第三讲 行政组织（5学时）
学习要求：
1、了解行政组织的概念、组织理论的历史演进。
2、了解行政组织的特点、结构。
3、了解行政组织与环境的关系。
4、掌握中国行政机构改革过程及经验。
学习重点：
1、行政组织的概念和理论。
2、行政组织结构和机构改革经验。
一、行政组织概念和行政组织理论的历史演进
（一）行政组织组织概念
“组织”一词的现代含义可分为名词和动词两大类。作为名词的组织是指特定类型行为发动的主体；作为动词的组织是指特定类型行为的操作过程。而特定“类型”一般泛指社会分工。与其它社会科学的概念相似，组织概念也经历了一个历史演进过程。古代中国曾借用将丝麻编制成布帛的过程，重点强调组织是对相关要素的人为组合。西方对组织（organization）原意的理解，出自于对人体“器官”（organ）独特功能的引申，偏重于局部自成系统的独立性，以及局部构成整体的结构性。
从最一般的意义上讲，“组织”概念是用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。对组织概念更为具体、完整的理解包括多个角度：（1）组织是一个纵横权责划分的结构体系，依照职能分配权限设置机构，每个职位、部门按照一定的隶属关系构成权责的网络，在这个网络体系中，人与人按照权责关系被有机结合起来，形成特定的权责结构，人与物也被协调起来，从而形成一定的物质技术结构，这是从静态意义上理解的组织。
（2）组织是一个动态的行为过程。组织中的各个成员之间相互交往、沟通、协作的行为形成实现组织目标的整体合力，如果组织成员的活动终止，组织也不复存在。
（3）组织是一个生态系统。任何组织都是存活于一定环境之中，时刻与环境进行物质和能量变换的开放性系统。组织从环境中获取信息、资源，经过转换，输出环境需要的“产品”，如果组织与环境的输入、输出中断，组织就会因窒息而死亡。
（4）组织也是一个心态的系统。任何组织都有其特定的意识、惯性和价值观，并用其影响组织成员的思想和行为，使之转化为所有成员的共同意识。拥有较强的组织意识的团体，其成员之间的凝聚力和思想上的协调性都比较强，能使组织的活动更具生气和活力。
依据上述理解，可以给组织下这样一个定义：组织是人们为实现共同目标，有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。这是广义的组织定义。
行政组织是重要的组织形式，有其特定的目标，所谓国家行政组织是国家为了实现一定的目标，根据宪法和法律组建的国家行政机关体系。
（二）行政组织理论的历史演进组织实践和人类的产生一样久远，远在古代社会，组织问题就引起人们的关注和研究。现代组织理论中的许多基本观念、原则，比如专业分工、授权与例外、命令统一、内聚力等，都可以在古代中西方管理实践中追溯到源头，但这些真知灼见和闪光思想毕竟是一些散在的片段思想。系统的、科学形态的组织理论产生于19世纪末20世纪初，伴随着管理科学的产生而形成。组织理论的发展依据研究方法、研究侧重点的不同，大致分为古典组织理论、新古典组织理论和现代组织理论。
1．古典组织理论古典组织理论树起组织理论的第一个里程碑，其代表人物是泰罗、法约尔、古利克和韦伯。这一时期研究者们的注意力主要集中在组织的结构、功能和活动方式等基本问题，并以制度规范为中心去设计合理的组织体系，认为组织应该是一个目标明确、专业分工、层级结构、权责一致、法度完备的体系。泰罗虽未提出专门的一般组织理论，但他的思想中包含有权责划分、任务专门化、严格的奖惩制度等一些基本原则。尤其是他提出的以专业分工为基础的职能主义思想，为组织理论的发展打下了重要基础。法约尔组织理论的重点在组织结构上，他指出，设计组织结构有三项基本要求，即保持统一指挥；规定工作职责；确保有效控制。法约尔还概括出组织管理过程的五项职能并提出他认为适应于任何类型组织的十四项原则。古利克把他那个时期的管理理论加以系统化，提出著名的管理七职能说，即任何一个完善的行政组织，必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算七种工作内容。他的另一贡献体现在部门化分工和协作的原则上，而命令统一的概念，“一仆不能伺候二主”的观念是古利克组织理论的核心。
古典理论时期最为典型的代表人物是韦伯。他站在更高层次和更广阔的背景上考虑组织问题，概括出他认为适应于一切复杂组织的最有效的组织形式——官僚模型的组织理论，并获得了“现代组织理论之父”的美誉。
韦伯十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，据此提出了社会组织在演进过程中的三种完全不同的组织形态,一是“神秘化组织”。它建立在具有超凡魅力的领袖人物的个人权威之上，因此组织的基础不稳固，领袖人物去世后，它若通过继位方式产生新的领袖，则发展为“传统组织”；若通过已有的法律方式产生新的领袖，则过渡到“官僚组织”。二是“传统组织”。它建立在传统的“家长政治”基础之上。继任的领导者力图以过去的一套习惯、规则、不成文制度，来确立自己新的权威——服从链。在“传统组织”中，旧的不成文习惯和组织运行模式变成了“法律”，传统就是“法官”。这种组织中的领导者和被领导者之间是主人和臣仆之间的关系，整个组织犹如一个传统式的大家庭。三是“合理——法律化”的组织形态，即“官僚组织”形态。顾名思义，所谓“合理”，就是要把一切旧的习惯、规则，都重新放在以效率为理性的天平上去称一称，看它有无合理性。在合乎理性的前提下，再用法律的形式把合理的制度固定下来。韦伯认为，唯有官僚组织才是效率最高的组织形式，“精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。”
韦伯官僚组织理论的基本点是：对每个成员的权力和责任进行明确的限定，并用法律形式固定下来使个人权责合法化；层级节制为基础的指挥链；对管理人员有一套严格的工作纪律和监督方式；管理人员依据能力而非个人偏爱选拔；职务是唯一的收入来源。韦伯组织理论中包含许多合理内容：它强调组织结构的形式要经过科学设计而不能仅仅诉诸经验上的合理性；它突出效率原则并以此作为组织设计的中心法则；它重责、权、利的有机结合；它主张从组织结构上保证“法治”而不是“人治”；它强调“一个人员一个上司”等等，这些思想直到今天仍有不可忽视的意义。
韦伯的组织理论是传统组织理论的最高成就，但是，对组织本身制度完备性的过分追求又典型地暴露出这一时期组织理论的共同缺陷。其一，封闭静态的研究方法。只注重组织自身的结构、活动和状态，而忽视了组织所处的社会环境，使组织成为一个自我封闭的体系，缺乏适应社会发展变化的能力。其二，忽视了组织中人的需求、行为，把人这一重要因素看作不变的常量，未揭示人的诸多需求、行为对组织活动的重要影响。
2．新古典时期的组织理论新古典时期的组织理论又称行为科学组织理论，它形成于20世纪30年代。与古典组织理论不同，这一时期的组织理论引入行为主义的研究方法，把人的行为和人际关系作为研究组织的基点，来揭示组织的社会心理特征及其本质。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。
梅奥在《工业文明中的人类问题》一文中首先提出“社会人”假设而拉开人际关系研究的序幕。人际关系组织理论的基本观点是，认为组织中的个人的需求是多方面的，人的行为除受经济因素的刺激外，还受不同的社会、心理和文化因素的激励，并强调组织中各层级之间的沟通及组织成员参与的重要性等，因此要建立一个有效率的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，要运用民主方式进行管理，激励成员的工作热情和积极性。
