城市土地管理 第五章 土地权属管理 1
地籍管理
土地权属管理
土地利用管理
城市土地市场管理
土地管理的内容
城市土地管理学内容体系,
城市土地管理 第五章 土地权属管理 2
第六章 土地利用管理
内容提要
土地利用管理的理论依据
土地利用与土地利用管理
建设用地、未利用地开发利用管理
土地利用总体规划
土地用途管制
土地利用监督与调控
城市土地管理 第五章 土地权属管理 3
第一节 土地利用管理的理论依据
一、土地肥力原理
（一）土地肥力 自然肥力 —— 自然范畴 综合经济肥力 有效肥力
人工肥力 —— 经济范畴 潜在肥力
（二）影响土地肥力的因素
1、社会生产力发展水平
? 生产力水平提高，科技进步，增加土地投入，人工肥力增加
? 生产力水平提高，科技进步，增强了对土地的深度开发和使用
2、生产关系的变革，影响人们对土地投入的积极性
二、土地报酬原理
1、含义：指科技水平相对稳定的条件下，在同一地块连续追加投入，
报酬出现先增后减的变化趋势。
城市土地管理 第五章 土地权属管理 4
2、土地报酬的三种形式及其相互
关系
? 总报酬 —— 一定数量的生产资
源投入土地后，所得的产品量。
? 平均报酬 —— 生产资源投入量
与相应产品量之比。
? 边际报酬 —— 每增加一单位变
动资源投入量，所引起的产量
增加值
? 相互关系
边际报酬是核心，总报酬和
平均报酬都随之变化。
土地报酬变化表
-10
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1 4 7 10 13 16
投入量
报酬
总报酬
平均报酬
边际报酬
城市土地管理 第五章 土地权属管理 5
3、土地报酬原理出现的主要原因 —— 土地容量
在一定的经济状况和生产技术条件下，土地在客观上存在着受容力的
界限，追加投资超过土地受容力便不起作用，从而出现土地报酬先增
后减的现象。
4、土地报酬原理的现实意义
? 揭示土地质量状况
在面积相等的不同地块上，当边际报酬等于零时（总报酬最大）投
入的劳动和资本量越大，说明土地肥力越大，质量越高。因为该地块
上可以供养更多的作物生长，拥有更多的养分。
? 确定土地集约利用的合理界限，提高土地投资的经济效果
推进土地的集约利用是为了社会发展的必然趋势，但不能机械的认为
集约度越高越好。
城市土地管理 第五章 土地权属管理 6
三、地租理论
1、绝对地租 —— 产生的原因是土地所有权的垄断以及土地所有权与使用
权相互分离。
2、级差地租 —— 产生的原因是土地面积有限和土地的经营垄断
3、垄断地租 —— 产生的原因是土地所有权的存在转化而来
四、地价理论
1、土地价格 —— 是资本化的地租。地价不是土地的购买价格，而是地租
的购买价格。
2、地价形成的特点
? 地价不包括生产成本因素
? 土地的总供给是固定的，只受需求单方面的影响
? 土地具有增值性
? 土地异值性使土地价格较难确定
城市土地管理 第五章 土地权属管理 7
3、影响土地价格的因素
? 总体因素：经济发展速度、城市化状况、社会安定状况、国家政策、
土地投机等
? 区域因素：区位、交通条件、经济繁华程度、人口密度、治安状况,
环境质量等
? 个别因素：宗地的位置、形状、方向、面积大小、离公共设施的远
近，临街状况、宗地用途等
4、土地价格的变化趋势
由于土地数量有限性，地价总是随着社会经济发展呈上升趋势。
城市土地管理 第五章 土地权属管理 8
五、区位理论
（一）产生的背景
人类从事生产，需将资本、劳动力带到土地上，并将产品运到市
场，而土地位置是固定的，为了方便生产和流通，降低产品成本，增
加利润，就要按一定的标准选择适宜的空间位置，使比较利益最大，
于是产生了区位理论。
（二）古典区位理论
（三）现代区位理论
六、生态经济学原理
土地生态经济系统运行的物流、能流、价值流和信息流四大要素,
都是在土地及其所提供的空间运行的。运用能流、物流有效的流动，达
到既有利于生态良性循环，又取得越来越好的经济效益的目的。
城市土地管理 第五章 土地权属管理 9
第二节 土地利用与土地利用管理
一、土地利用及其影响因素
（一）土地利用概念
