公共政策
（二）
张为波
西南民族大学
第二章 公共政策系统及其运行的逻辑流程
? 本章知识点：
? 公共政策系统及其环境
? 公共权力与公共政策
? 公民与 公共政策
? 公共政策运行的逻辑流程与决策科学化、民
主化
? 本章重点：
? 公共政策系统及其运行的逻辑流程
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公民与公共政策
思考题：
１、公共政策的主体与客体是什么？
２、公民与公共政策的关系如何理解？
３、试述政府体制与公共政策的关系。
４、试述公共决策的科学化与民主化思路。
本章难点,
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第一节 公共政策系统及其环境
一、公共政策系统
公共政策系统主要由主体和客体构成。
（一）公共政策的主体
公共政策的主体包括与公共政策有关的组
织和个人等等。
1、公共政策主体的内涵
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第一节 公共政策系统及其环境
公共政策主体是指直接或间接地参与、影
响公共政策的过程，对公共政策过程有直接或
间接的决定作用的组织或个人，包括立法机关、
政府、司法机关、政党、利益集团、公民以及
新闻媒体等等。
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第一节 公共政策系统及其环境
公共政策具有以下内涵：
? 1）直接或间接参与公共政策的制定过程 ;
? 2）能够影响和决定公共政策的制定和执
行 ;
? 3）组织和个人都能成为公共政策主体。
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第一节 公共政策系统及其环境
2、公共政策主体的类型
1）公共政策组织 ;
2）个人。
（二）公共政策客体
1、公共政策客体的内涵 ;
2、公共政策对象；
3．公共政策问题。
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第一节 公共政策系统及其环境
二、公共政策环境
（一）公共政策环境的概念
1、环境与生态
? ①环境：从广义而言，环境是指事物周
边的境况，几乎涵盖所有因素。
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第一节 公共政策系统及其环境
? ②生态：
是指生物体的生存空间和条件，它与生物
体共同构成生态系统。
? ③环境与生态：
从生态角度来看，生物体对环境有着明显
的依存关系，特定的环境满足生物体的特定需
要。
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第一节 公共政策系统及其环境
2、公共政策环境的概念,
是指作用和影响公共政策的外部条件的总
和。
它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社
会，从历史到文化，几乎无所不包。
研究政策不能不研究环境，这种研究可以
借助行政生态学的研究方法和理论成果，把政
策与环境的互动视为一个生态系统。
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第一节 公共政策系统及其环境
（二）公共政策与环境的关系
1、总的说，公共政策是政策环境的产物，
二者存在辩证统一的关系。
它们相互联系、相互依存、相互影响、相
互作用。
就其关系而言，环境决定和制约政策，起
主导作用；
政策则改善和塑造环境，具有反作用 。
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第一节 公共政策系统及其环境
2、具体说二者呈以下关系：
? ①公共政策是随着社会的发展由环境的需
要而产生的 ;
? ② 公共政策必须适应政策环境 ;
? ③ 政策环境的发展变化必然导致公共政策
的发展变化 ;
? ④ 公共政策对政策环境也具有一定的能动
作用。
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第一节 公共政策系统及其环境
（三）公共政策的一般环境
1、经济资源环境
主要包括经济环境和地理资源环境。
? ①公共政策的经济环境是指制定与实施
某一项具体政策时，可能面对并以资源利用的
总的经济状态，即整个世界经济的格局与运行
状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、
经济发展速度、经济总量等诸要素的总和。
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第一节 公共政策系统及其环境
? ② 公共政策的地理资源环境是指在一定
的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。
2、政治法治环境
主要包括政治环境和法治资源环境。
? ①公共政策的政治环境是指制定与实施具
体的政策时，可能面对的总的政治状态。
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第一节 公共政策系统及其环境
? ②公共政策的法治环境是指制定与实施
具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地
区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律
体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。
3、社会文化环境
主要包括社会环境和文化资源环境。
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第一节 公共政策系统及其环境
? ①公共政策的社会环境是指制定和实施
具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是
社会人口、群体、职业、规范等等的总和。
? ②公共政策的文化环境是指制定与实施具
