公共政策
（六）
张为波
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第六章 公共政策持续、终结及应用
本章知识点：
公共政策的持续与变动
公共政策终结
公共政策周期
公共政策研究组织
公共政策预测
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第六章 公共政策持续、终结及应用
本章重点：
公共政策的持续、终结与周期
本章难点：
公共政策的应用
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第六章 公共政策持续、终结及应用
思考题：
1、政策均衡和政策持续的概念是什么？
2、试述公共政策预测的方法和内容。
3、政策信息咨询的含义、原则和程序是什
么？
4、如何理解政策研究组织研究风格的含义？
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第一节 公共政策的持续与变动
一、公共政策的持续
1、公共政策持续的两种基本摸式
一个完整的政策过程是由一系列分开的、
连续的环节所构成 —— 便于简化复杂的政策过
程，更好地了解政策过程的各种构成因素，并
表明政策过程的动态性。
但是，政策周期概念无法说明政策的发展变
化问题。
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第一节 公共政策的持续与变动
那么，是否存在着一般的政策变化模式？或
者不同的国家或地区、不同的公共部门都有自
己独特的公共政策的持续模式？
公共政策的持续及其模式是新近政策科学文
献讨论的一个主题。受著名科学哲学家托马
斯 ·库恩的科学历史主义理论尤其是科学进步
模式的启发，有些西方政策分析学者对政策变
化模式问题进行了较深入的讨论。
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第一节 公共政策的持续与变动
按照库恩的观点，科学进步表现为“前科
学 —— 常规科学 —— 反常 —— 危机 —— 科学革
命 —— 新的常规科学”的发展过程，其中“常
现科学 —— 反常 —— 危机 —— 科学革命”是科
学革命的结构化模式。
常规科学是科学家团体在现有范式指导下
的知识积累时期，是范式的拓展以及为新的突
破奠定基础的时期；
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第一节 公共政策的持续与变动
反常表示出现了与范式预期不相符合的现象；
科学革命从危机开始，它是知识积累、渐进
过程的中断，是范式的转换。
简言之，科学进步表现为范式孕育成长的常
规科学时期，也包含着范式转换的革命时期，
科学进步就是在渐进与突变、积累与革命的交
替中实现的。
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第一节 公共政策的持续与变动
参考库恩的科学进步模式，政策分析学者提
出了政策变化的两种基本模式：
（ l）常规变化模式，即政策在保持基本方
向成目标的前提下发展演化，或新旧政策之间
保持较大程度上的连续性；
（ 2）范式转换或中断一平衡模式，即政策
连续过程出现中断、飞跃，新政策取代旧政策。
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第一节 公共政策的持续与变动
这两种政策变化模式分别以两种不同的学习
类型作为基础 —— 常规变化模式以“吸取经验
教训”的学习类型作为基础；
范式转变模式以“社会学习”（即对社会、
政治、经济和文化发展特别是价值观、意识形
态变化的感知）作为基础。
二、常规的政策变动与政策风格
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第一节 公共政策的持续与变动
公共政策往往存在惊人的连续性，大量的
公共政策是在某种程度上对以往的政策和实践
的延续。
例如，扩大教育机会和增加卫生服务通常
是在现有政策基础上开办新的学校和医院；被
称为“新”的产业或环境政策创议往往是给现
有的产业增加额外补贴，或加强对污染的控制。
这一类政策变化就是“常规的政策变化”。
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第一节 公共政策的持续与变动
在这种变化模式中，允许在没有改变政策基
本方向的情况下对现有的政策作出修改。
为什么政策会保持这种连续性？
西方政策分析学者对此作出了不同的解释。
按照林德布洛姆的渐进主义观点，新政策往往
只是对旧政策的修正、补充或扩展，新旧政策
之间只有边际上的不同；
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第一节 公共政策的持续与变动
决策者以及其他参与者为达成共识，必须进
行讨价还价，相互妥协，这就导致全新、最优
政策的不可能。
琼斯等人认为，政策次属系统（政策参与者
团体）往往倾向于对相关的政策领域加以垄断；
只有当这种垄断被新的参与者团体所打破时，
才可能出现明显的政策变化。
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第一节 公共政策的持续与变动
这两种解释都表明，政策变化常规模式
（即政策所具有的高度的连续性）的原因，乃
是在于同一批政策参与者或团体长期主宰相关
领域政策的制定与执行，相关的政策问题总是
被放在相似或相同的脉络和途径中来加以处理。
这也就形成了所谓的政策风格（ policy
style）。
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第一节 公共政策的持续与变动
“政策风格”概念的倡导者们认为，每个
国家、地区或公共部门往往因政策的连续性而
形成不同的政策风格（例如，从长期看，美国
的环境管制具有严格和法制的性质，而英国则
具有灵活性和自我管制的风格）。理查森等人
认为，政策风格是政府解决问题的途径与政府
在政策过程与其他行动者之间相互作用的产物
（也就是说，政策风格由政府解决问题和政府
与社会团体关系的模式这两种因素所决定）。
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第一节 公共政策的持续与变动
他们还将政府解决问题的一般途径分为
“预期的／积极的和消极的（反应的）”两种，
将政府与其他社会团体的关系分为“共识”和
“强制”两种。
依他们的分析：
德国的政策风格是预期的并以共识为基础；
英国的政策风格以反应和共识为特征；
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第一节 公共政策的持续与变动
法国的政策风格的特征是预期和强制；
荷兰的政策风格的特征是反应和强制。
这种概括因过于简单化而受到批评。
政策分析学者还详细分析了政策周期的各
个环节中构成政策风格的因素。
总的来看，影响政策风格的主要变项有两
个：
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第一节 公共政策的持续与变动
（ 1）政策主体的构成，包括行动者及其观
念；
（ 2）国家的自主性，包括行政管理能力以
及资源约束的性质等。
三、政策发展中的, 范式, 变化
范式转变或政策风格的改变是政策变化的第
二种模式。
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第一节 公共政策的持续与变动
在这种变化模式中，政策共同体所持有
的, 政策范式, —— 关于社会问题的性质及其
解决办法，政策的方向、目标及其所依赖的价
值观、信念 —— 发生转变，而这种变化往往是
社会学习过程所引起的。
范式变化表现为政策连续性的中断，或政
策渐进过程的中断（因此也称为中断一平衡模
式入, 范式, （ Normal form ）一词原来自于
语言学，表示语词变化规则。
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第一节 公共政策的持续与变动
库恩将它引入科学哲学，表示自然科学
（硬科学）中被科学家共同体所享有的共同认
识论观点或科学理论体系。
在哲学社会科学中，该词与“意识形态”
以及更新近的“话语”概念有密切的联系。
“范式”及范式转变现已成为政策科学的
一个有用的概念工具。
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第一节 公共政策的持续与变动
范式转变概念作为描述显著的政策变化的
一种比喻，抓住了政策活动者（特别是政策制
定者）对于政策问题性质及其解决办法的信念、
价值和态度的基本的、长期的变化。
按政策分析学者的观点，一个政策范式是
与政策活动者紧密相关的智力构造，它本质上
是相关的政策活动者所持有的一系列观念（如
在经济政策制定者中的凯恩斯主义和货币主义
学说）。
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第一节 公共政策的持续与变动
这些观念塑造政策制定者所追求的广泛的
目标，他们感知问题的方式，他们考虑采用的
解决办法的种类等。
,政策范式, 概念的倡导者霍尔（ Peter
A,Hall）分析了政策范式变化过程，他将这
一过程划分为如下六个阶段：
（ 1）范式稳定性。在这一阶段，居于主导
地位的正统被制度化，并进行政策调整。
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第一节 公共政策的持续与变动
（ 2）反常的积累。在这一阶段，与现存正
统不相适应或相互矛盾的现象出现，或现实世
界的发展超越了正统所能解释的范围。
（ 3）实验。在这一阶段，人们努力扩展现
有的范式，以说明反常。
（ 4）权威的破灭。在这一阶段，人们对官
员和专家失去信任，新的参与者向现有的范式
挑战。
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第一节 公共政策的持续与变动
（ 5）争议。在这一阶段，争论遍及公共
领域，并包含了更大的政治过程（包括选举和
党派争论人）。
（ 6）新范式的制度化。在这一阶段，新范
式的倡导者经过或长或短的时期而使新范式获
得支配地位，他们改变现有的组织和决策安排
以便使新范式制度化（霍尔等人用第二次世界
大战后凯恩斯主义范式的出现和 20世纪 80年代
货币主义范式对凯恩斯主义的取代的经济政策
领域的例子来具体说明这一过程）。
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第二节 公共政策终结
一、公共政策终结的含义和作用
1．公共政策终结的含义
顾名思义，终结是终止、结束之意。
有的西方学者将政策终结简要地界定为
,对政府特定的职能、计划或组织的故意的结
束或终止, 。
我们将公共政策终结界定为：
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第二节 公共政策终结
政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，
采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、
不必要的或无效的政策的一种行为。
政策终结发生在政策评估之后，是人们主
动进行的，是提高政策绩效的一种政策行为。
政策终结不仅代表旧政策的结束，而且象
征着新政策的开始。
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第二节 公共政策终结
如下三种情况都可以看做公共政策终结：
（ 1）公共政策使命的结束；
（ 2）失误公共政策的废止；
（ 3）稳定的长效公共政策转化为法律。
2．公共政策终结的特征
（ l）强制性。
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第二节 公共政策终结
一项政策的终结总是会损害一些相关的
人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因
此，往往靠强制力来进行。
（ 2）更替性。政策终结意昧着新旧政策的
更替，是政策连续性的特殊表现。
（ 3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困
难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处
理好各种动因和关系。
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第二节 公共政策终结
3．公共政策终结在政策过程中的地位。
政策分析学者对政策过程的阶段、功能活
动环节做出了不同的划分。尽管他们所划分出
的阶段或环节的多少不同，但多数学者将政策
终结放在政策过程的最末端，即最后的一个环
节或阶段，将之视为理性化的政策过程的最后
结果，或政策过程（政治过程）的一个有机组
成部分。
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第二节 公共政策终结
然而，终结也往往被当做过程的开端而不
只是末尾，即纠正一项错误的政策或一系列项
目或修正项目的假定或构成成分的开始。因此，
终结不只是对一项政策的了结，而且意味着对
它的修正或调整。
4．公共政策终结的实际作用
（ l）节省资源。
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第二节 公共政策终结
因为政策终结意味着政策活动的结束，某
种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的
裁减。
因此，政策终结可以减少人力、物力、财
力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。
（ 2）提高绩效。
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第二节 公共政策终结
当一项政策在实施中失败，无法解决所面
临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政
策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员
