公共政策
(一)
张为波
西南民族大学
一、本课程的教学目的和要求:
? 1、教学目的,
通过本课程的教学,加深理解和运用政治
学、行政学等基础课的理论和知识,掌握公共
政策学的基本理论、基本范畴和基本知识,让
学生掌握其基本概念、基本理论和基本方法,
注意培养和提高应用公共政策学的理论和方法
解决政策问题的能力,为将来服务经济和地方
公共事务管理打下坚实的理论基础。
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一、本课程的教学目的和要求:
? 2、教学要求:
①理解并掌握公共政策学的基本内容,逐
渐培养和提高学生的政策理论水平。
②引导学生运用理论分析和实证分析相结
合的研究方法,从探讨转轨时期我国若干政策
问题出发,深入实质性的公共政策领域,从而
培养和提高学生应对政策问题的务实能力。
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二、教材和参考书
1、教材:谢明编著, 公共政策导论,,中国人民
大学出版社 2002年版。
2、参考书:
? ①朱崇实, 公共政策,,中国人民大学出版社 2001
年版。
? ②沈承刚, 政策学,,北京经济学院出版社 1999年
版。
? ③宁骚, 公共政策,,高等教育出版社 2001年版。
? ④安德森, 公共决策,,华夏出版社,1990年。
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二、教材和参考书
? ⑤甘华鸣等, 公共政策, (上、下),中国
国际广播出版社,2002年版。
? ⑥刘伯龙等:, 当代中国公共政策,,复旦
大学出版社,2000年版。
? ⑦, 中国公共政策分析( 2001年卷),,中
国社会科学出版社,2001年版。
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二、教材和参考书
? ⑧, 中国公共政策分析( 2002年卷),,
中国社会科学出版社,2002年版。
? ⑨, 中国公共政策分析( 2003年卷),,
中国社会科学出版社,2003年版。
? ⑩薄一波著, 若干重大决策与事件的回顾,
(上、下),中共中央党校出版社,1993年版。
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第一章 公共政策与公共政策学的形成与发展
一、思考题,
1、公共政策的概念是什么?
2、试述国家、政府与公共政策的关系。
3、公共政策学的研究对象是什么?
二、重点:
1、公共政策学的形成与发展
2、公共政策的含义、构成与功能
三、难点:
公共政策的含义、构成与功能
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第一节 学科形成以前的政策研究
一、古代的政策思想
? 1、中国古代的政策谋略思想
中国古代虽然没有形成专门的政策科学,
但是在中国的传统文化里有着丰富的政策谋略
思想和政策实践经验。主要有:
①形成了, 以民为本,,, 事异备变, 的
政策谋略思想
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第一节 学科形成以前的政策研究
中国古代有作为的思想家政治家大多提出
,民为邦本、政在得民, 的治国策略,因此,
在制定政策时,多考虑, 养民,,, 惠民, 和
,富民, 的因素。
同时,一些开明的统治者在制定政策和策
略时,还坚持, 事异则事变,事异则备变, 的
谋略原则。
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第一节 学科形成以前的政策研究
② 建立了恩威并施、以柔克刚的施政谋略
中国古代勤于治国的政治家与官吏在统治
实践中形成了一套行之有效的施政方法:
? 韬光养晦,以曲为直,以退为进;
? 恩威并重,分化瓦解,征服吞并;
? 力倡仁信,厚施绥靖,倍加安抚;
? 中央集权,镇国封疆,分而治之的谋略。
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第一节 学科形成以前的政策研究
③形成了重政策辩论、政策分析的传统
这可以从我们古代留下的许多文献得到证
实。如, 盐铁论,,中就有汉昭帝时以御史大
夫为代表的政府官员和应召而来的当时全国 60
多位贤良学者聚集一堂,就制定、实施盐铁官
营、酒类专卖的政策,展开辩论的真实过程
(就好比今天的价格论证会);
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第一节 学科形成以前的政策研究
西汉时期的, 论积储疏,,, 论贵粟疏,
则是两部有关制定合理的农业与粮食政策的政
策规划文章;
明代的, 智囊, 则是政策案例分析的文献。
④形成了完整的国策谋略体系
其中最为突出的是, 孙子兵法, 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
最初人们仅仅将这一著作看作是兵书。但
依据当代国内外的研究成果,人们发现, 孙子
兵法, 中包含有大量的国策条目、谋略思想和
管理策略。
从而使这一著作不仅成为中国政策文化中
有价值的经典,而且也成为世界政策科学研究
的宝贵遗产。
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第一节 学科形成以前的政策研究
早在 19世纪,法国拿破仑就经常运用, 孙
子兵法, ; 20世纪 60年代,英国蒙哥马利元帅
就提出要将, 孙子兵法, 作为世界各国的军事
教材; 1989年美国海军陆战队司令格雷上将决
定将, 孙子兵法, 作为部队军官的必读书;日
本商界也将, 孙子兵法, 作为拓展海外市场和
加强市场竞争的策略指导。
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第一节 学科形成以前的政策研究
? 2,公共政策产生的历史渊源
① 16—— 18世纪的思想家关注政府的政策
导向
16世纪至 18世纪, 欧美主要国家的市场还
远远没有发育齐全 。
在当时的欧美国家中, 尽管人们希望市场
这只看不见的手发挥作用, 但市场自发的调节
控制功能并不强 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
因而这就为政府对经济的主导功能的发
挥创造了条件 。 由于这时政府的干预能力较大,
这就吸引了不少思想家特别是政治学家将注意
力集中到政府的政策引导上来 。
较多的学者讨论了国家, 主权, 权力与政
策的关系 。 也有一些政治学家像洛克, 孟德斯
鸠, 卢梭等人, 则专门研究过国家的基本政策
