城市土地管理学
主讲教师：吴 妍
四川师范大学
地理与资源科学学院
城市土地管理 第一章 绪论 2
课
程
结
构
总
分
总
绪论
土地管理原理
土地管理的一般过程
地籍管理
土地权属管理
土地利用管理
城市土地市场管理
土地管理的内容
土地管理方式 土地信息管理
城市土地管理 第一章 绪论 3
第一章 绪论
内容提要
土地的基本概念
土地、人口、环境与可持续发展
土地管理基本概念
土地管理学的研究对象和研究方法
城市土地管理 第一章 绪论 4
第一节 土地概念及特性
一、定义
指地球表面陆地和水面的总称，同时，土地还是一个空间的概念，是
由气候、地貌、土壤、水文、岩石、植被等构成的自然历史综合体，并包
含了人类活动的成果，即土地是自然与社会经济的综合体。
土地内涵的变化过程,
土壤 地球表面的陆地 内陆水域 陆地、内陆水域和海
洋
在土地这个综合体中，土地质量和用途取决于全部构成要素的综合影
响，离开了整体，各个单独的组成要素都不能理解为土地。
城市土地管理 第一章 绪论 5
从本质特征看，土地 —— 生产力，土壤 —— 肥力。
从形态结构看，土地 —— 是地上层、地表层和地下层组成的立体
垂直剖面，土壤 —— 只是地表层的一部分。
二、相似概念的区别
? 土地和土壤
土壤是指地球陆地表面具有肥力、能生产植物的疏松表层。而土地的
含义更广。
? 土地与国土
国土是指一国 主权管辖内 的版图，包括领土、领海和领空，不单指
土地，而是国家管辖的地理空间，包括资源与环境两部分。
城市土地管理 第一章 绪论 6
? 土地与景观
景观是土壤、风化壳、大陆沉积物、潜水和地表水、植被、近
地表大气和物理化学作用紧密联系的综合体，其基本特征是大气候
和地理地质条件的统一。
二者最大的区别在于，景观只考虑自然地理因素的作用，极
少考虑社会经济因素的影响。
城市土地管理 第一章 绪论 7
三、土地的二重性
土地具有 资源 和 资产 的双重内涵，前者是指土地作为自然资源，
是人类生产和生活的根本源泉；后者是指土地作为财产，有经济
（价值）和法律（独占性）意义。
? 土地资源
作为自然要素，于现在或可预见的将来，能为人们所利用并能产
生经济效益的那部分土地。
土地资源，是一个“发展”的概念，即使现在无利用价值的土地，
随着科技的进步、人类需求的多样化，将来可能会有用，可能变为宝贵
资源。因此，土地资源也可理解为，经过投入，可获得收益的土地。
城市土地管理 第一章 绪论 8
? 土地资产
是指土地财产，即作为财产的土地，具有明确的权属关系（有
其物主）和排他性，并具有经济价值的土地资源。它是土地的经济
形态，其重要属性是 有限性、有用性、可占用性和具有价值 。
土地作为不动产，是土地实体与权利的有机结合，它既包括有
形的土地实体，也包括寓于土地实体中的各种经济关系和由此形成的
产权（所有权、占有权、使用权、收益权、出租权、抵押权等）。因
此，土地管理所研究的土地，是有形的土地实体与无形的土地权利的
统一体。
城市土地管理 第一章 绪论 9
四、土地的功能
? 负载功能
—— 土地能将生物与非生物负载其上，成为地球一切生物与非
生物的安身之所。
? 养育功能
—— 土地具有肥力，具备适宜生命生存的氧气、温度、湿度和
各种营养物质，使各种生物得以生存、繁衍。
? 仓储功能
—— 土地蕴藏着丰富的金、银、铜、铁等矿产资源，石油、煤、
天然气、水力等能源资源，沙、石、土等建材资源。为人类生
产、经济的发展提供了必不可少的物质条件。
城市土地管理 第一章 绪论 10
? 提供景观的功能
—— 土地自然形成的各种景观，如群山、大海、瀑布、清泉等，
为人类提供了丰富的风景资源。
? 储蓄和增殖的功能
—— 土地作为资产，随着对土地需求的不断扩大，其价格呈上
升趋势，因此，投资于土地，能获得储蓄和增殖的功效。
城市土地管理 第一章 绪论 11