巴纳德的组织理论既没有停留于组织的表面特征与结构，也不是仅仅关注组织中人的作用，他对组织理论的贡献在于提出,
（1）组织本质的系统论观点。在组织就是一种社会系统的基础上，巴纳德提出“组织是两人以上、有共同目标、通过一定物质和信息手段、彼此协调自己行为的系统”。协作的意愿、共同的目标和充分而恰当的信息交流是构成组织的基本要素。组织又与人的系统、物质系统、社会系统一起共同构成一个整体，在这个整体中，组织系统起着核心作用，它受人、社会、物质三方面条件的制约和影响，又反过来作用它们。
（2）权威接受理论。认为组织中的权威应建立在下级服从的基础上，“一道命令是否具有权威取决于被命令的人，而不是下命令的人”。权威来自于下级的认可，在于命令能否被接受和执行。由此导致了对组织中管理对象的重视。
（3）组织平衡理论。巴纳德重视组织中的正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为有效率的组织要保证“贡献”和“诱因”的动态平衡，贡献是成员为组织所做的工作，诱因是组织向成员提供的报酬，组织只有在对有贡献的成员提供满足，确保其贡献与满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，贡献和诱因一旦失去平衡，组织就会陷于无效、紊乱以致崩溃。巴纳德对组织本质的深刻见解，以及对组织的系统分析和社会性分析，促进了组织理论的深化和发展。
西蒙以决策为中心建立的决策过程理论是这一时期的又一重要成果。西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。西蒙认为，行政组织的基本功能是决策，决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策。组织是由作为决策者的个人所组成的系统，因而组织成员不是机械执行任务的工具，而是有选择能力的“理性人”。但是，人的理性由于无法摆脱主观和客观条件的限制，其选择能力又是有限的，是有限的理性，组织的功能就在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构，以引导其成员的决策，弥补其理性不足，管理者的作用是使行政组织成为一个有系统的、有步骤的、有理性的决策程序，以促使组织效能的提高。
新古典组织理论的特点是以组织中的人为中心，研究人的行为对于组织的影响及其相互关系，不仅提出了新的研究视野，拓展了组织理论研究的范围，也提出了诸多深刻见解。但是局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织的法规制度及环境的作用又是其缺陷之处。
3．现代组织理论。20世纪60年代以后，系统论、控制论和信息论的成果被引入组织理论中，推动了组织理论的研究进入一个新的发展阶段。卡斯特的系统分析组织理论和权变组织理论是这一时期的代表性成果。
传统的分析方法对事物局部特性的分析可以说是有见地的、深刻的，但是由于缺乏整体联系的观点，因而得出的结论尽管适合于一定的局部条件，但是对事物全局的把握难免有欠缺之处，一些局部性结论如果强调过分，也会走向反面。卡斯特的系统组织理论则用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是“一个结构的技术系统”，由许多分系统组成，包括目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统和管理分系统。这些分系统不是互相隔绝的，而是按照一定的结构形成有机联系的整体，从而产生部分大于整体的功能。组织又是一个有机开放的系统，是受社会政治、经济和文化等环境影响的生态系统，只有在同社会环境进行物质、能量、信息变换的相互作用中，才能建立和维护自身的工作流程和正常运转，并随环境的变化不断进行反馈调节，以保持组织与环境之间的动态平衡。
权变组织理论是在系统理论的基础上产生的，“权变”的意思是“权宜通变”。权变组织观的中心思想是，在承认系统论关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。权变组织理论认为不存在普遍适用的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中适用的组织模式和方法生搬硬套。一种组织模式和管理方法的有效性，将随着组织内外各种因素的变化而变化，一切都取决于时间、地点、条件，只有权变，没有不变。权变观在系统论提供总体指导思想的基础上，由原则性转向灵活性、由标准化转向多样化。
不难看出，系统——权变的组织观为人们研究组织提供了新的指导思想和方法论。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，同时在组织管理领域中不再寻求最好的模式，而是从正规性、标准化转向灵活性和多样性。从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识，这无疑将行政组织的研究朝着绝对真理的方向大大地向前推进了。
二、行政组织的特点
行政组织是政府管理国家和社会的公共事务、提供公共服务的组织，与其它诸组织相比，具有如下基本特征：
第一，行政组织是无须参与竞争的社会组织。行政组织与其它社会组织相比，处在一个无须竞争的特殊地位上。政治组织和经济组织必然要面对的竞争环境，以及由此决定的组织行为的竞争特征，对于行政组织基本是不存在的。在政府管辖范围和区域内，政府对某一行政活动，按照统一标准进行集中统一处理，非经政府许可和授权，其它组织和个人不能从事这种活动处理。同时，政府制定的管理措施每个人都必须无条件接受。“工业社会依靠政府去履行把整个社会组织起来的任务。……政府是个巨大的加速器，因为它拥有强制的行政权力和从税收而来的雄厚财力。” 用经济学语言来讲，行政组织具有天然的垄断性质，这对于所有企业来讲是它们羡慕不已的。在激烈竞争的市场环境中，企业要面对无数竞争对手，它不能垄断市场，也不能强迫消费者购买自己的产品，而只能在市场的约束下来调整其生产活动，并不断通过降低成本等方式来争取消费者的货币选票，对付其它企业的竞争，优胜劣汰。当然完全竞争的企业是不现实的，企业总是企图垄断市场，获得对市场的控制力。但是，即使由于市场竞争的不完全性导致垄断企业的出现，那些垄断性很高的企业也不可能完全摆脱市场的约束，其垄断性也不会超过行政组织。我们知道，正是由于行政职能和公共权力的排他性和强制性，使得行政组织享有免除竞争的客观现实性。
那幺行政职能为什幺具有组织上的合法排他性？这是因为，行政职能和公共权力具有暴力机器支撑的合法权威性，以及主司执行特定政治意志的职能。竞争必须存在于两个以上行为主体之间，而政治、行政权威如果在一个大社会系统边界内超过两个，彼此展开竞争，分别按不同的方式、不同的目标和价值追求来分配财富，维护公共秩序，管理公共事务，竭力扩大自己的权威和影响，必然使多权威、多中心现象伴随着混乱与无序出现，等于非权威和无中心，也破坏了行政系统的统一性。这将导致一个组织在事实上分裂为几个更小的组织系统。概言之，一个社会政治权威的确定来自竞争（甚至战争），它属于政治过程的前半段。行政是政治权威的延伸和具体化，专门履行行政职能的行政组织，把具有强制性质的行政权威，作为自身存在的根据和组织运行的基本前提。正如施蒂格勒认为的那样：“国家拥有一个在纯理论上即使最有势力的公民也不能分享的资源：国家可以通过文明社会法律所允许的唯一方法——税收——获取金钱，还可以在未经同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策。”
