公共政策
（三）
张为波
西南民族大学
第三章 公共政策问题与公共政策的制定
本章知识点,
公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策问题的形成、提出与分析
公共政策目标的确定
公共政策方案的规划
公共政策的抉择与合法化
本章重点：
公共政策问题的形成与认定
公共政策的制定
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第三章 公共政策问题与公共政策的制定
本章难点,
公共政策的抉择与合法化
思考题,
1、试述公共政策问题的基本属性和形成因素。
2、公共政策目标的概念是什么？
3、试述现代决策对决策者的要求。
4、试述公共政策抉择的合法化的目标模式、内
容和途径。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策问题是指政府制定、执行政策
所要解决的问题的总称。
每一项公共政策的产生，都以需要解决的
问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。
因此，公共政策问题是公共政策产生的根
源。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
一、公共政策问题的界定
1、社会问题的定义
问题可以由自己认定，也可以由他人代为
认定，一旦认定了问题，就必须加以解决。
问题可以由自己认定，也可以由他人代为
认定，一旦认定了问题，就必须加以解决 。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
因此，社会问题可以定义为：
人的价值、观念、利益或生存条件遭受威
胁或产生矛盾而需要解决的问题。
2、社会问题的分解
将社会问题继续分解，可以发现社会问题
又由两个方面构成，即私人问题和公共问题。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
①私人问题
所谓私人问题，或称个人问题，可以理解
为是社会问题在少数私人身上的体现，包括个
人和其他非公共领域产生的问题。
②公共问题
所谓公共问题可以理解为是社会问题在多
数人身上的体现，及私人问题在一定程度的量
的积累。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
3、公共政策问题的界定
政府对于公共问题的解决，首先要把问题
纳入政府工作程序，或是宣布经社会广泛讨论
和反映的问题将要纳入政府的工作程序进行解
决。
政府的这些举动，预示着解决问题的公共
政策将要出台。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
因此，可以这样认为：公共政策问题是指
应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的，
且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府
工作程序，开始实际解决的社会公共问题。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
4、公共政策问题界定的意义
一种观点曾认为，政策问题是既定的，明
显地摆在那里，没有再研究和说明的必要，人
们需要研究的是如何科学有效地解决问题。
另一种观点也曾认为，以问题为主题的系
统研究是社会学的范围，而不属于政治学，更
不属于政策科学。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
但是，长时期的政策实践已经使人们充分
认识到，公共政策问题即使是既定的，也是政
策分析的起点和公共政策产生的前提。
抛开政策问题的研究，就等于取消了政策
研究的起点，也不能说明政策动态运行的整体
过程。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
鉴于政策问题在政策分析中的重要位臵，
成熟的政策科学家开始充分注意到其理论研究
和现实分析的重要性。
在公共政策动态运行过程中，政策问题的
认定属于第一个环节。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
面对需要解决的问题，第一个步骤不应
该是忙着分析研究如何解决问题，而应该是先
查明面对的究竟是一个什么问题，通过界定、
描述、说明等方法掌握住问题的现象、本质、
原因、发展变化后果及其他相关因素。
这一环节将直接影响到下一步政策方案的
规划制定和政策的有效执行。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
因此，政策问题的认定也是达到解决问题
这一目的的客观步骤。
二、公共政策问题的内容
公共政策问题的内容主要包括三个方面，
即公共政策的领域、范围和解决方式。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
1、公共政策问题包含的领域
不同领域有不同的公共政策体系，也有不
同的解决政策问题的特殊条件、资源和手段。
因此，在确认政策问题时，必须首先确定
其所属的领域，弄清政策问题的性质界限。这
样才能有助于保持各个领域中公共政策的连续
性。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策的领域和性质界限一般划分为若
干类别，如政治问题、经济问题、科技问题、
教育问题、人口问题、环境保护问题、军事问
题外交问题，等等。
由于社会生活是有机联系在一起的，各个
领域也是相互渗透、交融的，因此，有时一个
政策问题的性质界限可能是交叉重叠的。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
2、公共政策问题的范围
政策问题不但在性质界限上是分属于不
同领域的，在空间界限上也是分属于不同区域、
层次、部门的。
对于一个国家来说，存在地区之间的差异；
对于一个地区来说，存在不同部门的差异；对
于同一个部门来说，存在不同层次的差别。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
因此，必须强调政策问题在不同地区、不
同部门、不同层次上的变通性、特殊性。
有时，在某个地区被确定为是政策问题的
客观状况和事件，可能到了另一个地区则不是
政策问题；
在一个部门成为政策问题的状况，在另一
个部门可能还没有上升为政策问题；
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
在下一个层次上某种状态已经是非解决不
可的政策问题，而到了上一个层次上，可能就
不再是政策问题了。
3、公共政策问题的解决方式
不同的政策问题应当运用不同功能的政策
去解决。
按政策的功能来划分，可以把公共政策区
分为 指导性政策、分配性与再分配性政策、限
制性政策 等。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
与此相对应，公共政策问题也可以划分
为指导性政策问题、分配性与再分配性政策问
题、限制性政策问题。
一般地说，指导性政策问题是对国家的整
体发展产生影响的问题；
分配和再分配性政策问题则是涉及各个行
业、产业、部门、企事业单位以及社会成员之
间有关资源调整、转移和利益分配的问题；
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
当然，有些公共政策问题可能既是分配与
再分配的问题，又是限制性问题。
三、公共政策问题的属性
从公共政策问题的含义中，可以看出它的
一些明显特征。但是就其自身说来，又可以体
现出一定的内在特征。概括说来，其内在特征
主要表现为相关性、主客观统一性和发展变化
性。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
1、相关性
公共政策问题的相关性是指任何一项公共
政策问题都不是毫无联系的孤立个体。
它一方面要与其他社会公共问题息息相关、
互为因果，体现为一种横向相关性；
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
另一方面它又是历史问题演变发展的结果，
与历史问题体现出一种纵向相关性。这样，不
论是横向还是纵向，都有许多因素与政策问题
相联系。
公共政策问题的横向相关性提示人们，
在分析解决一个问题时，一定要注意到它连锁
性的影响。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
2、主客观统一性
政策问题的主客观统一性是指政策问题的
形成，从社会实践角度来说，是客观现象和主
观认识的统一体。
客观现象，如通货膨胀、失业、犯罪、自
然灾害、环境污染、企业效益低等，这都是公
共政策问题的实质性内容，也是客观现象。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
没有人的主观认定，客观现象再严重，也
不能成为政策问题。
而如果没有客观现象作为基础，单纯的、
脱离客观基础的主观认定，也必然导致问题分
析和政策制定的失误。
脱离主客观统一性的认定标准，必然导致
政策失误。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策问题的主客观统一性，要求人们
在分析解决政策问题时一定要注意到主观认定
和客观现象的一致。
客观现象显示已经出现问题，那就不能臵
之不理不去认定，而要尽快认定和解决，而客
观现象没有显示出问题时，也不要主观上拟造
问题，造成公共资源的浪费。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
在实践中解决这一问题有一个突出的难点，
即面对已经出现的客观现象，如果认识不统一，
应该如何解决。
对于客观现象的本质认识，鉴于价值、利
益的多元性，社会任何一方面的观点都可能带
有主观片面性。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
主观片面的认识如果成为决策基础，必然
导致公共政策失误。
解决这一问题的关键就在于要建立一种
社会公共决策机制，通过法定的民主政治程序，
使政策问题的主客观因素达到统一。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
3、发展可变性
公共政策问题的发展可变性是指政策问
题经过认定之后，虽然具有相对的稳定性，但
是它又将随着问题解决的程度、影响范围的变
化和时代的推移产生变化和发展。
公共政策问题的发展可变性与它的纵向相
关性密切联系。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策问题的发展可变性提示人们，在
分析解决某项政策问题时，必须看到发展变化
的各种可能性，防止陷入因为问题发展变化而
造成的被动局面。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
一、公共政策问题的形成
产生问题总有原因。
认清公共政策问题形成的原因，是分析认
定政策问题的性质及制定有效政策解决的关键。
由于政策问题具有主客观统一性，所以政
策问题产生的原因需要从主客观两个方面去探
索。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（一）社会流行观念
从政策问题的主观性来讲，社会流行观念
是导致政策问题提出的原因之一。
所谓流行观念是指社会上基于思想文化传
统，对政策问题产生原因的普通层次的直观认
识。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
美国学者劳瑞认为，流行观念是人们基于
部分事实或对实际现象观察不全乃至曲解的情
况下建立的一般认识。
这种流行观念将直接从主观上导致政策问
题的提出。
台湾学者林水波、张世贤认为，在政策问
题原因的分析认定中，有三种流行观念产生着
较大的影响，即自然观念、人性恶观念和内在
素质观念。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
社会流行观念的形成是传统社会思想文化
意识积累所致，其中既有理性的成分，也有非
理性的成分。
非理性成分的存在必然导致流行观念的主
观片面性。社会流行观念强调了一般性社会认
识对政策问题产生的影响作用，从一个侧面反
映出政策问题产生的原因。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
但是，政策问题的产生应该是主观认识与
客观现象的统一。社会流行观念在与客观现象
本质不统一的时候，也就必然导致政策问题提
出与认定的失误。
（二）社会现状的理性分析
从政策问题的主观性讲，人们对社会现状
的理性分析也会导致提出政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
社会学家鲁宾 ·唐纳德和温伯格认为，理
性地透视整个社会，可以从社会病态、社会解
组、价值冲突、偏差行为和主观认定等五个方
面分析出政策问题形成的原因。
（ 1）从社会病态的角度来看，社会政治、
经济、文化、生活、思想、行为往往处于不正
常状态。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
社会正常的标准也是一个较难准确定义
的问题。概括来说，有序、发展、乐观、向上
可标志社会的正常；
而运转秩序混乱、各领域多年停滞不发展、
人民生活水平多年未见提高、思想悲观、行为
变态则都标志社会的不正常。
病态的社会必然导致一系列政策问题的出
现，而解决问题的根本在于有效地治理社会。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（ 2）从社会解组的角度来看，社会有序的
正常运转，基于传统思想认识、行为规范与现
实客观要求的一致性。
而当新旧社会更替、科技文化的发展、生
产力水平的提高导致社会现实客观情况变化时，
便会出现旧有的思想行为规范、旧有的文化与
新思想、新规范、新文化的冲突。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这种冲突将导致原先社会结构的解组。在
社会解组的过程中，旧的规范已经崩溃，不再
适应社会需要，而其惯性又在对新规范的建立
产生着强大的阻碍，新旧矛盾必然要引发大量
的政策问题。
这类问题解决的关键在于使社会观念快速
转变，使新的规范和制度尽快完善。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（ 3）从价值冲突角度来看，社会上存在
着不同的利益追求和精神追求，不同的利益目
标和不同的精神目标又将导致不同的价值认识。
价值认识的多元化是一种不以人的主观意
志为转移的客观存在。
多元的价值认识如果不能通过协调那就必
然导致价值认识的冲突，价值认识的冲突又将
导致行为的冲突。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
在这种情况下，协调并存的多元价值观念，
也就成为政策问题。
价值冲突既表现在人与人之间，也表现在
利益团体、社会阶层之间，甚至国际间。
解决问题的关键不在于强行使社会价值认
识保持一致，而在于通过协调达到多种价值认
识的共存。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（ 4）从偏差行为的角度来看，如果一定数
量的行为违反或脱离以法律、规章为代表的社
会现行规范的要求，也就必然引发政策问题。
违反社会现行规范的行为，称偏差行为。
社会犯罪及违法、违章、违纪是最典型的
偏差行为。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
解决这类问题的关键在于通过有效手段，
包括惩治、教育、严格管理等，使广泛的社会
行为符合社会现行规范的要求。
（ 5）从主观认定的角度来看，一些政策
问题的产生有可能是个人或团体主观界定的结
果。
政策问题的主客观统一性告诉人们，任何
政策问题都将在客观现象的基础上通过主观认
识和描述环节得以产生。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
而结构质量越趋于不良，层次越趋于宏观，
主观认识和描述就越复杂和越不统一。
对于复杂且宏观的现象，是否能够成为政
策问题，关键取决于决策者和全社会的主观界
定。因此主观界定也被列为政策问题形成的原
因之一。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
以上五种角度的理性透视分析为政策问题
形成原因的分析研究提供了一个模式，具有一
定的政策科学研究意义。
但是，从中也可以看出，这五个方面既是
一定层次上的原因，也是另一层次上的结果。
这五种透视角度在现实中可以被看作五种
客观现象，其背后必然还有更深层次的原因，
即什么原因导致的社会病态、社会解组、价值
冲突、行为偏差和主观认定？
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这一点仍然需要进一步分析探究。
同时，一些政策科学家也认为，五个方面
组成的理性分析模式是社会科学家观察研究社
会的方法，是现实社会的理论认识方式之一，
虽然在层次上高于流行观念，但是也仅限于社
会科学家分析认识的社会状态，因而也存在一
