第一讲 导论（4学时）
学习要求：
1,理解行政概念的基本内涵、行政管理学的概念、研究对象和特点。
2、了解行政管理学思想产生和发展的历史线索，各阶段的代表人物和思想观点以及该学科发展的现代趋势。
学习重点：
1,行政概念的内涵、政治行政观与管理行政观。
2,行政管理思想的发展阶段、代表人物及思想观点。
一,行政概念的阐释
（一）行政概念的提出行政活动伴随国家的产生而出现。然而，“行政”作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则始于在国家活动领域中将政治与行政做出明确区分，由此导致公共行政（或政府行政）概念的出现。
对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点，被公认为开创了公共行政学的传统。威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征，表述了行政概念的基本含义。威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”；与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属“国家意志的执行”。古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；“政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动”。此后魏洛毕提出的“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”就是沿袭了这一思路。由于“两分法”是从宏观的国家权力结构及功能分配的角度去理解和界定行政，因而被称为政治行政观。
行政概念的另一种解释得益于科学管理运动的兴起。进入20世纪以后，西方工商企业界掀起科学管理运动，对科学管理运动做出重要贡献的是泰罗和法约尔。泰罗的名著《科学管理原理》（1911）和法约尔的名著《工业管理和一般管理》（1916），被公认为科学管理运动的代表作。他们的基本思想是，把企业活动中的与计划、组织、人事、指挥相关的行政性活动与其它业务性活动区分开来，并围绕前者设定（行政）管理职责。在泰罗的科学管理理论中，劳资合作共创利润是其前提，时间研究和动作研究是其手段，标准动作、标准时间、标准条件、标准工资则是其重点。制定各种标准并创造相应条件使之施行，显然是与计划、组织、人事、指挥有关的行政性活动。法约尔明确把工业企业的活动区分为六类：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动、行政活动。前五种活动与企业的资金筹措、技术选择、市场策略及其它环境条件密切相关，而行政活动则只影响到人员，它包括的要素是：计划(planning)、组织(organizing )、指挥(commanding)、协调(coordinating)、控制(controlling)。
科学管理运动的观念、原则和方法极大地影响到公共行政学的研究，从管理层面研究行政活动的结果之一是形成对行政概念的新的解释，即管理行政观的观点。有代表性的观点如美国学者怀特在《行政学导论》（1926）一书中认为，行政是“为完成或为实现某种目的对许多人所做的指挥、协调与控制”；还有的观点认为行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是运用各种方法达成既定目标的一种活动或程序；是通力完成共同目标的的团体行动；行政特别注意管理方法、程序、具体操作，是研究政府做些什幺和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。 更引人注目的表述是依据管理的要素，把行政具体理解为，“有效处理公务或政务的方法和技术，运用组织、领导、计划、人事、协调、监督与财务等手段，以完成政府和公共团体的任务”。抽象掉表述上的差别，诸多管理行政观的观点的共同点是把行政理解为一个极为具体而广泛的运作过程，侧重于行政活动中的技术、方法、程序和手段，最大限度地寻求“技术的合理性”和工具的“合理性”，这样一种思路拓宽了对行政的理解，行政概念的外延也扩展到包括政府、其它公共权力机关、工商企业和其它社会组织。
无论是从政治与行政的区分中提出政治行政观，还是引入企业管理的原则、技术和方法提出管理行政观，在理论上远非清晰无误，在实践上也远非切实可行。可贵的是，它们恰好反映了19世纪末20世纪初社会变革所提出的重要问题，这就是国家公共职能的强化以及科学化问题。
在很长时期内，国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争，而很少涉及组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权分立”理论是这样来规定国家权力的：“（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，防御侵略；依据第三种权力，他们惩罚或裁决私人诉讼。” 对国家权力的这种规定隐含着对国家职能的基本理解。它重视的仅仅是国家的政治职能，基本不涉及公共职能。然而，18世纪60年代以来的工业化进程带来了大量诸如失业、贫困、灾荒、公共教育、人身安全、关税壁垒等社会性问题。这些问题往往涉及不同阶级、不同阶层之间的共同利益，单靠立法、司法程序去解决显然力不从心。必须在立法的框架下，通过有效的社会管理才有望消解问题，使国家政权稳定持续下去。政治与行政两分法实际上顺应了这种需要，它强调行政的“非政治性”，强调行政的“执行”职能，强调行政关注“个别而细微的事项”，强调执行法律比制定法律困难。而管理行政观则强调行政的技术、程序和方法，两者均在一定程度上反映了强化国家公共职能和改革政府管理，提高政府效率的呼声。
（二）政治行政观和管理行政观简析政治行政观和管理行政观的提出为公共行政学作为一门学科奠定了基础，但是两者又都有各自的偏颇之处。
就“两分法”的政治行政观而言，它强调行政活动主要是执行政策，指出其执行性特点，这对于把公共行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的学科无疑有着积极意义。但是，它的明显缺陷是把行政看作不参与制定政策，不参与政治过程的非政治化的中性活动，抽去了政府活动的主动性和利益因素，包含着否定行政活动的价值取向的倾向。在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部分与政治无关……应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。” 两分法之所以排除掉行政中的政治因素，把行政活动视为技术职员的事情而主张行政的价值中立，是有其背景的，主要是为了扭转美国当时存在的政党分肥制造成的政治动荡、政治腐败的管理形式，使政府行政人员远离政治旋涡，以保证政府工作的稳定性、连续性和政治的清明。然而，随着社会实践的发展，“行政中立”观点的偏颇日趋暴露出来。进入20世纪后，国家权力的重心发生转移，由议会为中心转向行政为中心，出现了所谓的“行政国家”现象，政府的权力迅速扩张并延伸和介入到立法与司法领域，“委托立法权“和委托司法权”的出现表明，人类进入行政权统治的时代。20世纪20年代到30年代，在西方社会面临经济危机带来灭顶之灾的情况下，政府为解救经济危机，开始运用政策手段大规模干预经济和社会生活，政治与行政的关系越来越密切。“两分法”用割裂行政和政治的联系来取得行政独立性的局限性也愈来愈明显，它不能解释变化和发展着的公共管理的现实情况。
此外，就国家功能的划分和运转的实际来分析，政治行政观也是有偏颇的。我们知道，政治实质上是一个利益（价值）的市场。历史唯物主义认为，政治是经济的集中体现，政治关系归根结底是一种利益关系；公共选择理论提出，政治过程实质上是一种利益交换过程；美国学者戴维·伊斯顿把政治看作是社会价值的权威性分配；美国政治学家阿尔蒙德则认为，政治过程实质是利益的表达与实现过程。他指出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。” 什幺是利益？利益广义上讲是指人们的各种需求，既包括物质需求，也包括精神需求。人作为社会性的存在物，其需求的满足只有在社会关系中，通过社会性方式才能得以实现，需求满足的过程，就是对利益追求的过程。就人们获取利益的途径来讲是多方面的，许多利益要求是通过市场交换的方式来满足的，但是也有一些利益要求是通过政治途径来实现的。国家作为公共权力的载体，就是人们借助于社会公共权力来实现特定利益的一种制度安排。在国家的运转中，国家权力机构功能分化，职责相对独立既是民主进步的产物，也是政治文明的结果。立法机构作为公民意志的表达机构，其基本职能是将政治共同体中大量存在的各种要求和利益，通过符合特定国情的选择机制及程序，确定国家政策目标顺序，并通过政治体制的运转去实现它们。据此不难理解，立法机构作为政治博弈的中心，属全社会价值判断的最高载体，设立立法机构是全社会确定各种利益格局及优先顺序的制度安排。立法机构的工作结果是吸纳来自社会各方面的利益要求，协调和综合相互间冲突的利益，最终向社会输出体现利益格局的价值判断，即以国家的名义和信息的形式昭示社会的总纲领——宪法、法律、政策等。因而，立法机构处于全社会政治领导的地位，立法机构的职责主要在于“议”而不在于“行”。行政机构作为立法机构的执行机构，其职责在于，通过行政决策，将立法机构确立的根本纲领和原则具体化为可操作的政府政策，并通过相应政府机构的运作加以推行和实施，否则，立法的决议只能是纸上谈兵。
据此，行政是政治的分工，是维护特定制度安排和政治过程的一部分，它属于政治过程的后半截，是以实施和操作为特征，因而行政的要害在于“行”而不在于“议”。如果认为行政活动和政治活动等量齐观地接纳政治输入，输出公共政策，从事各种决策，行政与政治的区别也就消失了。
但是，行政并非是一个毫无主动性的、被动的中性活动，在政治过程的政治决策阶段，行政机构要辅助立法机构进行决策，包括提出议案，制定立法草案等，在政策实施阶段，又不可避免地要加入新的价值取向，制定调节利益的各种执行性政策，使政治决策成为可行的行动准则，并通过行政机构的运转加以落实。因此，行政概念只有通过政治概念与利益问题发生联系之后，才获得自身存在的必要性和合理性，也才有了实实在在的内容。
就管理行政观而言，由于强调了行政活动的管理特征，借助科学手段去分析行政，使公共行政学向着可操作的应用领域发展，其实际意义是不容忽视的。但是，管理行政观并非无懈可击，较为突出的问题是，它对行政作纯技术意义的概括，很难揭示与行政活动相关的政治价值因素，也无法将管理层次最高、管理范围最广、公共事务最繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它管理活动区分开来。因为所有管理活动都有一个提高效率和科学化的问题。基于此，管理行政观视野下的行政概念包容了政府和政府之外的其它诸组织的管理活动，不仅包括立法机构、司法机构，也包括企业和社团组织等，因为所有组织都存在有公共事务，都需要管理，也都有行政活动。由此，管理行政观形成了对行政概念的广义理解，而政治行政观因其对行政概念的界定限于政府的管理活动，因而是狭义的行政概念。为了将企业管理和政府管理区分开来，企业管理又被称为“私人行政”（Private Administration），以便与政府“公共行政”（Public Administration）相对应。
公共行政学作为一门学科主要是以政府行政活动为其研究对象，以避免研究对象过于宽泛不利于科学分类，妨碍了理论研究的深入和揭示不同性质组织管理的独特个性。从一般意义上说，行政活动是对组织中公共事务的管理。公共事务就其本质来讲，凝结着特定利益共同体成员的共同利益，无论是国家范围内的公共事务或是私营企业中的“公共”事务，都是把不同利益集团粘合为暂时利益共同体所必须的一类事务，这些事务关乎到共同体中每个成员的利益，因而政府管理（行政）与企业管理（行政）有着许多相同点，在管理方法和手段上可以相互借鉴。但是，政府与企业毕竟是两类不同性质的组织，所管理公共事务的利益边界和管理的依据有诸多不同：政府以管理全社会范围内的公共事务为己任，它所追求的公共利益具有最大的包容性；企业管理的公共事务只限于企业自身，其“公共性”十分有限，相对于全社会的公共利益，企业是社会中的一个利益质点，要追求自身利益，因此，企业行政是以“私利”为出发点和目标。另外，政府管理行使的是来自社会的公共权力；企业管理权是来自财产所有者授权的“私权”。两分法的政治行政观以及管理行政观的提出，一定程度上触及到上述异同，是我们科学地理解和界定公共行政概念的基础。