第二，行政组织是依法进行公共管理和公共服务的社会组织。行政组织是公共组织，是公共权力的行使者，它承担着运用公共权力去实现社会公共目标的责任，因而行政组织以超越局部利益，为全社会公共利益服务为重要特征。政府行政组织服务于公共利益的特征主要来源于国家的社会职能，是国家社会职能的主要表现形式之一。国家要维持统治阶级意志在社会中至高无上的地位，必须担负起社会管理的职责，并施惠于社会公众，以换取社会以契约为基础的对现存国家权威地位的承认。而提供公共管理和公共服务则是行政组织实现上述契约，维持社会平衡的重要方面。然而从根本上说，只有社会主义国家的行政组织，才能真正代表和服务于全体人民的共同利益。
不过，为公共利益服务的职能并不仅仅为政府行政组织一家所特有。政府之外的公共组织比如民间性的各种公益性组织、慈善机构、社区组织和各种基金会、协会等，是社会自己组织起来的、解决问题的组织形式，也承担公共管理和公共服务职能，但是两者的区别主要在于是否执掌国家权力，政府行政组织是通过强制性的行政权力的运行进行管理，而政府之外的公共组织是非强制性的，主要是基于自觉、自愿基础上，以道德和奉献为纽带从事公共管理和公共服务。与之相联系的另一个问题是，企业经济组织能否承担公共服务。在现实生活中，一些公共服务不排除由企业来供给，比如公共设施的修建可由企业承担。因为为公共利益服务作为一种效用需求，必然会诱发市场化供给。但是市场化供给一定要以利润为宗旨，服务不过是获取利润的具体形式。因而由市场方式解决公共利益服务，面临供给囿于局部利益和自身价值取向，很难公正、充分、全面地提供公共服务，管理好公共事务，因此需要由政府提供一定的标准并在政府的监督下进行。可见，正是基于同时满足权威、公正、服务这三个基本点的要求，行政组织才必须严格地按照法律来行使公共权力，履行行政职能。否则，行政行为迟早会演变为对公众利益的合法“盗窃”。显然，依法行政、保持利益中立是行政组织的又一基本特征。
第三，行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。作为经济组织的企业，其目的和动机固然有社会责任与义务的考虑，但其核心目的在于追求利润的最大化。支撑企业运行的经费只能来源于市场中的赢利。如果企业在市场中没有竞争力，产品卖不出去，维系企业生存的经济来源就会中断。在优胜劣汰的法则下，企业除了破产以外别无选择。与企业不同的是，政府行政组织运行所需要的经费来源于税收，人们常说行政工作者“吃官饭”、“吃黄粮”，意思就是指行政组织运作本身需要消耗经济剩余，而不直接创造物质财富。但是，行政组织的有效运作，却间接地为增加社会物质财富创造了不可缺少的条件，以至于在现代社会，政府对社会发展的促进作用越来越重要。对于行政组织不能创造经济收入的理由在于：由于行政组织以管理公共事务、服务于公共利益为根本宗旨，享有排他性公共权力（一个权力中心），它如果创造出直接归自己支配的“经济效益”来，就意味着其局部、自身经济利益的要求通过垄断性权力获得了实现。这时，行政组织不仅演化为集行政组织与经济组织为一体的混合物，它还讲不清楚如下被公众关心的问题：
（1）讲不清生产要素的来源和生产过程；
（2）讲不清它在经济生活中应当扮演的“角色”；
（3）讲不清它是否遵循了服务于公共利益的目标；
（4）讲不清公共权力是否还属公正；
（5）讲不清其经营过程与行政职能的关系。
总之，行政组织如果直接创造了经济效益（收入），至少在理论上很难为行政职能、公共权力的“贞洁”作出合理性的辩护。据此，行政组织的运行经费只能来源于国家财政拨款，而不能通过各种形式的创收来获取经济收入。
第四，行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。行政组织的行为具有基于法律赋予的强制性。强制性是保证秩序、协调的手段之一。众所周知，法律依靠外在的强制力实现某种社会行为规范，而伦理道德则依靠良心、责任感、理想等内在强制力，来实施某种社会行为规范。行政组织所具有的强制性特征，典型地处于上述两者之间。一方面，它依靠外在强制（法律、制度）来为自己存在的必然性和合理性提供支持和依据。另方面，它依靠内在强制力（个人目标、协调）引导绝大多数社会成员服从权威，尽可能避免“法不制众”局面的出现，避免自身政治资源消耗过多。因此对行政组织强制性的具体理解应包括：一是强制性公共权力并不需要时时刻刻的强制性行为来体现，而是指行政行为具有潜在的、合法的强制性。在现代社会，行政强制的内容大多包括使人遭受名誉、地位、经济损失和对某些行为自由度的温和限制。二是这种强制性事实上表现为一种威慑力量。正如人们在日常生活中，很少看到持枪荷弹的公安人员，但是公安人员作为社会秩序的维护者，代表着一种不可抗拒的力量。在现代民主社会中，行政强制更多是以说明其符合大多数人利益来说服组织成员自觉遵守和服从行政行为这样一种方式出现，而行政强制与充分尊重每个公民民主权利之间的矛盾，往往又对行政强制手段的合理性解释提出更高的要求。
第五，行政组织有其特有的运作规律。行政组织的公共性特征使之必须处于社会的广泛监督之下，从组织的基本制度、个人行为到行为后果、开支大小等，都会受到公众舆论、新闻媒介的直接影响。相比之下，经济组织在合法范围内可以不理会舆论批评；政治组织则在另一个极端，它需要靠舆论和传媒生存，要设法尽量利用和迎合舆论。行政组织的特殊性在于，它既需要相对稳定地运作，尽力摆脱各种干扰，又需要接受监督，并通过传媒宣传、解释各种行政行为的合理性，要极力平衡“相对封闭和对外开放”之间的矛盾。这一特点是其它类型社会组织所较少具备的。可见，传媒、舆论构成现代行政组织运作的基本信息环境，它对行政组织的意义，就像市场、价格信息对经济组织的意义一样，不可或缺，这也是行政组织特殊运作中的一个关键问题。
第六，行政组织规模呈扩大趋势。任何组织职能的扩大，通常都伴随着人员绝对数目的相应扩大。自凯恩斯从经济分析角度证明了市场失灵部分需要政府加以干预的必要性后，政府行政组织的职能大大增加，对社会生活干预的深度是100年前人们不可想象、难以接受的。行政行为涉及社会生活面之广泛，必然推动行政专业技能分化，机构增加，行政人员规模扩大也成为一种趋势。对此，托夫勒认为：“要把第二次浪潮文明组织成一个巨大的使一切方面都共同协作的有机整体，除了上面所说的以外，还必须有组织整个体制的工具：庞大的政府。整个体制需要组织协调起来，说明了第二次浪潮各个社会出现庞大政府的底蕴。” 值得注意的是，公共选择理论以及许多西方经济学家一再指责政府行政机构拥有过多过大的公共管理权限，认为政府的缺陷并不比市场更少，不能容忍“美国各级政府每年费用从1913年仅30亿美元，增加到80年代中期的14000亿美元”，目前已突破2万亿美元的事实。托夫勒的观点是正确的，但是无须竞争的行政组织在其职能扩张中，确实存在着巨大的浪费。不过，市场失灵与政府失灵、失控毕竟又是不同的问题。
三、行政组织的结构行政组织结构是行政组织的基本框架，只有通过行政组织结构的设置，才能显示出组织内部成员之间的权责关系以及各部门之间的分工合作关系、工作程序、活动方式、控制方式，也才能表达出组织内部许多变量之间的关系，如权威、责任、专业、分工、专业化及部门之间的依赖关系等关系模式。在系统论的方法中，要素分析、结构分析和功能分析三者中属结构分析最重要。因为相同要素的不同结构决定功能输出不同，不同要素的相同结构决定功能相似。在行政管理实践中发展出来的纵向层级制和横向职能参谋制是行政组织最基本的结构形式，前者是对自上而下指挥命令链条延伸过程的解释；后者是对由职能分工所产生的部门间协调、协同关系的解释。