问题 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
② 18世纪重商主义者重视经济政策的作用
到 18世纪中叶, 重商主义在资本主义的中
心欧洲占据了统治地位 。
重商主义的经济学家注重研究和倡导各种
经济政策, 并确信只要有了好的经济与社会政
策, 就可以建立和发展现代国家 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
即使是亚当 ·斯密, 虽然强调最好的政府
是什么也不管的政府, 但他也 十分重视 政府对
政策的制定 。
在, 国富论, 中, 斯密提出, 应当将国民
生产作为国家经济政策的中心目标, 追求最大
或最多的 。 国富, 乃是一个国家必须实行的基
本经济政策 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
③ 19世纪中叶自由主义反对经济政策研究
在 19世纪中叶,一些资本主义较为发达的
国家,市场经济体制已经日益走向成熟,相当
多的原先由政府来承担的经济功能开始让位给
市场。与此相适应,在英国的经济学领域,自
由主义学派取代重商主义成为主流思潮。
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第一节 学科形成以前的政策研究
自由主义经济学家则主张政府放任自流,
无为而治, 听任市场这只, 看不见的手, 去调
节各种经济活动 。
因此, 政府不再像以往那样花费财力和人
力去积极地研究和制定经济政策 。
一些大学的经济学系甚至停开, 经济政策,
课程 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
④ 19世纪 80年代威尔逊与古德诺对公共政
策的研究
公共政策研究与公共行政的发展是分不开
的 。 美国是最早建立公共行政的国家, 因而最
早对现代意义上的公共政策作出探索的自然也
是美国 。
1887年伍德罗 ·威尔逊在, 政治学季刊,
第二期上发表了题为, 行政研究, 的学术论文 。
其中, 威尔逊从公共政策制定与执行的角度对
政治与行政加以区分 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
他认为政治制度只负责制定或决定公共政
策, 而行政则负责执行公共政策 。 威尔逊特别
强调政治学要关心公共政策的发展, 政治学家
应当细心地分析法律, 法令的产生与变迁的历
史 。
在威尔逊之后, 对美国公共行政作出重大
贡献的公共行政学家是弗兰克 ·古德诺 。 他也
十分重视公共政策问题 。 他同意威尔逊将政治
与行政两分开的观点 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
他认为, 政治家依据一定的标准, 从 各自
集团的利益 出发制定公共政策, 而 行政则是以
价值中立 的态度去执行公共政策 。
实际上, 古德诺将公共政策制定过程视为
是非理性的过程, 而公共政策的执行才是理性
的 。
古德诺与威尔逊都否认政治学是科学, 在
他们看来, 只有执行公共政策的公共行政才能
依据科学和理性有效地运行 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
⑤ 20世纪 20年代梅里安倡导的, 新政治科
学, 运动
1921年,美国芝加哥大学教授梅里安发起
了, 新政治科学运动,,主张运用社会学、地
理学、人类学、生物学和统计学的方法与成果
来改造政治学。
这一主张在美国政治学界引起了巨大的震
动,后来,梅里安被称为行为主义政治学的开
山鼻祖。
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第一节 学科形成以前的政策研究
梅里安对, 新政治科学, 的倡导, 在较大
程度上是出于他对公共政策的关心 。 他指出,
之所以要掀起这股运动, 就是要促使人们对政
府机构的运转过程加以明智的控制, 从而消除
政治运动中的浪费, 减少或消除各种动乱因素 。
梅里安经常使用, 政治谋略, 这一术语,
后来被他的学生拉斯威尔发展为, 政策科学,
概念 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
二, 学科诞生前的理论与方法论准备
在现代公共政策的发展中, 许多人对公共
政策是否能成为一门学科表示怀疑, 事实上,
公共政策的学科性是客观存在的, 它是公共政
策历史演变发展的产物 。
当然, 并非在公共政策历史发展的任何阶
段上产生出的知识, 理论, 方法, 都可以称得
上是公共政策学的 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
公共政策学科的形成与确立是有其特殊的
学科理论和方法论做支撑的 。
1,哲学理论和方法在公共政策方面的应
用 。
在古代西方及世界其他地方, 到处可以找
到政策及政策研究的思想源头 。 西方古代历史
典籍也记载了大量奴隶制和封建制国家统治的
经验 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
古代圣哲, 如亚里士多德, 柏拉图, 阿奎
那, 马基贝维利等人的政治著作中可以找到有
关政策和政策研究的论述 。
2,经济学的理论和方法在公共政策方面
的应用 。
在经济学领域, 经济政策的研究早就备受
重视 。 英国资产阶级古典政治经济学家威
廉 ·配第, 亚当 ·斯密, 大卫 ·李嘉图等人的著
作都带有明显的经济政策研究的性质 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
但古典学者很少论及研究经济政策方法论
问题 。
他们所注重的是经济领域中的公共政策原
则和政策建议及其选择问题 。 到 19世纪下半叶,
随着边际主义经济学和福利经济学的发展, 西
方经济政策理论也有了进一步的发展 。 20世纪
30年代出现的凯恩斯理论就是为经济政策服务
的 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
3、政治学的理论和方法在公共政策方面
的应用。
在政治学领域,20世纪中叶西方尤其是美
国的行为主义政治学的兴起,从某种意义上似
乎可以看作是政策科学诞生的催化剂。我们知
道,由于传统政治学制度化、规范化研究方法
的局限性,欧洲大陆的实证主义哲学及经验社
会研究方法的影响等因素。
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第一节 学科形成以前的政策研究
20世纪 20~ 30年代的美国政治学界掀起了
一场行为主义研究的, 革命,, 以梅里安为首
的, 芝加哥学派, 发动并领导着行为主义研究
新潮流 。
4,社会学的理论和方法在公共政策方面