—— 指人类通过一定的活动，利用土地的性能来满足自身需要的
过程。主要内容包括,
1、确定土地的用途
2、在国民经济各部门间和各行业间合理分配土地资源
3、采取各种措施开发、整治、经营、保护土地资源，提高土地利用效果。
土地利用要受自然和社会经济因素的制约，既是自然范畴，又是社会
经济范畴。土地利用要随自然和社会经济因素的变化而变化，是一个动
态过程。
城市土地管理 第五章 土地权属管理 10
（二）土地利用的影响因素
1、自然因素
2、社会经济因素
3、人的文化素质
（三）土地利用的原则
1,生态平衡原则
2、最大经济效果原则
3、节约原则
城市土地管理 第五章 土地权属管理 11
二、土地利用管理的概念和内容
（一）概念
土地利用管理是国家按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济
规律，对土地的开发、利用、整治和保护进行的计划、组织、控制等工
作的总称。
（二）主要内容
1、管理内容的对象；农用地、建设用地、未利用土地
2、管理职能：土地利用规划、土地用途管制、监督和调控
城市土地管理 第五章 土地权属管理 12
第三节 建设用地、未利用地开发利用管理
一、建设用地利用管理
1、建设用地利用的特点
? 建设用地利用的非生态性
? 建设用地位置的特别重要性
? 建设用地的高度集约性
? 建设用地的稳定性
? 建设用地的扩张性
2、建设用地利用管理
? 控制建设用地的规模
? 大力提高建设用地集约利用程度
? 保护和改善城镇生态环境、防止
污染和其他公害
? 实施有利于建设用地内部挖潜的
政策
城市土地管理 第五章 土地权属管理 13
二、未利用地开发利用管理
1、涵义与特点
未利用地开发 —— 指人类通过采取工程措施、生物措施和技术措等,
使各种未利用土地资源投入经营与利用，从而扩大土地利用范围，改善
土地利用条件，提高土地利用效率。
特点,
? 存在土地利用的障碍因素
? 未利用土地开发必然代理生态环境的变化
? 需要投入较多的资金和劳力
? 土地开发具有经营性的特点
城市土地管理 第五章 土地权属管理 14
2、未利用地开发的原则
? 必须依照土地利用总体规划进行
? 必须在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行
? 适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地
3、管理措施
? 待开发土地资源的调查与评价
? 为利用土地开发的可行性研究
? 未利用地开发利用规划
? 未利用地开发的项目管理
? 土地开发者合法权益的保护
城市土地管理 第五章 土地权属管理 15
第四节 土地利用总体规划
土地利用总体规划 —— 指人民政府依照法律规定在一定的规划区域
内，根据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地
的需要，确定调整土地利用结构、用地布局的总体战略部署。其核心是
确定和调整土地利用结构和布局。
一、土地利用总体规划的特性和作用
1、特性 —— 综合性、战略性、长期性、控制性、权威性、动态性
2、作用
? 为充分、合理利用每一寸土地提供科学依据
? 协调人地关系和各部门用地矛盾,
? 加强土地利用管理
? 有效促进社会经济发展
城市土地管理 第五章 土地权属管理 16
二、土地利用总体规划的体系和审批
土地利用总规 体系 按行政区域划分为,
全国、省（区）、地（市）、县（市）和乡（镇）五个层次
土地利用总体规划实行 分级审批,
省、自治区、直辖市的土地总规报国务院批准；
省、自治区人民政府所在地的市、人口在 100万以上的城市以及国
务呀指定的城市的土地总规，经省、自治区人民政府审查同意后，报国
务院批准；
上述规定之外的土地总规，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府
批准，乡镇土地总规可以由省人民政府授权的设区的市、自治州人民政
府批准；
城市土地管理 第五章 土地权属管理 17
第五节 土地用途管制
土地需求的增加，用途的多样化，导致了用地竞争，使不同用途的