（一）行政组织的纵向结构——层级制层级制结构是行政组织内部纵向结构形式，它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。在这种结构中，职位、职权、职责在合法基础上，从组织最高层向最低层垂直分配，形成不同的等级系列。每个层级拥有所管辖范围的决策、指挥全权。不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是管辖的范围随层级的降低而缩小，也就是说，层级越高，管辖范围越大，职责与权力越大，组织数量也越少；层级越低，管辖范围越窄，组织数量愈多。不同层级间垂直的领导与被领导、服从与被服从的上下级关系是这一结构形式最突出的特点，由此纵向呈现出金字塔形的垂直领导关系。层级制是产生最早、也最为常见的组织结构形式，传统工厂中的厂——车间——班组，政府行政组织中的国务院——省——县——乡均为层级制结构。
层级制是由管理公共事务的性质决定的，若无一种等级从属关系相互牵制，就会破坏行政活动的统一性和一致性，而各层级之间上统下属的隶属关系使其相互制约，具有指挥灵便、行动统一的优点，所以统一指挥是层级结构的基本精神。（当然，纵向有效运作的关键不在结构形式而在人）实践中，层级式结构仅适用于从事简单作业活动的组织，当社会分工精细复杂，行政管理承担的任务加重时，层级式结构就远远不能满足需要，还要有其它结构形式作为补充。
（二）行政组织的横向结构——职能制行政组织横行结构的职能制是以行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统外，按专业化原则设置的职能系统，它是组织横向专业化分工的结果。由于行政组织管理公共事务内容的复杂多样性，靠任何一个层级的行政组织都不可能胜任，因此就需要在划分层级的基础上，按业务性质的不同，设立平行的不同部门，以便分门别类地管理好各种事项，可见专业分工是职能制的要义。横向职能部门直接对上级行政首长负责。一方面，对行政首长提出工作建议，履行参谋职能，另一方面，对下级职能部门进行管理。职能制结构的产生较早也较为常见，政府及企事业单位、社会团体内部各个职能部、委、办、局、处、科、股，均属职能结构的典型形式。在实际操作中，横行职能部门的划分宜粗不宜细，能一个部门做的事，尽量不要涉及多个部门。要尽可能地在总目标的的统帅下，按照职能、业务、地域相近的原则进行归类，以两个圆的关系喻之，就是只能相切，不能相交。职能制结构的优点在于有助于发挥组织的技术专长。其一，在职能化结构中，专业分工、业务相似，往往伴随着作业者专业技能的迅速提高，易于提高效率。其二，组织与环境之间输入输出人流、物流、信息流较为有序，使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击力的支撑点（职能部门）。其三，使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力筹划全局的决策领导。
但是职能制在运行中也有缺陷，第一，如果分职不当，分工过细，容易造成机构臃肿、部门林立、管理失控。第二，增加了协调的难度。各职能部门在获得专业化授权后既成为组织内部的分系统，客观上又都是相对独立的利益单元，当狭隘的部门利益超越组织的总目标时，彼此间的协调就成了问题，从而损害了组织的效率。阿尔蒙德认为，“专业化的好处使得分化程度迅速提高。但是随着越来越多的分化，协调各单位的困难和代价也就越来越大，并且使进一步分化要受限制。最后，协调所花费的代价形成了一个极限。” 第三，职能部门之间通常是平行协商关系，当职能部门间缺乏主动协调时，上级不得不陷于没完没了的协调中，易于降低决策质量。第四，由职能部门形成组织多支撑点的稳定结构的优点，也可能变为阻碍一个组织创新、发展的保守因素。
（三）管理层次和管理幅度层级制和职能制带来管理层次和管理幅度问题。管理层次和管理幅度问题是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。管理幅度是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。它是对行政组织横向结构进行裁量的问题，如同挂钟的摆幅一样，管理幅度是有一定限度的，过大或多小都将影响管理效能。管理层次指行政组织纵向结构的层级。纵向层次的设置必须适中适宜，层次过多，工作线路长，拉大了领导层与实施层的行政距离，给上下沟通带来不便，不仅造成程序复杂、手续繁多、公文履行、官僚主义丛生，也带来信息的失真失落率。实践表明，管理层次每多出一级，信息的失真失落率就会增加一倍。合理的管理层次一般分为高、中、低三个层次，或高、中、低、基层四级，前者如多数国家政府通用的部、局、处三级建制，传统工厂的厂、车间、班组三级建制；后者如我国的国务院——省——县——乡四级领导体制。但是无论哪一种管理级数，高层总是负责制定组织总目标，偏重于决策、协调和监督事务，人数相对少；中层承上启下，负责执行上级政策，协调下级活动；基层主要负责执行落实具体事务，人数相对多，这同层级制的金字塔结构是相一致的。
管理层次与管理幅度在组织结构中呈反比关系。如果组织规模一定，那幺层次越少，跨度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。反之，每个层次所包容的基本单位和人员越少，则层次就越多。这是行政组织中客观存在的管理幅度与管理层次间的制约关系。这种制约关系使组织形态及其功能有明显差异。第一，幅度小而层次多，行政组织的外部形态呈“尖三角形”，这种结构集权优势比较突出，由于下属层次幅度较小，指挥控制的难度也较小，决策、行动、指挥较为迅速。然而这是以层次的增多为代价的，因为每个增加的层次，都起着信息集结点的作用，这不仅延长了组织信息的传递线路，而且容易使信息失真，对整个组织的活动不一定有利。实践中，尖三角组织形态多用于军事性、程序性组织类别。第二，幅度大而层次少，行政组织的外部形态呈“扁三角形”。这种结构分权优势比较明显，由于幅度宽，控制较松，有利于发挥各单位及成员的积极性；组织信息流转快、失真度小，但由于下层幅度的扩大而使上层发出指令的难度增加，不易准确指挥控制。
由此可见，管理层次和幅度是需要综合权衡的两个方面，如何设置需受到一定变量的制约。如工作性质及难易程度，管理者水平与手段先进与否，被管理对象能力的大小、工作内外部条件等。因此，片面强调增加或减小幅度并不能保证组织结构的有效性，而应当考虑主要的限定性条件来作出合理选择。比如，只要信息手段足够发达，只要上级有足够的指挥控制能力，增大管理幅度而减少管理层次是可行的。
（四）行政组织纵向、横向结构的统一在社会分工、分化复杂的现代社会，行政组织不可能采取单纯的纵向型或横向型结构，实际上它们也不可能单独使用，而是将两者有机结合起来，形成现代各国政府组织的“级职综合制”。其特点是行政领导者的统一指挥与职能专业部门相结合，它吸收了层级制与职能制的优点，扬弃了部分缺点，使其相互补充、制约。“级职综合制”结构设置的具体程序是，先按管理范围划分组织层级体系，然后再对每一层级按管理性质划分部门。
