第五讲 人事行政（6学时）
学习要求：
1、了解人事行政的概念、演变与作用。
２、了解人事行政的理论依据、发展趋势与原则。
３、掌握中国国家公务员制度的特点和内容。
学习重点：
1,人事行政的历史演变与发展趋势
2,人事行政的理论依据
3,中外公务员的区别
一、人事行政的演变与作用
（一）人事行政的概念人事行政（Personnel Administration）的含义，有广义和狭义之分。
所谓广义的人事行政是指国家人事行政主管部门依法对国家机关、事业单位和社会组织的人事工作所进行的宏观的、综合性的管理活动，包括对各类公务人员、专业技术人员以及机构编制工作的管理。
所谓狭义的人事行政则是指各级政府机关的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对国家公务员所实施的管理活动，包括对国家公务员的录用、分类、考核、奖惩、任用、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休、以及工资、福利、保险等方面的具体管理。本章所讲的人事行政，主要涉及狭义人事行政的基本内容。
人事行政与人事制度有着明显的区别。人事制度多偏重于关于组织成员的法定权责关系以及法令规章的制订，其基本特征表现为静态性。而人事行政除了有关制度方面的规定外，还包括对国家公务员管理的具体实施和技术方法，其范围远比人事制度广泛得多，且表现为动态性特征。
（二）人事行政的历史演变
作为行政管理活动的重要内容之一，人事行政是伴随着国家的产生而形成的。在原始社会，没有国家，没有政府，自然不可能产生人事行政。当时的社会组织，不过是松散的狩猎队群，氏族首领身处在队群之中，不脱离生产劳动，没有特权，即使处理公务，也十分简单，几乎与处理个人私事没有什幺区别。而国家产生以后，高居于民众之上的统治阶级开始承担起社会管理的责任，同时也需要对统治阶级自身进行管理。于是，在掌管政府的官吏中间逐渐形成了一些具体的管理制度和方法，例如确立官职的品位和俸禄等等，人事行政活动由此而产生。
综观人类行政管理发展史，人事行政形式多样，丰富多彩。但总体上来看，主要经历了三种不同的形态：即宗法型的人事行政、官僚型的人事行政和民主型的人事行政。
宗法型的人事行政，大体上产生和兴盛于奴隶社会，当时实行的是以宗法血缘关系为特征的世袭制度，形成“父死子继，兄死弟继”的世卿世禄制。任用官员注重门第、家世、出身和社会地位，把公职人员划分为森严的等级，彼此间不能互相流动。
官僚型的人事行政，是封建君主制度的组成部分。在封建社会，专制君主为了维护其专制统治，通过各种方式甄选忠实臣仆，在全国实行以君主为轴心，以权力为基础，以奖惩为杠杆的官僚统治。官员自成体系和集团，自上而下实行一元化控制，形成一种由上而下、由内向外的层级节制体系，在这种体系中，每个官吏都承担着君主赐予的某项责任，每个官吏都只对君主尽忠，只对上负责，代表君主实施统治。
民主型的人事行政，是西方资本主义的产物。其特点是公民在法律上和事实上都有平等的权利和机会竞选官职，各级政府公务员实行公开考试，择优录用，不受门第、出身、种族、党派和性别的限制，对政府公务员的管理有法可依，并有强有力的人事检察制度作为保障。19世纪70年代，公务员制度（即文官制度）在英国的率先建立，为民主型的人事行政提供了制度平台。20世纪40年代以来，公务员制度在欧美各国的广泛推行和日益完善，标志着民主型的人事制度的发展和成熟。
（三）人事行政的作用
人事行政在国家政权建设和行政管理中处于十分重要的地位，发挥着不可替代的作用。
首先，人事行政是立国安邦、巩固政权的根本大计。古人指出：“致安之本，惟在得人。”“能安天下者，惟在用得贤才。”综观人类历史，任何一个民族，任何一个阶级，要想得天下、保天下、兴天下，一靠人力，二靠财力，两相权衡，人比财更重要。正所谓“财用不足，非国贫；人才不竟，谓之贫。”政府的一切管理活动，包括行政决策、行政执行、行政沟通、行政协调、行政监督都要通过人的活动来实现。因此，能否科学地选贤用能，往往成为政府行政管理能否成功的决定性因素和关键所在。
其次，人事行政是政治文明建设的有效途径。随着人事行政科学化和法制化的不断推进，公民可以通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试，进入国家公务员队伍，参与政府管理和国家政治生活；公民有权对政府机关及其国家公务员的工作提出批评和建议，并对他们的违法失职行为进行申诉、控告、检举和揭发；公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降和任免、交流、回避等制度进行监督。所有这一切，无疑都会大大促进政治文明建设的步伐。
再次，人事行政是开发政府人力资源的重要保证。提高行政管理水平，有赖于造就一支高素质的、专业化的国家公务员队伍，有赖于建设廉洁、勤政、务实、高效的政府。而人事行政通过对国家公务员的录用、考核、任用等制度的具体实施，可以确保优秀人才不断地进入国家公务员队伍，不断优化国家公务员队伍结构，提高政府行政机关的行政效率；通过对国家公务员职务的升降、任免以及交流制度的实施，不断地调整着政府机构中人与事的结合关系，使大多数人能够人适其位，才尽其用，充分激发和利用国家公务员的内在潜能；通过对国家公务员的制度化的不断培训，有计划、有步骤地实行对国家公务员知识结构的更新和完善，逐步实现国家公务员队伍的专业化。此外，人事行政还通过国家宏观调控的方式，按照公平、平等、竞争、择优的原则，对人力资源进行充分开发和利用，达到社会人力资源的优化配置。
二、人事行政的理论和原则
（一）人事行政的理论依据
人事行政的理论主要来源于自20世纪以来管理学理论的发展。这些理论包括科学管理理论、人力资源理论、定量方法理论和系统理论等等。人事行政的各种管理理念和方法，实际上正是这些理论的具体运用和发展。
1．科学管理的理论
科学管理的理论主要由泰勒的科学管理理论、法约尔的管理职能理论和马克斯·韦伯的官僚结构理论等组成。
美国杰出的管理学家弗雷德里克·温斯洛·泰勒的科学管理理论，大体包括四个方面：一是将员工工作用科学的方法加以衡量，改变以往凭经验进行管理的做法；二是采用科学的方法选拔员工，并加强对员工的培训教育，以促使员工的不断成长与发展，改变以往对员工放任自流的做法；三是促进管理者与员工之间的真诚合作，以保证科学管理方法的贯彻与实施，改变以往管理者与员工之间经常处于对立的状态；四是管理部门与员工之间要有明确的责任分工，改变以往把一切责任全推给员工的做法。
科学管理理论在企业管理中获得了巨大成功，同时也给人们以极大的启发，引起了人们对科学管理理论的浓厚兴趣，在欧美和日本出现了一批科学管理理论的研究者和实践者，其中比较著名的代表人物有法国管理学家亨利·法约尔和德国社会学家马克斯·韦伯。
法约尔的管理职能理论，揭示了管理的5大职能和14条原则。5大职能是计划、组织、指挥、协调、控制。14条原则是分工、职权、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、合理的工作报酬、决策的适当集中、层级管制、人与事相适宜、公平、员工的稳定、首创精神、团队精神等。
马克斯·韦伯提出了一种权威结构的理论，并依据权威关系来描述组织的活动，还设计出一套官僚行政组织的理想组织模式。这种组织模式具有6个特点，即劳动分工、职权等级、公开选拨、建立规范的规则和制度、管理不受人为因素的干扰、管理者的专业化等。
如果说泰勒的理论主要是针对企业的话，那幺法约尔和马克斯·韦伯研究的重点则是针对整个社会组织的，他们的理论对人事行政理论的构建，起了重要作用，甚至现在许多国家的公务员制度仍然以上述理论观点为依据。
2．人力资源的理论
人力资源的理论包括早期的人力资源理论研究和行为科学理论。
早期人力资源研究的代表人物有罗伯特·欧文、雨果·明斯特伯格、帕克·福莱特和切斯特·巴纳德等人。他们的主要观点是：作为企业的经理应该懂得把钱用于提高劳动力的素质是最佳的投资；关心员工对提高效益和员工本人都是有利的；个人的潜能只有通过与群体结合才能充分发挥出来，否则将永远是潜能；管理者应致力于与下属相互之间的沟通，并尽其所能地激励下属的工作积极性。
在早期人力资源理论研究的基础上，逐渐形成了行为科学的理论。其代表人物有美国著名学者埃尔顿·梅尧、亚伯拉罕·马斯洛、道格来斯·麦戈雷斯、查尔斯·佩罗等人。
行为科学是基于对人类的心理过程的分析而确立的。行为科学理论认为，人的心理过程可分为动机（即人类为满足自身的愿望而产生需要的动机）、行为（即人类受其动机的支配而采取某种行为，又通过其行为求得自我表现）、结果（即人类通过自我表现的方式，产生行为的后果）等3个层次。他们指出，人类社会的进步、生产的提高和事业的发展，都是与人类心理过程发展的3个层次联系在一起的，或者说都是人类心理过程发展的必然结果。如果人们的愿望都得以充分实现，就会产生巨大的物质力量；如果对个人愿望都能给以尊重，就具备了建立和衷共济、精诚合作的牢固基础；如果能把个人的愿望同群体的目标密切结合起来，就可以促使个人和群体协调一致地向前发展。相反，如果人们的愿望受到遏制，他们就会消极怠工，甚至尖锐对立，公开反抗；如果只重视个人愿望而不顾群体目标，则整个群体就有可能陷入一盘散沙的境地；反之，如果只重视群体目标而不顾个人愿望，则整个群体就会缺乏凝聚力，就无法得到广泛的支持，一遇波折，便难以维持。
行为科学指导人事行政活动，必然发生以下理念和方式的变化。一是在管理方式上，由过去的注重于消极惩罚转变为注重于积极激励；二是在领导方式上，由过去的集权独断转变为平等民主；三是在管理者的影响力上，由过去的依赖权力转变为注重品格与能力。这样以来，在政府和公务员之间就会逐渐形成一种新型的关系：即密切合作与共同发展的关系，一方面，政府能够充分考虑公务员的工作环境、升迁途径、发展空间和劳动报酬；另一方面，公务员则应忠于职守、勤奋敬业、热诚服务，甘于奉献。
3．定量方法的理论
定量方法的理论，也被称为运筹学或管理科学。这种理论兴起于20世纪30年代，最初主要应用于第二次世界大战的军事活动中。大战结束后，许多方法便被运用到工商领域之中，进而被运用于政府资源分配的决策之中。
管理上的定量方法，包括统计学的应用、最优化模型、信息模型和计算机模拟等等。它在管理上的作用主要体现在管理决策方面，尤其是在计划与控制决策方面。不言而喻，定量方法对管理活动的作用，自然也包括对人事行政活动的影响。然而需要指出的是，它所产生的影响远远没有科学管理理论和行为科学理论那样大。究其原因，可能与定量方法比较复杂，一般管理工作者难于很快掌握有关。
4．系统理论
奥地利生物学家L·贝塔朗菲创立的系统理论对人事行政的影响是极其深远的。
系统理论的精髓在于其综合性、全盘性和生态性。按照这种理论来认识行政机构，就会发现行政机构本身是一个有机体，是一个开放的系统，它要受到社会各种因素及环境的影响，随着社会因素和环境的变化而变化。因而，人事行政管理要特别注意保持灵活性，管理者要因时、因地、因人、因事选择和采用不同的管理方法，决不能采用千篇一律的管理方法，单纯倚重于“制裁”，或者单纯倚重于“激励”，都是片面的。
另外，系统理论十分强调管理效率与效果的并重性。一般来讲，效率涉及的是活动的方式，效果涉及的是活动的结果。效率追求的是在资源利用时的低消耗，效果追求的是目标实现时的高成就。故而，系统理论所倡导的最佳管理应该是效率与效果的并重，只讲效率，不讲效果，或者只讲效果，不讲效率都是错误的，都会导致管理的失败。
（二）人事行政的发展趋势经济全球化的迅猛推进和网络技术的日新月异，给人事行政提供了崭新的管理理念、管理方式和技术工具，并促使人事行政理论与实践朝着以下思维路径不断发展：
第一，由消极管理走向积极管理。传统的人事行政活动主要是消极的防范与控制，在管理措施上注重制订各种法令、规章，并通过严格执行人事法规和采用严厉的管束方式处理人事问题。而现代人事行政则强调鼓励积极的发展与成长，把人力资源的整体规划与开发、工作人员兴趣的激发、人际关系的协调、合乎人性的管理、人才的培养和训练、工作内容的丰富化、学习性组织的建立等等作为重点，鼓励创新，追求卓越。
第二，强化民主管理。传统的人事行政活动多采用上级部门和机关首长决定、下级执行照办的集权制管理方式，致使管理僵化和缺乏弹性。现代人事行政受民主化浪潮的影响，强调重视、信任公务员，实行参与式管理，由用千篇一律的方式对待每一个公务员，转向承认他们之间的差别，进而用不同的方式适应这些差别。营造民主氛围，使每个公务员都有充分发表意见和建议的机会，有为保障自己权益而进行申诉和控告的机会，不断提高公务员的民主参与意识和社会责任感。
第三，注重人性化管理。所谓“人性化”，就是强调以人为中心的管理，强调人在管理过程中的作用。通过适当的方法和措施，使每一个工作人员均能与组织充分融合，充分激发工作人员的进取心和创新精神，进而提高工作效率和行政效率。
第四，重视人力资源的开发。当今世界，各国都把人力资源开发纳入可持续发展的战略范围，开发人力资源，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各国发展的重大问题。行政管理人才不仅是资本型、再生型和可持续发展型资源，而且是赖以为国民经济发展带来直接效益的有型资本。目前，人事行政正在实现由传统的行政事务性向现代的行政谋略性转变，通过建立继续教育、竞争择优、分配激励、考核评价、流动保障、配置市场化等机制，对政府人力资源实行整体性开发。例如我国政府人力资源管理机构调用多种高新技术，组建计算机网络信息系统，对行政管理人才实施科学的开发和管理，便是明证。
第五，追求管理手段的技术化。传统的人事行政管理主要运用“文房四宝”，以手工劳作为主。而现代人事行政管理正在走向办公自动化和计算机网络化。管理信息系统已经进入第四个发展阶段，建立和实现终端用户间的网络机制成为这一阶段的重点。借助于互交网络，任何一位人事行政管理工作者的计算机都可以与其它计算机进行通讯联系，形成所谓电子邮件、电子档案和人才全频道信息库等等。据科学家预测，管理信息系统的进一步发展可能会进入专家系统和蜂窝通信系统阶段。在此阶段，办公室本身也许会成为过时的东西。
（三）人事行政的基本原则人事行政是一项十分严肃的工作，综观中外公共行政活动的实践和经验，要搞好人事行政工作，必须坚持以下基本原则：
第一，任人唯贤原则。选拨贤才，任用能人，这是人事行政必须坚持的首要原则。人事行政要善于把那些政治合格、道德高尚、才能突出、知识丰富的优秀人才选拨到行政岗位上来，所有被任用的人员必须符合任职条件和工作标准，不符合任职条件和标准的人不能任用。如果用人不讲真才实学，任人唯亲，亲疏有别，贵贱有等，不仅会贻误行政管理事业，而且还会败坏用人风气，造成恶劣影响。正如唐太宗李世民所指出的那样：“用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不善者竞进。”（《贞观政要·择官》）
第二，适才适用原则。常言道，“没有无用的人才，只有无能的管理”。意思是说管理者必须善于任用各种各样的人才，尽可能把他们安置到合适的工作岗位上。人的才能有大小，知识有多少，品德有高下，资格有深浅。人事行政管理工作者职责在于，要按照事对人的要求，恰当安排好人与事的关系，使事各得其所，使人各遂其愿。
要做到适才适用，首先应当“知事”，准确掌握每个行政工作岗位的不同工作任务、具体规范及其所需资格、条件要求；其次应当“识人”，系统了解和评价每个工作人员的品德、才能、专长、特点、志向和性格；再次应当“善任”，对人和事进行合理搭配和有机组合，达到职与能相称，人与事相适，人尽其才，事竟其功的效果。
第三，唯功晋升原则。职务晋升是人事行政管理的主要环节，能否体现唯功晋升，直接决定着行政管理工作的好坏。一般来说，工作实绩往往是一个人的业务水平、工作能力和工作态度的综合反映。人事行政工作只有把行政人员的工作实绩作为评价、奖励、晋级、晋职的主要标准，做到有功者上，无功者下，才能提供一种公平的竞争机会，培养和促进行政人员的工作热情和工作责任感，增强人事行政的生机和活力。
第四，互补配套原则。发挥人才群团效能，是现代管理的一大特点。而要发挥好群团效能，必须合理搭配各种工作人员，组成一种比较优良的组织结构，使各种人员在知识、智力、能力、技术、性格、年龄、气质等方面互相补充、互相配合、取长补短、团结协作，发挥集体力量，共同完成总体目标。