综上所述，行政作为国家的管理活动，内在地包含着“政治”和“管理”两个基本点。一方面，行政与政治有着不解之缘，它以政治为前提，是在立法确立的大框架下，将政治决策加以真实的兑现，以维护和实现公共利益；另一方面，它又以操作为主要特征，是对国家公共事务实施管理的活动过程，通过科学的管理方式和手段以实现高水平、高效能的管理是公共行政内在的要求，它直接决定着公共利益的实现程度。据此，可以把公共行政定义为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。这个界定包含如下内容：其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。只有它们才有权实施国家行政管理权。其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。由于公共事务体现了社会成员的共同需求，涉及全社会的公共利益，因而公共事务的实质是公共利益。为了管理国家及社会的公共事务，政府也需要对政府自身事务进行管理。第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。行政的管理特征使它必然要追求效率，但是追求效率是为了更好地服务于公共利益，实现社会的公平、公正的价值取向。在效率和公平的关系中，效率是手段，公平是目的。第四，宪法和法律是公共行政的依据。政府的一切活动不能违反和超越国家大法，必须在法律的框架下对社会与自身的公共事务实施管理。第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式，制定政策和实施政策构成政府管理的基本过程。
二、行政管理学的研究对象和特点
（一）行政管理学的概念和研究对象行政管理是政府管理国家公共事务的活动，是一种“国家的组织活动”。行政管理学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系，有自己独特的研究领域和研究对象，它是研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学。也就是说，公共行政学要通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政的规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益。
（二）行政管理学的特点行政管理学作为一门理论与应用相结合的学科，其学科特点可以主要归结为以下几个方面：
（1）政治性和社会性。公共行政活动是国家活动的一部分，是社会上层建筑的一种功能，它必然要为统治阶级的意志和利益服务。但是公共行政学研究社会公共事务管理的规律，具有社会性，这些规律可为不同性质的国家管理者所通用。
（2）综合性与独立性。政府管理面对的是全社会的公共事务，涉及社会生活的方方面面，与此相一致，研究公共行政学就要具备多学科的相关知识，如政治学、管理学、法学、经济学、社会学、哲学、心理学等，同时还要将当代科学技术的理论与方法，如系统论、信息论、控制论、网络技术、计算机控制等融入公共行政科学中，综合性是该学科的最大学科优势和特征之一。但是综合性不能否认其独立性，公共行政学有自己独立的研究对象、范畴和体系，是其它任何学科所不能替代的。
（3）应用性和理论性。行政管理学不是纯理论的思辩性学科，它的研究课题来自公共行政活动的实际，其总结的管理原则、程序、技术方法等也具有很强的实践性、操作性，它广泛运用于政治、经济、文化和社会生活的各个领域。但是作为一门独立学科，它是由特定的范畴、原理、原则构成的理论体系，从而具有理论性。
（4）权变性和规范性。公共行政学研究的内容、重心、理论和方法不是一成不变的，它要随时代的进步而演变和革新。但是公共行政活动是依法行使国家权力，其管理规律的反映的原理、原则、机制、方法等都具有规范性，表现为依法进行管理，约束和调节人们的行为和社会关系。
三、行政管理学思想的演进
关于公共行政学的发展阶段学者们根据不同标准有着不同的划分，我们主要是以研究重心的转移为依据将公共行政学的发展划分为以下四个阶段。
（一）提出和创立时期行政管理学的基本思想（1887年——科学管理运动兴起之前）
公共行政学的诞生是同威尔逊的名字联系在一起的。1887年，威尔逊在美国的《政治学季刊》上发表了他的著名论文《行政学研究》，这篇文章的问世被认为是公共行政学产生的标志。威尔逊的思想经由古德诺加以系统论证，形成了被公认的公共行政学传统，并对公共行政学以后的发展产生了深远影响，这种影响一直持续到20世纪60年代。
威尔逊的开山之作《行政学研究》一文，以政治与行政的区分为基础，提出建立公共行政学学科的必要性、研究的目的、任务以及研究方法，其主要的思想观点是：
1．提出公共行政学研究的必要性、研究的目标及任务。威尔逊指出，长期以来，所有的政治学论着仅仅围绕政府的构成方式、国家的性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权等问题进行思考、争辩和论证，行政管理则被看作为是“实际工作中的细节问题，只需在专家学者们就理论原则取得一致意见后由办事人员进行处理”，所以一直未受到人们的重视。其原因在于，长期以来“麻烦的事情几乎都出在政府结构方面，因此结构问题就成为吸引人们思考的焦点。当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意的问题。那时侯政府的职能很简单，因为生活本身就很简单”。但是随着社会的发展，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务”。如果说我们“在以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来，那幺在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无以伦比的高峰”。“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”，“我们的政府如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其经历和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。……我们现在面临着需要更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”。威尔逊进一步指出，“在与行政职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”，“所有相类似的政府，它们在行政管理方面的合法目的也是相同的”，因而可以把行政作为一个相对独立的研究领域，采用科学方法寻找其规律性，找到为人们所认同的、适用于所有政府“进行良好行政管理的规则”的普遍的理论，以建立一支训练有素的文官队伍，从而把那些没有经过训练而仅仅依靠经验办事的人员，“从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来”，以“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”。“这就是为什幺会有这样一门学科的理由之一”。
据此，威尔逊明确提出公共行政学的目标和任务，“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什幺工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面的尽可能少的成本完成这些适当的工作”。威尔逊还特别强调，公共行政学的研究不能只局限于“纯粹技术细节的那种单调内容”，要研究和形成“行政管理比较高深的理论”。因此，“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使她们深深根植于稳定的原则之上”。
2．主张政治与行政相分离。在威尔逊之前，作为公共行政学研究对象的行政概念一直是包含在政治概念之中的，因而也不可能有一门独立的行政科学。威尔逊相信，将政治问题和行政问题联系在一起是政党分赃制的弊端所在。他认为，政治领域和行政领域完全可以泾渭分明地划分开来，行政人员工作的专业技术性使之独立于政治之外，这样可以减少政党分赃制的弊端。基于这一信念，威尔逊提出了政治与行政、行政与宪法的关系的见解：“政治是‘在重大而且普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为”。“行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外，行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构”。“行政管理是政府工作中极为显着的一部分，它就是行动中的政府，它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的那部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”。对于宪法问题和行政管理各自的侧重点问题，威尔逊认为，前者关注的重点是“政府调整必须适合宪法原则”，后者关注的则是“仅仅为了灵活适应上的方便，对于可以改变的目标所作的政府调整”。在将政治和行政区分为“政务”和“事务”的同时，威尔逊进一步提出了他的行政集权的理念：“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。……只要权力并不是不负责任的，那它就决没有危险性。如果权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就会被弄成是不负责了。但是，如果权力是集中在各部门的首脑和部门所属各机关的首脑身上，那它就很容易受到监督和质询”。
威尔逊在区分政治与行政不同职责的同时，也涉及到两者之间的联系：“行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它的较高原则，它与政治智能所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。对于行政管理与国家宪政制度的关系，威尔逊认为两者“并不完全是‘意志’与相应‘行动’之间的区别，因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工具。这是一般决策和特殊手段之间的关系”。
威尔逊的上述观点勾画出公共行政学研究对象的大致框架，而政治与行政两分法则是这一框架的重要基础。
如果说作为公共行政科学产生的重要基础的政治与行政相区分的观点在威尔逊那里还是一个粗略的划分，他没有对此进行实际研究，也没有提出政治与行政这两者之间关系的系统的分析和理论论证的话，那幺在古德诺那里，这一缺憾得到了弥补。1900年，古德诺在其《政治与行政》一书中，对政治与行政的分离理论进一步作了系统发挥，这就为创建系统的公共行政学提供了理论基础。古德诺定义了行政与政治的不同作用，阐明这两者是完全能够区分的。因为在所有的政府体制中都存在着“两种性质截然不同的政府职能”，“政府的这两种职能可以分别称作‘政治’与‘行政’。政治或政策与国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”。即使是在君主制政府中分工的需要也都使区分这两种功能成为不可避免。古德诺还批评了孟德斯鸠的三权分立原则，提出政治与行政的协调机制。他认为，一个政府机关只行使其中的一种权力是一种极端的形式，“这种极端的形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府职能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。“一种行为准则，即国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什幺也不是，只是一纸空文”。因而政治必须对行政有一定的控制，但是，这种控制又是有限度的，“如果这种控制扩及行政事务中的所有公官员，政府就会失去效率，并对很多事情失去处理能力，而这些事情只有政府才能有效地处理。” 在“法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪”的现实情况下，古德诺认为，“要使政府协调的运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。” 政党就是保证政治职能与行政职能之间协调的这种力量。为了克服当时盛行的“政党分肥制”所带来的不良后果，古德诺提出要对文官制度进行改革，以保证文官队伍的“政治中立”。
由威尔逊提出，被古德诺进行系统理论论证的政治与行政两分法观点强调政治导向利益分配，而行政导向中立、效率、应用，把行政归结为技术性和应用性，使其管理特征突现出来。两分法的实践意义在于“使行政发展和裁量……其范围通常是相当广泛的……合理的发展成一个性质截然不同的领域，摆脱了政治的干涉和介入。两分法成为进步党改革的重要工具，它在将职业化、专门技能和功绩制的价值观引入现行的政府事务管理的基础上，为公共活动的新标准提供了发展空间。” 两分法的理论意义一般通常被认为是从四个方面为行政科学的产生提出了学科论证的基础：
其一，政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程。
其二，行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上。
其三，关于“行政”的科学研究可以寻找类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学。
其四，行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。