体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是
一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。
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第一节 公共政策系统及其环境
4、国际环境
? ①公共政策的国际环境指的是对一个国家
或地区的生存与发展产生影响的，由国家、国
际组织相互间的竞争、合作、冲突所形成的带
有一定稳定性的世界政治、经济、文化运行的
秩序与格局。
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第一节 公共政策系统及其环境
? ②当代公共政策的国际环境虽然还没有从
变动中完全稳定下来，但是，其主要的趋势已
经显露出来。
趋势之一，国际环境正朝着和平与发展的
方向演变。
趋势之二，全球化、市场化和信息化是当
代人类社会发展的三大主要浪潮。
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第二节 公共权力与公共政策
一、权力与公共权力
1、权力
? ①权力是人类社会中特有的现象，或者
说，组织起来的人类社会必然要运用权力来为
“组织”提供保障。尤其在政治社会，权力是
理解一切政治现象的关键。
? ②其实，权力是一种特殊的力量，而且是
属于人类社会所独有的力量，它区别于包括人
的身体在内的一切自然力。
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第二节 公共权力与公共政策
? ③ 人们所关注的权力是政治社会的权力。
在非政治社会中也存在着权力，但这种权
力在性质上的公共性与其作为功能力量的作用
方向是一致的。
2、公共权力
? ①在理论的意义上，一切权力都是公共权
力。
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第二节 公共权力与公共政策
? ②然而，在政治社会，应然的设计成为一
种空想。
现实的情况是：权力丧失了其公共性，被
少数人所攫有，掌握权力的人总是借助权力的
力量而把自我凌驾于权力的作用范围之上，对
于一个国家来说，则表现为凌驾于社会之上。
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第二节 公共权力与公共政策
? ③就权力的来源来看，它是起源于维护社
会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而
它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，
是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策
和管理能力。
? ④近代社会，当启蒙思想家们揭开了权力
的神秘面纱之后，权力的公共性被发现了。
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第二节 公共权力与公共政策
? ⑤在社会主义社会，权力的来源是广大人
民群众的利益和意志，在领导者和被领导者、
管理者和被管理者的权力关系格局中，发号施
令和服从号令均以是否有利于广大人民群众的
利益，是否体现其意志为准则。
? ⑥这就清楚地向我们证明：在社会主义条
件下，权力作为公共权力已经有了科学依据和
制度保障，但与权力的公共性相一致的观念并
未建立起来 。
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第二节 公共权力与公共政策
二、公共权力与公共政策
在任何政治系统中，公共政策的直接决策
任务既不是由全体人民担任，也不是由某一个
领袖人物单独完成。
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第二节 公共权力与公共政策
这些任务将被专门化，由许多人来完成。每
一位公民或人民团体、政党都将直接决策的任
务交给了能够代表自己利益的少数人。这样，
在公共决策的过程中就分成了直接决策者与间
接参与者。他们就成为政治互动中的决策主体，
成为公共权力的代表者。
具体讲作为公共权力代表者对公共政策产
生影响的有以下方面：
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第二节 公共权力与公共政策
? （一）代表公共权力直接对公共政策产生
影响的有：
直接决策者是指对公共政策决策直接负责
的个人或组织机构。
一般来说包括国家元首、政府首脑与各级
行政首长、立法机构首脑与立法人员、执法机
构首脑与执法者等。
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第二节 公共权力与公共政策
l．国家元首
在设有国家元首的政治体制中，元首一般
处于两种情况：
一种是主要发挥代表性、象征性和形式性
的国家职能，称为, 虚位元首, ；
另一种将是直接掌握最高决策权力，亲自
参与制定最高决策。
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第二节 公共权力与公共政策
2．政府首脑与各级行政首长
从政治学理论说来，狭义的政府就是指国
家各级行政机关。
政府首脑与各级行政首长是代表公共权力
对公共政策直接产生影响的决策者之一。
例如，当代中国的中央人民政府即为国务
院。国务院作为最高权力机关的执行机构，对
公共政策产生如下影响：
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第二节 公共权力与公共政策
第一，保障全国人大及其常委会制定的
宪法、法律、决议在全国实施；
第二，统一领导全国各级行政系统的工作，
实施对全国的直接管理。
具体说来，国务院具有行政立法、行政执
法、经济管理、社会公共事务管理、对外事务
管理的决策权与执行权。
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第二节 公共权力与公共政策
国务院总理作为政府首脑，负责领导国务
院整体工作，作出重大决策，保障政策执行，