定的片面性。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（三）政策问题形成的客观因素
美国学者詹姆斯 ·安德森认为，政策问题
的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件
引发。这些特定的自然现象或人文事件便成为
政策问题形成的, 引发机制, 。
1、政策问题形成的, 引发机制,
这些自然现象或人文事件也就成为政策问题形
成的客观原因。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
在詹姆斯 ·安德森看来，一个国家内部发
生的特定自然现象或人文事件称为政策问题形
成的, 内在引发机制, ；
国际上发生的、对一个国家内部产生影响
的特定自然现象或人文事件称为政策问题的
,外在引发机制, 。
这些特定自然现象或人文事件的出现，必
然要在客观上引发政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
2、政策问题内在引发机制可以包括以下
几种情况：
①各种自然灾害。
例如：旱灾、水灾、火山、地震、台风等。
这些自然灾害既有突发型的，又有长久型
的。
从未发生过或很少发生的灾害突然发生，
属于突发型；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
长年处于可能发生状态的或每年必定发生
的灾害则属于长久型。
自然灾害一旦发生，必将极大地影响人民
的利益，因此也必将引发政策问题。对于长久
型自然灾害，政府一般都设有常设机构进行监
测和负责政策实施。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
②意外的人文事件。
例如：社会暴乱、阴谋政变、政治谋杀、
劫机、恐怖活动及其他人为的灾害。
人为灾害造成的直接利益损失有可能小于
严重的自然灾害，但是其间接造成的利益损失
和社会不良影响将大于自然灾害。
因此，由人为灾害引发的政策问题更为政
府和社会关注。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③科技发展的副作用。
科学技术的发展与提高，一方面导致工业
化程度的提高，导致社会生产力水平和国民收
入的提高；
另一方面也往往产生环境污染、交通拥挤、
电脑病毒破坏管理系统等副作用。
科技发展的副作用也将引发政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
④资源分配失衡。
资源是多方面的，既包括自然资源（如土
地、森林、矿产府岸线等），也包括社会资源
（如政治权力、社会地位、人力、信息、市场
等）。
对于一个国家来说，在资源分配均衡的
状况下，只涉及如何利用资源发展这一问题；
在资源分配失衡的情况，损益的地区或
社会集团为获取资源必然引发政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
⑤生态变迁。
生态一般指生物之间、生物与非生物环境
之间的相互关系。
对于人类来说，生态可以理解为人与人、
人与生存环境之间既联系又制约而形成的生存
格局。
生态的变迁将破坏原先的生存格局，迫使
人们一方面要保护原有生态，另一方面要面对
现实适应新的变化、这也必然引发一系列政策
问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
例如人口增长形成强大的人口压力、乡村
人口涌向城市使城乡人口比例失衡、环境污染。
水土流失、绿色植被减少、土地沙漠化等
造成人类生存环境的威胁，都是严峻的政策问
题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
3、政策问题的外在引发机制。
包括以下几种情况,
① 战争。
② 国防科技的发展。
③ 国际冲突。
④ 国际关系格局的变化 。
⑤ 全球性经济危机。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
①战争。
不论是军事侵略、反抗侵略还是内战，都
将在有关的国家引发政策问题。
战时要将国家纳入战争轨道，战后又要修
复战争的创伤。
同时，只要战争爆发，不卷入战争的国家
也要针对自身利益考虑制定有关对策。
因此，战争将引发全方位的政策问题。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
② 国防科技的发展。
国防科技的发展将直接导致战争武器的更
新换代和世界性的军备竞赛。
武器的发展总是一种潜在的战争因素。
它一方面将人类臵于核战争、化学战争、
生物战争和常规战争的阴影下；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
另一方面也引发了军备竞赛、战略武器控
制、裁军等一系列国际政治问题。
一个国家总要拥有自己的国防力量，发展
现代国防科技是提高国防水平的有效手段之一，
这是无可争议的。
但是将国防发展臵于国际背景下，就将引
发许多复杂的政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③ 国际冲突。
由于利益的竞争，国际上总会出现一系列
冲突，而冲突的加剧便发展成局部战争，继续
发展便会演变成世界战争。
就目前中东地区来说，该地区相互冲突的
国家面临一系列政策问题，同时也使世界各国
时刻关注，进而制定自己国家相关的政策。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
④国际关系格局的变化。
国际关系格局也是一种既定的国际关系状
态。
在一个稳定的国际关系格局中，每个国家
都有相应的国际地位，国际间的联系和制约达
到一种相对的均衡。
而这种格局一旦发生变化，世界各国都要
面临新的政策选择问题，都要研究新的国际关
系格局，制定新的政策。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
在一个相对稳定的格局中，如果出现微妙
的变化，如敌对国家的秘密接触，外交使节的
反常往来等，也会引发有关国家的政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
⑤ 全球性经济危机。
在现代全球经济一体化的条件下，全球性
的经济危机必然引发各国的政策问题。
20世纪 30年代的经济萧条,70年代的石油
危机,90年代的亚洲金融危机等，均在世界范
围内产生了巨大的影响，导致在世界各国引发
了严峻的政策问题，所有国家都通过调整自己
的经济政策来摆脱经济危机对自身的威胁。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（四）社会基本矛盾运动
马克思主义辩证唯物论认为，矛盾是普遍
存在的，任何事物都体现为矛盾的对立统一。
1、矛盾的普遍性反映在社会过程中，最
基本的体现是生产力与生产关系、经济基础与
上层建筑的矛盾。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
在社会基本矛盾的运动中，以生产力、生
产关系构成的经济基础，以政治法律制度、意
识形态构成的上层建筑的内部，也存在着普遍
的矛盾运动。
马克思主义历史唯物论认为，生产力、生
产关系、经济基础、上层建筑构成了人类社会
的结构。以这些结构因素构成的社会基本矛盾
运动决定了社会现实与社会发展。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
从这种观点出发，有理由认为，社会基本
矛盾的普遍存在是政策问题乃至社会问题形成
的最终原因。
2、由于人构成了社会主体，所以社会基
本矛盾总要以人为中心来体现。
在现实中社会基本矛盾围绕着人，可以体
现为以下几个方面：
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
①人与自然的矛盾。
例如自然灾害、生态恶化、环境的污染等；
②人与社会的矛盾。
例如个人或社会团体不能适应和遵守社会
行为规范，旧的社会观念与新的社会观念的冲
突等从与人的矛盾，包括个人与个人、个人与
团体、团体与团体之间的矛盾，例如利益追求
或价值认识的冲突等；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③ 社会与社会的矛盾。
例如不同社会制度和信仰的国家之间的意
识形态或物质利益冲突、军事侵略和战争等。
因此，对于社会问题、政策问题的分析，
不能脱离社会基本矛盾现状，不能脱离对社会
结构因素内部的矛盾现状分析。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
3、美国当代社会学家丹尼尔 ·贝尔也曾经
在, 资本主义文化矛盾, 中勾画出现代资本主
义社会的结构，并从结构因素的矛盾中分析了
资本主义社会问题产生的原因。
贝尔认为，现代资本主义社会由 经济技术、
政治法律制度和文化艺术 三种要素构成。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
① 贝尔认为，现代资本主义社会的经济技术
体系追求的是功能理性和最大的效益；
②政治法律制度体系追求的是法制和程序；
③而文化艺术体系则追求的是想像性和自由
个性。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这样，文化艺术体系与经济技术体、政治
法律制度体系之间也必然形成强大的矛盾，从
而也构成了资本主义社会的整体矛盾。
这种矛盾的存在，就是资本主义社会中政
策问题及社会问题产生的原因。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
贝尔的理论虽然没有分析经济技术体系、
政治法律制度和文化艺术体系的各自内部矛盾，
但是，这种从经济基础到上层建筑的基本矛盾
分析，为我们认识资本主义社会政策问题产生
的原因提供了一个很有意义的角度。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
二、公共政策问题的提出
政策问题虽然是一种客观现象，但是必须
有人发现和提出它才能有意义。
一般来讲，个人、团体、政府、政党、新
闻媒介、专业研究机构都可能发现和提出问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
其中专业机构作用的发挥、基本方法的使
用、政策问题搜寻系统的建立和完善，是及时
发现政策问题的关键因素。
（－）专业机构的意义
1、台湾学者伍启元认为，虽然有多种途
径可发发现政策问题，但政府还是经常不能及
时确知或认清社会的若干问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
因此，有系统地成立以发现及分析问题为
主要任务的专业机构，是现代政府的主要任务
之一。
2、在现实社会中，政府机构往往由于工
作繁忙很少能一下子全部、准确、及时地掌握
所有的政策问题。
原因之一在于，如果一个问题的威胁是潜
在的、将来的，那将很少即刻引起政府机构的
注意。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
有关政府部门在忙于迫切需要解决的问题
时，往往会忽视潜在问题的威胁。
原因之二在于，现实问题的复杂性将牵扯
众多的因素，使单一的政府部门不能马上确定
自己应该负责哪些方面。
所有这些都需要专业机构的工作，及时发
现、分析和论证问题，为政府部门认定问题提
供科学有效的参考信息。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
3,现代专业政策分析机构, 往往具有力
量集中, 方向明确和高技术水平等特点, 从而
形成相对的优势 。
一个专业机构往往集中了大量的专业人才,
知识结构相对完善, 主要任务之一就是调查研
究, 发现问题, 提供决策咨询 。 这种人才结构
和工作性质会促使工作方向明确, 主动, 装备
和技术也往往达到较高的水平 。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这些都是非专业机构不可比拟的优势 。
从政策问题的及时主动发现和普遍掌握
来说, 国家领导, 政党领袖, 政府部门, 社会
团体, 新闻单位都应该设臵专业机构来及时主
动地发现政策问题, 独立的专业分析研究机构
也可以在问题的发现和解决中起到重要作用 。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（二）提出公共政策问题的一般方法
现代决策科学理论认为, 所谓问题, 就是
现实情形与理想状态之间的差距和矛盾 。
当一个人, 团体组织的发展或社会的进程
与原先的要求, 设想不符时, 便是出现了差距
和矛盾 。
现实中的问题往往被大量的表面现象或
假象掩盖, 而不易被实质性的察觉 。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
因此，对于决策的有关人员来说，应该在
所有提供的信息资料中，包括与问题有关或无
关的资料信息中，剔除与问题无关的信息，提
取与问题有关的信息，以便真正发现问题。
因此, 发现问题的方法有多种多样, 一般
来说, 有例外原则, 偏差记录和组织诊断可以
视为发现和提出问题的基本方法 。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
1、所谓例外原则，是指通过现实情形与
理想状态的差距发现政策问题。
理想状态可以被认为是普遍认可的期望标
准, 也是未来发展的一种大致可靠的理想程度 。
① 例外原则的基础, 就是必须有一个期望
标准和理想程度作为要求 。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
将现实情形与理想要求相对照, 二者相符
属于正常, 二者不符则属于例外 。
发现了例外情况也就是发现了问题 。
这一点也正如张继志所说：, 所谓问题,
就是应有现象与实际现象之间的差距 。 发现问
题的捷径和方法, 就是比较目前的情况和原先
所期望情况之间的差距 。 发现差距, 就可以确
认问题 。,
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
②由于例外原则以期望标准为基础，所以
期望标准的确定是一个关键问题。
从宏观角度来说，法律制度、伦理道德观
念、社会行为规范、社会主导价值观念等，都
可以被认为是一种期望标准；
从微观角度来说，具体的行动规划、利润
指标、政策法规的要求、既定程序等，也可以
被认为是一种期望标准。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
利用例外原则来发现问题，是先出现问题
而后去发现，所以例外原则是发现问题的被动
方法。另外，出现了, 例外, 情况，有可能是
现实情况的问题，也有可能是, 理想, 的期望
标准的问题。
究竟是哪方面的问题导致出例外差距，要
针对现实情况进行两方面的具体分析。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
2、所谓偏差记录是以例外原则为思想基
础，监测现实，定期全面地记录所有的偏差和
例外情况，以发现政策问题的方法。
①含义,偏差记录可以反映出例外情况周
期性的发展变化规律，对于确定问题和解决问
题有着重要的意义。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
社会各领域的系统监测、统计、数字比较、
曲线分析等，都是采用偏差记录的方法发现问
题。
例如，对历年自然灾害、环境污染、市场
供求变化、刑事犯罪、交通事故、交通流量、
疾病的传染、学生的成绩等等方面的监测记录，
都可以准确地反映出问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
②意义,偏差记录是一种系统的、主动的
方法。
它所记录的不光是偏差和例外情况，而是
全面情况的监测记录。
这样既可以在全面监测中主动地发现问题
的苗头，也可以掌握问题变化的规律。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
然而，也正由于这种方法需要全面地监测
记录事物的发展，所以它往往需要高昂的成本
费用和高水平的监测人员。
这种方法对于解决宏观层次的问题和极其
复杂且信息不成系统的问题等不太适用。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
3、所谓组织诊断是指一个组织系统主动
积极地对自身进行各方面的考察分析，以发现
潜在问题的方法。
这如同对一个目前处于健康状态的人主
动进行体格检查以早期发现疾病隐患一样。
组织诊断可以包括自我诊断、社会诊断和
专家诊断。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
①自我诊断是指组织内部定期或不定期检
查各方面的情况，或对比同一系统中其他组织
的情况，以发现潜在问题。
但是，由于“当事者迷”和自我认识的
主观性，自我诊断发现问题往往出现低效率和
不客观的情况。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
② 社会诊断是指一个组织系统通过调查与
自己有关的社会部门、单位或个人，从各个不
同角度的评价中发现自己潜在的问题。
但是，由于一个组织面对大量的复杂的
社会有关单位和人员，所以评价者的价值认识、
利益趋向、素质水平的不一致将会使诊断结果