的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，
促进政策绩效的提高。
（ 3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一
项长期存在、没有及时予以终结的政策。
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第二节 公共政策终结
在发展变化了的环境下，继续执行该政策，
不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力
与障碍，带来严重的不良后果。
政策终结可以避免政策僵化。
（ 4）优化政策。
政策终结有助于促进政策优化，表现在两
个方面：
一是政策人员的优化；
二是政策组织的优化。
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第二节 公共政策终结
政策组织的优化是公共政策优化的核心内
容，优化的政策人员只有在优化的组织机构中
才能制定和执行优化的政策。
二、公共政策终结的理由、类型与方式
1．政策终结的理由
（ 1）财政困难。财政赤字、税收减少等而
导致政策或项目的终结。
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第二节 公共政策终结
（ 2）政府的低效率。即政府机构的效率太
低、成本太高而导致政策或项目的终结。
（ 3）政治意识形态。意识形态以及价值观
念的改变或冲突导致政策或项目的终结。
（ 4）行为理论的变化。即关于人性、行政
管理和社会服务应如何提供方面的论理变化导
致政策或项目的终结。
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第二节 公共政策终结
（ 5）学习。采用, 试错法, 的方式，在政
策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项
目。
2．政策终结的类型。政策终结有如下四
种类型，它们所遇到的阻力依次递减：
（ l）功能的终结，即终止由政策执行所带
来的某种或某些服务；
（ 2）机构的终结，伴随着政策终结进行的
机构缩减或撤消，就是机构终结；
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第二节 公共政策终结
（ 3）政策本身的终结；
（ 4）项目的终结，即政策的具体项目以及
执行措施的终结。
3．政策终结的方式。
（ 1）政策替代，指的是新政策代替旧政策，
但所面对的问题不变，所要满足的要求不变；
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第二节 公共政策终结
（ 2）政策合并，指的是旧政策虽然被终
止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是
将其合并到其他的政策中去；
（ 3）政策分解，指的是将旧政策的内容按
照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自
形成一项新政策；
（ 4）政策缩减，指的是采用渐进的方式对
政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，
逐步协调好各方关系，减少损失。
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第二节 公共政策终结
三、公共政策终结的障碍与克服障碍的措
施
（一）公共政策终结的障碍
1．相关者的心理抵触。
那些与政策相关的人员都愿意看到政策继
续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或
计划改变。
这种心理上的抵触往往在政策面；临终结
时会表现得尤为明显。
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第二节 公共政策终结
对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：
（ l）政策受益者；
（ 2）政策制定者；
（ 3）政策执行者。
这三类人的心态，往往成为政策终结的首要
障碍。
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第二节 公共政策终结
这种心理障碍的存在，又使人们在解释政
策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原
因，而不愿检讨政策本身的失误。
2．现存机构的持续性。政策执行机构有
如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和
自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有
再存在的必要，情况也一样。
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第二节 公共政策终结
这就给政策终结带来很大的困难。
机构的持续性表现在三个方面：
（ l）机构的惯性；
（ 2）机构的生命力；
（ 3）机构的动态适应性。
3．行政机关的联盟。
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第二节 公共政策终结
执行某项政策而获既得利益的行政机关，
往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对
政策终结。
这些反对终结的行政机关，一方面会要求
其内部成员齐心协力共同抵制终结；
另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内
外有影响的人士抵制终结。
4．利益集团的阻碍。
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第二节 公共政策终结
由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，
因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共
政策。
当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的
利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合
法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策
终结。
利益集团的存在，使得公共政策终结更为
困难。
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第二节 公共政策终结
5．程序上的复杂性。
任何政策的确定和组织机构的建立，都是
通过一定的法律程序进行的；
同样，政策的终止和组织机构的撤消，也
必须按照法定的程序来办理。
程序上的复杂性往往影响政策终结的及时
进行。
立法机关在考虑终止某项政策或法律时，
往往顾虑重重，举棋不定。
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第二节 公共政策终结
因此，许多政策的终结行为受阻于法律的
滞后性。
6．社会舆论的压力。通过报纸、刊物、
广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，不
能不对政策终结产生影响。
西方国家称社会舆论为与立法、行政、司
法并立的, 第四种权力, 。
如果某一项需要终结的公共政策受到舆论
的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。
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第二节 公共政策终结
7．高昂的成本。政策终结高昂的成本也
是影响政策终结实施的一个关键因素。
政策终结的成本有两种：
一是现有政策的沉淀成本；
二是终结行为本身要付出的成本。现行的
政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得
到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往
往处于进退两难的境地。
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第二节 公共政策终结
（二）克服公共政策终结障碍的措施
1、重视说理工作，消除人们的抵触情绪。
为确保政策终结的顺刮进行，政策决策者首先
应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，
提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工
作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或
个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、
迈向成功的新机会。
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第二节 公共政策终结
2．公开政策评估结果，积极争取支持力
量。政策终结支持者的态度和人数的多寡，是
决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者
必须努力争取各种支持力量，以推动政策终结
的实现。适时地公开政策评估结果，是积极争
取潜在支持者的最好方法。但由于政策评估本
身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素
的存在，使得人们往往对评估结论产生怀疑。
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第二节 公共政策终结
3．旧政策终结与新政策出台并举，缓和
政策终结的压力。人们一般都不愿意看到政策
终结，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、
较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的
压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举
的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人
们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希
望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结
的争议和阻力，削弱反对者的力量。
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第二节 公共政策终结
4．有选择地传播试探性信息，减轻公共
舆论给政策终结造成的影响。所谓传播试探性
信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，
在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，
以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种
试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广
泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆
论给终结带来的困难。
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第二节 公共政策终结
5．正确处理政策终结与政策稳定、政策
发展的相互关系。正确处理好政策终结与政策
稳定、政策发展的关系，对于促进政策终结有
重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执
行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政
策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策
多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出
了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。
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第三节 公共政策周期
一、公共政策周期的内涵
1．公共政策周期是指公共政策经过制
定 —— 执行 —— 评估 —— 监控 —— 终结这几个
阶段后形成了一个周期，同时它还表明，新的
政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策
的延续，是为适应新情况对原政策加以修正、
调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老
政策的交替循环。
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第三节 公共政策周期
2．一个完整的政策周期一般都包括以下
几个阶段：
（ 1）政策制定阶段；
（ 2）政策执行阶段；
（ 3）政策评估阶段；
（ 4）政策监控阶段；
（ 5）政策终结阶段。
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第三节 公共政策周期
相应地，政策周期的研究也是围绕这几个
方面展开的。
3．政策终结的研究既是一个政策周期研
究的终点，又是一个新周期产生的起点；它既
意味着一个旧周期的结束，又意味着一个新周
期的开始。由于政策周期还意味着新旧政策的
循环，因此，政策周期理论的研究还包括对新
旧政策之间关系的研究。