并直接对全国人大负责。
除了中央政府以外，各级地方政府的行政
首长，包括各省、直辖市、自治区、特别行政
区首长，也都在地方管理的公共事务中负有主
要责任。
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第二节 公共权力与公共政策
他们除了要保障中央政府的政策得以贯彻，
还要针对自己所管理的地方具体事务作出重要
决策并进行实施。
这样，在中央与地方之间也就形成一种政
策互动关系。
中国现行的少数民族地区自治政策、中央
与地方的分税制政策、港澳台与大陆一国两制
政策。
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第二节 公共权力与公共政策
村民自治政策等，可以说都是中央与地方
之间政治互动的体现与结果。
这些政策既维护了中央政府的权威，又充
分考虑了地方不同的具体情况，尊重了地方利
益，调动了地方的积极性。
在省级以下的行政系统中，包括省辖市、
县、乡（镇）等，其行政首长也处于同样的状
况。
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第二节 公共权力与公共政策
他们在公共决策中既要保障上一级政府政
策的贯彻，又要根据自己地区的具体情况向上
争取有利于自己的政策，同时还要与基层民众
交流，反馈下级的意见，治理好自己所管辖的
地区。
另外，由于各地方行政区之间存在相互影
响的利益关系，所以各地区地方政策的制定，
必须考虑与其相关地区的关系。
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第二节 公共权力与公共政策
3、立法机构首脑与立法人员
中央立法机构是全国最高权力机构，在中
国即为全国人民代表大会及其常委会，在西方
即为议会或国会。
立法机构工作的核心内容就是制定和通过
包括法律在内的公共政策，立法机构首脑与立
法人员属于公共政策的直接决策者。
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第二节 公共权力与公共政策
在中国，全国人民代表大会拥有国家最高
立法权、最高任免权、最高决定权、最高监督
权和, 应当由最高国家权力机关行使的其他职
权, 。
全国人大常委会是全国人民代表大会的常
设机关，在全国人大闭会期间行使国家最高权
力。
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第二节 公共权力与公共政策
以省级人大为例，省级人大代表在省级人
大会议上将行使以下权利：
? 第一，提出议案、提案以及对地方政府工
作的意见、建议；
? 第二，就地方政府的工作提出书面质询；
? 第三，以赞成、反对、弃权的方式行使表
决权。
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第二节 公共权力与公共政策
人大代表在行使这些权利时，不仅要表达
个人意志，更重要的是要充分表达选民的意志。
在会外活动中，地方人大代表要视察地方
国家机关工作，接见选民并听取民众申述，列
席原选举单位的人大会议，向自己所在的人大
会议和有关地方政府机构及时反映民众的意见。
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第二节 公共权力与公共政策
（二）代表公共权力间接对公共政策产生
影响的有
间接对公共政策产生影响 是指通过自身行
为或中间因素对公共政策决策间接产生影响的
个人或组织机构，一般包括利益集团、政党和
公民。
1．利益集团
利益集团是指由于某种共同利益而组织在
一起的人的集合体，是西方社会的一种组织形
式。
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第二节 公共权力与公共政策
国家的利益集团与中国的社会团体组织有
着明显的区别。
二者最大的区别是西方利益集团仅代表自
己集团成员的利益，
而中国的社会团体组织一方面代表自己团
体成员的利益，另一方面也代表着国家的利益。
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第二节 公共权力与公共政策
但是就代表自己团体成员利益这一点说来，
西方国家的利益集团与中国的社会团体组织也
有着一定的共同点。
利益集团间接参与公共决策的手段一是通
过投票来影响决策，二是通过与直接决策者进
行交流来影响、说服直接决策者，从而达到对
公共决策的间接参与。
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第二节 公共权力与公共政策
由于各利益集团之间具有不同的利益要求，
也由于直接决策者在作出公共决策时既要考虑
局部的和集团的利益，同时又要考虑整体的和
共同的利益，所以利益集团相互之间、利益集
团与直接决策者之间，必然形成一种政治互动
和政策互动的局面。
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第二节 公共权力与公共政策
2．政党
所谓政党是指代表特定阶级或阶层的价值
与利益，为实现这一阶级或阶层的政治主张和
意志而采取共同行动，以参政、议政、执政为
目标的政治组织。
在现代社会条件下，政党虽然不是国家行
政机构，不直接担任国家管理的职责，但是不
论是执政党、参政党还是在野党，都是国家政
治的重要构成部分，都要站在自己党派的立场
上针对公共政策的制定和推行提出自己的政治
见解。
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第二节 公共权力与公共政策
政党的性质与特征决定其活动过程必然要
对公共决策产生重大的影响。
因此，政党属于公共政策的间接参与者。
作为执政党对公共决策的间接参与可以体
现在以下几个方面：
? 第一，通过自己在立法机构中的代表直接
参与公共决策；
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第二节 公共权力与公共政策
? 第二，通过政府权力机构中代表自己执政
的直接决策者，将自己的意志与利益渗透到公
共决策中；
? 第三，通过政治协商手段与其他党派进行