的应用 。
在社会学领域,西方社会学家也很早就展
开对社会政策的研究。
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第一节 学科形成以前的政策研究
早在 1873年,由西蒙拉尔等人发起,德国
就成立了社会政策学会。此后,德国社会学家
在社会政策方面做了大量研究工作,写下许多
这方面的论著,在不少国家产生重大影响。
总之,古代的政策研究思想,近现代经济
学、社会学和政治学对经济、政治和社会政策
的决策过程的研究成果,构成了当代政策科学
形成的先导。
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第一节 学科形成以前的政策研究
当代社会经济的发展, 科技革命的展开及
政治学理论的发展, 最终导致了现代政策科学
的诞生, 也为公共政策的发展奠定了基础 。
近现代社会科学的发展为第二次世界大战
后政策科学的诞生奠定了坚实的概念和方法论
基础。
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第一节 学科形成以前的政策研究
早在拉斯韦尔等人采用跨学科方法致力于
研究公共政策问题以前, 社会科学的某些领域
尤其是经济学, 社会学和政治学已经展开了对
经济, 政治和社会政策问题以及政治过程和决
策过程的专门研究, 并且取得了相当高的理论
成就 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
5,自然和社会科学的发展为公共政策科
学的产生奠定了方法论基础
随着统计学, 数学, 心理学, 政策模拟,
运用统计学, 运筹学和系统论等学科的产生和
发展, 开阔了人们分析问题, 发现问题的视野,
给人们进一步解决问题, 研究解决问题的政策
制定提供了新的思路 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
但是, 应当看到, 人类在 20世纪 40年代以
前所作的政策研究还是初步的, 政策研究还远
远没有上升到学科的地位 。
其中, 对于政策的本质, 内容及其研究方
法也未能进行深入, 详细的说明 。 但是, 这种
初步的研究却为现代公共政策科学的兴起与发
展奠定了基础 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
二, 对行为主义方法论的批评与学科发展
的新阶段
1,政策科学产生的标志
1950年,劳纳与拉斯韦尔主编了, 政策科
学:范围与方法的新近发展,,在这一著作中,
拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究
内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术
界,人们普遍认为,,政策科学, 的问世,是
政策科学诞生的标志。
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第一节 学科形成以前的政策研究
西方政策科学的产生首先应归功于二战后
期和战后为解决战争和其它社会问题而出现的
决策活动的实践。
同时,在整个二战中,美国一方面为了应
付战争,另一方面也为了对付经济危机,大力
推行了, 罗斯福新政, 。政府的规模空前扩大,
功能不断增加,对社会经济的干预能力也日益
增强。
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第一节 学科形成以前的政策研究
罗斯福新政的一个显著标志是,政府和各
种科研机构都投入大量的人力、物力从事政策
研究,政府充分运用公共政策去控制和推动社
会朝向一定的目标发展。
为了将已经发展起来的决策实践活动提高
到更新的水平,同时,也为了对现实的决策行
为与活动作出科学的概括,就需要将这一专门
的研究领域中的概念、原理规范化和系统化,
变成为一门专门学科,形成有关政策的知识体
系。
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第一节 学科形成以前的政策研究
但是, 在当时的情况下, 要建立一个具有
科学性的社会科学学科 并不是一件容易的
事情 。
这是因为 20世纪 60年代, 西方的社会科学
正经历一场变化 。
当时出现了两种倾向:一是追求专门化;
二是追求实用性 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
社会科学的这两种发展倾向从理论上说,
都有一定的合理性 。
但是, 美国战时社会科学的这两种倾向后
来发展的结果并不是令人满意的 。
首先, 社会科学的专门化变成了一种学科
间的分割, 对立, 原先具有某种统一性的社会
科学却变成零碎的, 互不联系的各个门类, 这
实际上是一种片面的专业化 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
其次, 社会科学在追求应用的时候, 却将
理论与实践割裂开来, 企图脱离理论的指导去
一味地迎合现存的社会需求, 但是社会科学家
并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的
真实情况, 因此, 他们只能提出某些不痛不痒
的政策建议, 而这些建议大多不切合实际 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
2,拉斯韦尔为创立的政策科学的理论贡

基于以上, 社会科学的这种现状急需改变 。
拉斯韦尔正是从美国社会科学发展的现状出发,
决意要来一次社会科学的范式, 革命,, 以政
策研究为中心内容, 创立出一门超越于哲学,
自然科学, 技术科学, 管理科学, 行为科学之
上的新的综合性学科 。
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第一节 学科形成以前的政策研究
拉斯韦尔以这种意图为目的创立的政策科
学具有显著的特征。
首先, 拉斯韦尔倡导的政策科学关心的是
,社会中人的基本问题,,
其次, 拉斯韦尔认为政策科学是将政治学,
心理学, 社会学, 行为科学以及自然科学结合
起来, 同时又超越各个学科之上的带有革命性
的, 新的学科体系;
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第一节 学科形成以前的政策研究
第三,拉斯韦尔的政策科学强调政策的时
间特征,
第四, 拉斯韦尔主张政策研究应当走学者
与政府官员相结合的道路,
第五, 拉斯韦尔既强调要运用分析模型,
数学公式来追求政策的合理性, 又强调在高层
次上将知识加以组织, 整合 。