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第三节 公共政策周期
二、公共政策周期的现实意义
1．有助于提高政策制定的科学性。
这是因为，通过政策周期阶段化的研究，
可以优化政策制定系统，促进政策决策的科学
化，减少政策制定的失误，确保政策发挥应有
的作用。它有助于我们通过对以往政策周期的
研究，吸取经验教训，克服政策制定上的缺陷，
确立政策制定的科学化和程序化，促进有中国
特色政策制定体系的建立。
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第三节 公共政策周期
2、有助于巩固和发展现行政策，保持政
策的连续性和稳定性。
这是因为通过对政策周期的研究政策制定
者可以：
（ 1）了解政策是否实现了预期的目标，政
策执行是否产生了偏差，是否需要进行追踪决
策；
（ 2）依据研究的结论，决定是坚持原政策，
修改原政策，还是终止原政策和制定新政策；
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第三节 公共政策周期
（ 3）根据原政策的经验教训，提高政策
的功效。
3．有助于推动改革开放的顺利进行。
当前，我国正处于经济体制、政治体制的
全面改革之中，改革给我们带来了生机，改革
给我们带来了希望，改革也给我们带来了许多
新问题和新挑战。
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第三节 公共政策周期
三、政治 —— 经济周期
政策过程与经济过程不可分离，它们相互
作用，相互影响。尤其是在市场经济条件下，
公共政策作为一国政府干预社会经济生活的主
要手段，用以弥补市场缺陷、纠正市场失灵时，
政策与经济发展之间的相互关系就更为密切。
当政策干预切合经济发展的要求时，经
济就蓬勃发展；
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第三节 公共政策周期
当政策干预与经济发展相停时，经济就
呈现出波动、萎缩乃至停滞状态。
由于政策本身是一个运动的周期过程，周
期性的政策变化必然会对经济发展产生影响，
使经济发展随着周期性的政策变化呈现出不同
的发展周期。
在政策周期与经济发展周期的关系问题上，
西方学者提出了著名的, 政治 —— 商业周期,
或, 政治 —— 经济周期, 理论。
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第三节 公共政策周期
他们认为，在西方市场经济和民主政治体
制条件下，国家日益于预经济和社会生活，政
治（政策）与经济发展之间的关系往往以“政
治一商业周期”的形式出现。
政府在循环反复的大选周期中运作，它们
采取的政策类型随选举周期的时间而变化，在
选举前采取受选民欢迎的政策，而在选举后采
取不受选民欢迎的政策。
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第三节 公共政策周期
四、中国的政策周期和经济发展周期
周期性的政策变化对中国经济发展产生了
怎样的影响呢？建国以来的经济发展历程表明，
中国经济波动的根源主要就是来自于政策周期
变动形成的外部冲击，其表现为：
（ 1）中央政府的政治动员冲击所引起的经
济扩张期；
（ 2）中央政府的政治命令冲击所引起的经
济收缩期。
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第三节 公共政策周期
周期性的政策变化使经济发展处于经济扩
张期和经济紧缩期的交替变换之中，并呈现出
如下的特点：
（ 1）经济扩张期与历次党代会或重要人代
会具有 — 一对应关系；
（ 2）每次经济收缩与历次政府经济紧缩政
策相关。
经济扩张政策与经济紧缩政策相互交替变
动，构成了中国特有的政策周期。
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第三节 公共政策周期
但是，这两种政策的目标、方针及内容是
迥然不同的：
（ 1）在经济增长与经济稳定的关系上，前
者追求经济增长和高经济指标；后者追求经济
稳定，降低通货膨胀率。
（ 2）在工业和农业的关系上，前者实行重
工轻农，刺激工业生产增长，扩大农业与工业
增长率比率；后者实行重农轻工，扶持农业生
产增产，缩小农业与工业增长率比率。
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第三节 公共政策周期
（ 3）在社会总需求与社会总供给关系上，
前者刺激总需求膨胀，主要表现为投资膨胀；
后者控制总需求膨胀，抑制或减少社会总
需求。
（ 4）在财政政策上，前者搞赤字财政，倾
向于选择财政赤字政策；
后者实行财政收支平衡，实施紧缩政策。
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第三节 公共政策周期
（ 5）在货币政策上，前者实行通货膨胀政
策，超额发行现金，超规模发放贷款；后者实
行紧缩通货政策，稳定货币。
（ 6）在计划与市场关系上，前者扩大市场
机制的范围，减少指令性计划指标；后者加强
计划手段和行政手段，不允许地方盲目扩大建
设规模。
（ 7）在中央与地方关系上，前者偏重于
,放权让利,,后者强调地方服从中央。
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第四节 公共政策研究组织
公共政策研究组织可以是由行政机构委托
营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专
业性的咨询公司、大专院校进行的，也可以是
非官方参与者或由投资或立法机构组织的或由
报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者
自己组织的。
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第四节 公共政策研究组织
非官方参与者包括政治党派、利益集团、
思想库、大众传媒和公民个人等，相对于官方
决策者而言，尽管他们对政策制定过程的影响
较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主
体因素。
一、公共政策研究组织 —— 思想库
思想库（ thinktank）或脑库
（ braintrust）是现代政策研究组织的别称，
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第四节 公共政策研究组织
布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德公司、
野村研究所等一些世界闻名的思想库，在政
府政策制定中发挥了非常重要的作用。
思想库是现代社会的产物。
问题日益复杂，信息不断增多，科学技术
发展，决策任务增大，所有这些为思想库的
发展提供了活跃的时代和社会背景。
它是政策主体的一个十分独特而又非常重要
的构成因素，被认为是现代决策链条中不可缺
少的一环。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
现代科学决策离不开政策咨询，政策研究
机构的日益崛起，代表了未来决策的发展趋势。
思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领
域的综合性政策研究组织，它的出现对改善政
策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极
的影响。
思想库既从事理论研究又从事应用研究，
既关注学术问题又关注实际问题。
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第四节 公共政策研究组织
其服务对象、成员组合、研究领域和构成形
式有很大差别，在政策制定过程中所起的作用
也不相同。一般来讲，可以把它们划分为如下
几种类型。
（ 1）官方思想库。隶属于政府及其职能
部门，或作为最高行政长官的智囊团，或隶属
于不同职能部门，或具有相对独立的建臵。
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第四节 公共政策研究组织
（ 2）半官方思想库。
一是政府出资支持重点研究课题，把研究
工作纳入为政府服务的轨道。
二是政府通过与政策研究机构签订合同了
从而建立相互依存的关系。
三是与政府有关机构有对口挂靠关系的思
想库，它们直接为对口单位提供政策咨询服务。
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（ 3）民间思想库。是由民间发起，得到基
金会或公司企业赞助的社会性政策研究机构。
它具有选题自由、研究范围广、社会联系
多、不受政治局限、独立性强、灵活性大等特
点。
（ 4）国际思想库。是由不同国家的学者和
官员组成的，以国际问题为研究对象的国际性
政策研究组织。
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第四节 公共政策研究组织
其研究范围往往涉及人类共同关心的问题，
如环境保护、气象服务、战争与和平、资源利
用、人口控制等。
二、中国公共政策研究组织是在实践过
程中产生的
新中国建立以来的政策经验教训表明，
一旦放弃以经济建设为中心的正确政策，便会
导致国家发展的停滞甚至内乱；
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第四节 公共政策研究组织
只要我们坚持以经济建设为中心的正确
政策，国家就会繁荣。改革开放以来的现实状
况更加充分说明了这一点。政策失误给出的历
史经验教训是不可忽视的。
为什么有的政策会成功？为什么有的政
策会出现失误或最后失败？如何才能制定出必
定成功的政策？这也是现实为中国政策科学研
究提出的实际问题。
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政策研究在中国形成一门系统的科学，较
之西方发达国家是比较晚的。
20世纪 70年代末期的改革开放政策和经济
建设为中心的大政方针，直接促进了政策科学
在中国的发展。
在改革开放和以经济建设为中心的新形势
下，中国当代社会发生了巨大变革。
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第四节 公共政策研究组织
社会发展速度的加快，政策因素的复杂，
科技发展与知识的融合，思维、行为及生产方
式的转变，都使得高层决策机构和社会有识之
士认识到政策研究的重要性。
,中共中央关于制定国民经济和社会发展
第七个五年计划的建议, 中明确指出，
,七 ·五计划必须充分重视对政策的研究和制
定，使之成为计划的有机组成部分, 。
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第四节 公共政策研究组织
在这种社会背景下，中国当代学者们一
方面翻译、出版了包括台湾在内的海外政策学
家们的著作，
另一方面也展开了政策基础理论与方法
的研究。同时，也有相当数量的学者针对改革
开放、产业发展、人口。
货币金融、土地、粮食、宗教等各领域
的社会问题进行现行政策的分析研究。
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第四节 公共政策研究组织
在政策科学逐步发展的同时，当代中国
的政策分析研究机构也逐渐发展壮大起来。这
些政策研究机构包括隶属于国家党政机关及其
下属各部门的行政性专职研究机构，非国家党
政机构所属和国家党政机关所属非专职的半行
政性研究机构，中科院、社科院及高等院校所
属的学术性研究机构以及极少数的民间自筹资
金、自揽研究项目的民办研究机构。
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第四节 公共政策研究组织
这些机构中聚集了大批的专业研究人才，
都为现行政策的规划和咨询作出了贡献，从政
策实践领域推动了当代中国政策科学的发展。
三、公共政策研究组织当前正在着手解决的
几个问题
从中国当代政策科学发展的现实来看，中
国公共政策研究组织正在解决以下几个方面问
题。
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第四节 公共政策研究组织
（一）基础理论的研究
没有系统的政策科学基础理论与方法，就
不能规范性地发展政策科学和指导政策分析实
践活动。
中国的政策科学在刚刚起步的情况下，一
方面要引进、借鉴国外的学科理论，同时也要
针对中国现实状况，建立适合中国政策科学发
展的基础理论体系。
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第四节 公共政策研究组织
当前我国政策科学基础理论著作很多，
观点各异，需要进一步规范。海外发达国家和
地区的学科理论虽然已经达到成熟阶段，但由
于政治体制、意识形态和文化传统不同，故需
要针对现实有选择性地借鉴。
首先，可以借鉴海外政策科学理论中有
价值的研究思路。
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第四节 公共政策研究组织
例如，将政策问题作为研究中心，一方面
探索政策决策的科学化与政策执行的高效率，
另一方面探索政策系统如何向着科学、高效方
向改进。
其次，也可以借鉴成熟的政策分析方法，
例如适合我国的政策研究模式、定量与定性分
析方法和电脑分析技术等。
（二）决策科学化的研究
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第四节 公共政策研究组织
决策科学化是政策科学主要研究内容之一，
也是政策科学体现其实践应用性的内容之一。
从现实来看，以下方面应该加强。
（ l）加强政策问题搜寻的普遍性，探索政
策问题普遍搜寻的社会系统机制。保障政策决
策科学化的一个重要环节是对政策问题的把握。
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第四节 公共政策研究组织
只有普遍地搜寻问题，才能掌握社会运转
和发展的阻碍因素，也才能使决策目标明确。
（ 2）加强政策结果的预测分析研究。现行
政策的研究，一方面要在问题研究的基础上制
定科学的方案，另一方面也要对政策执行后果
和随之引发的新问题进行预测研究。
