哥学派, 发动并领导着行为主义研究
新潮流 。
4,社会学的理论和方法在公共政策方面
的应用 。
在社会学领域，西方社会学家也很早就展
开对社会政策的研究。
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第一节 学科形成以前的政策研究
早在 1873年，由西蒙拉尔等人发起，德国
就成立了社会政策学会。此后，德国社会学家
在社会政策方面做了大量研究工作，写下许多
这方面的论著，在不少国家产生重大影响。
总之，古代的政策研究思想，近现代经济
学、社会学和政治学对经济、政治和社会政策
的决策过程的研究成果，构成了当代政策科学
形成的先导。
西南民族大学
第一节 学科形成以前的政策研究
当代社会经济的发展, 科技革命的展开及
政治学理论的发展, 最终导致了现代政策科学
的诞生, 也为公共政策的发展奠定了基础 。
近现代社会科学的发展为第二次世界大战
后政策科学的诞生奠定了坚实的概念和方法论
基础。
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第一节 学科形成以前的政策研究
早在拉斯韦尔等人采用跨学科方法致力于
研究公共政策问题以前, 社会科学的某些领域
尤其是经济学, 社会学和政治学已经展开了对
经济, 政治和社会政策问题以及政治过程和决
策过程的专门研究, 并且取得了相当高的理论
成就 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
5,自然和社会科学的发展为公共政策科
学的产生奠定了方法论基础
随着统计学, 数学, 心理学, 政策模拟,
运用统计学, 运筹学和系统论等学科的产生和
发展, 开阔了人们分析问题, 发现问题的视野,
给人们进一步解决问题, 研究解决问题的政策
制定提供了新的思路 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
但是, 应当看到, 人类在 20世纪 40年代以
前所作的政策研究还是初步的, 政策研究还远
远没有上升到学科的地位 。
其中, 对于政策的本质, 内容及其研究方
法也未能进行深入, 详细的说明 。 但是, 这种
初步的研究却为现代公共政策科学的兴起与发
展奠定了基础 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
二, 对行为主义方法论的批评与学科发展
的新阶段
1,政策科学产生的标志
1950年，劳纳与拉斯韦尔主编了, 政策科
学：范围与方法的新近发展,,在这一著作中，
拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究
内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术
界，人们普遍认为,,政策科学, 的问世，是
政策科学诞生的标志。
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第一节 学科形成以前的政策研究
西方政策科学的产生首先应归功于二战后
期和战后为解决战争和其它社会问题而出现的
决策活动的实践。
同时，在整个二战中，美国一方面为了应
付战争，另一方面也为了对付经济危机，大力
推行了, 罗斯福新政, 。政府的规模空前扩大，
功能不断增加，对社会经济的干预能力也日益
增强。
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第一节 学科形成以前的政策研究
罗斯福新政的一个显著标志是，政府和各
种科研机构都投入大量的人力、物力从事政策
研究，政府充分运用公共政策去控制和推动社
会朝向一定的目标发展。
为了将已经发展起来的决策实践活动提高
到更新的水平，同时，也为了对现实的决策行
为与活动作出科学的概括，就需要将这一专门
的研究领域中的概念、原理规范化和系统化，
变成为一门专门学科，形成有关政策的知识体
系。
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第一节 学科形成以前的政策研究
但是, 在当时的情况下, 要建立一个具有
科学性的社会科学学科 并不是一件容易的
事情 。
这是因为 20世纪 60年代, 西方的社会科学
正经历一场变化 。
当时出现了两种倾向：一是追求专门化；
二是追求实用性 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
社会科学的这两种发展倾向从理论上说,
都有一定的合理性 。
但是, 美国战时社会科学的这两种倾向后
来发展的结果并不是令人满意的 。
首先, 社会科学的专门化变成了一种学科
间的分割, 对立, 原先具有某种统一性的社会
科学却变成零碎的, 互不联系的各个门类, 这
实际上是一种片面的专业化 。
西南民族大学
第一节 学科形成以前的政策研究
其次, 社会科学在追求应用的时候, 却将
理论与实践割裂开来, 企图脱离理论的指导去
一味地迎合现存的社会需求, 但是社会科学家
并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的
真实情况, 因此, 他们只能提出某些不痛不痒
的政策建议, 而这些建议大多不切合实际 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
2,拉斯韦尔为创立的政策科学的理论贡
献
基于以上, 社会科学的这种现状急需改变 。
拉斯韦尔正是从美国社会科学发展的现状出发,
决意要来一次社会科学的范式, 革命,, 以政
策研究为中心内容, 创立出一门超越于哲学,
自然科学, 技术科学, 管理科学, 行为科学之
上的新的综合性学科 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
拉斯韦尔以这种意图为目的创立的政策科
学具有显著的特征。
首先, 拉斯韦尔倡导的政策科学关心的是
,社会中人的基本问题,,
其次, 拉斯韦尔认为政策科学是将政治学,
心理学, 社会学, 行为科学以及自然科学结合
起来, 同时又超越各个学科之上的带有革命性
的, 新的学科体系；
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第一节 学科形成以前的政策研究
第三，拉斯韦尔的政策科学强调政策的时
间特征,
第四, 拉斯韦尔主张政策研究应当走学者
与政府官员相结合的道路,
第五, 拉斯韦尔既强调要运用分析模型,
数学公式来追求政策的合理性, 又强调在高层
次上将知识加以组织, 整合 。
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第二节 公共政策学的产生与发展
一, 学科形成的历史条件
1,公共行政的研究得到重视
在 19世纪 80年代以前, 西方的政策研究还只是
附属于经济科学 。 80年代以后, 这种情况就发生了
很大的变化 。 引起这种变化的一个重要原因是西方
的一些国家开始重视对公共行政的研究 。 政策研究
也随之进入了公共行政的领域 。 美国是最早建立公
共行政科学的国家 。 因此政策问题比较早地在美国
公共行政科学中得到发展 。
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第二节 公共政策学的产生与发展
2,关心公共问题的学者相继出现
1887年伍德罗 ·威尔逊在, 政治学季刊,
第二期上发表了题为, 行政的研究, 的论文,
这是美国公共行政科学正式建立的标志 。 正是
在这篇论文中, 威尔逊从公共政策的角度将政
治与行政区分为两个领域 。
对美国公共行政科学发展作出了重大贡
献的古德诺也十分重视公共政策问题 。
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第二节 公共政策学的产生与发展
3、自然和社会科学的发展为公共政策科
学的产生奠定了方法论基础
随着统计学、数学、心理学、政策模拟、
运用统计学、运筹学和系统论等学科的产生和
发展，开阔了人们分析问题、发现问题的视野，
给人们进一步解决问题，研究解决问题的政策
制定提供了新的思路。
但是，人类在 20世纪 40年代以前所作的政
策研究还是初步的，政策研究还远远没有上升
到学科的地位。
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第二节 公共政策学的产生与发展
对于政策的本质、内容及其研究方法也未
能进行深入、详细的说明。
但是，这种初步的研究却为现代政策科学
的兴起与发展奠定了基础。
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第二节 公共政策学的产生与发展
二、对行为主义方法论的批评与学科发展
的新阶段
1、政策科学产生的标志
1950年，劳纳与拉斯韦尔主编了, 政策科
学：范围与方法的新近发展,,在这一著作中，
拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究
内容、发展方向作了详尽的论述。
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第二节 公共政策学的产生与发展
在西方学术界，人们普遍认为,,政策科
学, 的问世，是政策科学诞生的标志。
但是，美国战时社会科学的这两种倾向后
来发展的结果并不是令人满意的。
首先，社会科学的专门化变成了一种学科
间的分割、对立，原先具有某种统一性的社会
科学却变成零碎的、互不联系的各个门类，这
实际上是一种片面的专业化。
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第二节 公共政策学的产生与发展
其次，社会科学在追求应用的时候，却将
理论与实践割裂开来，企图脱离理论的指导去
一味地迎合现存的社会需求，但是社会科学家
并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的
真实情况，因此，他们只能提出某些不痛不痒
的政策建议，而这些建议大多不切合实际。
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第二节 公共政策学的产生与发展
2、德洛尔等人对拉斯韦尔有关政策科学思想的
进一步继承与批判
20世纪 60年代后期至 70年代初，曾在兰德公司担
任过高级顾问并创立美国第一个, 政策研究小组, 的
德洛尔完成了三部重要的著作：, 公共政策制定检
讨,,, 政策科学构想,,, 政策科学进展, 。
德洛尔充分肯定了政策科学的出现是一场革命，
与传统的政策研究相比，现代政策科学具有自己特定
的范式。
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第二节 公共政策学的产生与发展
德洛尔对现代政策科学的性质与内容作了
新的概括。
其一,德洛尔认为，现代政策科学所关心
的不是具体的政策。它所关心的是如何理解和
改善整个社会的发展方向，关心对这种全社会
发展方向具有重要意义的指导系统、其中特别
重要的是处于宏观层次的政策制定系统如何加
以改进与完善。
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第二节 公共政策学的产生与发展
其二、德洛尔还指出，现代政策科学是理
性与非理性相结合的产物。
现代政策制定系统重视逻辑推理的作用，
同时，又不排斥非理性的因素。
现代政策制定遵循客观性原则，力求科学、
合理，但是又重视创造性、直觉、价值判断在
政策制定系统创新中的影响，努力使理性与非
理性很好地统一起来。