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第二节 公共政策学的产生与发展
一, 学科形成的历史条件
1,公共行政的研究得到重视
在 19世纪 80年代以前, 西方的政策研究还只是
附属于经济科学 。 80年代以后, 这种情况就发生了
很大的变化 。 引起这种变化的一个重要原因是西方
的一些国家开始重视对公共行政的研究 。 政策研究
也随之进入了公共行政的领域 。 美国是最早建立公
共行政科学的国家 。 因此政策问题比较早地在美国
公共行政科学中得到发展 。
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第二节 公共政策学的产生与发展
2,关心公共问题的学者相继出现
1887年伍德罗 ·威尔逊在, 政治学季刊,
第二期上发表了题为, 行政的研究, 的论文,
这是美国公共行政科学正式建立的标志 。 正是
在这篇论文中, 威尔逊从公共政策的角度将政
治与行政区分为两个领域 。
对美国公共行政科学发展作出了重大贡
献的古德诺也十分重视公共政策问题 。
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第二节 公共政策学的产生与发展
3、自然和社会科学的发展为公共政策科
学的产生奠定了方法论基础
随着统计学、数学、心理学、政策模拟、
运用统计学、运筹学和系统论等学科的产生和
发展,开阔了人们分析问题、发现问题的视野,
给人们进一步解决问题,研究解决问题的政策
制定提供了新的思路。
但是,人类在 20世纪 40年代以前所作的政
策研究还是初步的,政策研究还远远没有上升
到学科的地位。
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第二节 公共政策学的产生与发展
对于政策的本质、内容及其研究方法也未
能进行深入、详细的说明。
但是,这种初步的研究却为现代政策科学
的兴起与发展奠定了基础。
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第二节 公共政策学的产生与发展
二、对行为主义方法论的批评与学科发展
的新阶段
1、政策科学产生的标志
1950年,劳纳与拉斯韦尔主编了, 政策科
学:范围与方法的新近发展,,在这一著作中,
拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究
内容、发展方向作了详尽的论述。
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第二节 公共政策学的产生与发展
在西方学术界,人们普遍认为,,政策科
学, 的问世,是政策科学诞生的标志。
但是,美国战时社会科学的这两种倾向后
来发展的结果并不是令人满意的。
首先,社会科学的专门化变成了一种学科
间的分割、对立,原先具有某种统一性的社会
科学却变成零碎的、互不联系的各个门类,这
实际上是一种片面的专业化。
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第二节 公共政策学的产生与发展
其次,社会科学在追求应用的时候,却将
理论与实践割裂开来,企图脱离理论的指导去
一味地迎合现存的社会需求,但是社会科学家
并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的
真实情况,因此,他们只能提出某些不痛不痒
的政策建议,而这些建议大多不切合实际。
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第二节 公共政策学的产生与发展
2、德洛尔等人对拉斯韦尔有关政策科学思想的
进一步继承与批判
20世纪 60年代后期至 70年代初,曾在兰德公司担
任过高级顾问并创立美国第一个, 政策研究小组, 的
德洛尔完成了三部重要的著作:, 公共政策制定检
讨,,, 政策科学构想,,, 政策科学进展, 。
德洛尔充分肯定了政策科学的出现是一场革命,
与传统的政策研究相比,现代政策科学具有自己特定
的范式。
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第二节 公共政策学的产生与发展
德洛尔对现代政策科学的性质与内容作了
新的概括。
其一,德洛尔认为,现代政策科学所关心
的不是具体的政策。它所关心的是如何理解和
改善整个社会的发展方向,关心对这种全社会
发展方向具有重要意义的指导系统、其中特别
重要的是处于宏观层次的政策制定系统如何加
以改进与完善。
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第二节 公共政策学的产生与发展
其二、德洛尔还指出,现代政策科学是理
性与非理性相结合的产物。
现代政策制定系统重视逻辑推理的作用,
同时,又不排斥非理性的因素。
现代政策制定遵循客观性原则,力求科学、
合理,但是又重视创造性、直觉、价值判断在
政策制定系统创新中的影响,努力使理性与非
理性很好地统一起来。
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其三、德洛尔还强调了政策科学的应用性。
他认为在研究政策制定系统时,固然要重
视理论的构建,寻求政策科学的概念、假定和
范式,而政策科学的发展在相当程度上仍依靠
抽象理论的建树。但是,政策制定系统又是联
结理论研究与实际应用的桥梁,政策研究的最
终目标是实际政策的制定与改进。
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第二节 公共政策学的产生与发展
因此,政策的研究与政策分析的技术要有
机地统一起来。
此外,在 20世纪 60年代中期以后,美国和
其他一些西方国家出现了一系列的社会问题,
极大地吸引了许多学者和政治家的注意力,他
们认为,如果政策科学仍然局限于行为主义的
,价值中立,,不与社会实际相联系,就会失
去其理论本身的意义和价值。
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第二节 公共政策学的产生与发展
三、学科的近期发展和在中国的发展
1、政策科学的近期发展
公共政策学科的发展主要在二战以后到
现在,主要表现在以下方面:
( 1)形成了独立的公共政策研究对象
公共政策曾经是政治学研究的内容,行
为主义和后行为主义的政治学家都将公共政
策视为政治系统的政治产品,甚至认为关注
现实的政治学应当特别重视政策。
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第二节 公共政策学的产生与发展
但是,政治学不可能撇开政治行为主体
的结构、政治权力的配臵、政治系统的运行、
政治生活的发展来专门研究公共政策。公共