五、土地的基本特性
自然特性
? 土地是自然的产物
? 土地面积的有限性
土地，作为生产资料，与其他生产资料相比，有自然、经济、
社会三方面的基本特性。
土地不是人类劳动的产物，它的产生与存在不以人类意志
为转移；而其他生产资料几乎都是人类劳动创造的。
土地的面积为地球表面积所限定，地质活动和人类活动可能
使水域变成陆地，山地化为平地，坡地变为梯田，不断改变着地
球表面的形态，但土地的总面积始终未变。在现有的科技条件下，
人力不可能创造土地、消灭土地，或用其他生产资料代替。
城市土地管理 第一章 绪论 12
? 土地位置的固定性
? 土地质量差异的普遍性
? 土地利用的永续性
土地的 绝对位置 是固定不变的，地块之间也不能互相调换位
置，这使土地利用受到很大限制；但土地的 相对位置 是可变的，
即随着社会经济的发展，土地的区位状况可以改变，这对土地利
用及地价具有重要影响。
土地是自然的产物，不是人类按统一标准制作的，不同土地单
元具有不同的自然、区位条件。因此，土地利用要因地制宜。
土地是可更新资源，在 农业利用 中，通过施肥、灌溉、轮作等
措施，可使土地肥力处于周而复始的动态平衡中；在 非农业利用 中，
不会磨损、陈旧、丧失有效性，在维持土地功能的前提下，可以永
续地利用。
城市土地管理 第一章 绪论 13
经济特性
? 土地经济供给的稀缺性
? 土地用途的多样性
土地的经济供给，指在土地自然供给与某些自然条件许可的范
围内,某种用途土地 的供给量能够随着土地利用效益的变化而变化
的现象。
此特性具有相对性，是相对于某种土地用途而言的，即用于某
种用途的土地面积是有限的。因此，应节约、集约地利用土地。
土地用途包括住宅用地、工业用地、商业用地等。一块土地可
同时适用于几种用途，也可从一种用途转换到另一用途，但应坚持
最佳用途和最大经济效益原则。
城市土地管理 第一章 绪论 14
? 土地用途变更的困难性
农用地与建设用地之间的变更是单向、不可逆的；
农用地、建设用地内部的用途变更，要受地质条件、土地质量、
利用时间等因素的影响。
? 土地增殖性
在土地上追加投资的效益具有持续性，不会随着时间的推移而
折旧、报废。
? 土地报酬递减的可能性
在技术不变的条件下，对土地的投入超过一定限度，就会产
生报酬递减的后果。见下例
城市土地管理 第一章 绪论 15
建筑投资利润率
4.36
6
6.82
7.055
6.72
5.65
0
1
2
3
4
5
6
7
8
5 10 15 20 25 30
楼层
投资利润率(
%
)
系列1
例：一城市建筑规模的研究结果
显示，在一块价值 150万元的土地
上建造不同楼层的建筑，获得的
投资利润率呈抛物线变化趋势，
先增后减 (如右图 )。
社会属性
人类在利用土地（占有、使用、收益、分配）的过程中，形成人与
人之间的某种生产关系，这是进行土地产权管理、调整土地关系的基本
出发点。
城市土地管理 第一章 绪论 16
第二节 土地、人口、环境与可持续发展
一、土地与人口的辨证关系 —— 主要表现为土地的供求关系。
土地满足人类的需求，人类生产、生活对土地产生重要影响。
随着人口增加，对土地的需求日益增长，但土地供给是有限的，形
成了人地矛盾。
二、人地比例关系的变化与环境问题
人口增加、城市扩张、耕地锐减 粮食、环境问题
—— 表现为土地承载力问题
因此，在土地利用中要协调好耕地与城市建设用地的关系，从
而实现“吃饭”与“建设”的协调。要努力提高土地利用的科技水平，
提高土地的承载能力，缓解人地矛盾，避免土地利用对环境的破坏。
城市土地管理 第一章 绪论 17
三、土地、人口、环境与可持续发展
树立可持续发展观
实现土地、人口、环境、经济的协调发展
建立土地、人口、环境组合运作模式
? 使经济增长与恶化环境的土地投入脱钩
? 实行以预防为主的环境政策