第五，就地取才原则。选拨使用行政人员，范围要广，质量要高。拓宽选才视野，既有利于选拨高水平、高质量的人才，也有利于各地之间信息、观念、经验的相互交流。然而，对于大多数行政人员的选用，还是应以就地取才为主，即以本地区、本部门、本领域为基础较好。一味从外地选才用人，既会带来工作生活上的不便，还会挫伤本地人才的工作积极性。要注意克服人才评价上的“远”、“近”偏差。一般来说，对于“近”才，人们往往熟悉其经历的曲折或工作的失误，易于忽视其功绩和优点；对于“远”才，人们往往只能了解到其工作的成就和优点，易于忽视其缺点和不足。
第六，合理流动原则。“流水不腐，户枢不蠹。”行政管理人员如果没有合理的流动，就不能适应行政管理的动态需要，行政组织也会僵化。通过合理的流动，既可以消除用非所学、用非所长的不合理安排，更好地发挥行政人员的才能和特长，又可以使行政人员开阔视野，增长见识，提高才干，经受锻炼。
然而，值得指出的是，流动重在合理，必须合理。一要注意流向，即必须符合工作需要，有利于充分发挥行政人员的作用，促进行政管理队伍的合理化；二要注意流速，必须保证其在工作中能够做出成绩的时间，保证相应行政部门工作的持续性和稳定性。否则，流动就是不合理的。
第七，奖罚分明原则。奖励和惩罚是实现激励机制的两个基本手段，是诱发性和强制性两种人事功能的实际运用。
心理学原理告诉我们，人的工作热情和积极性的产生、保持和提高，源于人对需求欲望的追求和满足，正当的需求欲望激发人的进取向上的工作热情和积极性，而不正当的需求欲望则泯灭人的工作热情和积极性，甚至还会把人引上错误的轨道。奖罚分明原则要求，一方面，要通过对做出成绩、贡献突出的人及时奖励，使正当需求得以适当满足；另一方面，通过对违法违纪等消极行为及时惩罚，使不正当需求得以必要限制。奖励和惩罚，一为肯定，一为否定，前者着重于诱导，后者着重于强制，但他们都能激发人的正当需求和欲望，达到提高人的工作热情和积极性的目的。正如古人所指出的：“若赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者咸惧。”（《贞观政要·封建》）
第八，民主监督原则。在人事管理活动中，必须实行民主管理，民主监督，不断提高人事行政工作的透明度和公开化水平，提高社会公众的参与程度，使全社会能够及时了解政府的重大人事政策和活动，特别是要加强和完善人民群众对政府人事行政工作的直接监督，切实体现人民群众当家做主的权利。
第九，依法管理原则。依法管理是人事行政实现法制化、走向科学化的一个重要标志。依法管理原则具体体现在以下5个方面：一是要求要把人事行政的目的、要求、内容、步骤和方法等通过立法形式规范起来，用法律手段确保人事行政管理的有效实施；二是对国家公务员的管理必须有法律依据，从公务员的录用、考核、晋升、培训、工资、福利直到辞退、退休等等，都要有明确的法律规定；三是公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。四是公务员的行政行为如果超出了法律的范围或违反了法律的规定，都构成违法渎职行为，必须受到相应的制裁；五是每个公务员都有一定的法律地位，享受一定的权利和待遇，并受到法律的保护。
三、西方文官制度的产生与发展
（一）西方文官制度的含义文官，也称公务员，译自英文Civil Servant（单称）或Civil Service（群体总称），在美国还被成为“政府雇员”，即英文Government Employee，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
在不同国家里，文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度，其范围大体可归纳为以下3种类型：
第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定，文官就是指在中央政府中除“政务官”以外的所有工作人员，即上自常务次官，下指清洁工。由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务官以及法官、军人等不包括在文官范围之内。
第二是中范围的，指中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官和事务官。美国、加拿大等国属于这种类型。美国文官有广义和狭义两种不同划分。广义的划分是指与军人相区别的所有政府雇员。包括总统、州长、部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政务官和行政部门的所有文职人员，而立法部门的议员及国会雇佣的职员和司法部门的法官及法院其它工作人员、军队的军官及文职人员等不包括在文官范围之内。狭义的划分仅指除选举和政治任命产生的高级官员以外的政府行政部门的文职人员，即职业文官。但其范围比英国的常任文官所包括的人员更广泛，还包括公共事业单位的人员和政府经营的企业单位的管理人员。
第三是大范围的，包括从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法国和日本等国基本属于这种类型。在法国，文官指国家机关的全体人员。在日本，把公务员（日本称“公务员”）分为两种。一种是“国家公务员”，指在中央政府机关、国会、法院、国立学校和医院以及国有企事业等单位供职的所有人员；一种是“地方公务员”，指在地方政府机关、立法机关、法院、地方政府经营的企事业等单位供职的所有人员。
尽管西方各国对文官称谓不同，范围各异，但基本上是指通过非选举程序而被录用担任政府职务的国家工作人员。具体可从以下三个方面理解：
第一，文官都是按照国家法律规定，通过一定程序而任用的人员，他们与国家的关系不是契约关系；
第二，文官都是执行国家公务的人员，其服务对象是国家，与其它社会职业是根本不同的；
第三，文官行使国家行政权力，在执行国家公务时代表国家，因而必须依法行政。
所谓文官制度就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称。
二、西方文官制度的产生
西方文官制度最早起源于英国，是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的。
在中世纪，英国实行封建专制制度，国王集立法和行政大权于一身，所有官员都是国王的臣仆，一切听命于国王，官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚，而个人的品德和才学则无足轻重。这种人事行政制度就是所谓的“恩赐官爵制”。17世纪80年代末期，英国资产阶级革命取得最后胜利，并确立了君主立宪制度。国王权力受到极大削弱，议会成为国家最高权力机关。随后建立了两党轮流执政的政治体制。在议会中占多数席位的党派掌握了对政府中重要官员的任免权。于是，在议会选举中取胜而上台的党派，便把政府官职看作是“战利品”，合法地、公开地进行论功行赏，加以分配，这就是所谓的“政党分肥制”。随着执政党的不断更替和内阁的频繁变迁，政府行政工作人员不断的大换班，引发政治周期性的震荡和资产阶级的重重矛盾，严重损害了资产阶级的整体利益。这一现实促使资产阶级下决心改革旧的官吏制度，探索新的人事行政制度。
英国文官制度的建立经历了一个漫长的过程。早在1805年英国财政部就设立了常务次官，随后一些重要部门也相继设立常务次官，到1833年政府所有部门都设立了常务次官。“政务官”和“事务官”两大类的“两官分途”体制由此发轫。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，负责制定政策，并随政党进退而进退；事务官包括常务次官、副常务次官、助理次官等，负责执行政策，不与内阁共进退。这一做法，有效地保证了政府工作的连续性和政局的稳定性。与此同时，这一时期，英国许多政治性报刊开始不断刊登介绍中国录用官吏的程序和做法，主张实行中国式的文官考试。
1833年英国政府各部开始实行官职的考试补缺制度。1853年英国议会派遣麦克莱等3人组成委员会调查东印度公司的用人制度。该委员会在调查报告中明确提出了要摒弃用人制度上的“恩赐”主义，实行考试任用制度。1854年，英国财政部高级官员查里斯·屈威廉和斯坦福·洛斯克特对英国文官进行了全面调查，提出了著名的《关于建立英国常任文官制度的报告》。报告建议设立常任文官制度，包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拨优秀文官等等。英国政府以枢密院令的形式公布了这个报告，并决定成立了3人委员会负责文官的考试、录用事宜。1870年，英国政府又颁布了第2号枢密院令，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善。至此，世界近代史上的第一个文官制度在英国正式确立。
美国文官制度的建立，经历了和英国大体相同的情况。建国后的美国，政治上实行多党制，但“政党分肥制”所带来的政局不稳和官员素质低下问题丝毫不逊色于英国。例如1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致菲尔德总统被刺事件发生，使资产阶级异常震惊，为了克服“政党分肥”的种种弊端，1883年1月，美国国会正式通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》（史称《彭德尔顿法》），该法确立的原则主要有：用功绩制取代分肥制；文官实行公开考试，择优录用；文官为职业官员，除非渎职，不得被解雇；文官不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；依法成立3人文官委员会，负责联邦文官的统一管理活动。
与英美不同，法国、德国和日本在历史上都曾存在过强大的中央集权官僚体制。法国在拿破仑统治时期就建立了庞大的官吏队伍，德国在“铁血宰相”俾斯麦执政时期建立了中央集权政府体制，日本在明治维新之后，建立了以天皇为权力中心的中央集权的官僚体制。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法制化的轨道；1947年日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录用，实行功绩制等；1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国的官吏制度进行了一系列改革，确立了“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”等原则，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。
（三）西方文官制度的发展
20世纪50年代以来，西方文官制度获得了较大程度的发展。
众所周知，第二次世界大战后，西方国家经济在工业生产、国际贸易等方面获得了稳定的发展，科学技术日益成为经济发展的主要动力。尤其是20世纪60年代以后，新的科学技术革命蓬勃兴起，西方国家开始进入所谓的“信息社会”或“后工业社会”。科技革命不仅推动了社会经济的飞速发展，而且给政府管理以极大的影响，政府管理手段越来越走向办公自动化和电子计算机化，文官越来越趋向职业化和专门化。在此情况下，传统的文官制度在许多方面相对落后，不能适应新的挑战的需要。为此，西方一些国家着手对文官制度进行改革，从而促进了文官制度的大发展。
在英国，1968年，以苏塞克斯大学名誉副校长福尔顿勋爵为首的12人委员会提出了改革文官制度的报告。这份报告共158项，主要内容有：精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放的、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限，改革对文官的管理办法；重视专家和专业技术人员的作用；成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作等等。报告建议具体，操作性强，其中大部分建议被采纳和实行，大大推动了英国文官制度的发展。
在美国，第二次世界大战后，国会通过了一系列有关文官制度的法律，其中职位分类是最为重要的法律之一。职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一，职位分类的实行，有助于科学地选拔人才，有利于提高文官的素质和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由国会通过了《公务员改革法》，对联邦政府文官制度进行了重大改革。这次改革的主要内容包括，确立九项成绩制原则、改革人事管理机构、推行成绩工资、改革考核制度等，其核心是推进按工作表现付酬的成绩制，以达到提高政府管理效率的目的。
上述改革措施，促进了文官制度的进一步完善和发展。进入新世纪以来，文官制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势，呈现出新的发展特点：这就是录用形式趋向多样化；越来越重视文官的专业化；越来越重视文官的权利保障；实行开放式管理，强化文官的流动性；强化职业培训的终身化；强化人事行政管理机构的职能和作用等等。
（四）西方文官制度的特征西方文官制度产生于特殊的历史背景之下，经历100多年的风雨磨砺，沧桑变化。尽管各国国情不同，法规条款差异明显，但从总体上来说都呈现出以下基本特征：
第一，公开考试，择优录用。即绝大多数文官都必须通过公开的竞争考试，择优录用，政府任何一级文官职位，都要向成绩优秀者开放。西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度，例如日本法律规定，所有公务员都必须经过考试才能进入国家机关，否则就要受到严厉的惩罚。轻者罚款10万日元以上，重者处以一年徒刑。公开考试，择优录用制度地有效贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的文官队伍，保持行政系统的连续性和高效率具有重要的作用。
第二，严格考核，晋升唯功。考核是文官制度中的一项重要内容，是提高工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对文官的考核工作，一般都坚持以下3个原则，即职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则；考核内容详细、全面，例如英国对文官的考核包括工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德等10个方面，每项按5等打分，再以5等总评。美国除了对文官定期考核工作数量、工作质量和工作适应能力之外，还非常重视平时考核，禁止文官在办公室看报、吸烟、聊天、会客、写私人信函等等，每天都要撰写工作报告，准确记录工作内容和数量，作为考核的依据之一。
第三，政治中立，职务常任。西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立，不得介入党派活动，不得参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策，文官的工作与党派完全分开。
西方国家一般把政府官员分为两大类，一类称为政务官，他们往往随党派竞选的胜败而进退，主要担任各部、委的行政首长，构成内阁成员，有一定的任期限制；另一类为事务官，即我们通常所称的文官，他们一般被录用后，就按工作成绩逐年提升，对自己的本职工作有全面的了解，实行职位的常任制，只要没有过失，就可以终身任职，有终身的职业保障。
第四，官纪严明，待遇优厚。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。所谓法律保障包含两层含义：一是对文官的权利做出明确的规定；二是当他们的权利受到侵犯，或因违反纪律受到不适当处分时，有权向司法机关或有关专门机构提出申诉，并受到法律和法律程序的保障。