行政也将政策作为自身的重要研究内容。
即使公共行政也只是强调政策的功能,
只是重视研究行政决策过程,而不会将整个
学科都变成对公共政策的探讨。社会学也研
究社会问题和社会政策,但也只是作为学科
的研究内容之一。
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第二节 公共政策学的产生与发展
惟有公共政策学科专门将公共政策作为
自己的全部研究内容,并且将公共政策的理
论构建、公共政策的运行过程、公共政策的
规化分析以及具体公共政策的实践作为研究
课题,形成与其他学科不同的独立的研究对
象。
( 2)建立了系统的公共政策知识体系
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第二节 公共政策学的产生与发展
围绕独立的研究对象,公共政策学科在
发展中逐步形成完整系统的知识。在 20世纪
五六十年代,美国政策学家和政府官员在公
共政策的研究和实践中最为关心的只是有关
政策制定系统和政策规划方面的知识。
比如,由拉斯韦尔和德洛尔所确立的政
策科学范式则过分重视政策制定的研究,而
很少涉及政策过程的其他环节。
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第二节 公共政策学的产生与发展
德洛尔甚至将整个政策过程分为元政策
制定、政策制定和后政策制定几个阶段。
到了 20世纪七八十年代,美国公共政策
的研究开始向政策过程的其他环节发展。
60年代美国联邦政府实施的大约 300项
政策,到 70年代就需要进行评估,实践的需
要,使得有关公共政策评估的知识大大丰富
起来。
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70年代对政策评估的结果说明,美国联
邦政府年代相当多的社会改革政策之所以失
败,其中重要的原因在于 政策执行 出了问题,
这后发了相当多的公共政策学家将研究重点
转移到政策执行方面,从而导致公共政策的
知识迅速得到增长。同样是 70年代的政策评
估,使公共政策终止的知识得到充实和发展。
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第二节 公共政策学的产生与发展
到了 20世纪 90年代,美国的公共政策研
究又开始在原有的主题上加以深化并努力拓
展出新的研究领域。在这一时期,公共政策
学科中增加了有关公共政策与社会哲学、公
共政策与政治伦理、公共政策与社会道德关
系的知识;公共政策与组织行为相互联系的
知识得到阐发;公共政策调查方面的知识也
变得更为充实。
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第二节 公共政策学的产生与发展
可见,公共政策作为一个学科门类,其
知识的结构是随着实践的扩展和研究的深入
而日益合理化的;其知识的整合也是随着实
践的增多和研究的发展而不断走向系统化的。
现代公共政策学科主要包含着下列四方面的
系统知识:
? 公共政策理论的知识;
? 公共政策过程的知识;
? 公共政策分析的知识;
? 公共政策实践案例的知识等。
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第二节 公共政策学的产生与发展
( 3)具备了一定的公共政策学科建制
从公共政策研究比较发达的国家和地区
来看,公共政策之所以能够成为一门学科,
还在于它具备了一定的学科建制。在大学中
建立系科,建立政策科学的专业协会,出版
专业刊物,成立专门的政策研究机构,政策
研究专业化。
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第二节 公共政策学的产生与发展
到 20世纪 70年代末,美国的许多大学开
始招收公共政策的本科生,有些大学设立了
公共政策专业硕士点和博士点,形成了公共
政策学科规范的课程体系。
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第二节 公共政策学的产生与发展
美国不少大学的校园内成立了独立的公
共政策研究机构。如密歇根大学、哈佛大学、
加州大学伯克利分校、匹兹堡大学、耶鲁大
学都先后有了公共政策研究所。
20世纪 70年代,美国还相继成立了公共
政策方面的社团。如 1971年,建立了美国政
策研究学会,1977年成立了美国政策评估研
究学会,1979年成立公共政策分析和管理学
会。
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第二节 公共政策学的产生与发展
与此相适应,出版了一批公共政策的期
刊,比较著名的有, 政策科学期刊,,, 公
共政策期刊,,, 政策研究期刊,,, 政策
分析与管理期刊, 等。
另外,一批民间的公共政策研究机构也
产生出来。比较著名的有:布鲁金斯研究所,
斯坦福研究所,美国企业研究所与传统基金
会等。
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第二节 公共政策学的产生与发展
2、公共政策科学在中国的发展
①中国公共政策科学的孕育阶段
( 20世纪 80年代)
从 20世纪 70年代末开始,中国社会进入
改革开放的新时期。从 1979年至 90年代初,
以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在
东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世界的
制度和政策创新的实践。
在这一阶段上,邓小平支持和领导了真
理标准大讨论,实现了第一次思想大解放。
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第二节 公共政策学的产生与发展
在此基础上,果断地抛弃了, 以阶级斗
争为纲, 的错误政策,提出了以, 一个中心、
两个基本点, 为主要内容的党在初级阶段的
基本路线。
与此同时,邓小平还在许多领域提出了
一系列的新政策。比如,,一个国家,两种
制度, 的政策;, 发展是硬道理, 的政策;
物质文明和精神文明要两手抓,两手都要硬
的政策;科技是第一生产力的政策;允许一
部分人、一部分地区先富起来的政策;等等。
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第二节 公共政策学的产生与发展
在领导政策创新实践的同时,邓小平对
新时期的政策理论作了研究。
他指出,政策的本质要求是要讲求实效,
给人民以物质上的实惠;
检验政策是否正确的标准,不是人们的
主观愿望,而是客观实践;
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第二节 公共政策学的产生与发展