趋于复杂和不统一，形成系统的认识还需要一
个再分析和整理的过程。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③ 专家诊断是指本组织定期或不定期地邀
请专业分析部门对自己进行全面检查，发现潜
在问题。
由于专业分析部门，掌握高水平的技术方
法，且以发现问题、提供解决方案为专一的工
作目标，所以诊断结果比自我和社会诊断更具
有客观性和认识的系统性。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
4、组织诊断的最大特点就是可以主动地发
现问题。
一个问题若完全暴露之后再进行解决，往
往会造成较大的损失。
如果一个组织系统，包括政府系统能经常
主动地, 诊断检查,,防患于未然，则可以避
免损失或减少损失的程度。
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（三）政策问题搜寻系统
对于一个国家或社会来讲，只有主动、全
面地搜寻问题，才能及时发现问题、抑制问题
的恶化和尽早地解决问题。
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
为了不使自己处于问题恶化而造成被动地
位，而有必要建立健全政策问题主动搜寻的社
会系统。
1、所谓政策问题的社会系统
是指针对政策问题的搜寻和发现，政府、
政党、社会团体、企事业单位、新闻媒介和专
业分析机构所构成的及时、准确地发现政策问
题的工作体系。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这种工作体系的完善，将形成一种机制，
使政策问题一旦出现便会被及时发现。
在现实中，以上各有关部门都在自己的职
责范围内透视社会，以发现和提出政策问题。
但是，随着现代社会的复杂化，政策问题也越
来越呈现出多样化、交叉化、变化快等特点。
因此，现实中的各个有关部门应该强化统
一，形成一种完善的搜寻系统，及时、准确、
全面地发现政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
①政府和执政党
政府和执政党担负着国家管理和宏观决策
任务，应该准确、及时地掌握社会各领域发生
的政策问题。
政府的各职能部门也应该准确、及时地掌
握自己工作领域和工作范围内发生的政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
②社会团体
社会团体一方面代表着团体成员的利益，
另一方面也代表着国家的利益，应该准确、及
时地掌握与自己团体系统有关的政策问题。
③企事业单位
在自身的生存和发展中，总是面临着大量
需要解决的问题，对问题准确、及时地掌握和
解决，将有利于自身更好地生存和发展。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
④新闻媒介和专业分析机构
本身就是要发现问题、提出问题，以引起
全社会或决策者的关注，工作目标和工作性质
将促使它们更加主动地在全社会范围内搜寻问
题。
作为社会个人来说，尤其是社会权威或专
家学者，既可以通过自己的研究，搜寻社会各
领域的问题，也可以根据自己的切身处境，搜
寻与自己有关的社会领域的问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这些系统对社会的交叉透视，将搜寻的问
题及时反馈到政府机构中，便可使政府能够全
面地把握问题，及时制定政策，有效地解决问
题。
这样，便形成了政策问题搜寻的社会系统。
这种搜寻系统如下图所示：
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
图中可以说明，在政策问题广泛主动的
搜寻中，政府发挥着双重职能。
政府既担负针对社会各领域主动搜寻问题
的职能，同时也担负接受来自政党、新闻媒介、
专业分析机构、社会团体、企事业单位和个人
搜寻信息的任务。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这样，政府能够全面掌握政策问题搜寻的
最终结果，并以此为基础制定政策解决问题。
因此，政策问题搜寻系统的建立、完善和
正常功能的发挥，对于全面主动地掌握和解决
问题，保证社会良性运转和正常发展将有很大
的意义。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
2、中国政策问题搜寻系统的现实
从中国现实来讲，保障政策问题搜寻系统
的有效运作应该从以下几个方面重点考虑：
①要敢于面对问题，将政策问题的出现和
存在视为社会发展的正常现象，以避免害怕暴
露问题的错误行为；
②要进一步明确政府公共管理和公共服
务的具体职能，以便科学确定政策问题的范围；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③以政府行政系统为中心，建立政策问题
搜寻的计算机网络，以全面快速地获取政策问
题的有关信息；
④政府行政系统要定期召开社会各界代
表参加的政策问题征询会议，以补充计算机网
络和政府调研部门所获取的信息，保障政策问
题搜寻的全面性。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
三、公共政策问题的分析
公共政策问题分析主要使用类别分析、层
级分析、类比分析、假设分析等方法。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
1、类别分析
政策问题的类别分析是指对政策问题情境
加以界定和区分。
政策问题是通过问题情境表现出来的。
所谓政策问题情境是某些以可观察的符号
系统表现的体现政策问题的客观状态与事实。
不同的政策问题总是对应着不同的问题情境。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
因此，要弄清政策问题，首先就必须对政
策问题情境加以识别，这种识别只能借助于经
验。
当出现问题情境时，政策分析人员就利用
个人的或集体的经验对问题情境进行分类处理。
对政策问题情境进行分类分析时，必须遵
循一定的原则：
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
实质相关原则。 类别的划分应当与政策问
题情境的事实、状态相一致；
类目穷尽原则。 所列出的问题情境类别必
须能涵盖所有的问题情境；
类目排斥原则。 所列出的每一个问题情境
类目必须是独立的，与其他类目是互相排斥的；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
单一分类原则。 在同一时间和空间中，对
问题情境的分类只能使用同一种分类标准。
政策问题的层次分析是为了确认导致政策
问题的原因。任何政策问题都是由一系列客观
的原因造成的，只有认清了引发政策问题的原
因，才能更好地认识政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
导致政策问题的原因主要有三类：
可能的原因、合理的原因、可行的原因。
①政策问题的 可能的原因 是指所有可能促
使政策问题情境产生的事件、行动或因素。
②政策问题的 合理的原因 是指以科学研究
与直接经验为基础所确认的导致政策问题的原
因。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③政策问题的 可行的原因 是指能够用政策
影响或用政策来解释的产生政策问题的原因。
3、类比分析
政策问题的类比分析主要是为了寻找某个
具体的政策问题与其他的政策问题的相似性。
在对政策问题的分析中，人们可以借助于
相似性来对政策问题的性质加以确认。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
如果某一政策问题与另一个已确认的旧的
政策问题是相似的，政策分析人员就可以从对
旧政策问题的把握中依据相似性来对新的政策
问题的实质加以确认。
政策分析人员经常使用下列四类相似性
比较：
① 人的类比；②直接类比；③模式类比；
④ 幻想类比。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
4、假设分析
假设分析是对结构不良的政策问题确认和
处理的一种手段。这种分析首先围绕政策问题
假设出两组相互冲突的立论，然后进行创造性
的综合。
假设分析是政策问题分析中综合性最强的
方法。
它除了前面所阐述的分析方法外，还具有
假设辩证的功能。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这种功能建立在, 冲突,,, 假设,,
,假设挑战, 等辩证过程的基础之上。
假设分析主要有以下几个阶段：
①利益关系人的确定。 所谓利益关系人是
指影响政策问题或受政策问题影响的人。
②假设的寻求 。这一阶段的任务是找出并
确认政策问题所依据的基本假设。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③假设的比较。 这一阶段的任务是对每一
组基本假设进行比较、评估，其目的是为了确
声各种基本假设的对错、优劣、异同，以便取
舍。
④假设的汇集。 这一阶段的任务是将前面
阶段提出并比较过的基本假设汇集起来，然后
再与利益关系人对应起来，要尽量将重要的政
策问题的利益关系人的基本假设列出来。
⑤假设的综合。 这一阶段的任务是对前面
阶段加以总结，综合出结论。
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第三节 公共政策目标的确定
一、公共政策目标
确立政策目标及评估标准是公共政策分
析过程的第二个功能活动或逻辑步骤。
1,公共政策目标及其相关概念
在公共政策分析的这一阶段，有三个密
切相关的概念：目标、指标和标准。
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第三节 公共政策目标的确定
①粗略地说，目标是决策者所追求的东
西或政策分析所要达成的目的；
②指标则是政策目标的具体化，是政策
目标的具体尺度（指数、数字或其他质的尺
度）；
③而标准则是评估政策成果或政策目标
实现程度的水准。
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第三节 公共政策目标的确定
2、目标在政策分析中的地位和作用
决策者应尽可能明确地说出他想要达到的
目的，以便对政策分析能有所帮助。
分析者的任务就是要使政策目标及取得
目标的方案明晰起来，澄清或辨明政策目标
是政策分析的一个关键。
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第三节 公共政策目标的确定
为了给公共政策方案的选择提供合理的
基础，必须首先弄清楚要达到什么样的目的。
除非明确一项政策或项目所要取得的目
标是什么，否则，关于各选方案、成本、利
益一类的信息就没有太大的价值。
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第三节 公共政策目标的确定
二、公共政策目标的确定
1、确定目标的困难因素
目标的认定在政策分析中非常重要，然
而却十分困难。
这些困难主要来自于目标所隐含的价值
因素、决策者政治上的考虑和目标的重要性
及冲突三个方面。
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第三节 公共政策目标的确定
① 价值因素
政策目标以特定的价值判断作为先决条
件，这种对价值因素的蕴涵使得目标的认定
相当困难。
政策目标关键取决于社会以及社会成员
个人的价值判断或价值观。
价值观或价值判断取决于个人或集团在
社会中的经济和政治地位、利益、伦理道德、
传统与历史等因素，因而主要是一种主观判
断。
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第三节 公共政策目标的确定
②政治原因
目标认定的困难部分地来自于政治上的
原因。
公共政策目标是政治过程的产品，而不
是个人决定的产品，因此，政治上的考虑是
一种不容忽视的因素。
决策者出于政治上的考虑，往往也会把
目标故意弄得模糊或不明确陈述。
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第三节 公共政策目标的确定
同时，利益团体的存在及其对公共决策
所施加的影响也增加了目标认定的困难，决
策者在确定政策目标时要受不同的利益集团
的影响甚至操纵，这就使政策目标的确定出
现困难。
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第三节 公共政策目标的确定
③目标的多重性及冲突
政策目标的多重性及冲突是导致目标认
定困难的一个方面的原因。
现实的公共决策目标往往是多方面的，
而不是单一的。
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第三节 公共政策目标的确定
在这些目标中，既有主要的，又有次
要的；既有长期的，又有近期的；有的目标
可能是相互补充的，有的则可能是相互冲突
的；有些目标不是定量的，而是定性的。
这种多目标及目标冲突，使得确定目标
十分复杂和困难。
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第三节 公共政策目标的确定
2．确定目标的途径与方法
①价值分析
第一、价值判断构成政策目标的基本
前提或依据。
第二、价值（观）是由复杂的历史、地
理、心理、文化和社会经济因素所决定的超
理性或非理性的既成的东西，而不是合于理
性的思考结果。
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第三节 公共政策目标的确定
第三、价值分析中主要涉及的东西是：
政策及其目标的价值含义、价值的一致性，
绝对价值和相对价值。
第四、为澄清目标而作价值分析，主要
解决目标反映谁的价值观，目标相关群体的
利益等问题。
第五、价值观主要是一种超理性的东西，
因而难以作理性的分析或定量研究。
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第三节 公共政策目标的确定
②政治分析
必须考虑影响政策目标的政治因素尤其
是决策者的政治立场和政治需要以及各种利
益团体对政策目标的影响。
③处理多重的和冲突的目标
处理多重的和冲突的目标是认定目标的
一个基本而又困难的任务。在这方面，学者
们提出了一些分析系统及方法。
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第四节 公共政策方案的规划
一、公共政策方案
二、公共政策方案的规划
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第五节 公共政策的抉择与合法化
一、公共政策的抉择
二、公共政策的合法化
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第三节 公共政策目标的确定
④目标最优化的方法及技术。
多目标的最优化问题实质上是在各种目标和
各种限制条件（约束）之间寻求一个合理的
妥协问题。在一般决策分析以及公共决策分
析中，人们提出种种方法及技术来解决多目
标决策问题。
早在 1896年帕累托就提出这个问题，他把许
多本质上不可比较的目标化成一个单一的目
标；
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第三节 公共政策目标的确定
1951年库普查尔斯和库璃提出目标规划，
不仅使一些目标最优，且尽量与原定目标值
靠近；
1963年托德从控制论的角度提出多目标
问题；
70年代以后人们又提出了许多新的方法。
根据陈湛匀在, 现代决策分析概论, 一书中的讨
论，目前常用的多目标决策分析的方法和技
术及其应用如下：
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第三节 公共政策目标的确定
（ 1）化多为少法；
（ 2）重排次序法；
（ 3）分层列序法；
（ 4）直接求非劣解法；
（ 5）层次分析法。
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第四节 公共政策方案的规划
一、公共政策方案
所谓方案就是工作的计划，也是制定的法式。
1、方案规划的含义
所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研
究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，
它包括问题界定、目标确立、方案设计、后
果预测、方案抉择等五个环节。
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第四节 公共政策方案的规划
2、方案规划的特征
（ l）方案规划的目的是为了解决既定的政策
问题；
（ 2）方案规划的基本内容是方案设计和方案
择优；
（ 3）方案规划既是一种研究活动，又是一种
政治行为。
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第四节 公共政策方案的规划
二、方案规划的原则
1．信息完备原则。信息是方案规划的基础
和依据。方案规划实际上就是一个与政策有关
的信息输入 —— 处理（规划方案） —— 输出的
过程。信息的搜集、加工和处理，贯穿于方案
规划的整个过程。政策的科学性是与信息的全