土地按比较经济效益的高低发生转移，从而促使土地用途管制产生。
土地用途管制 —— 国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土
地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实现用
途变更许可的一项强制性管理制度。
一、土地用途管制的目标
1、土地利用整体效率最大化
2、协调“吃饭”与“建设”的矛盾
3、消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地可持续利用
城市土地管理 第五章 土地权属管理 18
二、土地用途管制的内容
1、包括定性、定量、定位、定序控制
2、农用地管制分为 限制转移管制 和 许可转移管制
3、非农用地的用途管制分为 增量 和 存量 非农建设用地的用途管制
三、土地用途管制的动态调整
土地用途随着社会经济发展进行某些调整，因此用途管制不是绝对
不可改变的，要进行定期分析和调整。
城市土地管理 第五章 土地权属管理 19
第六节 土地利用监督与调控
一、土地利用监测的特点和方法
特点,
1、监测成果的多样性
2、监测体系的层次性
3、技术要求的区域性
4、技术手段的综合性
方法,
1、实地调查 —— 全面调查和非全面调查（抽样调查、重点调查、典型调
查）
2、统计报表调查
3、遥感监测
4、专项定点检测
城市土地管理 第五章 土地权属管理 20
二、土地利用调控的任务和措施
1、主要任务：使土地利用不偏离土地利用总体规划的目标和方向，或将
这种偏离控制在可允许的限度之内，做到合理利用、开发、整治、保
护土地，并取得最佳综合效益。
2、措施
? 建立健全土地法制
? 有效地利用各种经济杠杆
? 加强行政管理
? 尽快实现土地利用监测、分析手段现代化
? 建立合理用地的责任制
地籍管理
土地权属管理
土地利用管理
城市土地市场管理
土地管理的内容
城市土地管理学内容体系,
城市土地管理 第五章 土地权属管理 2
第六章 土地利用管理
内容提要
土地利用管理的理论依据
土地利用与土地利用管理
建设用地、未利用地开发利用管理
土地利用总体规划
土地用途管制
土地利用监督与调控
城市土地管理 第五章 土地权属管理 3
第一节 土地利用管理的理论依据
一、土地肥力原理
（一）土地肥力 自然肥力 —— 自然范畴 综合经济肥力 有效肥力
人工肥力 —— 经济范畴 潜在肥力
（二）影响土地肥力的因素
1、社会生产力发展水平
? 生产力水平提高，科技进步，增加土地投入，人工肥力增加
? 生产力水平提高，科技进步，增强了对土地的深度开发和使用
2、生产关系的变革，影响人们对土地投入的积极性
二、土地报酬原理
1、含义：指科技水平相对稳定的条件下，在同一地块连续追加投入，
报酬出现先增后减的变化趋势。
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2、土地报酬的三种形式及其相互
关系
? 总报酬 —— 一定数量的生产资
源投入土地后，所得的产品量。
? 平均报酬 —— 生产资源投入量
与相应产品量之比。
? 边际报酬 —— 每增加一单位变
动资源投入量，所引起的产量
增加值
? 相互关系
边际报酬是核心，总报酬和
平均报酬都随之变化。
土地报酬变化表
-10
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1 4 7 10 13 16
投入量
报酬
总报酬
平均报酬
边际报酬
城市土地管理 第五章 土地权属管理 5
3、土地报酬原理出现的主要原因 —— 土地容量
在一定的经济状况和生产技术条件下，土地在客观上存在着受容力的
界限，追加投资超过土地受容力便不起作用，从而出现土地报酬先增
后减的现象。
4、土地报酬原理的现实意义
? 揭示土地质量状况
在面积相等的不同地块上，当边际报酬等于零时（总报酬最大）投
入的劳动和资本量越大，说明土地肥力越大，质量越高。因为该地块
上可以供养更多的作物生长，拥有更多的养分。
? 确定土地集约利用的合理界限，提高土地投资的经济效果