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第二节 公共政策学的产生与发展
其三、德洛尔还强调了政策科学的应用性。
他认为在研究政策制定系统时，固然要重
视理论的构建，寻求政策科学的概念、假定和
范式，而政策科学的发展在相当程度上仍依靠
抽象理论的建树。但是，政策制定系统又是联
结理论研究与实际应用的桥梁，政策研究的最
终目标是实际政策的制定与改进。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
因此，政策的研究与政策分析的技术要有
机地统一起来。
此外，在 20世纪 60年代中期以后，美国和
其他一些西方国家出现了一系列的社会问题，
极大地吸引了许多学者和政治家的注意力，他
们认为，如果政策科学仍然局限于行为主义的
,价值中立,,不与社会实际相联系，就会失
去其理论本身的意义和价值。
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第二节 公共政策学的产生与发展
三、学科的近期发展和在中国的发展
1、政策科学的近期发展
公共政策学科的发展主要在二战以后到
现在，主要表现在以下方面：
（ 1）形成了独立的公共政策研究对象
公共政策曾经是政治学研究的内容，行
为主义和后行为主义的政治学家都将公共政
策视为政治系统的政治产品，甚至认为关注
现实的政治学应当特别重视政策。
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第二节 公共政策学的产生与发展
但是，政治学不可能撇开政治行为主体
的结构、政治权力的配臵、政治系统的运行、
政治生活的发展来专门研究公共政策。公共
行政也将政策作为自身的重要研究内容。
即使公共行政也只是强调政策的功能，
只是重视研究行政决策过程，而不会将整个
学科都变成对公共政策的探讨。社会学也研
究社会问题和社会政策，但也只是作为学科
的研究内容之一。
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第二节 公共政策学的产生与发展
惟有公共政策学科专门将公共政策作为
自己的全部研究内容，并且将公共政策的理
论构建、公共政策的运行过程、公共政策的
规化分析以及具体公共政策的实践作为研究
课题，形成与其他学科不同的独立的研究对
象。
（ 2）建立了系统的公共政策知识体系
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第二节 公共政策学的产生与发展
围绕独立的研究对象，公共政策学科在
发展中逐步形成完整系统的知识。在 20世纪
五六十年代，美国政策学家和政府官员在公
共政策的研究和实践中最为关心的只是有关
政策制定系统和政策规划方面的知识。
比如，由拉斯韦尔和德洛尔所确立的政
策科学范式则过分重视政策制定的研究，而
很少涉及政策过程的其他环节。
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第二节 公共政策学的产生与发展
德洛尔甚至将整个政策过程分为元政策
制定、政策制定和后政策制定几个阶段。
到了 20世纪七八十年代，美国公共政策
的研究开始向政策过程的其他环节发展。
60年代美国联邦政府实施的大约 300项
政策，到 70年代就需要进行评估，实践的需
要，使得有关公共政策评估的知识大大丰富
起来。
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70年代对政策评估的结果说明，美国联
邦政府年代相当多的社会改革政策之所以失
败，其中重要的原因在于 政策执行 出了问题，
这后发了相当多的公共政策学家将研究重点
转移到政策执行方面，从而导致公共政策的
知识迅速得到增长。同样是 70年代的政策评
估，使公共政策终止的知识得到充实和发展。
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第二节 公共政策学的产生与发展
到了 20世纪 90年代，美国的公共政策研
究又开始在原有的主题上加以深化并努力拓
展出新的研究领域。在这一时期，公共政策
学科中增加了有关公共政策与社会哲学、公
共政策与政治伦理、公共政策与社会道德关
系的知识；公共政策与组织行为相互联系的
知识得到阐发；公共政策调查方面的知识也
变得更为充实。
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第二节 公共政策学的产生与发展
可见，公共政策作为一个学科门类，其
知识的结构是随着实践的扩展和研究的深入
而日益合理化的；其知识的整合也是随着实
践的增多和研究的发展而不断走向系统化的。
现代公共政策学科主要包含着下列四方面的
系统知识：
? 公共政策理论的知识；
? 公共政策过程的知识；
? 公共政策分析的知识；
? 公共政策实践案例的知识等。
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第二节 公共政策学的产生与发展
（ 3）具备了一定的公共政策学科建制
从公共政策研究比较发达的国家和地区
来看，公共政策之所以能够成为一门学科，
还在于它具备了一定的学科建制。在大学中
建立系科，建立政策科学的专业协会，出版
专业刊物，成立专门的政策研究机构，政策
研究专业化。
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第二节 公共政策学的产生与发展
到 20世纪 70年代末，美国的许多大学开
始招收公共政策的本科生，有些大学设立了
公共政策专业硕士点和博士点，形成了公共
政策学科规范的课程体系。
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第二节 公共政策学的产生与发展
美国不少大学的校园内成立了独立的公
共政策研究机构。如密歇根大学、哈佛大学、
加州大学伯克利分校、匹兹堡大学、耶鲁大
学都先后有了公共政策研究所。
20世纪 70年代，美国还相继成立了公共
政策方面的社团。如 1971年，建立了美国政
策研究学会,1977年成立了美国政策评估研
究学会,1979年成立公共政策分析和管理学
会。
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第二节 公共政策学的产生与发展
与此相适应，出版了一批公共政策的期
刊，比较著名的有, 政策科学期刊,,, 公
共政策期刊,,, 政策研究期刊,,, 政策
分析与管理期刊, 等。
另外，一批民间的公共政策研究机构也
产生出来。比较著名的有：布鲁金斯研究所，
斯坦福研究所，美国企业研究所与传统基金
会等。
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第二节 公共政策学的产生与发展
2、公共政策科学在中国的发展
①中国公共政策科学的孕育阶段
（ 20世纪 80年代）
从 20世纪 70年代末开始，中国社会进入
改革开放的新时期。从 1979年至 90年代初，
以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在
东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世界的
制度和政策创新的实践。
在这一阶段上，邓小平支持和领导了真
理标准大讨论，实现了第一次思想大解放。
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第二节 公共政策学的产生与发展
在此基础上，果断地抛弃了, 以阶级斗
争为纲, 的错误政策，提出了以, 一个中心、
两个基本点, 为主要内容的党在初级阶段的
基本路线。
与此同时，邓小平还在许多领域提出了
一系列的新政策。比如,,一个国家，两种
制度, 的政策；, 发展是硬道理, 的政策；
物质文明和精神文明要两手抓，两手都要硬
的政策；科技是第一生产力的政策；允许一
部分人、一部分地区先富起来的政策；等等。
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第二节 公共政策学的产生与发展
在领导政策创新实践的同时，邓小平对
新时期的政策理论作了研究。
他指出，政策的本质要求是要讲求实效，
给人民以物质上的实惠；
检验政策是否正确的标准，不是人们的
主观愿望，而是客观实践；
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第二节 公共政策学的产生与发展
政策的合法性是由多数群众满意来决定
的，一项政策好不好，主要看工人、农民和
知识分子赞成不赞成；
政策执行必须坚持稳定性与连续性的原
则，一项政策经过实践检验是正确的政策，
就必须坚持，凡被实践证明是不完全正确甚
至错误的政策，就必须修正或抛弃。
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第二节 公共政策学的产生与发展
公共政策的丰富实践为政策科学门类的
创立提供了条件；同时，改革开放中出现的
大量政策问题特别是社会转型时期的经济政
策方面的问题也向公共政策研究提出了更高
的要求。
在 80年代初，邓小平就提出，在学科发
展上要赶快补课，要重新恢复政治学、社会
学、法学和行政学，其中也包括公共政策的
学科建设。这为公共政策学科的发展提供了
条件。
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第二节 公共政策学的产生与发展
随着政治学、行政学等学科的恢复，高
等学校、社会科学研究部门开始进行政治决
策和行政决策方面的研究。
但此时的公共政策还远未独立出来，还
包含在公共行政学和政治学这两门学科之中。
与此同时，一些学者开始介绍和翻译台
湾地区和国外的公共政策的文章和书籍，同
时也编写出有关政策科学的教材与读物。
其中比较重要的有：
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第二节 公共政策学的产生与发展
,政策制定过程, （查尔斯 ·林德布洛姆
著，朱国斌译，华夏出版社,1988年）；
,系统分行和政策科学, （ R.M．克朗著，陈
东威译，商务印书馆,1986年）；, 经济政
策：原理与设计, （ J.丁伯根著，张幼文译，
商务印书馆,1988年）；, 公共政策, （伍
启元，香港商务印书馆,1989年）；, 公共
政策析论, （张世贤，台北，五南国书出版
公司,1986年）；, 政策科学, （孙光，浙
江教育出版社,1988年）；, 政策研究学概
论, （孙效良主编，中国经济出版社,1989
年）。
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第二节 公共政策学的产生与发展
② 中国公共政策科学的开创阶段（ 20世
纪 90年代至今）
20世纪 90年代是中国公共政策开始从政
治学和公共行政中分离出来成为一个独立的
研究领域的时期。
其标志主要有以下三方面：
一是开设了公共政策课程、创办了研究
机构、培养了研究生。
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第二节 公共政策学的产生与发展
90年代，在一些全国重点高等学校的政
治学、行政学专业中，开设了以, 政策科学,
或, 公共政策, 为名称的课程；成立了从事
政策研究的机构；在未被列入国家学科专业
目录之内的情况下，一些高校如南京大学在
其他专业的名目下，招收了以公共政策、政
策科学或政策分析为研究方向的硕士生与博
士生。
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第二节 公共政策学的产生与发展