政策的合法性是由多数群众满意来决定
的,一项政策好不好,主要看工人、农民和
知识分子赞成不赞成;
政策执行必须坚持稳定性与连续性的原
则,一项政策经过实践检验是正确的政策,
就必须坚持,凡被实践证明是不完全正确甚
至错误的政策,就必须修正或抛弃。
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第二节 公共政策学的产生与发展
公共政策的丰富实践为政策科学门类的
创立提供了条件;同时,改革开放中出现的
大量政策问题特别是社会转型时期的经济政
策方面的问题也向公共政策研究提出了更高
的要求。
在 80年代初,邓小平就提出,在学科发
展上要赶快补课,要重新恢复政治学、社会
学、法学和行政学,其中也包括公共政策的
学科建设。这为公共政策学科的发展提供了
条件。
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第二节 公共政策学的产生与发展
随着政治学、行政学等学科的恢复,高
等学校、社会科学研究部门开始进行政治决
策和行政决策方面的研究。
但此时的公共政策还远未独立出来,还
包含在公共行政学和政治学这两门学科之中。
与此同时,一些学者开始介绍和翻译台
湾地区和国外的公共政策的文章和书籍,同
时也编写出有关政策科学的教材与读物。
其中比较重要的有:
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第二节 公共政策学的产生与发展
,政策制定过程, (查尔斯 ·林德布洛姆
著,朱国斌译,华夏出版社,1988年);
,系统分行和政策科学, ( R.M.克朗著,陈
东威译,商务印书馆,1986年);, 经济政
策:原理与设计, ( J.丁伯根著,张幼文译,
商务印书馆,1988年);, 公共政策, (伍
启元,香港商务印书馆,1989年);, 公共
政策析论, (张世贤,台北,五南国书出版
公司,1986年);, 政策科学, (孙光,浙
江教育出版社,1988年);, 政策研究学概
论, (孙效良主编,中国经济出版社,1989
年)。
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第二节 公共政策学的产生与发展
② 中国公共政策科学的开创阶段( 20世
纪 90年代至今)
20世纪 90年代是中国公共政策开始从政
治学和公共行政中分离出来成为一个独立的
研究领域的时期。
其标志主要有以下三方面:
一是开设了公共政策课程、创办了研究
机构、培养了研究生。
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第二节 公共政策学的产生与发展
90年代,在一些全国重点高等学校的政
治学、行政学专业中,开设了以, 政策科学,
或, 公共政策, 为名称的课程;成立了从事
政策研究的机构;在未被列入国家学科专业
目录之内的情况下,一些高校如南京大学在
其他专业的名目下,招收了以公共政策、政
策科学或政策分析为研究方向的硕士生与博
士生。
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第二节 公共政策学的产生与发展
二是出版了一批公共政策教材。主要
有:, 行政决策分析, (胡象明,武汉大学
出版社,1991年);, 公共政策学导论,
(桑玉成等著,复旦大学出版社,1991年);
,政策科学导论, (张金马主编,中国人民
大学出版社,1992年);, 政策科学原理,
(陈振明主编,厦门大学出版社,1993年);
,政策学, (兰秉洁等编著,中国统计出版
社,1994年);, 公共政策分析, (陈庆云,
中国经济出版社,1996年)。
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第二节 公共政策学的产生与发展
三是建立了全国性的公共政策科学研
究会。 1991年 8月,中国行政管理学会在吉
林省长春市召开全国首届政策科学研讨会,
这次会议除了进行政策科学研讨外,还就成
立全国政策科学研究会的事宜作了讨论。
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第二节 公共政策学的产生与发展
1992年 10月,在山东省曲阜召开了全国
政策科学研究会的成立大会,全国政策科学
研究会作为中国行政管理学会的研究分会而
存在。
1999年 10月,全国政策科学研究会在江
苏省苏州市召开第二次代表大会暨理论研讨
会。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
一, 不同学科名称的相互混用和替代
1,政策概念的演绎
在现今的日常生活中,, 政策, 已成为人
们的惯用语 。
无论是报纸, 电视, 杂志上, 还是座谈, 研
讨, 广告中,, 政策, 这一概念比比皆通 。
其实从词源学上来分析, 中国古代并无
,政策, 这一固定的社会科学范畴, 只有, 政,
与, 策, 两个分开的词 。
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许慎在, 说文解字, 中解释:, 政者, 正
也, 。, 正, 的本义为, 规范,,, 控制, 。
而在, ( 文选 ·晋纪总论 ) 注, 中则有
,每与谋策画, 多善, ;
,人物志 ·接识, 中也有, 术谋之人, 以思
谟为度, 故能成策略之奇, ;西汉刘向则编过
,战国策, ;, 吕氏春秋 ·简选, 中解释:
,策, 谋术也, 。, 策, 的本义为, 计谋,,
,谋略, 。 若将两词合起来则为, 规范的计
谋, 。
第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
中国现在使用的, 政策, 一词的来源有两
种说法 。
一说是从日本传来的 。 汉唐以后中国许
多汉字传入日本 。
日本文字中出现, 政, 与, 策, 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
明治维新以后, 日本又受西方文化影响,
出现西方文字 。
日本人在接触到英文, policy”以后, 就
翻译为, 政策, 。
1840年鸦片战争后, 中国被迫对外开放,
该词在 19世纪 60年代末日本明治维新期间又传
回中国 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
另一说是由西方在中国的人上翻译出来的 。
据载英国传教土李提摩太, 他曾在 1895年上书
清朝廷一份, 新政策,, 其内容是要求清政府
设臵新政部, 聘请英美等国人士来主管新政 。
其后, 梁启超在 1899年 所写的, 戊戌政
变记, 中开始使用, 政策, 一词, 他认为:中