? 将土地资源利用的外部性内在化
人们利用土地从中获益，但由此造成的资源退化、破坏、环境污
染，转嫁给了社会、未来和自然界，而乱垦滥用的责任人却不承担任
何损失，这种外部性是造成土地、人口、环境系统失调的基本动因。
外部性内在化,要将破坏土地资源与环境的代价由责任人承担，从而
使合理利用和保护土地资源与环境，成为人们的自觉行为。
城市土地管理 第一章 绪论 18
四、加强土地资源管理的措施
? 实行有控制的人口转变
? 消除贫困
要使人口规模和增长率与土地人口承载力、人均社会福利最大化
相适应。
贫困是人类 —— 环境系统恶化的重要动力。
贫困使穷人不得不掠夺式地开发资源，致使环境恶化，从而又
导致贫困地区更加贫困，形成恶性循环。
? 实现土地资源（特别是耕地）供求平衡，使各区域的耕地总量不减少
? 建立土地数量、质量的调查、监测、预警制度
? 实行土地资源资产化管理
城市土地管理 第一章 绪论 19
第三节 土地管理的基本概念
一、管理
—— 管理者在一定的环境条件下，为有效地实现既定 目标,运用
一定的 方式,所进行的一项 综合性活动 。
二、土地管理
—— 国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技
术 方法, 为 提高土地利用的生态、经济、社会效益，维护在社会中占
统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计
划、组织、控制等 综合性活动 。
管理的主体 —— 国家
管理的客体 —— 土地及土地利用中的各种关系
基本任务 —— 维护在社会中占统治地位的土地所有制、调整土地关
系和监督土地利用。
城市土地管理 第一章 绪论 20
方法 —— 行政、经济、法律、技术等
职能 —— 计划、组织与控制
环境条件 —— 社会制度和土地制度
我国的土地制度规定,城市土地归国家所有，农村土地归农村集
体经济组织所有；只有通过国家出让的土地，才能进入房地产领域进
行开发、建设，否则其地上的房地产产品不受法律保护。
土地管理的目标必须是当时社会经济条件下能实现的；管理的技
术手段也必须与当时的科技发展水平相适应，因此，土地管理活动必
须符合当时的社会经济条件。
目标 —— 提高土地的经济、社会、生态效益，满足日益增长的社会
需求
城市土地管理 第一章 绪论 21
第四节 土地管理学概述
一、土地管理学的研究对象
—— 是作为自然经济综合体的 土地的利用 和 土地关系 的管理，
这一完整的、综合的、具体的社会现象的 规律性 。
土地管理学是研究土地管理以及管理过程中的一切职能、经
济、法律、技术、行政等各要素的 整体运动规律 的学科，研究的是
一般规律与特殊规律的结合。
从学科性质上讲，土地管理学是管理科学的一个分支，是
介于土地科学和管理科学的一门交叉学科，具有经济、工程技术
和法律三方面的性质，技术性和实践性很强。
二、学科任务和内容
基本任务
—— 应用相关原理和方法，研究调整土地关系和土地利用的规律性，
以平衡土地供需矛盾，取得尽可能大的生态、经济、社会效益。
城市土地管理 第一章 绪论 22
学科的内容体系
? 土地管理原理
? 土地管理内容
地籍管理
土地权属管理
土地利用管理
土地市场管理
—— 基础
—— 核心 手段
? 港台地区及国外土地管理的主要经验
香港 —— 土地两权，分离管理
台湾 —— 农地保护，实施土地管制
日本 —— 编制土地利用计划，实行土地交易许可证和劝告制度，重
视资源调查，加强教育
美国 —— 土地有偿使用，合理规划，技术先进
德国 —— 重视土地立法，技术先进，土地信息管理，管理队伍建设
加拿大 —— 协调各级政府的土地管理关系
城市土地管理 第一章 绪论 23
三、研究方法
? 综合分析法
? 系统分析法
? 比较研究法
? 模拟研究法
? 定性定量法