我国的行政组织采用的是层级制和职能制相结合的层级职能制体制。从纵向看，从中央到地方按范围大小划分为中央（国务院）——省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市、——乡、民族乡、镇四个层次，每一层次内又再作进一步的层次划分。从职能看，每级政府内部又按业务性质平行划分为若干职能部门，各部门所管业务内容不同，但管辖范围大体相同，地位平等。它们主要对同级政府和首长负责，同时也接受对口的上级职能部门的领导。我国行政组织由此构成纵横交错、相互配合的层级职能体系。
四、行政组织与环境
如前所述，在系统论方法问世之前，人们对行政组织的研究主要集中于组织内部，很少考虑外部环境对组织内部各要素的影响，这是在市场经济不很发达，人们间相互关系松散，利益交换力度松弛的历史条件下，组织理论对社会生活的合理反应。系统论方法在组织管理理论中的运用，使人们的视野从行政组织内拓展到对行政组织环境的关注。人们认识到行政组织不是一个自我封闭的系统，作为社会大系统中的小系统，它存活于环境中，受环境影响和制约，如果割断与环境的联系，行政活动便失去意义，行政组织也不可能存在和发展。系统论在组织理论中运用的直接结果是启发了行政生态学的产生。行政生态学以注重组织环境对行政活动的影响及其两者的相互作用为特征，成为行政学的一个分支学科。在组织与环境的相互作用中研讨行政组织的运行和发展，使行政组织更好、更主动地适应环境，是现代行政组织理论区别于传统组织理论的重要标志。
（一）行政环境理论的提出和发展对行政环境进行专门研究的是高斯和雷格斯的行政生态学。行政生态学是以生态学的理论和方法研究行政管理的系统知识，它把行政系统比拟为生物有机体，把行政系统所处的环境看作行政系统的生态环境，认为两者之间发生类似“物质循环、能量变换和信息交换的过程”。高斯在1936年、1947年分别发表的《美国社会与公共行政》和《行政生态学》的文章中首先提出并强调行政环境与行政管理有密切关系及行政环境对行政系统的作用，并认为了解生态环境的各种因素是解释行政行为的唯一途径。60年代雷格斯在其标志行政生态学创立的《公共行政生态学》一书中，从各国不同的政治、经济、文化、历史等因素出发，将现代世界各国行政系统所处的生态环境概括为三种行政模式或行政形态：即与农业社会环境相适应的“融合型”行政形态、与工业社会环境相适应的“衍射型”行政形态，以及与由农业社会向工业社会社会过渡的“棱柱型”行政形态。这三种行政形态中的行政行为方式、组织结构、权力行使的方式各不相同。学者们之所以热衷于用生态学观点来解释行政系统，是因为组织是一个人的结合体，组织特性与人（生命有机体）的特性有某种相似形，作为有机体的组织，不仅受内部因素影响，同时又影响外部因素，与环境处于相互作用中，行政生态学的思想对我们研究行政组织环境以及行政组织与行政环境的相互作用有一定的参考价值。1970年，卡斯特和罗森茨维克合作发表了《组织与管理》，指出管理组织与外界环境之间既具有界限，又相互渗透，组织从外界输入各种信息、支持、资源等，经过组织转换，然后输出，论述了组织系统与外界环境系统互动的过程及特征。1976年，卢桑斯教授发表了《管理学导论》，提出了管理系统与环境系统之间具有整体性、开放性、反馈性、权变性等特征，说明行政管理系统只有适应环境系统，才能生存和发展。
（二）行政组织与行政环境的相互作用西方组织理论认为，任何组织的存在离不开三个环境：微观环境、中介环境和宏观环境。微观环境是指组织系统本身，包括组织的目标、结构、人员、权力系统、规章、政策等因素。宏观环境是组织运行的外部环境。由于行政组织并非在任何情况下都是直接与外部环境发生关系，因此，那些方便组织与环境联系的环节因素构成中介环境。20世纪30年代末，巴纳德将系统论引入对企业组织的研究，其一般性结论很快散射于各类社会组织：一个社会组织必须同时兼顾内部平衡和外部协调两个方面，组织才能生存和发展。 从相对意义上讲，对外协调比对内平衡在操作上更困难，因为外部环境变量更具不可控性。基于此，我们所讲的行政环境主要指行政组织运行的外部环境，即宏观环境，是指在行政组织界限之外，对其存在和发展产生重要影响的诸要素、条件的总和。
行政组织环境是一个由众多既互相联系又相互制约的因素构成的非常复杂的综合体，包括人类社会与自然界对行政组织发生直接、间接影响的各种要素。卡斯特曾把环境要素归结为：文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会经济、国防。还有学者将社会团体也作为环境的重要因素，这些要素大致可概括为政治、经济、文化几个方面，因为它们基本囊括了社会环境的基本要素，并构成一个社会的基本结构。
用系统论的方法考察行政组织，行政组织与行政环境相互作用是通过输入——转换——输出的方式进行的。输入是外部行政环境对行政组织的要求、支持和反对；转换是政府根据外部行政环境的输入信息、能量等，进行调整、改变，使之与行政环境相协调；输出即行政组织经过转换之后，重新向外部环境输出各种信息和产品。在这种连续不断的输入、转换和输出过程中，行政组织与行政环境相互影响，相互制约，相互作用。一方面，行政环境决定、影响和制约着行政组织活动。行政组织的目标设置、机构建立、运行机制、活动方式和管理手段的确定，是行政组织自觉的、有意识选择的结果，但是选择不是纯主观的和随意的，既要受制于一定的环境，又要随环境的变化而不断加以调整。行政组织只有主动适应环境，满足社会的需求，才能更好地生存，否则只能被环境所淘汰。比如在自给自足的自然经济条件下，人与人之间的等级划分严格，组织成员居于依附地位，组织管理中必然会盛行独裁专制的管理模式；工业化社会中组织成员人格独立，民主、独立、平等是社会中的基本价值取向，组织管理必须适应这一变化，走向民主化管理模式。在现代社会中，行政环境的变化加剧，这就对行政组织的反应力和对环境的适应性有更高的要求。目前世界各国都在进行大规模的政府改革，依据自己国家的国情调整政府职能，改革政府机构，其目的就是要增强政府对社会的“回应性”和“敏感程度”。另一方面，行政组织对行政环境有着能动的作用。行政环境对行政组织的决定和制约作用并不意味行政组织只是完全被动、消极地去适应环境，它对环境有能动的反作用，既可以改造环境，促进社会的发展，也可能对环境发生消极作用，阻碍社会的发展。恩格斯曾经指出：“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展的比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这第三种情况归结起来为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二种和第三种情况下，政治权力能给经济造成巨大的损害，并引起大量的人力和物力的浪费。” 虽然恩格斯不是专门讲行政组织与行政环境的关系，但是行政权力是行政组织运行的生命线，其道理是相同的。研究行政组织与行政环境的相互作用，就是要发挥行政组织对行政环境的积极的改造作用，防止和限制负的作用。我国政府进行的精简机构，简化办事程序，提高办事效率，改革审批制度等种种改革，就是要消除行政体制中的消极因素，推进社会主义市场经济体制建立。
（三）影响行政组织的主要环境因素
1．政治环境政治环境是对行政组织发生直接、重要影响的条件因素。广义讲，行政组织所处的政治环境指国家的基本政治制度，以及政治上层建筑中各要素的总和。具体讲还包括统治阶级及其政党状况，各阶级在国家中的地位，政权的组织形式以至国际政治形势等。