面性、真实性成正比的。信息越全面、准确，
方案规划就越具有科学性。
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第四节 公共政策方案的规划
2．系统协调原则。在方案规划时，要从
系统论的观点出发，进行综合分析。要将整体
利益与局部利益、内部条件与外部条件。眼前
利益与长远利益、主要目标与次要目标相结合。
要注意各项政策之间的相互联系、相互影
响、相互制约关系，从而使各项政策成为一个
有机整体，相互支持，协调配套。
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第四节 公共政策方案的规划
3．科学预测原则。所谓科学预测，就是
在正确的理论指导下，按照科学的原则、程序
和方法对未来情况进行估计的活动。
方案规划中只有运用科学预测，对于未来
条件变化、方案执行结果及其影响等方面进行
预测分析，才有可能制定出正确的政策，避免
政策失误。
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第四节 公共政策方案的规划
4．现实可行原则。政策总是要付诸实施
的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有
可行性。
而政策问题的决策，包含了诸多复杂的因
素，只有通过综合的、全面的可行性分析，才
能得出方案是否可行的结论。
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第四节 公共政策方案的规划
5．民主参与原则。
方案规划中的民主原则首先就体现在，政
策是否能真正反映人民的要求和愿望，是否能
最终使群众获得利益。
其次，它要求政策能保障人民在国家政治、
经济、文化生活等各个领域中，享有同等的权
利和利益分配。
再次，它要求重视发挥专家智囊团的作用。
西南民族大学
第四节 公共政策方案的规划
6．稳定可调原则。
政策既要保持连续性和稳定性，考虑与原有
政策的衔接或过渡，避免朝令夕改，大起大落；
又必须随环境的变化而做出相应的调整与变
动，在方案规划时要从长远出发，给政策留有
余地，并准备好应变措施。
三、方案规划的程序
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第四节 公共政策方案的规划
从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标
确立、方案设计。
后果预测和方案比较与抉择五个相互关联又
相互区别的阶段或环节。
（这将在政策预测的程序中加以讨论）。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
一、公共政策的抉择
针对一项政策问题的解决，一般情况下总要
规划出多个有关方案。政策方案的选优是指针
对一项问题的解决，在数个有关方案之间进行
比较、分析、筛选，确定最优方案作为最终采
纳方案的过程。
1．方案选择标准
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第五节 公共政策的抉择与合法化
许多学者对方案选优的具体标准提出了自己
的观点，这对政策方案选优实践具有一定的参
考意义。不论是相对标准还是绝对标准，都包
含着具体的要求，也就是标准要具体化。
一种观点认为，政策方案的选择要遵循价值
标准、优化标准和时效标准。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
价值标准是一个包括各种价值指标的系统，
既包括社会统一的价值认识，也包括方案本身
的经济、社会和学术价值。
优化标准是指政策方案在资源配臵和效益上
达到成本费用最小、效益最大的标准。
时效标准一是指政策目标达到的时限规定是
否科学，时限太短有可能脱离现实，时限太长
又会趋于保守；二是指政策出台是否适合时宜。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
概括说来，方案选择标准可以分为两种，即
相对标准和绝对标准。
相对标准是指现有方案比较下“相对优化”
的要求。采用这种标准选优，即比较现有方案，
哪个最好就确定哪个为最终方案，方案的优劣
是相对其他方案而言。
绝对标准是指最终决策的既定要求，
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第五节 公共政策的抉择与合法化
由此形成主、客观相对标准和主、客观绝对
标准。
客观标准是指客观存在的要求和条件，包括
目标、利害、适应性与公共关系等原则。
目标原则是指方案与政策目标的接近度，方
案是否脱离目标要求或是较好地体现目标要求。
利害原则是指方案推行所获得利益高低、可
能的危害性大小或风险程度。
西南民族大学
第五节 公共政策的抉择与合法化
适应性原则是一种现实可行原则。一方面要
看方案能否更好地适应现实环境，有没有灵活
性和伸缩性；另一方面指政策调适对象和执行
组织能否很快适应。
公共关系原则是指政策方案是否能更好地有
利于建立良好的社会形象和声誉，是否能够更
好地产生社会公共效益。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
主观标准是指方案选择的有关人员心目中主
观确定的要求，可以包括乐观、悲观、折中和
满意等原则。
乐观原则是指从方案最乐观的可能性、最理
想的结果和预测的最大效益出发来选择方案。
这一原则有可能选中效果最好的方案，但也有
可能冒一定的风险。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
悲观原则是指为了避免风险，从最保守的可
能性、最差的结果和预测的最小效益出发，选
择最稳妥的方案。这一原则可以避免风险，但
也有可能效益较低。
折中原则是介于乐观与悲观之间的一种选择
标准，它往往采用“乐观系数”计算各方案的
折中效益值，然后选择折中效益值最大的方案。
折中原则可用以下公式说明：
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第五节 公共政策的抉择与合法化
若
P＝乐观系数，且 0.5≤P≤I
A＝方案的最大效益预测值
C＝折中效益值
B＝方案的最小效益预测值
i＝备选方案＝ l,2,……, n
则
Ci＝ P·A十（ 1－ P） ·Bi
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第五节 公共政策的抉择与合法化
这一公式说明,C值越大，方案的折中效益
值越大，也就越应中选。
满意原则是指各种待选方案中没有被认为最
佳的方案，同时也没有能力或时间去重新规划，
那就可以选择一个相对, 满意, 的方案，以省
去重新规划的费用和时间。满意原则实属一种
主观相对标准。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
2．方案选择的逻辑方法
政策方案选择的方法很多，从逻辑上来考虑，
可以概括为两种，即筛选法和归并法。
筛选法是通过对备选方案各方面的比较，按
照选择标准优胜劣汰，确定合格方案或最优方
案，淘汰不合格的方案。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
这种筛选可以包括直接选优或间接淘汰选优。
直接选优是指根据选择标准，直接选出合格
的方案；
间接淘汰选优是指在合格方案不好确定的情
况下，寻找不合格的方案逐步淘汰，最后间接
找出合格方案。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
假设在 A,B,C,D四个方案中进行选择，直
接选优的逻辑过程为：
若 A优于 B,A优于 C,A优于 D，则 A为合格方
案。
间接淘汰选优的逻辑过程为：
若 B劣于 A,B劣于 C,B劣于 D，则 B首先被淘
汰，保留 A,C,D，继续比较；
若 C劣于 A,C劣于 D，则 C第 H被淘汰，保留 A、
D，继续比较；
若 D劣于 A，则 D第三被淘汰,A为合格方案。
西南民族大学
第五节 公共政策的抉择与合法化
归并法是指待选方案中没有一个合格方案，
而不合格的方案又各有自己的长处时，一方面
可以将各个待选方案的长处归并到一起，形成
一个新的合格方案，另一方向也可以将数个待
选方案的长处归入一个待选方案中，使这一方
案成为一个新的合格方案。这种归并法实际上
是一种重新规划或修订意义上的选择方法。
西南民族大学
第五节 公共政策的抉择与合法化
假设 A,B,C三
个被选方案中没有一
个符合标准的合格方案，
但其又各有长处，这样
一方面可
以将
西南民族大学
第五节 公共政策的抉择与合法化
二、公共政策的合法化
一项政策方案被确定为最终采纳方案之后，
为了使其能在现实中具有权威性与合法性，还
要经过行政程序或法律程序使之合法化。
在政策合法化的过程中，政府决策者和立法
机构将起着主要作用，决定着政策方案能否进
入实际执行。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
1、公共政策的合法化的概念和意义
①所谓政策合法化，是指法定主体为使政策
方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实
施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政
策的行为过程。这可以从如下几个方面来把握：
（ 1）所有的政策，包括中央政策和地方政策、
法律和其他形式的政策，都有其合法化过程；
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第五节 公共政策的抉择与合法化
（ 2）政策合法化是有目的的活动；
（ 3）政策合法化是法定主体依照法定权限所
实施的活动；
（ 4）政策合法化是主体依照法定程序所实施
的一系列行为过程。
②政策合法化在政策过程中占有举足轻重的
地位，它在实践上具有重要意义：
（ 1）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，
又是政策执行的前提；
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第五节 公共政策的抉择与合法化
（ 2）政策合法化是决策民主化、科学化和
法制化的具体体现；
（ 3）政策合法化是依法治国的需要。
2、政策合法化的主体及其权限
① 政策合法化的主体
政策合法化的主体是依法有权使政策方案获
得合法地位的国家机关。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
合法化主体具有宏观上的广泛性和微观上的
特定性两个显著的特征。
所谓宏观上的广泛性是指，从总体上看，政
策合法化的主体是相当广泛的，有权使政策方
案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策
合法化的主体。
所谓微观上的特定性是指，每一项政策方案
的合法化主体都是特定的。
② 政策合法化的权限
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第五节 公共政策的抉择与合法化
法律针对不同的国家机关规定了不同的职权，
政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使
相应的政策方案合法化。
超越法定权限，就不能制定和颁布政策。主
体在政策合法化过程中应注意的权限问题是：
（ 1）主体要有合法依据；
（ 2）注意政策所及事项、地域、措施和手
段等的职权限制；
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第五节 公共政策的抉择与合法化
（ 3）注意滞后法律的效力问题。
3、政策合法化的过程或程序
①政策合法化的程序。
它指的是政策方案获得合法地位的步骤、次
序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后
才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往
又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方
案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法
化程序。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
② 政策合法化程序的相对性和政策合法化
程序，应该说是从政策规划的终点 —— 方案选
优或者说是政策方案的最终决定后开始的。
政策合法化过程并不简单地表现为通过与
颁布政策。
通过政策，就意味着先要讨论、审查政策
方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容
进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满
意。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
这么一来，政策规划阶段所说的对政策方
案的, 最终决定,,似乎又从政策规划阶段开
始。
③行政机关的政策合法化过程。
政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧
密相联的。领导体制的不同往往导致政策合法
化过程的不同。我国的行政首长负责制是建立
在民主集中制基础上的。
在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明
显。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
在行政首长对政策方案的决定、签署之前，
有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策
方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议
或全体会议讨论决定的法定制度，是与行政机
关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合
法化程序的相对性原理，我们可以把这些做法
或制度也看做是我国行政机关的政策合法化过
程。
④立法机关或权力机关的政策合法化过程。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
议会、国会、人民代表大会等，因其主要职
权是立法，所以人们往往把它们看做立法机关
的同义语。研究立法机关或权力机关的政策合
法化过程，不能局限于立法过程甚至中央立法
机关或最高国家权力机关的立法过程。立法机
关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能
完全一致，但基本上包括提出议案、审议议案、
表决和通过议案、公布政策等环节。
4、政策法律化
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第五节 公共政策的抉择与合法化
① 政策法律化，顾名思义，就是政策向法律
的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关
依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法
必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法
活动，所以又称政策立法。政策法律化是政策
合法化的一种重要而又特殊的形式。政策法律
化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法
的程序。
②政策法律化的主体。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
政策法律化的主体就是依法有权把政策转
化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机
关。在三权分立国家中，传统上国家立法权只
能由议会行使，政府没有立法的权力。现代国
家的政府有扩增立法权的趋势。我国过去实行
的基本上是一种高度中央集权的立法体制。
1982年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发
展，行政机关被赋予明确的立法权，地方立法
权也不断得到发展。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
③ 政策法律化的条件。
政策法律化并非所有政策都转化为法律。
只有具备如下两个条件的政策才可以转化为
法律：
（ 1）有立法必要的政策；
（ 2）成熟、稳定的政策。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
④ 政策法律化是政策合法化的一种重要而
又特殊的形式。
政策合法化属于政策制定的范畴，是经政
策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，
政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。
（三）
张为波
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第三章 公共政策问题与公共政策的制定