二是出版了一批公共政策教材。主要
有：, 行政决策分析, （胡象明，武汉大学
出版社,1991年）；, 公共政策学导论,
（桑玉成等著，复旦大学出版社,1991年）；
,政策科学导论, （张金马主编，中国人民
大学出版社,1992年）；, 政策科学原理,
（陈振明主编，厦门大学出版社,1993年）；
,政策学, （兰秉洁等编著，中国统计出版
社,1994年）；, 公共政策分析, （陈庆云，
中国经济出版社,1996年）。
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第二节 公共政策学的产生与发展
三是建立了全国性的公共政策科学研
究会。 1991年 8月，中国行政管理学会在吉
林省长春市召开全国首届政策科学研讨会，
这次会议除了进行政策科学研讨外，还就成
立全国政策科学研究会的事宜作了讨论。
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第二节 公共政策学的产生与发展
1992年 10月，在山东省曲阜召开了全国
政策科学研究会的成立大会，全国政策科学
研究会作为中国行政管理学会的研究分会而
存在。
1999年 10月，全国政策科学研究会在江
苏省苏州市召开第二次代表大会暨理论研讨
会。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
一, 不同学科名称的相互混用和替代
1,政策概念的演绎
在现今的日常生活中,, 政策, 已成为人
们的惯用语 。
无论是报纸, 电视, 杂志上, 还是座谈, 研
讨, 广告中,, 政策, 这一概念比比皆通 。
其实从词源学上来分析, 中国古代并无
,政策, 这一固定的社会科学范畴, 只有, 政,
与, 策, 两个分开的词 。
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许慎在, 说文解字, 中解释：, 政者, 正
也, 。, 正, 的本义为, 规范,,, 控制, 。
而在, （ 文选 ·晋纪总论 ） 注, 中则有
,每与谋策画, 多善, ；
,人物志 ·接识, 中也有, 术谋之人, 以思
谟为度, 故能成策略之奇, ；西汉刘向则编过
,战国策, ；, 吕氏春秋 ·简选, 中解释：
,策, 谋术也, 。, 策, 的本义为, 计谋,,
,谋略, 。 若将两词合起来则为, 规范的计
谋, 。
第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
中国现在使用的, 政策, 一词的来源有两
种说法 。
一说是从日本传来的 。 汉唐以后中国许
多汉字传入日本 。
日本文字中出现, 政, 与, 策, 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
明治维新以后, 日本又受西方文化影响,
出现西方文字 。
日本人在接触到英文, policy”以后, 就
翻译为, 政策, 。
1840年鸦片战争后, 中国被迫对外开放,
该词在 19世纪 60年代末日本明治维新期间又传
回中国 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
另一说是由西方在中国的人上翻译出来的 。
据载英国传教土李提摩太, 他曾在 1895年上书
清朝廷一份, 新政策,, 其内容是要求清政府
设臵新政部, 聘请英美等国人士来主管新政 。
其后, 梁启超在 1899年 所写的, 戊戌政
变记, 中开始使用, 政策, 一词, 他认为：中
国之大患在于教育不兴, 人才不足, 皇上政策
首注重于学校教育之中可谓得其本矣 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
后来, 孙中山也在文章中使用, 政策, 这
一概念 。
此后, 政策一词就在社会上流传开来 。
在中国古代, 虽然没有现成的, 政策, 概
念, 但是, 与, 政策, 具有相同意义的语词却
早已存在 。 人们早已在, 政策, 的系列上使用
其他丰富多样的概念, 如, 路线,,, 战略,,
,方针,,, 策略,,, 计划,,, 措施, 等 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
2,几个相关概念的区分
这里, 可以将, 路线,, 战略, 看作是
,总政策, ；
将, 政策,,, 方针, 看作是, 基本政
策, ；
将, 策略,,, 计划,,, 措施, 看作是
,具体政策, 。
在当代汉语中, 人们在使用, 政策, 一词
时, 在多数情况下也是将, 政策, 与, 公共政
策, 通用, 讲, 政策, 时多指, 公共政策, 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
比如, 辞海, 中的, 政策, 被解释为, 党
和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准
则, 。
因此, 中国的公共政策研究者的一个重要
任务, 是要将中国历史上大量的有关上, 规范
的计谋, 的知识, 理论与方法同现代的公共政
策结合起来 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
二, 公共政策的概念
从 20世纪 80年代开始, 国外特别是西方的
公共政策知识传入中国, 并与正在发展的改革
开放实践结合起来,, 公共政策, 这一概念成
为政府部门, 学术界的流行用语 。
但是, 无论是在当代国外学术界, 还是在
中国学术界, 人们对公共政策概念的认识也不
尽相同, 关于公共政策的界定不仅多样, 而且
也存在矛盾 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
对于这种状况, 不少人认为, 公共政策学
科的科学性还不够, 尚处在不成熟的阶段 。 这
种见解未必合理 。
1,给公共政策定义的几种视角
的确,, 公共政策, 是在该学科的知识体
系中居于核心地位的概念, 其定义是否准确,
清晰, 关系到整个学科体系的科学程度 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
但是, 公共政策概念定义的多样性所反映的并
不是概念本身的不准确与含混不清, 而是表明了如
下两种情况：
其一, 公共政策是一个由多个学科的知识交叉
渗透而形成的边缘性, 综合性的新兴学科, 由于其
内容的复杂性, 欢而导致其特征, 属性的多样性；
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
其二, 人们对公共政策的定义具有多视角,
多层次的特征, 不同的学者从不同的视角, 不
匀的层次, 不同的方面来对公共政策进行界定,
才得出了不同的定义 。
从现有的文献资料来看, 有关公共政策的
定义可以划分为三个主要类别：
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
① 以威尔逊, 伊斯顿为代表的以, 管理职能, 为
中心内容的界定
这类界定强调：公共政策是政府为解决社会发展
中的重大问题而实施的管理手段；
公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行
的具体管理；
公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参
与的管理活动 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
② 以拉斯维尔, 安德森为代表的以, 活动
过程, 为内容的界定
这类界定强调：
公共政策是政府有明确目标的活动；
公共政策是政府动用大量资源, 通过相关
的规定, 措施来实施决定的活动过程；
公共政策是包括决定, 实施等环节在内的
具有连续性的活动过程 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
③ 国内多数学者赞同的以, 行为准则, 为
中心内容的界定
这类界定强调：
公共政策是政府为实现某一目标而制定的
谋略；
公共政策是引导个人和团体行为的准则；
公共政策是管理部门保证社会或某一区域
向正确方向发展的行动计划或方案 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
上述三类有关公共政策的定义, 既具有差
异性, 也具有共同性 。
其共同性在于, 都强调公共政策是与以政
府为主的公共部门的活动联系在一起的；
都认为公共政策是必须付诸实施的, 有目
的的方案, 计划, 措施；
都同意公共政策是为解决社会发展问题的
活动 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
其差异性在于, 有的人侧重于公共政策的
公共管理方面；
有的人更重视公共政策的活动过程方面；
有的人较多地关注公共政策的行为规范和
准则方面 。
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研究方法
2,公共政策的定义
公共政策是以政府为主的公共机构, 为确
保社会朝着政治系统所确定, 承诺的正确方向
发展, 通过广泛参与的和连续的抉择以及具体
实施产生效果的途径, 利用公共资源, 达到解
决社会公共问题, 平衡, 协调社会公众利益目
的的公共管理活动过程 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
公共政策是对社会的公私行为, 价值, 规
范所作出的有选择性的约束与指引, 它通常是
通过法令, 条例, 规划, 计划, 方案, 措施,
项目等形式表达出来的 。
这一本质规定尽量保留已有界定的共同
内容, 同时又将, 管理职能,,, 活动过程,,
,行为准则, 等方面的内容有机结合起来 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
从这一公共政策的规定中可以知道, 公共
政策本身包含着公共政策主体, 公共政策目标,
公共政策客体, 公共政策资源, 公共政策形式
等几个方面的要素 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
三, 公共政策的形式构成
在现实中, 政府发布和执行的公共政策可
以具体地体现为多种形式 。 方针, 路线, 战略,
规划, 规章, 条例, 决定功, 法, 方法以及法
律, 法规等, 都是公共政策的具体体现形式 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
1,一般说来, 方针, 路线, 战略体现的
是宏观的政策, 从方向上把握着国家与社会的
发展 。
例如，中国现阶段以经济建设为中心，坚
持改革开放，坚持四项基本原则的总方针，新
时期现代化建设的基本路线，以及西部大开发、
一国两制等战略，都是宏观性的公共政策。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
这种宏观性的政策往往可以概括为一句话
或一个口号 。 在这一句话或一个口号下, 可以
包含诸多的具体政策内容 。
2、规划、规章、条例、决定、办法、方
法等表现的是较为具体的政策，从实际操作和
具体内容上规定着国家发展、社会管理以及行
为的规范。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
例如, 国家制定的经济与社会发展五年计
划, 各地区城乡发展规划, 中共十四届三中全
会, 关于建立社会主义市场经济体制若干问题