西方各国文官待遇普遍比较优厚。除了较高的工资外，还有职务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等，退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。
然而，必须看到，西方文官制度并非完美无缺。在长期的发展过程中，也暴露出一些弊端和问题。例如在各行政部门中，作为外部调任的行政首长（政务官）往往没有多大实权，各部门的实际权力大多掌握在常务次长手中，而常务次长往往有自己的一套人马，形成拥有实权的小官僚集团，他们以实力对抗行政首长，造成文官的实际地位高于政务官的局面，加大了政策执行的难度。再如尽管官纪严格，但也经常发生一些财团、企业通过拉拢或收买握有实权的文官来为自己谋利益，文官之间串通一起，常常能够直接影响政策的制订和执行等等。
四、中国国家公务员制度的特点和内容
（一）中国国家公务员制度的建立中国国家公务员有其特定的含义，是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。具体包括在各级政府部门从事行政管理的工作人员以及在政府机关中从事党务、社团组织的专职工作人员。另外，一些使用事业单位编制却行使国家行政职能，从事行政管理活动的单位的工作人员，也属于国家公务员制度的实施范围。
所谓国家公务员制度是指制定法律、法规，依法对国家公务员进行科学管理的各种制度的总称。
中国国家公务员制度建立于20世纪90年代，它是中国社会政治、经济发展，特别是经济体制改革纵深发展的必然产物。
新中国的干部人事制度，是在民主革命时期根据地和解放区的干部人事管理制度的基础上，依据当时的基本国情建立和发展起来的。这一制度是与计划经济体制相适应的，对巩固新生的人民政权，恢复国民经济建设，开展大规模的社会主义建设事业发挥了积极的推动作用和保障作用。然而，随着形势的发展和任务的变化，特别是随着从20世纪70年代末开始的经济体制改革的不断深入，这套干部人事制度的弊端日益暴露出来，即管理对象笼统庞杂，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事相脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治等等。显而已见，只有对干部人事进行整体性的、全面的改革，才能适应社会主义市场经济的需要，才能跟上现代管理前进的步伐。
中国国家公务员制度的产生过程大体上经历了4个阶段。
（1）、1984年下半年到1986年下半年，中共中央组织部和原劳动人事部组织专家和实际工作者起草《国家行政机关工作人员条例》，前后修改10稿，这是《国家公务员暂行条例》的前身；
（2）、从1986年下半年到1988年4月，是《国家公务员暂行条例》基本形成阶段。1986年下半年，中央专门成立了政治体制改革研讨小组，下设干部人事制度改革专题组，专题组将《国家行政机关工作人员条例》更名为《国家公务员暂行条例》，并得到中央的原则同意。1987年9月召开的中共“十三大”正式提出建立国家公务员制度，次年3月召开的全国七届人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”，这标志着实行国家公务员制度得到了党和国家最高权力机关的批准；
（3）、从1988年5月到1991年，是国家公务员条例从理论探讨、法规起草进入具体实践探索验证的阶段，尤其是在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行试点，初步取得了不少经验；
（4）、从1992年到1993年8月，是国家公务员制度修改、最后审定和颁布阶段。1993年8月14日，国务院正式颁布《国家公务员暂行条例》，并在同年10月起正式生效。
中国国家公务员制度从酝酿到实施，前后9年时间，《国家公务员暂行条例》25易其稿。整个确立过程，既是对建设有中国特色的社会主义人事行政管理制度的认识不断深化、指导思想不断明确的曲折过程，又是对中国人事行政管理制度改革实践不断探索、经验不断积累的艰辛过程。
（二）中国国家公务员制度的特点中国国家公务员制度具有十分突出的特点。首先与西方文官制度（即公务员制度）相比，体现出鲜明的中国特色；其次与中国以往的干部人事制度相比，又具有强烈的时代特色。
与西方文官制度相比，中国国家公务员制度鲜明的中国特色表现为：
第一，坚持党的基本路线，不同于西方的所谓“政治中立”。中国国家公务员制度要求，国家公务员必须坚持党的基本路线，执行党的路线、方针和政策，国家公务员中的共产党员，必须参加党的组织生活，执行党的决议，遵守党的纪律，发挥党员的模范带头作用。所有这些，都与西方国家要求文官不得以公务员身份参加党派活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等“政治中立”的要求，有着本质的区别。
第二，坚持“党管干部”原则，不同于西方文官管理独立于党派之外。中国国家公务员制度是党的干部制度的组成部分，各级政府组成人员和其它重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察，党委决定或推荐，依法由各级人大选举产生或政府任命。而西方文官制度则强调文官管理是由独立于党派之外的专门管理系统负责，“不受政党干预”，“与党派政治脱钩”，任何党派无权管理文官。
第三，坚持“德才兼备”的用人标准，不同于西方国家只强调文官的业务水平。《国家公务员暂行条例》规定，对新进国家行政机关担任主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用，实行公开考试，严格考核，择优录用，并把考核政治思想和道德品质的结果作为是否录用的重要条件；在职务晋升上，坚持德才兼备原则，注重贯彻执行党的基本路线的表现和工作实绩；在考核方面，强调对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核。而西方文官制度在用人标准上，有的强调所谓“专才”，有的强调所谓“通才”，但都把业务知识和能力作为用人的主要条件。
第四，坚持为人民服务的根本宗旨，不同于西方强调文官是一个单独的利益集团。中国国家公务员制度规定，国家公务员必须全心全意为人民服务，廉洁奉公，不贪污受贿，不谋私利，自觉接受群众监督。国家公务员除了人民群众的利益之外，没有自己的特殊利益。而西方的文官是一个单独的利益集团，他们同政府的关系是雇员和雇主的关系，文官工会为了文官的利益经常同政府谈判，并设有专门的机构调节文官集团与政府的关系。
第五，坚持领导职务任用交流制度，不同于西方“政务官”和“事务官”的截然分野。在中国政府机关中，国家公务员分为领导职务和非领导职务两大序列。他们之间根据需要，可以相互转任。与此同时，政府机关领导干部和党的机关领导干部、其它国家机关领导干部以及企事业单位的领导干部，可以通过一定的程序和办法相互交流。而西方文官制度实行所谓“两官分途”，“政务官”与“事务官”是两个截然不同的体系，强调“政务官”“政治化”，“事务官”“职业化”，相互之间不能转任。
总之，中国国家公务员制度既吸收了西方文官制度中的科学成分，又与之存在着许多差异，体现了十分鲜明的中国特色。
与以往的干部人事制度相比，中国国家公务员制度强烈的时代特色表现为：
第一，建立了科学的分类管理制度。国家公务员制度明确界定了国家公务员的范围，对传统意义上的“国家干部”实行分类管理。国家公务员制度只适合于各级国家行政机关，与企业、事业单位的人事管理制度相区别，从而改革了以往无论什幺管理干部，按照一个模式进行管理的办法。不言而喻，国家公务员制度的建立，标志着中国人事分类管理制度的初步形成。
第二，引进了公平的竞争激励机制。在“进口”上，改革了过去那种“统分统配”、凭关系进机关的做法，实行公开考试，严格考核，择优录用的办法；在职务晋升上，贯彻“实绩制”原则，听取群众意见，提倡公开竞争，注重工作实绩，按照德才兼备的标准选拔优秀人才，有利于克服少数人圈定人选的弊端。在“出口”上，对不称职人员区别情况，给予降职或辞退，做到优胜劣汰，保证国家公务员队伍的素质。
第三，强化了正常的新陈代谢机制。国家公务员制度在健全退休制度的同时，增加了出口，例如对部分职务实行聘任制，做到能上能下；对年度考核连续两年不称职的，要给予辞退；另外，国家公务员还可根据规定辞去国家公务员职务。所有这些措施和办法，有利于保证国家公务员能上能下，能进能出，增强国家行政机关的生机和活力。
第四，构建了廉政、勤政的约束机制。国家公务员制度把廉政的要求贯穿于国家公务员的权利、义务、纪律、晋升、考核、奖励、回避、等各个单项制度之中，使国家公务员能够依法行使权力，保证廉洁奉公；通过义务、纪律、职位分类的明确规定以及把考核结果与职务升降、晋级、增资等直接挂钩，做到功过分明，克服“干好干坏一个样”的现象，激励国家公务员勤政务实，努力工作，提高工作效率。
第五，形成了比较配套的法规体系。除了国家公务员制度的总法规，即《国家公务员暂行条例》之外，还制定了各个单项条例及其实施细则，形成了一套比较配套的法规体系，使国家公务员的管理有法可依，逐步走上法制化的轨道。
（三）中国国家公务员制度的主要内容
1．职位分类
职位分类是指按照一定的标准对国家公务员职位进行的科学划分，具体包括两方面的内容：一是职位区分，即把各种职位，按照内容和性质的不同，划分为若干个种类；二是分等级区分，即根据职位的工作繁简难易，责任轻重大小，所需资格高低等因素，把所有职位划分为若干个高低不同的等级。这种横向的职位区别与纵向的等级划分结合起来，就构成了一个具有相对稳定的人事分类框架。这个框架也就是公务员职位分类制度的基本内容。职位分类在整个公务员制度中占有相当重要的地位，它是国家公务员管理工作的前提和基础。做好国家公务员职位分类工作，对于科学有效地做好国家公务员管理工作，具有重要的意义和作用。
当前世界各国人事分类方法有两种不同形式。一是品位分类，即以“人”为对象进行分类，主要依据公务员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职、地位的高低，所得薪俸的多少），此制以英国最为典型；二是职位分类，则以“事”为对象进行分类，主要依据职位的工作性质，难易程度、责任大小及所需资格条件，此制以美国最为典型。中国国家公务员职位分类制度是在吸收和借鉴职位分类和品位分类各自优点的基础上，从国情出发而制定的具有中国特色的人事分类制度，具有以事为中心，又兼顾人的因素；程序简单，易于操作等特点。具体表现为，在职位设置、职位调查、职位评价、类别规划等方面，主要采取职位分类的原则和方法；在列等归级方面则采取品位分类的原则和方法。
研究中国国家公务员职位分类要特别注意以下两个问题：
第一，中国国家公务员分为领导职务和非领导职务两个序列。领导职务是指在各级领导机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。领导职务可分为两类，一类是各级政府的领导职务，即从国务院总理、副总理；省长、副省长、自治区主席、副主席、直辖市市长、副市长；市长、副市长，自治州州长、副州长；县长、副县长到乡长、副乡长、镇长、副镇长等；另一类是各级政府机关各部门的领导职务。包括国务院的部长、副部长、司长、处长；省政府的厅长、副厅长、处长、副处长；省辖市政府的局长、副局长、处长、副处长；县政府的局长、副局长、科长、副科长等。领导职务从副科长到总理共10个等级。
非领导职务是实职，不是虚职，但不具有行政领导职务。非领导职务主要包括：办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员等，共8个等级。
第二，确定国家公务员级别。在职位分类的基础上，对国家公务员进行分级，这是中国国家公务员制度的一大特色。国家公务员的级别分为15级，分别与12个职务等次相对应，上下职务等次对应的级别之间相互交叉，每一个职务对应1——6个级别，职务越高对应的级别越少，职务越低对应的级别越多。例如最高职务总理对应1级，最低职务办事员对应6级。确定国家公务员级别主要考虑3个因素：一是国家公务员所担任的职务；二是所在职位的责任大小、工作难易程度；三是本人的德才表现、工作实绩和工作经历。
2．录用
所谓国家公务员的录用，是指国家行政机关按照一定的标准，通过法定的方法和程序，从社会上选拔优秀人才担任主任科员以下的非领导职务，并与其建立国家公务员权利与义务的行为关系。录用制度是国家公务员制度的重要组成部分。录用制度的有效实施，对于提高国家公务员的素质，实现国家公务员队伍的优化、精干，对于促进人才的成长和优秀人才的脱颖而出，对于加强国家行政机关的廉政建设都具有十分重要的意义。
录用制度包括录用的原则、录用的标准和资格条件，录用的方法和程序，录用工作的组织等。国家公务员录用的原则是必须坚持公开、平等、竞争、择优等原则，以及按职位要求选人的原则；录用标准是必须坚持德才兼备的标准，即决定报考者能否被录用，要从德和才两个方面全面衡量，综合考虑。报考国家公务员的资格条件，包括基本条件和特殊条件。基本条件又可分为权利条件、品质条件和能力条件。权利条件是指在法律上享有公民权力的资格，如国籍、公民的政治权利等；品质条件是指道德品质，如是否忠诚、廉洁、作风正派，有无不良的行为和习惯等；能力条件是指依法行使国家行政权力，执行国家公务的基本能力，如身体健康状况、文化水平、年龄等。特殊条件是指报考某种职位所要求的条件，如专业知识、专业技能、实践经验等。国家公务员录用采取公开考试，严格考核的办法，其录用程序为：编制录用计划、发布招考公告、进行资格审查、组织考试、对考试合格者进行考核、实行体检、确定人选、建立法定关系等。新录用人员上岗前要进行初任培训，上岗后要经过一段时间（一般为一年）试用，试用期满合格者，方可正式任职，不合格者，取消其被录用的资格。
3．考核
国家公务员的考核，又称考绩、效率评价、工作评定等，是指国家行政机关根据法定的管理权限，按照国家公务员考核的内容、标准、程序和方法，对国家公务员的政治素质、工作能力、工作表现、工作实绩所进行的定期或不定期的考察和评价，即包括对国家公务员的综合性、制度化的考核，也包括对国家公务员的单项考核。
国家公务员的考核，是国家公务员制度中的重要内容，是提高政府工作效率的中心环节。健全有效的考核制度，可以为国家公务员的奖励、升降、培训和工资待遇等管理工作提供了客观依据，是选拔优秀人才，激励国家公务员工作积极性的重要措施。
国家公务员考核的基本内容包括德、能、勤、绩四个方面，其中考核重点是工作实绩。德主要是指国家公务员的政治思想表现、工作作风、职业道德和品德修养等；能主要是指国家公务员从事本职工作所需要的基本能力和应用能力；勤主要是指国家公务员的事业心、工作态度和勤奋精神，具体包括组织纪律性、责任感、工作积极性、出勤率等；绩主要是指国家公务员的工作实绩，包括完成工作任务的数量、质量、所产生的效率等。
国家公务员考核坚持客观公正、民主公开和注重实绩等原则。从被考核者的实际表现出发，严格按照考核标准，实事求是、民主公开、公平合理地确定考核结果。采取领导与群众相结合、平时与定期相结合的基本方法，以便能够真实地、全面地了解国家公务员的实际表现，提高考核的准确性和可靠性。考核分为平时考核和年度考核两种形式。平时考核是年度考核的基础，而年度考核是对平时考核的阶段性概括和总结，并产生具体而有效力的考核结果。国家行政机关在进行年度考核时，必须设立非常设性的考核委员会或考核小组作为考核的工作机构，由各部门负责人直接领导。年度考核的基本程序是：个人总结；主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语，提出考核等次意见；经考核委员会或考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。年度考核结果应以书面形式通知本人。本人如有异议，可按有关规定申请复核。年度考核结果作为对国家公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的基本依据。