推进土地的集约利用是为了社会发展的必然趋势，但不能机械的认为
集约度越高越好。
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三、地租理论
1、绝对地租 —— 产生的原因是土地所有权的垄断以及土地所有权与使用
权相互分离。
2、级差地租 —— 产生的原因是土地面积有限和土地的经营垄断
3、垄断地租 —— 产生的原因是土地所有权的存在转化而来
四、地价理论
1、土地价格 —— 是资本化的地租。地价不是土地的购买价格，而是地租
的购买价格。
2、地价形成的特点
? 地价不包括生产成本因素
? 土地的总供给是固定的，只受需求单方面的影响
? 土地具有增值性
? 土地异值性使土地价格较难确定
城市土地管理 第五章 土地权属管理 7
3、影响土地价格的因素
? 总体因素：经济发展速度、城市化状况、社会安定状况、国家政策、
土地投机等
? 区域因素：区位、交通条件、经济繁华程度、人口密度、治安状况,
环境质量等
? 个别因素：宗地的位置、形状、方向、面积大小、离公共设施的远
近，临街状况、宗地用途等
4、土地价格的变化趋势
由于土地数量有限性，地价总是随着社会经济发展呈上升趋势。
城市土地管理 第五章 土地权属管理 8
五、区位理论
（一）产生的背景
人类从事生产，需将资本、劳动力带到土地上，并将产品运到市
场，而土地位置是固定的，为了方便生产和流通，降低产品成本，增
加利润，就要按一定的标准选择适宜的空间位置，使比较利益最大，
于是产生了区位理论。
（二）古典区位理论
（三）现代区位理论
六、生态经济学原理
土地生态经济系统运行的物流、能流、价值流和信息流四大要素,
都是在土地及其所提供的空间运行的。运用能流、物流有效的流动，达
到既有利于生态良性循环，又取得越来越好的经济效益的目的。
城市土地管理 第五章 土地权属管理 9
第二节 土地利用与土地利用管理
一、土地利用及其影响因素
（一）土地利用概念
—— 指人类通过一定的活动，利用土地的性能来满足自身需要的
过程。主要内容包括,
1、确定土地的用途
2、在国民经济各部门间和各行业间合理分配土地资源
3、采取各种措施开发、整治、经营、保护土地资源，提高土地利用效果。
土地利用要受自然和社会经济因素的制约，既是自然范畴，又是社会
经济范畴。土地利用要随自然和社会经济因素的变化而变化，是一个动
态过程。
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（二）土地利用的影响因素
1、自然因素
2、社会经济因素
3、人的文化素质
（三）土地利用的原则
1,生态平衡原则
2、最大经济效果原则
3、节约原则
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二、土地利用管理的概念和内容
（一）概念
土地利用管理是国家按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济
规律，对土地的开发、利用、整治和保护进行的计划、组织、控制等工
作的总称。
（二）主要内容
1、管理内容的对象；农用地、建设用地、未利用土地
2、管理职能：土地利用规划、土地用途管制、监督和调控
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第三节 建设用地、未利用地开发利用管理
一、建设用地利用管理
1、建设用地利用的特点
? 建设用地利用的非生态性
? 建设用地位置的特别重要性
? 建设用地的高度集约性
? 建设用地的稳定性
? 建设用地的扩张性
2、建设用地利用管理
? 控制建设用地的规模
? 大力提高建设用地集约利用程度
? 保护和改善城镇生态环境、防止
污染和其他公害
? 实施有利于建设用地内部挖潜的
政策
城市土地管理 第五章 土地权属管理 13
二、未利用地开发利用管理
1、涵义与特点
未利用地开发 —— 指人类通过采取工程措施、生物措施和技术措等,
使各种未利用土地资源投入经营与利用，从而扩大土地利用范围，改善
土地利用条件，提高土地利用效率。
特点,