不难看出，威尔逊与古德诺是公共行政学的拓荒者，尽管他们没有提出公共行政科学本身的若干范畴和具体的研究内容，但是却奠定了该学科产生和得以存在的理论基础和研究的传统，政治与行政两分法就是被公认为公共行政科学的重要传统，而公共行政科学的理论体系和研究的具体内容，主要是以后的思想家们建构的。
（二）传统行政研究时期公共行政学的基本思想（科学管理运动兴起——19世纪30年代行为科学兴起之前）
20世纪初，由泰罗倡导的科学管理运动的出现意味着企业行政从企业的经营活动中分离出来。在当时，无论是强化政府职能的要求促使公共行政的独立，还是工商管理运动的兴起导致企业管理（行政）的剥离，都表明对公共事务的管理已成为关系利益共同体的共同利益的突出问题。不过，政府行政涉及的是全社会各阶级、阶层的共同利益，企业行政指向的是企业内部劳资双方的共同利益。问题在于，将不同利益群体粘合为利益共同体的粘合点的选择以及粘合手段的应用无疑是其关键问题。也正是在这里，泰罗的效率理论和韦伯的组织理论提供了较为有效的分析工具，在一段时间内得到普遍认同，成为传统时期行政科学理论的实质内容。
1912年，泰罗在美国众议院的证词中阐述了他的科学管理的宗旨在于提高效率：“存在一个完成所分配任务的最佳方法，科学管理就是寻求一种增加产量最快、最有效率、最少疲劳的生产方法”。在泰罗的效率理论中，成本核算、计件工资、时间研究、动作研究等占有重要地位，由于将科学的方法引入生产过程，泰罗的理论也被称为管理技术学派。然而泰罗本人更注重的是提高效率所带来的成本的下降和利润增加的结果，因为这对于劳资双方都是有利的，符合双方的共同利益。而增加利润就要设法提高劳动效率，即采取科学的方法设计、配置一切生产要素，合理规定生产过程，使每个工人的作业行为都合乎理性和科学的标准。泰罗把效率置于优先地位，并通过提高效率来增进劳资双方的共同利益，使之粘合为稳固的利益共同体的思想，不论是否完全可行，它重视效率在行政过程中的作用，把追求效率看成行政管理的一个目标，却颇为有益。
在将效率确定为利益共同体的粘合点的前提下，接下来的问题是如何提高效率？泰罗所强调的时间研究和动作分析显然不具有一般意义，而韦伯的名著《社会组织与经济组织理论》（1922）却提供了如下准则：职位和职权的非人格化原则、组织形态的层级化原则、组织运作的法规化原则、工作人员的专业化原则。这些原则交互作用，共同支撑起以“合法权力”为特征的“官僚制”。按韦伯的看法，实行官僚制的组织，无论是社会组织或经济组织，其“精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中，一切都提高到最佳点。” 尽管韦伯本人不象泰罗和法约尔那样有丰富的实践经验，他在生前也并非名望远扬，然而他提出的具有强烈政治学、社会学色彩的组织理论，却为大型社会组织中提高行政效率提供了一种理性模式，因而有时被誉为“现代组织理论之父”。他的官僚制理论也被认为是传统行政模式的最重要的理论原则，“传统的公共行政理论在形式和方法上完全是和（韦伯的官僚制理论）一致的。”
正是泰罗和韦伯的效率理论影响到公共行政领域。1926年，美国学者怀特的《行政学导论》出版，作为美国第一部公共行政学教科书，它的问世意味着行政科学的理论体系建立起来。《行政学导论》一书全面反映了传统时期公共行政学的理论观点，被认为是与威尔逊的《行政学研究》一样，对公共行政学成为一个独立的研究领域起了重要作用。怀特指出，“行政管理是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理”，他把公共行政的目标明确表述为：“公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效的利用……良好的行政千方百计追求的是：消除浪费、保护材料和资源、迅速而圆满地完成公众的目标。” 怀特的公共行政学理论也是围绕效率准则来建立的，他所关注的是影响行政效率的组织、人事、财务及法规几个方面，因此，行政组织、人事行政、财务行政和行政法规构成怀特公共行政学理论体系的基本内容。怀特把效率作为公共行政学追求的目标，除了受到泰罗、韦伯效率理论的启示外，也反映了当时在由“议会主导”型国家向“行政主导”型国家转变过程中所出现的一种矛盾，即政府自身管理状况与公众对政府要求之间的矛盾。一方面，工业化、城市化带来了一系列前所未有的、与社会成员息息相关的复杂社会问题，需要政府处理，由此而使政府职能扩大、权力增加、责任加重；另一方面，政府及其工作人员却存在着冗员充斥、素质不高、管理混乱、效率低下的问题，以致腐败盛行，公共资金浪费巨大，甚至公共工程承包合同中时有贿赂。这种矛盾不仅影响到政府的“形象”，而且影响到社会各集团矛盾的激化。怀特强调行政效率并把它作为公共行政的一个目标，实际上正是想通过增进公共福利的途径获取公共利益，从而使政府与居民、居民与居民之间粘合为稳定的利益共同体。
此外，围绕效率中心，这一时期还有诸多可圈可点的行政管理思想：法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和组织管理的14项原则，古立克提出的、带有总结性的管理七职能（POSDCORB）的思想和科学管理原则，魏罗毕在1927年出版了《行政学原理》一书，对政府的财务、预算和物资管理的研究等，这些思想都是在效率的大目标下，从不同角度丰富了公共行政学的理论大厦。
可以看出，传统时期的公共行政学思想以关于行政效率和行政组织的研究为特征，它关注的中心问题是，用什幺样的组织方式来保证行政效率的提高，效率作为公共行政学追求的最高目标，构成公共行政学思想的又一理论传统。正如古利克所说：“在行政科学中（无论是公共行政，还是私人行政），基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”
以政治与行政两分法和效率目标为基本点建立的公共行政学理论，既反映了传统时期公共行政学的理论贡献，又带有那个时期不可避免的明显缺陷：它将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对行政过程的影响；它用封闭、静态的研究方法研究组织结构，忽视了组织与环境的关系；它过分推崇效率原则而忽视了行政活动中公平、公正的最高价值取向。美国学者文森特·奥斯特罗姆在他具有影响的《美国公共行政的思想危机》一书中，将传统公共行政学思想称之为威尔逊——韦伯范式，他指出这一思想的基本特征是：“单一权力中心”、“层级（等级）结构”、“政治与行政的严格分离”。如果说传统公共行政学思想曾经顺应和推动了工业化社会的发展，那幺，随着社会变迁和公共行政学的进一步发展，威尔逊——韦伯范式的弊端逐步暴露出来，受到越来越多的批评以致激烈抨击，到20世纪60年代后，威尔逊——韦伯范式逐步为一种新的范式：“民主行政范式”所取代。
（三）、20世纪中期的行政管理学思想行政管理学思想的进一步发展，得益于政策科学和有限决策论的出现，它们把行政活动中的公共政策问题和行政决策问题突现出来，成为行政理论中更加引人注目的内容。
对政策科学做出重大贡献的是拉斯韦尔和德热。拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的新近发展,（1951）被认为是政策科学产生的标志，德热的《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《关于政策科学的设想》（1971）则被认为是政策科学的“三步曲”。他们的基本思想是，把诸如国防、经济计划、技术开发、空间探索、城市发展、环境污染、教育、交通、贫困乃至种族关系、犯罪治理等公共政策问题，都作为跨学科问题，从“政策制定系统”的角度加以研究。这种研究之所以必要，不仅是因为它们涉及大范围的公共利益从而引起公众“与日俱增的关注”，也不仅是因为长期以来的“政策决策方式”不能提出令人满意的政策，更因为“现代科学无法适应制定政策的紧迫需要，并且不能适当地处理科学知识、政治权力以及知识与权力的社会含义之间相互关系的问题。”只有在政策分析中引入如下因素才能使政策选择符合要求：（1）政策制定模型分析；
（2）价值分析；
（3）超理性因素分析；
（4）政治可行性分析；
（5）交叉文化分析；
（6）未来研究。
鉴于上述因素的复杂性，70年代发展起来的政策科学正与40年代以经济学和数学为基础发展起来的系统分析融合起来，并把“政策战略”、“政策分析”、“政策制定系统的改进”、“政策估价”、“政策科学的进展”作为其方法论重点。 尽管政策科学中较少涉及政策制订的制度背景以及相应的体制性条件，然而它对公共政策重要性的强调以及制定方法的探索却颇为有益，因而政策科学在60年代已影响到政府政策的制定，70年代以后甚至开始影响民间私营部门。
对有限理性决策论做出重大贡献的是西蒙。20世纪30年代，梅奥依据著名的霍桑实验提出“社会人”假设的理论，标志着行为科学产生。与规范性研究方法不同，行为科学是用实证性的方法研究组织管理中人的行为以及行为过程，人和人际关系被纳入研究视野，拓展了行政管理研究的新的领域。马斯洛的人类需求层次理论、麦克雷格的X——Y理论、赫茨伯格的双因素论等都是其直接的成果，然而行为主义的方法引入行政活动研究所产生的最为重要的理论成果之一，是有限理性决策论的提出。西蒙的名著《管理行为》（1947、1975）被认为是决策学派的代表作。在西蒙看来，传统的公共行政学尤其是所谓的行政原则，仅仅是一种规范性的理论，它只涉及行政组织的表面现象，却无法解释组织的本质问题。西蒙借助行为主义方法，从人的有目的的实践活动出发，将管理活动看作是以决策为中心的一系列行政行为过程，认为公共行政学主要就是研究行政行为特别是决策行为，并围绕行政决策的研究，力图建构起新的公共行政学理论体系。“西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。” 西蒙的有限理性决策论集中反映了他的主要思想，这就是，在各种社会组织（政府组织、企业组织、志愿者组织）的各种管理职能中，决策制定和执行是共有的职能，以致可以用“管理即制定决策” 的命题来突出决策的重要性。而决策并不是“不可分解的基本单位”，应视为由事实前提和价值前提“推出结论的过程”。这些前提如何引入取决于决策者所处的“信息条件”。由于人的信息存取能力和计算能力的限制，不可能“具备关于其所处环境各有关方面的知识”，也不会确定地计算出,哪个方案可以达到其偏好的最高点”，因而全智全能的理性行为是不现实的。组织的作用就在于营造合适的信息条件，通过权威、忠诚心、效率准则、通告、培训等途径，向组织成员提供用于决策的事实前提和价值前提，以补偿理性的不足。在这个意义上，西蒙将组织定义为“人类群体当中的信息沟通与相互作用的复杂模式。” 如果组织的信息条件良好，能使组织自身及其成员的“注意力”得到保护和恰当应用，就会形成上下左右均协调的“决策丛”，进而带来普遍满意的效率和效益。有鉴于此，充分关注组织的环境，努力改进适应环境的组织决策，并寻找使组织决策与其成员决策相协调的管理模式，就成为管理中要解决的基本问题。尽管西蒙本人对事实与价值、政策与管理、政治与行政关系的解说并非清晰无误，尽管有限决策论对组织的动态性并未深入研究，然而西蒙对决策的心理基础、决策结构、决策程序、决策效率所进行的开创性研究，却产生了重大影响，并因此而荣获诺贝尔经济学奖。政策科学和有限理性决策论的出现，标志着行政理论正经历着两种转向：公共政策转向和行政决策转向。
公共政策转向意味着从传统公共行政学的效率优先转向公共政策优先，即在“公平”的公共政策的前提下追求效率。政策科学所强调的模型分析、价值分析、超理性因素分析、交叉文化分析等，其实质都是进行需求权衡和利益权衡，以便寻找“公众认可”的、能为不同利益集团所接受的公共政策。特别是在涉及面大、影响深远的问题上，政策的公平性更加令人关注。这种转向反映着市场失灵所带来的公平性和外部性问题日益突出。20年代和30年代发生在西方国家的经济危机表明，市场本身不仅难以自动地把要素配置到最有效的水平，而且市场竞争所带来的失业、贫困、两极分化会危及社会的安定和正常生活。40年代以后经济增长过程中日益严重的外部性问题又表明，无论外部经济或不经济都不仅损害效率，还会带来区域性乃至全球性的资源环境灾害。在这种情况下，那种把政府仅仅视为政策被动的执行者和“产权维护者”的传统观点受到挑战，凯恩斯主义由此登台亮相。在凯恩斯看来，总需求量、消费函数、投资决定、价格和工资的“粘性”、失业与通胀等既相互联系，又由于个人持币动机不确定，使宏观经济总量难以实现自然均衡，因而政府通过各种政策加以干预是不可避免的选择。凯恩斯主义的流行，使得政府提供政策的职能显得异常重要，宏观政策（例如财政政策、货币政策、收入政策、人口政策等）和微观政策（例如价格政策、消费政策、产业政策、税收政策、福利政策等）的制定成为行政活动中备受关注的内容。如何通过公共政策来协调各方面的利益，也成为优先被考虑的问题。政策科学实际上是对这种状况的理论响应，它表明公共政策已成为行政理论中的重要内容。