4．奖励与惩罚
国家公务员的奖励制度是指国家行政机关依据有关规定，对在公务活动中做出显着成绩或突出贡献的国家公务员，给予精神上和物质上的鼓励的一种管理制度。国家公务员奖励与其它奖励相比较，有明显的区别性，一是奖励的主体是各级国家行政机关，奖励的对象是各级政府中的国家公务员；二是奖励必须依法进行，奖励的条件、种类、审批程序等，都要严格按照有关法律规定，同时，奖励的正式决定必须严格执行，非经法定程序不得变更。国家公务员奖励制度是国家公务员管理系统中激励机制的重要组成部分，是整个国家公务员系统的动力源泉之一，对成绩显着、贡献突出的国家公务员及时实施奖励，予以积极肯定，可以起到鼓励先进、鼓舞士气、行为引导、榜样示范、促进竞争、鞭策后进等多方面的作用。有利于激发国家公务员的工作积极性，发挥他们的内在潜能。
国家公务员的奖励，应坚持精神鼓励和物质鼓励相结合，以精神鼓励为主的原则，坚持公开平等、实施得当的原则，坚持奖励及时、注重实效的原则。奖励种类分为5种：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号等。对在工作中表现突出，取得优良成绩的，给予嘉奖；对在工作中做出较大贡献，取得显着成绩的，给予记三等功；对在工作中做出重大贡献，取得优异成绩的，给予记二等功、一等功；对功绩卓著、有特殊贡献的，授予荣誉称号。
国家公务员必须遵守纪律，对在执行国家公务过程中玩忽职守，贻误工作，违法违纪的国家公务员，要给予响应的行政处分。
国家公务员纪律是指国家行政机关在行政管理活动中，依据有关法规对国家公务员行为进行指导、调整、约束、规范的准则。《国家公务员暂行条例》中有关国家公务员纪律的规定共有14条，可分为政治纪律、工作纪律、廉政纪律和社会公德等四个方面。所谓政治纪律指国家公务员在政治方面必须遵守的行为规则，如不得散布有损政府声誉的言论，不得组织或参加非法组织，不得组织或参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，不得组织或参加罢工等。所谓工作纪律，指国家公务员在执行国家公务、从事行政管理活动时必须遵守的行为规则，如不得玩忽职守，贻误工作，不得对抗上级决议和命令，不得压制批评、打击报复，不得弄虚作假、欺骗领导和群众，不得泄露国家秘密和工作秘密，在外事活动中不得从事有损国家荣誉和利益的活动等。所谓廉政纪律指国家公务员在执行国家公务、从事行政管理活动时，必须秉公办事、为政清廉的行为规则。如不得贪污、盗窃、行贿、受贿或利用职权为自己和他人谋取私利，不得挥霍公款，浪费国家资财，不得滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系，不得经商、办企业以及参与其它盈利性的经营活动。另外，还有遵守社会公德方面的要求，如不得参与或支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动，不得违反社会公德造成不良影响等。
国家公务员违反上述纪律，就应给予行政处分。对国家公务员的行政处分，必须具备一定的条件。根据中国国家公务员制度的有关规定，惩处国家公务员承担违纪责任的条件为：一是有违纪行为。如对抗上级决议和命令的行为，玩忽职守，贻误工作等；二是违纪行为尚未构成犯罪，或虽已构成犯罪，但依法不追究刑事责任；三是主观上有过错，即违纪行为是出于故意或过失。对于情节显着轻微的违纪行为，经过批评教育后，也可以免于处分。国家公务员行政处分的种类有6种：即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关，即具有对国家公务员管理权限，包括任免权、处分权的行政机关或者行政监察机关决定。其中给予开除处分的，应报上级机关备案；县级以下国家行政机关开除国家公务员，必须报县级人民政府批准。除开除以外，包括受警告处分半年，受记过、记大过、降级处分一年，撤职两年的国家公务员，由原处理机关在深入调查，确认已经改正错误的前提下解除处分，另外，如果在受处分期间有特殊贡献的，还可提前解除处分。
5．职务升降与任免
国家公务员职务升降制度包括国家公务员职务的晋升和降职两个方面，是有关国家公务员职务的晋升与降职的原则、标准、条件、方式和程序的规范的总和，是国家公务员管理系统的重要制度。
职务，是对行政机关中工作的难易程度和责任大小大致相同的同一类职位的总称，职务是权力、职责和任务的载体。国家公务员通过任职与行政机关构成一定的职务关系，职务升降就是职务关系的变更。晋升是由较低的职务升到较高的职务，它意味着国家公务员所处的地位的上升、职权的扩大和责任的加重，同时也伴随着工资、福利等方面待遇的提高。降职是由较高的职务降到较低的职务，它意味着国家公务员所处地位的降低、职权和责任范围的缩小，一般来说也意味着工资等待遇的降低。
,国家公务员暂行条例》规定，国家公务员职务晋升，必须坚持党管干部的原则，德才兼备、任人唯贤的原则，公开、平等、竞争、择优的原则，注重实绩和群众公认的原则等。国家公务员的职务晋升需要具备基本条件和资格条件。所谓基本条件是指具有履行职责所需要的政治理论和政策水平、思想品德和工作作风、文化专业知识和工作能力等；所谓资格条件是指取得晋升职务的最起码的条件。包括学历、资历和年龄等方面。
降职是对国家公务员职务的正常调整，而不再是对国家公务员的一种行政处分。《国家公务员职务升降暂行规定》规定：“国家公务员在年度考核中被确定为不称职的，或者不胜任现职又不宜转任同级其它职务的，应当按照规定程序予以降职。”在实际工作中，不称职或不胜任现职的国家公务员大致有两种情况：一是个人素质低，思想作风差，主观上不努力，不认真履行自身职责；二是因个人缺乏履行现职的条件和能力而不胜任现职。
职务任免是国家公务员任职和免职的统称，是指任免机关根据有关法律规定，在其任免权限范围内，通过法定程序任命国家公务员担任一定的职务或免去国家公务员担任的一定职务，从而确立、变更或解除国家公务员与国家行政机关的职务关系的人事行政行为。职务任免是对国家公务员进行其它管理的前提，是合理使用人才的关键环节，是实现行政职能的重要保障。
综合《宪法》、《组织法》和《国家公务员暂行条例》的有关规定，现阶段中国国家公务员的任用大体有三种方式。各级政府组成人员实行选任制，其它国家公务员实行委任制（公开考试选拔方式，最终还须经过组织部门委任，故归入委任制），部分职务实行聘任制。
根据《国家公务员任免暂行规定》的规定，国家公务员在以下情况下需要办理任职手续：一是新录用人员使用期满合格的；二是从其它机关及企业、事业单位调入国家行政机关的；三是转换职位的；四是晋升或降低职务的；五是免职后需要恢复工作的；六是其它原因需要任职的。国家公务员在以下情况下需要办理免职手续：一是转换职位的；二是晋升或者降低职务的；三是离职学习期限超过一年的；四是因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；五是调出国家行政机关的；六是退休的；七是因其它原因需要免职的。
中国国家公务员制度对国家公务员兼职有明确的规定：即国家公务员原则上一人一职；国家公务员确因工作需要，经任免机关批准，可以在国家行政机关内兼任一个实职；国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务，包括实职和名誉职务。
6．培训、交流与回避
国家公务员培训，是指国家行政机关根据国民经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过各种形式，有计划、有组织地对国家公务员进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练。国家公务员培训包括新录用人员培训、任职培训、专门业务知识培训和更新知识培训等四种基本类型。
国家公务员培训的特定对象和明确目的，决定着国家公务员培训与其它普通教育有着很大不同，具有许多明显的特点。首先，从性质上来看，国家公务员培训属于继续教育和成人教育，是根据工作需要进行的拓宽知识或追加知识的教育；其次，从目的上来看，国家公务员培训主要是提高政治、业务素质，从而提高政府机关的行政效能；再次，从内容上来看，普通教育注意知识的全面性和基础性，而国家公务员培训则强调针对性，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。
为了建设高素质、专业化的国家公务员队伍，中国政府借鉴国外成功经验，于2001年启动了公共管理硕士（MPA）专业学位教育，并在全国24所重点院校率先进行试点。公共管理硕士（MPA）专业学位教育，是在职国家公务员系统学习现代公共管理理论，并结合实践提高行政管理水平，加强能力建设，开发国家公务员人才资源的重要措施。公共管理硕士（MPA）专业学位，是以公共管理学科及其相关学科为基础的研究生教育，在知识结构和能力结构上突出两者的结合，是与国家公务员队伍能力建设的目标相一致的。开展公共管理硕士专业学位教育，有利于优化国家公务员队伍的学历结构、知识结构和能力结构，有利于提高行政管理的水平和效率，对加速培养适应新世纪经济、社会发展需要的、高层次的、复合型的行政管理人才将起到积极作用，同时也标志着中国国家公务员培训制度上升到更高的层次和更新的台阶。
国家公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或国家公务员个人愿望，通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式变换国家公务员的工作岗位，从而产生、变更或解除国家公务员的工作关系或职务关系的一种人事行政活动与过程。国家公务员可以在国家行政机关内部交流，也可以与其它国家机关、企事业单位和社会团体的工作人员进行交流。
国家公务员交流形式包括调任、转任、轮换和挂职锻炼等4种形式。调任是指国家行政机关以外的工作人员调入行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职。具体有两种形式：一是调入行政机关，成为国家公务员队伍中的一员；二是国家公务员调出行政机关，调离国家公务员队伍。转任是指国家公务员因为工作需要或其它正当的理由，在国家行政机关内部（包括跨地区、跨部门）的平级调动。轮换是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换，轮换的范围应以本部门、本单位内的轮换为主，同时也可进行本系统上下之间的轮换。挂职锻炼是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层党政机关或者企业、事业单位担任一定职务。挂职锻炼是一种特殊的交流形式，锻炼期间不改变与原机关的人事行政关系，具有一定的时间性、内外混合性交流以及单向性等特点。
国家公务员的回避，是指为了保证国家公务员依法执行公务、保持廉洁公正，防止利用职权为自己及其亲友徇私舞弊而对其所任职务、任职地区和执行公务所作的限制性规定。国家公务员回避制度具有强制性、预先性和严密性等特点。
,国家公务员暂行条例》对国家公务员回避的种类和范围都做了明确的规定。一是任职回避。国家公务员之间有配偶关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事检察、审计、人事、财务工作。二是公务回避。国家公务员在执行公务时，涉及本人或者与本人有亲属关系的人员的利益时，本人不能参与处理，也不得施加影响。三是地区回避。在一定层级的政府中担任领导职务的国家公务员，要进行籍贯回避。具体来说，担任县级（包括县级）以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。
7．辞职和辞退
国家公务员辞职和辞退是国家公务员管理中不可缺少的两个环节，是法律赋予国家公务员和国家行政机关的双向选择权。
国家公务员辞职是指国家公务员根据本人意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除或部分解除其与行政机关的职务关系的一种法律行为或法律事实。辞职，既包括担任领导职务的国家公务员辞去所担任的领导职务，但仍保留国家公务员的身份的辞职行为，即“辞去现职”，也包括国家公务员依法辞去国家公务员职务、放弃其身份和资格的辞职行为，即“辞去公职”。
辞职是国家公务员的法律权利之一，但辞职必须经过一定的法律程序，即国家公务员本人必须向任免机关提出书面申请；任免机关应在3个月内予以审批；在此期间，申请人不得擅自离职。与此同时，对辞职主体还有法律性限制条件，即未满国家行政机关规定的最低服务年限的，不得辞职；在涉及到国家安全、重要机密等特殊岗位上任职的国家公务员不得辞职；本人正在接受审查，问题尚未结案的，不得辞职。国家公务员辞去所任职务，任免机关可根据需要重新安排工作，其职级待遇按新任职务确定；辞去国家公务员身份，原先承担的公职关系和权利、义务也随之解除，如辞职半年内，被国家行政机关重新录用，其工龄连续计算，半年后被录用到国家行政机关，其前后当国家公务员的工龄合并计算。
国家公务员的辞退，是指国家行政机关依据法律规定，通过一定的法律程序在法定的权限内做出解除国家公务员全部行政关系的行政行为，这种行为的直接结果是解除了国家公务员与国家行政机关的工作关系。
辞退国家公务员是国家行政机关的法定行为。但辞退国家公务员必须基于一定的法律事实，即只有当符合法律规定的条件或事由出现以后，行政机关才能终止其与国家公务员的职务关系。根据《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员有下列情形之一者，予以辞退：（1）、在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；（2）、不胜任现任工作，又不接受其它安排的；（3）、因单位调整、撤销、合并或缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（4）、旷工或无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的；（5）、不履行国家公务员义务、不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无改变，又不宜给予开除处分的。为了保护国家公务员的合法权益，辞退国家公务员也有必要的限制性规定，如国家公务员在休假期间，因工伤、职业病经医院证明进行治疗疗养期间，不得予以辞退。
辞退国家公务员必须按照一定的法律程序。要由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并以书面形式通知本人。被辞退的国家公务员，可以根据国家有关规定享受待业保险，可以从事新的职业或重新报考国家公务员。
8．申诉和控告
申诉和控告是国家公务员的权利之一，具体内容包括：要求受理的权利；要求及时纠正原处理决定的权利；要求造成名誉损失的负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉的权利；要求赔偿经济损失的权利；要求惩处责任人的权利等。
国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起30天内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政机关处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。在复核和申诉期间，不停止对国家公务员处分决定的执行。
国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可以向行政机关或者行政监察机关提出控告。受理申诉和控告的机关必须按照有关规定及时负责的做出处理。对国家公务员处理错误的，应当坚决予以纠正，造成名誉损失的，应当负责恢复名誉，消除影响，赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任。
