第九讲 公共财政管理学习要求：
1,了解公共财政管理的概念、总体目标和地位；公共预算的模式和编制。
2、掌握公共财政收入管理和公共财政支出的内容和要求。
学习重点：
公共预算、税收管理、政府采购。
一、公共财政管理概述
（一）、公共财政管理的概念要了解公共财政管理的概念，首先必须研究什幺是公共财政。所谓公共财政，是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为，是国家财政的一种具体存在形态，是与市场经济相适应的财政类型。
在人类社会历史上，国家财政产生很早。如封建社会的赋税征收、政府官员俸禄、组织大型治水工程等，但这种国家财政往往与君主个人收支是混合不分的，因此这种财政只能称为国家财政，而并非公共财政。在计划经济体制下，国家具有政治权利行使折和生产资料所有者的双重身份，财政收入活动是计划性的，直接服务于公有制经济，并通过国有企业从事着大量的营利性活动，这就决定了计划经济体制下的财政也不是真正意义上的公共财政。总之，公共财政是与市场经济相适应的财政类型，是市场经济国家创立后才产生的管理活动。在非市场经济的体制下，不存在公共财政，自然也不存在公共财政管理。
对公共财政管理的概念，中外学者作出了不同的界定。美国学者B?J?里德和约翰?W?斯旺在《公共财政管理》一书中指出：“公共财政管理是指处理公共资产与债务，并向公共官员提供有用的相关信息与观点以使他们能够做出相应的决策。”“公共财政管理考虑的是如何花钱做事，这也是公共组织管理的核心。”另一位美国学者约翰.L.迈克赛尔在《财政管理——在公共部门的分析与应用》一书也指出：公共财政管理是采用企业财务管理相类似的分析方法、技术和管理工具来进行资源配置与控制的活动的，但政府所具有的独有的征税权、禁止权和惩罚权使公共财政管理远不同于企业财务管理。我国学者陈振明等人认为，公共财政管理是指“公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总称。”
综合中外学者的观点，我们认为，所谓公共财政管理，是指公共组织为保证公共管理职能的有效履行，采用财务管理的一系列分析方法、技术和管理工具，对公共管理活动过程中所发生的公共财政收支情况所进行的分配、决策、管理和监督等一系列技术性行为的总和。
理解公共财政管理，应注意以下基本内涵：1．公共财政管理的主体是公共组织，且以政府部门为核心。2．公共财政发生在公共管理活动之中，是对公共管理过程中发生的财政收、支情况的分配、决策、管理和监督。3．公共财政管理采用公共财政管理的一系列分析方法、技术和管理工具，具有较强的技术性。4．公共财政管理的目的是保证公共管理职能的有效履行。
（二）、公共财政管理的内容公共财政管理主要包括3大部分：即公共预算管理、公共收入管理和公共支出管理。除此之外 特别需要指出，公共部门会计也是一个非常重要的领域。公共部门会计是为公共财政决策控制和监督提供信息的系统之一。公共部门会计与私人部门会计最重要差别在于私人部门会计信息用于计算净价值和利润，而公共部门会计信息用于非营利组织，反映公共资金的流动及与预算拨款数的变化情况。
（三）、公共财政管理的总体目标公共财政管理的总体目标是追求效率、实现公平和保持稳定。
首先，通过公共财政管理，旨在向公众提供一视同仁的服务，满足社会公共的需求，实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合，进而保证国民经济的持续均衡发展。
其次，通过公共财政管理，旨在有效地对国民收入、社会财富和社会福利进行再分配，从而缩小人们在个人收入、财富积累上的分化和差距，为社会最贫困阶层提供基本的生活保障，实现社会的基本公平。
再次，通过公共财政管理，有效地保持社会总供求的基本平衡，实现充分就业、物价稳定及国际收支平衡，维持经济景气，避免经济波动。
（四）、公共财政管理的地位公共财政管理在公共管理中处于十分重要的地位。在欧美各国，财政管理部门是政府机构中最引人注目的部门，往往处于核心的地位。财政管理部门的首长，被认为是最有实权的官员之一。在各大学中，公共财政管理（public finance administration）几乎都被列为MPA项目的核心课程。公共财政管理的地位和作用的重要性是显而易见的。
首先，公共财政管理是公共资源的直接管理，这就必然决定了它在政府管理中的核心地位。众所周知，现代政府的经济职能之一，就是解决市场失灵的问题和促进社会公平，而这只有通过对社会资源的重新配置和社会财富的再分配才能实现。因此，公共财政管理的方式、水平如何，将直接关系到政府职能实现程度的高低。
其次，任何公共财政管理活动都离不开经费的支持，经费预算的是否合理，对公共管理的效能将会产生直接的影响。与此同时，资金分配者的角色，也是公共财政管理部门处于公共组织权利的交汇点上，成为公共权利体系中最引人注目的部分。例如，在西方国家，公共财政管理往往成为立法部门与行政部门斗争的“竞技场”。
再次，公共财政管理是一个制度创新、技术创新潜力最大的领域。公共财政管理是一个变动性很大的领域，不管哪个财政年度，财政收支都不会完全相同，公共财政管理方式、力度也不会完全一致，实现财政收支平衡的政策措施往往千姿百态，多种多样，这就使得公共财政管理领域存在着更多的制度创新、技术创新的需求，并以一系列创新成果显现出它的活力。
最后，公共财政的变革往往成为公共管理重大变革的先导。综观近三、四十年公共管理产生和发展的历史，公共财政管理是其中最富活力的领域，几乎它的每一次变革都会给公共管理领域里带来深刻的影响。例如，风靡20世纪60年代的“规划—计划—预算制度”（PPBS）的运动，使得系统理论、运筹学、经济学方法、政策分析等在公共管理领域获得了全面应用，促使公共管理发生了重大的思维变革。20世纪70年代以来，绩效管理的推广，直接引起了方兴未艾的新公共管理运动，对公共财政支出的绩效要求带来了公共组织行为市场化的重大变革。
二,公共预算与决算
（一）、公共预算的形成公共预算与决算是公共财政管理的主要组成部分。在现代社会条件下，几乎全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。公共预算由政府提出，经过立法机关审议批准，是立法机关控制公共管理的重要工具。
公共预算制度萌芽于13世纪，发祥地在英国，是在立法权力与行政权力相互斗争中产生和发展的。1215年英国的《大宪章》，使议会获得了赋税的立法权。资产阶级革命后，议会进而控制了政府的支出。旋即又获得审计监督权。1787年，在首相威廉·皮梯任职期间，议会通过总基金法案，将所有基金合并为一项联合王国总汇基金。规定此基金的原则是：除特殊情况外，所有公共收入皆纳入此基金，而所有政府支出都出自这一基金。19世纪中叶，立法部门对财政的控制权确立，议会具有经费核准、拨款、审查的权利。至此，预算制度对财政不仅拥有严密的控制权，而且成为指导、监督、批评、调控行政活动的最有效的工具。
（二）、公共预算的模式公共预算是一个多要素、多层次组合的复杂系统，且具有多种不同分类。根据收支管理范围可分为总预算和单位预算；根据预算主体的性质可分为中央预算和地方预算；根据预算计划的时效性可分为年度预算和中长期预算等等。但从管理的角度看，公共预算管理主要有以下几种基本模式：
1、分项排列预算模式
分项排列预算是一种产生时间早、管理方式较简单的摸式。它以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。
分项排列预算在会计上具有着清晰、简便的优势，可以按照总科目、科目、二级科目、明晰科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。故而，一些地方仍在采用这种分项排列预算的模式。但是，分项排列预算管理的效率主要取决于拨款机构能够不折不扣地执行拨款计划，因而，要求其必须具有特殊制度基础。在财政大权集中于立法机关的制度下，分项排列预算能较好地服务于立法机关对预算的控制与监督。随着公共管理复杂性、多变性的不断增加，特别是行政机关预算裁量权的膨胀，分项排列预算便越来越显示出其不科学性，越来越不适应当代公共管理预算的需要。
2、设计计划预算模式
设计计划预算（PPBS）是20世纪60年代在美国发展起来的一种新型的预算管理模式。公共管理理论的日益成熟和信息技术的迅猛发展为设计计划预算模式的问世奠定了理论基础和技术条件。与此同时，美国政府谋求预算控制权的强烈愿望也促成了设计计划预算模式的迅速运用。1961年，美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉在五角大楼首先使用了这一模式。
设计计划预算模式，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标预可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。该预算模式包括目标的设计、计划的拟定与预算的筹编等，其基本思路是“要将年度预算程序同长期计划相挂钩，而不是要与随意性要求相联系” 。
设计计划预算模式的基本内容包括：
（1）确定预算项目目标；
（2）从众多目标中选择最紧迫的目标；
（3）运用成本收益分析设计实现各自目标的备选方案；
（4）说明实施这些方案的以后各年度成本；