本章知识点,
公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策问题的形成、提出与分析
公共政策目标的确定
公共政策方案的规划
公共政策的抉择与合法化
本章重点：
公共政策问题的形成与认定
公共政策的制定
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第三章 公共政策问题与公共政策的制定
本章难点,
公共政策的抉择与合法化
思考题,
1、试述公共政策问题的基本属性和形成因素。
2、公共政策目标的概念是什么？
3、试述现代决策对决策者的要求。
4、试述公共政策抉择的合法化的目标模式、内
容和途径。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策问题是指政府制定、执行政策
所要解决的问题的总称。
每一项公共政策的产生，都以需要解决的
问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。
因此，公共政策问题是公共政策产生的根
源。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
一、公共政策问题的界定
1、社会问题的定义
问题可以由自己认定，也可以由他人代为
认定，一旦认定了问题，就必须加以解决。
问题可以由自己认定，也可以由他人代为
认定，一旦认定了问题，就必须加以解决 。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
因此，社会问题可以定义为：
人的价值、观念、利益或生存条件遭受威
胁或产生矛盾而需要解决的问题。
2、社会问题的分解
将社会问题继续分解，可以发现社会问题
又由两个方面构成，即私人问题和公共问题。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
①私人问题
所谓私人问题，或称个人问题，可以理解
为是社会问题在少数私人身上的体现，包括个
人和其他非公共领域产生的问题。
②公共问题
所谓公共问题可以理解为是社会问题在多
数人身上的体现，及私人问题在一定程度的量
的积累。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
3、公共政策问题的界定
政府对于公共问题的解决，首先要把问题
纳入政府工作程序，或是宣布经社会广泛讨论
和反映的问题将要纳入政府的工作程序进行解
决。
政府的这些举动，预示着解决问题的公共
政策将要出台。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
因此，可以这样认为：公共政策问题是指
应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的，
且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府
工作程序，开始实际解决的社会公共问题。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
4、公共政策问题界定的意义
一种观点曾认为，政策问题是既定的，明
显地摆在那里，没有再研究和说明的必要，人
们需要研究的是如何科学有效地解决问题。
另一种观点也曾认为，以问题为主题的系
统研究是社会学的范围，而不属于政治学，更
不属于政策科学。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
但是，长时期的政策实践已经使人们充分
认识到，公共政策问题即使是既定的，也是政
策分析的起点和公共政策产生的前提。
抛开政策问题的研究，就等于取消了政策
研究的起点，也不能说明政策动态运行的整体
过程。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
鉴于政策问题在政策分析中的重要位臵，
成熟的政策科学家开始充分注意到其理论研究
和现实分析的重要性。
在公共政策动态运行过程中，政策问题的
认定属于第一个环节。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
面对需要解决的问题，第一个步骤不应
该是忙着分析研究如何解决问题，而应该是先
查明面对的究竟是一个什么问题，通过界定、
描述、说明等方法掌握住问题的现象、本质、
原因、发展变化后果及其他相关因素。
这一环节将直接影响到下一步政策方案的
规划制定和政策的有效执行。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
因此，政策问题的认定也是达到解决问题
这一目的的客观步骤。
二、公共政策问题的内容
公共政策问题的内容主要包括三个方面，
即公共政策的领域、范围和解决方式。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
1、公共政策问题包含的领域
不同领域有不同的公共政策体系，也有不
同的解决政策问题的特殊条件、资源和手段。
因此，在确认政策问题时，必须首先确定
其所属的领域，弄清政策问题的性质界限。这
样才能有助于保持各个领域中公共政策的连续
性。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策的领域和性质界限一般划分为若
干类别，如政治问题、经济问题、科技问题、
教育问题、人口问题、环境保护问题、军事问
题外交问题，等等。
由于社会生活是有机联系在一起的，各个
领域也是相互渗透、交融的，因此，有时一个
政策问题的性质界限可能是交叉重叠的。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
2、公共政策问题的范围
政策问题不但在性质界限上是分属于不
同领域的，在空间界限上也是分属于不同区域、
层次、部门的。
对于一个国家来说，存在地区之间的差异；
对于一个地区来说，存在不同部门的差异；对
于同一个部门来说，存在不同层次的差别。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
因此，必须强调政策问题在不同地区、不
同部门、不同层次上的变通性、特殊性。
有时，在某个地区被确定为是政策问题的
客观状况和事件，可能到了另一个地区则不是
政策问题；
在一个部门成为政策问题的状况，在另一
个部门可能还没有上升为政策问题；
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
在下一个层次上某种状态已经是非解决不
可的政策问题，而到了上一个层次上，可能就
不再是政策问题了。
3、公共政策问题的解决方式
不同的政策问题应当运用不同功能的政策
去解决。
按政策的功能来划分，可以把公共政策区
分为 指导性政策、分配性与再分配性政策、限
制性政策 等。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
与此相对应，公共政策问题也可以划分
为指导性政策问题、分配性与再分配性政策问
题、限制性政策问题。
一般地说，指导性政策问题是对国家的整
体发展产生影响的问题；
分配和再分配性政策问题则是涉及各个行
业、产业、部门、企事业单位以及社会成员之
间有关资源调整、转移和利益分配的问题；
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
当然，有些公共政策问题可能既是分配与
再分配的问题，又是限制性问题。
三、公共政策问题的属性
从公共政策问题的含义中，可以看出它的
一些明显特征。但是就其自身说来，又可以体
现出一定的内在特征。概括说来，其内在特征
主要表现为相关性、主客观统一性和发展变化
性。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
1、相关性
公共政策问题的相关性是指任何一项公共
政策问题都不是毫无联系的孤立个体。
它一方面要与其他社会公共问题息息相关、
互为因果，体现为一种横向相关性；
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
另一方面它又是历史问题演变发展的结果，
与历史问题体现出一种纵向相关性。这样，不
论是横向还是纵向，都有许多因素与政策问题
相联系。
公共政策问题的横向相关性提示人们，
在分析解决一个问题时，一定要注意到它连锁
性的影响。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
2、主客观统一性
政策问题的主客观统一性是指政策问题的
形成，从社会实践角度来说，是客观现象和主
观认识的统一体。
客观现象，如通货膨胀、失业、犯罪、自
然灾害、环境污染、企业效益低等，这都是公
共政策问题的实质性内容，也是客观现象。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
没有人的主观认定，客观现象再严重，也
不能成为政策问题。
而如果没有客观现象作为基础，单纯的、
脱离客观基础的主观认定，也必然导致问题分
析和政策制定的失误。
脱离主客观统一性的认定标准，必然导致
政策失误。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策问题的主客观统一性，要求人们
在分析解决政策问题时一定要注意到主观认定
和客观现象的一致。
客观现象显示已经出现问题，那就不能臵
之不理不去认定，而要尽快认定和解决，而客
观现象没有显示出问题时，也不要主观上拟造
问题，造成公共资源的浪费。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
在实践中解决这一问题有一个突出的难点，
即面对已经出现的客观现象，如果认识不统一，
应该如何解决。
对于客观现象的本质认识，鉴于价值、利
益的多元性，社会任何一方面的观点都可能带
有主观片面性。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
主观片面的认识如果成为决策基础，必然
导致公共政策失误。
解决这一问题的关键就在于要建立一种
社会公共决策机制，通过法定的民主政治程序，
使政策问题的主客观因素达到统一。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
3、发展可变性
公共政策问题的发展可变性是指政策问
题经过认定之后，虽然具有相对的稳定性，但
是它又将随着问题解决的程度、影响范围的变
化和时代的推移产生变化和发展。
公共政策问题的发展可变性与它的纵向相
关性密切联系。
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第一节 公共政策问题的界定、内容和属性
公共政策问题的发展可变性提示人们，在
分析解决某项政策问题时，必须看到发展变化
的各种可能性，防止陷入因为问题发展变化而
造成的被动局面。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
一、公共政策问题的形成
产生问题总有原因。
认清公共政策问题形成的原因，是分析认
定政策问题的性质及制定有效政策解决的关键。
由于政策问题具有主客观统一性，所以政
策问题产生的原因需要从主客观两个方面去探
索。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（一）社会流行观念
从政策问题的主观性来讲，社会流行观念
是导致政策问题提出的原因之一。
所谓流行观念是指社会上基于思想文化传
统，对政策问题产生原因的普通层次的直观认
识。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
美国学者劳瑞认为，流行观念是人们基于
部分事实或对实际现象观察不全乃至曲解的情
况下建立的一般认识。
这种流行观念将直接从主观上导致政策问
题的提出。
台湾学者林水波、张世贤认为，在政策问
题原因的分析认定中，有三种流行观念产生着
较大的影响，即自然观念、人性恶观念和内在
素质观念。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
社会流行观念的形成是传统社会思想文化
意识积累所致，其中既有理性的成分，也有非
理性的成分。
非理性成分的存在必然导致流行观念的主
观片面性。社会流行观念强调了一般性社会认
识对政策问题产生的影响作用，从一个侧面反
映出政策问题产生的原因。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
但是，政策问题的产生应该是主观认识与
客观现象的统一。社会流行观念在与客观现象
本质不统一的时候，也就必然导致政策问题提
出与认定的失误。
（二）社会现状的理性分析
从政策问题的主观性讲，人们对社会现状
的理性分析也会导致提出政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
社会学家鲁宾 ·唐纳德和温伯格认为，理
性地透视整个社会，可以从社会病态、社会解
组、价值冲突、偏差行为和主观认定等五个方
面分析出政策问题形成的原因。
（ 1）从社会病态的角度来看，社会政治、
经济、文化、生活、思想、行为往往处于不正
常状态。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
社会正常的标准也是一个较难准确定义
的问题。概括来说，有序、发展、乐观、向上
可标志社会的正常；
而运转秩序混乱、各领域多年停滞不发展、
人民生活水平多年未见提高、思想悲观、行为
变态则都标志社会的不正常。
病态的社会必然导致一系列政策问题的出
现，而解决问题的根本在于有效地治理社会。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（ 2）从社会解组的角度来看，社会有序的
正常运转，基于传统思想认识、行为规范与现
实客观要求的一致性。
而当新旧社会更替、科技文化的发展、生
产力水平的提高导致社会现实客观情况变化时，
便会出现旧有的思想行为规范、旧有的文化与
新思想、新规范、新文化的冲突。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这种冲突将导致原先社会结构的解组。在
社会解组的过程中，旧的规范已经崩溃，不再
适应社会需要，而其惯性又在对新规范的建立
产生着强大的阻碍，新旧矛盾必然要引发大量
的政策问题。
这类问题解决的关键在于使社会观念快速
转变，使新的规范和制度尽快完善。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（ 3）从价值冲突角度来看，社会上存在
着不同的利益追求和精神追求，不同的利益目
标和不同的精神目标又将导致不同的价值认识。
价值认识的多元化是一种不以人的主观意
志为转移的客观存在。
多元的价值认识如果不能通过协调那就必
然导致价值认识的冲突，价值认识的冲突又将
导致行为的冲突。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
在这种情况下，协调并存的多元价值观念，
也就成为政策问题。
价值冲突既表现在人与人之间，也表现在
利益团体、社会阶层之间，甚至国际间。
解决问题的关键不在于强行使社会价值认
识保持一致，而在于通过协调达到多种价值认
识的共存。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（ 4）从偏差行为的角度来看，如果一定数
量的行为违反或脱离以法律、规章为代表的社
会现行规范的要求，也就必然引发政策问题。
违反社会现行规范的行为，称偏差行为。
社会犯罪及违法、违章、违纪是最典型的
偏差行为。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
解决这类问题的关键在于通过有效手段，
包括惩治、教育、严格管理等，使广泛的社会
行为符合社会现行规范的要求。
（ 5）从主观认定的角度来看，一些政策
问题的产生有可能是个人或团体主观界定的结
果。
政策问题的主客观统一性告诉人们，任何
政策问题都将在客观现象的基础上通过主观认
识和描述环节得以产生。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
而结构质量越趋于不良，层次越趋于宏观，
主观认识和描述就越复杂和越不统一。
对于复杂且宏观的现象，是否能够成为政
策问题，关键取决于决策者和全社会的主观界
定。因此主观界定也被列为政策问题形成的原
因之一。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
以上五种角度的理性透视分析为政策问题
形成原因的分析研究提供了一个模式，具有一
定的政策科学研究意义。
但是，从中也可以看出，这五个方面既是
一定层次上的原因，也是另一层次上的结果。
这五种透视角度在现实中可以被看作五种
客观现象，其背后必然还有更深层次的原因，
即什么原因导致的社会病态、社会解组、价值
冲突、行为偏差和主观认定？
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这一点仍然需要进一步分析探究。
同时，一些政策科学家也认为，五个方面
组成的理性分析模式是社会科学家观察研究社
会的方法，是现实社会的理论认识方式之一，
虽然在层次上高于流行观念，但是也仅限于社
会科学家分析认识的社会状态，因而也存在一