行政决策转向意味着从组织结构优先转向决策结构优先，即在合理决策结构的基础上设计组织结构。西蒙在《管理行为》中曾对当时流行的管理原则（包括韦伯组织理论中的专业化原则、层级化原则、管理幅度原则）进行过批评，一方面他认为这些原则“象谚语那样，总是成对出现，无论对哪个原则来说，我们差不多都能找到一个同样有道理、同样可接受的对立原则”,另一方面他又认为，“差不多所有东西都是可以补救的”。 补救的方法就是引入决策结构，通过决策程序机制的创造以及决策的合理分工，对事实前提进行恰当比较，对价值前提进行充分权衡，从而找到能满足“由组织角色所施加的约束或约束集合”的行动方案。特别是担负大量公共事务的行政组织，如果其决策结构不良，那幺僵化的组织结构将会成为合理决策的障碍，其“总体效率”不会高。决策结构优先的思路，反映了20世纪中叶以来社会节奏加快以及自主意识觉醒的状况。一方面，社会分工的细化和市场竞争的激烈，要求社会组织做出迅速反映和及时决策，另一方面，普遍觉醒的自主意识，又要求把每个人都看成独立决策的行为主体，在这种情况下，韦伯所主张的“官僚制”显得弊端重重，它平衡而僵化的组织结构显然难以对环境做出适时反应，它靠规章约束、经济奖惩、诱因激励等手段维持的简单命令——服从关系也显得难以完全规范人们的行为方式。有限理性决策论实际上是对这种状况的理论响应。它表明行政决策已成为行政理论中的重要内容。
西蒙有限理性决策论的提出在公共行政学的思想发展中被看作具有转变传统的意义，《管理行为》被认为是在西方公共行政学的发展中具有里程碑性质的著作,它抛弃了传统理论所确立的所谓的行政原则，并且引入决策中的价值前提试图矫正政治与行政两分法的缺陷，沃尔多称该书是“40年代行政学转变时期的主要著作”，“它代表着与行为主义相关联的观点和方法对公共行政学所做的直接而强有力的冲击。” 但是，西蒙并没有完全超越传统，他坚持了早期公共行政学的许多基本信念，特别是坚持将事实与价值、手段与目的分开，将价值因素仍然排除在公共行政学的研究之外，未能真正超越公共行政学的传统信念。正因为如此，沃尔多称《管理行为》是一本“自相矛盾的既激进又保守的著作。”
可以看出，20世纪中期的公共行政学以关于公共政策和行政决策的研究为特征，它关注的中心问题是，用什幺样的决策机制来保证公共政策的满意性，以此为基础，进而探究有效的行政组织和高能的行政效率。
（四）、60年代后的行政管理学思想尽管政策科学极力倡导令人满意的公共政策，尽管决策学派极力倡导令人满意的决策结构，然而西方社会的公共管理却远非令人满意。突出表现在如下两个问题上：
其一，凯恩斯主义失败。凯恩斯所主张的国家干预主义曾带来过普遍的乐观主义估计，认为只要国家恰当地干预经济和社会生活，社会福利将会不断增加，公共利益将会不断发展，因而50年代以来西方国家政府都大规模地对经济和社会生活进行过干预。但是，60年代以来的情况却表明，政府职能的扩张非但没有带来普遍的社会福利，反而加剧了西方社会经济的“滞胀”局面，结构性失业和通胀成为两难问题。到60年代末，凯恩斯主义所带来的幻觉逐渐破灭，用布坎南的话说：“凯恩斯学说60年代初达到顶点，到60年代后期美妙的音调也消失了。”
其二，政府失灵。凯恩斯主义失败的一个原因是，它假定政府能够代表公共利益弥补市场缺陷，矫正市场失灵之处。实际上，西方政府在其职能扩张的过程中，不仅出现了机构臃肿、管理失控、官僚主义和效率低下的问题，而且还发生了如下现象：公共产品的政府垄断降低了资源配置效率；政府过度干预经济导致公共权力异化、寻租和更加严重的腐败；“内部性”推动政府预算最大化、自我扩张；官僚利益及利益集团的介入使公共政策的制定和执行失误频频。面对诸如此类的现象，出现了对政府管理公共事务是否有效的疑问，用经济学家格瓦特的话说：“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由。” 凯恩斯主义失败和政府失灵造成的直接结果是政府财政赤字居高不下，出现的财政危机，政府机构失调、失控导致的管理危机，以及公民对政府的信任危机。严峻的现实对公共行政学以及政府管理的模式提出挑战。以60年代末出现的新公共行政学为转折，意味公共行政学传统的主导地位的终结和公共行政学发展新的方向的开端。此后70年代在经济学土壤中逐步发育起来的新制度学派以及与之相关的公共选择理论，日益引起了人们的广泛重视，被视为行政理论发展中的一个新方向，并构成西方世界兴起的公共管理运动的主导性理论基础。
1．新公共行政学新公共行政学也称为新公共行政运动。1968年，由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，一群青年行政学者聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域，他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，不满于POSDCORB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB、MBO及其它强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。他们的基本思想是，要以社会公平作为核心的价值，建构一种入世的、改革的、具有广泛民主的新公共行政学，其主要观点是：
（1）社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。新公共行政学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。关于社会公平作为公共行政核心价值的意义，弗里德里克森曾做出高度概括：“社会公平是我们用一系列价值偏好，包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语。社会公平强调政府提供服务的公平性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应（responsiveness）而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其它学科的交叉以实现对解决相关问题的期待……。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。” 据此，新公共行政学提出自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。
（2）以社会公平为核心，致力于突破传统公共行政学以政治与行政两分法为基础的思维框架。新公共行政学拒绝“政治中立”的观点，认为行政系统游离于政策制定之外的状况根本不存在。行政人员既从事行政执行，也从事政策制定，“行政管理者不是中性的。应责成他们承担责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。” 对行政人员的决策地位的认识采取积极态度，有助于提高行政机关及其人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，更以主动的态度设计政策议程，并使用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
（3）主张建构新型的政府组织形态。新公共行政学认为，组织结构与功能状况关系到公共服务的质量，而传统的官僚制组织体制已经造就了一种超稳定的能力，使政府失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众。因而需要寻求以顾客导向、应变灵活和回应性强的组织形态。这样，分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、责任扩大、顾客导向、组织发展成为新公共行政学分析组织问题的一些基本概念 。 他们还主张用诸如行政分权模型、居民控制模型、讨价还价模型等组织模型，对现有科层制组织体系，尤其是组织结构进行改造。
（4）对于公共行政学的研究范围和内容，新公共行政学认为，两分法使得行政研究的焦点局限于行政机关的预算、组织和管理、人事以及大量其它中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要，因而过于狭窄，过于以“组织内部”为取向，理论上过于空洞。这就需要从一种全新的角度对行政现象进行分解，通过重新定义分配过程，整和过程、边际交换过程和社会动机过程，来适应和改善公共行政学。
（5）主张民主行政。新公共行政学认为，民主行政的核心在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。民主行政要求公众需要是行政系统运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。他们期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即建立民主行政的模型，并主张通过行政改革使民主行政得以实现。
新公共行政学的理论主张对公共行政学的发展有着重要影响，尤其是关于公共行政的价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政的中心议题。
2．新制度学派在新制度学派的发展中，诺思和他的同事们起了重要作用，他与托马斯合着的《西方世界的兴起》（1973）、他与戴维斯合着的《制度变迁与美国经济增长》（1976）被认为是该学派的优秀著作。新制度学派在将社会及经济的变迁归结为是制度的变迁的前提下，强调制度是对社会需求的一种响应，是一种服务性供给，它的功能在于增加行为的确定性，降低经济活动以及一般社会活动中的交易费用，从而“提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人（或团体）可以合法竞争的方式。” 因此，制度变迁既取决于技术、经济、社会的需要，又是推进技术变迁、社会变迁及经济增长的关键因素。然而制度变迁是“一种费用昂贵的过程”，既要支付制度产生的费用，也要支持制度的维护和执行的费用，仅当这些费用低于由制度变迁而带来的个人净收益时，制度变迁才会自发发生。在大多数情况下，制度作为一种公共品，其实际供给会少于最优供给，政府的一种职能就在于采取行动“矫正制度供给不足”。但是，国家强制推行一种制度是有条件的，仅当掌权者的预期收益高于他强行推行制度变迁的预期费用时，他才会采取行动消除制度不均衡，“即按税收净收入、政治支持以及其它进入统治者效用函数的商品来衡量，强制推行一种新制度安排的预期边际收益要等于统治者预计的边际费用。没有人可以担保效用最大化的统治者会有激励去履行那些增进制度安排的政策，以达到使作为整体的社会财富最大化。”
新制度学派的这些见解，虽然未对一个社会中根本的制度与在根本制度下衍生的其它制度做出明确区别，虽然也未对经济活动中的效用最大化与行政活动中的效用最大化做出区别，然而，它却对政府以及一般公共管理的功能和行为方式提出了一种新的解释方式，并由此涉及到先前行政理论较少涉及的行政体制以及行政人员的行为模式问题。
3．公共选择理论如果说新制度学派是在分析经济增长的制度性原因时涉及到了政府职能及公共管理的问题的话，那幺，公共选择理论则是直接运用经济学方法研究公共行政活动的产物。它的倡导者布坎南在其纲要式论着《自由、市场和国家》（1984）中明确指出：公共选择是“从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”的一种政治观点，构成这种观点的两个基本要素是“复杂交换范式”以及“关于个人行为的经济人假设。”
按照复杂交换范式，政治乃是一种复杂交换的市场，它与奉行自愿交换和等价交换的的原则。与经济市场不同之处是，财富、地位、非自愿强制权力等因素的介入，有可能使权力和财富拥有者凭借其优势资源获得权力效用和纯租金，从而损害选择过程及其结果的公正性和公平性。因此，如何建立自愿的、各方均可接受的制度和规则以便为公共选择提供基本依据，就成为复杂交换中的首要问题。由此出发，公共选择理论强调对规则本身的选择比既定规则下的选择更为重要，“一场游戏由它的规则限定，而一场较佳的游戏只产生于改变规则”。在这种观点下，公共选择理论把宪法、宪法选择、法律构架、决策规则等看成最值得关注从而也是政府应当首先解决的问题。至于其它问题（甚至包括一部分公共产品的提供）则可以通过其它公共机构乃至市场去解决。
按照经济人假设，被授权代理国家或政府行事的公务人员，并不是天然的“公仆”，他们同样是以“自己的权利最大限度地追求纯财富的人”，只有在宪法、法律中设计出“能制约赋予他们权力和他们在那些权力范围中的行为”的条款，才能将公职人员的行为限制在公共利益的限度内。尽管公共选择理论淡化乃至在一定程度上忽视了政治行为、行政行为与经济行为之间的差异，尽管把行政过程完全市场化、行政产品完全商品化、把行政决策大部分个人化也失之偏颇，然而，它对国家大规模干预经济活动的弊端，以及由此而造成政府失灵现象的理论解释有可取之处。它提出的许多对策（诸如投票的战略、决策规则的选择、公共权力的监督、公务人员的激励与约束）也颇有建设性。也许是基于这些原因，公共选择理论的倡导者布坎南也获得了诺贝尔经济学奖。
无论新制度学派或公共选择理论，它们共同强调的是：制度供给和秩序供给较之政策供给更为重要；公平正义供给较之社会保障供给更为根本；制度效率较之组织效率也更为有效。而为着提供公平正义的制度以谋求制度效率，行政体制以及与之相关的公共权力和公务人员的行为模式问题，必然会成为行政理论中的重要内容。
综上所述，公共行政学的研究始终是以将不同人、不同利益集团粘合为利益共同体的公共事务为对象，以利益的协调和实现为中心问题。随着社会环境变化引起行政活动的公共价值取向的变化，利益共同体内部关系的变化以及粘合点与粘合手段选择的变化，公共行政学的内容不断丰富。当前公共行政学是以研究行政体制和公共权力、行政决策和公共政策、行政组织和行政效率为基本内容而展开的。
学习要求：