政治环境与行政组织的关系主要表现在，行政组织应该对什幺样的利益要求、利益表达、利益协商机制、利益博奕结果的合理性、合法性予以认可。在国家的政治体系中，行政组织是政治机构的重要组成部分，是国家权力机关的执行机构。作为全社会的公共管理机构，行政组织必须在国家既定的政治制度下，调节社会中各种利益关系。由于行政组织的价值前提和活动的依据是政治环境给定的，政治环境对于行政组织的严格约束就在于，行政组织必须对已经确定的利益表达、分配行为给予合理认可，并予以辅助或制止其中的不合理部分。换句话说，行政组织面临的政治环境就是它必须遵守和执行一个确定的“利益游戏规则”，同时肩负维护这些规则的使命。“利益游戏规则”包括利益表达、利益谈判（博奕）、利益分配方案的执行等内容，它通常用法律形式予以认可。例如，利益表达的合法性包括：是否准许游行示威，哪些利益呼吁允许在报刊上登载等等；利益博奕规则包括：议会辩论，人代会发言，工会职能等；利益分配方案则包括产业政策，调税方案等。行政组织必须认可其合理性并服从和执行。
行政组织置身于政治环境之中，但其存在方式相对其它社会组织来讲，又构成政治环境的一部分，比其它社会组织更强烈地影响政治环境。例如，利益表达、博奕和各项政策制定过程中，都打有行政组织的明显印记。除了提出政策动议、参与政策起草等，单凭行政组织掌握了绝大多数政策的解释权，就足以证明其巨大的能动性。对此，罗伯特·普特南概括道：“政府采用的绝大多数政策动议，是由主要为常任文官组成的公共官僚机构负责提出的。……由于行政官员们事实上既垄断了设计实际政策方案所需的技术专长，也垄断了有关现行政策的大部分情报，因而他们获得了拟订决策议事日程的主要的影响力。”
在现代社会中，法律环境也是行政组织不能摆脱的、必须提及的重要环境因素。法律环境对于行政组织的意义可概括为一句话，这就是大法不能违反。对于行政组织来说，法律环境不仅不是一种异己理论，相反，它能为行政组织管理公共事务、提供公共服务提供有力的保障。同时，法律又是行政组织运行的铁的法则。行政组织机构的设立、人员的编制、行政权力的授予和权力行使的边界等，都有来自于行政法的严格约束和规范，以防止行政权力滥用造成对公共利益的损害。
2．经济环境经济环境是行政组织赖以生存和发展的最深层次的结构，是诸环境中最基本的方面。在社会的结构中，政府行政组织属上层建筑的构成部分，它归根结底受经济基础决定，是特定经济基础的必然产物。
经济环境指经济活动和经济关系的总体状况，包括有诸多因素：自然资源、人口、科技发展状况、国民收入、所有制、分配方式、财政信贷等等，这些要素作为一个相互依赖和相互作用的整体，可概括为一个社会的生产方式。经济环境对于行政组织的意义在于，通过社会生产力水平和生产关系制约行政组织的活动。鉴于任何经济活动都要面临资源配置方式的主要问题，由它决定着特定的经济形式，因而经济环境对行政组织的影响主要在于经济体制、利益关系和政府职能三个主要问题，其中经济体制又最为重要。
经济的发展大致经历了由自然经济向市场经济的演进，在多数社会主义国家，还实行过计划经济体制。在自然经济状态下，生产以简单手工工具为主，人们活动范围狭小，相互联系少，社会信息量小，政府的职能主要以政治职能为主，经济职能与社会职能很有限，与此相应的行政组织结构形式主要是直线式。市场经济是同社会化大生产联系在一起的，社会分工的精细化既带来利益的分化，形成多元化的利益格局，又强化着人们之间的利益关系，政府调节利益矛盾的功能凸现出来，政府管理的公共性特征也由隐到显。市场本身具有的不可克服的缺陷，使得政府的宏观经济调控职能和社会管理职能在扩大和强化，迫使政府行政体制发生改变，政府的职能从政治统治转向社会管理，行政组织结构也从简单的直线式走向直线职能制。
在现代市场经济条件下，讨论经济环境还有一个不能遗漏的因素就是具有法人资格的经济组织——企业，它构成与行政组织相互作用的团体经济环境。企业是市场经济的主体，社会物质财富的创造者，它遵循市场法则运行，在市场竞争中获取自己的经济利益，维持其生存发展。企业对于政府的意义在于，政府管理公共事务，增进公共福利的资金主要来自于经济组织创造的经济剩余，因而政府看中来自企业的经济利益。但是政府获取更多经济剩余的途径只能通过为企业的发展创造良好的环境条件，包括规范市场秩序、提供基础设施等，而不能直接插手企业的事务，这是企业对政府的要求。但是由于政府掌握着对社会资源的权威性分配，政府的权力对企业又具有吸引力，企业希望通过政府政策向自己倾斜得到实惠和好处，往往会进行寻租活动，以获取生产性活动以外的收益。在这种情况下，如果公共权力倒向个人利益和局部利益，就会出现权钱交易，导致腐败现象的发生。即使在市场经济比较发达的西方国家，类似于洛克希德公司的行贿案也时有发生。这是研讨团体经济环境与行政组织相互作用中应该充分注意到的。
中国目前在由计划体制向市场体制转变，经济环境的变化要求行政组织放弃直接管企业的职能，尽快承接起与市场经济要求相适应的大量新职能。另外，随着经济的发展，经济环境还要求行政组织衍生出一系列与经济目标相适应的新职能如支持开发可再生资源，环境保护等。放弃旧职能与承担新职能是政府同一时期要做的两件事。坚决放弃旧职能是为了适应市场经济环境，应该承担的职能目前还没有完全承担起来，是尚不完全适应经济环境的表现。行政组织不放弃旧职能不行，不承担新职能也不行，这就是经济环境对行政组织最基本的要求和约束条件。
3．文化环境文化也是构成行政组织环境的重要一环。文化有广义和狭义之分，广义的文化指人类所创造的一切物质成果与精神成果的总和。狭义的文化指主观意识领域，既包括人类所创造的精神成果，如道德、哲学、各种制度等，也包括价值标准、思维方式、民族性格等深层的东西。我们讲的文化主要指狭义的文化。美国学者贝尔认为，“文化本身是为人类生命过程提供解释系统，帮助他们对付生存困境的一种努力。——它使记忆连贯，告诉人们前人是如何处理同样的生存困境的。” 显然，文化属于价值判断范畴，从观念上引导人们“应当如何”而“不应当如何”。
一个社会的文化在社会各个领域发生作用，制约社会成员的行动，规定着社会成员的观念，制造着社会的文化氛围。行政组织在社会文化氛围中运行，特定文化氛围要求行政组织的活动与行为符合文化氛围的规范和动态结构，否则就会影响行政组织与环境的动态平衡。比如政府的一项政策如果与社会的思想、情感、信仰、观念格格不入，就无法推行下去。微观上看，各种价值观念、意识形态、社会心理是通过人的媒介对行政组织发生这样那样的作用，并最终以社会舆论和一定的价值观念的形式左右个人选择和对公共权力及行政行为的评价。其中，传统文化作为文化的积淀和“遗传”，对人的行为、观念的影响深远而持久。文化环境对行政组织的关系可作以下几方面的具体解释和理解。
第一，不同的文化传统对组织行为模式、工作方式产生巨大影响。个人总是带着相似的文化背景加入行政组织，文化环境在社会组织内外基本是匀质的。重个体和强调个人主义是西方文化的传统，重群体和强调集体主义则是东方文化的基本精神，两者各有其客观性。文化论学者早就指出了东、西方企业管理模式差别的文化传统根源。在西方国家的行政组织中，制度建设往往要充分考虑发挥个人的潜能、睿智、胆略、创造性；而在东方国家，较成熟的行政组织制度建设往往偏重集体的力量、智能、协调性，甚至不惜增加管理成本，力求取得共识，增加行政工作中的彼此协调、配合。