定的片面性。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（三）政策问题形成的客观因素
美国学者詹姆斯 ·安德森认为，政策问题
的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件
引发。这些特定的自然现象或人文事件便成为
政策问题形成的, 引发机制, 。
1、政策问题形成的, 引发机制,
这些自然现象或人文事件也就成为政策问题形
成的客观原因。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
在詹姆斯 ·安德森看来，一个国家内部发
生的特定自然现象或人文事件称为政策问题形
成的, 内在引发机制, ；
国际上发生的、对一个国家内部产生影响
的特定自然现象或人文事件称为政策问题的
,外在引发机制, 。
这些特定自然现象或人文事件的出现，必
然要在客观上引发政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
2、政策问题内在引发机制可以包括以下
几种情况：
①各种自然灾害。
例如：旱灾、水灾、火山、地震、台风等。
这些自然灾害既有突发型的，又有长久型
的。
从未发生过或很少发生的灾害突然发生，
属于突发型；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
长年处于可能发生状态的或每年必定发生
的灾害则属于长久型。
自然灾害一旦发生，必将极大地影响人民
的利益，因此也必将引发政策问题。对于长久
型自然灾害，政府一般都设有常设机构进行监
测和负责政策实施。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
②意外的人文事件。
例如：社会暴乱、阴谋政变、政治谋杀、
劫机、恐怖活动及其他人为的灾害。
人为灾害造成的直接利益损失有可能小于
严重的自然灾害，但是其间接造成的利益损失
和社会不良影响将大于自然灾害。
因此，由人为灾害引发的政策问题更为政
府和社会关注。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③科技发展的副作用。
科学技术的发展与提高，一方面导致工业
化程度的提高，导致社会生产力水平和国民收
入的提高；
另一方面也往往产生环境污染、交通拥挤、
电脑病毒破坏管理系统等副作用。
科技发展的副作用也将引发政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
④资源分配失衡。
资源是多方面的，既包括自然资源（如土
地、森林、矿产府岸线等），也包括社会资源
（如政治权力、社会地位、人力、信息、市场
等）。
对于一个国家来说，在资源分配均衡的
状况下，只涉及如何利用资源发展这一问题；
在资源分配失衡的情况，损益的地区或
社会集团为获取资源必然引发政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
⑤生态变迁。
生态一般指生物之间、生物与非生物环境
之间的相互关系。
对于人类来说，生态可以理解为人与人、
人与生存环境之间既联系又制约而形成的生存
格局。
生态的变迁将破坏原先的生存格局，迫使
人们一方面要保护原有生态，另一方面要面对
现实适应新的变化、这也必然引发一系列政策
问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
例如人口增长形成强大的人口压力、乡村
人口涌向城市使城乡人口比例失衡、环境污染。
水土流失、绿色植被减少、土地沙漠化等
造成人类生存环境的威胁，都是严峻的政策问
题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
3、政策问题的外在引发机制。
包括以下几种情况,
① 战争。
② 国防科技的发展。
③ 国际冲突。
④ 国际关系格局的变化 。
⑤ 全球性经济危机。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
①战争。
不论是军事侵略、反抗侵略还是内战，都
将在有关的国家引发政策问题。
战时要将国家纳入战争轨道，战后又要修
复战争的创伤。
同时，只要战争爆发，不卷入战争的国家
也要针对自身利益考虑制定有关对策。
因此，战争将引发全方位的政策问题。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
② 国防科技的发展。
国防科技的发展将直接导致战争武器的更
新换代和世界性的军备竞赛。
武器的发展总是一种潜在的战争因素。
它一方面将人类臵于核战争、化学战争、
生物战争和常规战争的阴影下；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
另一方面也引发了军备竞赛、战略武器控
制、裁军等一系列国际政治问题。
一个国家总要拥有自己的国防力量，发展
现代国防科技是提高国防水平的有效手段之一，
这是无可争议的。
但是将国防发展臵于国际背景下，就将引
发许多复杂的政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③ 国际冲突。
由于利益的竞争，国际上总会出现一系列
冲突，而冲突的加剧便发展成局部战争，继续
发展便会演变成世界战争。
就目前中东地区来说，该地区相互冲突的
国家面临一系列政策问题，同时也使世界各国
时刻关注，进而制定自己国家相关的政策。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
④国际关系格局的变化。
国际关系格局也是一种既定的国际关系状
态。
在一个稳定的国际关系格局中，每个国家
都有相应的国际地位，国际间的联系和制约达
到一种相对的均衡。
而这种格局一旦发生变化，世界各国都要
面临新的政策选择问题，都要研究新的国际关
系格局，制定新的政策。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
在一个相对稳定的格局中，如果出现微妙
的变化，如敌对国家的秘密接触，外交使节的
反常往来等，也会引发有关国家的政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
⑤ 全球性经济危机。
在现代全球经济一体化的条件下，全球性
的经济危机必然引发各国的政策问题。
20世纪 30年代的经济萧条,70年代的石油
危机,90年代的亚洲金融危机等，均在世界范
围内产生了巨大的影响，导致在世界各国引发
了严峻的政策问题，所有国家都通过调整自己
的经济政策来摆脱经济危机对自身的威胁。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（四）社会基本矛盾运动
马克思主义辩证唯物论认为，矛盾是普遍
存在的，任何事物都体现为矛盾的对立统一。
1、矛盾的普遍性反映在社会过程中，最
基本的体现是生产力与生产关系、经济基础与
上层建筑的矛盾。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
在社会基本矛盾的运动中，以生产力、生
产关系构成的经济基础，以政治法律制度、意
识形态构成的上层建筑的内部，也存在着普遍
的矛盾运动。
马克思主义历史唯物论认为，生产力、生
产关系、经济基础、上层建筑构成了人类社会
的结构。以这些结构因素构成的社会基本矛盾
运动决定了社会现实与社会发展。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
从这种观点出发，有理由认为，社会基本
矛盾的普遍存在是政策问题乃至社会问题形成
的最终原因。
2、由于人构成了社会主体，所以社会基
本矛盾总要以人为中心来体现。
在现实中社会基本矛盾围绕着人，可以体
现为以下几个方面：
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
①人与自然的矛盾。
例如自然灾害、生态恶化、环境的污染等；
②人与社会的矛盾。
例如个人或社会团体不能适应和遵守社会
行为规范，旧的社会观念与新的社会观念的冲
突等从与人的矛盾，包括个人与个人、个人与
团体、团体与团体之间的矛盾，例如利益追求
或价值认识的冲突等；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③ 社会与社会的矛盾。
例如不同社会制度和信仰的国家之间的意
识形态或物质利益冲突、军事侵略和战争等。
因此，对于社会问题、政策问题的分析，
不能脱离社会基本矛盾现状，不能脱离对社会
结构因素内部的矛盾现状分析。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
3、美国当代社会学家丹尼尔 ·贝尔也曾经
在, 资本主义文化矛盾, 中勾画出现代资本主
义社会的结构，并从结构因素的矛盾中分析了
资本主义社会问题产生的原因。
贝尔认为，现代资本主义社会由 经济技术、
政治法律制度和文化艺术 三种要素构成。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
① 贝尔认为，现代资本主义社会的经济技术
体系追求的是功能理性和最大的效益；
②政治法律制度体系追求的是法制和程序；
③而文化艺术体系则追求的是想像性和自由
个性。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这样，文化艺术体系与经济技术体、政治
法律制度体系之间也必然形成强大的矛盾，从
而也构成了资本主义社会的整体矛盾。
这种矛盾的存在，就是资本主义社会中政
策问题及社会问题产生的原因。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
贝尔的理论虽然没有分析经济技术体系、
政治法律制度和文化艺术体系的各自内部矛盾，
但是，这种从经济基础到上层建筑的基本矛盾
分析，为我们认识资本主义社会政策问题产生
的原因提供了一个很有意义的角度。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
二、公共政策问题的提出
政策问题虽然是一种客观现象，但是必须
有人发现和提出它才能有意义。
一般来讲，个人、团体、政府、政党、新
闻媒介、专业研究机构都可能发现和提出问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
其中专业机构作用的发挥、基本方法的使
用、政策问题搜寻系统的建立和完善，是及时
发现政策问题的关键因素。
（－）专业机构的意义
1、台湾学者伍启元认为，虽然有多种途
径可发发现政策问题，但政府还是经常不能及
时确知或认清社会的若干问题。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
因此，有系统地成立以发现及分析问题为
主要任务的专业机构，是现代政府的主要任务
之一。
2、在现实社会中，政府机构往往由于工
作繁忙很少能一下子全部、准确、及时地掌握
所有的政策问题。
原因之一在于，如果一个问题的威胁是潜
在的、将来的，那将很少即刻引起政府机构的
注意。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
有关政府部门在忙于迫切需要解决的问题
时，往往会忽视潜在问题的威胁。
原因之二在于，现实问题的复杂性将牵扯
众多的因素，使单一的政府部门不能马上确定
自己应该负责哪些方面。
所有这些都需要专业机构的工作，及时发
现、分析和论证问题，为政府部门认定问题提
供科学有效的参考信息。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
3,现代专业政策分析机构, 往往具有力
量集中, 方向明确和高技术水平等特点, 从而
形成相对的优势 。
一个专业机构往往集中了大量的专业人才,
知识结构相对完善, 主要任务之一就是调查研
究, 发现问题, 提供决策咨询 。 这种人才结构
和工作性质会促使工作方向明确, 主动, 装备
和技术也往往达到较高的水平 。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这些都是非专业机构不可比拟的优势 。
从政策问题的及时主动发现和普遍掌握
来说, 国家领导, 政党领袖, 政府部门, 社会
团体, 新闻单位都应该设臵专业机构来及时主
动地发现政策问题, 独立的专业分析研究机构
也可以在问题的发现和解决中起到重要作用 。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
（二）提出公共政策问题的一般方法
现代决策科学理论认为, 所谓问题, 就是
现实情形与理想状态之间的差距和矛盾 。
当一个人, 团体组织的发展或社会的进程
与原先的要求, 设想不符时, 便是出现了差距
和矛盾 。
现实中的问题往往被大量的表面现象或
假象掩盖, 而不易被实质性的察觉 。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
因此，对于决策的有关人员来说，应该在
所有提供的信息资料中，包括与问题有关或无
关的资料信息中，剔除与问题无关的信息，提
取与问题有关的信息，以便真正发现问题。
因此, 发现问题的方法有多种多样, 一般
来说, 有例外原则, 偏差记录和组织诊断可以
视为发现和提出问题的基本方法 。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
1、所谓例外原则，是指通过现实情形与
理想状态的差距发现政策问题。
理想状态可以被认为是普遍认可的期望标
准, 也是未来发展的一种大致可靠的理想程度 。
① 例外原则的基础, 就是必须有一个期望
标准和理想程度作为要求 。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
将现实情形与理想要求相对照, 二者相符
属于正常, 二者不符则属于例外 。
发现了例外情况也就是发现了问题 。
这一点也正如张继志所说：, 所谓问题,
就是应有现象与实际现象之间的差距 。 发现问
题的捷径和方法, 就是比较目前的情况和原先
所期望情况之间的差距 。 发现差距, 就可以确
认问题 。,
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
②由于例外原则以期望标准为基础，所以
期望标准的确定是一个关键问题。
从宏观角度来说，法律制度、伦理道德观
念、社会行为规范、社会主导价值观念等，都
可以被认为是一种期望标准；
从微观角度来说，具体的行动规划、利润
指标、政策法规的要求、既定程序等，也可以
被认为是一种期望标准。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
利用例外原则来发现问题，是先出现问题
而后去发现，所以例外原则是发现问题的被动
方法。另外，出现了, 例外, 情况，有可能是
现实情况的问题，也有可能是, 理想, 的期望
标准的问题。
究竟是哪方面的问题导致出例外差距，要
针对现实情况进行两方面的具体分析。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
2、所谓偏差记录是以例外原则为思想基
础，监测现实，定期全面地记录所有的偏差和
例外情况，以发现政策问题的方法。
①含义,偏差记录可以反映出例外情况周
期性的发展变化规律，对于确定问题和解决问
题有着重要的意义。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
社会各领域的系统监测、统计、数字比较、
曲线分析等，都是采用偏差记录的方法发现问
题。
例如，对历年自然灾害、环境污染、市场
供求变化、刑事犯罪、交通事故、交通流量、
疾病的传染、学生的成绩等等方面的监测记录，
都可以准确地反映出问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
②意义,偏差记录是一种系统的、主动的
方法。
它所记录的不光是偏差和例外情况，而是
全面情况的监测记录。
这样既可以在全面监测中主动地发现问题
的苗头，也可以掌握问题变化的规律。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
然而，也正由于这种方法需要全面地监测
记录事物的发展，所以它往往需要高昂的成本
费用和高水平的监测人员。
这种方法对于解决宏观层次的问题和极其
复杂且信息不成系统的问题等不太适用。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
3、所谓组织诊断是指一个组织系统主动
积极地对自身进行各方面的考察分析，以发现
潜在问题的方法。
这如同对一个目前处于健康状态的人主
动进行体格检查以早期发现疾病隐患一样。
组织诊断可以包括自我诊断、社会诊断和
专家诊断。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
①自我诊断是指组织内部定期或不定期检
查各方面的情况，或对比同一系统中其他组织
的情况，以发现潜在问题。
但是，由于“当事者迷”和自我认识的
主观性，自我诊断发现问题往往出现低效率和
不客观的情况。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
② 社会诊断是指一个组织系统通过调查与
自己有关的社会部门、单位或个人，从各个不
同角度的评价中发现自己潜在的问题。
但是，由于一个组织面对大量的复杂的
社会有关单位和人员，所以评价者的价值认识、
利益趋向、素质水平的不一致将会使诊断结果