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第四节 公共政策研究组织
（ 3）鼓励政策分析研究机构相对独立地开
展工作，摆脱长官意志，从相对客观的角度出
发获得政策分析结果。这需要削减政策分析研
究机构的行政决策权限，而增加其政策分析的
独立性和自由度。不管分析结果如何，都可以
供决策者参考。
（三）加强政策研究的各项保障
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第四节 公共政策研究组织
对政策科学的发展和决策科学化，除了需
要社会认定其重要性之外，现实中还需要人员、
物质等方面的保障。
（ l）大力培养专职政策分析人员。
尽管我国目前具有一定数量的分析人员从
事着政策研究工作，但是从全国范围来讲，尤
其是地方上，仍然大量缺乏专业人员。
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第四节 公共政策研究组织
从目前来看，应该打破高水平分析人员集
中在中央机关和机关下属单位的不平衡状态，
大力培养专业人员，并将他们充实到地方政府
和企事业单位。
这就要求首先在有关高等院校中开设专业
课程，其次要对在职人员进行专业培训。
（ 2）加强政策分析研究的资金投入。
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第四节 公共政策研究组织
一方面加大专职人员的培养费用投入，
另一方面也要加大专业研究设备投资。
真正意义上的政策分析研究，是定性分析
与定量分析的结合。
政策分析不能缺少非量化的信息和量化的
数据资料。
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第四节 公共政策研究组织
而信息数据资料的统计整理和计算又必须
依靠包括计算机和软件程序在内的专业设备。
没有充分的信息资料数据来证明政策分
析的结果，即使结果正确，也很难使人信服。
因此，加大资金投入，是政策科学研究
与实践的又一保障条件。
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第四节 公共政策研究组织
（ 3）大力发展学术性和民间性政策研究机
构，以此作为行政性和半行政性国家各级研究
机构的补充。学术性与民间性的研究机构不属
于国家机关，因而工作具有更大的独立性。其
研究的出发点相对来说往往更加客观，研究结
果也更利于决策者从不同的角度获得决策依据，
以保障决策的科学化。
（ 4）加强政府公共决策的透明度。
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第四节 公共政策研究组织
政府机构应该主动加强与各类政策分析机
构的联系，政府官员要参与专家学者的政策分
析研究过程。
政务公开，不仅是党风廉政建设的重要
环节，而且是公共决策科学化的重要保障。只
有在公开、透明的条件下，政府决策才能和民
众意愿融合在一起，才能保障政策问题认定的
准确性和决策的科学化。
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第四节 公共政策研究组织
虽然，政策科学在中国是一门刚起步的新
兴学科，许多论题都需要进行深入的探索研究，
但是仅在很短的时间内，政策科学研究便体现
出社会必要性和内在活力。
随着中国加入 WTO，世界将对中国政策科
学的发展提出更高的要求，这既是机遇也是挑
战。
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第五节 公共政策预测
预测科学是一门以未来研究活动为对象
的学科，它和公共政策制定有着密切的关系。
预测科学不仅提供科学地思考和认识未来的理
论和方法，而且提供未来信息，作为制定公共
政策的可靠依据。领导者和决策者应当了解什
么是预测科学，同时学习预测科学的理论和方
法，以提高自己预测公共政策、制定公共政策
的水平。
一、预测科学的性质和特点
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第五节 公共政策预测
（一）预测科学的概念。
1、预测活动
是人们通过思考、设想和借助一定的技术
手段来了解事物的发展趋势、发展状况、发展
后果，获得未来信息，以便提出针对性的行动
方案的活动。
2、预测科学
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第五节 公共政策预测
指人类对预测活动的规律、特点、理论、
方法、社会作用等所作的研究。即是说，预测
活动以事物的未来为研究对象；预测科学，则
以预测活动为研究对象，以研究和指导人类在
社会、经济、政治、军事、科学技术等各个领
域从事的预测活动为己任。
3、预测科学的作用
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第五节 公共政策预测
就在于在不肯定之中研究各种可能性，减
少盲目性，增强对未来的适应性，主动应付未
来可能出现的种变化，把这种变化控制在人们
所能认识和解决的范围之内，在相应的条件下
取得最佳效果。
（二）预测科学的性质。
预测科学的性质根据它的研究对象来确定。
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第五节 公共政策预测
在人类的社会活动、生产活动和揭开自然
奥秘的科学实验中，都可以看到人类预测活动
的足迹。这种活动存在于人类社会的各个领域，
既涉足自然科学，又涉足社会科学。
1、从社会领域来说，预测活动通过收集
未来信息，以达到认识社会的目的。
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第五节 公共政策预测
2、预测科学包括的范围
预测科学包括基础的、理论的研究和应用
研究两大部分。
首先它对预测活动进行理论的、学术的和
方法论的研究；
其次，它研究如何把预测科学的理论、方
法和技术手段应用于预测实践，并研究这种实
践的规律。
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第五节 公共政策预测
（三）预测科学的特点
预测科学具有下列几个特点：
1、综合性；
2．系统性；
3．未来性。
（四）预测科学的产生和发展。
预测科学作为一门科学，是在科学技术高
度发达的 20世纪产生的。
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第五节 公共政策预测
1、战前，预测作为一项探索未来的活动，
早在古代已经出现。
2、古代的预测主要是依靠预言家的直观，
只有在社会、科学技术和经济迅猛发展的今天，
预测才成为一门真正的科学，预测未来也才成
为当代的科学任务之一。
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第五节 公共政策预测
3、预测科学至今仍是一门新兴的科学，
它为我们提供的探索未来、预知未来的理论和
方法还不够成熟，特别是未来和未知完全是属
于不肯定性的。
很多理论和方法，也有待于进一步探索和
总结。
二、公共政策与预测
（一）预测科学为政策服务
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第五节 公共政策预测
预测科学利用它的各种技术和手段进行
政策预测，以获取未来信息为政策服务。未来
信息是指在了解事物的过去和现状的基础上，
对事物的未来发展趋势、发展情况、发展结果
所作的预料、估计、推测、分析、设想、打算
等。这种信息大量存在于人类社会生活中，而
且时时刻刻都在不断地产生。
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第五节 公共政策预测
随着现代预测活动的进展，人类已经能
够捕捉和使用科学的未来信息。
现代领导在政策问题上所需要的，正是
这种科学的未来信息。
可以说，凡是政策所需要的未来信息，都
可以收集到或探索出来。
1、科学的未来信息通过三种途径为科学
的政策服务
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第五节 公共政策预测
（ 1）科学的未来信息为决策者服务 ;
（ 2）科学的未来信息作为科学依据为政策
制定服务 ;
（ 3）科学的未来信息，作为各种可供选择
的方案为政策决策服务。
2、决策者通过上述途径，充分而有效地
利用科学的未来信息资源，对政策活动可以产
生以下影响：
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第五节 公共政策预测
（ 1）它可以为政策勾画各种轮廓，提出
各种有科学依据的估计和判断；
（ 2）它可以在决策时避免片面性，一方面
考虑到有利因素或成功的机会，另一方面考虑
到不利因素和失败的可能；
（ 3）它可以为政策提供多种而不是单一的
途径、方案或方法，扩大可供选择的范围；
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第五节 公共政策预测
（ 4）它可以对政策的未来影响进行预先的
评估；
（ 5）它可以可靠地从现在的形势出发作出
决策。
（二）任何政策制定都离不开预测
1、预测可以被看成是对未来将要发生的
事件作出事先的推断，其目的是使领导人尽可
能地减少错误决策；
西南民族大学
第五节 公共政策预测
2、预测的重要性毋庸臵疑；
3、需要注意的是，预测和计划对领导人
的工作来说，含义是不同的；
4、决策者要重视的一个问题是，当制定
政策时，必须考虑这些政策将怎样改变化的预
测，因为预测指出了如果不采取行动，将会产
生什么样的后果；
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第五节 公共政策预测
5.每个地区、每个部门情况不尽相同，但
在制定政策过程中，却有共同的特征：
①所有这些部门、地区的领导人，要想制
定有利发展的政策，都必须考虑到末来，即直
接和时间有关。
②预测过程中存在着不确定性因素。
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第五节 公共政策预测
③在预测过程中在不同程度上都要依靠历
史资料中所包含的信息。
（三）领导的预测能力直接关系到政策水
平的高低
1、用今天的话来说，政策所依据的东西，
就是信息。
西南民族大学
第五节 公共政策预测
根据这个标准，我们把领导分为三种：
以过去信息为主作出决策的领导，是“面
向过去”的过去型领导；
以现在信息为主作出决策的领导，是
“面向现在”的现在型领导；
以未来信息为主作出决策的领导，是
“面向未来”的未来型领导。
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第五节 公共政策预测
２、政策预测的涵义
政策预测，就是运用预测科学的理论和
方法，研究未来各个领域和各个阶段政策的需
求情况、发展趋势以及变化规律。
政策预测是预测学要研究的一个重要内
容。
政策预测十分复杂；
是一项综合性极强的工作。
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第五节 公共政策预测
三 政策预测的必要性
（－）政策预测可以避免或减少政策失误
（二）政策预测可以为制定经济、社会和
科技政策提供科学依据
（三）政策预测可以改善经济环境。经济
的发展必须具备一定的环境条件。
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第五节 公共政策预测
四、公共政策预测的分类和内容
（一）公共政策预测的分类。
１．政策预测按照预测时间可以分为短期
预测、中期预测和长期预测；
２．政策预测按其性质与方式划分，可
分为目标性预测和探索性预测。
所谓目标性预测，即首先提出明确的政
策目标，并且预测这些目标如何实现，寻求实
现目标的最佳途径和方案。
西南民族大学
第五节 公共政策预测
所谓探索性预测，即指通过对过去和现在
发展趋势的研究以推断未来。
３,政策预测按其范围来划分，可以分为
宏观政策预测，即国家政策预测；
中观政策预测，即地区政策预测，部门政
策预测；
微观政策预测，即企业政策预测、单位政
策预测。
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第五节 公共政策预测
（二）公共政策预测的内容
公共政策预测主要包括以下内容：
1.公共政策施行的条件和环境。
２．公共政策效能和前景。
３,社会心理因素。
４,政策系统内的配套和协调。
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第五节 公共政策预测
五、公共政策预测的步骤
科学的预测，一般按五步进行。
（一）确定预测目标
由于预测的目的不同，要求达到的预测目
标也不同。
因此，在进行预测以前，必须把预测目标
明确起来，包括明确预测的目的、范围和时期
等。
西南民族大学
第五节 公共政策预测
（二）进行政策及其环境现状调查。
现状调查工作，是政策预测和制定政策不
可缺少的组成部分。
政策需求预测和制定政策是在政策及其
环境现状调查的基础上进行的，因此，现状调
查所提供的数据必须达到一定的精确度。
西南民族大学
第五节 公共政策预测
（三）研究并确定政策的合理结构。
政策的合理结构主要包括两个内容：
第一、总体比例构成。是指政策与整
个社会需求结构相联系的总体比例构成。
经济与生产力的发展，要求政策的结构必
须与之相适应。同时，又只有在合理的政
策结构基础上，才能形成合理的经济结构。
西南民族大学
第五节 公共政策预测
第二，政策系统内部的各种比例结构。
即行业、层次、分布等结构。
(四）选择预测方法
（五）论证预测结果。
论证预测结果，是政策预测工作的重要
环节。通过论证，可以证实政策需求量、
预测值的可靠性和可行性。
西南民族大学
第五节 公共政策预测
论证的主要内容有三个：
1、政策预测的依据是否充分，如行业发
展规划、科技进步等因素对行业政策需求的影
响，在预测中是否得到恰如其分的考虑。
2、预测方法的选择是否恰当。
3、预测结果的科学性和可靠性如何等等。
西南民族大学
第五节 公共政策预测
六、政策预测的理论
要正确地进行政策预测，必须掌握预测
的理论。这个理论既包括基本理论原理，又包
括现代科学理论在政策预测中的运用。
（一）基本理论原理
1、可知性原理；