第二，在一个国家既有的文化传统中，对为官者的看法和评价标准，将影响到社会成员选择什幺样的职业，影响到行政人员行政观念。例如，“学而优则仕”还是相反；行政工作岗位是职业和谋生手段还是个人成功的象征；掌握公共权力对个人是值得炫耀的资本还是无所谓等等，都会以舆论形式强烈地左右个人职业的选择。应当强调指出，这种择业的趋向将直接影响到行政组织队伍中人员的素质。在中国传统文化和“悠悠万事，唯官为大”的行政文化氛围中，成为公务员在人们的职业选择中仍有很高的价值权重。相比之下，在西方，看重为官者的文化氛围不如中国浓重。有的驻外大使卸任后做小生意或开饭馆，一些主动离开官场者也被视为正常的个人选择，舆论不会关注或嘲笑这种选择。此外，受中国传统文化中“官本位”意识、等级制、家长制的传统观念影响，进入行政组织的公职人员的服务意识、民主、平等观念比较淡薄，它成为制约我国目前政府转变职能、转变行为方式的观念性障碍。
第三，特定的文化氛围、舆论环境会对行政组织的形象、职能产生影响，而行政组织的工作也能在一定程度上改变舆论倾向，为行政文化增添新内容。例如中国古代称行政组织为“衙门”，其积极意义不多，讽刺挖苦不少。新中国成立后，政府行政组织在公众中的形象有了根本改变，为人民服务成为国家公职人员工作的根本宗旨和获得公众尊重的根本依据。从世界范围看，各国公民对政府行政组织和公务员所作所为评价的基本标准颇为接近。但是由于国情和传统文化的差异，导致重伦理的东方国家公民，偏重于对行政组织、公职人员给予较严格的道德评价，对道德高尚性和行为正当性有着较高要求。西方国家公民虽然也对公职人员的德行要求很高，但这种要求往往是基于纳税人的权利意识，而非纯粹的伦理思想，他们更关心制度是否可靠而不是寄希望于个人品行高尚。
从上述几方面不难看出，在积淀了深厚文化传统的国度，行政组织运行有其基于传统的特殊性，在适合国情要求的同时，也意味着一国行政改革不能简单照般照抄他人的现成经验和做法，毕竟各国有其独特的文化传统。
五、中国政府机构改革的过程及经验教训
建国以来，党和国家根据不断变化的政治、经济、文化发展的需要，对政府组织机构进行了多次较大规模的改革。回顾历次机构改革的背景、改革的成果以及经验教训，对推进我国行政体制改革具有重要的借鉴意义。
1．始于1952年至1956年的政府第一次机构改革，是为适应建国初期进行的大规模经济建设的需要，在以加强中央集权为中心，全面借鉴学习苏联高度集权的管理体制下进行的。为加强中央人民政府的机构，政务院（国务院的前身）的部门由35个增加到42个。1954年政务院改为国务院后，按照《国务院组织法》的规定，对原政务院的组织机构进行了改革，国务院的工作部门又增至64个。1955年到1956年，中央为加强对整个工业经济的指导，又对所属的财经部门的组织机构进行了较大范围的调整，增设了一批新机构。到1956年底，国务院机构总数达到81个，形成了建国以来机构膨胀的第一个高峰。
2．第二次大规模的机构改革是以中央向地方下放权力为主要内容，在重新调整中央与地方关系中进行的。随着经济的进一步发展，权力高度集中在中央，统的过多过死，抑制了地方积极性的弊端逐步暴露出来。为调动地方的积极性，从1958年开始，中央向地方下放权力，把以中央部门为“头”的条条管理为主，改为以地方的块快管理为主，下放了一批原直属于中央的企业、事业单位给地方，扩大了地方政府的管理权限。与之相应，国务院经济管理部门也进行了较大幅度的合并与调整。到1959年底，国务院工作部门比1956年减少了21个，其中主要是经济管理部门。
3．1961年到1965年我国进行了建国以来第三次较大规模的机构改革。由于受“大跃进”的干扰和三年自然灾害带来的困难，国民经济受到严重破坏，并难以为继，产生了宏观失控的问题。于是从1960年起，中央重新强调集中统一。为落实国民经济调整的“调整、巩固、充实、提高”八字方针，中央开始上收50年代后期下放给地方的一系列权力。原撤销的机构不仅相继恢复，还增设了新的经济管理部门。因此到1956年底，国务院已设有79个部门，成为建国后的第二次高峰。在调整机构的同时，还先后在中央和地方进行了两次比较集中的干部精简和下放。1961年到1963年间，全国共精简下放机关干部人员81万人。
“文化大革命”是一个特殊的历史时期，国家的政治、经济陷于全面的混乱和停滞状态，政府机构也发生了非正常性的大变动。1970年国务院的79个部门撤销合并为32个，国务院领导的部门仅有19个，这种机构变动的随意性是这一时期特殊条件下的必然产物。“文革”后，国家进入新的历史发展时期，鉴于当时经济已处于崩溃的边缘，故沿用并发展了传统的管理体制和机构设置，国务院工作部门急剧扩张、膨胀，到1981年，猛增到100个，达到建国后的最高水平，其中仅经济管理部门就有65个。不可否认，在当时百废待兴的特定历史时期，政府机构的恢复与急剧增加对于国民经济的恢复与调整，加强传统体制下的集中管理起到一定积极作用。但其弊端随着党和国家工作重心的转移逐步地暴露出来。
4．始于1982年自上而下的第四次政府机构改革，是为了适应我国经济体制改革和对外开放的需要。这次机构改革历时三年之久，是建国以来规模较大、目地性较强的一次建设和完善行政体制的努力。改革的主要内容是撤并机构、裁减人员、解决干部副职过多和干部老化的问题。经过改革，国务院工作部门由100个减少到61个，国务院各部门由原来的5.1万人减少到3万人，全国共减少机关工作人员21万人。尤其在调整领导班子、实现干部的新老交替，废除干部终身制方面取得突出成效。这次机构改革在结合经济体制改革方面进行了有益的探索。
5．1988年进行的第五次政府机构改革是在经济体制改革逐步深入，扩大企业自主权的呼声日渐增高，政治体制改革被提上议事日程的情况下进行的。这次改革首次提出了转变政府职能的要求，并以经济管理部门为改革重点，通过创造条件逐步理顺政府与企事业单位的关系，政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府的关系，逐步建立起一个具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。这次机构改革调整了国务院机构的整体格局，强化了综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门。国务院常设机构从72个减为66个，非常设机构由75个减为49个，减少人员9700多人。但是由于种种局限，仍未完全摆脱过去高度集中的计划经济体制下形成的格局。在以后短短的四年中，国务院的常设机构就又由66个增加到86个，非常设机构由49个增至85个，平均每年增加14个常设和非常设机构。
6．1992年开始的中国新一轮行政改革是在确立了建立社会主义市场经济体制目标的背景下进行的。它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济的行政管理体制。这次改革的指导思想是，适应社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政、提高效率，重点是转变职能。综合部门通过转变职能，加强宏观调控职能；专业经济部门通过转变职能，从部门管理转为行政管理，打破条块分割和所有制界限，加强行业协调职能。此外，在干部人事制度上全面推行国家公务员制度，也是这轮机构改革的重要成果。 经过这次改革，国务院的工作部门由原来的86个减少到59个，非常设机构由85个减少到26个。国务院机构定员共精简21.4%。与此同时，地方各级政府也进行了较大幅度的改革，转变职能，精简幅度为25%。改革后，全国各级机关共精简行政人员200万人。
建国以来进行的上述六次较大规模的机构改革，其结果均未能令人满意，基本上是沿着精简、膨胀、再精简、再膨胀的轨迹循环，被人们称为机构改革的怪圈。究其原因，表现在以下几个方面：