的决定入国务院颁布的, 国家行政机关公文处
理办法人国家技术监督局发布的各项国家标准,
国务院颁布的, 国家公务员暂行条例,, 人事
部发布的, 国家公务员录用暂行规定,, 国务
院颁布的, 汽车工业产业政策, 等等, 都是较
为具体的政策 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
这种具体的政策往往是国家宏观政策的进
一步具体化, 涉及社会发展的各个领域, 在国
家公共政策体系中也占有较多的数量 。
3,法律是经过一定时间实践检验的, 以
相对稳定的形式体现的公共政策 。
从本质上说来, 现代国家的法律与公共政
策具有完全的一致性 。
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研究方法
法律也是以政府为代表的公共权力机构针
对社会公共问题的解决, 由立法机构通过民主
政治程序制定, 由执法机构执行的行动方针和
行为准则 。
在这种意义上, 一方面可以说法律就是政
策的一种体现形式, 公共政策可以分为法律形
式的政策和非法律形式的政策；另一方面也必
须要认识到法律与政策存在明显的区别, 不能
将二者等同起来 。
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研究方法
四, 公共政策的内容构成
我们可以把公共政策的内容看成是一个完
整的体系, 它是管理职能, 专门职业与学科知
识三者的有机统一 。
公共政策是以政府为主的公共部门对社会
公共领域进行管理的手段, 行为和过程；
公共政策又是经过专门的知识与技能训练
的群体所从事的以政策咨询, 规划, 分析, 评
估为主要内容的社会职业；
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研究方法
公共政策还是客观地反映公共政策实践的
理论, 方法, 以知识形态表现出来的一个科学
门类 。
可以说，现代公共政策的这三个方面仿佛
是一个三棱柱的三个面，既相互区别，又相互
制约、相互渗透，不可分割。
作为公共部门手段、行为和过程的公共政
策管理实践，必须以作为一门学科的公共政策
的理论、方法为指导；
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
作为知识形态的公共政策学科其产生, 发
展和完善又必须以政府多公共部门的公共政策
管理实践为源泉和基础；
而作为一种职业的公共政策分析, 规划,
咨询, 评估, 恰恰是联结上述两个方面的纽带,
它既要经过公共政策学科理论与方法的专门训
练, 又必须将这种建立在专门知识与技能基础
上的活动与公共部门的管理结合起来, 才能发
挥效用 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
从行为主体的角度来说, 承担现代公共政
策这三方面任务的人员可以是互通的 。 一名公
共政策的研究人员既可以为政府公共政策的制
定, 执行提供咨询, 也可以作为非公共机构的
公共政策评估专家；
政府部门从事公共管理的公务员, 将来最
重要的工作就是进行公共政策分析, 当然, 他
也可以从事专门的公共政策研究；
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
作为政府中或民间的公共政策咨询, 分析,
评估机构的人员, 既可以参与政府的公共政策
制定与执行, 也可以成为公共政策理论与方法
方面的专家 。
公共政策研究，是现代公共政策体系的组
成部分，而且是其中最为活跃的环节。它是从
学科发展的角度，通过总结、分析公共部门的
公共政策实践，从理论、方法等方面对现代公
共政策进行阐述，其内容主要包括：
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
1,公共政策的理论研究
公共政策的理论研究主要关注下列课题：
现代公共政策科学的研究对象与历史发展；
现代公共政策的地位与功能；
现代公共政策的类型与结构；
现代公共政策的环境与资源；
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
现代公共政策的过程与周期；
现代公共政策的组织与制度；
现代公共政策的关系与规律 。
2,公共政策的过程研究
公共政策过程研究主要是围绕下列问题展
开：
现代公共政策的问题确认与议程建立；
现代公共政策的规划模式与抉择方式；
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
现代公共政策的实施程序与调整类型；
现代公共政策的评价标准和评价方法；
现代公共政策的终止依据和终止途径 。
3,公共政策的分析研究
公共政策分析研究重点讨论的问题有：
现代公共政策分析的要素；
现代公共政策分析的原则；
现代公共政策分析的方法；
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
现代公共政策分析的模型；
现代公共政策的前景分析；
现代公共政策的行动方案分析 。
4,公共政策的实践研究
公共政策的实践研究主要是探讨：宏观经
济政策的变化；人口政策的变化；科技政策的
变化；教育政策的变化；医疗卫生政策的变化；
福利保障政策的变化；环境保护政策的变化 。
（一）
张为波
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一、本课程的教学目的和要求：
? 1、教学目的,
通过本课程的教学，加深理解和运用政治
学、行政学等基础课的理论和知识，掌握公共
政策学的基本理论、基本范畴和基本知识，让
学生掌握其基本概念、基本理论和基本方法，
注意培养和提高应用公共政策学的理论和方法
解决政策问题的能力，为将来服务经济和地方
公共事务管理打下坚实的理论基础。
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一、本课程的教学目的和要求：
? 2、教学要求：
①理解并掌握公共政策学的基本内容，逐
渐培养和提高学生的政策理论水平。
②引导学生运用理论分析和实证分析相结
合的研究方法，从探讨转轨时期我国若干政策
问题出发，深入实质性的公共政策领域，从而
培养和提高学生应对政策问题的务实能力。
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二、教材和参考书
1、教材：谢明编著, 公共政策导论,,中国人民
大学出版社 2002年版。
2、参考书：
? ①朱崇实, 公共政策,,中国人民大学出版社 2001
年版。
? ②沈承刚, 政策学,,北京经济学院出版社 1999年
版。
? ③宁骚, 公共政策,,高等教育出版社 2001年版。
? ④安德森, 公共决策,,华夏出版社,1990年。
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二、教材和参考书
? ⑤甘华鸣等, 公共政策, （上、下），中国
国际广播出版社,2002年版。
? ⑥刘伯龙等：, 当代中国公共政策,,复旦
大学出版社,2000年版。
? ⑦, 中国公共政策分析（ 2001年卷）,,中
国社会科学出版社,2001年版。
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二、教材和参考书
? ⑧, 中国公共政策分析（ 2002年卷）,,
中国社会科学出版社,2002年版。
? ⑨, 中国公共政策分析（ 2003年卷）,,
中国社会科学出版社,2003年版。
? ⑩薄一波著, 若干重大决策与事件的回顾,
（上、下），中共中央党校出版社,1993年版。
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第一章 公共政策与公共政策学的形成与发展
一、思考题,
1、公共政策的概念是什么？
2、试述国家、政府与公共政策的关系。
3、公共政策学的研究对象是什么？
二、重点：
1、公共政策学的形成与发展
2、公共政策的含义、构成与功能
三、难点：
公共政策的含义、构成与功能
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第一节 学科形成以前的政策研究
一、古代的政策思想
? 1、中国古代的政策谋略思想
中国古代虽然没有形成专门的政策科学，
但是在中国的传统文化里有着丰富的政策谋略
思想和政策实践经验。主要有：
①形成了, 以民为本,,, 事异备变, 的
政策谋略思想
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第一节 学科形成以前的政策研究
中国古代有作为的思想家政治家大多提出
,民为邦本、政在得民, 的治国策略，因此，
在制定政策时，多考虑, 养民,,, 惠民, 和
,富民, 的因素。
同时，一些开明的统治者在制定政策和策
略时，还坚持, 事异则事变，事异则备变, 的
谋略原则。
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第一节 学科形成以前的政策研究
② 建立了恩威并施、以柔克刚的施政谋略
中国古代勤于治国的政治家与官吏在统治
实践中形成了一套行之有效的施政方法：
? 韬光养晦，以曲为直，以退为进；
? 恩威并重，分化瓦解，征服吞并；
? 力倡仁信，厚施绥靖，倍加安抚；
? 中央集权，镇国封疆，分而治之的谋略。
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第一节 学科形成以前的政策研究
③形成了重政策辩论、政策分析的传统
这可以从我们古代留下的许多文献得到证
实。如, 盐铁论,,中就有汉昭帝时以御史大
夫为代表的政府官员和应召而来的当时全国 60
多位贤良学者聚集一堂，就制定、实施盐铁官
营、酒类专卖的政策，展开辩论的真实过程
（就好比今天的价格论证会）；
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第一节 学科形成以前的政策研究
西汉时期的, 论积储疏,,, 论贵粟疏,
则是两部有关制定合理的农业与粮食政策的政
策规划文章；
明代的, 智囊, 则是政策案例分析的文献。
④形成了完整的国策谋略体系
其中最为突出的是, 孙子兵法, 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
最初人们仅仅将这一著作看作是兵书。但
依据当代国内外的研究成果，人们发现, 孙子
兵法, 中包含有大量的国策条目、谋略思想和
管理策略。
从而使这一著作不仅成为中国政策文化中
有价值的经典，而且也成为世界政策科学研究
的宝贵遗产。
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第一节 学科形成以前的政策研究
早在 19世纪，法国拿破仑就经常运用, 孙
子兵法, ； 20世纪 60年代，英国蒙哥马利元帅
就提出要将, 孙子兵法, 作为世界各国的军事
教材； 1989年美国海军陆战队司令格雷上将决
定将, 孙子兵法, 作为部队军官的必读书；日
本商界也将, 孙子兵法, 作为拓展海外市场和
加强市场竞争的策略指导。
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第一节 学科形成以前的政策研究
? 2,公共政策产生的历史渊源
① 16—— 18世纪的思想家关注政府的政策
导向
16世纪至 18世纪, 欧美主要国家的市场还
远远没有发育齐全 。
在当时的欧美国家中, 尽管人们希望市场
这只看不见的手发挥作用, 但市场自发的调节
