公共政策
（四）
张为波
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第四章 公共政策执行
本章知识点：
公共政策执行的意义、原则与模型
公共政策执行的过程与手段
公共政策执行偏差及其矫正
影响公共政策有效执行的主要因素
本章重点：
公共政策执行
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第四章 公共政策执行
本章难点：
影响公共政策有效执行的主要因素
思考题：
1、试述政策执行的概念及其规定性。
2、试述政策问题、政策质量与政策执行的关
系。
3、执行主体、政策对象与政策执行的关系是
什么？
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第四章 公共政策执行
在政策运行过程中，政策方案被审批通
过后，完成了政策合法化，下一个环节就
是政策执行。政策执行就是指将政策方案
付诸实施，即按照政策方案的要求和计划，
以实际行动有步骤地实现政策目标。
对于公共政策来说，政策执行的主体就是
政府机构。
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第四章 公共政策执行
虽然公共政策执行是在既定政策方案
规定下的政府运作，但是决不是政府机构
简单的机械运行过程。
政策执行是执行主体在众多因素影响制
约下，充分发挥能动作用的组织运作过程，
也是执行主体与调适对象的互动过程。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
20世纪 70年代之前，政策科学的理论研究
偏重于政策规划和政策分析。 70年代之后，人
们普遍认识到政策失误的原因之一就是政策执
行出现偏差，认识到执行环节在政策动态运行
中的重要意义，由此也开始了广泛的政策执行
理论与实践的研究。
一、公共政策执行的意义
（一）重视执行研究的原因概括
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
传统的观念认为，政策科学和政策分析应
该致力于研究政策方案的制定，而政策执行则
属于行政学研究的范围。
然而政策科学的发展，使人们越来越明确
地认识到政策执行在政策科学体系中的重要意
义，从而使政策执行成为政策科学研究的重要
内容。这一点正像多尔贝尔和哈曼德所说，一
项政策的发布只是宣告政策运行的开始，若想
充分认识实际过程，则必须了解政策发布之后
的各个阶段和运行状况。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
20世纪 70年代之后，政策执行在西方政策科
学界开始引起重视，可以从以下各方面概括其
原因。
1、政策问题的真正解决依赖政策执行。政
策方案的产出，只是使解决政策问题有了明确
的行动方向、计划和要求，然而这一点距离问
题的真正解决还有很长的距离，所以政策方案
的产出不能标志政策使命的最终完成，只有将
政策方案付诸实施，才能在实践中有效地解决
问题，实现政策目标。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
2、现代社会政治的发展，使政策科学与
行政学的理论研究、公共政策实践与公共行政
管理实践的联系越来越紧密。从理论上来说，
公共决策与政策执行交叉于政策学与行政学的
理论研究中；从实践上来说，政策执行的主体
是行政机构，而行政机构又是政策规划的重要
创始者之一。因此，行政学必须研究公共决策，
政策学必须研究政策执行。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
3、从政策过程来看，公共政策是由问题
认定、方案规划与合法化、实际执行、效果评
估、终结等环节构成的动态运行过程。如果去
掉政策执行，整体过程将缺少一个重要的连接
环节和运行阶段，政策过程将不完整。因此，
政策执行必、须成为政策科学研究分析的内容
之一，以体现政策过程体系的完整性。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
4、政策实践也充分证明，政策执行环节
的差错往往是导致整个政策失误的原因之一。
1973年，普莱斯曼和威尔达夫斯基发表了标志
性著作, 执行：华盛顿的期望在奥克兰市破
灭,,书中集中论述分析了执行不力对政策失
误的关键作用。这使人们认识到了政策执行研
究的实践意义。由此，也揭开了专家学者们对
政策执行进行理论研究的序幕，使得政策执行
成为政策科学的一个重要研究内容。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
（二）公共政策执行的意义
在政策运行过程中，公共政策执行的意义
可以概括为以下几个方面。
1、政策执行是公共政策发挥实际作用、
解决政策问题的关键之一。
在问题认定、政策规划及其合法化、政策
执行、政策评估的各个过程环节中，政策执行
是政策发挥实际功能的必需环节。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
2、政策执行是检验公共政策方案完善程
度的实际手段。
尽管每一政策方案在规划过程中都经由专
业人员和决策者的分析检验，但是执行前的分
析检验都是非实践性的。
3、政策执行是公共政策评估与修订终结
的现实依据。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
由于执行是检验政策方案惟一的实际手段，
所以执行过程也就为政策的全面评估提供了依
据和现实资料。政策执行效果是政策评估的主
要对象之一。
4、政策执行将不断丰富公共政策经验。
所谓政策经验是指先前政策过程中问题认
定、方案规划及合法化、执行过程与结果等各
方面认识的积累。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
二、公共政策执行的原则
一般来讲，公共政策执行需把握以下原则：
1．忠实执行与灵活运用相结合的原则
公共政策是具有合法性与权威性的行为规
范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严
肃性。政策实施的组织和人员必须认真。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬
硬套。政策是用来解决社会中出现的政策问题
的。政策问题在社会各个层面的影响不一样，
在社会各个区域、领域的表现不一样。而且，
从政策制定出来到付诸实施，也存在着时间上
的滞后问题，即政策制定时的政策条件、环境
与政策实施时的条件、环境已不可能完全相同，
因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运
用的原则。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
2、实事求是与开拓创新相结合的原则
公共政策是依据社会实际情况，包括一定
的环境、条件、资源。政府能力等因素制定出
来的，其本身就是实事求是的产物。因此，在
实施政策时，必须遵循实事求是的原则。
在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要
求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行
时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源
以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
3、迅速果断与注重效益相结合的原则
任何公共政策都是依据一定的客观形势制
定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一
旦超过了一定的时间、空间，即使是很科学、
合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，
迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
但是，政府之所以要花费各种力量制定、
实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果
即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，
整个社会公正、稳定。
4、强制执行与说服宣传相结合的原则
公共政策是公共机构制定出来的，经过法
定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也
具有了强制性。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
公共政策所规定的行为规范，要求人们自
觉去遵守。
对于按政策要求去行动的公众，就会受到
政策的保护，从而获得利益；反之，如果不按
政策办事，自行其事，必然会遭到政策的惩罚。
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但是，公共政策说到底是为了解决社会
问题，是为了协调公众利益。
公共政策的制定要依靠公众的参与，政
策的实施也要充分依靠公众的积极参与。
因此，在强调执行政策中的强制性这一
方面时，还必须强调说服教育的原则。
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三、公共政策执行的模型
公共政策执行的模型一般包括以下几方
面。
一、互动模型
互动模型是密特和霍恩在其代表作, 政
策执行过程：一个概念架构, 与, 政府间政策
之执行, 中提出的：在其政策执行过程的模式
中，他们提出了六个重要的变项，来分析政策
与执行之间的关联。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
最先加以确认的两个变项是政策的标准
与目标以及政策的资源。
其他四个变项分别是：
组织间的沟通与有效执行；
执行机构的特质；
经济、社会与政治条件；
执行者的意向。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
虽然对模式中的关系，密特和霍恩是以静
态的变项作为说明，但在执行的整个过程中却
是动态的运作，这是研究他们的概念模式要特
别注意的地方。
再就时间的进行来看，变项的作用也许在
时间的一点来看没有影响，但就时间的延续面
来看却是有影响的。