学习要求：
1、了解人事行政的概念、演变与作用。
２、了解人事行政的理论依据、发展趋势与原则。
３、掌握中国国家公务员制度的特点和内容。
学习重点：
1,人事行政的历史演变与发展趋势
2,人事行政的理论依据
3,中外公务员的区别
一、人事行政的演变与作用
（一）人事行政的概念人事行政（Personnel Administration）的含义，有广义和狭义之分。
所谓广义的人事行政是指国家人事行政主管部门依法对国家机关、事业单位和社会组织的人事工作所进行的宏观的、综合性的管理活动，包括对各类公务人员、专业技术人员以及机构编制工作的管理。
所谓狭义的人事行政则是指各级政府机关的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对国家公务员所实施的管理活动，包括对国家公务员的录用、分类、考核、奖惩、任用、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休、以及工资、福利、保险等方面的具体管理。本章所讲的人事行政，主要涉及狭义人事行政的基本内容。
人事行政与人事制度有着明显的区别。人事制度多偏重于关于组织成员的法定权责关系以及法令规章的制订，其基本特征表现为静态性。而人事行政除了有关制度方面的规定外，还包括对国家公务员管理的具体实施和技术方法，其范围远比人事制度广泛得多，且表现为动态性特征。
（二）人事行政的历史演变
作为行政管理活动的重要内容之一，人事行政是伴随着国家的产生而形成的。在原始社会，没有国家，没有政府，自然不可能产生人事行政。当时的社会组织，不过是松散的狩猎队群，氏族首领身处在队群之中，不脱离生产劳动，没有特权，即使处理公务，也十分简单，几乎与处理个人私事没有什幺区别。而国家产生以后，高居于民众之上的统治阶级开始承担起社会管理的责任，同时也需要对统治阶级自身进行管理。于是，在掌管政府的官吏中间逐渐形成了一些具体的管理制度和方法，例如确立官职的品位和俸禄等等，人事行政活动由此而产生。
综观人类行政管理发展史，人事行政形式多样，丰富多彩。但总体上来看，主要经历了三种不同的形态：即宗法型的人事行政、官僚型的人事行政和民主型的人事行政。
宗法型的人事行政，大体上产生和兴盛于奴隶社会，当时实行的是以宗法血缘关系为特征的世袭制度，形成“父死子继，兄死弟继”的世卿世禄制。任用官员注重门第、家世、出身和社会地位，把公职人员划分为森严的等级，彼此间不能互相流动。
官僚型的人事行政，是封建君主制度的组成部分。在封建社会，专制君主为了维护其专制统治，通过各种方式甄选忠实臣仆，在全国实行以君主为轴心，以权力为基础，以奖惩为杠杆的官僚统治。官员自成体系和集团，自上而下实行一元化控制，形成一种由上而下、由内向外的层级节制体系，在这种体系中，每个官吏都承担着君主赐予的某项责任，每个官吏都只对君主尽忠，只对上负责，代表君主实施统治。
民主型的人事行政，是西方资本主义的产物。其特点是公民在法律上和事实上都有平等的权利和机会竞选官职，各级政府公务员实行公开考试，择优录用，不受门第、出身、种族、党派和性别的限制，对政府公务员的管理有法可依，并有强有力的人事检察制度作为保障。19世纪70年代，公务员制度（即文官制度）在英国的率先建立，为民主型的人事行政提供了制度平台。20世纪40年代以来，公务员制度在欧美各国的广泛推行和日益完善，标志着民主型的人事制度的发展和成熟。
（三）人事行政的作用
人事行政在国家政权建设和行政管理中处于十分重要的地位，发挥着不可替代的作用。
首先，人事行政是立国安邦、巩固政权的根本大计。古人指出：“致安之本，惟在得人。”“能安天下者，惟在用得贤才。”综观人类历史，任何一个民族，任何一个阶级，要想得天下、保天下、兴天下，一靠人力，二靠财力，两相权衡，人比财更重要。正所谓“财用不足，非国贫；人才不竟，谓之贫。”政府的一切管理活动，包括行政决策、行政执行、行政沟通、行政协调、行政监督都要通过人的活动来实现。因此，能否科学地选贤用能，往往成为政府行政管理能否成功的决定性因素和关键所在。
其次，人事行政是政治文明建设的有效途径。随着人事行政科学化和法制化的不断推进，公民可以通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试，进入国家公务员队伍，参与政府管理和国家政治生活；公民有权对政府机关及其国家公务员的工作提出批评和建议，并对他们的违法失职行为进行申诉、控告、检举和揭发；公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降和任免、交流、回避等制度进行监督。所有这一切，无疑都会大大促进政治文明建设的步伐。
再次，人事行政是开发政府人力资源的重要保证。提高行政管理水平，有赖于造就一支高素质的、专业化的国家公务员队伍，有赖于建设廉洁、勤政、务实、高效的政府。而人事行政通过对国家公务员的录用、考核、任用等制度的具体实施，可以确保优秀人才不断地进入国家公务员队伍，不断优化国家公务员队伍结构，提高政府行政机关的行政效率；通过对国家公务员职务的升降、任免以及交流制度的实施，不断地调整着政府机构中人与事的结合关系，使大多数人能够人适其位，才尽其用，充分激发和利用国家公务员的内在潜能；通过对国家公务员的制度化的不断培训，有计划、有步骤地实行对国家公务员知识结构的更新和完善，逐步实现国家公务员队伍的专业化。此外，人事行政还通过国家宏观调控的方式，按照公平、平等、竞争、择优的原则，对人力资源进行充分开发和利用，达到社会人力资源的优化配置。
二、人事行政的理论和原则
（一）人事行政的理论依据
人事行政的理论主要来源于自20世纪以来管理学理论的发展。这些理论包括科学管理理论、人力资源理论、定量方法理论和系统理论等等。人事行政的各种管理理念和方法，实际上正是这些理论的具体运用和发展。
1．科学管理的理论
科学管理的理论主要由泰勒的科学管理理论、法约尔的管理职能理论和马克斯·韦伯的官僚结构理论等组成。
美国杰出的管理学家弗雷德里克·温斯洛·泰勒的科学管理理论，大体包括四个方面：一是将员工工作用科学的方法加以衡量，改变以往凭经验进行管理的做法；二是采用科学的方法选拔员工，并加强对员工的培训教育，以促使员工的不断成长与发展，改变以往对员工放任自流的做法；三是促进管理者与员工之间的真诚合作，以保证科学管理方法的贯彻与实施，改变以往管理者与员工之间经常处于对立的状态；四是管理部门与员工之间要有明确的责任分工，改变以往把一切责任全推给员工的做法。
科学管理理论在企业管理中获得了巨大成功，同时也给人们以极大的启发，引起了人们对科学管理理论的浓厚兴趣，在欧美和日本出现了一批科学管理理论的研究者和实践者，其中比较著名的代表人物有法国管理学家亨利·法约尔和德国社会学家马克斯·韦伯。
法约尔的管理职能理论，揭示了管理的5大职能和14条原则。5大职能是计划、组织、指挥、协调、控制。14条原则是分工、职权、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、合理的工作报酬、决策的适当集中、层级管制、人与事相适宜、公平、员工的稳定、首创精神、团队精神等。
马克斯·韦伯提出了一种权威结构的理论，并依据权威关系来描述组织的活动，还设计出一套官僚行政组织的理想组织模式。这种组织模式具有6个特点，即劳动分工、职权等级、公开选拨、建立规范的规则和制度、管理不受人为因素的干扰、管理者的专业化等。
如果说泰勒的理论主要是针对企业的话，那幺法约尔和马克斯·韦伯研究的重点则是针对整个社会组织的，他们的理论对人事行政理论的构建，起了重要作用，甚至现在许多国家的公务员制度仍然以上述理论观点为依据。
2．人力资源的理论
人力资源的理论包括早期的人力资源理论研究和行为科学理论。
早期人力资源研究的代表人物有罗伯特·欧文、雨果·明斯特伯格、帕克·福莱特和切斯特·巴纳德等人。他们的主要观点是：作为企业的经理应该懂得把钱用于提高劳动力的素质是最佳的投资；关心员工对提高效益和员工本人都是有利的；个人的潜能只有通过与群体结合才能充分发挥出来，否则将永远是潜能；管理者应致力于与下属相互之间的沟通，并尽其所能地激励下属的工作积极性。
在早期人力资源理论研究的基础上，逐渐形成了行为科学的理论。其代表人物有美国著名学者埃尔顿·梅尧、亚伯拉罕·马斯洛、道格来斯·麦戈雷斯、查尔斯·佩罗等人。
行为科学是基于对人类的心理过程的分析而确立的。行为科学理论认为，人的心理过程可分为动机（即人类为满足自身的愿望而产生需要的动机）、行为（即人类受其动机的支配而采取某种行为，又通过其行为求得自我表现）、结果（即人类通过自我表现的方式，产生行为的后果）等3个层次。他们指出，人类社会的进步、生产的提高和事业的发展，都是与人类心理过程发展的3个层次联系在一起的，或者说都是人类心理过程发展的必然结果。如果人们的愿望都得以充分实现，就会产生巨大的物质力量；如果对个人愿望都能给以尊重，就具备了建立和衷共济、精诚合作的牢固基础；如果能把个人的愿望同群体的目标密切结合起来，就可以促使个人和群体协调一致地向前发展。相反，如果人们的愿望受到遏制，他们就会消极怠工，甚至尖锐对立，公开反抗；如果只重视个人愿望而不顾群体目标，则整个群体就有可能陷入一盘散沙的境地；反之，如果只重视群体目标而不顾个人愿望，则整个群体就会缺乏凝聚力，就无法得到广泛的支持，一遇波折，便难以维持。
行为科学指导人事行政活动，必然发生以下理念和方式的变化。一是在管理方式上，由过去的注重于消极惩罚转变为注重于积极激励；二是在领导方式上，由过去的集权独断转变为平等民主；三是在管理者的影响力上，由过去的依赖权力转变为注重品格与能力。这样以来，在政府和公务员之间就会逐渐形成一种新型的关系：即密切合作与共同发展的关系，一方面，政府能够充分考虑公务员的工作环境、升迁途径、发展空间和劳动报酬；另一方面，公务员则应忠于职守、勤奋敬业、热诚服务，甘于奉献。
3．定量方法的理论
定量方法的理论，也被称为运筹学或管理科学。这种理论兴起于20世纪30年代，最初主要应用于第二次世界大战的军事活动中。大战结束后，许多方法便被运用到工商领域之中，进而被运用于政府资源分配的决策之中。
管理上的定量方法，包括统计学的应用、最优化模型、信息模型和计算机模拟等等。它在管理上的作用主要体现在管理决策方面，尤其是在计划与控制决策方面。不言而喻，定量方法对管理活动的作用，自然也包括对人事行政活动的影响。然而需要指出的是，它所产生的影响远远没有科学管理理论和行为科学理论那样大。究其原因，可能与定量方法比较复杂，一般管理工作者难于很快掌握有关。
4．系统理论
奥地利生物学家L·贝塔朗菲创立的系统理论对人事行政的影响是极其深远的。
系统理论的精髓在于其综合性、全盘性和生态性。按照这种理论来认识行政机构，就会发现行政机构本身是一个有机体，是一个开放的系统，它要受到社会各种因素及环境的影响，随着社会因素和环境的变化而变化。因而，人事行政管理要特别注意保持灵活性，管理者要因时、因地、因人、因事选择和采用不同的管理方法，决不能采用千篇一律的管理方法，单纯倚重于“制裁”，或者单纯倚重于“激励”，都是片面的。
另外，系统理论十分强调管理效率与效果的并重性。一般来讲，效率涉及的是活动的方式，效果涉及的是活动的结果。效率追求的是在资源利用时的低消耗，效果追求的是目标实现时的高成就。故而，系统理论所倡导的最佳管理应该是效率与效果的并重，只讲效率，不讲效果，或者只讲效果，不讲效率都是错误的，都会导致管理的失败。
（二）人事行政的发展趋势经济全球化的迅猛推进和网络技术的日新月异，给人事行政提供了崭新的管理理念、管理方式和技术工具，并促使人事行政理论与实践朝着以下思维路径不断发展：
第一，由消极管理走向积极管理。传统的人事行政活动主要是消极的防范与控制，在管理措施上注重制订各种法令、规章，并通过严格执行人事法规和采用严厉的管束方式处理人事问题。而现代人事行政则强调鼓励积极的发展与成长，把人力资源的整体规划与开发、工作人员兴趣的激发、人际关系的协调、合乎人性的管理、人才的培养和训练、工作内容的丰富化、学习性组织的建立等等作为重点，鼓励创新，追求卓越。
第二，强化民主管理。传统的人事行政活动多采用上级部门和机关首长决定、下级执行照办的集权制管理方式，致使管理僵化和缺乏弹性。现代人事行政受民主化浪潮的影响，强调重视、信任公务员，实行参与式管理，由用千篇一律的方式对待每一个公务员，转向承认他们之间的差别，进而用不同的方式适应这些差别。营造民主氛围，使每个公务员都有充分发表意见和建议的机会，有为保障自己权益而进行申诉和控告的机会，不断提高公务员的民主参与意识和社会责任感。
第三，注重人性化管理。所谓“人性化”，就是强调以人为中心的管理，强调人在管理过程中的作用。通过适当的方法和措施，使每一个工作人员均能与组织充分融合，充分激发工作人员的进取心和创新精神，进而提高工作效率和行政效率。
第四，重视人力资源的开发。当今世界，各国都把人力资源开发纳入可持续发展的战略范围，开发人力资源，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各国发展的重大问题。行政管理人才不仅是资本型、再生型和可持续发展型资源，而且是赖以为国民经济发展带来直接效益的有型资本。目前，人事行政正在实现由传统的行政事务性向现代的行政谋略性转变，通过建立继续教育、竞争择优、分配激励、考核评价、流动保障、配置市场化等机制，对政府人力资源实行整体性开发。例如我国政府人力资源管理机构调用多种高新技术，组建计算机网络信息系统，对行政管理人才实施科学的开发和管理，便是明证。
第五，追求管理手段的技术化。传统的人事行政管理主要运用“文房四宝”，以手工劳作为主。而现代人事行政管理正在走向办公自动化和计算机网络化。管理信息系统已经进入第四个发展阶段，建立和实现终端用户间的网络机制成为这一阶段的重点。借助于互交网络，任何一位人事行政管理工作者的计算机都可以与其它计算机进行通讯联系，形成所谓电子邮件、电子档案和人才全频道信息库等等。据科学家预测，管理信息系统的进一步发展可能会进入专家系统和蜂窝通信系统阶段。在此阶段，办公室本身也许会成为过时的东西。
（三）人事行政的基本原则人事行政是一项十分严肃的工作，综观中外公共行政活动的实践和经验，要搞好人事行政工作，必须坚持以下基本原则：
第一，任人唯贤原则。选拨贤才，任用能人，这是人事行政必须坚持的首要原则。人事行政要善于把那些政治合格、道德高尚、才能突出、知识丰富的优秀人才选拨到行政岗位上来，所有被任用的人员必须符合任职条件和工作标准，不符合任职条件和标准的人不能任用。如果用人不讲真才实学，任人唯亲，亲疏有别，贵贱有等，不仅会贻误行政管理事业，而且还会败坏用人风气，造成恶劣影响。正如唐太宗李世民所指出的那样：“用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不善者竞进。”（《贞观政要·择官》）
第二，适才适用原则。常言道，“没有无用的人才，只有无能的管理”。意思是说管理者必须善于任用各种各样的人才，尽可能把他们安置到合适的工作岗位上。人的才能有大小，知识有多少，品德有高下，资格有深浅。人事行政管理工作者职责在于，要按照事对人的要求，恰当安排好人与事的关系，使事各得其所，使人各遂其愿。
要做到适才适用，首先应当“知事”，准确掌握每个行政工作岗位的不同工作任务、具体规范及其所需资格、条件要求；其次应当“识人”，系统了解和评价每个工作人员的品德、才能、专长、特点、志向和性格；再次应当“善任”，对人和事进行合理搭配和有机组合，达到职与能相称，人与事相适，人尽其才，事竟其功的效果。
第三，唯功晋升原则。职务晋升是人事行政管理的主要环节，能否体现唯功晋升，直接决定着行政管理工作的好坏。一般来说，工作实绩往往是一个人的业务水平、工作能力和工作态度的综合反映。人事行政工作只有把行政人员的工作实绩作为评价、奖励、晋级、晋职的主要标准，做到有功者上，无功者下，才能提供一种公平的竞争机会，培养和促进行政人员的工作热情和工作责任感，增强人事行政的生机和活力。
第四，互补配套原则。发挥人才群团效能，是现代管理的一大特点。而要发挥好群团效能，必须合理搭配各种工作人员，组成一种比较优良的组织结构，使各种人员在知识、智力、能力、技术、性格、年龄、气质等方面互相补充、互相配合、取长补短、团结协作，发挥集体力量，共同完成总体目标。