（5）对这些方案的实施效果做出长期评价衡量。
与分项排列预算不同，设计计划预算模式不再按支出科目，而是按方案进行预算，融设计、计划、预算三者为一体，预先设计数年间的政策成本与效益，便于政府资源做最佳运用，注重资源配置的效率，体现了公共管理公开负责的精神。
3、目标管理预算模式
目标管理预算模式是美国政府1971年在尼克松总统当政期间倡导实行的。该预算的基本点包括以下方面：
（1）说明单位的基本任务；
（2）确定预算主次目标；（3）设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见，以确保可行性；
（4）列出具体时间进度供监督。
目标管理预算模式注重的是预算项目执行的效率，而不是主项目与各备选项目间的选择，因而也有人认为它不具有预算的性质，只是一种管理方法。
4、零基预算模式
零基预算模式20世纪70年代后期在美国风靡一时。1969年德州仪器公司正式采用此制，1973年，佐治亚州州长卡特率先引进此制用于筹编州政府预算，1977年，他任美国总统后，又将此制推行于联邦各行政单位。零基预算不是按上年度的“渐进增量”进行预算，而是对原有项目进行重新审核。从理论上说，每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。零基预算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时也应提升计划削减或裁并的可能性。
零基预算模式编制基本程序包括以下几个方面：
（１）由高层管理者提出基本目标和总原则；
（２）责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽子决策；
（３）对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；
（４）由高层管理者选定方案。
零基预算模式以零为预算编制的基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。但从西方国家的实践来看，零基预算模式主要适用于规模较小的预算，对于大规模预算，相应的繁重文案工作往往令人不胜其烦。故而，在20世纪80年代末，西方国家纷纷放弃了这一模式。
5、绩效预算模式
绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。早在20世纪40年代末，美国胡佛政府就开始实施绩效预算。1949年，美国胡佛委员会（亦即行政机关组织委员会）在对国会的报告中指出：“绩效预算系基于政府的职能、业务与计划所编制的预算……，绩效预算将注重一般重要工作之执行，或服务之提供，而不着眼于人员劳务、用品、设备等事务之取得。”“预算最重要之事，系工作或服务之完成以及该项工作或服务付出的若干成本。”
绩效预算的做法，各国自有特色，不尽完全一致。但从总体上来看，大体上包括以下几个步骤：
（１）公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息；
（２）明确绩效目标，目的是要影响政府活动；
（３）将绩效报告提交审计师审核；
（４）预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；
（５）编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出与此投入相应的预期绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。
绩效预算把企业成本观念引入公共管理，有利于公共组织进行成本—效益分析。既可以考核公共资金使用的最终效果，有能考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果有机地联系在一起。目前，西方主要国家运用绩效预算进一步深化了预算理论。一项对22个OECD成员国的比较研究认为，“预算除了控制和分配资源的功能外，越来越被作为改善管理和提高项目有效性的一种手段。”绩效预算模式具有较为广阔的应用前景。
（三）、公共预算的编制
公共预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行预算和计划的活动。从时间上来看，有年度预算编制和中长期预算编制两种类型。年度预算编制指有效期为1年的预算编制，世界各国一般采用公历年制和跨历年制。公历年制指从公历1月1日到12月31日止的编制；跨历年制指从上年跨越到次年的编制，如美国等国的年度预算从上年10月1日起到次年3月31日止。中长期预算编制指对1年~10年预算所做的编制。
在我国，公共预算的编制过程一般包括准备、编制和审批3个阶段，整个流程实行“自上而下”与“自下而上”相结合。
准备阶段。国务院每年在第3季度，向各省、市、自治区人民政府和国务院各部门发出编制下年度预算的指示，提出编制预算的原则要求，国家财政部根据国务院的指示，拟定编制预算的具体规定和预算的控制指标——国家概算，向中央各部门和各省、市、自治区财政部门下达。
编制阶段。中央各部门和各省、市、自治区根据上述指示、规定指标，结合上年度预算的执行情况和其它有关资料，提出预算收支建议数，报送财政部。财政部参照这些建议数，拟定预算收支指标，经国务院同意后，下达中央各部门和各省、市、自治区政府。中央各部门和各地方政府据此并参照下级报来的预算建议，拟定本部门、本地区预算收支指标，逐级下达。然后，自下而上逐级审核本级各部门的单位预算及下级报来的总预算，汇编成本级总预算，报上级财政机关。最后由国家财政部对中央各部门和各省、市、自治区政府的预算草案进行审核、修改，汇编成国家总预算草案，报国务院审定。
审批阶段。国家总预算草案经国务院审定同意后，提交国家权力机关，即全国人民代表大会审议批准。全国人民代表大会审议批准后，便成为具有法律效力的国家预算。
目前世界各国通行的公共预算编制方法主要有两种，即单式预算和复式预算。二者的区别表现在：首先，从编制方法来看，单式预算将全部财政收入和支出汇集编入同一个总预算表内，结构比较简单，可以明了地反映财政收支全貌，但缺点在于不能明确地反映出各项财政收支的性质、财政赤字形成的原因以及解决赤字的资金来源。而复式预算则把全部财政收入和支出按其经济性质分别编入两个或两个以上的预算表中，各项收支之间建立明确的对应关系，可以促进公共组织更加科学合理地使用资金，准确地反映财政收支平衡状况和财政赤字的形成原因，有利于国家对经济活动进行深入分析和控制调节；其次，从反映财政赤字的口径来看，采用单式预算，大多把债务收入列为正常收入项目，使债务收入掩盖了一部分赤字数额。采用复式预算则一般把债务收入作为建设性预算的收入项目，或把债务收支单独编入融资预算之中。从而比较清楚地反映国家财政的实际情况，便于合理安排财政收支规模；再次，从预算的编制要求看，单式预算结构简单，编制比较省时省力；而复式预算结构复杂，要求编制者具有较高的技术水平。
建国以来，我国的公共预算一直采取单式编制方法，即把全部财政收支汇编在一个统一的预算表中。
1978年以来，随着经济体制改革的深入发展，我国国民收入的分配格局发生了很大的变化，投资体制呈现出多元化的局面。在此情况下，单式预算已不能全面反映国家用于生产建设性的投入及其资金来源，不能如实地反映赤字形成的原因和债务收入用途，也不便于对财政收支进行科学地分析和管理。为此，国务院决定从1992年起，采用复式预算编制方法。
我国的复式预算按其不同的收支来源和资金性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分。其中国家以管理者和资产所有者的身份取得的一般收入和用于维持政府活动的经济费用、保障国家安全稳定、发展教育科学卫生等各项事业以及用于人民生活方面的支出，列为经常性预算；国家特定用于建设方面的某些收入和直接用于国家建设方面的支出，列为建设性预算。
（四）、公共预算的执行公共预算的执行，是指预算计划付诸实施的过程。根据我国《预算法》的规定，各级预算由本级人民政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。预算执行包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个主要环节。收入执行由财政部门统一负责组织，按各项预算收入的性质和征收方式，分别由财政、税务、海关等部门负责征收和管理；支出资金拨付在财政部门主导下由各支出部门具体负责执行；预算调整指由各级政府在执行过程中通过改变预算收入来源、支出用途以及规模等方法组织新的预算平衡，以适应经济形势变化的需要。各级政府预算的调整均需取得本级人民代表大会的批准。
预算执行与预算编制相比，涉及的利益相关者和参与者更多、更复杂，面临纷纭多变的宏观经济形势，因而保证执行与预算目标的一致性具有极端重要的意义。为此，亚洲开发银行专家认为，预算执行管理应遵循以下基本原则：
1．确保按照法律授权权限实施预算，这种授权既包括财务授权，也包括政策授权。
2．根据宏观经济环境发生的重大变化对预算进行调整。
3．解决预算实施过程中出现的各种问题
。4．有效管理资源的购置和使用。