1,理解行政概念的基本内涵、行政管理学的概念、研究对象和特点。
2、了解行政管理学思想产生和发展的历史线索，各阶段的代表人物和思想观点以及该学科发展的现代趋势。
学习重点：
1,行政概念的内涵、政治行政观与管理行政观。
2,行政管理思想的发展阶段、代表人物及思想观点。
一,行政概念的阐释
（一）行政概念的提出行政活动伴随国家的产生而出现。然而，“行政”作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则始于在国家活动领域中将政治与行政做出明确区分，由此导致公共行政（或政府行政）概念的出现。
对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点，被公认为开创了公共行政学的传统。威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征，表述了行政概念的基本含义。威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”；与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属“国家意志的执行”。古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；“政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动”。此后魏洛毕提出的“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”就是沿袭了这一思路。由于“两分法”是从宏观的国家权力结构及功能分配的角度去理解和界定行政，因而被称为政治行政观。
行政概念的另一种解释得益于科学管理运动的兴起。进入20世纪以后，西方工商企业界掀起科学管理运动，对科学管理运动做出重要贡献的是泰罗和法约尔。泰罗的名著《科学管理原理》（1911）和法约尔的名著《工业管理和一般管理》（1916），被公认为科学管理运动的代表作。他们的基本思想是，把企业活动中的与计划、组织、人事、指挥相关的行政性活动与其它业务性活动区分开来，并围绕前者设定（行政）管理职责。在泰罗的科学管理理论中，劳资合作共创利润是其前提，时间研究和动作研究是其手段，标准动作、标准时间、标准条件、标准工资则是其重点。制定各种标准并创造相应条件使之施行，显然是与计划、组织、人事、指挥有关的行政性活动。法约尔明确把工业企业的活动区分为六类：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动、行政活动。前五种活动与企业的资金筹措、技术选择、市场策略及其它环境条件密切相关，而行政活动则只影响到人员，它包括的要素是：计划(planning)、组织(organizing )、指挥(commanding)、协调(coordinating)、控制(controlling)。
科学管理运动的观念、原则和方法极大地影响到公共行政学的研究，从管理层面研究行政活动的结果之一是形成对行政概念的新的解释，即管理行政观的观点。有代表性的观点如美国学者怀特在《行政学导论》（1926）一书中认为，行政是“为完成或为实现某种目的对许多人所做的指挥、协调与控制”；还有的观点认为行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是运用各种方法达成既定目标的一种活动或程序；是通力完成共同目标的的团体行动；行政特别注意管理方法、程序、具体操作，是研究政府做些什幺和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。 更引人注目的表述是依据管理的要素，把行政具体理解为，“有效处理公务或政务的方法和技术，运用组织、领导、计划、人事、协调、监督与财务等手段，以完成政府和公共团体的任务”。抽象掉表述上的差别，诸多管理行政观的观点的共同点是把行政理解为一个极为具体而广泛的运作过程，侧重于行政活动中的技术、方法、程序和手段，最大限度地寻求“技术的合理性”和工具的“合理性”，这样一种思路拓宽了对行政的理解，行政概念的外延也扩展到包括政府、其它公共权力机关、工商企业和其它社会组织。
无论是从政治与行政的区分中提出政治行政观，还是引入企业管理的原则、技术和方法提出管理行政观，在理论上远非清晰无误，在实践上也远非切实可行。可贵的是，它们恰好反映了19世纪末20世纪初社会变革所提出的重要问题，这就是国家公共职能的强化以及科学化问题。
在很长时期内，国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争，而很少涉及组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权分立”理论是这样来规定国家权力的：“（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，防御侵略；依据第三种权力，他们惩罚或裁决私人诉讼。” 对国家权力的这种规定隐含着对国家职能的基本理解。它重视的仅仅是国家的政治职能，基本不涉及公共职能。然而，18世纪60年代以来的工业化进程带来了大量诸如失业、贫困、灾荒、公共教育、人身安全、关税壁垒等社会性问题。这些问题往往涉及不同阶级、不同阶层之间的共同利益，单靠立法、司法程序去解决显然力不从心。必须在立法的框架下，通过有效的社会管理才有望消解问题，使国家政权稳定持续下去。政治与行政两分法实际上顺应了这种需要，它强调行政的“非政治性”，强调行政的“执行”职能，强调行政关注“个别而细微的事项”，强调执行法律比制定法律困难。而管理行政观则强调行政的技术、程序和方法，两者均在一定程度上反映了强化国家公共职能和改革政府管理，提高政府效率的呼声。
（二）政治行政观和管理行政观简析政治行政观和管理行政观的提出为公共行政学作为一门学科奠定了基础，但是两者又都有各自的偏颇之处。
就“两分法”的政治行政观而言，它强调行政活动主要是执行政策，指出其执行性特点，这对于把公共行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的学科无疑有着积极意义。但是，它的明显缺陷是把行政看作不参与制定政策，不参与政治过程的非政治化的中性活动，抽去了政府活动的主动性和利益因素，包含着否定行政活动的价值取向的倾向。在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部分与政治无关……应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。” 两分法之所以排除掉行政中的政治因素，把行政活动视为技术职员的事情而主张行政的价值中立，是有其背景的，主要是为了扭转美国当时存在的政党分肥制造成的政治动荡、政治腐败的管理形式，使政府行政人员远离政治旋涡，以保证政府工作的稳定性、连续性和政治的清明。然而，随着社会实践的发展，“行政中立”观点的偏颇日趋暴露出来。进入20世纪后，国家权力的重心发生转移，由议会为中心转向行政为中心，出现了所谓的“行政国家”现象，政府的权力迅速扩张并延伸和介入到立法与司法领域，“委托立法权“和委托司法权”的出现表明，人类进入行政权统治的时代。20世纪20年代到30年代，在西方社会面临经济危机带来灭顶之灾的情况下，政府为解救经济危机，开始运用政策手段大规模干预经济和社会生活，政治与行政的关系越来越密切。“两分法”用割裂行政和政治的联系来取得行政独立性的局限性也愈来愈明显，它不能解释变化和发展着的公共管理的现实情况。
此外，就国家功能的划分和运转的实际来分析，政治行政观也是有偏颇的。我们知道，政治实质上是一个利益（价值）的市场。历史唯物主义认为，政治是经济的集中体现，政治关系归根结底是一种利益关系；公共选择理论提出，政治过程实质上是一种利益交换过程；美国学者戴维·伊斯顿把政治看作是社会价值的权威性分配；美国政治学家阿尔蒙德则认为，政治过程实质是利益的表达与实现过程。他指出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。” 什幺是利益？利益广义上讲是指人们的各种需求，既包括物质需求，也包括精神需求。人作为社会性的存在物，其需求的满足只有在社会关系中，通过社会性方式才能得以实现，需求满足的过程，就是对利益追求的过程。就人们获取利益的途径来讲是多方面的，许多利益要求是通过市场交换的方式来满足的，但是也有一些利益要求是通过政治途径来实现的。国家作为公共权力的载体，就是人们借助于社会公共权力来实现特定利益的一种制度安排。在国家的运转中，国家权力机构功能分化，职责相对独立既是民主进步的产物，也是政治文明的结果。立法机构作为公民意志的表达机构，其基本职能是将政治共同体中大量存在的各种要求和利益，通过符合特定国情的选择机制及程序，确定国家政策目标顺序，并通过政治体制的运转去实现它们。据此不难理解，立法机构作为政治博弈的中心，属全社会价值判断的最高载体，设立立法机构是全社会确定各种利益格局及优先顺序的制度安排。立法机构的工作结果是吸纳来自社会各方面的利益要求，协调和综合相互间冲突的利益，最终向社会输出体现利益格局的价值判断，即以国家的名义和信息的形式昭示社会的总纲领——宪法、法律、政策等。因而，立法机构处于全社会政治领导的地位，立法机构的职责主要在于“议”而不在于“行”。行政机构作为立法机构的执行机构，其职责在于，通过行政决策，将立法机构确立的根本纲领和原则具体化为可操作的政府政策，并通过相应政府机构的运作加以推行和实施，否则，立法的决议只能是纸上谈兵。
据此，行政是政治的分工，是维护特定制度安排和政治过程的一部分，它属于政治过程的后半截，是以实施和操作为特征，因而行政的要害在于“行”而不在于“议”。如果认为行政活动和政治活动等量齐观地接纳政治输入，输出公共政策，从事各种决策，行政与政治的区别也就消失了。
但是，行政并非是一个毫无主动性的、被动的中性活动，在政治过程的政治决策阶段，行政机构要辅助立法机构进行决策，包括提出议案，制定立法草案等，在政策实施阶段，又不可避免地要加入新的价值取向，制定调节利益的各种执行性政策，使政治决策成为可行的行动准则，并通过行政机构的运转加以落实。因此，行政概念只有通过政治概念与利益问题发生联系之后，才获得自身存在的必要性和合理性，也才有了实实在在的内容。
就管理行政观而言，由于强调了行政活动的管理特征，借助科学手段去分析行政，使公共行政学向着可操作的应用领域发展，其实际意义是不容忽视的。但是，管理行政观并非无懈可击，较为突出的问题是，它对行政作纯技术意义的概括，很难揭示与行政活动相关的政治价值因素，也无法将管理层次最高、管理范围最广、公共事务最繁重的政府管理与企业管理、以及政府与企业之外的其它管理活动区分开来。因为所有管理活动都有一个提高效率和科学化的问题。基于此，管理行政观视野下的行政概念包容了政府和政府之外的其它诸组织的管理活动，不仅包括立法机构、司法机构，也包括企业和社团组织等，因为所有组织都存在有公共事务，都需要管理，也都有行政活动。由此，管理行政观形成了对行政概念的广义理解，而政治行政观因其对行政概念的界定限于政府的管理活动，因而是狭义的行政概念。为了将企业管理和政府管理区分开来，企业管理又被称为“私人行政”（Private Administration），以便与政府“公共行政”（Public Administration）相对应。
公共行政学作为一门学科主要是以政府行政活动为其研究对象，以避免研究对象过于宽泛不利于科学分类，妨碍了理论研究的深入和揭示不同性质组织管理的独特个性。从一般意义上说，行政活动是对组织中公共事务的管理。公共事务就其本质来讲，凝结着特定利益共同体成员的共同利益，无论是国家范围内的公共事务或是私营企业中的“公共”事务，都是把不同利益集团粘合为暂时利益共同体所必须的一类事务，这些事务关乎到共同体中每个成员的利益，因而政府管理（行政）与企业管理（行政）有着许多相同点，在管理方法和手段上可以相互借鉴。但是，政府与企业毕竟是两类不同性质的组织，所管理公共事务的利益边界和管理的依据有诸多不同：政府以管理全社会范围内的公共事务为己任，它所追求的公共利益具有最大的包容性；企业管理的公共事务只限于企业自身，其“公共性”十分有限，相对于全社会的公共利益，企业是社会中的一个利益质点，要追求自身利益，因此，企业行政是以“私利”为出发点和目标。另外，政府管理行使的是来自社会的公共权力；企业管理权是来自财产所有者授权的“私权”。两分法的政治行政观以及管理行政观的提出，一定程度上触及到上述异同，是我们科学地理解和界定公共行政概念的基础。