第五，就地取才原则。选拨使用行政人员，范围要广，质量要高。拓宽选才视野，既有利于选拨高水平、高质量的人才，也有利于各地之间信息、观念、经验的相互交流。然而，对于大多数行政人员的选用，还是应以就地取才为主，即以本地区、本部门、本领域为基础较好。一味从外地选才用人，既会带来工作生活上的不便，还会挫伤本地人才的工作积极性。要注意克服人才评价上的“远”、“近”偏差。一般来说，对于“近”才，人们往往熟悉其经历的曲折或工作的失误，易于忽视其功绩和优点；对于“远”才，人们往往只能了解到其工作的成就和优点，易于忽视其缺点和不足。
第六，合理流动原则。“流水不腐，户枢不蠹。”行政管理人员如果没有合理的流动，就不能适应行政管理的动态需要，行政组织也会僵化。通过合理的流动，既可以消除用非所学、用非所长的不合理安排，更好地发挥行政人员的才能和特长，又可以使行政人员开阔视野，增长见识，提高才干，经受锻炼。
然而，值得指出的是，流动重在合理，必须合理。一要注意流向，即必须符合工作需要，有利于充分发挥行政人员的作用，促进行政管理队伍的合理化；二要注意流速，必须保证其在工作中能够做出成绩的时间，保证相应行政部门工作的持续性和稳定性。否则，流动就是不合理的。
第七，奖罚分明原则。奖励和惩罚是实现激励机制的两个基本手段，是诱发性和强制性两种人事功能的实际运用。
心理学原理告诉我们，人的工作热情和积极性的产生、保持和提高，源于人对需求欲望的追求和满足，正当的需求欲望激发人的进取向上的工作热情和积极性，而不正当的需求欲望则泯灭人的工作热情和积极性，甚至还会把人引上错误的轨道。奖罚分明原则要求，一方面，要通过对做出成绩、贡献突出的人及时奖励，使正当需求得以适当满足；另一方面，通过对违法违纪等消极行为及时惩罚，使不正当需求得以必要限制。奖励和惩罚，一为肯定，一为否定，前者着重于诱导，后者着重于强制，但他们都能激发人的正当需求和欲望，达到提高人的工作热情和积极性的目的。正如古人所指出的：“若赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者咸惧。”（《贞观政要·封建》）
第八，民主监督原则。在人事管理活动中，必须实行民主管理，民主监督，不断提高人事行政工作的透明度和公开化水平，提高社会公众的参与程度，使全社会能够及时了解政府的重大人事政策和活动，特别是要加强和完善人民群众对政府人事行政工作的直接监督，切实体现人民群众当家做主的权利。
第九，依法管理原则。依法管理是人事行政实现法制化、走向科学化的一个重要标志。依法管理原则具体体现在以下5个方面：一是要求要把人事行政的目的、要求、内容、步骤和方法等通过立法形式规范起来，用法律手段确保人事行政管理的有效实施；二是对国家公务员的管理必须有法律依据，从公务员的录用、考核、晋升、培训、工资、福利直到辞退、退休等等，都要有明确的法律规定；三是公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。四是公务员的行政行为如果超出了法律的范围或违反了法律的规定，都构成违法渎职行为，必须受到相应的制裁；五是每个公务员都有一定的法律地位，享受一定的权利和待遇，并受到法律的保护。
三、西方文官制度的产生与发展
（一）西方文官制度的含义文官，也称公务员，译自英文Civil Servant（单称）或Civil Service（群体总称），在美国还被成为“政府雇员”，即英文Government Employee，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
在不同国家里，文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度，其范围大体可归纳为以下3种类型：
第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定，文官就是指在中央政府中除“政务官”以外的所有工作人员，即上自常务次官，下指清洁工。由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务官以及法官、军人等不包括在文官范围之内。
第二是中范围的，指中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官和事务官。美国、加拿大等国属于这种类型。美国文官有广义和狭义两种不同划分。广义的划分是指与军人相区别的所有政府雇员。包括总统、州长、部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政务官和行政部门的所有文职人员，而立法部门的议员及国会雇佣的职员和司法部门的法官及法院其它工作人员、军队的军官及文职人员等不包括在文官范围之内。狭义的划分仅指除选举和政治任命产生的高级官员以外的政府行政部门的文职人员，即职业文官。但其范围比英国的常任文官所包括的人员更广泛，还包括公共事业单位的人员和政府经营的企业单位的管理人员。
第三是大范围的，包括从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法国和日本等国基本属于这种类型。在法国，文官指国家机关的全体人员。在日本，把公务员（日本称“公务员”）分为两种。一种是“国家公务员”，指在中央政府机关、国会、法院、国立学校和医院以及国有企事业等单位供职的所有人员；一种是“地方公务员”，指在地方政府机关、立法机关、法院、地方政府经营的企事业等单位供职的所有人员。
尽管西方各国对文官称谓不同，范围各异，但基本上是指通过非选举程序而被录用担任政府职务的国家工作人员。具体可从以下三个方面理解：
第一，文官都是按照国家法律规定，通过一定程序而任用的人员，他们与国家的关系不是契约关系；
第二，文官都是执行国家公务的人员，其服务对象是国家，与其它社会职业是根本不同的；
第三，文官行使国家行政权力，在执行国家公务时代表国家，因而必须依法行政。
所谓文官制度就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称。
二、西方文官制度的产生
西方文官制度最早起源于英国，是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的。
在中世纪，英国实行封建专制制度，国王集立法和行政大权于一身，所有官员都是国王的臣仆，一切听命于国王，官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚，而个人的品德和才学则无足轻重。这种人事行政制度就是所谓的“恩赐官爵制”。17世纪80年代末期，英国资产阶级革命取得最后胜利，并确立了君主立宪制度。国王权力受到极大削弱，议会成为国家最高权力机关。随后建立了两党轮流执政的政治体制。在议会中占多数席位的党派掌握了对政府中重要官员的任免权。于是，在议会选举中取胜而上台的党派，便把政府官职看作是“战利品”，合法地、公开地进行论功行赏，加以分配，这就是所谓的“政党分肥制”。随着执政党的不断更替和内阁的频繁变迁，政府行政工作人员不断的大换班，引发政治周期性的震荡和资产阶级的重重矛盾，严重损害了资产阶级的整体利益。这一现实促使资产阶级下决心改革旧的官吏制度，探索新的人事行政制度。
英国文官制度的建立经历了一个漫长的过程。早在1805年英国财政部就设立了常务次官，随后一些重要部门也相继设立常务次官，到1833年政府所有部门都设立了常务次官。“政务官”和“事务官”两大类的“两官分途”体制由此发轫。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，负责制定政策，并随政党进退而进退；事务官包括常务次官、副常务次官、助理次官等，负责执行政策，不与内阁共进退。这一做法，有效地保证了政府工作的连续性和政局的稳定性。与此同时，这一时期，英国许多政治性报刊开始不断刊登介绍中国录用官吏的程序和做法，主张实行中国式的文官考试。
1833年英国政府各部开始实行官职的考试补缺制度。1853年英国议会派遣麦克莱等3人组成委员会调查东印度公司的用人制度。该委员会在调查报告中明确提出了要摒弃用人制度上的“恩赐”主义，实行考试任用制度。1854年，英国财政部高级官员查里斯·屈威廉和斯坦福·洛斯克特对英国文官进行了全面调查，提出了著名的《关于建立英国常任文官制度的报告》。报告建议设立常任文官制度，包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拨优秀文官等等。英国政府以枢密院令的形式公布了这个报告，并决定成立了3人委员会负责文官的考试、录用事宜。1870年，英国政府又颁布了第2号枢密院令，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善。至此，世界近代史上的第一个文官制度在英国正式确立。
美国文官制度的建立，经历了和英国大体相同的情况。建国后的美国，政治上实行多党制，但“政党分肥制”所带来的政局不稳和官员素质低下问题丝毫不逊色于英国。例如1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致菲尔德总统被刺事件发生，使资产阶级异常震惊，为了克服“政党分肥”的种种弊端，1883年1月，美国国会正式通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》（史称《彭德尔顿法》），该法确立的原则主要有：用功绩制取代分肥制；文官实行公开考试，择优录用；文官为职业官员，除非渎职，不得被解雇；文官不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；依法成立3人文官委员会，负责联邦文官的统一管理活动。
与英美不同，法国、德国和日本在历史上都曾存在过强大的中央集权官僚体制。法国在拿破仑统治时期就建立了庞大的官吏队伍，德国在“铁血宰相”俾斯麦执政时期建立了中央集权政府体制，日本在明治维新之后，建立了以天皇为权力中心的中央集权的官僚体制。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法制化的轨道；1947年日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录用，实行功绩制等；1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国的官吏制度进行了一系列改革，确立了“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”等原则，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。
（三）西方文官制度的发展
20世纪50年代以来，西方文官制度获得了较大程度的发展。
众所周知，第二次世界大战后，西方国家经济在工业生产、国际贸易等方面获得了稳定的发展，科学技术日益成为经济发展的主要动力。尤其是20世纪60年代以后，新的科学技术革命蓬勃兴起，西方国家开始进入所谓的“信息社会”或“后工业社会”。科技革命不仅推动了社会经济的飞速发展，而且给政府管理以极大的影响，政府管理手段越来越走向办公自动化和电子计算机化，文官越来越趋向职业化和专门化。在此情况下，传统的文官制度在许多方面相对落后，不能适应新的挑战的需要。为此，西方一些国家着手对文官制度进行改革，从而促进了文官制度的大发展。
在英国，1968年，以苏塞克斯大学名誉副校长福尔顿勋爵为首的12人委员会提出了改革文官制度的报告。这份报告共158项，主要内容有：精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放的、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限，改革对文官的管理办法；重视专家和专业技术人员的作用；成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作等等。报告建议具体，操作性强，其中大部分建议被采纳和实行，大大推动了英国文官制度的发展。
在美国，第二次世界大战后，国会通过了一系列有关文官制度的法律，其中职位分类是最为重要的法律之一。职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一，职位分类的实行，有助于科学地选拔人才，有利于提高文官的素质和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由国会通过了《公务员改革法》，对联邦政府文官制度进行了重大改革。这次改革的主要内容包括，确立九项成绩制原则、改革人事管理机构、推行成绩工资、改革考核制度等，其核心是推进按工作表现付酬的成绩制，以达到提高政府管理效率的目的。
上述改革措施，促进了文官制度的进一步完善和发展。进入新世纪以来，文官制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势，呈现出新的发展特点：这就是录用形式趋向多样化；越来越重视文官的专业化；越来越重视文官的权利保障；实行开放式管理，强化文官的流动性；强化职业培训的终身化；强化人事行政管理机构的职能和作用等等。
（四）西方文官制度的特征西方文官制度产生于特殊的历史背景之下，经历100多年的风雨磨砺，沧桑变化。尽管各国国情不同，法规条款差异明显，但从总体上来说都呈现出以下基本特征：
第一，公开考试，择优录用。即绝大多数文官都必须通过公开的竞争考试，择优录用，政府任何一级文官职位，都要向成绩优秀者开放。西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度，例如日本法律规定，所有公务员都必须经过考试才能进入国家机关，否则就要受到严厉的惩罚。轻者罚款10万日元以上，重者处以一年徒刑。公开考试，择优录用制度地有效贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的文官队伍，保持行政系统的连续性和高效率具有重要的作用。
第二，严格考核，晋升唯功。考核是文官制度中的一项重要内容，是提高工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对文官的考核工作，一般都坚持以下3个原则，即职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则；考核内容详细、全面，例如英国对文官的考核包括工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德等10个方面，每项按5等打分，再以5等总评。美国除了对文官定期考核工作数量、工作质量和工作适应能力之外，还非常重视平时考核，禁止文官在办公室看报、吸烟、聊天、会客、写私人信函等等，每天都要撰写工作报告，准确记录工作内容和数量，作为考核的依据之一。
第三，政治中立，职务常任。西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立，不得介入党派活动，不得参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策，文官的工作与党派完全分开。
西方国家一般把政府官员分为两大类，一类称为政务官，他们往往随党派竞选的胜败而进退，主要担任各部、委的行政首长，构成内阁成员，有一定的任期限制；另一类为事务官，即我们通常所称的文官，他们一般被录用后，就按工作成绩逐年提升，对自己的本职工作有全面的了解，实行职位的常任制，只要没有过失，就可以终身任职，有终身的职业保障。
第四，官纪严明，待遇优厚。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。所谓法律保障包含两层含义：一是对文官的权利做出明确的规定；二是当他们的权利受到侵犯，或因违反纪律受到不适当处分时，有权向司法机关或有关专门机构提出申诉，并受到法律和法律程序的保障。