控制功能并不强 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
因而这就为政府对经济的主导功能的发
挥创造了条件 。 由于这时政府的干预能力较大,
这就吸引了不少思想家特别是政治学家将注意
力集中到政府的政策引导上来 。
较多的学者讨论了国家, 主权, 权力与政
策的关系 。 也有一些政治学家像洛克, 孟德斯
鸠, 卢梭等人, 则专门研究过国家的基本政策
问题 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
② 18世纪重商主义者重视经济政策的作用
到 18世纪中叶, 重商主义在资本主义的中
心欧洲占据了统治地位 。
重商主义的经济学家注重研究和倡导各种
经济政策, 并确信只要有了好的经济与社会政
策, 就可以建立和发展现代国家 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
即使是亚当 ·斯密, 虽然强调最好的政府
是什么也不管的政府, 但他也 十分重视 政府对
政策的制定 。
在, 国富论, 中, 斯密提出, 应当将国民
生产作为国家经济政策的中心目标, 追求最大
或最多的 。 国富, 乃是一个国家必须实行的基
本经济政策 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
③ 19世纪中叶自由主义反对经济政策研究
在 19世纪中叶，一些资本主义较为发达的
国家，市场经济体制已经日益走向成熟，相当
多的原先由政府来承担的经济功能开始让位给
市场。与此相适应，在英国的经济学领域，自
由主义学派取代重商主义成为主流思潮。
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第一节 学科形成以前的政策研究
自由主义经济学家则主张政府放任自流,
无为而治, 听任市场这只, 看不见的手, 去调
节各种经济活动 。
因此, 政府不再像以往那样花费财力和人
力去积极地研究和制定经济政策 。
一些大学的经济学系甚至停开, 经济政策,
课程 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
④ 19世纪 80年代威尔逊与古德诺对公共政
策的研究
公共政策研究与公共行政的发展是分不开
的 。 美国是最早建立公共行政的国家, 因而最
早对现代意义上的公共政策作出探索的自然也
是美国 。
1887年伍德罗 ·威尔逊在, 政治学季刊,
第二期上发表了题为, 行政研究, 的学术论文 。
其中, 威尔逊从公共政策制定与执行的角度对
政治与行政加以区分 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
他认为政治制度只负责制定或决定公共政
策, 而行政则负责执行公共政策 。 威尔逊特别
强调政治学要关心公共政策的发展, 政治学家
应当细心地分析法律, 法令的产生与变迁的历
史 。
在威尔逊之后, 对美国公共行政作出重大
贡献的公共行政学家是弗兰克 ·古德诺 。 他也
十分重视公共政策问题 。 他同意威尔逊将政治
与行政两分开的观点 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
他认为, 政治家依据一定的标准, 从 各自
集团的利益 出发制定公共政策, 而 行政则是以
价值中立 的态度去执行公共政策 。
实际上, 古德诺将公共政策制定过程视为
是非理性的过程, 而公共政策的执行才是理性
的 。
古德诺与威尔逊都否认政治学是科学, 在
他们看来, 只有执行公共政策的公共行政才能
依据科学和理性有效地运行 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
⑤ 20世纪 20年代梅里安倡导的, 新政治科
学, 运动
1921年，美国芝加哥大学教授梅里安发起
了, 新政治科学运动,,主张运用社会学、地
理学、人类学、生物学和统计学的方法与成果
来改造政治学。
这一主张在美国政治学界引起了巨大的震
动，后来，梅里安被称为行为主义政治学的开
山鼻祖。
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第一节 学科形成以前的政策研究
梅里安对, 新政治科学, 的倡导, 在较大
程度上是出于他对公共政策的关心 。 他指出,
之所以要掀起这股运动, 就是要促使人们对政
府机构的运转过程加以明智的控制, 从而消除
政治运动中的浪费, 减少或消除各种动乱因素 。
梅里安经常使用, 政治谋略, 这一术语,
后来被他的学生拉斯威尔发展为, 政策科学,
概念 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
二, 学科诞生前的理论与方法论准备
在现代公共政策的发展中, 许多人对公共
政策是否能成为一门学科表示怀疑, 事实上,
公共政策的学科性是客观存在的, 它是公共政
策历史演变发展的产物 。
当然, 并非在公共政策历史发展的任何阶
段上产生出的知识, 理论, 方法, 都可以称得
上是公共政策学的 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
公共政策学科的形成与确立是有其特殊的
学科理论和方法论做支撑的 。
1,哲学理论和方法在公共政策方面的应
用 。
在古代西方及世界其他地方, 到处可以找
到政策及政策研究的思想源头 。 西方古代历史
典籍也记载了大量奴隶制和封建制国家统治的
经验 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
古代圣哲, 如亚里士多德, 柏拉图, 阿奎
那, 马基贝维利等人的政治著作中可以找到有
关政策和政策研究的论述 。
2,经济学的理论和方法在公共政策方面
的应用 。
在经济学领域, 经济政策的研究早就备受
重视 。 英国资产阶级古典政治经济学家威
廉 ·配第, 亚当 ·斯密, 大卫 ·李嘉图等人的著
作都带有明显的经济政策研究的性质 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
但古典学者很少论及研究经济政策方法论
问题 。
他们所注重的是经济领域中的公共政策原
则和政策建议及其选择问题 。 到 19世纪下半叶,
随着边际主义经济学和福利经济学的发展, 西
方经济政策理论也有了进一步的发展 。 20世纪
30年代出现的凯恩斯理论就是为经济政策服务
的 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
3、政治学的理论和方法在公共政策方面
的应用。
在政治学领域,20世纪中叶西方尤其是美
国的行为主义政治学的兴起，从某种意义上似
乎可以看作是政策科学诞生的催化剂。我们知
道，由于传统政治学制度化、规范化研究方法
的局限性，欧洲大陆的实证主义哲学及经验社
会研究方法的影响等因素。
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第一节 学科形成以前的政策研究
20世纪 20～ 30年代的美国政治学界掀起了
一场行为主义研究的, 革命,, 以梅里安为首
的, 芝加哥学派, 发动并领导着行为主义研究
新潮流 。
4,社会学的理论和方法在公共政策方面
的应用 。
在社会学领域，西方社会学家也很早就展
开对社会政策的研究。
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第一节 学科形成以前的政策研究
早在 1873年，由西蒙拉尔等人发起，德国
就成立了社会政策学会。此后，德国社会学家
在社会政策方面做了大量研究工作，写下许多
这方面的论著，在不少国家产生重大影响。
总之，古代的政策研究思想，近现代经济
学、社会学和政治学对经济、政治和社会政策
的决策过程的研究成果，构成了当代政策科学
形成的先导。
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第一节 学科形成以前的政策研究
当代社会经济的发展, 科技革命的展开及
政治学理论的发展, 最终导致了现代政策科学
的诞生, 也为公共政策的发展奠定了基础 。
近现代社会科学的发展为第二次世界大战
后政策科学的诞生奠定了坚实的概念和方法论
基础。
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第一节 学科形成以前的政策研究
早在拉斯韦尔等人采用跨学科方法致力于
研究公共政策问题以前, 社会科学的某些领域
尤其是经济学, 社会学和政治学已经展开了对
经济, 政治和社会政策问题以及政治过程和决
策过程的专门研究, 并且取得了相当高的理论
成就 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
5,自然和社会科学的发展为公共政策科
学的产生奠定了方法论基础
随着统计学, 数学, 心理学, 政策模拟,
运用统计学, 运筹学和系统论等学科的产生和
发展, 开阔了人们分析问题, 发现问题的视野,
给人们进一步解决问题, 研究解决问题的政策
制定提供了新的思路 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
但是, 应当看到, 人类在 20世纪 40年代以
前所作的政策研究还是初步的, 政策研究还远
远没有上升到学科的地位 。
其中, 对于政策的本质, 内容及其研究方
法也未能进行深入, 详细的说明 。 但是, 这种
初步的研究却为现代公共政策科学的兴起与发
展奠定了基础 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
二, 对行为主义方法论的批评与学科发展
的新阶段
1,政策科学产生的标志
1950年，劳纳与拉斯韦尔主编了, 政策科
学：范围与方法的新近发展,,在这一著作中，
拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究
内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术
界，人们普遍认为,,政策科学, 的问世，是
政策科学诞生的标志。
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西方政策科学的产生首先应归功于二战后
期和战后为解决战争和其它社会问题而出现的
决策活动的实践。
同时，在整个二战中，美国一方面为了应
付战争，另一方面也为了对付经济危机，大力
推行了, 罗斯福新政, 。政府的规模空前扩大，
功能不断增加，对社会经济的干预能力也日益
增强。
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第一节 学科形成以前的政策研究
罗斯福新政的一个显著标志是，政府和各
种科研机构都投入大量的人力、物力从事政策
研究，政府充分运用公共政策去控制和推动社
会朝向一定的目标发展。
为了将已经发展起来的决策实践活动提高
到更新的水平，同时，也为了对现实的决策行
为与活动作出科学的概括，就需要将这一专门
的研究领域中的概念、原理规范化和系统化，
变成为一门专门学科，形成有关政策的知识体
系。
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第一节 学科形成以前的政策研究
但是, 在当时的情况下, 要建立一个具有
科学性的社会科学学科 并不是一件容易的
事情 。
这是因为 20世纪 60年代, 西方的社会科学
正经历一场变化 。
当时出现了两种倾向：一是追求专门化；
二是追求实用性 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