? 存在土地利用的障碍因素
? 未利用土地开发必然代理生态环境的变化
? 需要投入较多的资金和劳力
? 土地开发具有经营性的特点
城市土地管理 第五章 土地权属管理 14
2、未利用地开发的原则
? 必须依照土地利用总体规划进行
? 必须在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行
? 适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地
3、管理措施
? 待开发土地资源的调查与评价
? 为利用土地开发的可行性研究
? 未利用地开发利用规划
? 未利用地开发的项目管理
? 土地开发者合法权益的保护
城市土地管理 第五章 土地权属管理 15
第四节 土地利用总体规划
土地利用总体规划 —— 指人民政府依照法律规定在一定的规划区域
内，根据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地
的需要，确定调整土地利用结构、用地布局的总体战略部署。其核心是
确定和调整土地利用结构和布局。
一、土地利用总体规划的特性和作用
1、特性 —— 综合性、战略性、长期性、控制性、权威性、动态性
2、作用
? 为充分、合理利用每一寸土地提供科学依据
? 协调人地关系和各部门用地矛盾,
? 加强土地利用管理
? 有效促进社会经济发展
城市土地管理 第五章 土地权属管理 16
二、土地利用总体规划的体系和审批
土地利用总规 体系 按行政区域划分为,
全国、省（区）、地（市）、县（市）和乡（镇）五个层次
土地利用总体规划实行 分级审批,
省、自治区、直辖市的土地总规报国务院批准；
省、自治区人民政府所在地的市、人口在 100万以上的城市以及国
务呀指定的城市的土地总规，经省、自治区人民政府审查同意后，报国
务院批准；
上述规定之外的土地总规，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府
批准，乡镇土地总规可以由省人民政府授权的设区的市、自治州人民政
府批准；
城市土地管理 第五章 土地权属管理 17
第五节 土地用途管制
土地需求的增加，用途的多样化，导致了用地竞争，使不同用途的
土地按比较经济效益的高低发生转移，从而促使土地用途管制产生。
土地用途管制 —— 国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土
地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实现用
途变更许可的一项强制性管理制度。
一、土地用途管制的目标
1、土地利用整体效率最大化
2、协调“吃饭”与“建设”的矛盾
3、消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地可持续利用
城市土地管理 第五章 土地权属管理 18
二、土地用途管制的内容
1、包括定性、定量、定位、定序控制
2、农用地管制分为 限制转移管制 和 许可转移管制
3、非农用地的用途管制分为 增量 和 存量 非农建设用地的用途管制
三、土地用途管制的动态调整
土地用途随着社会经济发展进行某些调整，因此用途管制不是绝对
不可改变的，要进行定期分析和调整。
城市土地管理 第五章 土地权属管理 19
第六节 土地利用监督与调控
一、土地利用监测的特点和方法
特点,
1、监测成果的多样性
2、监测体系的层次性
3、技术要求的区域性
4、技术手段的综合性
方法,
1、实地调查 —— 全面调查和非全面调查（抽样调查、重点调查、典型调
查）
2、统计报表调查
3、遥感监测
4、专项定点检测
城市土地管理 第五章 土地权属管理 20
二、土地利用调控的任务和措施
1、主要任务：使土地利用不偏离土地利用总体规划的目标和方向，或将
这种偏离控制在可允许的限度之内，做到合理利用、开发、整治、保
护土地，并取得最佳综合效益。
2、措施
? 建立健全土地法制
? 有效地利用各种经济杠杆
? 加强行政管理
? 尽快实现土地利用监测、分析手段现代化
? 建立合理用地的责任制