按照新公共行政理论，公共财政管理的主要原则是“将购买者和提供者分开，并建立内部市场。” 这样做的理由不仅在于加强政府财政管理的清廉，而且要明晰财政预算的目标。可以说，公共部门改革的重点在于公共财政管理，而公共财政管理改革的难点在于财政预算改革。任何政府的公共支出都是有限的，这样就必须强调公共财政的预算规模和资金的使用效率。必须指出，在中国现阶段，不仅政府财力有限，而且政府财政的支出又有特殊性。这一特殊性源于在计划经济向市场经济转型时期，由于社会保障、社会福利等制度建设的相对滞后所带来的社会成本，同时政府规模膨胀所带来的财政支出的增加，再加上中国长期党政不分、政企不分的格局更加重了政府财政支出的压力，造成了公共财政预算编制和执行的矛盾和问题。克服这一矛盾和问题的出路，一方面，政府必须积极借鉴发达国家的实践经验，借助其它主体（包括公共部门、私人部门）的资金，实行部分公共服务的市场化。另一方面，更要加快政治体制改革，真正改变党政不分、政企不分的格局，以减轻公共财政预算的压力。
（五）、公共决算公共决算是对公共预算执行情况的总结和评价，它与公共预算首尾相应，既可反映预算活动的实施程度和管理绩效，又可为新的预算方案的编制提供参考依据和经验教训。
我国的公共预算过程大体包括四个阶段：
1．准备阶段。每年第四季度，各级财政部门分别下达编制本级政府决算草案的原则、要求、方法和保送期限，并组织年终清理结算。
2．编制阶段。各支出部门按照有关要求编制本部门决算草案，并逐级上报汇总。
3．审查阶段。各级财政部门对同级政府收支总决算进行审查。
4．审批阶段。经各级财政部门审查后的总决算草案，报经本级人民政府审核通过，并提请同级人民代表大会批准。
值得注意的是，在我国，一般情况下，公共决算的审查批准和下一年公共预算的编制审批往往同时进行。经过预算，公共预算过程终告一段落，新一轮公共预算过程随即展开。
三、公共收入管理
（一）、税收管理税收是国家依照法律预先规定的标准，强制无偿地取得公共收入的一种手段，是政府对社会经济运行实施宏观调控以及调节社会成员个人收入分配的重要工具。税收具有强制性、无偿性和固定性三大特征。
税收管理的基本要素包括以下几个方面：
1．课税对象与税率。所谓课税对象是指对什幺东西应当征税，即课税的标的物，它可以是物品、事件、条件或活动。所谓税率是指计算税额的尺度，是税额与其课征计量标准的比值，主要包括比例税率、累进税率和定额税率三种形式。确定合理课税对象与税率是税收管理的基础工作。
2．税负转嫁与税收归宿。所谓税负转嫁是指对一个纳税人征收的税全部或部分地转由他人负担的过程。所谓税收归宿则是税负转嫁的终点。税负转嫁的基本形式是前转和后转，前转是纳税人以提高价格的形式把税收转嫁到商品或生产要素的购买者或最终消费者身上；后转是纳税人以压低价格、降低工资的方式把税收转嫁到生产要素提供者的身上。由于税负转嫁与税收归宿事实上决定了公共收入承担者分担的分额，所以，它们是税收管理中不可忽视的环节。
3．税收种类。依据税收对象性质的不同，税收主要来自于所得税、商品（劳务）税和财产税。其中所得税是对纳税人的所得额或利润额课征的一类税收，包括个人所得税、公司所得税和社会保险税等；商品（劳务）税是对商品和劳务的流转额课征的一类税收，主要包括增殖税、营业税、消费税和关税等；财产税是对纳税人所拥有或支配的财产征收的一类税收，包括一般财产税、特种财产税和财产转让税等。
税收管理的核心是实现公平征税。实现公平征税，首先必须坚持同等税收待遇原则。即纳税人在相同的经济条件下应被同等对待，缴纳同样多的税。其次，必须坚持支付能力原则。即纳税能力强的纳税人缴纳较多的税收，例如累进税率就是按照课税对象数额的大小规定不同等级的税率，课税对象数额越大则适用的税率越高，纳税人缴纳的税收也就越多。再次，必须坚持收益原则。税收应该根据纳税人从政府提供的产品和服务中得到的收益，在纳税人之间进行分配。
（二）、政府收费管理政府收费是政府提供特殊服务或规制某些经济行为而相关主体收取的费用。与税收不同，政府收费具有直接有偿性、排他性和非规范性的特点。所谓直接有偿性是指缴费人可以从政府的服务或特许行为中直接获益。而税收支付并不与获得的服务直接挂钩，且不单独针对个人。所谓排他性是指缴费人所获得的服务与利益是排他的，谁缴费，谁获益。所谓非规范性是相对于税收规范而言的，政府收费具有很大的灵活性与变变动性，缺乏完备的法律规范，并且政府收费的征收主体不是单一指定机构，而可能是政府各个部门，甚至是经授权的社会中介组织。因此，在公共财政管理中，要选择是征税还是收费，关键看收益者是全体公众还是特殊个人或群体，如属后者，收费的形式显然要比课税更符合效率原则。
需要强调的是，政府收费与私人的营利性收费是不同的。政府收费总体上仍是一种财政分配行为，收费的目的不是为了营利，而是为了体现收益补偿原则，收费用于补偿具体行政行为的管理或服务成本。
一般来说，政府收费主要包括使用者费和规费两种类型。所谓使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格。如水费、公立学校的学费、停车费、公共汽车车票费、公园门票费等都属于此类收费。使用者费可分为直接费、公共事业特种费和特许费等三种形式。直接费是指使用公共设施或消费政府提供的商品及服务的费用；公共事业特种费是指政府出于公益目的对公共设施进行新建、改建或修缮而对受益人收取的工程补偿费用；特许费是指政府因授予某些特定的人以某种特别的权利而对其收取的费用，比如娱乐场所开设特许费、临街建筑物特许费等。所谓规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。规费可分为行政规费和司法规费两种形式。行政规费是行政机关收取的费用，如执照费、护照费、商标登记费、商品检验费等；司法规费是司法机关收取的费用，如诉讼费、执行费等。
政府收费管理需要注意以下问题：一是科学确定收费范围，把收费严格集中在准公共产品或混合产品上，防止任意扩大收费范围，形成“管理就是收费”的不良局面。二是合理确定收费标准，收费标准主要依据行为或服务的成本来确定。例如对使用者费而言，由准入费、使用费、拥挤费组成，其中准入费承担固定成本；使用费承担经营成本；拥挤费承担拥挤成本。当某项产品或服务出现“拥挤”情况时，通常可以通过适当提高收费标准来解决，比如某座桥梁车辆拥塞，可通过收取或调整过桥费而使部分行驶者改道另行，从而减少过桥车辆，解决塞车问题。三是防止乱收费。由于政府行使公共权力，收费本身具有“非规范性”，故而，容易出现乱收费现象，造成社会总的效率损失，损害政府形象。因此，防止乱收费是政府收费管理的一项重要任务。
（三）、公债管理公债是政府凭借其信用而举借的债务，是公共收入的又一重要形式。作为非税收收入，公债与政府收费最大的不同在于公债是公民和社会组织自愿购买而非强制性的，并且公债具有按期偿还和付息的特征。
按照发行地域的不同，公债可分为内债和外债；按照发行机构地位的不同，可分为中央公债和地方公债；按照偿还期限的不同，可分为短期公债（1年以下）、中期公债（1~10年）和长期公债（10年以上）。
公债不仅是弥补公共资金缺口的重要方式，而且是政府调控宏观经济的重要工具。因此，公债在现代市场经济国家受到高度重视，整个20世纪，世界各国的公债规模总体上处于上升状态。例如，意大利、比利时、希腊等国的政府债务占GDP值的比重超过了100%，日本、加拿大接近100%，半数以上的OECD国家达到50~70%。随着公债作用的日益突出，公债管理问题越来越重要并成为公共财政管理的重要组成部分。
公债管理主要包括公债设计、公债发行、公债流通与偿还等内容。其中公债设计是确定公债的类型、发行总额、公债票面价值、利息、偿还期限、发行价格等活动。公债发行一般采用向社会公众直接或间接募集的公募法；国家先将公债出售给银行，再由银行自办发售的包售法；委托经纪人直接在证券交易所出售的公卖法。公债进入市场流通是全面实现公债目标的根本途径，公债流通包括两个市场，一是作为发行市场的一级市场；二是作为流通与转让市场的二级市场。公债最终需要偿还，能否如期如数偿还关系到政府信用与声誉。由于政府财力状况及宏观经济条件存在一些不可预测的因素，因此，政府会通过市场采取多种方式进行偿还。
四、公共支出管理
（一）、公共支出管理的基本目标
公共财政具有实现社会资源有效配置、公平社会收入、稳定宏观经济运行和促进经济增长等四大职能。这些职能转化到公共支出管理中，相应地形成了公共管理的基本目标。
一是稳定宏观经济，实现社会资源有效配置。公共支出管理通过决定总支出水平、财政赤字或赢余的规模以及融资及资金利用的方式，在各职能部门内外以及各项目与活动间进行资源配置，稳定宏观经济。
二是实现公共财政管理目标。具体包括支出控制、提高效率、实行项目与工程管理和进行财务披露等形式，实现公共财政管理目标。所谓支出控制，是指严格遵守财经纪律，确保预算执行结果与最初的估计相一致；所谓提高效率，是指采取绩效预算管理、实行成本会计、竞争性招标采购等手段，实现支出过程中的经济性与效率；所谓项目与工程管理是指通过科学的方法和技术，使管理者拥有一定的运营灵活性，在具体的预算资源范围内实现预期目标；所谓财务披露是指政府应就财政基本状况定期向决策者、管理者以及公众提供准确的信息。
三是符合公共利益要求目标。
1．扩大透明度。根据国际货币组织的定义，所谓透明度，包括说明政府机构的作用与责任，在规定时间发布全面财政信息，公开预算编制、执行和报告，保证公布信息数据真实性等四个方面 。