社会科学的这两种发展倾向从理论上说,
都有一定的合理性 。
但是, 美国战时社会科学的这两种倾向后
来发展的结果并不是令人满意的 。
首先, 社会科学的专门化变成了一种学科
间的分割, 对立, 原先具有某种统一性的社会
科学却变成零碎的, 互不联系的各个门类, 这
实际上是一种片面的专业化 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
其次, 社会科学在追求应用的时候, 却将
理论与实践割裂开来, 企图脱离理论的指导去
一味地迎合现存的社会需求, 但是社会科学家
并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的
真实情况, 因此, 他们只能提出某些不痛不痒
的政策建议, 而这些建议大多不切合实际 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
2,拉斯韦尔为创立的政策科学的理论贡
献
基于以上, 社会科学的这种现状急需改变 。
拉斯韦尔正是从美国社会科学发展的现状出发,
决意要来一次社会科学的范式, 革命,, 以政
策研究为中心内容, 创立出一门超越于哲学,
自然科学, 技术科学, 管理科学, 行为科学之
上的新的综合性学科 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
拉斯韦尔以这种意图为目的创立的政策科
学具有显著的特征。
首先, 拉斯韦尔倡导的政策科学关心的是
,社会中人的基本问题,,
其次, 拉斯韦尔认为政策科学是将政治学,
心理学, 社会学, 行为科学以及自然科学结合
起来, 同时又超越各个学科之上的带有革命性
的, 新的学科体系；
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第一节 学科形成以前的政策研究
第三，拉斯韦尔的政策科学强调政策的时
间特征,
第四, 拉斯韦尔主张政策研究应当走学者
与政府官员相结合的道路,
第五, 拉斯韦尔既强调要运用分析模型,
数学公式来追求政策的合理性, 又强调在高层
次上将知识加以组织, 整合 。
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第二节 公共政策学的产生与发展
一, 学科形成的历史条件
1,公共行政的研究得到重视
在 19世纪 80年代以前, 西方的政策研究还只是
附属于经济科学 。 80年代以后, 这种情况就发生了
很大的变化 。 引起这种变化的一个重要原因是西方
的一些国家开始重视对公共行政的研究 。 政策研究
也随之进入了公共行政的领域 。 美国是最早建立公
共行政科学的国家 。 因此政策问题比较早地在美国
公共行政科学中得到发展 。
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第二节 公共政策学的产生与发展
2,关心公共问题的学者相继出现
1887年伍德罗 ·威尔逊在, 政治学季刊,
第二期上发表了题为, 行政的研究, 的论文,
这是美国公共行政科学正式建立的标志 。 正是
在这篇论文中, 威尔逊从公共政策的角度将政
治与行政区分为两个领域 。
对美国公共行政科学发展作出了重大贡
献的古德诺也十分重视公共政策问题 。
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第二节 公共政策学的产生与发展
3、自然和社会科学的发展为公共政策科
学的产生奠定了方法论基础
随着统计学、数学、心理学、政策模拟、
运用统计学、运筹学和系统论等学科的产生和
发展，开阔了人们分析问题、发现问题的视野，
给人们进一步解决问题，研究解决问题的政策
制定提供了新的思路。
但是，人类在 20世纪 40年代以前所作的政
策研究还是初步的，政策研究还远远没有上升
到学科的地位。
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第二节 公共政策学的产生与发展
对于政策的本质、内容及其研究方法也未
能进行深入、详细的说明。
但是，这种初步的研究却为现代政策科学
的兴起与发展奠定了基础。
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第二节 公共政策学的产生与发展
二、对行为主义方法论的批评与学科发展
的新阶段
1、政策科学产生的标志
1950年，劳纳与拉斯韦尔主编了, 政策科
学：范围与方法的新近发展,,在这一著作中，
拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究
内容、发展方向作了详尽的论述。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
在西方学术界，人们普遍认为,,政策科
学, 的问世，是政策科学诞生的标志。
但是，美国战时社会科学的这两种倾向后
来发展的结果并不是令人满意的。
首先，社会科学的专门化变成了一种学科
间的分割、对立，原先具有某种统一性的社会
科学却变成零碎的、互不联系的各个门类，这
实际上是一种片面的专业化。
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第二节 公共政策学的产生与发展
其次，社会科学在追求应用的时候，却将
理论与实践割裂开来，企图脱离理论的指导去
一味地迎合现存的社会需求，但是社会科学家
并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的
真实情况，因此，他们只能提出某些不痛不痒
的政策建议，而这些建议大多不切合实际。
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第二节 公共政策学的产生与发展
2、德洛尔等人对拉斯韦尔有关政策科学思想的
进一步继承与批判
20世纪 60年代后期至 70年代初，曾在兰德公司担
任过高级顾问并创立美国第一个, 政策研究小组, 的
德洛尔完成了三部重要的著作：, 公共政策制定检
讨,,, 政策科学构想,,, 政策科学进展, 。
德洛尔充分肯定了政策科学的出现是一场革命，
与传统的政策研究相比，现代政策科学具有自己特定
的范式。
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第二节 公共政策学的产生与发展
德洛尔对现代政策科学的性质与内容作了
新的概括。
其一,德洛尔认为，现代政策科学所关心
的不是具体的政策。它所关心的是如何理解和
改善整个社会的发展方向，关心对这种全社会
发展方向具有重要意义的指导系统、其中特别
重要的是处于宏观层次的政策制定系统如何加
以改进与完善。
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第二节 公共政策学的产生与发展
其二、德洛尔还指出，现代政策科学是理
性与非理性相结合的产物。
现代政策制定系统重视逻辑推理的作用，
同时，又不排斥非理性的因素。
现代政策制定遵循客观性原则，力求科学、
合理，但是又重视创造性、直觉、价值判断在
政策制定系统创新中的影响，努力使理性与非
理性很好地统一起来。
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第二节 公共政策学的产生与发展
其三、德洛尔还强调了政策科学的应用性。
他认为在研究政策制定系统时，固然要重
视理论的构建，寻求政策科学的概念、假定和
范式，而政策科学的发展在相当程度上仍依靠
抽象理论的建树。但是，政策制定系统又是联
结理论研究与实际应用的桥梁，政策研究的最
终目标是实际政策的制定与改进。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
因此，政策的研究与政策分析的技术要有
机地统一起来。
此外，在 20世纪 60年代中期以后，美国和
其他一些西方国家出现了一系列的社会问题，
极大地吸引了许多学者和政治家的注意力，他
们认为，如果政策科学仍然局限于行为主义的
,价值中立,,不与社会实际相联系，就会失
去其理论本身的意义和价值。
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第二节 公共政策学的产生与发展
三、学科的近期发展和在中国的发展
1、政策科学的近期发展
公共政策学科的发展主要在二战以后到
现在，主要表现在以下方面：
（ 1）形成了独立的公共政策研究对象
公共政策曾经是政治学研究的内容，行
为主义和后行为主义的政治学家都将公共政
策视为政治系统的政治产品，甚至认为关注
现实的政治学应当特别重视政策。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
但是，政治学不可能撇开政治行为主体
的结构、政治权力的配臵、政治系统的运行、
政治生活的发展来专门研究公共政策。公共
行政也将政策作为自身的重要研究内容。
即使公共行政也只是强调政策的功能，
只是重视研究行政决策过程，而不会将整个
学科都变成对公共政策的探讨。社会学也研
究社会问题和社会政策，但也只是作为学科
的研究内容之一。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
惟有公共政策学科专门将公共政策作为
自己的全部研究内容，并且将公共政策的理
论构建、公共政策的运行过程、公共政策的
规化分析以及具体公共政策的实践作为研究
课题，形成与其他学科不同的独立的研究对
象。
（ 2）建立了系统的公共政策知识体系
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
围绕独立的研究对象，公共政策学科在
发展中逐步形成完整系统的知识。在 20世纪
五六十年代，美国政策学家和政府官员在公
共政策的研究和实践中最为关心的只是有关
政策制定系统和政策规划方面的知识。
比如，由拉斯韦尔和德洛尔所确立的政
策科学范式则过分重视政策制定的研究，而
很少涉及政策过程的其他环节。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
德洛尔甚至将整个政策过程分为元政策
制定、政策制定和后政策制定几个阶段。
到了 20世纪七八十年代，美国公共政策
的研究开始向政策过程的其他环节发展。
60年代美国联邦政府实施的大约 300项
政策，到 70年代就需要进行评估，实践的需
要，使得有关公共政策评估的知识大大丰富
起来。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
70年代对政策评估的结果说明，美国联
邦政府年代相当多的社会改革政策之所以失
败，其中重要的原因在于 政策执行 出了问题，
这后发了相当多的公共政策学家将研究重点
转移到政策执行方面，从而导致公共政策的
知识迅速得到增长。同样是 70年代的政策评
估，使公共政策终止的知识得到充实和发展。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
到了 20世纪 90年代，美国的公共政策研
究又开始在原有的主题上加以深化并努力拓
展出新的研究领域。在这一时期，公共政策
学科中增加了有关公共政策与社会哲学、公
共政策与政治伦理、公共政策与社会道德关
系的知识；公共政策与组织行为相互联系的
知识得到阐发；公共政策调查方面的知识也
变得更为充实。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
可见，公共政策作为一个学科门类，其
知识的结构是随着实践的扩展和研究的深入
而日益合理化的；其知识的整合也是随着实
践的增多和研究的发展而不断走向系统化的。