这种关系我们可以用图 4— 1加以表明。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
密特和霍恩特别强调，执行机构所面临的
经济、社会与政治环境对执行者的态度倾向与
执行本身有密切的影响。
由于环境条件影响到组织对行政体系、专
业能力与政治信任的意向三方面的关系，因此
环境条件可以影响执行者的心理倾向 。
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图 4－ 1
执行机关互动模型
二、组织模型
在这种模式中，
包括了四项内容，即：
（一）系统管理模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
此模式的基本前提是：组织是理性价值
的最大化者，它必须设法提高组织效能，完成
组织的目标，达成最佳的工作绩效，在此意义
下的组织行为必须是目标取向的行为。
同时，组织结构是按照阶层化控制原理
而建立的，最高阶层的管理者负责政策之制定
与整体工作绩效之完成，部属则依据上级分配
的任务与职责，负责执行组织的决策，执行者
必须遵从上级的指挥与命令，不能有所违背 。
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（二）官僚过程模型
在分权化的组织中，官僚过程模式为最具
实用性的政策执行模式。此一模式假定组织成
员经由例行化的作业程序，久而久之便培养出
自主裁量权，在相当的职权范围内具有自我裁
量的权力，上级长官事实上很难对此权力发生
作用。
因之，组织的两项要素是自主裁量权与惯
例化。
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（三）组织发展模型
系统管理模式过分强调阶层控制，较适
宜于说明组织体系严密的集权化机构，官僚过
程模式则力主裁量权与惯例化，主要用于说明
分权化的组织，但这两种模式都倾向与认定组
织结构是确定不变的，在组织中，政策决定于
上级，而执行则归于下级；
上级领导者的能力与思想必须优于下级
的执行人员；
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
在政策执行上，执行者必须三缄其口，惟
命是从，影响力相当有限。为了纠正这两种模
式的不足，组织发展模式乃应运而生，它一方
面强调员工的自主性、参与感及归属感，另一
方面则肯定组织是不断朝向最佳的阶层结构而
发展的。
此一模式的基本假定是：
组织之功能在于满足组织三种基本的心理
与社会需求：
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
工作的自主权（工作的自由裁量）、参
与感（团体成员之间的协调、共识与支持）与
涉入感。组织结构之建立与改进亦是为了使部
属的控制权、参与感与涉入感达到最佳化的水
平。组织发展模式主张最佳的组织结构，应是
在不牺牲部属权益原则下，既能减少层级筛选，
又能授予工作的自主权，满足组织的参与感与
涉入感。
（四）冲突妥协模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
组织发展模式把稳定、和谐和共识的政
策环境作为前提，未能注意到环境中的冲突因
素对组织发展的影响。与组织发展模式相反，
冲突妥协模式肯定组织冲突存在的必然性，认
为组织成员具有潜在的冲突性，在资源有限与
分配不公的情形下，便容易发生冲突；但这种
冲突的存在并不足以威胁组织的生存，反而经
由妥协的手段，能使组织在不断地接受挑战中
成长。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
这种模式相当适合于环境变化迅速的社
会，特别是冲突与挑战经常发生的发展中国家
更为适用。
冲突妥协模式的基本假定为：
组织中部属为争取稀少资源的分配与权
力的施行必然发生冲突，组织结构设立之目的
即在于妥协与调和这种冲突，以完成组织目标。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
在权力的支配上，组织内部无论如何均
无法达成平衡与稳定的分配状态，此乃因为组
织内的资源总是稀少（相对欲望而言）的，拥
有资源的部属往往因人因事而出现变化，并不
能固定的享有支配某些资源的权力。而政策制
定者则需借助妥协与协议的方式来对冲突予以
平衡，并达成对政策目标一定程度的认可（并
非完全意义上的接受），冲突各方也因此相应
调适彼此的行为。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
以上四种模式，每种模式都可以说明政
策执行的部分情况，但每种模式所针对的情况
大不相同，因而，在实际运用中，一方面是不
同的情况需要使用不同的模式来予以研究，另
外此四种模式亦可相辅相成，对同一政策的执
行也可以尝试从四种模式的角度予以研究。
三、执行过程理论模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
美国学者史密斯在 1973年发表了, 政策执
行过程, 一文，提出了影响政策执行的, 四因
素, 理论。史密斯认为，政策执行过程中所涉
及到的重大因素有四个：
第一，理想化政策，指理想的政策方案；
第二，目标群体，是指受到政策影响的团
体，就政策执行而言，必须注意这些群体够需
求，以免遭遇抗议与挑战；
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第三，执行机构，通常是在政府机构中，
实际负责政策执行的单位；
第四，环境因素是指影响政策执行或受
政策执行影响的环境因素，包括各种不同的政
治、经济、文化与社会因素。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
史密斯认为公共政策作为政府有目的的行
为，必须意味着要改变原有的处理问题的方式
或者建立新的处理方式，这就使受政策执行影
响的个体或群体原有的较平衡的关系被冲击，
彼此之间可能产生紧张、争议、冲突。政策执
行需要不断考虑政策面临的限制、压力及紧张，
政策执行实际上也是回应这些限制、压力及紧
张的一个动态过程。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
上述四项要素的互
动关系，如图 4－ 2史密
斯政策执行过程模型
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四、循环理论模型
当代美国公共政策学者马丁 ·雷恩和弗朗
希 ·F．拉宾诺维茨在 1978年提出了执行循环的
理论。
他们把政策执行过程分为三个不同阶段：
第一，纲领发展阶段；
第二，资源分配阶段
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
第三，监督阶段。
纲领发展阶段政策制定机构须将政策纲领
通过正式或非正式途径告知大众，这样受政策
影响的群体与人员可以反映他们的意见，政策
纲领可以据此有所修正，以争取较为广泛的支
持及减少可能存在的冲突。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
资源分配阶段是指将政策执行所需的资源
公平地分配给执行者，在尽可能降低争议的情
况下赋予执行者充分的权力推行政策。
监督过程是指通过预算、审计、评估等
手段对政策执行过程与成果的审视与评估，确
认执行者应担负的行政责任，以提高政策执行
的成效。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
他们认为这三个阶段是相互循环的，而
非直线单向的过程；
同时，循环过程亦必受到环境条件的冲
击与影响。
他们还强调每一阶段必须奉行如下三项
政策执行的原则：
第一，合法原则，主要是指政策本身的
合法性兼指政策执行者必须遵从法规行事；
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
第二，理性原则。主要指政策手段与政策
所依据的规范的一致以及政策手段的可行性；
第三，共识原则。主要是指有影响力的执
行者在有争议的问题上要达成共识。
雷恩和拉宾诺维茨的执行循环理论，被认
为既是政策执行研究的一个理论模式，又是政
策执行的原理。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
作为政策执行的原理，必须针对适用的政
策环境条件：
第一，目标显明性，当政策目标越清晰、
时机越急迫，则政策执行越可能采用集权的古
典执行模式，但当政策目标较为含糊，象征意
味较强，则政策执行可能采用循环模式；
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
第二，程序复杂性，参与政策执行的各级
政府、单位和人员越多，执行程序涉及的利益
与观点分歧越大，政策推行就越困难，在这种
情况下，反复运用循环执行模式，较容易理清
问题，有助于问题的解决。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
五、搏弈模型
这一模式是以近代政治学中“搏弈”的
概念观察公共政策执行过程中相关参与者就政
策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动
情形。
搏弈模型认为，在冲突和竞争的情况下，
每一个参加者都在寻求得到最大的收获，并把
损失减少到最低的限度。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
美国公共政策学者尤金 ·巴得克是用“搏
弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他
把政策执行过程视为一种搏弈格局，其间包括
下列因素：
政策执行人员，即搏弈各方；
利害关系；
策略与技术；
竞争的资源；
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
搏弈规范（取胜的条件）；
公平竞争的原则（即不得作弊）；
竞争者之间信息沟通的状况；
所得结果的不稳定程度。
巴得克认为，政策执行的有效与否，取决
于各方参加者的“战略”选择。
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六、综合模型
萨巴蒂尔和马泽曼尼安他们建构了一个完
整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为
影响政策执行各个阶段的因素，主要可分成三
大类：
第一，政策问题的可办性；
第二，政策本身的规制能力；
第三，政策本身以外的变数。