国之大患在于教育不兴, 人才不足, 皇上政策
首注重于学校教育之中可谓得其本矣 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
后来, 孙中山也在文章中使用, 政策, 这
一概念 。
此后, 政策一词就在社会上流传开来 。
在中国古代, 虽然没有现成的, 政策, 概
念, 但是, 与, 政策, 具有相同意义的语词却
早已存在 。 人们早已在, 政策, 的系列上使用
其他丰富多样的概念, 如, 路线,,, 战略,,
,方针,,, 策略,,, 计划,,, 措施, 等 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
2,几个相关概念的区分
这里, 可以将, 路线,, 战略, 看作是
,总政策, ;
将, 政策,,, 方针, 看作是, 基本政
策, ;
将, 策略,,, 计划,,, 措施, 看作是
,具体政策, 。
在当代汉语中, 人们在使用, 政策, 一词
时, 在多数情况下也是将, 政策, 与, 公共政
策, 通用, 讲, 政策, 时多指, 公共政策, 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
比如, 辞海, 中的, 政策, 被解释为, 党
和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准
则, 。
因此, 中国的公共政策研究者的一个重要
任务, 是要将中国历史上大量的有关上, 规范
的计谋, 的知识, 理论与方法同现代的公共政
策结合起来 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
二, 公共政策的概念
从 20世纪 80年代开始, 国外特别是西方的
公共政策知识传入中国, 并与正在发展的改革
开放实践结合起来,, 公共政策, 这一概念成
为政府部门, 学术界的流行用语 。
但是, 无论是在当代国外学术界, 还是在
中国学术界, 人们对公共政策概念的认识也不
尽相同, 关于公共政策的界定不仅多样, 而且
也存在矛盾 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
对于这种状况, 不少人认为, 公共政策学
科的科学性还不够, 尚处在不成熟的阶段 。 这
种见解未必合理 。
1,给公共政策定义的几种视角
的确,, 公共政策, 是在该学科的知识体
系中居于核心地位的概念, 其定义是否准确,
清晰, 关系到整个学科体系的科学程度 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
但是, 公共政策概念定义的多样性所反映的并
不是概念本身的不准确与含混不清, 而是表明了如
下两种情况:
其一, 公共政策是一个由多个学科的知识交叉
渗透而形成的边缘性, 综合性的新兴学科, 由于其
内容的复杂性, 欢而导致其特征, 属性的多样性;
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
其二, 人们对公共政策的定义具有多视角,
多层次的特征, 不同的学者从不同的视角, 不
匀的层次, 不同的方面来对公共政策进行界定,
才得出了不同的定义 。
从现有的文献资料来看, 有关公共政策的
定义可以划分为三个主要类别:
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
① 以威尔逊, 伊斯顿为代表的以, 管理职能, 为
中心内容的界定
这类界定强调:公共政策是政府为解决社会发展
中的重大问题而实施的管理手段;
公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行
的具体管理;
公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参
与的管理活动 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
② 以拉斯维尔, 安德森为代表的以, 活动
过程, 为内容的界定
这类界定强调:
公共政策是政府有明确目标的活动;
公共政策是政府动用大量资源, 通过相关
的规定, 措施来实施决定的活动过程;
公共政策是包括决定, 实施等环节在内的
具有连续性的活动过程 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
③ 国内多数学者赞同的以, 行为准则, 为
中心内容的界定
这类界定强调:
公共政策是政府为实现某一目标而制定的
谋略;
公共政策是引导个人和团体行为的准则;
公共政策是管理部门保证社会或某一区域
向正确方向发展的行动计划或方案 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
上述三类有关公共政策的定义, 既具有差
异性, 也具有共同性 。
其共同性在于, 都强调公共政策是与以政
府为主的公共部门的活动联系在一起的;
都认为公共政策是必须付诸实施的, 有目
的的方案, 计划, 措施;
都同意公共政策是为解决社会发展问题的
活动 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
其差异性在于, 有的人侧重于公共政策的
公共管理方面;
有的人更重视公共政策的活动过程方面;
有的人较多地关注公共政策的行为规范和
准则方面 。
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研究方法
2,公共政策的定义
公共政策是以政府为主的公共机构, 为确
保社会朝着政治系统所确定, 承诺的正确方向
发展, 通过广泛参与的和连续的抉择以及具体
实施产生效果的途径, 利用公共资源, 达到解
决社会公共问题, 平衡, 协调社会公众利益目
的的公共管理活动过程 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
公共政策是对社会的公私行为, 价值, 规
范所作出的有选择性的约束与指引, 它通常是
通过法令, 条例, 规划, 计划, 方案, 措施,
项目等形式表达出来的 。
这一本质规定尽量保留已有界定的共同
内容, 同时又将, 管理职能,,, 活动过程,,
,行为准则, 等方面的内容有机结合起来 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
从这一公共政策的规定中可以知道, 公共
政策本身包含着公共政策主体, 公共政策目标,
公共政策客体, 公共政策资源, 公共政策形式
等几个方面的要素 。
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研究方法