现代公共政策学科主要包含着下列四方面的
系统知识：
? 公共政策理论的知识；
? 公共政策过程的知识；
? 公共政策分析的知识；
? 公共政策实践案例的知识等。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
（ 3）具备了一定的公共政策学科建制
从公共政策研究比较发达的国家和地区
来看，公共政策之所以能够成为一门学科，
还在于它具备了一定的学科建制。在大学中
建立系科，建立政策科学的专业协会，出版
专业刊物，成立专门的政策研究机构，政策
研究专业化。
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第二节 公共政策学的产生与发展
到 20世纪 70年代末，美国的许多大学开
始招收公共政策的本科生，有些大学设立了
公共政策专业硕士点和博士点，形成了公共
政策学科规范的课程体系。
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第二节 公共政策学的产生与发展
美国不少大学的校园内成立了独立的公
共政策研究机构。如密歇根大学、哈佛大学、
加州大学伯克利分校、匹兹堡大学、耶鲁大
学都先后有了公共政策研究所。
20世纪 70年代，美国还相继成立了公共
政策方面的社团。如 1971年，建立了美国政
策研究学会,1977年成立了美国政策评估研
究学会,1979年成立公共政策分析和管理学
会。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
与此相适应，出版了一批公共政策的期
刊，比较著名的有, 政策科学期刊,,, 公
共政策期刊,,, 政策研究期刊,,, 政策
分析与管理期刊, 等。
另外，一批民间的公共政策研究机构也
产生出来。比较著名的有：布鲁金斯研究所，
斯坦福研究所，美国企业研究所与传统基金
会等。
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第二节 公共政策学的产生与发展
2、公共政策科学在中国的发展
①中国公共政策科学的孕育阶段
（ 20世纪 80年代）
从 20世纪 70年代末开始，中国社会进入
改革开放的新时期。从 1979年至 90年代初，
以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在
东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世界的
制度和政策创新的实践。
在这一阶段上，邓小平支持和领导了真
理标准大讨论，实现了第一次思想大解放。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
在此基础上，果断地抛弃了, 以阶级斗
争为纲, 的错误政策，提出了以, 一个中心、
两个基本点, 为主要内容的党在初级阶段的
基本路线。
与此同时，邓小平还在许多领域提出了
一系列的新政策。比如,,一个国家，两种
制度, 的政策；, 发展是硬道理, 的政策；
物质文明和精神文明要两手抓，两手都要硬
的政策；科技是第一生产力的政策；允许一
部分人、一部分地区先富起来的政策；等等。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
在领导政策创新实践的同时，邓小平对
新时期的政策理论作了研究。
他指出，政策的本质要求是要讲求实效，
给人民以物质上的实惠；
检验政策是否正确的标准，不是人们的
主观愿望，而是客观实践；
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第二节 公共政策学的产生与发展
政策的合法性是由多数群众满意来决定
的，一项政策好不好，主要看工人、农民和
知识分子赞成不赞成；
政策执行必须坚持稳定性与连续性的原
则，一项政策经过实践检验是正确的政策，
就必须坚持，凡被实践证明是不完全正确甚
至错误的政策，就必须修正或抛弃。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
公共政策的丰富实践为政策科学门类的
创立提供了条件；同时，改革开放中出现的
大量政策问题特别是社会转型时期的经济政
策方面的问题也向公共政策研究提出了更高
的要求。
在 80年代初，邓小平就提出，在学科发
展上要赶快补课，要重新恢复政治学、社会
学、法学和行政学，其中也包括公共政策的
学科建设。这为公共政策学科的发展提供了
条件。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
随着政治学、行政学等学科的恢复，高
等学校、社会科学研究部门开始进行政治决
策和行政决策方面的研究。
但此时的公共政策还远未独立出来，还
包含在公共行政学和政治学这两门学科之中。
与此同时，一些学者开始介绍和翻译台
湾地区和国外的公共政策的文章和书籍，同
时也编写出有关政策科学的教材与读物。
其中比较重要的有：
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
,政策制定过程, （查尔斯 ·林德布洛姆
著，朱国斌译，华夏出版社,1988年）；
,系统分行和政策科学, （ R.M．克朗著，陈
东威译，商务印书馆,1986年）；, 经济政
策：原理与设计, （ J.丁伯根著，张幼文译，
商务印书馆,1988年）；, 公共政策, （伍
启元，香港商务印书馆,1989年）；, 公共
政策析论, （张世贤，台北，五南国书出版
公司,1986年）；, 政策科学, （孙光，浙
江教育出版社,1988年）；, 政策研究学概
论, （孙效良主编，中国经济出版社,1989
年）。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
② 中国公共政策科学的开创阶段（ 20世
纪 90年代至今）
20世纪 90年代是中国公共政策开始从政
治学和公共行政中分离出来成为一个独立的
研究领域的时期。
其标志主要有以下三方面：
一是开设了公共政策课程、创办了研究
机构、培养了研究生。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
90年代，在一些全国重点高等学校的政
治学、行政学专业中，开设了以, 政策科学,
或, 公共政策, 为名称的课程；成立了从事
政策研究的机构；在未被列入国家学科专业
目录之内的情况下，一些高校如南京大学在
其他专业的名目下，招收了以公共政策、政
策科学或政策分析为研究方向的硕士生与博
士生。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
二是出版了一批公共政策教材。主要
有：, 行政决策分析, （胡象明，武汉大学
出版社,1991年）；, 公共政策学导论,
（桑玉成等著，复旦大学出版社,1991年）；
,政策科学导论, （张金马主编，中国人民
大学出版社,1992年）；, 政策科学原理,
（陈振明主编，厦门大学出版社,1993年）；
,政策学, （兰秉洁等编著，中国统计出版
社,1994年）；, 公共政策分析, （陈庆云，
中国经济出版社,1996年）。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
三是建立了全国性的公共政策科学研
究会。 1991年 8月，中国行政管理学会在吉
林省长春市召开全国首届政策科学研讨会，
这次会议除了进行政策科学研讨外，还就成
立全国政策科学研究会的事宜作了讨论。
西南民族大学
第二节 公共政策学的产生与发展
1992年 10月，在山东省曲阜召开了全国
政策科学研究会的成立大会，全国政策科学
研究会作为中国行政管理学会的研究分会而
存在。
1999年 10月，全国政策科学研究会在江
苏省苏州市召开第二次代表大会暨理论研讨
会。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
一, 不同学科名称的相互混用和替代
1,政策概念的演绎
在现今的日常生活中,, 政策, 已成为人
们的惯用语 。
无论是报纸, 电视, 杂志上, 还是座谈, 研
讨, 广告中,, 政策, 这一概念比比皆通 。
其实从词源学上来分析, 中国古代并无
,政策, 这一固定的社会科学范畴, 只有, 政,
与, 策, 两个分开的词 。
西南民族大学
许慎在, 说文解字, 中解释：, 政者, 正
也, 。, 正, 的本义为, 规范,,, 控制, 。
而在, （ 文选 ·晋纪总论 ） 注, 中则有
,每与谋策画, 多善, ；
,人物志 ·接识, 中也有, 术谋之人, 以思
谟为度, 故能成策略之奇, ；西汉刘向则编过
,战国策, ；, 吕氏春秋 ·简选, 中解释：
,策, 谋术也, 。, 策, 的本义为, 计谋,,
,谋略, 。 若将两词合起来则为, 规范的计
谋, 。
第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
中国现在使用的, 政策, 一词的来源有两
种说法 。
一说是从日本传来的 。 汉唐以后中国许
多汉字传入日本 。
日本文字中出现, 政, 与, 策, 。
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明治维新以后, 日本又受西方文化影响,
出现西方文字 。
日本人在接触到英文, policy”以后, 就
翻译为, 政策, 。
1840年鸦片战争后, 中国被迫对外开放,
该词在 19世纪 60年代末日本明治维新期间又传
回中国 。
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另一说是由西方在中国的人上翻译出来的 。
据载英国传教土李提摩太, 他曾在 1895年上书
清朝廷一份, 新政策,, 其内容是要求清政府
设臵新政部, 聘请英美等国人士来主管新政 。
其后, 梁启超在 1899年 所写的, 戊戌政
变记, 中开始使用, 政策, 一词, 他认为：中
国之大患在于教育不兴, 人才不足, 皇上政策
首注重于学校教育之中可谓得其本矣 。
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后来, 孙中山也在文章中使用, 政策, 这
一概念 。
此后, 政策一词就在社会上流传开来 。
在中国古代, 虽然没有现成的, 政策, 概
念, 但是, 与, 政策, 具有相同意义的语词却
早已存在 。 人们早已在, 政策, 的系列上使用
其他丰富多样的概念, 如, 路线,,, 战略,,
,方针,,, 策略,,, 计划,,, 措施, 等 。
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2,几个相关概念的区分
这里, 可以将, 路线,, 战略, 看作是
,总政策, ；
将, 政策,,, 方针, 看作是, 基本政
策, ；
将, 策略,,, 计划,,, 措施, 看作是
,具体政策, 。
在当代汉语中, 人们在使用, 政策, 一词
时, 在多数情况下也是将, 政策, 与, 公共政
策, 通用, 讲, 政策, 时多指, 公共政策, 。
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比如, 辞海, 中的, 政策, 被解释为, 党
和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准
则, 。
因此, 中国的公共政策研究者的一个重要
任务, 是要将中国历史上大量的有关上, 规范
的计谋, 的知识, 理论与方法同现代的公共政
策结合起来 。