主讲教师：吴 妍
四川师范大学
地理与资源科学学院
城市土地管理 第一章 绪论 2
课
程
结
构
总
分
总
绪论
土地管理原理
土地管理的一般过程
地籍管理
土地权属管理
土地利用管理
城市土地市场管理
土地管理的内容
土地管理方式 土地信息管理
城市土地管理 第一章 绪论 3
第一章 绪论
内容提要
土地的基本概念
土地、人口、环境与可持续发展
土地管理基本概念
土地管理学的研究对象和研究方法
城市土地管理 第一章 绪论 4
第一节 土地概念及特性
一、定义
指地球表面陆地和水面的总称，同时，土地还是一个空间的概念，是
由气候、地貌、土壤、水文、岩石、植被等构成的自然历史综合体，并包
含了人类活动的成果，即土地是自然与社会经济的综合体。
土地内涵的变化过程,
土壤 地球表面的陆地 内陆水域 陆地、内陆水域和海
洋
在土地这个综合体中，土地质量和用途取决于全部构成要素的综合影
响，离开了整体，各个单独的组成要素都不能理解为土地。
城市土地管理 第一章 绪论 5
从本质特征看，土地 —— 生产力，土壤 —— 肥力。
从形态结构看，土地 —— 是地上层、地表层和地下层组成的立体
垂直剖面，土壤 —— 只是地表层的一部分。
二、相似概念的区别
? 土地和土壤
土壤是指地球陆地表面具有肥力、能生产植物的疏松表层。而土地的
含义更广。
? 土地与国土
国土是指一国 主权管辖内 的版图，包括领土、领海和领空，不单指
土地，而是国家管辖的地理空间，包括资源与环境两部分。
城市土地管理 第一章 绪论 6
? 土地与景观
景观是土壤、风化壳、大陆沉积物、潜水和地表水、植被、近
地表大气和物理化学作用紧密联系的综合体，其基本特征是大气候
和地理地质条件的统一。
二者最大的区别在于，景观只考虑自然地理因素的作用，极
少考虑社会经济因素的影响。
城市土地管理 第一章 绪论 7
三、土地的二重性
土地具有 资源 和 资产 的双重内涵，前者是指土地作为自然资源，
是人类生产和生活的根本源泉；后者是指土地作为财产，有经济
（价值）和法律（独占性）意义。
? 土地资源
作为自然要素，于现在或可预见的将来，能为人们所利用并能产
生经济效益的那部分土地。
土地资源，是一个“发展”的概念，即使现在无利用价值的土地，
随着科技的进步、人类需求的多样化，将来可能会有用，可能变为宝贵
资源。因此，土地资源也可理解为，经过投入，可获得收益的土地。
城市土地管理 第一章 绪论 8
? 土地资产
是指土地财产，即作为财产的土地，具有明确的权属关系（有
其物主）和排他性，并具有经济价值的土地资源。它是土地的经济
形态，其重要属性是 有限性、有用性、可占用性和具有价值 。
土地作为不动产，是土地实体与权利的有机结合，它既包括有
形的土地实体，也包括寓于土地实体中的各种经济关系和由此形成的
产权（所有权、占有权、使用权、收益权、出租权、抵押权等）。因
此，土地管理所研究的土地，是有形的土地实体与无形的土地权利的
统一体。
城市土地管理 第一章 绪论 9
四、土地的功能
? 负载功能
—— 土地能将生物与非生物负载其上，成为地球一切生物与非
生物的安身之所。
? 养育功能
—— 土地具有肥力，具备适宜生命生存的氧气、温度、湿度和
各种营养物质，使各种生物得以生存、繁衍。
? 仓储功能
—— 土地蕴藏着丰富的金、银、铜、铁等矿产资源，石油、煤、
天然气、水力等能源资源，沙、石、土等建材资源。为人类生
产、经济的发展提供了必不可少的物质条件。
城市土地管理 第一章 绪论 10
? 提供景观的功能
—— 土地自然形成的各种景观，如群山、大海、瀑布、清泉等，
为人类提供了丰富的风景资源。
? 储蓄和增殖的功能
—— 土地作为资产，随着对土地需求的不断扩大，其价格呈上
升趋势，因此，投资于土地，能获得储蓄和增殖的功效。
城市土地管理 第一章 绪论 11