综上所述，行政作为国家的管理活动，内在地包含着“政治”和“管理”两个基本点。一方面，行政与政治有着不解之缘，它以政治为前提，是在立法确立的大框架下，将政治决策加以真实的兑现，以维护和实现公共利益；另一方面，它又以操作为主要特征，是对国家公共事务实施管理的活动过程，通过科学的管理方式和手段以实现高水平、高效能的管理是公共行政内在的要求，它直接决定着公共利益的实现程度。据此，可以把公共行政定义为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。这个界定包含如下内容：其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。只有它们才有权实施国家行政管理权。其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。由于公共事务体现了社会成员的共同需求，涉及全社会的公共利益，因而公共事务的实质是公共利益。为了管理国家及社会的公共事务，政府也需要对政府自身事务进行管理。第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。行政的管理特征使它必然要追求效率，但是追求效率是为了更好地服务于公共利益，实现社会的公平、公正的价值取向。在效率和公平的关系中，效率是手段，公平是目的。第四，宪法和法律是公共行政的依据。政府的一切活动不能违反和超越国家大法，必须在法律的框架下对社会与自身的公共事务实施管理。第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式，制定政策和实施政策构成政府管理的基本过程。
二、行政管理学的研究对象和特点
（一）行政管理学的概念和研究对象行政管理是政府管理国家公共事务的活动，是一种“国家的组织活动”。行政管理学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系，有自己独特的研究领域和研究对象，它是研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学。也就是说，公共行政学要通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政的规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益。
（二）行政管理学的特点行政管理学作为一门理论与应用相结合的学科，其学科特点可以主要归结为以下几个方面：
（1）政治性和社会性。公共行政活动是国家活动的一部分，是社会上层建筑的一种功能，它必然要为统治阶级的意志和利益服务。但是公共行政学研究社会公共事务管理的规律，具有社会性，这些规律可为不同性质的国家管理者所通用。
（2）综合性与独立性。政府管理面对的是全社会的公共事务，涉及社会生活的方方面面，与此相一致，研究公共行政学就要具备多学科的相关知识，如政治学、管理学、法学、经济学、社会学、哲学、心理学等，同时还要将当代科学技术的理论与方法，如系统论、信息论、控制论、网络技术、计算机控制等融入公共行政科学中，综合性是该学科的最大学科优势和特征之一。但是综合性不能否认其独立性，公共行政学有自己独立的研究对象、范畴和体系，是其它任何学科所不能替代的。
（3）应用性和理论性。行政管理学不是纯理论的思辩性学科，它的研究课题来自公共行政活动的实际，其总结的管理原则、程序、技术方法等也具有很强的实践性、操作性，它广泛运用于政治、经济、文化和社会生活的各个领域。但是作为一门独立学科，它是由特定的范畴、原理、原则构成的理论体系，从而具有理论性。
（4）权变性和规范性。公共行政学研究的内容、重心、理论和方法不是一成不变的，它要随时代的进步而演变和革新。但是公共行政活动是依法行使国家权力，其管理规律的反映的原理、原则、机制、方法等都具有规范性，表现为依法进行管理，约束和调节人们的行为和社会关系。
三、行政管理学思想的演进
关于公共行政学的发展阶段学者们根据不同标准有着不同的划分，我们主要是以研究重心的转移为依据将公共行政学的发展划分为以下四个阶段。
（一）提出和创立时期行政管理学的基本思想（1887年——科学管理运动兴起之前）
公共行政学的诞生是同威尔逊的名字联系在一起的。1887年，威尔逊在美国的《政治学季刊》上发表了他的著名论文《行政学研究》，这篇文章的问世被认为是公共行政学产生的标志。威尔逊的思想经由古德诺加以系统论证，形成了被公认的公共行政学传统，并对公共行政学以后的发展产生了深远影响，这种影响一直持续到20世纪60年代。
威尔逊的开山之作《行政学研究》一文，以政治与行政的区分为基础，提出建立公共行政学学科的必要性、研究的目的、任务以及研究方法，其主要的思想观点是：
1．提出公共行政学研究的必要性、研究的目标及任务。威尔逊指出，长期以来，所有的政治学论着仅仅围绕政府的构成方式、国家的性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权等问题进行思考、争辩和论证，行政管理则被看作为是“实际工作中的细节问题，只需在专家学者们就理论原则取得一致意见后由办事人员进行处理”，所以一直未受到人们的重视。其原因在于，长期以来“麻烦的事情几乎都出在政府结构方面，因此结构问题就成为吸引人们思考的焦点。当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意的问题。那时侯政府的职能很简单，因为生活本身就很简单”。但是随着社会的发展，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务”。如果说我们“在以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来，那幺在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无以伦比的高峰”。“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”，“我们的政府如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其经历和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。……我们现在面临着需要更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”。威尔逊进一步指出，“在与行政职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”，“所有相类似的政府，它们在行政管理方面的合法目的也是相同的”，因而可以把行政作为一个相对独立的研究领域，采用科学方法寻找其规律性，找到为人们所认同的、适用于所有政府“进行良好行政管理的规则”的普遍的理论，以建立一支训练有素的文官队伍，从而把那些没有经过训练而仅仅依靠经验办事的人员，“从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来”，以“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”。“这就是为什幺会有这样一门学科的理由之一”。
据此，威尔逊明确提出公共行政学的目标和任务，“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什幺工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面的尽可能少的成本完成这些适当的工作”。威尔逊还特别强调，公共行政学的研究不能只局限于“纯粹技术细节的那种单调内容”，要研究和形成“行政管理比较高深的理论”。因此，“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使她们深深根植于稳定的原则之上”。
2．主张政治与行政相分离。在威尔逊之前，作为公共行政学研究对象的行政概念一直是包含在政治概念之中的，因而也不可能有一门独立的行政科学。威尔逊相信，将政治问题和行政问题联系在一起是政党分赃制的弊端所在。他认为，政治领域和行政领域完全可以泾渭分明地划分开来，行政人员工作的专业技术性使之独立于政治之外，这样可以减少政党分赃制的弊端。基于这一信念，威尔逊提出了政治与行政、行政与宪法的关系的见解：“政治是‘在重大而且普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为”。“行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外，行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构”。“行政管理是政府工作中极为显着的一部分，它就是行动中的政府，它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的那部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”。对于宪法问题和行政管理各自的侧重点问题，威尔逊认为，前者关注的重点是“政府调整必须适合宪法原则”，后者关注的则是“仅仅为了灵活适应上的方便，对于可以改变的目标所作的政府调整”。在将政治和行政区分为“政务”和“事务”的同时，威尔逊进一步提出了他的行政集权的理念：“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。……只要权力并不是不负责任的，那它就决没有危险性。如果权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就会被弄成是不负责了。但是，如果权力是集中在各部门的首脑和部门所属各机关的首脑身上，那它就很容易受到监督和质询”。
威尔逊在区分政治与行政不同职责的同时，也涉及到两者之间的联系：“行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它的较高原则，它与政治智能所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。对于行政管理与国家宪政制度的关系，威尔逊认为两者“并不完全是‘意志’与相应‘行动’之间的区别，因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工具。这是一般决策和特殊手段之间的关系”。
威尔逊的上述观点勾画出公共行政学研究对象的大致框架，而政治与行政两分法则是这一框架的重要基础。
如果说作为公共行政科学产生的重要基础的政治与行政相区分的观点在威尔逊那里还是一个粗略的划分，他没有对此进行实际研究，也没有提出政治与行政这两者之间关系的系统的分析和理论论证的话，那幺在古德诺那里，这一缺憾得到了弥补。1900年，古德诺在其《政治与行政》一书中，对政治与行政的分离理论进一步作了系统发挥，这就为创建系统的公共行政学提供了理论基础。古德诺定义了行政与政治的不同作用，阐明这两者是完全能够区分的。因为在所有的政府体制中都存在着“两种性质截然不同的政府职能”，“政府的这两种职能可以分别称作‘政治’与‘行政’。政治或政策与国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”。即使是在君主制政府中分工的需要也都使区分这两种功能成为不可避免。古德诺还批评了孟德斯鸠的三权分立原则，提出政治与行政的协调机制。他认为，一个政府机关只行使其中的一种权力是一种极端的形式，“这种极端的形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府职能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。“一种行为准则，即国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什幺也不是，只是一纸空文”。因而政治必须对行政有一定的控制，但是，这种控制又是有限度的，“如果这种控制扩及行政事务中的所有公官员，政府就会失去效率，并对很多事情失去处理能力，而这些事情只有政府才能有效地处理。” 在“法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪”的现实情况下，古德诺认为，“要使政府协调的运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。” 政党就是保证政治职能与行政职能之间协调的这种力量。为了克服当时盛行的“政党分肥制”所带来的不良后果，古德诺提出要对文官制度进行改革，以保证文官队伍的“政治中立”。
由威尔逊提出，被古德诺进行系统理论论证的政治与行政两分法观点强调政治导向利益分配，而行政导向中立、效率、应用，把行政归结为技术性和应用性，使其管理特征突现出来。两分法的实践意义在于“使行政发展和裁量……其范围通常是相当广泛的……合理的发展成一个性质截然不同的领域，摆脱了政治的干涉和介入。两分法成为进步党改革的重要工具，它在将职业化、专门技能和功绩制的价值观引入现行的政府事务管理的基础上，为公共活动的新标准提供了发展空间。” 两分法的理论意义一般通常被认为是从四个方面为行政科学的产生提出了学科论证的基础：
其一，政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程。
其二，行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上。
其三，关于“行政”的科学研究可以寻找类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学。
其四，行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。