每一大类又可细分成几个小类，如图 4－ 3
所示。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
七、系统模型
这是米德和霍恩提出的模型。米德和霍恩提
供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产
生的几个相关因素：
（ 1）政策标准与目标；
（ 2）政策资源；
（ 3）组织间的沟通与强化行动；
（ 4）执行机构的环境；
（ 5）执行人员的意向。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
一、公共政策执行的过程
1、公共政策执行的过程的概念
政策执行过程是指政策在被采纳以后，执行
机构在该项政策指引下从事一系列活动过程，
它通常包括动员、执行与执行制度化这三个阶
段。
①动员阶段一般包括这样一些内容：
设计执行策略、制定执行措施和程序；
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第二节 公共政策执行的过程与手段
确定和训练执行人员，并向他们沟通政策内
容；
准备所需的材料和资源；
通过各种宣传途径动员人们支持该项新的政
策。
② 执行阶段是指执行机关按照已设计的执
行策略和程序，执行新的任务，从事新的活动。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
若有些政策需要经过数个机构才能得以执
行，那么在执行阶段开始之前就必须经过好几
个动员阶段。
③执行制度化阶段又称执行的结束，意味
着执行过程已经到了这种状况，即执行已变为
一种例行公事，其基本程序不再会有大的变动。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
此外，从动员到执行已成例行程序之间，
还隐含着一个适应、调整的工作，它是指执行
过程中，由于种种末预料到的情况而使执行措
施和程序必须进行适时的变化和调整。
2、政策执行过程的特点
学者们强调，执行过程有这么几个特点应引
起人们的注意：
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第二节 公共政策执行的过程与手段
第一，政策执行过程在时间上是连续的，有
时几乎看不出它的不同阶段，阶段的划分只强
调执行过程中不同时间的不同重点。
第二，政策执行过程是重新塑造政策的过程，
而不是简单的执行。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
执行机构在执行一项新的政策时，总是按
照自己的立场来理解、宣传和执行新的政策，
它对政策长远目标和短期目标的理解是否正确，
对政策目标的实现具有极重要的影响。
第三，执行过程是一个动态的过程。
3、执行成功的判断标准
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第二节 公共政策执行的过程与手段
在政策执行研究中学者们经常遇到这样一
个棘手问题，就是用什么标准来判断一项政策
执行是否成功。
有些学者主张用下级服从上级的程度来衡
量执行是否成功；
又有些学者认为，一项政策的目标实行与
否就是执行成功的客观标准。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
前一种观点只强调执行队伍的纪律，后一种
观点又偏重于政策目标的实现，而不注意执行对
政策的影响，他们都只注意了问题的一个侧面。
不少学者不同意这两种观点，而赞同巴顿的
看法，即政策目标的实现与执行成功是有区别的。
他认为应以下面五个因素作为判断成功执行
的标准：
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第二节 公共政策执行的过程与手段
第一，存在性。存在性是指在执行的自始至
终的过程中，执行政策指令的条件是否存在，
存在的程度如何？这些条件主要包括人员的安
排、资金的筹集和组织设施等。
第二，理论的完整性。其含义是指执行机构
的各项措施是实现政策目标的先决条件。这些
措施是否与政策目标和政策的主要措施相一致？
达到何等程度？
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第二节 公共政策执行的过程与手段
第三，贯彻力。贯彻力是指执行机构的执行
活动、花费的成本、工作的对象等是否已经达
到政策所希望的程度？
第四，覆盖面。是指执行机构的执行活动是
否已经涉及到政策所期望的所有对象。
第五，副作用。副作用是指政策对执行机构
和其他没有直接介入执行活动的机构所造成的
影响。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
4、政策执行过程的功能环节
政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、
物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、
协调与监控等功能环节。
①政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起
始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动
是由许多人员一起协作完成的。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
②政策分解。政策分解就是通常所说的制定
计划，它是政策实施初期的另一项功能活动。
要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本
原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出
政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指
向，使执行活动有条不紊地进行。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
③物质准备。物质准备是保证政策执行顺
利进行的经济基础，是必不可少的环节。
物质准备主要是指必需的财力（经费）和
必要的物力（设备）两方面的准备。
④组织准备。组织准备工作是政策具体贯
彻落实的保障机制。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
⑤政策实验。政策实验是政策实施过程中
的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发
现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又
可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实
施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面
实施取得经验。政策实验的步骤大致包括选择
实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个
阶段。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
⑥全面实施。政策的全面实施是政策实施过
程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、最
广泛的一个环节。
全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本
原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证
政策目标的圆满实现。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
⑦协调与监控。政策的协调与监控贯穿于
政策实施全过程。
协调做好了，才能使执行人员及其他有关
人员做到思想观念上的统一和行动上的一致。
监控是政策实施过程的保障环节。必须对
整个实施过程加强监控．以保证政策的全面贯
彻和落实。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
二、政策执行的手段
政策执行手段是指政策执行机关及其执行者
为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而
采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节
都离不开一定的执行手段，政策执行手段的恰
当与否直接关系到政策目标能否顺利实现。政
策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的
多样性。政策执行手段包括以下几种：
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第二节 公共政策执行的过程与手段
1．行政手段。行政手段是指依靠行政组织
的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制
度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行
政区划来实施政策的方法。
行政手段有着权威性、强制性、对象的有限
性和时效性三个显著的特点。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
2．法律手段。法律手段是指通过各种法律、
法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行
政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种
关系的方法。
法律手段除了与行政手段一样具有权威性和
强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
3．经济手段。经济手段是指根据客观经
济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，
调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间
的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手