沟通，以影响其他党派针对公共决策采取有利
于执政党的政治主张；
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第二节 公共权力与公共政策
? 第四，通过党员的统一行动进行有利于执
政党的选举投票；
? 第五，通过各种宣传手段，向选民宣传自
己的政治主张，使选民进行有利于执政党的选
举投票。
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第三节 公民与公共政策
一、公民
公民，或称人民、选民，从政治学和法学
的意义上讲，是指依法享有法定权利并履行相
应义务的自然人。
二、公民与公共政策
之所以公民也能对公共决策的间接参与者，
主要是因为其以多种方式影响公共决策：
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第二节 公民与公共政策
? 第一，通过自己的政治代表表达自己的利
益与观点，争取对自己有利的决策；
? 第二，通过投票表示对某一直接决策者的
支持和激励，以影响其制定有利于自己的政策；
? 第三，参加某一政党，通过正当活动参与
公共决策；
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第二节 公民与公共政策
? 第四，利用各种手段直接参与决策信息的
搜集、分析讨论和交流，从而影响公共决策；
? 第五，参加利益集团或社会组织，通过利
益集团或社会组织的活动影响公共决策；
? 第六，采用游行、示威的方式表达对政府
的不满和自己的利益需求，从而影响公共决策。
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第二节 公民与公共政策
三、不同社会制度下公民对公共政策的影
响不同
? 1、在社会主义政治制度下，人民是国家
的主人，公共政策的制定要充分反映人民的意
愿，人民既可以通过人大代表表达自己的利益、
价值和政治主张，也可以直接向政府阐述自己
的利益需求。
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第二节 公民与公共政策
? 2、在西方资本主义制度下，党派的轮流
执政导致了政党之间的竞争。
一个政党要想达到执政的目的，就必须获
得多数选民的支持。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
一、公共政策运行的逻辑流程
公共政策的主体、客体与公共政策环境之
间相互作用，使得公共政策有其自身的发展周
期，它从提出到完成表现为一个过程。
这个过程的各个发展阶段通常具有内在的
逻辑关系，并表现出逻辑的完整性。我们把他
称作公共政策的逻辑流程。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
公共政策的逻辑流程的周期表现为各个阶
段或者环节，它是由一系列的活动所组成的一
个过程。
对公共政策的逻辑流程的分析存在以下几
种观点：
1、德罗尔在, 公共政策制定检讨, 一书
中，将公共政策的逻辑流程程或者政策系统的
运行过程分为四个阶段 18个环节：
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
? ① 元政策制定阶段
? ②政策制定阶段
? ③后政策制定阶段
? ④反馈阶段
2、安德森在, 公共决策, 一书将政策过程
的功能活动划分为五个范畴。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
即问题的形成、政策方案的制定、政策方案
的通过、政策的实施、政策的评价。
3、拉斯韦尔在, 决策过程, 这一论著中将政
策分为七个功能活动环节
即提出、建议、规定、行使、运用、评价、
终止。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
4、琼斯在, 公共政策研究导论, 一书，将政
策系统运行看作是由如下 11个功能活动环节或阶
段所构成的过程。
即感知、定义、汇集或累加、组织、表述、
确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评
估、调整、终结。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
5、台湾学者伍启元认为，政策的公共政策的
逻辑流程包括以下几个阶段,
问题的发生、问题的列入议程、政策分析、
政策的采用和制定、政策的执行、政策的评估、
政策的修改与变更、政策的终结。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
6、结论
综合以上，我们认为公共政策过程包括公共
政策问题的形成、公共政策制定、公共政策执行、
公共政策评估、公共政策调整和公共政策终结六
个阶段。
这六个阶段构成了一个公共政策的逻辑流程
的公共政策周期。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
二、公共政策决策的科学化、民主化
要充分发挥公共政策在现代行政管理中的作
用，必须在公共政策的决策中遵从两个必要条件，
即科学化、民主化。
1、公共政策决策的科学化
就是要按科学理论和客观规律办事。这就要
求做到以下几点：
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
? ①制定和执行任何一项公共政策都必须在科
学理论指导下，全面正确地把握问题生成、政策
评估、政策分析等环节，遵循科学原则和方法进
行操作。
? ②公共政策内容本身要遵循其所涉及领域的
科学理论，运用科学理论来解决政策所要解决的
问题。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
? ③要造就一批公共政策专家。
2、公共政策决策的民主化
所谓公共政策决策的民主化就是在政策制定
过程中要充分发扬民主，听取各方面的意见。
? 一是在政策目标确立后，决策层要及时
征求各部门和各地方的意见，尤其是要听取政策
执行部门的意见。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