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第五节 公共政策预测
2、可能性原理；
3、连续性原理；
4、类比性原理；
5、可控性原理；
6、反馈性原理；
7、系统性原理；
8、创造性原理。
西南民族大学
第五节 公共政策预测
（二）现代科学理论在政策预测中的运用
1、控制论的运用；
2、信息论的运用；
3、系统论的应用。
七,政策预测的方法
目前，世界上大约有 130多种预测方法，
其中常用的有几十种。这里主要介绍政策预测
中常用的几种方法。
西南民族大学
第五节 公共政策预测
（一）专家评估法；
（二）趋势外推法；
（三） 模型法；
（四）历史分析法；
（五）国际比较法。
（六）
张为波
西南民族大学
第六章 公共政策持续、终结及应用
本章知识点：
公共政策的持续与变动
公共政策终结
公共政策周期
公共政策研究组织
公共政策预测
西南民族大学
第六章 公共政策持续、终结及应用
本章重点：
公共政策的持续、终结与周期
本章难点：
公共政策的应用
西南民族大学
第六章 公共政策持续、终结及应用
思考题：
1、政策均衡和政策持续的概念是什么？
2、试述公共政策预测的方法和内容。
3、政策信息咨询的含义、原则和程序是什
么？
4、如何理解政策研究组织研究风格的含义？
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
一、公共政策的持续
1、公共政策持续的两种基本摸式
一个完整的政策过程是由一系列分开的、
连续的环节所构成 —— 便于简化复杂的政策过
程，更好地了解政策过程的各种构成因素，并
表明政策过程的动态性。
但是，政策周期概念无法说明政策的发展变
化问题。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
那么，是否存在着一般的政策变化模式？或
者不同的国家或地区、不同的公共部门都有自
己独特的公共政策的持续模式？
公共政策的持续及其模式是新近政策科学文
献讨论的一个主题。受著名科学哲学家托马
斯 ·库恩的科学历史主义理论尤其是科学进步
模式的启发，有些西方政策分析学者对政策变
化模式问题进行了较深入的讨论。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
按照库恩的观点，科学进步表现为“前科
学 —— 常规科学 —— 反常 —— 危机 —— 科学革
命 —— 新的常规科学”的发展过程，其中“常
现科学 —— 反常 —— 危机 —— 科学革命”是科
学革命的结构化模式。
常规科学是科学家团体在现有范式指导下
的知识积累时期，是范式的拓展以及为新的突
破奠定基础的时期；
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
反常表示出现了与范式预期不相符合的现象；
科学革命从危机开始，它是知识积累、渐进
过程的中断，是范式的转换。
简言之，科学进步表现为范式孕育成长的常
规科学时期，也包含着范式转换的革命时期，
科学进步就是在渐进与突变、积累与革命的交
替中实现的。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
参考库恩的科学进步模式，政策分析学者提
出了政策变化的两种基本模式：
（ l）常规变化模式，即政策在保持基本方
向成目标的前提下发展演化，或新旧政策之间
保持较大程度上的连续性；
（ 2）范式转换或中断一平衡模式，即政策
连续过程出现中断、飞跃，新政策取代旧政策。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
这两种政策变化模式分别以两种不同的学习
类型作为基础 —— 常规变化模式以“吸取经验
教训”的学习类型作为基础；
范式转变模式以“社会学习”（即对社会、
政治、经济和文化发展特别是价值观、意识形
态变化的感知）作为基础。
二、常规的政策变动与政策风格
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
公共政策往往存在惊人的连续性，大量的
公共政策是在某种程度上对以往的政策和实践
的延续。
例如，扩大教育机会和增加卫生服务通常
是在现有政策基础上开办新的学校和医院；被
称为“新”的产业或环境政策创议往往是给现
有的产业增加额外补贴，或加强对污染的控制。
这一类政策变化就是“常规的政策变化”。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
在这种变化模式中，允许在没有改变政策基
本方向的情况下对现有的政策作出修改。
为什么政策会保持这种连续性？
西方政策分析学者对此作出了不同的解释。
按照林德布洛姆的渐进主义观点，新政策往往
只是对旧政策的修正、补充或扩展，新旧政策
之间只有边际上的不同；
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
决策者以及其他参与者为达成共识，必须进
行讨价还价，相互妥协，这就导致全新、最优
政策的不可能。
琼斯等人认为，政策次属系统（政策参与者
团体）往往倾向于对相关的政策领域加以垄断；
只有当这种垄断被新的参与者团体所打破时，
才可能出现明显的政策变化。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
这两种解释都表明，政策变化常规模式
（即政策所具有的高度的连续性）的原因，乃
是在于同一批政策参与者或团体长期主宰相关
领域政策的制定与执行，相关的政策问题总是
被放在相似或相同的脉络和途径中来加以处理。
这也就形成了所谓的政策风格（ policy
style）。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
“政策风格”概念的倡导者们认为，每个
国家、地区或公共部门往往因政策的连续性而
形成不同的政策风格（例如，从长期看，美国
的环境管制具有严格和法制的性质，而英国则
具有灵活性和自我管制的风格）。理查森等人
认为，政策风格是政府解决问题的途径与政府
在政策过程与其他行动者之间相互作用的产物
（也就是说，政策风格由政府解决问题和政府
与社会团体关系的模式这两种因素所决定）。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
他们还将政府解决问题的一般途径分为
“预期的／积极的和消极的（反应的）”两种，
将政府与其他社会团体的关系分为“共识”和
“强制”两种。
依他们的分析：
德国的政策风格是预期的并以共识为基础；
英国的政策风格以反应和共识为特征；
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
法国的政策风格的特征是预期和强制；
荷兰的政策风格的特征是反应和强制。
这种概括因过于简单化而受到批评。
政策分析学者还详细分析了政策周期的各
个环节中构成政策风格的因素。
总的来看，影响政策风格的主要变项有两
个：
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
（ 1）政策主体的构成，包括行动者及其观
念；
（ 2）国家的自主性，包括行政管理能力以
及资源约束的性质等。
三、政策发展中的, 范式, 变化
范式转变或政策风格的改变是政策变化的第
二种模式。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
在这种变化模式中，政策共同体所持有
的, 政策范式, —— 关于社会问题的性质及其
解决办法，政策的方向、目标及其所依赖的价
值观、信念 —— 发生转变，而这种变化往往是
社会学习过程所引起的。
范式变化表现为政策连续性的中断，或政
策渐进过程的中断（因此也称为中断一平衡模
式入, 范式, （ Normal form ）一词原来自于
语言学，表示语词变化规则。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
库恩将它引入科学哲学，表示自然科学
（硬科学）中被科学家共同体所享有的共同认
识论观点或科学理论体系。
在哲学社会科学中，该词与“意识形态”
以及更新近的“话语”概念有密切的联系。
“范式”及范式转变现已成为政策科学的
一个有用的概念工具。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
范式转变概念作为描述显著的政策变化的
一种比喻，抓住了政策活动者（特别是政策制
定者）对于政策问题性质及其解决办法的信念、
价值和态度的基本的、长期的变化。
按政策分析学者的观点，一个政策范式是
与政策活动者紧密相关的智力构造，它本质上
是相关的政策活动者所持有的一系列观念（如
在经济政策制定者中的凯恩斯主义和货币主义
学说）。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
这些观念塑造政策制定者所追求的广泛的
目标，他们感知问题的方式，他们考虑采用的
解决办法的种类等。
,政策范式, 概念的倡导者霍尔（ Peter
A,Hall）分析了政策范式变化过程，他将这
一过程划分为如下六个阶段：
（ 1）范式稳定性。在这一阶段，居于主导
地位的正统被制度化，并进行政策调整。
西南民族大学
第一节 公共政策的持续与变动
（ 2）反常的积累。在这一阶段，与现存正
统不相适应或相互矛盾的现象出现，或现实世
界的发展超越了正统所能解释的范围。
（ 3）实验。在这一阶段，人们努力扩展现
有的范式，以说明反常。
（ 4）权威的破灭。在这一阶段，人们对官
员和专家失去信任，新的参与者向现有的范式
挑战。
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第一节 公共政策的持续与变动
（ 5）争议。在这一阶段，争论遍及公共
领域，并包含了更大的政治过程（包括选举和
党派争论人）。
（ 6）新范式的制度化。在这一阶段，新范
式的倡导者经过或长或短的时期而使新范式获
得支配地位，他们改变现有的组织和决策安排
以便使新范式制度化（霍尔等人用第二次世界
大战后凯恩斯主义范式的出现和 20世纪 80年代
货币主义范式对凯恩斯主义的取代的经济政策
领域的例子来具体说明这一过程）。
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第二节 公共政策终结
一、公共政策终结的含义和作用
1．公共政策终结的含义
顾名思义，终结是终止、结束之意。
有的西方学者将政策终结简要地界定为
,对政府特定的职能、计划或组织的故意的结
束或终止, 。
我们将公共政策终结界定为：
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第二节 公共政策终结
政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，
采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、
不必要的或无效的政策的一种行为。
政策终结发生在政策评估之后，是人们主
动进行的，是提高政策绩效的一种政策行为。
政策终结不仅代表旧政策的结束，而且象
征着新政策的开始。
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第二节 公共政策终结
如下三种情况都可以看做公共政策终结：
（ 1）公共政策使命的结束；
（ 2）失误公共政策的废止；
（ 3）稳定的长效公共政策转化为法律。
2．公共政策终结的特征
（ l）强制性。
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第二节 公共政策终结
一项政策的终结总是会损害一些相关的
人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因
此，往往靠强制力来进行。
（ 2）更替性。政策终结意昧着新旧政策的
更替，是政策连续性的特殊表现。
（ 3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困
难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处
理好各种动因和关系。
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第二节 公共政策终结
3．公共政策终结在政策过程中的地位。
政策分析学者对政策过程的阶段、功能活
动环节做出了不同的划分。尽管他们所划分出
的阶段或环节的多少不同，但多数学者将政策
终结放在政策过程的最末端，即最后的一个环
节或阶段，将之视为理性化的政策过程的最后
结果，或政策过程（政治过程）的一个有机组
成部分。
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第二节 公共政策终结
然而，终结也往往被当做过程的开端而不
只是末尾，即纠正一项错误的政策或一系列项
目或修正项目的假定或构成成分的开始。因此，
终结不只是对一项政策的了结，而且意味着对
它的修正或调整。
4．公共政策终结的实际作用
（ l）节省资源。
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第二节 公共政策终结
因为政策终结意味着政策活动的结束，某
种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的
裁减。
因此，政策终结可以减少人力、物力、财
力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。
（ 2）提高绩效。
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第二节 公共政策终结
当一项政策在实施中失败，无法解决所面
临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政
策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员
的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，
促进政策绩效的提高。
（ 3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一
项长期存在、没有及时予以终结的政策。