段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、
罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节
和影响政策执行者和政策叶象活动。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
经济手段不同于行政手段和法律手段，它
有间接性、有偿性和关联性等三个特性。
4．思想诱导手段。思想诱导手段是一种
以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用
非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自
觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相
违背的活动。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服
教育，协商对话，奖功罚过等。
思想诱导手段有在对象上具有多元性、在
方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性
的特点。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实
地执行政策，保证政策的统一性、严肃性和权威
性，严格按照政策本身所规定的政策对象、政策
范围去实现政策目标，而不能随意变更、曲解、
假借、贪污政策。
一、公共政策执行偏差
公共政策执行偏差是当前社会存在的一个较为
普遍的现象，究其原因主要是由于以下方面的问
题没有把握好尺度所致。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
1、公共政策执行的原则性和灵活性把握不
准
所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必
须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、
严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去
做，全面地、不折不扣地实现政策目标。执行
政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属
性所决定的。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精
神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，
采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使
政策目标得到真正实现。
灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政
策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也
是由政策固有的属性决定的。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
第一，政策总是针对特定的问题，以时间和
条件为转移；
第二，政策具有层次性；
第三，任何政策都需要逐步完善。
在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的
原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，
既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策
的界限。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违
反原则的随心所欲；
灵活性的临界点是原则性。
2、政策的灵活变通性把握不准
①政策变通的含义。 在执行政策过程中，执行
者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活
性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、
不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变
通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预
期效果。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
②政策变通的形式。正确的政策变通实际上
就是政策原则性与灵活性在实践中的具体体现。
政策实践表明，在执行政策的活动中，政策执
行者对上级政策采取各种变通形式。
有的学者概括出三种变通形式，即：
（ 1）, 求神似，去形似, ；
（ 2）, 不求神似，只求形似, ；
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
（ 3）, 既不求神似，也不求形似, 。只有
第一种是合理、正确的变通形式，另外两种实
际上是对政策的歪曲。
3,,上有政策，下有对策, 现象的客观存
在
①, 上有政策，下有对策, 现象的表现。
,上有政策，下有对策, 是我国政策执行中长
期存在着的一种普遍现象，成为影响政策有效
执行的障碍性因素。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
其主要表现为：
（ l）, 你有政策，我有对策 ’ —— 替换性
执行；
（ 2）, 曲解政策，为我所用, —— 选择性
执行；
（ 3）, 软拖硬抗，拒不顺从, —— 象征性
执行；
（ 4）搞, 土政策, —— 附加性执行。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
②, 上有政策，下有对策, 现象的成因。
,上有政策，下有对策, 现象产生的主要原因是
,利益, 的驱动。其成因是：
（ l）中央利益与地方利益间的矛盾；
（ 2）政策本身的缺陷；
（ 3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使；
（ 4）政策执行的监控不力。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
③“上有政策，下有对策”的危害。
如果夸大政策的灵活性，否定政策的原则性，
以地方利益为标准，符合本地利益的政策就
“用足用活”，反之就随意“变通”政策，肢
解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，
实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定
政策相悸的情况。
这样的“对策”是不合理的，更是不合法的，
其危害极大。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
二、公共政策执行偏差的矫正
因此，公共政策执行偏差的矫正，主要表现
为对, 上有政策，下有对策, 现象的治理和如
何做到正确、合理的政策变通。
1、防范, 上有政策，下有对策, 现象的主
要措施
（ 1）从制度上解决合理划分中央和地方事
权的问题；
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
（ 2）加强政策研究，建立科学合理的政策
体系；
（ 3）摆正局部和全局的关系，树立, 全国
一盘徽 ’ 思想；
（ 4）加强监督，从严治政。
2、做到正确、合理的政策变通
政策实践表明，政策变通的合理与否，直接
影响到政策目标的能否顺利实现。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
因此，探讨政策变通的要求显得尤为必要。在
政策执行过程中，要真正做到正确、合理的变通，
必须注意如下事项：
（ 1）了解上情。加强政策学习，领会精神实质，
这是合理变通的前提条件；
（ 2）摸清下情。要深入调查研究，明了实际情
况，这是合理政策变通的实践基础；
（ 3）上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵
活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情
况相结合，这是政策变通的关键。
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第四节 影响公共政策有效执行的主要因素
综合上述各种见解，结合我国的实际情况，
我们将影响政策有效执行的因素归纳为政策问
题的特性、政策本身的因素以及政策以外的三
个因素。
政策问题的特性、政策问题的性质、政策对
象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要
调适量，都直接影响到政策的有效执行。
一、影响公共政策执行的主观因素
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第四节 影响公共政策有效执行的主要因素
在公共管理领域，许多政策不能达到预期效
果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本
身的缺陷有关。
一项政策的有效执行首先依赖于：
（ 1）政策的正确性。
政策的正确性是政策有效执行的根本前提。
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第四节 影响公共政策有效执行的主要因素
（ 2）政策的具体明确性。
政策目标的具体明确性是政策执行有效的关
键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政
策执行进行评估和控制伪基础。
（ 3）政策资源的充足性。
政策资源主要有经费资源、人力资源、信息
资源和权威资源。
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第四节 影响公共政策有效执行的主要因素
二、影响公共政策执行的客观因素
影响政策有效执行的因素，除了政策问题的
特性、政策本身以外，还有：
（ 1）目标团体对政策执行的影响；
（ 2）执行人员的素质和工作态度；
（ 3）执行机构组织间的沟通与协调；
（ 4）政策环境等政策以外的因素。
（四）
张为波