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二, 公共政策的概念
从 20世纪 80年代开始, 国外特别是西方的
公共政策知识传入中国, 并与正在发展的改革
开放实践结合起来,, 公共政策, 这一概念成
为政府部门, 学术界的流行用语 。
但是, 无论是在当代国外学术界, 还是在
中国学术界, 人们对公共政策概念的认识也不
尽相同, 关于公共政策的界定不仅多样, 而且
也存在矛盾 。
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对于这种状况, 不少人认为, 公共政策学
科的科学性还不够, 尚处在不成熟的阶段 。 这
种见解未必合理 。
1,给公共政策定义的几种视角
的确,, 公共政策, 是在该学科的知识体
系中居于核心地位的概念, 其定义是否准确,
清晰, 关系到整个学科体系的科学程度 。
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但是, 公共政策概念定义的多样性所反映的并
不是概念本身的不准确与含混不清, 而是表明了如
下两种情况：
其一, 公共政策是一个由多个学科的知识交叉
渗透而形成的边缘性, 综合性的新兴学科, 由于其
内容的复杂性, 欢而导致其特征, 属性的多样性；
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其二, 人们对公共政策的定义具有多视角,
多层次的特征, 不同的学者从不同的视角, 不
匀的层次, 不同的方面来对公共政策进行界定,
才得出了不同的定义 。
从现有的文献资料来看, 有关公共政策的
定义可以划分为三个主要类别：
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① 以威尔逊, 伊斯顿为代表的以, 管理职能, 为
中心内容的界定
这类界定强调：公共政策是政府为解决社会发展
中的重大问题而实施的管理手段；
公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行
的具体管理；
公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参
与的管理活动 。
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② 以拉斯维尔, 安德森为代表的以, 活动
过程, 为内容的界定
这类界定强调：
公共政策是政府有明确目标的活动；
公共政策是政府动用大量资源, 通过相关
的规定, 措施来实施决定的活动过程；
公共政策是包括决定, 实施等环节在内的
具有连续性的活动过程 。
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③ 国内多数学者赞同的以, 行为准则, 为
中心内容的界定
这类界定强调：
公共政策是政府为实现某一目标而制定的
谋略；
公共政策是引导个人和团体行为的准则；
公共政策是管理部门保证社会或某一区域
向正确方向发展的行动计划或方案 。
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上述三类有关公共政策的定义, 既具有差
异性, 也具有共同性 。
其共同性在于, 都强调公共政策是与以政
府为主的公共部门的活动联系在一起的；
都认为公共政策是必须付诸实施的, 有目
的的方案, 计划, 措施；
都同意公共政策是为解决社会发展问题的
活动 。
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其差异性在于, 有的人侧重于公共政策的
公共管理方面；
有的人更重视公共政策的活动过程方面；
有的人较多地关注公共政策的行为规范和
准则方面 。
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2,公共政策的定义
公共政策是以政府为主的公共机构, 为确
保社会朝着政治系统所确定, 承诺的正确方向
发展, 通过广泛参与的和连续的抉择以及具体
实施产生效果的途径, 利用公共资源, 达到解
决社会公共问题, 平衡, 协调社会公众利益目
的的公共管理活动过程 。
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公共政策是对社会的公私行为, 价值, 规
范所作出的有选择性的约束与指引, 它通常是
通过法令, 条例, 规划, 计划, 方案, 措施,
项目等形式表达出来的 。
这一本质规定尽量保留已有界定的共同
内容, 同时又将, 管理职能,,, 活动过程,,
,行为准则, 等方面的内容有机结合起来 。
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从这一公共政策的规定中可以知道, 公共
政策本身包含着公共政策主体, 公共政策目标,
公共政策客体, 公共政策资源, 公共政策形式
等几个方面的要素 。
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三, 公共政策的形式构成
在现实中, 政府发布和执行的公共政策可
以具体地体现为多种形式 。 方针, 路线, 战略,
规划, 规章, 条例, 决定功, 法, 方法以及法
律, 法规等, 都是公共政策的具体体现形式 。
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1,一般说来, 方针, 路线, 战略体现的
是宏观的政策, 从方向上把握着国家与社会的
发展 。
例如，中国现阶段以经济建设为中心，坚
持改革开放，坚持四项基本原则的总方针，新
时期现代化建设的基本路线，以及西部大开发、
一国两制等战略，都是宏观性的公共政策。
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这种宏观性的政策往往可以概括为一句话
或一个口号 。 在这一句话或一个口号下, 可以
包含诸多的具体政策内容 。
2、规划、规章、条例、决定、办法、方
法等表现的是较为具体的政策，从实际操作和
具体内容上规定着国家发展、社会管理以及行
为的规范。
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例如, 国家制定的经济与社会发展五年计
划, 各地区城乡发展规划, 中共十四届三中全
会, 关于建立社会主义市场经济体制若干问题
的决定入国务院颁布的, 国家行政机关公文处
理办法人国家技术监督局发布的各项国家标准,
国务院颁布的, 国家公务员暂行条例,, 人事
部发布的, 国家公务员录用暂行规定,, 国务
院颁布的, 汽车工业产业政策, 等等, 都是较
为具体的政策 。
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这种具体的政策往往是国家宏观政策的进
一步具体化, 涉及社会发展的各个领域, 在国
家公共政策体系中也占有较多的数量 。
3,法律是经过一定时间实践检验的, 以
相对稳定的形式体现的公共政策 。
从本质上说来, 现代国家的法律与公共政
策具有完全的一致性 。
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法律也是以政府为代表的公共权力机构针
对社会公共问题的解决, 由立法机构通过民主
政治程序制定, 由执法机构执行的行动方针和
行为准则 。
在这种意义上, 一方面可以说法律就是政
策的一种体现形式, 公共政策可以分为法律形
式的政策和非法律形式的政策；另一方面也必
须要认识到法律与政策存在明显的区别, 不能
将二者等同起来 。
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四, 公共政策的内容构成
我们可以把公共政策的内容看成是一个完
整的体系, 它是管理职能, 专门职业与学科知
识三者的有机统一 。
公共政策是以政府为主的公共部门对社会
公共领域进行管理的手段, 行为和过程；
公共政策又是经过专门的知识与技能训练
的群体所从事的以政策咨询, 规划, 分析, 评
估为主要内容的社会职业；
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公共政策还是客观地反映公共政策实践的
理论, 方法, 以知识形态表现出来的一个科学
门类 。
可以说，现代公共政策的这三个方面仿佛
是一个三棱柱的三个面，既相互区别，又相互
制约、相互渗透，不可分割。
作为公共部门手段、行为和过程的公共政
策管理实践，必须以作为一门学科的公共政策
的理论、方法为指导；
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作为知识形态的公共政策学科其产生, 发
展和完善又必须以政府多公共部门的公共政策
管理实践为源泉和基础；
而作为一种职业的公共政策分析, 规划,
咨询, 评估, 恰恰是联结上述两个方面的纽带,
它既要经过公共政策学科理论与方法的专门训
练, 又必须将这种建立在专门知识与技能基础
上的活动与公共部门的管理结合起来, 才能发
挥效用 。
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从行为主体的角度来说, 承担现代公共政
策这三方面任务的人员可以是互通的 。 一名公
共政策的研究人员既可以为政府公共政策的制
定, 执行提供咨询, 也可以作为非公共机构的
公共政策评估专家；
政府部门从事公共管理的公务员, 将来最
重要的工作就是进行公共政策分析, 当然, 他
也可以从事专门的公共政策研究；
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作为政府中或民间的公共政策咨询, 分析,
评估机构的人员, 既可以参与政府的公共政策
制定与执行, 也可以成为公共政策理论与方法
方面的专家 。
公共政策研究，是现代公共政策体系的组
成部分，而且是其中最为活跃的环节。它是从
学科发展的角度，通过总结、分析公共部门的
公共政策实践，从理论、方法等方面对现代公
共政策进行阐述，其内容主要包括：
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1,公共政策的理论研究
公共政策的理论研究主要关注下列课题：
现代公共政策科学的研究对象与历史发展；
现代公共政策的地位与功能；
现代公共政策的类型与结构；
现代公共政策的环境与资源；
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现代公共政策的过程与周期；
现代公共政策的组织与制度；
现代公共政策的关系与规律 。
2,公共政策的过程研究
公共政策过程研究主要是围绕下列问题展
开：
现代公共政策的问题确认与议程建立；
现代公共政策的规划模式与抉择方式；
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现代公共政策的实施程序与调整类型；
现代公共政策的评价标准和评价方法；
现代公共政策的终止依据和终止途径 。
3,公共政策的分析研究
公共政策分析研究重点讨论的问题有：
现代公共政策分析的要素；
现代公共政策分析的原则；
现代公共政策分析的方法；
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现代公共政策分析的模型；
现代公共政策的前景分析；
现代公共政策的行动方案分析 。
4,公共政策的实践研究
公共政策的实践研究主要是探讨：宏观经
济政策的变化；人口政策的变化；科技政策的
变化；教育政策的变化；医疗卫生政策的变化；
福利保障政策的变化；环境保护政策的变化 。