? 二是在征求意见时，要力求广泛全面，除了
听取行政人员的意见外，也要听取有关专业人员
的意见，必要时还要征求群众的意见。
? 三是在实际决策工作中，要有一个反复研拟
政策的过程，有利于最大限度地吸取各种意见，
完善决策。
（二）
张为波
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第二章 公共政策系统及其运行的逻辑流程
? 本章知识点：
? 公共政策系统及其环境
? 公共权力与公共政策
? 公民与 公共政策
? 公共政策运行的逻辑流程与决策科学化、民
主化
? 本章重点：
? 公共政策系统及其运行的逻辑流程
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公民与公共政策
思考题：
１、公共政策的主体与客体是什么？
２、公民与公共政策的关系如何理解？
３、试述政府体制与公共政策的关系。
４、试述公共决策的科学化与民主化思路。
本章难点,
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
一、公共政策系统
公共政策系统主要由主体和客体构成。
（一）公共政策的主体
公共政策的主体包括与公共政策有关的组
织和个人等等。
1、公共政策主体的内涵
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
公共政策主体是指直接或间接地参与、影
响公共政策的过程，对公共政策过程有直接或
间接的决定作用的组织或个人，包括立法机关、
政府、司法机关、政党、利益集团、公民以及
新闻媒体等等。
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第一节 公共政策系统及其环境
公共政策具有以下内涵：
? 1）直接或间接参与公共政策的制定过程 ;
? 2）能够影响和决定公共政策的制定和执
行 ;
? 3）组织和个人都能成为公共政策主体。
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第一节 公共政策系统及其环境
2、公共政策主体的类型
1）公共政策组织 ;
2）个人。
（二）公共政策客体
1、公共政策客体的内涵 ;
2、公共政策对象；
3．公共政策问题。
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第一节 公共政策系统及其环境
二、公共政策环境
（一）公共政策环境的概念
1、环境与生态
? ①环境：从广义而言，环境是指事物周
边的境况，几乎涵盖所有因素。
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
? ②生态：
是指生物体的生存空间和条件，它与生物
体共同构成生态系统。
? ③环境与生态：
从生态角度来看，生物体对环境有着明显
的依存关系，特定的环境满足生物体的特定需
要。
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
2、公共政策环境的概念,
是指作用和影响公共政策的外部条件的总
和。
它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社
会，从历史到文化，几乎无所不包。
研究政策不能不研究环境，这种研究可以
借助行政生态学的研究方法和理论成果，把政
策与环境的互动视为一个生态系统。
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
（二）公共政策与环境的关系
1、总的说，公共政策是政策环境的产物，
二者存在辩证统一的关系。
它们相互联系、相互依存、相互影响、相
互作用。
就其关系而言，环境决定和制约政策，起
主导作用；
政策则改善和塑造环境，具有反作用 。
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
2、具体说二者呈以下关系：
? ①公共政策是随着社会的发展由环境的需
要而产生的 ;
? ② 公共政策必须适应政策环境 ;
? ③ 政策环境的发展变化必然导致公共政策
的发展变化 ;
? ④ 公共政策对政策环境也具有一定的能动
作用。
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
（三）公共政策的一般环境
1、经济资源环境
主要包括经济环境和地理资源环境。
? ①公共政策的经济环境是指制定与实施
某一项具体政策时，可能面对并以资源利用的
总的经济状态，即整个世界经济的格局与运行
状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、
经济发展速度、经济总量等诸要素的总和。
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
? ② 公共政策的地理资源环境是指在一定
的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。
2、政治法治环境
主要包括政治环境和法治资源环境。
? ①公共政策的政治环境是指制定与实施具
体的政策时，可能面对的总的政治状态。
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
? ②公共政策的法治环境是指制定与实施
具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地
区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律
体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。
3、社会文化环境
主要包括社会环境和文化资源环境。
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
? ①公共政策的社会环境是指制定和实施
具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是
社会人口、群体、职业、规范等等的总和。