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第四章 公共政策执行
本章知识点：
公共政策执行的意义、原则与模型
公共政策执行的过程与手段
公共政策执行偏差及其矫正
影响公共政策有效执行的主要因素
本章重点：
公共政策执行
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第四章 公共政策执行
本章难点：
影响公共政策有效执行的主要因素
思考题：
1、试述政策执行的概念及其规定性。
2、试述政策问题、政策质量与政策执行的关
系。
3、执行主体、政策对象与政策执行的关系是
什么？
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第四章 公共政策执行
在政策运行过程中，政策方案被审批通
过后，完成了政策合法化，下一个环节就
是政策执行。政策执行就是指将政策方案
付诸实施，即按照政策方案的要求和计划，
以实际行动有步骤地实现政策目标。
对于公共政策来说，政策执行的主体就是
政府机构。
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第四章 公共政策执行
虽然公共政策执行是在既定政策方案
规定下的政府运作，但是决不是政府机构
简单的机械运行过程。
政策执行是执行主体在众多因素影响制
约下，充分发挥能动作用的组织运作过程，
也是执行主体与调适对象的互动过程。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
20世纪 70年代之前，政策科学的理论研究
偏重于政策规划和政策分析。 70年代之后，人
们普遍认识到政策失误的原因之一就是政策执
行出现偏差，认识到执行环节在政策动态运行
中的重要意义，由此也开始了广泛的政策执行
理论与实践的研究。
一、公共政策执行的意义
（一）重视执行研究的原因概括
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
传统的观念认为，政策科学和政策分析应
该致力于研究政策方案的制定，而政策执行则
属于行政学研究的范围。
然而政策科学的发展，使人们越来越明确
地认识到政策执行在政策科学体系中的重要意
义，从而使政策执行成为政策科学研究的重要
内容。这一点正像多尔贝尔和哈曼德所说，一
项政策的发布只是宣告政策运行的开始，若想
充分认识实际过程，则必须了解政策发布之后
的各个阶段和运行状况。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
20世纪 70年代之后，政策执行在西方政策科
学界开始引起重视，可以从以下各方面概括其
原因。
1、政策问题的真正解决依赖政策执行。政
策方案的产出，只是使解决政策问题有了明确
的行动方向、计划和要求，然而这一点距离问
题的真正解决还有很长的距离，所以政策方案
的产出不能标志政策使命的最终完成，只有将
政策方案付诸实施，才能在实践中有效地解决
问题，实现政策目标。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
2、现代社会政治的发展，使政策科学与
行政学的理论研究、公共政策实践与公共行政
管理实践的联系越来越紧密。从理论上来说，
公共决策与政策执行交叉于政策学与行政学的
理论研究中；从实践上来说，政策执行的主体
是行政机构，而行政机构又是政策规划的重要
创始者之一。因此，行政学必须研究公共决策，
政策学必须研究政策执行。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
3、从政策过程来看，公共政策是由问题
认定、方案规划与合法化、实际执行、效果评
估、终结等环节构成的动态运行过程。如果去
掉政策执行，整体过程将缺少一个重要的连接
环节和运行阶段，政策过程将不完整。因此，
政策执行必、须成为政策科学研究分析的内容
之一，以体现政策过程体系的完整性。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
4、政策实践也充分证明，政策执行环节
的差错往往是导致整个政策失误的原因之一。
1973年，普莱斯曼和威尔达夫斯基发表了标志
性著作, 执行：华盛顿的期望在奥克兰市破
灭,,书中集中论述分析了执行不力对政策失
误的关键作用。这使人们认识到了政策执行研
究的实践意义。由此，也揭开了专家学者们对
政策执行进行理论研究的序幕，使得政策执行
成为政策科学的一个重要研究内容。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
（二）公共政策执行的意义
在政策运行过程中，公共政策执行的意义
可以概括为以下几个方面。
1、政策执行是公共政策发挥实际作用、
解决政策问题的关键之一。
在问题认定、政策规划及其合法化、政策
执行、政策评估的各个过程环节中，政策执行
是政策发挥实际功能的必需环节。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
2、政策执行是检验公共政策方案完善程
度的实际手段。
尽管每一政策方案在规划过程中都经由专
业人员和决策者的分析检验，但是执行前的分
析检验都是非实践性的。
3、政策执行是公共政策评估与修订终结
的现实依据。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
由于执行是检验政策方案惟一的实际手段，
所以执行过程也就为政策的全面评估提供了依
据和现实资料。政策执行效果是政策评估的主
要对象之一。
4、政策执行将不断丰富公共政策经验。
所谓政策经验是指先前政策过程中问题认
定、方案规划及合法化、执行过程与结果等各
方面认识的积累。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
二、公共政策执行的原则
一般来讲，公共政策执行需把握以下原则：
1．忠实执行与灵活运用相结合的原则
公共政策是具有合法性与权威性的行为规
范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严
肃性。政策实施的组织和人员必须认真。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬
硬套。政策是用来解决社会中出现的政策问题
的。政策问题在社会各个层面的影响不一样，
在社会各个区域、领域的表现不一样。而且，
从政策制定出来到付诸实施，也存在着时间上
的滞后问题，即政策制定时的政策条件、环境
与政策实施时的条件、环境已不可能完全相同，
因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运
用的原则。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
2、实事求是与开拓创新相结合的原则
公共政策是依据社会实际情况，包括一定
的环境、条件、资源。政府能力等因素制定出
来的，其本身就是实事求是的产物。因此，在
实施政策时，必须遵循实事求是的原则。
在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要
求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行
时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源
以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
3、迅速果断与注重效益相结合的原则
任何公共政策都是依据一定的客观形势制
定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一
旦超过了一定的时间、空间，即使是很科学、
合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，
迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
但是，政府之所以要花费各种力量制定、
实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果
即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，
整个社会公正、稳定。
4、强制执行与说服宣传相结合的原则
公共政策是公共机构制定出来的，经过法
定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也
具有了强制性。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
公共政策所规定的行为规范，要求人们自
觉去遵守。
对于按政策要求去行动的公众，就会受到
政策的保护，从而获得利益；反之，如果不按
政策办事，自行其事，必然会遭到政策的惩罚。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
但是，公共政策说到底是为了解决社会
问题，是为了协调公众利益。
公共政策的制定要依靠公众的参与，政
策的实施也要充分依靠公众的积极参与。
因此，在强调执行政策中的强制性这一
方面时，还必须强调说服教育的原则。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
三、公共政策执行的模型
公共政策执行的模型一般包括以下几方
面。
一、互动模型
互动模型是密特和霍恩在其代表作, 政
策执行过程：一个概念架构, 与, 政府间政策
之执行, 中提出的：在其政策执行过程的模式
中，他们提出了六个重要的变项，来分析政策
与执行之间的关联。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
最先加以确认的两个变项是政策的标准
与目标以及政策的资源。
其他四个变项分别是：
组织间的沟通与有效执行；
执行机构的特质；
经济、社会与政治条件；
执行者的意向。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
虽然对模式中的关系，密特和霍恩是以静
态的变项作为说明，但在执行的整个过程中却
是动态的运作，这是研究他们的概念模式要特
别注意的地方。
再就时间的进行来看，变项的作用也许在
时间的一点来看没有影响，但就时间的延续面
来看却是有影响的。
这种关系我们可以用图 4— 1加以表明。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