三, 公共政策的形式构成
在现实中, 政府发布和执行的公共政策可
以具体地体现为多种形式 。 方针, 路线, 战略,
规划, 规章, 条例, 决定功, 法, 方法以及法
律, 法规等, 都是公共政策的具体体现形式 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
1,一般说来, 方针, 路线, 战略体现的
是宏观的政策, 从方向上把握着国家与社会的
发展 。
例如,中国现阶段以经济建设为中心,坚
持改革开放,坚持四项基本原则的总方针,新
时期现代化建设的基本路线,以及西部大开发、
一国两制等战略,都是宏观性的公共政策。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
这种宏观性的政策往往可以概括为一句话
或一个口号 。 在这一句话或一个口号下, 可以
包含诸多的具体政策内容 。
2、规划、规章、条例、决定、办法、方
法等表现的是较为具体的政策,从实际操作和
具体内容上规定着国家发展、社会管理以及行
为的规范。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
例如, 国家制定的经济与社会发展五年计
划, 各地区城乡发展规划, 中共十四届三中全
会, 关于建立社会主义市场经济体制若干问题
的决定入国务院颁布的, 国家行政机关公文处
理办法人国家技术监督局发布的各项国家标准,
国务院颁布的, 国家公务员暂行条例,, 人事
部发布的, 国家公务员录用暂行规定,, 国务
院颁布的, 汽车工业产业政策, 等等, 都是较
为具体的政策 。
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
这种具体的政策往往是国家宏观政策的进
一步具体化, 涉及社会发展的各个领域, 在国
家公共政策体系中也占有较多的数量 。
3,法律是经过一定时间实践检验的, 以
相对稳定的形式体现的公共政策 。
从本质上说来, 现代国家的法律与公共政
策具有完全的一致性 。
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研究方法
法律也是以政府为代表的公共权力机构针
对社会公共问题的解决, 由立法机构通过民主
政治程序制定, 由执法机构执行的行动方针和
行为准则 。
在这种意义上, 一方面可以说法律就是政
策的一种体现形式, 公共政策可以分为法律形
式的政策和非法律形式的政策;另一方面也必
须要认识到法律与政策存在明显的区别, 不能
将二者等同起来 。
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研究方法
四, 公共政策的内容构成
我们可以把公共政策的内容看成是一个完
整的体系, 它是管理职能, 专门职业与学科知
识三者的有机统一 。
公共政策是以政府为主的公共部门对社会
公共领域进行管理的手段, 行为和过程;
公共政策又是经过专门的知识与技能训练
的群体所从事的以政策咨询, 规划, 分析, 评
估为主要内容的社会职业;
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研究方法
公共政策还是客观地反映公共政策实践的
理论, 方法, 以知识形态表现出来的一个科学
门类 。
可以说,现代公共政策的这三个方面仿佛
是一个三棱柱的三个面,既相互区别,又相互
制约、相互渗透,不可分割。
作为公共部门手段、行为和过程的公共政
策管理实践,必须以作为一门学科的公共政策
的理论、方法为指导;
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
作为知识形态的公共政策学科其产生, 发
展和完善又必须以政府多公共部门的公共政策
管理实践为源泉和基础;
而作为一种职业的公共政策分析, 规划,
咨询, 评估, 恰恰是联结上述两个方面的纽带,
它既要经过公共政策学科理论与方法的专门训
练, 又必须将这种建立在专门知识与技能基础
上的活动与公共部门的管理结合起来, 才能发
挥效用 。
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研究方法
从行为主体的角度来说, 承担现代公共政
策这三方面任务的人员可以是互通的 。 一名公
共政策的研究人员既可以为政府公共政策的制
定, 执行提供咨询, 也可以作为非公共机构的
公共政策评估专家;
政府部门从事公共管理的公务员, 将来最
重要的工作就是进行公共政策分析, 当然, 他
也可以从事专门的公共政策研究;
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
作为政府中或民间的公共政策咨询, 分析,
评估机构的人员, 既可以参与政府的公共政策
制定与执行, 也可以成为公共政策理论与方法
方面的专家 。
公共政策研究,是现代公共政策体系的组
成部分,而且是其中最为活跃的环节。它是从
学科发展的角度,通过总结、分析公共部门的
公共政策实践,从理论、方法等方面对现代公
共政策进行阐述,其内容主要包括:
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
1,公共政策的理论研究
公共政策的理论研究主要关注下列课题:
现代公共政策科学的研究对象与历史发展;
现代公共政策的地位与功能;
现代公共政策的类型与结构;
现代公共政策的环境与资源;
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
现代公共政策的过程与周期;
现代公共政策的组织与制度;
现代公共政策的关系与规律 。
2,公共政策的过程研究
公共政策过程研究主要是围绕下列问题展
开:
现代公共政策的问题确认与议程建立;
现代公共政策的规划模式与抉择方式;
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
现代公共政策的实施程序与调整类型;
现代公共政策的评价标准和评价方法;
现代公共政策的终止依据和终止途径 。
3,公共政策的分析研究
公共政策分析研究重点讨论的问题有:
现代公共政策分析的要素;
现代公共政策分析的原则;
现代公共政策分析的方法;
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第三节 公共政策学的研究对象、概念体系及
研究方法
现代公共政策分析的模型;
现代公共政策的前景分析;
现代公共政策的行动方案分析 。
4,公共政策的实践研究
公共政策的实践研究主要是探讨:宏观经
济政策的变化;人口政策的变化;科技政策的
变化;教育政策的变化;医疗卫生政策的变化;
福利保障政策的变化;环境保护政策的变化 。