2．实行责任制。要求责任人在具体规定的质量、成本以及时间安排范围内提供公共物品与服务。
3．满足顾客需求，要求政府的行政系统与程序在设计时应致力于满足各顾客群体的合理需求。
需要指出的是，公共财政支出管理是在一定的政治体制框架下进行的，因而必然存在着相关的政治目标，例如在政治上的可接受度，即要争取社会对上述目标的认同和各级政府的支持。又如公众的参与，即向公众提供机会，参与特定领域的管理，像成立招标委员会、实行专家咨询制度等等。
（二）、公共支出管理的主要内容按照公共支出有无直接对资源和要素形成需求的不同，学界把公共支出分为购买性支出与转移性支出。购买性支出是指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出，它主要体现了政府直接介入资源配置的范围与力度。购买性支出包括投资性支出、教科文卫支出、行政管理支出和国防支出等。转移性支出是指政府进行非市场性再分配，它主要体现政府再分配的能力和水平。转移性支出包括社会保障支出、财政补贴等。
投资性支出。投资性支出包括基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、流动资金支出、农业支出、林业支出、水利和气象支出以及其它社会公共事务的相关支出等。具体内容详见图表10—1。
图表10—1 投资性支出细目表名 称
内 容
基本建设支出
建筑安装工程费、设备购置费、公器具及生产用具的购置费等。
企业挖潜改造资金支出
企业用于挖潜改造革新和改造方面的资金
流动资金支出
冶金、有色金属、石油、电力、汽车、核工业、航天、烟草工业以及政策性银行等部门的流动资金。
农业支出
农业行业管理、自然灾害救助、农业生产资料补贴、农业资源和环境保护、土地管理等支出。
林业支出
林业行业管理、森林救灾、天然林保护、退耕还林、森林生态效益、森林工业系统技术性和社会性支出、造林防沙治沙等支出。
水利与气象支出
水利行业管理、防汛抗旱、水文水土水资源管理、水利建设、气象等支出。
其它
地质勘探费、科技新产品试制、中间实验、重要科学研究补助等费用。
教科文卫支出。教科文卫支出包括教育支出、科学支出、文体广播事业费支出、医疗卫生支出等方面。具体内容详见图表10—2。
图表 10—2 教科文卫支出细目表名 称
内 容
教育支出
普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学生教育、特殊教育、教师进修教育、干部教育等支出。
科学支出
自然科学、社会科学、科学技术普及等支出。
文体广播事业费支出
文化、出版、文物、体育、档案、地震、海洋、通讯、广播、影视、计划生育等事业费支出。
医疗卫生支出
卫生、中医、药品监督管理、行政事业单位医疗费等支出。
行政管理支出。行政管理支出包括行政管理费支出、外交事务支出、武装警察部队支出、公检法司支出等方面。具体内容详见图表10—3。
图表10—3 行政管理支出细目表名 称
内 容
行政管理费支出
人大机关、政府机关、政协机关、共产党机关、民主党派机关、社会团体机关等经费。
外交事务支出
外交活动支出、国际组织支出、偿付外国资产支出、地方外事费、对外宣传费等支出。
武装警察部队支出
人员费用、装备费用。
公检法司支出
公安、边防检查、国家安全、检察院、法院、司法、监狱劳教缉私警察等支出。
国防支出。国防支出包括军费、国防科研事业费、民兵建设费、动员预编经费、招飞事业费、专项工程经费等方面的支出。
社会保障支出。社会保障支出是政府向由于各种原因，暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员所提供的基本生活费用的支出。
社会保障支出主要包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利等四大类。其中社会保险支出包括养老、医疗、失业、工伤、生育、伤残、遗属等保险支出。由于社会保险具有保险性质，因此，保险义务不由政府独自承担，而是由政府、企业与个人共同承担。
从我国的实际情况来看，社会保障支出由三部分构成：即抚恤与社会福利救济支出、行政单位离退休支出、社会保障补助支出等。具体内容详见图表10—4。
图表10—4 社会保障支出细目表名 称
内 容
抚恤与社会福利救济
抚恤、军人安置最低生活保障、农村及其它社会救济、社会福利、民政、残疾人事业、自然灾害生活救济等支出。
行政单位离退休支出
我国对行政事业单位具有干部身份的工作人员实行退休制，不纳入社会养老保险
社会保障补助支出
社会保险基金补助、就业补助、国有企业职工下岗补助、补充全国社会保障基金、企业关闭破产补助等支出。
值得注意的是，近年来，欧美国家出现社会保障市场化的改革趋势，对此，许多学者给予高度关注，主张我国也应仿效此法，把社会保障尽快推向市场，实行市场化。我们认为，中国曾经长期实行计划经济，生产力发展水平较低，对老百姓的福利欠账太多，社会保障市场化是将一个渐进的过程，决不可毕其功于一役，急于求成。另外，社会保障市场化目的在于提高社会保障支出的管理效率，决不可以此来否定“普遍福利政策”政府由此推卸责任。实际上改革所提出的关键问题仍然是公共支出管理的绩效问题，需要人们在追求高效公共支出管理方面做出更大的努力。
财政补贴支出。财政补贴支出是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助，是发挥政府“这只看得见的手”，克服市场失灵的重要手段。我国财政补贴方式大体上包括5种类型：1．价格补贴。价格补贴是指国家为了安定城乡人民生活，加强国民经济的薄弱环节由财政向企业或个人支付的与价格政策有关的补贴（我国政府从1998年起改为政策性补贴）。2．企业亏损补贴。企业财政补贴是指国家财政向因按国家计划生产经营而出现亏损的企业提供的补贴。3．财政贴息。财政贴息是指国家财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款提供的补贴。4．税式支出。税式支出是指国家财政根据税收制度的各种优惠规定对于某些纳税人或课税对象给予的减税免税，是一种比较隐蔽的财政补贴。5．其它补贴。包括政府对行政事业单位职工的房租、煤气、自来水、交通费等给予的补贴。
除此之外，我国还存在着外援支出、债务支出等转移性支出项目，这些也都属于公共支出管理的重要方面。
（三）、政府采购管理政府采购，也称公共采购，是指政府机构为了履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇用等方式，获取货物、工程或服务的活动。政府向社会公众提供公共产品与服务，同时为了履行职责，它本身也是社会产品与服务的最大消费者。采购是政府内部管理的一项重要内容，涉及到财政的支出和利益的输送，如果管理不当与运作不规范，就会影响政府各部门功能的发挥，造成公务人员的贪污腐化行为。因此，世界各国非常重视政府采购，具有法定的程序和规范的方法。
政府采购制度最早形成于18世纪西方市场经济国家，例如美国在年就制定了《联邦采购法》，对政府采购行为作出了严格的规定。20世纪70年代以来，随着公共支出管理的日益受到重视，政府采购被广泛采用，并日益呈现出国际化的发展趋势。1979年，关贸总协定东京回合谈判制定了《政府采购守则》。旋即，关贸组织在乌拉圭回合谈判期间又对《政府采购守则》的内容进行了大幅度的调整与修改，形成了后来世界贸易组织的《政府采购协议》，协议于1996年元月1日正式生效。我国推行政府采购制度开始于20世纪90年代后期，从1996年到1998年，全国共有个23省（市、区）的373个地（市）开展了政府采购工作。1999年4月21日，国家财政部制定的《政府采购管理暂行办法》开始实施，2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式生效。
政府采购主体包括主管机关、采购机关、中介机关和供应商。主管机关通常是指财政部门或者专门设立的采购政策办公室，负责政府采购政策、原则和方法的制定，采购过程的监督。采购机关是指政府采购的具体实施部门，可分为本级政府统一提供采购服务的集中采购机关和自行组织小额采购或非通用商品采购的各政府部门。中介机构是指有招标资格和能力的政府采购业务代理组织。供应商是指符合政府采购资质，向采购机关提供货物、工程和服务的企业或个人。其中采购机关与供应商是最重要的政府采购主体。
综观世界各国政府采购实践，大体分散采购、集中采购和联合采购3种模式。
分散采购通常是针对那些不存在任何标准化的购买准则、小额的商品或服务。分散采购适合于高度专业部门以其专业知识分辨采购物品和服务的品质，更好地适应其业务需要；但不足是不易产生标准化采购作业指导，缺乏专门部门负责采购验收，容易造成内部控制的漏洞。
集中采购是由政府专门机构按照规范的程序和标准，统一采购大额的商品和服务。集中采购有利于节省采购成本，减少各部门个别采购可能造成的不当行为，建立起有效率的采购管理和监督制度，但集中采购由于必须经过规定的程序，采购周期相对比较长，不利于紧急情况和突发事件下发生的采购需求。
联合采购是指各有关机关联合起来共同采购某种商品和服务。联合采购可使采购机关采购到较低价格的商品和服务，节约采购成本，同时对厂商也有较大的选择余地。但不足是参与采购的机关势必要放弃部分弹性，因配合联合采购的时间而改变其操作方式，且有可能增加运输成本。