密特和霍恩特别强调，执行机构所面临的
经济、社会与政治环境对执行者的态度倾向与
执行本身有密切的影响。
由于环境条件影响到组织对行政体系、专
业能力与政治信任的意向三方面的关系，因此
环境条件可以影响执行者的心理倾向 。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
图 4－ 1
执行机关互动模型
二、组织模型
在这种模式中，
包括了四项内容，即：
（一）系统管理模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
此模式的基本前提是：组织是理性价值
的最大化者，它必须设法提高组织效能，完成
组织的目标，达成最佳的工作绩效，在此意义
下的组织行为必须是目标取向的行为。
同时，组织结构是按照阶层化控制原理
而建立的，最高阶层的管理者负责政策之制定
与整体工作绩效之完成，部属则依据上级分配
的任务与职责，负责执行组织的决策，执行者
必须遵从上级的指挥与命令，不能有所违背 。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
（二）官僚过程模型
在分权化的组织中，官僚过程模式为最具
实用性的政策执行模式。此一模式假定组织成
员经由例行化的作业程序，久而久之便培养出
自主裁量权，在相当的职权范围内具有自我裁
量的权力，上级长官事实上很难对此权力发生
作用。
因之，组织的两项要素是自主裁量权与惯
例化。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
（三）组织发展模型
系统管理模式过分强调阶层控制，较适
宜于说明组织体系严密的集权化机构，官僚过
程模式则力主裁量权与惯例化，主要用于说明
分权化的组织，但这两种模式都倾向与认定组
织结构是确定不变的，在组织中，政策决定于
上级，而执行则归于下级；
上级领导者的能力与思想必须优于下级
的执行人员；
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
在政策执行上，执行者必须三缄其口，惟
命是从，影响力相当有限。为了纠正这两种模
式的不足，组织发展模式乃应运而生，它一方
面强调员工的自主性、参与感及归属感，另一
方面则肯定组织是不断朝向最佳的阶层结构而
发展的。
此一模式的基本假定是：
组织之功能在于满足组织三种基本的心理
与社会需求：
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
工作的自主权（工作的自由裁量）、参
与感（团体成员之间的协调、共识与支持）与
涉入感。组织结构之建立与改进亦是为了使部
属的控制权、参与感与涉入感达到最佳化的水
平。组织发展模式主张最佳的组织结构，应是
在不牺牲部属权益原则下，既能减少层级筛选，
又能授予工作的自主权，满足组织的参与感与
涉入感。
（四）冲突妥协模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
组织发展模式把稳定、和谐和共识的政
策环境作为前提，未能注意到环境中的冲突因
素对组织发展的影响。与组织发展模式相反，
冲突妥协模式肯定组织冲突存在的必然性，认
为组织成员具有潜在的冲突性，在资源有限与
分配不公的情形下，便容易发生冲突；但这种
冲突的存在并不足以威胁组织的生存，反而经
由妥协的手段，能使组织在不断地接受挑战中
成长。
西南民族大学
第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
这种模式相当适合于环境变化迅速的社
会，特别是冲突与挑战经常发生的发展中国家
更为适用。
冲突妥协模式的基本假定为：
组织中部属为争取稀少资源的分配与权
力的施行必然发生冲突，组织结构设立之目的
即在于妥协与调和这种冲突，以完成组织目标。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
在权力的支配上，组织内部无论如何均
无法达成平衡与稳定的分配状态，此乃因为组
织内的资源总是稀少（相对欲望而言）的，拥
有资源的部属往往因人因事而出现变化，并不
能固定的享有支配某些资源的权力。而政策制
定者则需借助妥协与协议的方式来对冲突予以
平衡，并达成对政策目标一定程度的认可（并
非完全意义上的接受），冲突各方也因此相应
调适彼此的行为。
西南民族大学
第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
以上四种模式，每种模式都可以说明政
策执行的部分情况，但每种模式所针对的情况
大不相同，因而，在实际运用中，一方面是不
同的情况需要使用不同的模式来予以研究，另
外此四种模式亦可相辅相成，对同一政策的执
行也可以尝试从四种模式的角度予以研究。
三、执行过程理论模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
美国学者史密斯在 1973年发表了, 政策执
行过程, 一文，提出了影响政策执行的, 四因
素, 理论。史密斯认为，政策执行过程中所涉
及到的重大因素有四个：
第一，理想化政策，指理想的政策方案；
第二，目标群体，是指受到政策影响的团
体，就政策执行而言，必须注意这些群体够需
求，以免遭遇抗议与挑战；
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
第三，执行机构，通常是在政府机构中，
实际负责政策执行的单位；
第四，环境因素是指影响政策执行或受
政策执行影响的环境因素，包括各种不同的政
治、经济、文化与社会因素。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
史密斯认为公共政策作为政府有目的的行
为，必须意味着要改变原有的处理问题的方式
或者建立新的处理方式，这就使受政策执行影
响的个体或群体原有的较平衡的关系被冲击，
彼此之间可能产生紧张、争议、冲突。政策执
行需要不断考虑政策面临的限制、压力及紧张，
政策执行实际上也是回应这些限制、压力及紧
张的一个动态过程。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
上述四项要素的互
动关系，如图 4－ 2史密
斯政策执行过程模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
四、循环理论模型
当代美国公共政策学者马丁 ·雷恩和弗朗
希 ·F．拉宾诺维茨在 1978年提出了执行循环的
理论。
他们把政策执行过程分为三个不同阶段：
第一，纲领发展阶段；
第二，资源分配阶段
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
第三，监督阶段。
纲领发展阶段政策制定机构须将政策纲领
通过正式或非正式途径告知大众，这样受政策
影响的群体与人员可以反映他们的意见，政策
纲领可以据此有所修正，以争取较为广泛的支
持及减少可能存在的冲突。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
资源分配阶段是指将政策执行所需的资源
公平地分配给执行者，在尽可能降低争议的情
况下赋予执行者充分的权力推行政策。
监督过程是指通过预算、审计、评估等
手段对政策执行过程与成果的审视与评估，确
认执行者应担负的行政责任，以提高政策执行
的成效。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
他们认为这三个阶段是相互循环的，而
非直线单向的过程；
同时，循环过程亦必受到环境条件的冲
击与影响。
他们还强调每一阶段必须奉行如下三项
政策执行的原则：
第一，合法原则，主要是指政策本身的
合法性兼指政策执行者必须遵从法规行事；
西南民族大学
第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
第二，理性原则。主要指政策手段与政策
所依据的规范的一致以及政策手段的可行性；
第三，共识原则。主要是指有影响力的执
行者在有争议的问题上要达成共识。
雷恩和拉宾诺维茨的执行循环理论，被认
为既是政策执行研究的一个理论模式，又是政
策执行的原理。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
作为政策执行的原理，必须针对适用的政
策环境条件：
第一，目标显明性，当政策目标越清晰、
时机越急迫，则政策执行越可能采用集权的古
典执行模式，但当政策目标较为含糊，象征意
味较强，则政策执行可能采用循环模式；
西南民族大学
第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
第二，程序复杂性，参与政策执行的各级
政府、单位和人员越多，执行程序涉及的利益
与观点分歧越大，政策推行就越困难，在这种
情况下，反复运用循环执行模式，较容易理清
问题，有助于问题的解决。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
五、搏弈模型
这一模式是以近代政治学中“搏弈”的
概念观察公共政策执行过程中相关参与者就政
策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动
情形。
搏弈模型认为，在冲突和竞争的情况下，
每一个参加者都在寻求得到最大的收获，并把
损失减少到最低的限度。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
美国公共政策学者尤金 ·巴得克是用“搏
弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他
把政策执行过程视为一种搏弈格局，其间包括
下列因素：
政策执行人员，即搏弈各方；
利害关系；
策略与技术；
竞争的资源；
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
搏弈规范（取胜的条件）；
公平竞争的原则（即不得作弊）；
竞争者之间信息沟通的状况；
所得结果的不稳定程度。
巴得克认为，政策执行的有效与否，取决
于各方参加者的“战略”选择。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
六、综合模型
萨巴蒂尔和马泽曼尼安他们建构了一个完
整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为
影响政策执行各个阶段的因素，主要可分成三
大类：
第一，政策问题的可办性；
第二，政策本身的规制能力；
第三，政策本身以外的变数。