趋于复杂和不统一，形成系统的认识还需要一
个再分析和整理的过程。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③ 专家诊断是指本组织定期或不定期地邀
请专业分析部门对自己进行全面检查，发现潜
在问题。
由于专业分析部门，掌握高水平的技术方
法，且以发现问题、提供解决方案为专一的工
作目标，所以诊断结果比自我和社会诊断更具
有客观性和认识的系统性。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
4、组织诊断的最大特点就是可以主动地发
现问题。
一个问题若完全暴露之后再进行解决，往
往会造成较大的损失。
如果一个组织系统，包括政府系统能经常
主动地, 诊断检查,,防患于未然，则可以避
免损失或减少损失的程度。
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（三）政策问题搜寻系统
对于一个国家或社会来讲，只有主动、全
面地搜寻问题，才能及时发现问题、抑制问题
的恶化和尽早地解决问题。
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
为了不使自己处于问题恶化而造成被动地
位，而有必要建立健全政策问题主动搜寻的社
会系统。
1、所谓政策问题的社会系统
是指针对政策问题的搜寻和发现，政府、
政党、社会团体、企事业单位、新闻媒介和专
业分析机构所构成的及时、准确地发现政策问
题的工作体系。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这种工作体系的完善，将形成一种机制，
使政策问题一旦出现便会被及时发现。
在现实中，以上各有关部门都在自己的职
责范围内透视社会，以发现和提出政策问题。
但是，随着现代社会的复杂化，政策问题也越
来越呈现出多样化、交叉化、变化快等特点。
因此，现实中的各个有关部门应该强化统
一，形成一种完善的搜寻系统，及时、准确、
全面地发现政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
①政府和执政党
政府和执政党担负着国家管理和宏观决策
任务，应该准确、及时地掌握社会各领域发生
的政策问题。
政府的各职能部门也应该准确、及时地掌
握自己工作领域和工作范围内发生的政策问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
②社会团体
社会团体一方面代表着团体成员的利益，
另一方面也代表着国家的利益，应该准确、及
时地掌握与自己团体系统有关的政策问题。
③企事业单位
在自身的生存和发展中，总是面临着大量
需要解决的问题，对问题准确、及时地掌握和
解决，将有利于自身更好地生存和发展。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
④新闻媒介和专业分析机构
本身就是要发现问题、提出问题，以引起
全社会或决策者的关注，工作目标和工作性质
将促使它们更加主动地在全社会范围内搜寻问
题。
作为社会个人来说，尤其是社会权威或专
家学者，既可以通过自己的研究，搜寻社会各
领域的问题，也可以根据自己的切身处境，搜
寻与自己有关的社会领域的问题。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这些系统对社会的交叉透视，将搜寻的问
题及时反馈到政府机构中，便可使政府能够全
面地把握问题，及时制定政策，有效地解决问
题。
这样，便形成了政策问题搜寻的社会系统。
这种搜寻系统如下图所示：
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
图中可以说明，在政策问题广泛主动的
搜寻中，政府发挥着双重职能。
政府既担负针对社会各领域主动搜寻问题
的职能，同时也担负接受来自政党、新闻媒介、
专业分析机构、社会团体、企事业单位和个人
搜寻信息的任务。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这样，政府能够全面掌握政策问题搜寻的
最终结果，并以此为基础制定政策解决问题。
因此，政策问题搜寻系统的建立、完善和
正常功能的发挥，对于全面主动地掌握和解决
问题，保证社会良性运转和正常发展将有很大
的意义。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
2、中国政策问题搜寻系统的现实
从中国现实来讲，保障政策问题搜寻系统
的有效运作应该从以下几个方面重点考虑：
①要敢于面对问题，将政策问题的出现和
存在视为社会发展的正常现象，以避免害怕暴
露问题的错误行为；
②要进一步明确政府公共管理和公共服
务的具体职能，以便科学确定政策问题的范围；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③以政府行政系统为中心，建立政策问题
搜寻的计算机网络，以全面快速地获取政策问
题的有关信息；
④政府行政系统要定期召开社会各界代
表参加的政策问题征询会议，以补充计算机网
络和政府调研部门所获取的信息，保障政策问
题搜寻的全面性。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
三、公共政策问题的分析
公共政策问题分析主要使用类别分析、层
级分析、类比分析、假设分析等方法。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
1、类别分析
政策问题的类别分析是指对政策问题情境
加以界定和区分。
政策问题是通过问题情境表现出来的。
所谓政策问题情境是某些以可观察的符号
系统表现的体现政策问题的客观状态与事实。
不同的政策问题总是对应着不同的问题情境。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
因此，要弄清政策问题，首先就必须对政
策问题情境加以识别，这种识别只能借助于经
验。
当出现问题情境时，政策分析人员就利用
个人的或集体的经验对问题情境进行分类处理。
对政策问题情境进行分类分析时，必须遵
循一定的原则：
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
实质相关原则。 类别的划分应当与政策问
题情境的事实、状态相一致；
类目穷尽原则。 所列出的问题情境类别必
须能涵盖所有的问题情境；
类目排斥原则。 所列出的每一个问题情境
类目必须是独立的，与其他类目是互相排斥的；
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
单一分类原则。 在同一时间和空间中，对
问题情境的分类只能使用同一种分类标准。
政策问题的层次分析是为了确认导致政策
问题的原因。任何政策问题都是由一系列客观
的原因造成的，只有认清了引发政策问题的原
因，才能更好地认识政策问题。
西南民族大学
第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
导致政策问题的原因主要有三类：
可能的原因、合理的原因、可行的原因。
①政策问题的 可能的原因 是指所有可能促
使政策问题情境产生的事件、行动或因素。
②政策问题的 合理的原因 是指以科学研究
与直接经验为基础所确认的导致政策问题的原
因。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③政策问题的 可行的原因 是指能够用政策
影响或用政策来解释的产生政策问题的原因。
3、类比分析
政策问题的类比分析主要是为了寻找某个
具体的政策问题与其他的政策问题的相似性。
在对政策问题的分析中，人们可以借助于
相似性来对政策问题的性质加以确认。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
如果某一政策问题与另一个已确认的旧的
政策问题是相似的，政策分析人员就可以从对
旧政策问题的把握中依据相似性来对新的政策
问题的实质加以确认。
政策分析人员经常使用下列四类相似性
比较：
① 人的类比；②直接类比；③模式类比；
④ 幻想类比。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
4、假设分析
假设分析是对结构不良的政策问题确认和
处理的一种手段。这种分析首先围绕政策问题
假设出两组相互冲突的立论，然后进行创造性
的综合。
假设分析是政策问题分析中综合性最强的
方法。
它除了前面所阐述的分析方法外，还具有
假设辩证的功能。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
这种功能建立在, 冲突,,, 假设,,
,假设挑战, 等辩证过程的基础之上。
假设分析主要有以下几个阶段：
①利益关系人的确定。 所谓利益关系人是
指影响政策问题或受政策问题影响的人。
②假设的寻求 。这一阶段的任务是找出并
确认政策问题所依据的基本假设。
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第二节 公共政策问题的形成、提出与分析
③假设的比较。 这一阶段的任务是对每一
组基本假设进行比较、评估，其目的是为了确
声各种基本假设的对错、优劣、异同，以便取
舍。
④假设的汇集。 这一阶段的任务是将前面
阶段提出并比较过的基本假设汇集起来，然后
再与利益关系人对应起来，要尽量将重要的政
策问题的利益关系人的基本假设列出来。
⑤假设的综合。 这一阶段的任务是对前面
阶段加以总结，综合出结论。
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第三节 公共政策目标的确定
一、公共政策目标
确立政策目标及评估标准是公共政策分
析过程的第二个功能活动或逻辑步骤。
1,公共政策目标及其相关概念
在公共政策分析的这一阶段，有三个密
切相关的概念：目标、指标和标准。
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第三节 公共政策目标的确定
①粗略地说，目标是决策者所追求的东
西或政策分析所要达成的目的；
②指标则是政策目标的具体化，是政策
目标的具体尺度（指数、数字或其他质的尺
度）；
③而标准则是评估政策成果或政策目标
实现程度的水准。
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第三节 公共政策目标的确定
2、目标在政策分析中的地位和作用
决策者应尽可能明确地说出他想要达到的
目的，以便对政策分析能有所帮助。
分析者的任务就是要使政策目标及取得
目标的方案明晰起来，澄清或辨明政策目标
是政策分析的一个关键。
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第三节 公共政策目标的确定
为了给公共政策方案的选择提供合理的
基础，必须首先弄清楚要达到什么样的目的。
除非明确一项政策或项目所要取得的目
标是什么，否则，关于各选方案、成本、利
益一类的信息就没有太大的价值。
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第三节 公共政策目标的确定
二、公共政策目标的确定
1、确定目标的困难因素
目标的认定在政策分析中非常重要，然
而却十分困难。
这些困难主要来自于目标所隐含的价值
因素、决策者政治上的考虑和目标的重要性
及冲突三个方面。
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第三节 公共政策目标的确定
① 价值因素
政策目标以特定的价值判断作为先决条
件，这种对价值因素的蕴涵使得目标的认定
相当困难。
政策目标关键取决于社会以及社会成员
个人的价值判断或价值观。
价值观或价值判断取决于个人或集团在
社会中的经济和政治地位、利益、伦理道德、
传统与历史等因素，因而主要是一种主观判
断。
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第三节 公共政策目标的确定
②政治原因
目标认定的困难部分地来自于政治上的
原因。
公共政策目标是政治过程的产品，而不
是个人决定的产品，因此，政治上的考虑是
一种不容忽视的因素。
决策者出于政治上的考虑，往往也会把
目标故意弄得模糊或不明确陈述。
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第三节 公共政策目标的确定
同时，利益团体的存在及其对公共决策
所施加的影响也增加了目标认定的困难，决
策者在确定政策目标时要受不同的利益集团
的影响甚至操纵，这就使政策目标的确定出
现困难。
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第三节 公共政策目标的确定
③目标的多重性及冲突
政策目标的多重性及冲突是导致目标认
定困难的一个方面的原因。
现实的公共决策目标往往是多方面的，
而不是单一的。
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第三节 公共政策目标的确定
在这些目标中，既有主要的，又有次
要的；既有长期的，又有近期的；有的目标
可能是相互补充的，有的则可能是相互冲突
的；有些目标不是定量的，而是定性的。
这种多目标及目标冲突，使得确定目标
十分复杂和困难。
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第三节 公共政策目标的确定
2．确定目标的途径与方法
①价值分析
第一、价值判断构成政策目标的基本
前提或依据。
第二、价值（观）是由复杂的历史、地
理、心理、文化和社会经济因素所决定的超
理性或非理性的既成的东西，而不是合于理
性的思考结果。
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第三节 公共政策目标的确定
第三、价值分析中主要涉及的东西是：
政策及其目标的价值含义、价值的一致性，
绝对价值和相对价值。
第四、为澄清目标而作价值分析，主要
解决目标反映谁的价值观，目标相关群体的
利益等问题。
第五、价值观主要是一种超理性的东西，
因而难以作理性的分析或定量研究。
西南民族大学
第三节 公共政策目标的确定
②政治分析
必须考虑影响政策目标的政治因素尤其
是决策者的政治立场和政治需要以及各种利
益团体对政策目标的影响。
③处理多重的和冲突的目标
处理多重的和冲突的目标是认定目标的
一个基本而又困难的任务。在这方面，学者
们提出了一些分析系统及方法。
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第四节 公共政策方案的规划
一、公共政策方案
二、公共政策方案的规划
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第五节 公共政策的抉择与合法化
一、公共政策的抉择
二、公共政策的合法化
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第三节 公共政策目标的确定
④目标最优化的方法及技术。
多目标的最优化问题实质上是在各种目标和
各种限制条件（约束）之间寻求一个合理的
妥协问题。在一般决策分析以及公共决策分
析中，人们提出种种方法及技术来解决多目
标决策问题。
早在 1896年帕累托就提出这个问题，他把许
多本质上不可比较的目标化成一个单一的目
标；
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第三节 公共政策目标的确定
1951年库普查尔斯和库璃提出目标规划，
不仅使一些目标最优，且尽量与原定目标值
靠近；
1963年托德从控制论的角度提出多目标
问题；
70年代以后人们又提出了许多新的方法。
根据陈湛匀在, 现代决策分析概论, 一书中的讨
论，目前常用的多目标决策分析的方法和技
术及其应用如下：
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第三节 公共政策目标的确定
（ 1）化多为少法；
（ 2）重排次序法；
（ 3）分层列序法；
（ 4）直接求非劣解法；
（ 5）层次分析法。
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第四节 公共政策方案的规划
一、公共政策方案
所谓方案就是工作的计划，也是制定的法式。
1、方案规划的含义
所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研
究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，
它包括问题界定、目标确立、方案设计、后
果预测、方案抉择等五个环节。
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第四节 公共政策方案的规划
2、方案规划的特征
（ l）方案规划的目的是为了解决既定的政策
问题；
（ 2）方案规划的基本内容是方案设计和方案
择优；
（ 3）方案规划既是一种研究活动，又是一种
政治行为。
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第四节 公共政策方案的规划
二、方案规划的原则
1．信息完备原则。信息是方案规划的基础
和依据。方案规划实际上就是一个与政策有关
的信息输入 —— 处理（规划方案） —— 输出的
过程。信息的搜集、加工和处理，贯穿于方案