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第二节 公共政策终结
在发展变化了的环境下，继续执行该政策，
不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力
与障碍，带来严重的不良后果。
政策终结可以避免政策僵化。
（ 4）优化政策。
政策终结有助于促进政策优化，表现在两
个方面：
一是政策人员的优化；
二是政策组织的优化。
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第二节 公共政策终结
政策组织的优化是公共政策优化的核心内
容，优化的政策人员只有在优化的组织机构中
才能制定和执行优化的政策。
二、公共政策终结的理由、类型与方式
1．政策终结的理由
（ 1）财政困难。财政赤字、税收减少等而
导致政策或项目的终结。
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第二节 公共政策终结
（ 2）政府的低效率。即政府机构的效率太
低、成本太高而导致政策或项目的终结。
（ 3）政治意识形态。意识形态以及价值观
念的改变或冲突导致政策或项目的终结。
（ 4）行为理论的变化。即关于人性、行政
管理和社会服务应如何提供方面的论理变化导
致政策或项目的终结。
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第二节 公共政策终结
（ 5）学习。采用, 试错法, 的方式，在政
策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项
目。
2．政策终结的类型。政策终结有如下四
种类型，它们所遇到的阻力依次递减：
（ l）功能的终结，即终止由政策执行所带
来的某种或某些服务；
（ 2）机构的终结，伴随着政策终结进行的
机构缩减或撤消，就是机构终结；
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第二节 公共政策终结
（ 3）政策本身的终结；
（ 4）项目的终结，即政策的具体项目以及
执行措施的终结。
3．政策终结的方式。
（ 1）政策替代，指的是新政策代替旧政策，
但所面对的问题不变，所要满足的要求不变；
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第二节 公共政策终结
（ 2）政策合并，指的是旧政策虽然被终
止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是
将其合并到其他的政策中去；
（ 3）政策分解，指的是将旧政策的内容按
照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自
形成一项新政策；
（ 4）政策缩减，指的是采用渐进的方式对
政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，
逐步协调好各方关系，减少损失。
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第二节 公共政策终结
三、公共政策终结的障碍与克服障碍的措
施
（一）公共政策终结的障碍
1．相关者的心理抵触。
那些与政策相关的人员都愿意看到政策继
续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或
计划改变。
这种心理上的抵触往往在政策面；临终结
时会表现得尤为明显。
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第二节 公共政策终结
对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：
（ l）政策受益者；
（ 2）政策制定者；
（ 3）政策执行者。
这三类人的心态，往往成为政策终结的首要
障碍。
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第二节 公共政策终结
这种心理障碍的存在，又使人们在解释政
策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原
因，而不愿检讨政策本身的失误。
2．现存机构的持续性。政策执行机构有
如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和
自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有
再存在的必要，情况也一样。
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第二节 公共政策终结
这就给政策终结带来很大的困难。
机构的持续性表现在三个方面：
（ l）机构的惯性；
（ 2）机构的生命力；
（ 3）机构的动态适应性。
3．行政机关的联盟。
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第二节 公共政策终结
执行某项政策而获既得利益的行政机关，
往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对
政策终结。
这些反对终结的行政机关，一方面会要求
其内部成员齐心协力共同抵制终结；
另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内
外有影响的人士抵制终结。
4．利益集团的阻碍。
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第二节 公共政策终结
由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，
因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共
政策。
当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的
利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合
法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策
终结。
利益集团的存在，使得公共政策终结更为
困难。
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第二节 公共政策终结
5．程序上的复杂性。
任何政策的确定和组织机构的建立，都是
通过一定的法律程序进行的；
同样，政策的终止和组织机构的撤消，也
必须按照法定的程序来办理。
程序上的复杂性往往影响政策终结的及时
进行。
立法机关在考虑终止某项政策或法律时，
往往顾虑重重，举棋不定。
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第二节 公共政策终结
因此，许多政策的终结行为受阻于法律的
滞后性。
6．社会舆论的压力。通过报纸、刊物、
广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，不
能不对政策终结产生影响。
西方国家称社会舆论为与立法、行政、司
法并立的, 第四种权力, 。
如果某一项需要终结的公共政策受到舆论
的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。
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第二节 公共政策终结
7．高昂的成本。政策终结高昂的成本也
是影响政策终结实施的一个关键因素。
政策终结的成本有两种：
一是现有政策的沉淀成本；
二是终结行为本身要付出的成本。现行的
政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得
到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往
往处于进退两难的境地。
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第二节 公共政策终结
（二）克服公共政策终结障碍的措施
1、重视说理工作，消除人们的抵触情绪。
为确保政策终结的顺刮进行，政策决策者首先
应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，
提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工
作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或
个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、
迈向成功的新机会。
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第二节 公共政策终结
2．公开政策评估结果，积极争取支持力
量。政策终结支持者的态度和人数的多寡，是
决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者
必须努力争取各种支持力量，以推动政策终结
的实现。适时地公开政策评估结果，是积极争
取潜在支持者的最好方法。但由于政策评估本
身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素
的存在，使得人们往往对评估结论产生怀疑。
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第二节 公共政策终结
3．旧政策终结与新政策出台并举，缓和
政策终结的压力。人们一般都不愿意看到政策
终结，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、
较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的
压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举
的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人
们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希
望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结
的争议和阻力，削弱反对者的力量。
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第二节 公共政策终结
4．有选择地传播试探性信息，减轻公共
舆论给政策终结造成的影响。所谓传播试探性
信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，
在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，
以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种
试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广
泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆
论给终结带来的困难。
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第二节 公共政策终结
5．正确处理政策终结与政策稳定、政策
发展的相互关系。正确处理好政策终结与政策
稳定、政策发展的关系，对于促进政策终结有
重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执
行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政
策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策
多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出
了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。
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第三节 公共政策周期
一、公共政策周期的内涵
1．公共政策周期是指公共政策经过制
定 —— 执行 —— 评估 —— 监控 —— 终结这几个
阶段后形成了一个周期，同时它还表明，新的
政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策
的延续，是为适应新情况对原政策加以修正、
调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老
政策的交替循环。
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第三节 公共政策周期
2．一个完整的政策周期一般都包括以下
几个阶段：
（ 1）政策制定阶段；
（ 2）政策执行阶段；
（ 3）政策评估阶段；
（ 4）政策监控阶段；
（ 5）政策终结阶段。
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第三节 公共政策周期
相应地，政策周期的研究也是围绕这几个
方面展开的。
3．政策终结的研究既是一个政策周期研
究的终点，又是一个新周期产生的起点；它既
意味着一个旧周期的结束，又意味着一个新周
期的开始。由于政策周期还意味着新旧政策的
循环，因此，政策周期理论的研究还包括对新
旧政策之间关系的研究。
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第三节 公共政策周期
二、公共政策周期的现实意义
1．有助于提高政策制定的科学性。
这是因为，通过政策周期阶段化的研究，
可以优化政策制定系统，促进政策决策的科学
化，减少政策制定的失误，确保政策发挥应有