每一大类又可细分成几个小类，如图 4－ 3
所示。
西南民族大学
第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
七、系统模型
这是米德和霍恩提出的模型。米德和霍恩提
供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产
生的几个相关因素：
（ 1）政策标准与目标；
（ 2）政策资源；
（ 3）组织间的沟通与强化行动；
（ 4）执行机构的环境；
（ 5）执行人员的意向。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
一、公共政策执行的过程
1、公共政策执行的过程的概念
政策执行过程是指政策在被采纳以后，执行
机构在该项政策指引下从事一系列活动过程，
它通常包括动员、执行与执行制度化这三个阶
段。
①动员阶段一般包括这样一些内容：
设计执行策略、制定执行措施和程序；
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第二节 公共政策执行的过程与手段
确定和训练执行人员，并向他们沟通政策内
容；
准备所需的材料和资源；
通过各种宣传途径动员人们支持该项新的政
策。
② 执行阶段是指执行机关按照已设计的执
行策略和程序，执行新的任务，从事新的活动。
西南民族大学
第二节 公共政策执行的过程与手段
若有些政策需要经过数个机构才能得以执
行，那么在执行阶段开始之前就必须经过好几
个动员阶段。
③执行制度化阶段又称执行的结束，意味
着执行过程已经到了这种状况，即执行已变为
一种例行公事，其基本程序不再会有大的变动。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
此外，从动员到执行已成例行程序之间，
还隐含着一个适应、调整的工作，它是指执行
过程中，由于种种末预料到的情况而使执行措
施和程序必须进行适时的变化和调整。
2、政策执行过程的特点
学者们强调，执行过程有这么几个特点应引
起人们的注意：
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第二节 公共政策执行的过程与手段
第一，政策执行过程在时间上是连续的，有
时几乎看不出它的不同阶段，阶段的划分只强
调执行过程中不同时间的不同重点。
第二，政策执行过程是重新塑造政策的过程，
而不是简单的执行。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
执行机构在执行一项新的政策时，总是按
照自己的立场来理解、宣传和执行新的政策，
它对政策长远目标和短期目标的理解是否正确，
对政策目标的实现具有极重要的影响。
第三，执行过程是一个动态的过程。
3、执行成功的判断标准
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第二节 公共政策执行的过程与手段
在政策执行研究中学者们经常遇到这样一
个棘手问题，就是用什么标准来判断一项政策
执行是否成功。
有些学者主张用下级服从上级的程度来衡
量执行是否成功；
又有些学者认为，一项政策的目标实行与
否就是执行成功的客观标准。
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前一种观点只强调执行队伍的纪律，后一种
观点又偏重于政策目标的实现，而不注意执行对
政策的影响，他们都只注意了问题的一个侧面。
不少学者不同意这两种观点，而赞同巴顿的
看法，即政策目标的实现与执行成功是有区别的。
他认为应以下面五个因素作为判断成功执行
的标准：
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第二节 公共政策执行的过程与手段
第一，存在性。存在性是指在执行的自始至
终的过程中，执行政策指令的条件是否存在，
存在的程度如何？这些条件主要包括人员的安
排、资金的筹集和组织设施等。
第二，理论的完整性。其含义是指执行机构
的各项措施是实现政策目标的先决条件。这些
措施是否与政策目标和政策的主要措施相一致？
达到何等程度？
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第二节 公共政策执行的过程与手段
第三，贯彻力。贯彻力是指执行机构的执行
活动、花费的成本、工作的对象等是否已经达
到政策所希望的程度？
第四，覆盖面。是指执行机构的执行活动是
否已经涉及到政策所期望的所有对象。
第五，副作用。副作用是指政策对执行机构
和其他没有直接介入执行活动的机构所造成的
影响。
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4、政策执行过程的功能环节
政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、
物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、
协调与监控等功能环节。
①政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起
始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动
是由许多人员一起协作完成的。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
②政策分解。政策分解就是通常所说的制定
计划，它是政策实施初期的另一项功能活动。
要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本
原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出
政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指
向，使执行活动有条不紊地进行。
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③物质准备。物质准备是保证政策执行顺
利进行的经济基础，是必不可少的环节。
物质准备主要是指必需的财力（经费）和
必要的物力（设备）两方面的准备。
④组织准备。组织准备工作是政策具体贯
彻落实的保障机制。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
⑤政策实验。政策实验是政策实施过程中
的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发
现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又
可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实
施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面
实施取得经验。政策实验的步骤大致包括选择
实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个
阶段。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
⑥全面实施。政策的全面实施是政策实施过
程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、最
广泛的一个环节。
全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本
原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证
政策目标的圆满实现。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
⑦协调与监控。政策的协调与监控贯穿于
政策实施全过程。
协调做好了，才能使执行人员及其他有关
人员做到思想观念上的统一和行动上的一致。
监控是政策实施过程的保障环节。必须对
整个实施过程加强监控．以保证政策的全面贯
彻和落实。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
二、政策执行的手段
政策执行手段是指政策执行机关及其执行者
为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而
采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节
都离不开一定的执行手段，政策执行手段的恰
当与否直接关系到政策目标能否顺利实现。政
策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的
多样性。政策执行手段包括以下几种：
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第二节 公共政策执行的过程与手段
1．行政手段。行政手段是指依靠行政组织
的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制
度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行
政区划来实施政策的方法。
行政手段有着权威性、强制性、对象的有限
性和时效性三个显著的特点。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
2．法律手段。法律手段是指通过各种法律、
法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行
政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种
关系的方法。
法律手段除了与行政手段一样具有权威性和
强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
3．经济手段。经济手段是指根据客观经
济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，
调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间
的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手
段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、
罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节
和影响政策执行者和政策叶象活动。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
经济手段不同于行政手段和法律手段，它
有间接性、有偿性和关联性等三个特性。
4．思想诱导手段。思想诱导手段是一种
以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用
非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自
觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相
违背的活动。
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第二节 公共政策执行的过程与手段
常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服
教育，协商对话，奖功罚过等。
思想诱导手段有在对象上具有多元性、在
方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性
的特点。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实
地执行政策，保证政策的统一性、严肃性和权威
性，严格按照政策本身所规定的政策对象、政策
范围去实现政策目标，而不能随意变更、曲解、
假借、贪污政策。
一、公共政策执行偏差
公共政策执行偏差是当前社会存在的一个较为
普遍的现象，究其原因主要是由于以下方面的问
题没有把握好尺度所致。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
1、公共政策执行的原则性和灵活性把握不
准
所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必
须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、
严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去
做，全面地、不折不扣地实现政策目标。执行
政策要坚持原则性，这是由政策本身固有的属
性所决定的。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精
神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，
采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使
政策目标得到真正实现。
灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政
策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也
是由政策固有的属性决定的。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
第一，政策总是针对特定的问题，以时间和
条件为转移；
第二，政策具有层次性；
第三，任何政策都需要逐步完善。
在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的
原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，
既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策
的界限。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违
反原则的随心所欲；
灵活性的临界点是原则性。
2、政策的灵活变通性把握不准
①政策变通的含义。 在执行政策过程中，执行
者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活
性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、
不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变
通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预
期效果。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
②政策变通的形式。正确的政策变通实际上
就是政策原则性与灵活性在实践中的具体体现。
政策实践表明，在执行政策的活动中，政策执
行者对上级政策采取各种变通形式。
有的学者概括出三种变通形式，即：
（ 1）, 求神似，去形似, ；
（ 2）, 不求神似，只求形似, ；
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
（ 3）, 既不求神似，也不求形似, 。只有
第一种是合理、正确的变通形式，另外两种实
际上是对政策的歪曲。
3,,上有政策，下有对策, 现象的客观存
在
①, 上有政策，下有对策, 现象的表现。
,上有政策，下有对策, 是我国政策执行中长
期存在着的一种普遍现象，成为影响政策有效
执行的障碍性因素。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
其主要表现为：
（ l）, 你有政策，我有对策 ’ —— 替换性
执行；
（ 2）, 曲解政策，为我所用, —— 选择性
执行；
（ 3）, 软拖硬抗，拒不顺从, —— 象征性
执行；
（ 4）搞, 土政策, —— 附加性执行。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
②, 上有政策，下有对策, 现象的成因。
,上有政策，下有对策, 现象产生的主要原因是
,利益, 的驱动。其成因是：
（ l）中央利益与地方利益间的矛盾；
（ 2）政策本身的缺陷；
（ 3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使；
（ 4）政策执行的监控不力。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
③“上有政策，下有对策”的危害。
如果夸大政策的灵活性，否定政策的原则性，
以地方利益为标准，符合本地利益的政策就
“用足用活”，反之就随意“变通”政策，肢
解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，
实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定
政策相悸的情况。
这样的“对策”是不合理的，更是不合法的，
其危害极大。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
二、公共政策执行偏差的矫正
因此，公共政策执行偏差的矫正，主要表现
为对, 上有政策，下有对策, 现象的治理和如
何做到正确、合理的政策变通。
1、防范, 上有政策，下有对策, 现象的主
要措施
（ 1）从制度上解决合理划分中央和地方事
权的问题；
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
（ 2）加强政策研究，建立科学合理的政策
体系；
（ 3）摆正局部和全局的关系，树立, 全国
一盘徽 ’ 思想；
（ 4）加强监督，从严治政。
2、做到正确、合理的政策变通
政策实践表明，政策变通的合理与否，直接
影响到政策目标的能否顺利实现。
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第三节 公共政策执行偏差及其矫正
因此，探讨政策变通的要求显得尤为必要。在
政策执行过程中，要真正做到正确、合理的变通，
必须注意如下事项：
（ 1）了解上情。加强政策学习，领会精神实质，
这是合理变通的前提条件；
（ 2）摸清下情。要深入调查研究，明了实际情
况，这是合理政策变通的实践基础；
（ 3）上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵
活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情
况相结合，这是政策变通的关键。
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第四节 影响公共政策有效执行的主要因素
综合上述各种见解，结合我国的实际情况，
我们将影响政策有效执行的因素归纳为政策问
题的特性、政策本身的因素以及政策以外的三
个因素。
政策问题的特性、政策问题的性质、政策对
象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要
调适量，都直接影响到政策的有效执行。
一、影响公共政策执行的主观因素
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第四节 影响公共政策有效执行的主要因素
在公共管理领域，许多政策不能达到预期效
果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本
身的缺陷有关。
一项政策的有效执行首先依赖于：
（ 1）政策的正确性。
政策的正确性是政策有效执行的根本前提。
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第四节 影响公共政策有效执行的主要因素
（ 2）政策的具体明确性。
政策目标的具体明确性是政策执行有效的关
键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政
策执行进行评估和控制伪基础。
（ 3）政策资源的充足性。
政策资源主要有经费资源、人力资源、信息
资源和权威资源。
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第四节 影响公共政策有效执行的主要因素
二、影响公共政策执行的客观因素
影响政策有效执行的因素，除了政策问题的
特性、政策本身以外，还有：
（ 1）目标团体对政策执行的影响；
（ 2）执行人员的素质和工作态度；
（ 3）执行机构组织间的沟通与协调；
（ 4）政策环境等政策以外的因素。