1,了解公共财政管理的概念、总体目标和地位；公共预算的模式和编制。
2、掌握公共财政收入管理和公共财政支出的内容和要求。
学习重点：
公共预算、税收管理、政府采购。
一、公共财政管理概述
（一）、公共财政管理的概念要了解公共财政管理的概念，首先必须研究什幺是公共财政。所谓公共财政，是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为，是国家财政的一种具体存在形态，是与市场经济相适应的财政类型。
在人类社会历史上，国家财政产生很早。如封建社会的赋税征收、政府官员俸禄、组织大型治水工程等，但这种国家财政往往与君主个人收支是混合不分的，因此这种财政只能称为国家财政，而并非公共财政。在计划经济体制下，国家具有政治权利行使折和生产资料所有者的双重身份，财政收入活动是计划性的，直接服务于公有制经济，并通过国有企业从事着大量的营利性活动，这就决定了计划经济体制下的财政也不是真正意义上的公共财政。总之，公共财政是与市场经济相适应的财政类型，是市场经济国家创立后才产生的管理活动。在非市场经济的体制下，不存在公共财政，自然也不存在公共财政管理。
对公共财政管理的概念，中外学者作出了不同的界定。美国学者B?J?里德和约翰?W?斯旺在《公共财政管理》一书中指出：“公共财政管理是指处理公共资产与债务，并向公共官员提供有用的相关信息与观点以使他们能够做出相应的决策。”“公共财政管理考虑的是如何花钱做事，这也是公共组织管理的核心。”另一位美国学者约翰.L.迈克赛尔在《财政管理——在公共部门的分析与应用》一书也指出：公共财政管理是采用企业财务管理相类似的分析方法、技术和管理工具来进行资源配置与控制的活动的，但政府所具有的独有的征税权、禁止权和惩罚权使公共财政管理远不同于企业财务管理。我国学者陈振明等人认为，公共财政管理是指“公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总称。”
综合中外学者的观点，我们认为，所谓公共财政管理，是指公共组织为保证公共管理职能的有效履行，采用财务管理的一系列分析方法、技术和管理工具，对公共管理活动过程中所发生的公共财政收支情况所进行的分配、决策、管理和监督等一系列技术性行为的总和。
理解公共财政管理，应注意以下基本内涵：1．公共财政管理的主体是公共组织，且以政府部门为核心。2．公共财政发生在公共管理活动之中，是对公共管理过程中发生的财政收、支情况的分配、决策、管理和监督。3．公共财政管理采用公共财政管理的一系列分析方法、技术和管理工具，具有较强的技术性。4．公共财政管理的目的是保证公共管理职能的有效履行。
（二）、公共财政管理的内容公共财政管理主要包括3大部分：即公共预算管理、公共收入管理和公共支出管理。除此之外 特别需要指出，公共部门会计也是一个非常重要的领域。公共部门会计是为公共财政决策控制和监督提供信息的系统之一。公共部门会计与私人部门会计最重要差别在于私人部门会计信息用于计算净价值和利润，而公共部门会计信息用于非营利组织，反映公共资金的流动及与预算拨款数的变化情况。
（三）、公共财政管理的总体目标公共财政管理的总体目标是追求效率、实现公平和保持稳定。
首先，通过公共财政管理，旨在向公众提供一视同仁的服务，满足社会公共的需求，实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合，进而保证国民经济的持续均衡发展。
其次，通过公共财政管理，旨在有效地对国民收入、社会财富和社会福利进行再分配，从而缩小人们在个人收入、财富积累上的分化和差距，为社会最贫困阶层提供基本的生活保障，实现社会的基本公平。
再次，通过公共财政管理，有效地保持社会总供求的基本平衡，实现充分就业、物价稳定及国际收支平衡，维持经济景气，避免经济波动。
（四）、公共财政管理的地位公共财政管理在公共管理中处于十分重要的地位。在欧美各国，财政管理部门是政府机构中最引人注目的部门，往往处于核心的地位。财政管理部门的首长，被认为是最有实权的官员之一。在各大学中，公共财政管理（public finance administration）几乎都被列为MPA项目的核心课程。公共财政管理的地位和作用的重要性是显而易见的。
首先，公共财政管理是公共资源的直接管理，这就必然决定了它在政府管理中的核心地位。众所周知，现代政府的经济职能之一，就是解决市场失灵的问题和促进社会公平，而这只有通过对社会资源的重新配置和社会财富的再分配才能实现。因此，公共财政管理的方式、水平如何，将直接关系到政府职能实现程度的高低。
其次，任何公共财政管理活动都离不开经费的支持，经费预算的是否合理，对公共管理的效能将会产生直接的影响。与此同时，资金分配者的角色，也是公共财政管理部门处于公共组织权利的交汇点上，成为公共权利体系中最引人注目的部分。例如，在西方国家，公共财政管理往往成为立法部门与行政部门斗争的“竞技场”。
再次，公共财政管理是一个制度创新、技术创新潜力最大的领域。公共财政管理是一个变动性很大的领域，不管哪个财政年度，财政收支都不会完全相同，公共财政管理方式、力度也不会完全一致，实现财政收支平衡的政策措施往往千姿百态，多种多样，这就使得公共财政管理领域存在着更多的制度创新、技术创新的需求，并以一系列创新成果显现出它的活力。
最后，公共财政的变革往往成为公共管理重大变革的先导。综观近三、四十年公共管理产生和发展的历史，公共财政管理是其中最富活力的领域，几乎它的每一次变革都会给公共管理领域里带来深刻的影响。例如，风靡20世纪60年代的“规划—计划—预算制度”（PPBS）的运动，使得系统理论、运筹学、经济学方法、政策分析等在公共管理领域获得了全面应用，促使公共管理发生了重大的思维变革。20世纪70年代以来，绩效管理的推广，直接引起了方兴未艾的新公共管理运动，对公共财政支出的绩效要求带来了公共组织行为市场化的重大变革。
二,公共预算与决算
（一）、公共预算的形成公共预算与决算是公共财政管理的主要组成部分。在现代社会条件下，几乎全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。公共预算由政府提出，经过立法机关审议批准，是立法机关控制公共管理的重要工具。
公共预算制度萌芽于13世纪，发祥地在英国，是在立法权力与行政权力相互斗争中产生和发展的。1215年英国的《大宪章》，使议会获得了赋税的立法权。资产阶级革命后，议会进而控制了政府的支出。旋即又获得审计监督权。1787年，在首相威廉·皮梯任职期间，议会通过总基金法案，将所有基金合并为一项联合王国总汇基金。规定此基金的原则是：除特殊情况外，所有公共收入皆纳入此基金，而所有政府支出都出自这一基金。19世纪中叶，立法部门对财政的控制权确立，议会具有经费核准、拨款、审查的权利。至此，预算制度对财政不仅拥有严密的控制权，而且成为指导、监督、批评、调控行政活动的最有效的工具。
（二）、公共预算的模式公共预算是一个多要素、多层次组合的复杂系统，且具有多种不同分类。根据收支管理范围可分为总预算和单位预算；根据预算主体的性质可分为中央预算和地方预算；根据预算计划的时效性可分为年度预算和中长期预算等等。但从管理的角度看，公共预算管理主要有以下几种基本模式：
1、分项排列预算模式
分项排列预算是一种产生时间早、管理方式较简单的摸式。它以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。
分项排列预算在会计上具有着清晰、简便的优势，可以按照总科目、科目、二级科目、明晰科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。故而，一些地方仍在采用这种分项排列预算的模式。但是，分项排列预算管理的效率主要取决于拨款机构能够不折不扣地执行拨款计划，因而，要求其必须具有特殊制度基础。在财政大权集中于立法机关的制度下，分项排列预算能较好地服务于立法机关对预算的控制与监督。随着公共管理复杂性、多变性的不断增加，特别是行政机关预算裁量权的膨胀，分项排列预算便越来越显示出其不科学性，越来越不适应当代公共管理预算的需要。
2、设计计划预算模式
设计计划预算（PPBS）是20世纪60年代在美国发展起来的一种新型的预算管理模式。公共管理理论的日益成熟和信息技术的迅猛发展为设计计划预算模式的问世奠定了理论基础和技术条件。与此同时，美国政府谋求预算控制权的强烈愿望也促成了设计计划预算模式的迅速运用。1961年，美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉在五角大楼首先使用了这一模式。
设计计划预算模式，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标预可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。该预算模式包括目标的设计、计划的拟定与预算的筹编等，其基本思路是“要将年度预算程序同长期计划相挂钩，而不是要与随意性要求相联系” 。
设计计划预算模式的基本内容包括：
（1）确定预算项目目标；
（2）从众多目标中选择最紧迫的目标；
（3）运用成本收益分析设计实现各自目标的备选方案；
（4）说明实施这些方案的以后各年度成本；
（5）对这些方案的实施效果做出长期评价衡量。