不难看出，威尔逊与古德诺是公共行政学的拓荒者，尽管他们没有提出公共行政科学本身的若干范畴和具体的研究内容，但是却奠定了该学科产生和得以存在的理论基础和研究的传统，政治与行政两分法就是被公认为公共行政科学的重要传统，而公共行政科学的理论体系和研究的具体内容，主要是以后的思想家们建构的。
（二）传统行政研究时期公共行政学的基本思想（科学管理运动兴起——19世纪30年代行为科学兴起之前）
20世纪初，由泰罗倡导的科学管理运动的出现意味着企业行政从企业的经营活动中分离出来。在当时，无论是强化政府职能的要求促使公共行政的独立，还是工商管理运动的兴起导致企业管理（行政）的剥离，都表明对公共事务的管理已成为关系利益共同体的共同利益的突出问题。不过，政府行政涉及的是全社会各阶级、阶层的共同利益，企业行政指向的是企业内部劳资双方的共同利益。问题在于，将不同利益群体粘合为利益共同体的粘合点的选择以及粘合手段的应用无疑是其关键问题。也正是在这里，泰罗的效率理论和韦伯的组织理论提供了较为有效的分析工具，在一段时间内得到普遍认同，成为传统时期行政科学理论的实质内容。
1912年，泰罗在美国众议院的证词中阐述了他的科学管理的宗旨在于提高效率：“存在一个完成所分配任务的最佳方法，科学管理就是寻求一种增加产量最快、最有效率、最少疲劳的生产方法”。在泰罗的效率理论中，成本核算、计件工资、时间研究、动作研究等占有重要地位，由于将科学的方法引入生产过程，泰罗的理论也被称为管理技术学派。然而泰罗本人更注重的是提高效率所带来的成本的下降和利润增加的结果，因为这对于劳资双方都是有利的，符合双方的共同利益。而增加利润就要设法提高劳动效率，即采取科学的方法设计、配置一切生产要素，合理规定生产过程，使每个工人的作业行为都合乎理性和科学的标准。泰罗把效率置于优先地位，并通过提高效率来增进劳资双方的共同利益，使之粘合为稳固的利益共同体的思想，不论是否完全可行，它重视效率在行政过程中的作用，把追求效率看成行政管理的一个目标，却颇为有益。
在将效率确定为利益共同体的粘合点的前提下，接下来的问题是如何提高效率？泰罗所强调的时间研究和动作分析显然不具有一般意义，而韦伯的名著《社会组织与经济组织理论》（1922）却提供了如下准则：职位和职权的非人格化原则、组织形态的层级化原则、组织运作的法规化原则、工作人员的专业化原则。这些原则交互作用，共同支撑起以“合法权力”为特征的“官僚制”。按韦伯的看法，实行官僚制的组织，无论是社会组织或经济组织，其“精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中，一切都提高到最佳点。” 尽管韦伯本人不象泰罗和法约尔那样有丰富的实践经验，他在生前也并非名望远扬，然而他提出的具有强烈政治学、社会学色彩的组织理论，却为大型社会组织中提高行政效率提供了一种理性模式，因而有时被誉为“现代组织理论之父”。他的官僚制理论也被认为是传统行政模式的最重要的理论原则，“传统的公共行政理论在形式和方法上完全是和（韦伯的官僚制理论）一致的。”
正是泰罗和韦伯的效率理论影响到公共行政领域。1926年，美国学者怀特的《行政学导论》出版，作为美国第一部公共行政学教科书，它的问世意味着行政科学的理论体系建立起来。《行政学导论》一书全面反映了传统时期公共行政学的理论观点，被认为是与威尔逊的《行政学研究》一样，对公共行政学成为一个独立的研究领域起了重要作用。怀特指出，“行政管理是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理”，他把公共行政的目标明确表述为：“公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效的利用……良好的行政千方百计追求的是：消除浪费、保护材料和资源、迅速而圆满地完成公众的目标。” 怀特的公共行政学理论也是围绕效率准则来建立的，他所关注的是影响行政效率的组织、人事、财务及法规几个方面，因此，行政组织、人事行政、财务行政和行政法规构成怀特公共行政学理论体系的基本内容。怀特把效率作为公共行政学追求的目标，除了受到泰罗、韦伯效率理论的启示外，也反映了当时在由“议会主导”型国家向“行政主导”型国家转变过程中所出现的一种矛盾，即政府自身管理状况与公众对政府要求之间的矛盾。一方面，工业化、城市化带来了一系列前所未有的、与社会成员息息相关的复杂社会问题，需要政府处理，由此而使政府职能扩大、权力增加、责任加重；另一方面，政府及其工作人员却存在着冗员充斥、素质不高、管理混乱、效率低下的问题，以致腐败盛行，公共资金浪费巨大，甚至公共工程承包合同中时有贿赂。这种矛盾不仅影响到政府的“形象”，而且影响到社会各集团矛盾的激化。怀特强调行政效率并把它作为公共行政的一个目标，实际上正是想通过增进公共福利的途径获取公共利益，从而使政府与居民、居民与居民之间粘合为稳定的利益共同体。
此外，围绕效率中心，这一时期还有诸多可圈可点的行政管理思想：法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和组织管理的14项原则，古立克提出的、带有总结性的管理七职能（POSDCORB）的思想和科学管理原则，魏罗毕在1927年出版了《行政学原理》一书，对政府的财务、预算和物资管理的研究等，这些思想都是在效率的大目标下，从不同角度丰富了公共行政学的理论大厦。
可以看出，传统时期的公共行政学思想以关于行政效率和行政组织的研究为特征，它关注的中心问题是，用什幺样的组织方式来保证行政效率的提高，效率作为公共行政学追求的最高目标，构成公共行政学思想的又一理论传统。正如古利克所说：“在行政科学中（无论是公共行政，还是私人行政），基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”
以政治与行政两分法和效率目标为基本点建立的公共行政学理论，既反映了传统时期公共行政学的理论贡献，又带有那个时期不可避免的明显缺陷：它将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对行政过程的影响；它用封闭、静态的研究方法研究组织结构，忽视了组织与环境的关系；它过分推崇效率原则而忽视了行政活动中公平、公正的最高价值取向。美国学者文森特·奥斯特罗姆在他具有影响的《美国公共行政的思想危机》一书中，将传统公共行政学思想称之为威尔逊——韦伯范式，他指出这一思想的基本特征是：“单一权力中心”、“层级（等级）结构”、“政治与行政的严格分离”。如果说传统公共行政学思想曾经顺应和推动了工业化社会的发展，那幺，随着社会变迁和公共行政学的进一步发展，威尔逊——韦伯范式的弊端逐步暴露出来，受到越来越多的批评以致激烈抨击，到20世纪60年代后，威尔逊——韦伯范式逐步为一种新的范式：“民主行政范式”所取代。
（三）、20世纪中期的行政管理学思想行政管理学思想的进一步发展，得益于政策科学和有限决策论的出现，它们把行政活动中的公共政策问题和行政决策问题突现出来，成为行政理论中更加引人注目的内容。
对政策科学做出重大贡献的是拉斯韦尔和德热。拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的新近发展,（1951）被认为是政策科学产生的标志，德热的《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《关于政策科学的设想》（1971）则被认为是政策科学的“三步曲”。他们的基本思想是，把诸如国防、经济计划、技术开发、空间探索、城市发展、环境污染、教育、交通、贫困乃至种族关系、犯罪治理等公共政策问题，都作为跨学科问题，从“政策制定系统”的角度加以研究。这种研究之所以必要，不仅是因为它们涉及大范围的公共利益从而引起公众“与日俱增的关注”，也不仅是因为长期以来的“政策决策方式”不能提出令人满意的政策，更因为“现代科学无法适应制定政策的紧迫需要，并且不能适当地处理科学知识、政治权力以及知识与权力的社会含义之间相互关系的问题。”只有在政策分析中引入如下因素才能使政策选择符合要求：（1）政策制定模型分析；
（2）价值分析；
（3）超理性因素分析；
（4）政治可行性分析；
（5）交叉文化分析；
（6）未来研究。
鉴于上述因素的复杂性，70年代发展起来的政策科学正与40年代以经济学和数学为基础发展起来的系统分析融合起来，并把“政策战略”、“政策分析”、“政策制定系统的改进”、“政策估价”、“政策科学的进展”作为其方法论重点。 尽管政策科学中较少涉及政策制订的制度背景以及相应的体制性条件，然而它对公共政策重要性的强调以及制定方法的探索却颇为有益，因而政策科学在60年代已影响到政府政策的制定，70年代以后甚至开始影响民间私营部门。
对有限理性决策论做出重大贡献的是西蒙。20世纪30年代，梅奥依据著名的霍桑实验提出“社会人”假设的理论，标志着行为科学产生。与规范性研究方法不同，行为科学是用实证性的方法研究组织管理中人的行为以及行为过程，人和人际关系被纳入研究视野，拓展了行政管理研究的新的领域。马斯洛的人类需求层次理论、麦克雷格的X——Y理论、赫茨伯格的双因素论等都是其直接的成果，然而行为主义的方法引入行政活动研究所产生的最为重要的理论成果之一，是有限理性决策论的提出。西蒙的名著《管理行为》（1947、1975）被认为是决策学派的代表作。在西蒙看来，传统的公共行政学尤其是所谓的行政原则，仅仅是一种规范性的理论，它只涉及行政组织的表面现象，却无法解释组织的本质问题。西蒙借助行为主义方法，从人的有目的的实践活动出发，将管理活动看作是以决策为中心的一系列行政行为过程，认为公共行政学主要就是研究行政行为特别是决策行为，并围绕行政决策的研究，力图建构起新的公共行政学理论体系。“西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。” 西蒙的有限理性决策论集中反映了他的主要思想，这就是，在各种社会组织（政府组织、企业组织、志愿者组织）的各种管理职能中，决策制定和执行是共有的职能，以致可以用“管理即制定决策” 的命题来突出决策的重要性。而决策并不是“不可分解的基本单位”，应视为由事实前提和价值前提“推出结论的过程”。这些前提如何引入取决于决策者所处的“信息条件”。由于人的信息存取能力和计算能力的限制，不可能“具备关于其所处环境各有关方面的知识”，也不会确定地计算出,哪个方案可以达到其偏好的最高点”，因而全智全能的理性行为是不现实的。组织的作用就在于营造合适的信息条件，通过权威、忠诚心、效率准则、通告、培训等途径，向组织成员提供用于决策的事实前提和价值前提，以补偿理性的不足。在这个意义上，西蒙将组织定义为“人类群体当中的信息沟通与相互作用的复杂模式。” 如果组织的信息条件良好，能使组织自身及其成员的“注意力”得到保护和恰当应用，就会形成上下左右均协调的“决策丛”，进而带来普遍满意的效率和效益。有鉴于此，充分关注组织的环境，努力改进适应环境的组织决策，并寻找使组织决策与其成员决策相协调的管理模式，就成为管理中要解决的基本问题。尽管西蒙本人对事实与价值、政策与管理、政治与行政关系的解说并非清晰无误，尽管有限决策论对组织的动态性并未深入研究，然而西蒙对决策的心理基础、决策结构、决策程序、决策效率所进行的开创性研究，却产生了重大影响，并因此而荣获诺贝尔经济学奖。政策科学和有限理性决策论的出现，标志着行政理论正经历着两种转向：公共政策转向和行政决策转向。
公共政策转向意味着从传统公共行政学的效率优先转向公共政策优先，即在“公平”的公共政策的前提下追求效率。政策科学所强调的模型分析、价值分析、超理性因素分析、交叉文化分析等，其实质都是进行需求权衡和利益权衡，以便寻找“公众认可”的、能为不同利益集团所接受的公共政策。特别是在涉及面大、影响深远的问题上，政策的公平性更加令人关注。这种转向反映着市场失灵所带来的公平性和外部性问题日益突出。20年代和30年代发生在西方国家的经济危机表明，市场本身不仅难以自动地把要素配置到最有效的水平，而且市场竞争所带来的失业、贫困、两极分化会危及社会的安定和正常生活。40年代以后经济增长过程中日益严重的外部性问题又表明，无论外部经济或不经济都不仅损害效率，还会带来区域性乃至全球性的资源环境灾害。在这种情况下，那种把政府仅仅视为政策被动的执行者和“产权维护者”的传统观点受到挑战，凯恩斯主义由此登台亮相。在凯恩斯看来，总需求量、消费函数、投资决定、价格和工资的“粘性”、失业与通胀等既相互联系，又由于个人持币动机不确定，使宏观经济总量难以实现自然均衡，因而政府通过各种政策加以干预是不可避免的选择。凯恩斯主义的流行，使得政府提供政策的职能显得异常重要，宏观政策（例如财政政策、货币政策、收入政策、人口政策等）和微观政策（例如价格政策、消费政策、产业政策、税收政策、福利政策等）的制定成为行政活动中备受关注的内容。如何通过公共政策来协调各方面的利益，也成为优先被考虑的问题。政策科学实际上是对这种状况的理论响应，它表明公共政策已成为行政理论中的重要内容。