西方各国文官待遇普遍比较优厚。除了较高的工资外，还有职务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等，退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。
然而，必须看到，西方文官制度并非完美无缺。在长期的发展过程中，也暴露出一些弊端和问题。例如在各行政部门中，作为外部调任的行政首长（政务官）往往没有多大实权，各部门的实际权力大多掌握在常务次长手中，而常务次长往往有自己的一套人马，形成拥有实权的小官僚集团，他们以实力对抗行政首长，造成文官的实际地位高于政务官的局面，加大了政策执行的难度。再如尽管官纪严格，但也经常发生一些财团、企业通过拉拢或收买握有实权的文官来为自己谋利益，文官之间串通一起，常常能够直接影响政策的制订和执行等等。
四、中国国家公务员制度的特点和内容
（一）中国国家公务员制度的建立中国国家公务员有其特定的含义，是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。具体包括在各级政府部门从事行政管理的工作人员以及在政府机关中从事党务、社团组织的专职工作人员。另外，一些使用事业单位编制却行使国家行政职能，从事行政管理活动的单位的工作人员，也属于国家公务员制度的实施范围。
所谓国家公务员制度是指制定法律、法规，依法对国家公务员进行科学管理的各种制度的总称。
中国国家公务员制度建立于20世纪90年代，它是中国社会政治、经济发展，特别是经济体制改革纵深发展的必然产物。
新中国的干部人事制度，是在民主革命时期根据地和解放区的干部人事管理制度的基础上，依据当时的基本国情建立和发展起来的。这一制度是与计划经济体制相适应的，对巩固新生的人民政权，恢复国民经济建设，开展大规模的社会主义建设事业发挥了积极的推动作用和保障作用。然而，随着形势的发展和任务的变化，特别是随着从20世纪70年代末开始的经济体制改革的不断深入，这套干部人事制度的弊端日益暴露出来，即管理对象笼统庞杂，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事相脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治等等。显而已见，只有对干部人事进行整体性的、全面的改革，才能适应社会主义市场经济的需要，才能跟上现代管理前进的步伐。
中国国家公务员制度的产生过程大体上经历了4个阶段。
（1）、1984年下半年到1986年下半年，中共中央组织部和原劳动人事部组织专家和实际工作者起草《国家行政机关工作人员条例》，前后修改10稿，这是《国家公务员暂行条例》的前身；
（2）、从1986年下半年到1988年4月，是《国家公务员暂行条例》基本形成阶段。1986年下半年，中央专门成立了政治体制改革研讨小组，下设干部人事制度改革专题组，专题组将《国家行政机关工作人员条例》更名为《国家公务员暂行条例》，并得到中央的原则同意。1987年9月召开的中共“十三大”正式提出建立国家公务员制度，次年3月召开的全国七届人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”，这标志着实行国家公务员制度得到了党和国家最高权力机关的批准；
（3）、从1988年5月到1991年，是国家公务员条例从理论探讨、法规起草进入具体实践探索验证的阶段，尤其是在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行试点，初步取得了不少经验；
（4）、从1992年到1993年8月，是国家公务员制度修改、最后审定和颁布阶段。1993年8月14日，国务院正式颁布《国家公务员暂行条例》，并在同年10月起正式生效。
中国国家公务员制度从酝酿到实施，前后9年时间，《国家公务员暂行条例》25易其稿。整个确立过程，既是对建设有中国特色的社会主义人事行政管理制度的认识不断深化、指导思想不断明确的曲折过程，又是对中国人事行政管理制度改革实践不断探索、经验不断积累的艰辛过程。
（二）中国国家公务员制度的特点中国国家公务员制度具有十分突出的特点。首先与西方文官制度（即公务员制度）相比，体现出鲜明的中国特色；其次与中国以往的干部人事制度相比，又具有强烈的时代特色。
与西方文官制度相比，中国国家公务员制度鲜明的中国特色表现为：
第一，坚持党的基本路线，不同于西方的所谓“政治中立”。中国国家公务员制度要求，国家公务员必须坚持党的基本路线，执行党的路线、方针和政策，国家公务员中的共产党员，必须参加党的组织生活，执行党的决议，遵守党的纪律，发挥党员的模范带头作用。所有这些，都与西方国家要求文官不得以公务员身份参加党派活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等“政治中立”的要求，有着本质的区别。
第二，坚持“党管干部”原则，不同于西方文官管理独立于党派之外。中国国家公务员制度是党的干部制度的组成部分，各级政府组成人员和其它重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察，党委决定或推荐，依法由各级人大选举产生或政府任命。而西方文官制度则强调文官管理是由独立于党派之外的专门管理系统负责，“不受政党干预”，“与党派政治脱钩”，任何党派无权管理文官。
第三，坚持“德才兼备”的用人标准，不同于西方国家只强调文官的业务水平。《国家公务员暂行条例》规定，对新进国家行政机关担任主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用，实行公开考试，严格考核，择优录用，并把考核政治思想和道德品质的结果作为是否录用的重要条件；在职务晋升上，坚持德才兼备原则，注重贯彻执行党的基本路线的表现和工作实绩；在考核方面，强调对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核。而西方文官制度在用人标准上，有的强调所谓“专才”，有的强调所谓“通才”，但都把业务知识和能力作为用人的主要条件。
第四，坚持为人民服务的根本宗旨，不同于西方强调文官是一个单独的利益集团。中国国家公务员制度规定，国家公务员必须全心全意为人民服务，廉洁奉公，不贪污受贿，不谋私利，自觉接受群众监督。国家公务员除了人民群众的利益之外，没有自己的特殊利益。而西方的文官是一个单独的利益集团，他们同政府的关系是雇员和雇主的关系，文官工会为了文官的利益经常同政府谈判，并设有专门的机构调节文官集团与政府的关系。
第五，坚持领导职务任用交流制度，不同于西方“政务官”和“事务官”的截然分野。在中国政府机关中，国家公务员分为领导职务和非领导职务两大序列。他们之间根据需要，可以相互转任。与此同时，政府机关领导干部和党的机关领导干部、其它国家机关领导干部以及企事业单位的领导干部，可以通过一定的程序和办法相互交流。而西方文官制度实行所谓“两官分途”，“政务官”与“事务官”是两个截然不同的体系，强调“政务官”“政治化”，“事务官”“职业化”，相互之间不能转任。
总之，中国国家公务员制度既吸收了西方文官制度中的科学成分，又与之存在着许多差异，体现了十分鲜明的中国特色。
与以往的干部人事制度相比，中国国家公务员制度强烈的时代特色表现为：
第一，建立了科学的分类管理制度。国家公务员制度明确界定了国家公务员的范围，对传统意义上的“国家干部”实行分类管理。国家公务员制度只适合于各级国家行政机关，与企业、事业单位的人事管理制度相区别，从而改革了以往无论什幺管理干部，按照一个模式进行管理的办法。不言而喻，国家公务员制度的建立，标志着中国人事分类管理制度的初步形成。
第二，引进了公平的竞争激励机制。在“进口”上，改革了过去那种“统分统配”、凭关系进机关的做法，实行公开考试，严格考核，择优录用的办法；在职务晋升上，贯彻“实绩制”原则，听取群众意见，提倡公开竞争，注重工作实绩，按照德才兼备的标准选拔优秀人才，有利于克服少数人圈定人选的弊端。在“出口”上，对不称职人员区别情况，给予降职或辞退，做到优胜劣汰，保证国家公务员队伍的素质。
第三，强化了正常的新陈代谢机制。国家公务员制度在健全退休制度的同时，增加了出口，例如对部分职务实行聘任制，做到能上能下；对年度考核连续两年不称职的，要给予辞退；另外，国家公务员还可根据规定辞去国家公务员职务。所有这些措施和办法，有利于保证国家公务员能上能下，能进能出，增强国家行政机关的生机和活力。
第四，构建了廉政、勤政的约束机制。国家公务员制度把廉政的要求贯穿于国家公务员的权利、义务、纪律、晋升、考核、奖励、回避、等各个单项制度之中，使国家公务员能够依法行使权力，保证廉洁奉公；通过义务、纪律、职位分类的明确规定以及把考核结果与职务升降、晋级、增资等直接挂钩，做到功过分明，克服“干好干坏一个样”的现象，激励国家公务员勤政务实，努力工作，提高工作效率。
第五，形成了比较配套的法规体系。除了国家公务员制度的总法规，即《国家公务员暂行条例》之外，还制定了各个单项条例及其实施细则，形成了一套比较配套的法规体系，使国家公务员的管理有法可依，逐步走上法制化的轨道。
（三）中国国家公务员制度的主要内容
1．职位分类
职位分类是指按照一定的标准对国家公务员职位进行的科学划分，具体包括两方面的内容：一是职位区分，即把各种职位，按照内容和性质的不同，划分为若干个种类；二是分等级区分，即根据职位的工作繁简难易，责任轻重大小，所需资格高低等因素，把所有职位划分为若干个高低不同的等级。这种横向的职位区别与纵向的等级划分结合起来，就构成了一个具有相对稳定的人事分类框架。这个框架也就是公务员职位分类制度的基本内容。职位分类在整个公务员制度中占有相当重要的地位，它是国家公务员管理工作的前提和基础。做好国家公务员职位分类工作，对于科学有效地做好国家公务员管理工作，具有重要的意义和作用。
当前世界各国人事分类方法有两种不同形式。一是品位分类，即以“人”为对象进行分类，主要依据公务员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职、地位的高低，所得薪俸的多少），此制以英国最为典型；二是职位分类，则以“事”为对象进行分类，主要依据职位的工作性质，难易程度、责任大小及所需资格条件，此制以美国最为典型。中国国家公务员职位分类制度是在吸收和借鉴职位分类和品位分类各自优点的基础上，从国情出发而制定的具有中国特色的人事分类制度，具有以事为中心，又兼顾人的因素；程序简单，易于操作等特点。具体表现为，在职位设置、职位调查、职位评价、类别规划等方面，主要采取职位分类的原则和方法；在列等归级方面则采取品位分类的原则和方法。
研究中国国家公务员职位分类要特别注意以下两个问题：
第一，中国国家公务员分为领导职务和非领导职务两个序列。领导职务是指在各级领导机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。领导职务可分为两类，一类是各级政府的领导职务，即从国务院总理、副总理；省长、副省长、自治区主席、副主席、直辖市市长、副市长；市长、副市长，自治州州长、副州长；县长、副县长到乡长、副乡长、镇长、副镇长等；另一类是各级政府机关各部门的领导职务。包括国务院的部长、副部长、司长、处长；省政府的厅长、副厅长、处长、副处长；省辖市政府的局长、副局长、处长、副处长；县政府的局长、副局长、科长、副科长等。领导职务从副科长到总理共10个等级。
非领导职务是实职，不是虚职，但不具有行政领导职务。非领导职务主要包括：办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员等，共8个等级。
第二，确定国家公务员级别。在职位分类的基础上，对国家公务员进行分级，这是中国国家公务员制度的一大特色。国家公务员的级别分为15级，分别与12个职务等次相对应，上下职务等次对应的级别之间相互交叉，每一个职务对应1——6个级别，职务越高对应的级别越少，职务越低对应的级别越多。例如最高职务总理对应1级，最低职务办事员对应6级。确定国家公务员级别主要考虑3个因素：一是国家公务员所担任的职务；二是所在职位的责任大小、工作难易程度；三是本人的德才表现、工作实绩和工作经历。
2．录用
所谓国家公务员的录用，是指国家行政机关按照一定的标准，通过法定的方法和程序，从社会上选拔优秀人才担任主任科员以下的非领导职务，并与其建立国家公务员权利与义务的行为关系。录用制度是国家公务员制度的重要组成部分。录用制度的有效实施，对于提高国家公务员的素质，实现国家公务员队伍的优化、精干，对于促进人才的成长和优秀人才的脱颖而出，对于加强国家行政机关的廉政建设都具有十分重要的意义。
录用制度包括录用的原则、录用的标准和资格条件，录用的方法和程序，录用工作的组织等。国家公务员录用的原则是必须坚持公开、平等、竞争、择优等原则，以及按职位要求选人的原则；录用标准是必须坚持德才兼备的标准，即决定报考者能否被录用，要从德和才两个方面全面衡量，综合考虑。报考国家公务员的资格条件，包括基本条件和特殊条件。基本条件又可分为权利条件、品质条件和能力条件。权利条件是指在法律上享有公民权力的资格，如国籍、公民的政治权利等；品质条件是指道德品质，如是否忠诚、廉洁、作风正派，有无不良的行为和习惯等；能力条件是指依法行使国家行政权力，执行国家公务的基本能力，如身体健康状况、文化水平、年龄等。特殊条件是指报考某种职位所要求的条件，如专业知识、专业技能、实践经验等。国家公务员录用采取公开考试，严格考核的办法，其录用程序为：编制录用计划、发布招考公告、进行资格审查、组织考试、对考试合格者进行考核、实行体检、确定人选、建立法定关系等。新录用人员上岗前要进行初任培训，上岗后要经过一段时间（一般为一年）试用，试用期满合格者，方可正式任职，不合格者，取消其被录用的资格。
3．考核
国家公务员的考核，又称考绩、效率评价、工作评定等，是指国家行政机关根据法定的管理权限，按照国家公务员考核的内容、标准、程序和方法，对国家公务员的政治素质、工作能力、工作表现、工作实绩所进行的定期或不定期的考察和评价，即包括对国家公务员的综合性、制度化的考核，也包括对国家公务员的单项考核。
国家公务员的考核，是国家公务员制度中的重要内容，是提高政府工作效率的中心环节。健全有效的考核制度，可以为国家公务员的奖励、升降、培训和工资待遇等管理工作提供了客观依据，是选拔优秀人才，激励国家公务员工作积极性的重要措施。
国家公务员考核的基本内容包括德、能、勤、绩四个方面，其中考核重点是工作实绩。德主要是指国家公务员的政治思想表现、工作作风、职业道德和品德修养等；能主要是指国家公务员从事本职工作所需要的基本能力和应用能力；勤主要是指国家公务员的事业心、工作态度和勤奋精神，具体包括组织纪律性、责任感、工作积极性、出勤率等；绩主要是指国家公务员的工作实绩，包括完成工作任务的数量、质量、所产生的效率等。
国家公务员考核坚持客观公正、民主公开和注重实绩等原则。从被考核者的实际表现出发，严格按照考核标准，实事求是、民主公开、公平合理地确定考核结果。采取领导与群众相结合、平时与定期相结合的基本方法，以便能够真实地、全面地了解国家公务员的实际表现，提高考核的准确性和可靠性。考核分为平时考核和年度考核两种形式。平时考核是年度考核的基础，而年度考核是对平时考核的阶段性概括和总结，并产生具体而有效力的考核结果。国家行政机关在进行年度考核时，必须设立非常设性的考核委员会或考核小组作为考核的工作机构，由各部门负责人直接领导。年度考核的基本程序是：个人总结；主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语，提出考核等次意见；经考核委员会或考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。年度考核结果应以书面形式通知本人。本人如有异议，可按有关规定申请复核。年度考核结果作为对国家公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的基本依据。