五、土地的基本特性
自然特性
? 土地是自然的产物
? 土地面积的有限性
土地，作为生产资料，与其他生产资料相比，有自然、经济、
社会三方面的基本特性。
土地不是人类劳动的产物，它的产生与存在不以人类意志
为转移；而其他生产资料几乎都是人类劳动创造的。
土地的面积为地球表面积所限定，地质活动和人类活动可能
使水域变成陆地，山地化为平地，坡地变为梯田，不断改变着地
球表面的形态，但土地的总面积始终未变。在现有的科技条件下，
人力不可能创造土地、消灭土地，或用其他生产资料代替。
城市土地管理 第一章 绪论 12
? 土地位置的固定性
? 土地质量差异的普遍性
? 土地利用的永续性
土地的 绝对位置 是固定不变的，地块之间也不能互相调换位
置，这使土地利用受到很大限制；但土地的 相对位置 是可变的，
即随着社会经济的发展，土地的区位状况可以改变，这对土地利
用及地价具有重要影响。
土地是自然的产物，不是人类按统一标准制作的，不同土地单
元具有不同的自然、区位条件。因此，土地利用要因地制宜。
土地是可更新资源，在 农业利用 中，通过施肥、灌溉、轮作等
措施，可使土地肥力处于周而复始的动态平衡中；在 非农业利用 中，
不会磨损、陈旧、丧失有效性，在维持土地功能的前提下，可以永
续地利用。
城市土地管理 第一章 绪论 13
经济特性
? 土地经济供给的稀缺性
? 土地用途的多样性
土地的经济供给，指在土地自然供给与某些自然条件许可的范
围内,某种用途土地 的供给量能够随着土地利用效益的变化而变化
的现象。
此特性具有相对性，是相对于某种土地用途而言的，即用于某
种用途的土地面积是有限的。因此，应节约、集约地利用土地。
土地用途包括住宅用地、工业用地、商业用地等。一块土地可
同时适用于几种用途，也可从一种用途转换到另一用途，但应坚持
最佳用途和最大经济效益原则。
城市土地管理 第一章 绪论 14
? 土地用途变更的困难性
农用地与建设用地之间的变更是单向、不可逆的；
农用地、建设用地内部的用途变更，要受地质条件、土地质量、
利用时间等因素的影响。
? 土地增殖性
在土地上追加投资的效益具有持续性，不会随着时间的推移而
折旧、报废。
? 土地报酬递减的可能性
在技术不变的条件下，对土地的投入超过一定限度，就会产
生报酬递减的后果。见下例
城市土地管理 第一章 绪论 15
建筑投资利润率
4.36
6
6.82
7.055
6.72
5.65
0
1
2
3
4
5
6
7
8
5 10 15 20 25 30
楼层
投资利润率(
%
)
系列1
例：一城市建筑规模的研究结果
显示，在一块价值 150万元的土地
上建造不同楼层的建筑，获得的
投资利润率呈抛物线变化趋势，
先增后减 (如右图 )。
社会属性
人类在利用土地（占有、使用、收益、分配）的过程中，形成人与
人之间的某种生产关系，这是进行土地产权管理、调整土地关系的基本
出发点。
城市土地管理 第一章 绪论 16
第二节 土地、人口、环境与可持续发展
一、土地与人口的辨证关系 —— 主要表现为土地的供求关系。
土地满足人类的需求，人类生产、生活对土地产生重要影响。
随着人口增加，对土地的需求日益增长，但土地供给是有限的，形
成了人地矛盾。
二、人地比例关系的变化与环境问题
人口增加、城市扩张、耕地锐减 粮食、环境问题
—— 表现为土地承载力问题
因此，在土地利用中要协调好耕地与城市建设用地的关系，从
而实现“吃饭”与“建设”的协调。要努力提高土地利用的科技水平，
提高土地的承载能力，缓解人地矛盾，避免土地利用对环境的破坏。
城市土地管理 第一章 绪论 17
三、土地、人口、环境与可持续发展
树立可持续发展观
实现土地、人口、环境、经济的协调发展
建立土地、人口、环境组合运作模式
? 使经济增长与恶化环境的土地投入脱钩
? 实行以预防为主的环境政策
? 将土地资源利用的外部性内在化