规划的整个过程。政策的科学性是与信息的全
面性、真实性成正比的。信息越全面、准确，
方案规划就越具有科学性。
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第四节 公共政策方案的规划
2．系统协调原则。在方案规划时，要从
系统论的观点出发，进行综合分析。要将整体
利益与局部利益、内部条件与外部条件。眼前
利益与长远利益、主要目标与次要目标相结合。
要注意各项政策之间的相互联系、相互影
响、相互制约关系，从而使各项政策成为一个
有机整体，相互支持，协调配套。
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第四节 公共政策方案的规划
3．科学预测原则。所谓科学预测，就是
在正确的理论指导下，按照科学的原则、程序
和方法对未来情况进行估计的活动。
方案规划中只有运用科学预测，对于未来
条件变化、方案执行结果及其影响等方面进行
预测分析，才有可能制定出正确的政策，避免
政策失误。
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第四节 公共政策方案的规划
4．现实可行原则。政策总是要付诸实施
的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有
可行性。
而政策问题的决策，包含了诸多复杂的因
素，只有通过综合的、全面的可行性分析，才
能得出方案是否可行的结论。
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第四节 公共政策方案的规划
5．民主参与原则。
方案规划中的民主原则首先就体现在，政
策是否能真正反映人民的要求和愿望，是否能
最终使群众获得利益。
其次，它要求政策能保障人民在国家政治、
经济、文化生活等各个领域中，享有同等的权
利和利益分配。
再次，它要求重视发挥专家智囊团的作用。
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第四节 公共政策方案的规划
6．稳定可调原则。
政策既要保持连续性和稳定性，考虑与原有
政策的衔接或过渡，避免朝令夕改，大起大落；
又必须随环境的变化而做出相应的调整与变
动，在方案规划时要从长远出发，给政策留有
余地，并准备好应变措施。
三、方案规划的程序
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第四节 公共政策方案的规划
从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标
确立、方案设计。
后果预测和方案比较与抉择五个相互关联又
相互区别的阶段或环节。
（这将在政策预测的程序中加以讨论）。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
一、公共政策的抉择
针对一项政策问题的解决，一般情况下总要
规划出多个有关方案。政策方案的选优是指针
对一项问题的解决，在数个有关方案之间进行
比较、分析、筛选，确定最优方案作为最终采
纳方案的过程。
1．方案选择标准
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第五节 公共政策的抉择与合法化
许多学者对方案选优的具体标准提出了自己
的观点，这对政策方案选优实践具有一定的参
考意义。不论是相对标准还是绝对标准，都包
含着具体的要求，也就是标准要具体化。
一种观点认为，政策方案的选择要遵循价值
标准、优化标准和时效标准。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
价值标准是一个包括各种价值指标的系统，
既包括社会统一的价值认识，也包括方案本身
的经济、社会和学术价值。
优化标准是指政策方案在资源配臵和效益上
达到成本费用最小、效益最大的标准。
时效标准一是指政策目标达到的时限规定是
否科学，时限太短有可能脱离现实，时限太长
又会趋于保守；二是指政策出台是否适合时宜。
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概括说来，方案选择标准可以分为两种，即
相对标准和绝对标准。
相对标准是指现有方案比较下“相对优化”
的要求。采用这种标准选优，即比较现有方案，
哪个最好就确定哪个为最终方案，方案的优劣
是相对其他方案而言。
绝对标准是指最终决策的既定要求，
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由此形成主、客观相对标准和主、客观绝对
标准。
客观标准是指客观存在的要求和条件，包括
目标、利害、适应性与公共关系等原则。
目标原则是指方案与政策目标的接近度，方
案是否脱离目标要求或是较好地体现目标要求。
利害原则是指方案推行所获得利益高低、可
能的危害性大小或风险程度。
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适应性原则是一种现实可行原则。一方面要
看方案能否更好地适应现实环境，有没有灵活
性和伸缩性；另一方面指政策调适对象和执行
组织能否很快适应。
公共关系原则是指政策方案是否能更好地有
利于建立良好的社会形象和声誉，是否能够更
好地产生社会公共效益。
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主观标准是指方案选择的有关人员心目中主
观确定的要求，可以包括乐观、悲观、折中和
满意等原则。
乐观原则是指从方案最乐观的可能性、最理
想的结果和预测的最大效益出发来选择方案。
这一原则有可能选中效果最好的方案，但也有
可能冒一定的风险。
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悲观原则是指为了避免风险，从最保守的可
能性、最差的结果和预测的最小效益出发，选
择最稳妥的方案。这一原则可以避免风险，但
也有可能效益较低。
折中原则是介于乐观与悲观之间的一种选择
标准，它往往采用“乐观系数”计算各方案的
折中效益值，然后选择折中效益值最大的方案。
折中原则可用以下公式说明：
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若
P＝乐观系数，且 0.5≤P≤I
A＝方案的最大效益预测值
C＝折中效益值
B＝方案的最小效益预测值
i＝备选方案＝ l,2,……, n
则
Ci＝ P·A十（ 1－ P） ·Bi
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这一公式说明,C值越大，方案的折中效益
值越大，也就越应中选。
满意原则是指各种待选方案中没有被认为最
佳的方案，同时也没有能力或时间去重新规划，
那就可以选择一个相对, 满意, 的方案，以省
去重新规划的费用和时间。满意原则实属一种
主观相对标准。
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2．方案选择的逻辑方法
政策方案选择的方法很多，从逻辑上来考虑，
可以概括为两种，即筛选法和归并法。
筛选法是通过对备选方案各方面的比较，按
照选择标准优胜劣汰，确定合格方案或最优方
案，淘汰不合格的方案。
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这种筛选可以包括直接选优或间接淘汰选优。
直接选优是指根据选择标准，直接选出合格
的方案；
间接淘汰选优是指在合格方案不好确定的情
况下，寻找不合格的方案逐步淘汰，最后间接
找出合格方案。
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第五节 公共政策的抉择与合法化
假设在 A,B,C,D四个方案中进行选择，直
接选优的逻辑过程为：
若 A优于 B,A优于 C,A优于 D，则 A为合格方
案。
间接淘汰选优的逻辑过程为：
若 B劣于 A,B劣于 C,B劣于 D，则 B首先被淘
汰，保留 A,C,D，继续比较；
若 C劣于 A,C劣于 D，则 C第 H被淘汰，保留 A、
D，继续比较；
若 D劣于 A，则 D第三被淘汰,A为合格方案。
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归并法是指待选方案中没有一个合格方案，
而不合格的方案又各有自己的长处时，一方面
可以将各个待选方案的长处归并到一起，形成
一个新的合格方案，另一方向也可以将数个待
选方案的长处归入一个待选方案中，使这一方
案成为一个新的合格方案。这种归并法实际上
是一种重新规划或修订意义上的选择方法。
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假设 A,B,C三
个被选方案中没有一
个符合标准的合格方案，
但其又各有长处，这样
一方面可
以将
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二、公共政策的合法化
一项政策方案被确定为最终采纳方案之后，
为了使其能在现实中具有权威性与合法性，还
要经过行政程序或法律程序使之合法化。
在政策合法化的过程中，政府决策者和立法
机构将起着主要作用，决定着政策方案能否进
入实际执行。
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1、公共政策的合法化的概念和意义
①所谓政策合法化，是指法定主体为使政策
方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实
施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政
策的行为过程。这可以从如下几个方面来把握：
（ 1）所有的政策，包括中央政策和地方政策、
法律和其他形式的政策，都有其合法化过程；
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（ 2）政策合法化是有目的的活动；
（ 3）政策合法化是法定主体依照法定权限所
实施的活动；
（ 4）政策合法化是主体依照法定程序所实施
的一系列行为过程。
②政策合法化在政策过程中占有举足轻重的
地位，它在实践上具有重要意义：
（ 1）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，
又是政策执行的前提；
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（ 2）政策合法化是决策民主化、科学化和
法制化的具体体现；
（ 3）政策合法化是依法治国的需要。
2、政策合法化的主体及其权限
① 政策合法化的主体
政策合法化的主体是依法有权使政策方案获
得合法地位的国家机关。
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合法化主体具有宏观上的广泛性和微观上的
特定性两个显著的特征。
所谓宏观上的广泛性是指，从总体上看，政
策合法化的主体是相当广泛的，有权使政策方
案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策
合法化的主体。
所谓微观上的特定性是指，每一项政策方案
的合法化主体都是特定的。
② 政策合法化的权限
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法律针对不同的国家机关规定了不同的职权，
政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使
相应的政策方案合法化。
超越法定权限，就不能制定和颁布政策。主
体在政策合法化过程中应注意的权限问题是：
（ 1）主体要有合法依据；
（ 2）注意政策所及事项、地域、措施和手
段等的职权限制；
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（ 3）注意滞后法律的效力问题。
3、政策合法化的过程或程序
①政策合法化的程序。
它指的是政策方案获得合法地位的步骤、次
序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后
才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往
又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方
案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法
化程序。
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② 政策合法化程序的相对性和政策合法化
程序，应该说是从政策规划的终点 —— 方案选
优或者说是政策方案的最终决定后开始的。
政策合法化过程并不简单地表现为通过与
颁布政策。
通过政策，就意味着先要讨论、审查政策
方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容
进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满
意。
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这么一来，政策规划阶段所说的对政策方
案的, 最终决定,,似乎又从政策规划阶段开
始。
③行政机关的政策合法化过程。
政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧
密相联的。领导体制的不同往往导致政策合法
化过程的不同。我国的行政首长负责制是建立
在民主集中制基础上的。
在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明
显。
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在行政首长对政策方案的决定、签署之前，
有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策
方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议
或全体会议讨论决定的法定制度，是与行政机
关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合
法化程序的相对性原理，我们可以把这些做法
或制度也看做是我国行政机关的政策合法化过
程。
④立法机关或权力机关的政策合法化过程。
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议会、国会、人民代表大会等，因其主要职
权是立法，所以人们往往把它们看做立法机关
的同义语。研究立法机关或权力机关的政策合
法化过程，不能局限于立法过程甚至中央立法
机关或最高国家权力机关的立法过程。立法机
关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能
完全一致，但基本上包括提出议案、审议议案、
表决和通过议案、公布政策等环节。
4、政策法律化
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① 政策法律化，顾名思义，就是政策向法律
的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关
依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法
必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法
活动，所以又称政策立法。政策法律化是政策
合法化的一种重要而又特殊的形式。政策法律
化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法
的程序。
②政策法律化的主体。
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政策法律化的主体就是依法有权把政策转
化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机
关。在三权分立国家中，传统上国家立法权只
能由议会行使，政府没有立法的权力。现代国
家的政府有扩增立法权的趋势。我国过去实行
的基本上是一种高度中央集权的立法体制。
1982年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发
展，行政机关被赋予明确的立法权，地方立法
权也不断得到发展。
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③ 政策法律化的条件。
政策法律化并非所有政策都转化为法律。
只有具备如下两个条件的政策才可以转化为
法律：
（ 1）有立法必要的政策；
（ 2）成熟、稳定的政策。
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④ 政策法律化是政策合法化的一种重要而
又特殊的形式。
政策合法化属于政策制定的范畴，是经政
策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，
政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。