的作用。它有助于我们通过对以往政策周期的
研究，吸取经验教训，克服政策制定上的缺陷，
确立政策制定的科学化和程序化，促进有中国
特色政策制定体系的建立。
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第三节 公共政策周期
2、有助于巩固和发展现行政策，保持政
策的连续性和稳定性。
这是因为通过对政策周期的研究政策制定
者可以：
（ 1）了解政策是否实现了预期的目标，政
策执行是否产生了偏差，是否需要进行追踪决
策；
（ 2）依据研究的结论，决定是坚持原政策，
修改原政策，还是终止原政策和制定新政策；
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第三节 公共政策周期
（ 3）根据原政策的经验教训，提高政策
的功效。
3．有助于推动改革开放的顺利进行。
当前，我国正处于经济体制、政治体制的
全面改革之中，改革给我们带来了生机，改革
给我们带来了希望，改革也给我们带来了许多
新问题和新挑战。
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第三节 公共政策周期
三、政治 —— 经济周期
政策过程与经济过程不可分离，它们相互
作用，相互影响。尤其是在市场经济条件下，
公共政策作为一国政府干预社会经济生活的主
要手段，用以弥补市场缺陷、纠正市场失灵时，
政策与经济发展之间的相互关系就更为密切。
当政策干预切合经济发展的要求时，经
济就蓬勃发展；
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第三节 公共政策周期
当政策干预与经济发展相停时，经济就
呈现出波动、萎缩乃至停滞状态。
由于政策本身是一个运动的周期过程，周
期性的政策变化必然会对经济发展产生影响，
使经济发展随着周期性的政策变化呈现出不同
的发展周期。
在政策周期与经济发展周期的关系问题上，
西方学者提出了著名的, 政治 —— 商业周期,
或, 政治 —— 经济周期, 理论。
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第三节 公共政策周期
他们认为，在西方市场经济和民主政治体
制条件下，国家日益于预经济和社会生活，政
治（政策）与经济发展之间的关系往往以“政
治一商业周期”的形式出现。
政府在循环反复的大选周期中运作，它们
采取的政策类型随选举周期的时间而变化，在
选举前采取受选民欢迎的政策，而在选举后采
取不受选民欢迎的政策。
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第三节 公共政策周期
四、中国的政策周期和经济发展周期
周期性的政策变化对中国经济发展产生了
怎样的影响呢？建国以来的经济发展历程表明，
中国经济波动的根源主要就是来自于政策周期
变动形成的外部冲击，其表现为：
（ 1）中央政府的政治动员冲击所引起的经
济扩张期；
（ 2）中央政府的政治命令冲击所引起的经
济收缩期。
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第三节 公共政策周期
周期性的政策变化使经济发展处于经济扩
张期和经济紧缩期的交替变换之中，并呈现出
如下的特点：
（ 1）经济扩张期与历次党代会或重要人代
会具有 — 一对应关系；
（ 2）每次经济收缩与历次政府经济紧缩政
策相关。
经济扩张政策与经济紧缩政策相互交替变
动，构成了中国特有的政策周期。
西南民族大学
第三节 公共政策周期
但是，这两种政策的目标、方针及内容是
迥然不同的：
（ 1）在经济增长与经济稳定的关系上，前
者追求经济增长和高经济指标；后者追求经济
稳定，降低通货膨胀率。
（ 2）在工业和农业的关系上，前者实行重
工轻农，刺激工业生产增长，扩大农业与工业
增长率比率；后者实行重农轻工，扶持农业生
产增产，缩小农业与工业增长率比率。
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第三节 公共政策周期
（ 3）在社会总需求与社会总供给关系上，
前者刺激总需求膨胀，主要表现为投资膨胀；
后者控制总需求膨胀，抑制或减少社会总
需求。
（ 4）在财政政策上，前者搞赤字财政，倾
向于选择财政赤字政策；
后者实行财政收支平衡，实施紧缩政策。
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第三节 公共政策周期
（ 5）在货币政策上，前者实行通货膨胀政
策，超额发行现金，超规模发放贷款；后者实
行紧缩通货政策，稳定货币。
（ 6）在计划与市场关系上，前者扩大市场
机制的范围，减少指令性计划指标；后者加强
计划手段和行政手段，不允许地方盲目扩大建
设规模。
（ 7）在中央与地方关系上，前者偏重于
,放权让利,,后者强调地方服从中央。
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第四节 公共政策研究组织
公共政策研究组织可以是由行政机构委托
营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专
业性的咨询公司、大专院校进行的，也可以是
非官方参与者或由投资或立法机构组织的或由
报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者
自己组织的。
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第四节 公共政策研究组织
非官方参与者包括政治党派、利益集团、
思想库、大众传媒和公民个人等，相对于官方
决策者而言，尽管他们对政策制定过程的影响
较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主
体因素。
一、公共政策研究组织 —— 思想库
思想库（ thinktank）或脑库
（ braintrust）是现代政策研究组织的别称，
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德公司、
野村研究所等一些世界闻名的思想库，在政
府政策制定中发挥了非常重要的作用。
思想库是现代社会的产物。
问题日益复杂，信息不断增多，科学技术
发展，决策任务增大，所有这些为思想库的
发展提供了活跃的时代和社会背景。
它是政策主体的一个十分独特而又非常重要
的构成因素，被认为是现代决策链条中不可缺
少的一环。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
现代科学决策离不开政策咨询，政策研究
机构的日益崛起，代表了未来决策的发展趋势。
思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领
域的综合性政策研究组织，它的出现对改善政
策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极
的影响。
思想库既从事理论研究又从事应用研究，
既关注学术问题又关注实际问题。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
其服务对象、成员组合、研究领域和构成形
式有很大差别，在政策制定过程中所起的作用
也不相同。一般来讲，可以把它们划分为如下
几种类型。
（ 1）官方思想库。隶属于政府及其职能
部门，或作为最高行政长官的智囊团，或隶属
于不同职能部门，或具有相对独立的建臵。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
（ 2）半官方思想库。
一是政府出资支持重点研究课题，把研究
工作纳入为政府服务的轨道。
二是政府通过与政策研究机构签订合同了
从而建立相互依存的关系。
三是与政府有关机构有对口挂靠关系的思
想库，它们直接为对口单位提供政策咨询服务。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
（ 3）民间思想库。是由民间发起，得到基
金会或公司企业赞助的社会性政策研究机构。
它具有选题自由、研究范围广、社会联系
多、不受政治局限、独立性强、灵活性大等特
点。
（ 4）国际思想库。是由不同国家的学者和
官员组成的，以国际问题为研究对象的国际性
政策研究组织。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
其研究范围往往涉及人类共同关心的问题，
如环境保护、气象服务、战争与和平、资源利
用、人口控制等。
二、中国公共政策研究组织是在实践过
程中产生的
新中国建立以来的政策经验教训表明，
一旦放弃以经济建设为中心的正确政策，便会
导致国家发展的停滞甚至内乱；
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
只要我们坚持以经济建设为中心的正确
政策，国家就会繁荣。改革开放以来的现实状
况更加充分说明了这一点。政策失误给出的历
史经验教训是不可忽视的。
为什么有的政策会成功？为什么有的政
策会出现失误或最后失败？如何才能制定出必
定成功的政策？这也是现实为中国政策科学研
究提出的实际问题。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
政策研究在中国形成一门系统的科学，较
之西方发达国家是比较晚的。
20世纪 70年代末期的改革开放政策和经济
建设为中心的大政方针，直接促进了政策科学
在中国的发展。
在改革开放和以经济建设为中心的新形势
下，中国当代社会发生了巨大变革。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
社会发展速度的加快，政策因素的复杂，
科技发展与知识的融合，思维、行为及生产方
式的转变，都使得高层决策机构和社会有识之
士认识到政策研究的重要性。
,中共中央关于制定国民经济和社会发展
第七个五年计划的建议, 中明确指出，
,七 ·五计划必须充分重视对政策的研究和制
定，使之成为计划的有机组成部分, 。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
在这种社会背景下，中国当代学者们一
方面翻译、出版了包括台湾在内的海外政策学
家们的著作，
另一方面也展开了政策基础理论与方法
的研究。同时，也有相当数量的学者针对改革
开放、产业发展、人口。
货币金融、土地、粮食、宗教等各领域
的社会问题进行现行政策的分析研究。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
在政策科学逐步发展的同时，当代中国
的政策分析研究机构也逐渐发展壮大起来。这
些政策研究机构包括隶属于国家党政机关及其
下属各部门的行政性专职研究机构，非国家党
政机构所属和国家党政机关所属非专职的半行
政性研究机构，中科院、社科院及高等院校所
属的学术性研究机构以及极少数的民间自筹资
金、自揽研究项目的民办研究机构。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
这些机构中聚集了大批的专业研究人才，
都为现行政策的规划和咨询作出了贡献，从政
策实践领域推动了当代中国政策科学的发展。
三、公共政策研究组织当前正在着手解决的
几个问题
从中国当代政策科学发展的现实来看，中
国公共政策研究组织正在解决以下几个方面问
题。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
（一）基础理论的研究
没有系统的政策科学基础理论与方法，就
不能规范性地发展政策科学和指导政策分析实
践活动。
中国的政策科学在刚刚起步的情况下，一
方面要引进、借鉴国外的学科理论，同时也要
针对中国现实状况，建立适合中国政策科学发
展的基础理论体系。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
当前我国政策科学基础理论著作很多，
观点各异，需要进一步规范。海外发达国家和
地区的学科理论虽然已经达到成熟阶段，但由
于政治体制、意识形态和文化传统不同，故需
要针对现实有选择性地借鉴。
首先，可以借鉴海外政策科学理论中有
价值的研究思路。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
例如，将政策问题作为研究中心，一方面
探索政策决策的科学化与政策执行的高效率，
另一方面探索政策系统如何向着科学、高效方
向改进。
其次，也可以借鉴成熟的政策分析方法，
例如适合我国的政策研究模式、定量与定性分
析方法和电脑分析技术等。
（二）决策科学化的研究
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
决策科学化是政策科学主要研究内容之一，
也是政策科学体现其实践应用性的内容之一。
从现实来看，以下方面应该加强。
（ l）加强政策问题搜寻的普遍性，探索政
策问题普遍搜寻的社会系统机制。保障政策决
策科学化的一个重要环节是对政策问题的把握。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
只有普遍地搜寻问题，才能掌握社会运转
和发展的阻碍因素，也才能使决策目标明确。
（ 2）加强政策结果的预测分析研究。现行
政策的研究，一方面要在问题研究的基础上制
定科学的方案，另一方面也要对政策执行后果
和随之引发的新问题进行预测研究。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
（ 3）鼓励政策分析研究机构相对独立地开
展工作，摆脱长官意志，从相对客观的角度出
发获得政策分析结果。这需要削减政策分析研
究机构的行政决策权限，而增加其政策分析的
独立性和自由度。不管分析结果如何，都可以
供决策者参考。
（三）加强政策研究的各项保障
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
对政策科学的发展和决策科学化，除了需
要社会认定其重要性之外，现实中还需要人员、
物质等方面的保障。
（ l）大力培养专职政策分析人员。
尽管我国目前具有一定数量的分析人员从
事着政策研究工作，但是从全国范围来讲，尤
其是地方上，仍然大量缺乏专业人员。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