人们利用土地从中获益，但由此造成的资源退化、破坏、环境污
染，转嫁给了社会、未来和自然界，而乱垦滥用的责任人却不承担任
何损失，这种外部性是造成土地、人口、环境系统失调的基本动因。
外部性内在化,要将破坏土地资源与环境的代价由责任人承担，从而
使合理利用和保护土地资源与环境，成为人们的自觉行为。
城市土地管理 第一章 绪论 18
四、加强土地资源管理的措施
? 实行有控制的人口转变
? 消除贫困
要使人口规模和增长率与土地人口承载力、人均社会福利最大化
相适应。
贫困是人类 —— 环境系统恶化的重要动力。
贫困使穷人不得不掠夺式地开发资源，致使环境恶化，从而又
导致贫困地区更加贫困，形成恶性循环。
? 实现土地资源（特别是耕地）供求平衡，使各区域的耕地总量不减少
? 建立土地数量、质量的调查、监测、预警制度
? 实行土地资源资产化管理
城市土地管理 第一章 绪论 19
第三节 土地管理的基本概念
一、管理
—— 管理者在一定的环境条件下，为有效地实现既定 目标,运用
一定的 方式,所进行的一项 综合性活动 。
二、土地管理
—— 国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技
术 方法, 为 提高土地利用的生态、经济、社会效益，维护在社会中占
统治地位的土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计
划、组织、控制等 综合性活动 。
管理的主体 —— 国家
管理的客体 —— 土地及土地利用中的各种关系
基本任务 —— 维护在社会中占统治地位的土地所有制、调整土地关
系和监督土地利用。
城市土地管理 第一章 绪论 20
方法 —— 行政、经济、法律、技术等
职能 —— 计划、组织与控制
环境条件 —— 社会制度和土地制度
我国的土地制度规定,城市土地归国家所有，农村土地归农村集
体经济组织所有；只有通过国家出让的土地，才能进入房地产领域进
行开发、建设，否则其地上的房地产产品不受法律保护。
土地管理的目标必须是当时社会经济条件下能实现的；管理的技
术手段也必须与当时的科技发展水平相适应，因此，土地管理活动必
须符合当时的社会经济条件。
目标 —— 提高土地的经济、社会、生态效益，满足日益增长的社会
需求
城市土地管理 第一章 绪论 21
第四节 土地管理学概述
一、土地管理学的研究对象
—— 是作为自然经济综合体的 土地的利用 和 土地关系 的管理，
这一完整的、综合的、具体的社会现象的 规律性 。
土地管理学是研究土地管理以及管理过程中的一切职能、经
济、法律、技术、行政等各要素的 整体运动规律 的学科，研究的是
一般规律与特殊规律的结合。
从学科性质上讲，土地管理学是管理科学的一个分支，是
介于土地科学和管理科学的一门交叉学科，具有经济、工程技术
和法律三方面的性质，技术性和实践性很强。
二、学科任务和内容
基本任务
—— 应用相关原理和方法，研究调整土地关系和土地利用的规律性，
以平衡土地供需矛盾，取得尽可能大的生态、经济、社会效益。
城市土地管理 第一章 绪论 22
学科的内容体系
? 土地管理原理
? 土地管理内容
地籍管理
土地权属管理
土地利用管理
土地市场管理
—— 基础
—— 核心 手段
? 港台地区及国外土地管理的主要经验
香港 —— 土地两权，分离管理
台湾 —— 农地保护，实施土地管制
日本 —— 编制土地利用计划，实行土地交易许可证和劝告制度，重
视资源调查，加强教育
美国 —— 土地有偿使用，合理规划，技术先进
德国 —— 重视土地立法，技术先进，土地信息管理，管理队伍建设
加拿大 —— 协调各级政府的土地管理关系
城市土地管理 第一章 绪论 23
三、研究方法
? 综合分析法
? 系统分析法
? 比较研究法
? 模拟研究法
? 定性定量法