? ②公共政策的文化环境是指制定与实施具
体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是
一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。
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第一节 公共政策系统及其环境
4、国际环境
? ①公共政策的国际环境指的是对一个国家
或地区的生存与发展产生影响的，由国家、国
际组织相互间的竞争、合作、冲突所形成的带
有一定稳定性的世界政治、经济、文化运行的
秩序与格局。
西南民族大学
第一节 公共政策系统及其环境
? ②当代公共政策的国际环境虽然还没有从
变动中完全稳定下来，但是，其主要的趋势已
经显露出来。
趋势之一，国际环境正朝着和平与发展的
方向演变。
趋势之二，全球化、市场化和信息化是当
代人类社会发展的三大主要浪潮。
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第二节 公共权力与公共政策
一、权力与公共权力
1、权力
? ①权力是人类社会中特有的现象，或者
说，组织起来的人类社会必然要运用权力来为
“组织”提供保障。尤其在政治社会，权力是
理解一切政治现象的关键。
? ②其实，权力是一种特殊的力量，而且是
属于人类社会所独有的力量，它区别于包括人
的身体在内的一切自然力。
西南民族大学
第二节 公共权力与公共政策
? ③ 人们所关注的权力是政治社会的权力。
在非政治社会中也存在着权力，但这种权
力在性质上的公共性与其作为功能力量的作用
方向是一致的。
2、公共权力
? ①在理论的意义上，一切权力都是公共权
力。
西南民族大学
第二节 公共权力与公共政策
? ②然而，在政治社会，应然的设计成为一
种空想。
现实的情况是：权力丧失了其公共性，被
少数人所攫有，掌握权力的人总是借助权力的
力量而把自我凌驾于权力的作用范围之上，对
于一个国家来说，则表现为凌驾于社会之上。
西南民族大学
第二节 公共权力与公共政策
? ③就权力的来源来看，它是起源于维护社
会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而
它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，
是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策
和管理能力。
? ④近代社会，当启蒙思想家们揭开了权力
的神秘面纱之后，权力的公共性被发现了。
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第二节 公共权力与公共政策
? ⑤在社会主义社会，权力的来源是广大人
民群众的利益和意志，在领导者和被领导者、
管理者和被管理者的权力关系格局中，发号施
令和服从号令均以是否有利于广大人民群众的
利益，是否体现其意志为准则。
? ⑥这就清楚地向我们证明：在社会主义条
件下，权力作为公共权力已经有了科学依据和
制度保障，但与权力的公共性相一致的观念并
未建立起来 。
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第二节 公共权力与公共政策
二、公共权力与公共政策
在任何政治系统中，公共政策的直接决策
任务既不是由全体人民担任，也不是由某一个
领袖人物单独完成。
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第二节 公共权力与公共政策
这些任务将被专门化，由许多人来完成。每
一位公民或人民团体、政党都将直接决策的任
务交给了能够代表自己利益的少数人。这样，
在公共决策的过程中就分成了直接决策者与间
接参与者。他们就成为政治互动中的决策主体，
成为公共权力的代表者。
具体讲作为公共权力代表者对公共政策产
生影响的有以下方面：
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第二节 公共权力与公共政策
? （一）代表公共权力直接对公共政策产生
影响的有：
直接决策者是指对公共政策决策直接负责
的个人或组织机构。
一般来说包括国家元首、政府首脑与各级
行政首长、立法机构首脑与立法人员、执法机
构首脑与执法者等。
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第二节 公共权力与公共政策
l．国家元首
在设有国家元首的政治体制中，元首一般
处于两种情况：
一种是主要发挥代表性、象征性和形式性
的国家职能，称为, 虚位元首, ；
另一种将是直接掌握最高决策权力，亲自
参与制定最高决策。
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第二节 公共权力与公共政策
2．政府首脑与各级行政首长
从政治学理论说来，狭义的政府就是指国
家各级行政机关。
政府首脑与各级行政首长是代表公共权力
对公共政策直接产生影响的决策者之一。
例如，当代中国的中央人民政府即为国务
院。国务院作为最高权力机关的执行机构，对
公共政策产生如下影响：
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第二节 公共权力与公共政策
第一，保障全国人大及其常委会制定的
宪法、法律、决议在全国实施；
第二，统一领导全国各级行政系统的工作，
实施对全国的直接管理。
具体说来，国务院具有行政立法、行政执
法、经济管理、社会公共事务管理、对外事务
管理的决策权与执行权。
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第二节 公共权力与公共政策
国务院总理作为政府首脑，负责领导国务
院整体工作，作出重大决策，保障政策执行，
并直接对全国人大负责。
除了中央政府以外，各级地方政府的行政
首长，包括各省、直辖市、自治区、特别行政
区首长，也都在地方管理的公共事务中负有主
要责任。
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第二节 公共权力与公共政策