行政决策转向意味着从组织结构优先转向决策结构优先，即在合理决策结构的基础上设计组织结构。西蒙在《管理行为》中曾对当时流行的管理原则（包括韦伯组织理论中的专业化原则、层级化原则、管理幅度原则）进行过批评，一方面他认为这些原则“象谚语那样，总是成对出现，无论对哪个原则来说，我们差不多都能找到一个同样有道理、同样可接受的对立原则”,另一方面他又认为，“差不多所有东西都是可以补救的”。 补救的方法就是引入决策结构，通过决策程序机制的创造以及决策的合理分工，对事实前提进行恰当比较，对价值前提进行充分权衡，从而找到能满足“由组织角色所施加的约束或约束集合”的行动方案。特别是担负大量公共事务的行政组织，如果其决策结构不良，那幺僵化的组织结构将会成为合理决策的障碍，其“总体效率”不会高。决策结构优先的思路，反映了20世纪中叶以来社会节奏加快以及自主意识觉醒的状况。一方面，社会分工的细化和市场竞争的激烈，要求社会组织做出迅速反映和及时决策，另一方面，普遍觉醒的自主意识，又要求把每个人都看成独立决策的行为主体，在这种情况下，韦伯所主张的“官僚制”显得弊端重重，它平衡而僵化的组织结构显然难以对环境做出适时反应，它靠规章约束、经济奖惩、诱因激励等手段维持的简单命令——服从关系也显得难以完全规范人们的行为方式。有限理性决策论实际上是对这种状况的理论响应。它表明行政决策已成为行政理论中的重要内容。
西蒙有限理性决策论的提出在公共行政学的思想发展中被看作具有转变传统的意义，《管理行为》被认为是在西方公共行政学的发展中具有里程碑性质的著作,它抛弃了传统理论所确立的所谓的行政原则，并且引入决策中的价值前提试图矫正政治与行政两分法的缺陷，沃尔多称该书是“40年代行政学转变时期的主要著作”，“它代表着与行为主义相关联的观点和方法对公共行政学所做的直接而强有力的冲击。” 但是，西蒙并没有完全超越传统，他坚持了早期公共行政学的许多基本信念，特别是坚持将事实与价值、手段与目的分开，将价值因素仍然排除在公共行政学的研究之外，未能真正超越公共行政学的传统信念。正因为如此，沃尔多称《管理行为》是一本“自相矛盾的既激进又保守的著作。”
可以看出，20世纪中期的公共行政学以关于公共政策和行政决策的研究为特征，它关注的中心问题是，用什幺样的决策机制来保证公共政策的满意性，以此为基础，进而探究有效的行政组织和高能的行政效率。
（四）、60年代后的行政管理学思想尽管政策科学极力倡导令人满意的公共政策，尽管决策学派极力倡导令人满意的决策结构，然而西方社会的公共管理却远非令人满意。突出表现在如下两个问题上：
其一，凯恩斯主义失败。凯恩斯所主张的国家干预主义曾带来过普遍的乐观主义估计，认为只要国家恰当地干预经济和社会生活，社会福利将会不断增加，公共利益将会不断发展，因而50年代以来西方国家政府都大规模地对经济和社会生活进行过干预。但是，60年代以来的情况却表明，政府职能的扩张非但没有带来普遍的社会福利，反而加剧了西方社会经济的“滞胀”局面，结构性失业和通胀成为两难问题。到60年代末，凯恩斯主义所带来的幻觉逐渐破灭，用布坎南的话说：“凯恩斯学说60年代初达到顶点，到60年代后期美妙的音调也消失了。”
其二，政府失灵。凯恩斯主义失败的一个原因是，它假定政府能够代表公共利益弥补市场缺陷，矫正市场失灵之处。实际上，西方政府在其职能扩张的过程中，不仅出现了机构臃肿、管理失控、官僚主义和效率低下的问题，而且还发生了如下现象：公共产品的政府垄断降低了资源配置效率；政府过度干预经济导致公共权力异化、寻租和更加严重的腐败；“内部性”推动政府预算最大化、自我扩张；官僚利益及利益集团的介入使公共政策的制定和执行失误频频。面对诸如此类的现象，出现了对政府管理公共事务是否有效的疑问，用经济学家格瓦特的话说：“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由。” 凯恩斯主义失败和政府失灵造成的直接结果是政府财政赤字居高不下，出现的财政危机，政府机构失调、失控导致的管理危机，以及公民对政府的信任危机。严峻的现实对公共行政学以及政府管理的模式提出挑战。以60年代末出现的新公共行政学为转折，意味公共行政学传统的主导地位的终结和公共行政学发展新的方向的开端。此后70年代在经济学土壤中逐步发育起来的新制度学派以及与之相关的公共选择理论，日益引起了人们的广泛重视，被视为行政理论发展中的一个新方向，并构成西方世界兴起的公共管理运动的主导性理论基础。
1．新公共行政学新公共行政学也称为新公共行政运动。1968年，由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，一群青年行政学者聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域，他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，不满于POSDCORB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB、MBO及其它强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。他们的基本思想是，要以社会公平作为核心的价值，建构一种入世的、改革的、具有广泛民主的新公共行政学，其主要观点是：
（1）社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。新公共行政学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。关于社会公平作为公共行政核心价值的意义，弗里德里克森曾做出高度概括：“社会公平是我们用一系列价值偏好，包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语。社会公平强调政府提供服务的公平性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应（responsiveness）而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其它学科的交叉以实现对解决相关问题的期待……。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。” 据此，新公共行政学提出自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。
（2）以社会公平为核心，致力于突破传统公共行政学以政治与行政两分法为基础的思维框架。新公共行政学拒绝“政治中立”的观点，认为行政系统游离于政策制定之外的状况根本不存在。行政人员既从事行政执行，也从事政策制定，“行政管理者不是中性的。应责成他们承担责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。” 对行政人员的决策地位的认识采取积极态度，有助于提高行政机关及其人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，更以主动的态度设计政策议程，并使用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
（3）主张建构新型的政府组织形态。新公共行政学认为，组织结构与功能状况关系到公共服务的质量，而传统的官僚制组织体制已经造就了一种超稳定的能力，使政府失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众。因而需要寻求以顾客导向、应变灵活和回应性强的组织形态。这样，分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、责任扩大、顾客导向、组织发展成为新公共行政学分析组织问题的一些基本概念 。 他们还主张用诸如行政分权模型、居民控制模型、讨价还价模型等组织模型，对现有科层制组织体系，尤其是组织结构进行改造。
（4）对于公共行政学的研究范围和内容，新公共行政学认为，两分法使得行政研究的焦点局限于行政机关的预算、组织和管理、人事以及大量其它中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要，因而过于狭窄，过于以“组织内部”为取向，理论上过于空洞。这就需要从一种全新的角度对行政现象进行分解，通过重新定义分配过程，整和过程、边际交换过程和社会动机过程，来适应和改善公共行政学。
（5）主张民主行政。新公共行政学认为，民主行政的核心在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。民主行政要求公众需要是行政系统运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。他们期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即建立民主行政的模型，并主张通过行政改革使民主行政得以实现。
新公共行政学的理论主张对公共行政学的发展有着重要影响，尤其是关于公共行政的价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政的中心议题。
2．新制度学派在新制度学派的发展中，诺思和他的同事们起了重要作用，他与托马斯合着的《西方世界的兴起》（1973）、他与戴维斯合着的《制度变迁与美国经济增长》（1976）被认为是该学派的优秀著作。新制度学派在将社会及经济的变迁归结为是制度的变迁的前提下，强调制度是对社会需求的一种响应，是一种服务性供给，它的功能在于增加行为的确定性，降低经济活动以及一般社会活动中的交易费用，从而“提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入，或提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人（或团体）可以合法竞争的方式。” 因此，制度变迁既取决于技术、经济、社会的需要，又是推进技术变迁、社会变迁及经济增长的关键因素。然而制度变迁是“一种费用昂贵的过程”，既要支付制度产生的费用，也要支持制度的维护和执行的费用，仅当这些费用低于由制度变迁而带来的个人净收益时，制度变迁才会自发发生。在大多数情况下，制度作为一种公共品，其实际供给会少于最优供给，政府的一种职能就在于采取行动“矫正制度供给不足”。但是，国家强制推行一种制度是有条件的，仅当掌权者的预期收益高于他强行推行制度变迁的预期费用时，他才会采取行动消除制度不均衡，“即按税收净收入、政治支持以及其它进入统治者效用函数的商品来衡量，强制推行一种新制度安排的预期边际收益要等于统治者预计的边际费用。没有人可以担保效用最大化的统治者会有激励去履行那些增进制度安排的政策，以达到使作为整体的社会财富最大化。”
新制度学派的这些见解，虽然未对一个社会中根本的制度与在根本制度下衍生的其它制度做出明确区别，虽然也未对经济活动中的效用最大化与行政活动中的效用最大化做出区别，然而，它却对政府以及一般公共管理的功能和行为方式提出了一种新的解释方式，并由此涉及到先前行政理论较少涉及的行政体制以及行政人员的行为模式问题。
3．公共选择理论如果说新制度学派是在分析经济增长的制度性原因时涉及到了政府职能及公共管理的问题的话，那幺，公共选择理论则是直接运用经济学方法研究公共行政活动的产物。它的倡导者布坎南在其纲要式论着《自由、市场和国家》（1984）中明确指出：公共选择是“从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”的一种政治观点，构成这种观点的两个基本要素是“复杂交换范式”以及“关于个人行为的经济人假设。”
按照复杂交换范式，政治乃是一种复杂交换的市场，它与奉行自愿交换和等价交换的的原则。与经济市场不同之处是，财富、地位、非自愿强制权力等因素的介入，有可能使权力和财富拥有者凭借其优势资源获得权力效用和纯租金，从而损害选择过程及其结果的公正性和公平性。因此，如何建立自愿的、各方均可接受的制度和规则以便为公共选择提供基本依据，就成为复杂交换中的首要问题。由此出发，公共选择理论强调对规则本身的选择比既定规则下的选择更为重要，“一场游戏由它的规则限定，而一场较佳的游戏只产生于改变规则”。在这种观点下，公共选择理论把宪法、宪法选择、法律构架、决策规则等看成最值得关注从而也是政府应当首先解决的问题。至于其它问题（甚至包括一部分公共产品的提供）则可以通过其它公共机构乃至市场去解决。
按照经济人假设，被授权代理国家或政府行事的公务人员，并不是天然的“公仆”，他们同样是以“自己的权利最大限度地追求纯财富的人”，只有在宪法、法律中设计出“能制约赋予他们权力和他们在那些权力范围中的行为”的条款，才能将公职人员的行为限制在公共利益的限度内。尽管公共选择理论淡化乃至在一定程度上忽视了政治行为、行政行为与经济行为之间的差异，尽管把行政过程完全市场化、行政产品完全商品化、把行政决策大部分个人化也失之偏颇，然而，它对国家大规模干预经济活动的弊端，以及由此而造成政府失灵现象的理论解释有可取之处。它提出的许多对策（诸如投票的战略、决策规则的选择、公共权力的监督、公务人员的激励与约束）也颇有建设性。也许是基于这些原因，公共选择理论的倡导者布坎南也获得了诺贝尔经济学奖。
无论新制度学派或公共选择理论，它们共同强调的是：制度供给和秩序供给较之政策供给更为重要；公平正义供给较之社会保障供给更为根本；制度效率较之组织效率也更为有效。而为着提供公平正义的制度以谋求制度效率，行政体制以及与之相关的公共权力和公务人员的行为模式问题，必然会成为行政理论中的重要内容。
综上所述，公共行政学的研究始终是以将不同人、不同利益集团粘合为利益共同体的公共事务为对象，以利益的协调和实现为中心问题。随着社会环境变化引起行政活动的公共价值取向的变化，利益共同体内部关系的变化以及粘合点与粘合手段选择的变化，公共行政学的内容不断丰富。当前公共行政学是以研究行政体制和公共权力、行政决策和公共政策、行政组织和行政效率为基本内容而展开的。