与分项排列预算不同，设计计划预算模式不再按支出科目，而是按方案进行预算，融设计、计划、预算三者为一体，预先设计数年间的政策成本与效益，便于政府资源做最佳运用，注重资源配置的效率，体现了公共管理公开负责的精神。
3、目标管理预算模式
目标管理预算模式是美国政府1971年在尼克松总统当政期间倡导实行的。该预算的基本点包括以下方面：
（1）说明单位的基本任务；
（2）确定预算主次目标；（3）设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见，以确保可行性；
（4）列出具体时间进度供监督。
目标管理预算模式注重的是预算项目执行的效率，而不是主项目与各备选项目间的选择，因而也有人认为它不具有预算的性质，只是一种管理方法。
4、零基预算模式
零基预算模式20世纪70年代后期在美国风靡一时。1969年德州仪器公司正式采用此制，1973年，佐治亚州州长卡特率先引进此制用于筹编州政府预算，1977年，他任美国总统后，又将此制推行于联邦各行政单位。零基预算不是按上年度的“渐进增量”进行预算，而是对原有项目进行重新审核。从理论上说，每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。零基预算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时也应提升计划削减或裁并的可能性。
零基预算模式编制基本程序包括以下几个方面：
（１）由高层管理者提出基本目标和总原则；
（２）责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽子决策；
（３）对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；
（４）由高层管理者选定方案。
零基预算模式以零为预算编制的基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。但从西方国家的实践来看，零基预算模式主要适用于规模较小的预算，对于大规模预算，相应的繁重文案工作往往令人不胜其烦。故而，在20世纪80年代末，西方国家纷纷放弃了这一模式。
5、绩效预算模式
绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。早在20世纪40年代末，美国胡佛政府就开始实施绩效预算。1949年，美国胡佛委员会（亦即行政机关组织委员会）在对国会的报告中指出：“绩效预算系基于政府的职能、业务与计划所编制的预算……，绩效预算将注重一般重要工作之执行，或服务之提供，而不着眼于人员劳务、用品、设备等事务之取得。”“预算最重要之事，系工作或服务之完成以及该项工作或服务付出的若干成本。”
绩效预算的做法，各国自有特色，不尽完全一致。但从总体上来看，大体上包括以下几个步骤：
（１）公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息；
（２）明确绩效目标，目的是要影响政府活动；
（３）将绩效报告提交审计师审核；
（４）预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；
（５）编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出与此投入相应的预期绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。
绩效预算把企业成本观念引入公共管理，有利于公共组织进行成本—效益分析。既可以考核公共资金使用的最终效果，有能考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果有机地联系在一起。目前，西方主要国家运用绩效预算进一步深化了预算理论。一项对22个OECD成员国的比较研究认为，“预算除了控制和分配资源的功能外，越来越被作为改善管理和提高项目有效性的一种手段。”绩效预算模式具有较为广阔的应用前景。
（三）、公共预算的编制
公共预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行预算和计划的活动。从时间上来看，有年度预算编制和中长期预算编制两种类型。年度预算编制指有效期为1年的预算编制，世界各国一般采用公历年制和跨历年制。公历年制指从公历1月1日到12月31日止的编制；跨历年制指从上年跨越到次年的编制，如美国等国的年度预算从上年10月1日起到次年3月31日止。中长期预算编制指对1年~10年预算所做的编制。
在我国，公共预算的编制过程一般包括准备、编制和审批3个阶段，整个流程实行“自上而下”与“自下而上”相结合。
准备阶段。国务院每年在第3季度，向各省、市、自治区人民政府和国务院各部门发出编制下年度预算的指示，提出编制预算的原则要求，国家财政部根据国务院的指示，拟定编制预算的具体规定和预算的控制指标——国家概算，向中央各部门和各省、市、自治区财政部门下达。
编制阶段。中央各部门和各省、市、自治区根据上述指示、规定指标，结合上年度预算的执行情况和其它有关资料，提出预算收支建议数，报送财政部。财政部参照这些建议数，拟定预算收支指标，经国务院同意后，下达中央各部门和各省、市、自治区政府。中央各部门和各地方政府据此并参照下级报来的预算建议，拟定本部门、本地区预算收支指标，逐级下达。然后，自下而上逐级审核本级各部门的单位预算及下级报来的总预算，汇编成本级总预算，报上级财政机关。最后由国家财政部对中央各部门和各省、市、自治区政府的预算草案进行审核、修改，汇编成国家总预算草案，报国务院审定。
审批阶段。国家总预算草案经国务院审定同意后，提交国家权力机关，即全国人民代表大会审议批准。全国人民代表大会审议批准后，便成为具有法律效力的国家预算。
目前世界各国通行的公共预算编制方法主要有两种，即单式预算和复式预算。二者的区别表现在：首先，从编制方法来看，单式预算将全部财政收入和支出汇集编入同一个总预算表内，结构比较简单，可以明了地反映财政收支全貌，但缺点在于不能明确地反映出各项财政收支的性质、财政赤字形成的原因以及解决赤字的资金来源。而复式预算则把全部财政收入和支出按其经济性质分别编入两个或两个以上的预算表中，各项收支之间建立明确的对应关系，可以促进公共组织更加科学合理地使用资金，准确地反映财政收支平衡状况和财政赤字的形成原因，有利于国家对经济活动进行深入分析和控制调节；其次，从反映财政赤字的口径来看，采用单式预算，大多把债务收入列为正常收入项目，使债务收入掩盖了一部分赤字数额。采用复式预算则一般把债务收入作为建设性预算的收入项目，或把债务收支单独编入融资预算之中。从而比较清楚地反映国家财政的实际情况，便于合理安排财政收支规模；再次，从预算的编制要求看，单式预算结构简单，编制比较省时省力；而复式预算结构复杂，要求编制者具有较高的技术水平。
建国以来，我国的公共预算一直采取单式编制方法，即把全部财政收支汇编在一个统一的预算表中。
1978年以来，随着经济体制改革的深入发展，我国国民收入的分配格局发生了很大的变化，投资体制呈现出多元化的局面。在此情况下，单式预算已不能全面反映国家用于生产建设性的投入及其资金来源，不能如实地反映赤字形成的原因和债务收入用途，也不便于对财政收支进行科学地分析和管理。为此，国务院决定从1992年起，采用复式预算编制方法。
我国的复式预算按其不同的收支来源和资金性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分。其中国家以管理者和资产所有者的身份取得的一般收入和用于维持政府活动的经济费用、保障国家安全稳定、发展教育科学卫生等各项事业以及用于人民生活方面的支出，列为经常性预算；国家特定用于建设方面的某些收入和直接用于国家建设方面的支出，列为建设性预算。
（四）、公共预算的执行公共预算的执行，是指预算计划付诸实施的过程。根据我国《预算法》的规定，各级预算由本级人民政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。预算执行包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个主要环节。收入执行由财政部门统一负责组织，按各项预算收入的性质和征收方式，分别由财政、税务、海关等部门负责征收和管理；支出资金拨付在财政部门主导下由各支出部门具体负责执行；预算调整指由各级政府在执行过程中通过改变预算收入来源、支出用途以及规模等方法组织新的预算平衡，以适应经济形势变化的需要。各级政府预算的调整均需取得本级人民代表大会的批准。
预算执行与预算编制相比，涉及的利益相关者和参与者更多、更复杂，面临纷纭多变的宏观经济形势，因而保证执行与预算目标的一致性具有极端重要的意义。为此，亚洲开发银行专家认为，预算执行管理应遵循以下基本原则：
1．确保按照法律授权权限实施预算，这种授权既包括财务授权，也包括政策授权。
2．根据宏观经济环境发生的重大变化对预算进行调整。
3．解决预算实施过程中出现的各种问题
。4．有效管理资源的购置和使用。