他们除了要保障中央政府的政策得以贯彻，
还要针对自己所管理的地方具体事务作出重要
决策并进行实施。
这样，在中央与地方之间也就形成一种政
策互动关系。
中国现行的少数民族地区自治政策、中央
与地方的分税制政策、港澳台与大陆一国两制
政策。
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第二节 公共权力与公共政策
村民自治政策等，可以说都是中央与地方
之间政治互动的体现与结果。
这些政策既维护了中央政府的权威，又充
分考虑了地方不同的具体情况，尊重了地方利
益，调动了地方的积极性。
在省级以下的行政系统中，包括省辖市、
县、乡（镇）等，其行政首长也处于同样的状
况。
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第二节 公共权力与公共政策
他们在公共决策中既要保障上一级政府政
策的贯彻，又要根据自己地区的具体情况向上
争取有利于自己的政策，同时还要与基层民众
交流，反馈下级的意见，治理好自己所管辖的
地区。
另外，由于各地方行政区之间存在相互影
响的利益关系，所以各地区地方政策的制定，
必须考虑与其相关地区的关系。
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第二节 公共权力与公共政策
3、立法机构首脑与立法人员
中央立法机构是全国最高权力机构，在中
国即为全国人民代表大会及其常委会，在西方
即为议会或国会。
立法机构工作的核心内容就是制定和通过
包括法律在内的公共政策，立法机构首脑与立
法人员属于公共政策的直接决策者。
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第二节 公共权力与公共政策
在中国，全国人民代表大会拥有国家最高
立法权、最高任免权、最高决定权、最高监督
权和, 应当由最高国家权力机关行使的其他职
权, 。
全国人大常委会是全国人民代表大会的常
设机关，在全国人大闭会期间行使国家最高权
力。
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第二节 公共权力与公共政策
以省级人大为例，省级人大代表在省级人
大会议上将行使以下权利：
? 第一，提出议案、提案以及对地方政府工
作的意见、建议；
? 第二，就地方政府的工作提出书面质询；
? 第三，以赞成、反对、弃权的方式行使表
决权。
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第二节 公共权力与公共政策
人大代表在行使这些权利时，不仅要表达
个人意志，更重要的是要充分表达选民的意志。
在会外活动中，地方人大代表要视察地方
国家机关工作，接见选民并听取民众申述，列
席原选举单位的人大会议，向自己所在的人大
会议和有关地方政府机构及时反映民众的意见。
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第二节 公共权力与公共政策
（二）代表公共权力间接对公共政策产生
影响的有
间接对公共政策产生影响 是指通过自身行
为或中间因素对公共政策决策间接产生影响的
个人或组织机构，一般包括利益集团、政党和
公民。
1．利益集团
利益集团是指由于某种共同利益而组织在
一起的人的集合体，是西方社会的一种组织形
式。
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第二节 公共权力与公共政策
国家的利益集团与中国的社会团体组织有
着明显的区别。
二者最大的区别是西方利益集团仅代表自
己集团成员的利益，
而中国的社会团体组织一方面代表自己团
体成员的利益，另一方面也代表着国家的利益。
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第二节 公共权力与公共政策
但是就代表自己团体成员利益这一点说来，
西方国家的利益集团与中国的社会团体组织也
有着一定的共同点。
利益集团间接参与公共决策的手段一是通
过投票来影响决策，二是通过与直接决策者进
行交流来影响、说服直接决策者，从而达到对
公共决策的间接参与。
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第二节 公共权力与公共政策
由于各利益集团之间具有不同的利益要求，
也由于直接决策者在作出公共决策时既要考虑
局部的和集团的利益，同时又要考虑整体的和
共同的利益，所以利益集团相互之间、利益集
团与直接决策者之间，必然形成一种政治互动
和政策互动的局面。
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第二节 公共权力与公共政策
2．政党
所谓政党是指代表特定阶级或阶层的价值
与利益，为实现这一阶级或阶层的政治主张和
意志而采取共同行动，以参政、议政、执政为
目标的政治组织。
在现代社会条件下，政党虽然不是国家行
政机构，不直接担任国家管理的职责，但是不
论是执政党、参政党还是在野党，都是国家政
治的重要构成部分，都要站在自己党派的立场
上针对公共政策的制定和推行提出自己的政治
见解。
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第二节 公共权力与公共政策
政党的性质与特征决定其活动过程必然要
对公共决策产生重大的影响。
因此，政党属于公共政策的间接参与者。
作为执政党对公共决策的间接参与可以体
现在以下几个方面：
? 第一，通过自己在立法机构中的代表直接
参与公共决策；
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第二节 公共权力与公共政策
? 第二，通过政府权力机构中代表自己执政
的直接决策者，将自己的意志与利益渗透到公
共决策中；
? 第三，通过政治协商手段与其他党派进行
沟通，以影响其他党派针对公共决策采取有利
于执政党的政治主张；
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第二节 公共权力与公共政策
? 第四，通过党员的统一行动进行有利于执
政党的选举投票；
? 第五，通过各种宣传手段，向选民宣传自