从目前来看，应该打破高水平分析人员集
中在中央机关和机关下属单位的不平衡状态，
大力培养专业人员，并将他们充实到地方政府
和企事业单位。
这就要求首先在有关高等院校中开设专业
课程，其次要对在职人员进行专业培训。
（ 2）加强政策分析研究的资金投入。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
一方面加大专职人员的培养费用投入，
另一方面也要加大专业研究设备投资。
真正意义上的政策分析研究，是定性分析
与定量分析的结合。
政策分析不能缺少非量化的信息和量化的
数据资料。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
而信息数据资料的统计整理和计算又必须
依靠包括计算机和软件程序在内的专业设备。
没有充分的信息资料数据来证明政策分
析的结果，即使结果正确，也很难使人信服。
因此，加大资金投入，是政策科学研究
与实践的又一保障条件。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
（ 3）大力发展学术性和民间性政策研究机
构，以此作为行政性和半行政性国家各级研究
机构的补充。学术性与民间性的研究机构不属
于国家机关，因而工作具有更大的独立性。其
研究的出发点相对来说往往更加客观，研究结
果也更利于决策者从不同的角度获得决策依据，
以保障决策的科学化。
（ 4）加强政府公共决策的透明度。
西南民族大学
第四节 公共政策研究组织
政府机构应该主动加强与各类政策分析机
构的联系，政府官员要参与专家学者的政策分
析研究过程。
政务公开，不仅是党风廉政建设的重要
环节，而且是公共决策科学化的重要保障。只
有在公开、透明的条件下，政府决策才能和民
众意愿融合在一起，才能保障政策问题认定的
准确性和决策的科学化。
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第四节 公共政策研究组织
虽然，政策科学在中国是一门刚起步的新
兴学科，许多论题都需要进行深入的探索研究，
但是仅在很短的时间内，政策科学研究便体现
出社会必要性和内在活力。
随着中国加入 WTO，世界将对中国政策科
学的发展提出更高的要求，这既是机遇也是挑
战。
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第五节 公共政策预测
预测科学是一门以未来研究活动为对象
的学科，它和公共政策制定有着密切的关系。
预测科学不仅提供科学地思考和认识未来的理
论和方法，而且提供未来信息，作为制定公共
政策的可靠依据。领导者和决策者应当了解什
么是预测科学，同时学习预测科学的理论和方
法，以提高自己预测公共政策、制定公共政策
的水平。
一、预测科学的性质和特点
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第五节 公共政策预测
（一）预测科学的概念。
1、预测活动
是人们通过思考、设想和借助一定的技术
手段来了解事物的发展趋势、发展状况、发展
后果，获得未来信息，以便提出针对性的行动
方案的活动。
2、预测科学
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第五节 公共政策预测
指人类对预测活动的规律、特点、理论、
方法、社会作用等所作的研究。即是说，预测
活动以事物的未来为研究对象；预测科学，则
以预测活动为研究对象，以研究和指导人类在
社会、经济、政治、军事、科学技术等各个领
域从事的预测活动为己任。
3、预测科学的作用
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第五节 公共政策预测
就在于在不肯定之中研究各种可能性，减
少盲目性，增强对未来的适应性，主动应付未
来可能出现的种变化，把这种变化控制在人们
所能认识和解决的范围之内，在相应的条件下
取得最佳效果。
（二）预测科学的性质。
预测科学的性质根据它的研究对象来确定。
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第五节 公共政策预测
在人类的社会活动、生产活动和揭开自然
奥秘的科学实验中，都可以看到人类预测活动
的足迹。这种活动存在于人类社会的各个领域，
既涉足自然科学，又涉足社会科学。
1、从社会领域来说，预测活动通过收集
未来信息，以达到认识社会的目的。
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第五节 公共政策预测
2、预测科学包括的范围
预测科学包括基础的、理论的研究和应用
研究两大部分。
首先它对预测活动进行理论的、学术的和
方法论的研究；
其次，它研究如何把预测科学的理论、方
法和技术手段应用于预测实践，并研究这种实
践的规律。
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（三）预测科学的特点
预测科学具有下列几个特点：
1、综合性；
2．系统性；
3．未来性。
（四）预测科学的产生和发展。
预测科学作为一门科学，是在科学技术高
度发达的 20世纪产生的。
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第五节 公共政策预测
1、战前，预测作为一项探索未来的活动，
早在古代已经出现。
2、古代的预测主要是依靠预言家的直观，
只有在社会、科学技术和经济迅猛发展的今天，
预测才成为一门真正的科学，预测未来也才成
为当代的科学任务之一。
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第五节 公共政策预测
3、预测科学至今仍是一门新兴的科学，
它为我们提供的探索未来、预知未来的理论和
方法还不够成熟，特别是未来和未知完全是属
于不肯定性的。
很多理论和方法，也有待于进一步探索和
总结。
二、公共政策与预测
（一）预测科学为政策服务
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第五节 公共政策预测
预测科学利用它的各种技术和手段进行
政策预测，以获取未来信息为政策服务。未来
信息是指在了解事物的过去和现状的基础上，
对事物的未来发展趋势、发展情况、发展结果
所作的预料、估计、推测、分析、设想、打算
等。这种信息大量存在于人类社会生活中，而
且时时刻刻都在不断地产生。
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第五节 公共政策预测
随着现代预测活动的进展，人类已经能
够捕捉和使用科学的未来信息。
现代领导在政策问题上所需要的，正是
这种科学的未来信息。
可以说，凡是政策所需要的未来信息，都
可以收集到或探索出来。
1、科学的未来信息通过三种途径为科学
的政策服务
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（ 1）科学的未来信息为决策者服务 ;
（ 2）科学的未来信息作为科学依据为政策
制定服务 ;
（ 3）科学的未来信息，作为各种可供选择
的方案为政策决策服务。
2、决策者通过上述途径，充分而有效地
利用科学的未来信息资源，对政策活动可以产
生以下影响：
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第五节 公共政策预测
（ 1）它可以为政策勾画各种轮廓，提出
各种有科学依据的估计和判断；
（ 2）它可以在决策时避免片面性，一方面
考虑到有利因素或成功的机会，另一方面考虑
到不利因素和失败的可能；
（ 3）它可以为政策提供多种而不是单一的
途径、方案或方法，扩大可供选择的范围；
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（ 4）它可以对政策的未来影响进行预先的
评估；
（ 5）它可以可靠地从现在的形势出发作出
决策。
（二）任何政策制定都离不开预测
1、预测可以被看成是对未来将要发生的
事件作出事先的推断，其目的是使领导人尽可
能地减少错误决策；
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2、预测的重要性毋庸臵疑；
3、需要注意的是，预测和计划对领导人
的工作来说，含义是不同的；
4、决策者要重视的一个问题是，当制定
政策时，必须考虑这些政策将怎样改变化的预
测，因为预测指出了如果不采取行动，将会产
生什么样的后果；
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5.每个地区、每个部门情况不尽相同，但
在制定政策过程中，却有共同的特征：
①所有这些部门、地区的领导人，要想制
定有利发展的政策，都必须考虑到末来，即直
接和时间有关。
②预测过程中存在着不确定性因素。
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③在预测过程中在不同程度上都要依靠历
史资料中所包含的信息。
（三）领导的预测能力直接关系到政策水
平的高低
1、用今天的话来说，政策所依据的东西，
就是信息。
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根据这个标准，我们把领导分为三种：
以过去信息为主作出决策的领导，是“面
向过去”的过去型领导；
以现在信息为主作出决策的领导，是
“面向现在”的现在型领导；
以未来信息为主作出决策的领导，是
“面向未来”的未来型领导。
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２、政策预测的涵义
政策预测，就是运用预测科学的理论和
方法，研究未来各个领域和各个阶段政策的需
求情况、发展趋势以及变化规律。
政策预测是预测学要研究的一个重要内
容。
政策预测十分复杂；
是一项综合性极强的工作。
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三 政策预测的必要性
（－）政策预测可以避免或减少政策失误
（二）政策预测可以为制定经济、社会和
科技政策提供科学依据
（三）政策预测可以改善经济环境。经济
的发展必须具备一定的环境条件。
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四、公共政策预测的分类和内容
（一）公共政策预测的分类。
１．政策预测按照预测时间可以分为短期
预测、中期预测和长期预测；
２．政策预测按其性质与方式划分，可
分为目标性预测和探索性预测。
所谓目标性预测，即首先提出明确的政
策目标，并且预测这些目标如何实现，寻求实
现目标的最佳途径和方案。
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所谓探索性预测，即指通过对过去和现在
发展趋势的研究以推断未来。
３,政策预测按其范围来划分，可以分为
宏观政策预测，即国家政策预测；
中观政策预测，即地区政策预测，部门政
策预测；
微观政策预测，即企业政策预测、单位政
策预测。
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（二）公共政策预测的内容
公共政策预测主要包括以下内容：
1.公共政策施行的条件和环境。
２．公共政策效能和前景。
３,社会心理因素。
４,政策系统内的配套和协调。
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五、公共政策预测的步骤
科学的预测，一般按五步进行。
（一）确定预测目标
由于预测的目的不同，要求达到的预测目
标也不同。
因此，在进行预测以前，必须把预测目标
明确起来，包括明确预测的目的、范围和时期
等。
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（二）进行政策及其环境现状调查。
现状调查工作，是政策预测和制定政策不
可缺少的组成部分。
政策需求预测和制定政策是在政策及其
环境现状调查的基础上进行的，因此，现状调
查所提供的数据必须达到一定的精确度。
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（三）研究并确定政策的合理结构。
政策的合理结构主要包括两个内容：
第一、总体比例构成。是指政策与整
个社会需求结构相联系的总体比例构成。
经济与生产力的发展，要求政策的结构必
须与之相适应。同时，又只有在合理的政
策结构基础上，才能形成合理的经济结构。
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第二，政策系统内部的各种比例结构。
即行业、层次、分布等结构。
(四）选择预测方法
（五）论证预测结果。
论证预测结果，是政策预测工作的重要
环节。通过论证，可以证实政策需求量、
预测值的可靠性和可行性。
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论证的主要内容有三个：
1、政策预测的依据是否充分，如行业发
展规划、科技进步等因素对行业政策需求的影
响，在预测中是否得到恰如其分的考虑。
2、预测方法的选择是否恰当。
3、预测结果的科学性和可靠性如何等等。
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六、政策预测的理论
要正确地进行政策预测，必须掌握预测
的理论。这个理论既包括基本理论原理，又包
括现代科学理论在政策预测中的运用。
（一）基本理论原理
1、可知性原理；
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2、可能性原理；
3、连续性原理；
4、类比性原理；
5、可控性原理；
6、反馈性原理；
7、系统性原理；
8、创造性原理。
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（二）现代科学理论在政策预测中的运用
1、控制论的运用；
2、信息论的运用；
3、系统论的应用。
七,政策预测的方法
目前，世界上大约有 130多种预测方法，
其中常用的有几十种。这里主要介绍政策预测
中常用的几种方法。
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（一）专家评估法；
（二）趋势外推法；
（三） 模型法；
（四）历史分析法；
（五）国际比较法。