4．奖励与惩罚
国家公务员的奖励制度是指国家行政机关依据有关规定，对在公务活动中做出显着成绩或突出贡献的国家公务员，给予精神上和物质上的鼓励的一种管理制度。国家公务员奖励与其它奖励相比较，有明显的区别性，一是奖励的主体是各级国家行政机关，奖励的对象是各级政府中的国家公务员；二是奖励必须依法进行，奖励的条件、种类、审批程序等，都要严格按照有关法律规定，同时，奖励的正式决定必须严格执行，非经法定程序不得变更。国家公务员奖励制度是国家公务员管理系统中激励机制的重要组成部分，是整个国家公务员系统的动力源泉之一，对成绩显着、贡献突出的国家公务员及时实施奖励，予以积极肯定，可以起到鼓励先进、鼓舞士气、行为引导、榜样示范、促进竞争、鞭策后进等多方面的作用。有利于激发国家公务员的工作积极性，发挥他们的内在潜能。
国家公务员的奖励，应坚持精神鼓励和物质鼓励相结合，以精神鼓励为主的原则，坚持公开平等、实施得当的原则，坚持奖励及时、注重实效的原则。奖励种类分为5种：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号等。对在工作中表现突出，取得优良成绩的，给予嘉奖；对在工作中做出较大贡献，取得显着成绩的，给予记三等功；对在工作中做出重大贡献，取得优异成绩的，给予记二等功、一等功；对功绩卓著、有特殊贡献的，授予荣誉称号。
国家公务员必须遵守纪律，对在执行国家公务过程中玩忽职守，贻误工作，违法违纪的国家公务员，要给予响应的行政处分。
国家公务员纪律是指国家行政机关在行政管理活动中，依据有关法规对国家公务员行为进行指导、调整、约束、规范的准则。《国家公务员暂行条例》中有关国家公务员纪律的规定共有14条，可分为政治纪律、工作纪律、廉政纪律和社会公德等四个方面。所谓政治纪律指国家公务员在政治方面必须遵守的行为规则，如不得散布有损政府声誉的言论，不得组织或参加非法组织，不得组织或参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，不得组织或参加罢工等。所谓工作纪律，指国家公务员在执行国家公务、从事行政管理活动时必须遵守的行为规则，如不得玩忽职守，贻误工作，不得对抗上级决议和命令，不得压制批评、打击报复，不得弄虚作假、欺骗领导和群众，不得泄露国家秘密和工作秘密，在外事活动中不得从事有损国家荣誉和利益的活动等。所谓廉政纪律指国家公务员在执行国家公务、从事行政管理活动时，必须秉公办事、为政清廉的行为规则。如不得贪污、盗窃、行贿、受贿或利用职权为自己和他人谋取私利，不得挥霍公款，浪费国家资财，不得滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系，不得经商、办企业以及参与其它盈利性的经营活动。另外，还有遵守社会公德方面的要求，如不得参与或支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动，不得违反社会公德造成不良影响等。
国家公务员违反上述纪律，就应给予行政处分。对国家公务员的行政处分，必须具备一定的条件。根据中国国家公务员制度的有关规定，惩处国家公务员承担违纪责任的条件为：一是有违纪行为。如对抗上级决议和命令的行为，玩忽职守，贻误工作等；二是违纪行为尚未构成犯罪，或虽已构成犯罪，但依法不追究刑事责任；三是主观上有过错，即违纪行为是出于故意或过失。对于情节显着轻微的违纪行为，经过批评教育后，也可以免于处分。国家公务员行政处分的种类有6种：即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关，即具有对国家公务员管理权限，包括任免权、处分权的行政机关或者行政监察机关决定。其中给予开除处分的，应报上级机关备案；县级以下国家行政机关开除国家公务员，必须报县级人民政府批准。除开除以外，包括受警告处分半年，受记过、记大过、降级处分一年，撤职两年的国家公务员，由原处理机关在深入调查，确认已经改正错误的前提下解除处分，另外，如果在受处分期间有特殊贡献的，还可提前解除处分。
5．职务升降与任免
国家公务员职务升降制度包括国家公务员职务的晋升和降职两个方面，是有关国家公务员职务的晋升与降职的原则、标准、条件、方式和程序的规范的总和，是国家公务员管理系统的重要制度。
职务，是对行政机关中工作的难易程度和责任大小大致相同的同一类职位的总称，职务是权力、职责和任务的载体。国家公务员通过任职与行政机关构成一定的职务关系，职务升降就是职务关系的变更。晋升是由较低的职务升到较高的职务，它意味着国家公务员所处的地位的上升、职权的扩大和责任的加重，同时也伴随着工资、福利等方面待遇的提高。降职是由较高的职务降到较低的职务，它意味着国家公务员所处地位的降低、职权和责任范围的缩小，一般来说也意味着工资等待遇的降低。
,国家公务员暂行条例》规定，国家公务员职务晋升，必须坚持党管干部的原则，德才兼备、任人唯贤的原则，公开、平等、竞争、择优的原则，注重实绩和群众公认的原则等。国家公务员的职务晋升需要具备基本条件和资格条件。所谓基本条件是指具有履行职责所需要的政治理论和政策水平、思想品德和工作作风、文化专业知识和工作能力等；所谓资格条件是指取得晋升职务的最起码的条件。包括学历、资历和年龄等方面。
降职是对国家公务员职务的正常调整，而不再是对国家公务员的一种行政处分。《国家公务员职务升降暂行规定》规定：“国家公务员在年度考核中被确定为不称职的，或者不胜任现职又不宜转任同级其它职务的，应当按照规定程序予以降职。”在实际工作中，不称职或不胜任现职的国家公务员大致有两种情况：一是个人素质低，思想作风差，主观上不努力，不认真履行自身职责；二是因个人缺乏履行现职的条件和能力而不胜任现职。
职务任免是国家公务员任职和免职的统称，是指任免机关根据有关法律规定，在其任免权限范围内，通过法定程序任命国家公务员担任一定的职务或免去国家公务员担任的一定职务，从而确立、变更或解除国家公务员与国家行政机关的职务关系的人事行政行为。职务任免是对国家公务员进行其它管理的前提，是合理使用人才的关键环节，是实现行政职能的重要保障。
综合《宪法》、《组织法》和《国家公务员暂行条例》的有关规定，现阶段中国国家公务员的任用大体有三种方式。各级政府组成人员实行选任制，其它国家公务员实行委任制（公开考试选拔方式，最终还须经过组织部门委任，故归入委任制），部分职务实行聘任制。
根据《国家公务员任免暂行规定》的规定，国家公务员在以下情况下需要办理任职手续：一是新录用人员使用期满合格的；二是从其它机关及企业、事业单位调入国家行政机关的；三是转换职位的；四是晋升或降低职务的；五是免职后需要恢复工作的；六是其它原因需要任职的。国家公务员在以下情况下需要办理免职手续：一是转换职位的；二是晋升或者降低职务的；三是离职学习期限超过一年的；四是因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；五是调出国家行政机关的；六是退休的；七是因其它原因需要免职的。
中国国家公务员制度对国家公务员兼职有明确的规定：即国家公务员原则上一人一职；国家公务员确因工作需要，经任免机关批准，可以在国家行政机关内兼任一个实职；国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务，包括实职和名誉职务。
6．培训、交流与回避
国家公务员培训，是指国家行政机关根据国民经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过各种形式，有计划、有组织地对国家公务员进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练。国家公务员培训包括新录用人员培训、任职培训、专门业务知识培训和更新知识培训等四种基本类型。
国家公务员培训的特定对象和明确目的，决定着国家公务员培训与其它普通教育有着很大不同，具有许多明显的特点。首先，从性质上来看，国家公务员培训属于继续教育和成人教育，是根据工作需要进行的拓宽知识或追加知识的教育；其次，从目的上来看，国家公务员培训主要是提高政治、业务素质，从而提高政府机关的行政效能；再次，从内容上来看，普通教育注意知识的全面性和基础性，而国家公务员培训则强调针对性，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。
为了建设高素质、专业化的国家公务员队伍，中国政府借鉴国外成功经验，于2001年启动了公共管理硕士（MPA）专业学位教育，并在全国24所重点院校率先进行试点。公共管理硕士（MPA）专业学位教育，是在职国家公务员系统学习现代公共管理理论，并结合实践提高行政管理水平，加强能力建设，开发国家公务员人才资源的重要措施。公共管理硕士（MPA）专业学位，是以公共管理学科及其相关学科为基础的研究生教育，在知识结构和能力结构上突出两者的结合，是与国家公务员队伍能力建设的目标相一致的。开展公共管理硕士专业学位教育，有利于优化国家公务员队伍的学历结构、知识结构和能力结构，有利于提高行政管理的水平和效率，对加速培养适应新世纪经济、社会发展需要的、高层次的、复合型的行政管理人才将起到积极作用，同时也标志着中国国家公务员培训制度上升到更高的层次和更新的台阶。
国家公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或国家公务员个人愿望，通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式变换国家公务员的工作岗位，从而产生、变更或解除国家公务员的工作关系或职务关系的一种人事行政活动与过程。国家公务员可以在国家行政机关内部交流，也可以与其它国家机关、企事业单位和社会团体的工作人员进行交流。
国家公务员交流形式包括调任、转任、轮换和挂职锻炼等4种形式。调任是指国家行政机关以外的工作人员调入行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职。具体有两种形式：一是调入行政机关，成为国家公务员队伍中的一员；二是国家公务员调出行政机关，调离国家公务员队伍。转任是指国家公务员因为工作需要或其它正当的理由，在国家行政机关内部（包括跨地区、跨部门）的平级调动。轮换是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换，轮换的范围应以本部门、本单位内的轮换为主，同时也可进行本系统上下之间的轮换。挂职锻炼是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层党政机关或者企业、事业单位担任一定职务。挂职锻炼是一种特殊的交流形式，锻炼期间不改变与原机关的人事行政关系，具有一定的时间性、内外混合性交流以及单向性等特点。
国家公务员的回避，是指为了保证国家公务员依法执行公务、保持廉洁公正，防止利用职权为自己及其亲友徇私舞弊而对其所任职务、任职地区和执行公务所作的限制性规定。国家公务员回避制度具有强制性、预先性和严密性等特点。
,国家公务员暂行条例》对国家公务员回避的种类和范围都做了明确的规定。一是任职回避。国家公务员之间有配偶关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事检察、审计、人事、财务工作。二是公务回避。国家公务员在执行公务时，涉及本人或者与本人有亲属关系的人员的利益时，本人不能参与处理，也不得施加影响。三是地区回避。在一定层级的政府中担任领导职务的国家公务员，要进行籍贯回避。具体来说，担任县级（包括县级）以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。
7．辞职和辞退
国家公务员辞职和辞退是国家公务员管理中不可缺少的两个环节，是法律赋予国家公务员和国家行政机关的双向选择权。
国家公务员辞职是指国家公务员根据本人意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除或部分解除其与行政机关的职务关系的一种法律行为或法律事实。辞职，既包括担任领导职务的国家公务员辞去所担任的领导职务，但仍保留国家公务员的身份的辞职行为，即“辞去现职”，也包括国家公务员依法辞去国家公务员职务、放弃其身份和资格的辞职行为，即“辞去公职”。
辞职是国家公务员的法律权利之一，但辞职必须经过一定的法律程序，即国家公务员本人必须向任免机关提出书面申请；任免机关应在3个月内予以审批；在此期间，申请人不得擅自离职。与此同时，对辞职主体还有法律性限制条件，即未满国家行政机关规定的最低服务年限的，不得辞职；在涉及到国家安全、重要机密等特殊岗位上任职的国家公务员不得辞职；本人正在接受审查，问题尚未结案的，不得辞职。国家公务员辞去所任职务，任免机关可根据需要重新安排工作，其职级待遇按新任职务确定；辞去国家公务员身份，原先承担的公职关系和权利、义务也随之解除，如辞职半年内，被国家行政机关重新录用，其工龄连续计算，半年后被录用到国家行政机关，其前后当国家公务员的工龄合并计算。
国家公务员的辞退，是指国家行政机关依据法律规定，通过一定的法律程序在法定的权限内做出解除国家公务员全部行政关系的行政行为，这种行为的直接结果是解除了国家公务员与国家行政机关的工作关系。
辞退国家公务员是国家行政机关的法定行为。但辞退国家公务员必须基于一定的法律事实，即只有当符合法律规定的条件或事由出现以后，行政机关才能终止其与国家公务员的职务关系。根据《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员有下列情形之一者，予以辞退：（1）、在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；（2）、不胜任现任工作，又不接受其它安排的；（3）、因单位调整、撤销、合并或缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（4）、旷工或无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的；（5）、不履行国家公务员义务、不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无改变，又不宜给予开除处分的。为了保护国家公务员的合法权益，辞退国家公务员也有必要的限制性规定，如国家公务员在休假期间，因工伤、职业病经医院证明进行治疗疗养期间，不得予以辞退。
辞退国家公务员必须按照一定的法律程序。要由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并以书面形式通知本人。被辞退的国家公务员，可以根据国家有关规定享受待业保险，可以从事新的职业或重新报考国家公务员。
8．申诉和控告
申诉和控告是国家公务员的权利之一，具体内容包括：要求受理的权利；要求及时纠正原处理决定的权利；要求造成名誉损失的负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉的权利；要求赔偿经济损失的权利；要求惩处责任人的权利等。
国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起30天内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政机关处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。在复核和申诉期间，不停止对国家公务员处分决定的执行。
国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可以向行政机关或者行政监察机关提出控告。受理申诉和控告的机关必须按照有关规定及时负责的做出处理。对国家公务员处理错误的，应当坚决予以纠正，造成名誉损失的，应当负责恢复名誉，消除影响，赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任。