己的政治主张，使选民进行有利于执政党的选
举投票。
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第三节 公民与公共政策
一、公民
公民，或称人民、选民，从政治学和法学
的意义上讲，是指依法享有法定权利并履行相
应义务的自然人。
二、公民与公共政策
之所以公民也能对公共决策的间接参与者，
主要是因为其以多种方式影响公共决策：
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第二节 公民与公共政策
? 第一，通过自己的政治代表表达自己的利
益与观点，争取对自己有利的决策；
? 第二，通过投票表示对某一直接决策者的
支持和激励，以影响其制定有利于自己的政策；
? 第三，参加某一政党，通过正当活动参与
公共决策；
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第二节 公民与公共政策
? 第四，利用各种手段直接参与决策信息的
搜集、分析讨论和交流，从而影响公共决策；
? 第五，参加利益集团或社会组织，通过利
益集团或社会组织的活动影响公共决策；
? 第六，采用游行、示威的方式表达对政府
的不满和自己的利益需求，从而影响公共决策。
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第二节 公民与公共政策
三、不同社会制度下公民对公共政策的影
响不同
? 1、在社会主义政治制度下，人民是国家
的主人，公共政策的制定要充分反映人民的意
愿，人民既可以通过人大代表表达自己的利益、
价值和政治主张，也可以直接向政府阐述自己
的利益需求。
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第二节 公民与公共政策
? 2、在西方资本主义制度下，党派的轮流
执政导致了政党之间的竞争。
一个政党要想达到执政的目的，就必须获
得多数选民的支持。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
一、公共政策运行的逻辑流程
公共政策的主体、客体与公共政策环境之
间相互作用，使得公共政策有其自身的发展周
期，它从提出到完成表现为一个过程。
这个过程的各个发展阶段通常具有内在的
逻辑关系，并表现出逻辑的完整性。我们把他
称作公共政策的逻辑流程。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
公共政策的逻辑流程的周期表现为各个阶
段或者环节，它是由一系列的活动所组成的一
个过程。
对公共政策的逻辑流程的分析存在以下几
种观点：
1、德罗尔在, 公共政策制定检讨, 一书
中，将公共政策的逻辑流程程或者政策系统的
运行过程分为四个阶段 18个环节：
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
? ① 元政策制定阶段
? ②政策制定阶段
? ③后政策制定阶段
? ④反馈阶段
2、安德森在, 公共决策, 一书将政策过程
的功能活动划分为五个范畴。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
即问题的形成、政策方案的制定、政策方案
的通过、政策的实施、政策的评价。
3、拉斯韦尔在, 决策过程, 这一论著中将政
策分为七个功能活动环节
即提出、建议、规定、行使、运用、评价、
终止。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
4、琼斯在, 公共政策研究导论, 一书，将政
策系统运行看作是由如下 11个功能活动环节或阶
段所构成的过程。
即感知、定义、汇集或累加、组织、表述、
确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评
估、调整、终结。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
5、台湾学者伍启元认为，政策的公共政策的
逻辑流程包括以下几个阶段,
问题的发生、问题的列入议程、政策分析、
政策的采用和制定、政策的执行、政策的评估、
政策的修改与变更、政策的终结。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
6、结论
综合以上，我们认为公共政策过程包括公共
政策问题的形成、公共政策制定、公共政策执行、
公共政策评估、公共政策调整和公共政策终结六
个阶段。
这六个阶段构成了一个公共政策的逻辑流程
的公共政策周期。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
二、公共政策决策的科学化、民主化
要充分发挥公共政策在现代行政管理中的作
用，必须在公共政策的决策中遵从两个必要条件，
即科学化、民主化。
1、公共政策决策的科学化
就是要按科学理论和客观规律办事。这就要
求做到以下几点：
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
? ①制定和执行任何一项公共政策都必须在科
学理论指导下，全面正确地把握问题生成、政策
评估、政策分析等环节，遵循科学原则和方法进
行操作。
? ②公共政策内容本身要遵循其所涉及领域的
科学理论，运用科学理论来解决政策所要解决的
问题。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
? ③要造就一批公共政策专家。
2、公共政策决策的民主化
所谓公共政策决策的民主化就是在政策制定
过程中要充分发扬民主，听取各方面的意见。
? 一是在政策目标确立后，决策层要及时
征求各部门和各地方的意见，尤其是要听取政策
执行部门的意见。
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第四节 公共政策运行的逻辑流程与决策
科学化、民主化
? 二是在征求意见时，要力求广泛全面，除了
听取行政人员的意见外，也要听取有关专业人员
的意见，必要时还要征求群众的意见。
? 三是在实际决策工作中，要有一个反复研拟
政策的过程，有利于最大限度地吸取各种意见，
完善决策。