按照新公共行政理论，公共财政管理的主要原则是“将购买者和提供者分开，并建立内部市场。” 这样做的理由不仅在于加强政府财政管理的清廉，而且要明晰财政预算的目标。可以说，公共部门改革的重点在于公共财政管理，而公共财政管理改革的难点在于财政预算改革。任何政府的公共支出都是有限的，这样就必须强调公共财政的预算规模和资金的使用效率。必须指出，在中国现阶段，不仅政府财力有限，而且政府财政的支出又有特殊性。这一特殊性源于在计划经济向市场经济转型时期，由于社会保障、社会福利等制度建设的相对滞后所带来的社会成本，同时政府规模膨胀所带来的财政支出的增加，再加上中国长期党政不分、政企不分的格局更加重了政府财政支出的压力，造成了公共财政预算编制和执行的矛盾和问题。克服这一矛盾和问题的出路，一方面，政府必须积极借鉴发达国家的实践经验，借助其它主体（包括公共部门、私人部门）的资金，实行部分公共服务的市场化。另一方面，更要加快政治体制改革，真正改变党政不分、政企不分的格局，以减轻公共财政预算的压力。
（五）、公共决算公共决算是对公共预算执行情况的总结和评价，它与公共预算首尾相应，既可反映预算活动的实施程度和管理绩效，又可为新的预算方案的编制提供参考依据和经验教训。
我国的公共预算过程大体包括四个阶段：
1．准备阶段。每年第四季度，各级财政部门分别下达编制本级政府决算草案的原则、要求、方法和保送期限，并组织年终清理结算。
2．编制阶段。各支出部门按照有关要求编制本部门决算草案，并逐级上报汇总。
3．审查阶段。各级财政部门对同级政府收支总决算进行审查。
4．审批阶段。经各级财政部门审查后的总决算草案，报经本级人民政府审核通过，并提请同级人民代表大会批准。
值得注意的是，在我国，一般情况下，公共决算的审查批准和下一年公共预算的编制审批往往同时进行。经过预算，公共预算过程终告一段落，新一轮公共预算过程随即展开。
三、公共收入管理
（一）、税收管理税收是国家依照法律预先规定的标准，强制无偿地取得公共收入的一种手段，是政府对社会经济运行实施宏观调控以及调节社会成员个人收入分配的重要工具。税收具有强制性、无偿性和固定性三大特征。
税收管理的基本要素包括以下几个方面：
1．课税对象与税率。所谓课税对象是指对什幺东西应当征税，即课税的标的物，它可以是物品、事件、条件或活动。所谓税率是指计算税额的尺度，是税额与其课征计量标准的比值，主要包括比例税率、累进税率和定额税率三种形式。确定合理课税对象与税率是税收管理的基础工作。
2．税负转嫁与税收归宿。所谓税负转嫁是指对一个纳税人征收的税全部或部分地转由他人负担的过程。所谓税收归宿则是税负转嫁的终点。税负转嫁的基本形式是前转和后转，前转是纳税人以提高价格的形式把税收转嫁到商品或生产要素的购买者或最终消费者身上；后转是纳税人以压低价格、降低工资的方式把税收转嫁到生产要素提供者的身上。由于税负转嫁与税收归宿事实上决定了公共收入承担者分担的分额，所以，它们是税收管理中不可忽视的环节。
3．税收种类。依据税收对象性质的不同，税收主要来自于所得税、商品（劳务）税和财产税。其中所得税是对纳税人的所得额或利润额课征的一类税收，包括个人所得税、公司所得税和社会保险税等；商品（劳务）税是对商品和劳务的流转额课征的一类税收，主要包括增殖税、营业税、消费税和关税等；财产税是对纳税人所拥有或支配的财产征收的一类税收，包括一般财产税、特种财产税和财产转让税等。
税收管理的核心是实现公平征税。实现公平征税，首先必须坚持同等税收待遇原则。即纳税人在相同的经济条件下应被同等对待，缴纳同样多的税。其次，必须坚持支付能力原则。即纳税能力强的纳税人缴纳较多的税收，例如累进税率就是按照课税对象数额的大小规定不同等级的税率，课税对象数额越大则适用的税率越高，纳税人缴纳的税收也就越多。再次，必须坚持收益原则。税收应该根据纳税人从政府提供的产品和服务中得到的收益，在纳税人之间进行分配。
（二）、政府收费管理政府收费是政府提供特殊服务或规制某些经济行为而相关主体收取的费用。与税收不同，政府收费具有直接有偿性、排他性和非规范性的特点。所谓直接有偿性是指缴费人可以从政府的服务或特许行为中直接获益。而税收支付并不与获得的服务直接挂钩，且不单独针对个人。所谓排他性是指缴费人所获得的服务与利益是排他的，谁缴费，谁获益。所谓非规范性是相对于税收规范而言的，政府收费具有很大的灵活性与变变动性，缺乏完备的法律规范，并且政府收费的征收主体不是单一指定机构，而可能是政府各个部门，甚至是经授权的社会中介组织。因此，在公共财政管理中，要选择是征税还是收费，关键看收益者是全体公众还是特殊个人或群体，如属后者，收费的形式显然要比课税更符合效率原则。
需要强调的是，政府收费与私人的营利性收费是不同的。政府收费总体上仍是一种财政分配行为，收费的目的不是为了营利，而是为了体现收益补偿原则，收费用于补偿具体行政行为的管理或服务成本。
一般来说，政府收费主要包括使用者费和规费两种类型。所谓使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格。如水费、公立学校的学费、停车费、公共汽车车票费、公园门票费等都属于此类收费。使用者费可分为直接费、公共事业特种费和特许费等三种形式。直接费是指使用公共设施或消费政府提供的商品及服务的费用；公共事业特种费是指政府出于公益目的对公共设施进行新建、改建或修缮而对受益人收取的工程补偿费用；特许费是指政府因授予某些特定的人以某种特别的权利而对其收取的费用，比如娱乐场所开设特许费、临街建筑物特许费等。所谓规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。规费可分为行政规费和司法规费两种形式。行政规费是行政机关收取的费用，如执照费、护照费、商标登记费、商品检验费等；司法规费是司法机关收取的费用，如诉讼费、执行费等。
政府收费管理需要注意以下问题：一是科学确定收费范围，把收费严格集中在准公共产品或混合产品上，防止任意扩大收费范围，形成“管理就是收费”的不良局面。二是合理确定收费标准，收费标准主要依据行为或服务的成本来确定。例如对使用者费而言，由准入费、使用费、拥挤费组成，其中准入费承担固定成本；使用费承担经营成本；拥挤费承担拥挤成本。当某项产品或服务出现“拥挤”情况时，通常可以通过适当提高收费标准来解决，比如某座桥梁车辆拥塞，可通过收取或调整过桥费而使部分行驶者改道另行，从而减少过桥车辆，解决塞车问题。三是防止乱收费。由于政府行使公共权力，收费本身具有“非规范性”，故而，容易出现乱收费现象，造成社会总的效率损失，损害政府形象。因此，防止乱收费是政府收费管理的一项重要任务。
（三）、公债管理公债是政府凭借其信用而举借的债务，是公共收入的又一重要形式。作为非税收收入，公债与政府收费最大的不同在于公债是公民和社会组织自愿购买而非强制性的，并且公债具有按期偿还和付息的特征。
按照发行地域的不同，公债可分为内债和外债；按照发行机构地位的不同，可分为中央公债和地方公债；按照偿还期限的不同，可分为短期公债（1年以下）、中期公债（1~10年）和长期公债（10年以上）。
公债不仅是弥补公共资金缺口的重要方式，而且是政府调控宏观经济的重要工具。因此，公债在现代市场经济国家受到高度重视，整个20世纪，世界各国的公债规模总体上处于上升状态。例如，意大利、比利时、希腊等国的政府债务占GDP值的比重超过了100%，日本、加拿大接近100%，半数以上的OECD国家达到50~70%。随着公债作用的日益突出，公债管理问题越来越重要并成为公共财政管理的重要组成部分。
公债管理主要包括公债设计、公债发行、公债流通与偿还等内容。其中公债设计是确定公债的类型、发行总额、公债票面价值、利息、偿还期限、发行价格等活动。公债发行一般采用向社会公众直接或间接募集的公募法；国家先将公债出售给银行，再由银行自办发售的包售法；委托经纪人直接在证券交易所出售的公卖法。公债进入市场流通是全面实现公债目标的根本途径，公债流通包括两个市场，一是作为发行市场的一级市场；二是作为流通与转让市场的二级市场。公债最终需要偿还，能否如期如数偿还关系到政府信用与声誉。由于政府财力状况及宏观经济条件存在一些不可预测的因素，因此，政府会通过市场采取多种方式进行偿还。
四、公共支出管理
（一）、公共支出管理的基本目标
公共财政具有实现社会资源有效配置、公平社会收入、稳定宏观经济运行和促进经济增长等四大职能。这些职能转化到公共支出管理中，相应地形成了公共管理的基本目标。
一是稳定宏观经济，实现社会资源有效配置。公共支出管理通过决定总支出水平、财政赤字或赢余的规模以及融资及资金利用的方式，在各职能部门内外以及各项目与活动间进行资源配置，稳定宏观经济。
二是实现公共财政管理目标。具体包括支出控制、提高效率、实行项目与工程管理和进行财务披露等形式，实现公共财政管理目标。所谓支出控制，是指严格遵守财经纪律，确保预算执行结果与最初的估计相一致；所谓提高效率，是指采取绩效预算管理、实行成本会计、竞争性招标采购等手段，实现支出过程中的经济性与效率；所谓项目与工程管理是指通过科学的方法和技术，使管理者拥有一定的运营灵活性，在具体的预算资源范围内实现预期目标；所谓财务披露是指政府应就财政基本状况定期向决策者、管理者以及公众提供准确的信息。
三是符合公共利益要求目标。
1．扩大透明度。根据国际货币组织的定义，所谓透明度，包括说明政府机构的作用与责任，在规定时间发布全面财政信息，公开预算编制、执行和报告，保证公布信息数据真实性等四个方面 。
2．实行责任制。要求责任人在具体规定的质量、成本以及时间安排范围内提供公共物品与服务。
3．满足顾客需求，要求政府的行政系统与程序在设计时应致力于满足各顾客群体的合理需求。
需要指出的是，公共财政支出管理是在一定的政治体制框架下进行的，因而必然存在着相关的政治目标，例如在政治上的可接受度，即要争取社会对上述目标的认同和各级政府的支持。又如公众的参与，即向公众提供机会，参与特定领域的管理，像成立招标委员会、实行专家咨询制度等等。
（二）、公共支出管理的主要内容按照公共支出有无直接对资源和要素形成需求的不同，学界把公共支出分为购买性支出与转移性支出。购买性支出是指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出，它主要体现了政府直接介入资源配置的范围与力度。购买性支出包括投资性支出、教科文卫支出、行政管理支出和国防支出等。转移性支出是指政府进行非市场性再分配，它主要体现政府再分配的能力和水平。转移性支出包括社会保障支出、财政补贴等。
投资性支出。投资性支出包括基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、流动资金支出、农业支出、林业支出、水利和气象支出以及其它社会公共事务的相关支出等。具体内容详见图表10—1。
图表10—1 投资性支出细目表名 称
内 容
基本建设支出
建筑安装工程费、设备购置费、公器具及生产用具的购置费等。
企业挖潜改造资金支出
企业用于挖潜改造革新和改造方面的资金
流动资金支出
冶金、有色金属、石油、电力、汽车、核工业、航天、烟草工业以及政策性银行等部门的流动资金。
农业支出
农业行业管理、自然灾害救助、农业生产资料补贴、农业资源和环境保护、土地管理等支出。
林业支出
林业行业管理、森林救灾、天然林保护、退耕还林、森林生态效益、森林工业系统技术性和社会性支出、造林防沙治沙等支出。
水利与气象支出
水利行业管理、防汛抗旱、水文水土水资源管理、水利建设、气象等支出。
其它
地质勘探费、科技新产品试制、中间实验、重要科学研究补助等费用。
教科文卫支出。教科文卫支出包括教育支出、科学支出、文体广播事业费支出、医疗卫生支出等方面。具体内容详见图表10—2。
图表 10—2 教科文卫支出细目表名 称
内 容
教育支出
普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学生教育、特殊教育、教师进修教育、干部教育等支出。
科学支出
自然科学、社会科学、科学技术普及等支出。
文体广播事业费支出
文化、出版、文物、体育、档案、地震、海洋、通讯、广播、影视、计划生育等事业费支出。
医疗卫生支出
卫生、中医、药品监督管理、行政事业单位医疗费等支出。
行政管理支出。行政管理支出包括行政管理费支出、外交事务支出、武装警察部队支出、公检法司支出等方面。具体内容详见图表10—3。
图表10—3 行政管理支出细目表名 称
内 容
行政管理费支出
人大机关、政府机关、政协机关、共产党机关、民主党派机关、社会团体机关等经费。
外交事务支出
外交活动支出、国际组织支出、偿付外国资产支出、地方外事费、对外宣传费等支出。
武装警察部队支出
人员费用、装备费用。
公检法司支出
公安、边防检查、国家安全、检察院、法院、司法、监狱劳教缉私警察等支出。
国防支出。国防支出包括军费、国防科研事业费、民兵建设费、动员预编经费、招飞事业费、专项工程经费等方面的支出。
社会保障支出。社会保障支出是政府向由于各种原因，暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员所提供的基本生活费用的支出。
社会保障支出主要包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利等四大类。其中社会保险支出包括养老、医疗、失业、工伤、生育、伤残、遗属等保险支出。由于社会保险具有保险性质，因此，保险义务不由政府独自承担，而是由政府、企业与个人共同承担。
从我国的实际情况来看，社会保障支出由三部分构成：即抚恤与社会福利救济支出、行政单位离退休支出、社会保障补助支出等。具体内容详见图表10—4。
图表10—4 社会保障支出细目表名 称
内 容
抚恤与社会福利救济
抚恤、军人安置最低生活保障、农村及其它社会救济、社会福利、民政、残疾人事业、自然灾害生活救济等支出。
行政单位离退休支出
我国对行政事业单位具有干部身份的工作人员实行退休制，不纳入社会养老保险
社会保障补助支出
社会保险基金补助、就业补助、国有企业职工下岗补助、补充全国社会保障基金、企业关闭破产补助等支出。
值得注意的是，近年来，欧美国家出现社会保障市场化的改革趋势，对此，许多学者给予高度关注，主张我国也应仿效此法，把社会保障尽快推向市场，实行市场化。我们认为，中国曾经长期实行计划经济，生产力发展水平较低，对老百姓的福利欠账太多，社会保障市场化是将一个渐进的过程，决不可毕其功于一役，急于求成。另外，社会保障市场化目的在于提高社会保障支出的管理效率，决不可以此来否定“普遍福利政策”政府由此推卸责任。实际上改革所提出的关键问题仍然是公共支出管理的绩效问题，需要人们在追求高效公共支出管理方面做出更大的努力。
财政补贴支出。财政补贴支出是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助，是发挥政府“这只看得见的手”，克服市场失灵的重要手段。我国财政补贴方式大体上包括5种类型：1．价格补贴。价格补贴是指国家为了安定城乡人民生活，加强国民经济的薄弱环节由财政向企业或个人支付的与价格政策有关的补贴（我国政府从1998年起改为政策性补贴）。2．企业亏损补贴。企业财政补贴是指国家财政向因按国家计划生产经营而出现亏损的企业提供的补贴。3．财政贴息。财政贴息是指国家财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款提供的补贴。4．税式支出。税式支出是指国家财政根据税收制度的各种优惠规定对于某些纳税人或课税对象给予的减税免税，是一种比较隐蔽的财政补贴。5．其它补贴。包括政府对行政事业单位职工的房租、煤气、自来水、交通费等给予的补贴。
除此之外，我国还存在着外援支出、债务支出等转移性支出项目，这些也都属于公共支出管理的重要方面。
（三）、政府采购管理政府采购，也称公共采购，是指政府机构为了履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇用等方式，获取货物、工程或服务的活动。政府向社会公众提供公共产品与服务，同时为了履行职责，它本身也是社会产品与服务的最大消费者。采购是政府内部管理的一项重要内容，涉及到财政的支出和利益的输送，如果管理不当与运作不规范，就会影响政府各部门功能的发挥，造成公务人员的贪污腐化行为。因此，世界各国非常重视政府采购，具有法定的程序和规范的方法。
政府采购制度最早形成于18世纪西方市场经济国家，例如美国在年就制定了《联邦采购法》，对政府采购行为作出了严格的规定。20世纪70年代以来，随着公共支出管理的日益受到重视，政府采购被广泛采用，并日益呈现出国际化的发展趋势。1979年，关贸总协定东京回合谈判制定了《政府采购守则》。旋即，关贸组织在乌拉圭回合谈判期间又对《政府采购守则》的内容进行了大幅度的调整与修改，形成了后来世界贸易组织的《政府采购协议》，协议于1996年元月1日正式生效。我国推行政府采购制度开始于20世纪90年代后期，从1996年到1998年，全国共有个23省（市、区）的373个地（市）开展了政府采购工作。1999年4月21日，国家财政部制定的《政府采购管理暂行办法》开始实施，2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式生效。
政府采购主体包括主管机关、采购机关、中介机关和供应商。主管机关通常是指财政部门或者专门设立的采购政策办公室，负责政府采购政策、原则和方法的制定，采购过程的监督。采购机关是指政府采购的具体实施部门，可分为本级政府统一提供采购服务的集中采购机关和自行组织小额采购或非通用商品采购的各政府部门。中介机构是指有招标资格和能力的政府采购业务代理组织。供应商是指符合政府采购资质，向采购机关提供货物、工程和服务的企业或个人。其中采购机关与供应商是最重要的政府采购主体。
综观世界各国政府采购实践，大体分散采购、集中采购和联合采购3种模式。
分散采购通常是针对那些不存在任何标准化的购买准则、小额的商品或服务。分散采购适合于高度专业部门以其专业知识分辨采购物品和服务的品质，更好地适应其业务需要；但不足是不易产生标准化采购作业指导，缺乏专门部门负责采购验收，容易造成内部控制的漏洞。
集中采购是由政府专门机构按照规范的程序和标准，统一采购大额的商品和服务。集中采购有利于节省采购成本，减少各部门个别采购可能造成的不当行为，建立起有效率的采购管理和监督制度，但集中采购由于必须经过规定的程序，采购周期相对比较长，不利于紧急情况和突发事件下发生的采购需求。
联合采购是指各有关机关联合起来共同采购某种商品和服务。联合采购可使采购机关采购到较低价格的商品和服务，节约采购成本，同时对厂商也有较大的选择余地。但不足是参与采购的机关势必要放弃部分弹性，因配合联合采购的时间而改变其操作方式，且有可能增加运输成本。