其一，历次机构改革主要是迫于财政压力进行的机构压缩合并，都未触动高度集权的计划经济管理体制，政府的职能没有变，行政权力支配一切的格局没有改变，改革不过是在旧体制下行政权力在中央和地方政府，以及政府部门之间的上下左右的转移，而政府与企业、与事业单位、与社会的权力关系并未改变。这样，精简机构、权力下放不过是缓解财政紧张和促进增长的最简便的操作方式。但增长又伴随失调、失控，在旧体制框架下政府与政府、政府与社会之间的权责关系又不可能朝着扩大市场、完善市场和适应市场的方向发展，只能重新落入收权的巢臼，机构又随之重新恢复扩大，经济增长受阻，财政吃紧，需要进行新一轮的循环。于是放、乱、收、死与机构膨胀、收缩、撤并成为旧体制中的正常操作。因此，旧体制下的行政权力格局以及政府职能未进行调整和转变是机构改革陷于怪圈的深层原因。
其二，机构改革未能同干部人事制度的改革结合起来。由于缺乏一套完备、科学的选人、用人制度，因而不能保证和提高干部的素质，使本来一个人能干的事不得不配备两个人甚至更多。竞争激励和淘汰机制没有形成，“干部能上不能下，能进不能出”和一定程度上存在的,三铁”制度（铁工资、铁饭碗、铁交椅）也造成国家工作人员的精简、膨胀、再精简、再膨胀的循环。另外，精简人员的分流也是一直未能引起足够重视和妥善解决的问题。由于缺乏良好的社会保障制度，事业单位、临时机构往往成为“蓄水池”，精简时下去，松动时上来。
其三，机构设置和调整缺乏科学决策。所制定的方案缺乏周密的总体规划和法律依据，照顾性机构设置和人员安置现象时常发生，攀比情况严重。其四，机构改革的成果未能用法律、法规的形式加以巩固，致使被改掉的东西可以轻易地恢复。在实际中，往往是精简风头一过，一些机构与个人以种种借口增人设“庙”，重蹈旧辙。因此，国家行政组织必须有一套符合国情、省情、县情的行之有效的行政组织法律法规，使组织的设置有足够的、准确的依据，以克服“长官意志”现象，避免行政改革的随意性和随机性。
其四，旧的观念根深蒂固，部门本位，好大喜“高”。有的部门领导本位心理严重，总是片面强调自己的部门最重要，把机构的大小同是否有权威、是否重要联系起来。于是争取拔高机构规格、增加人员、享受更高待遇成为常见的现象，是造成机构臃肿的一个原因。帕金森定律中的行政人员相互制造工作的原理对此有生动的描述。另外，长期以来形成的“干部能上不能下，能进不能出”的心理习惯也给干部队伍正常的新陈代谢带来种种障碍。千方百计增设机构，保住行政人员的位子成为部门领导的不可推卸的责任。
只有走出机构改革的怪圈，才能真正建立起适应社会主义市场经济的现代化行政组织体制。在总结历次机构改革经验教训的基础上，1998年，我国进行了建国以来第七次机构改革，与历次机构改革相比，这次机构改革着眼于体制性变革，改革力度大、成效显着，取得一系列实质性的突破。之所以说取得实质性突破，是基于以下几个方面：
第一，本次机构改革提出新的思路、目标和原则，体现了变革的深刻性和革命性。机构改革的目标不再是着眼于理顺政府内部关系，而是为了实现政企分开，强化宏观调控、社会管理和公共服务的职能。80年代末虽然明确提出机构改革重在转变政府职能的思路，但机构改革仍主要着眼于政府内部关系的调整，政企关系问题并不是,主角”。本次机构改革的着眼点，就是在调整政府职能时，以政企分开为首要目标，通过科学界定和规范政企关系，使企业成为经济关系的主体，进而调整政府与企业、公民和市场的关系。并且把政企关系是否分开作为衡量政府职能是否转变的标准，看政府宏观调控职能是否到位，看政府执法职能、为社会、为公众服务职能是否到位。
第二，政府的整体性调整和结构性调整是区别于以往历次机构改革的重要不同之处，也是我国政府行政管理体制的创新。这次机构改革首先确定政府整体职能，在此基础上进行结构性分类和调整，未列入分类的职能则被转移或逐步转交给社会。这次机构改革把政府整体职能划分为四大部分：
（1）宏观经济调控职能。主要是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续、快速、健康发展；健全宏观调控体系，完善经济法律手段，改善宏观调控机制。并把综合部门改组成宏观调控部门。
（2）专业经济管理职能。撤销机械部、冶金部、煤炭部、化工部、电力部、轻工总会、纺织总会、石油天然气总公司等一批“婆婆”，组建由经贸委管理的国家局。并明确规定，作为过渡保留的铁道部、交通信息产业部和外经贸部等8个专业经济管理部门不再直接管企业，其主要职能是，制定行业规划和行业政策；引导本行业产品结构调整，维护行业平等竞争秩序。
（3）教育、科技、文化、社会保障和资源管理职能，进行这些领域的管理和社会服务。
（4）国家政务职能。主要进行国家政务的管理。
在确定政府整体性职能的前提下，对职能结构也进行重新调整。放弃过去那种“先政府，后社会；先本部门，后其它部门”的方法，代之以“先社会，后政府；先其它部门，后本部门”的新思路。政府只承担那些社会和企业干不了或干不好的职能。凡其它部门行使更为有利的职能转移给更适合的部门，避免职责交叉。凡地方政府能够承担的职能一律下放给地方政府。按照这一思路，国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能有200多项，在部门之间转移的职能有100多项。此外，改革行政审批制度和行政拨款项目制度、统一市场执法职能，也是政府职能结构性调整的一项重要内容。
第三，将办事高效、运转协调和行为规范作为机构改革目标之一，实现权责一致，合并相同和相似职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。将原来由劳动、人事、民政、卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保险工作，统一由劳动和社会保障部管理；将原来由几个部门分管的药品、药政、药检等职能，统一由国家药品监督管理局管理；组建国家出入境检验检疫局，将商检、卫检和动植检三个部门合并为一；组建国土资源部，统一行使国土和资源的行政管理职能，扭转多头交叉的资源管理体制；新组建的劳动和社会保障部则彻底改变了社会保障政出多门的状况。
第四，首次把政府对社会管理和公共服务提到议事日程，明确提出加强政府的社会管理和公共服务职能。依据这一转变要求，不仅重新界定和确认了宏观调控部门、专业经济部门和执法部门的职能，社会管理部门如社会保障、教育、科技、计划生育、民政、交通等部门的管制职能也大大弱化，服务职能则大大加强。这次机构改革提出设立劳动和社会保障部、国土资源部、信息产业部等新的职能机构，成立高层次的科技教育领导小组以及采取加强科教文卫工作的措施，使政府职能从过去管企业、管生产、管经营转到为企业服务、为基层服务、为社会和公共服务上来。这意味着在思想上、观念上和制度上开始向政府由纳税人供养、为纳税人服务转变，这是政府角色转变的重要开端。
第五，大力裁减政府机关工作人员，提高行政效率。这次机构改革，部门、人员精干了：机关行政编制精简50%；国务院工作部门由41个减少为29个；部门内设司局级机构减少200多个，精减了1/4。决策中枢精干了：国务院新政府人员减少30人，副总理由6人减至4人，国务委员由8人减至5人。决策辅助系统精干了：副秘书长由10人减至5人。对于精简分流的人员进行了有相应政策保证的妥善安置。
1998年的机构改革是我国有史以来规模最大的一次，精简人员之多，牵扯范围之广，中央的决心之大，也是前所未有的，在实施过程中必然有许多难点问题。比如精简人员的合理妥善分流问题，人员分流在中央一级解决的比较顺利、容易一些。但是在地方政府机构改革中精简人员的分流安置就比较困难，如何消化吸收这批分流人员，充分发挥他们的才能，避免人才的浪费，是机构改革值得深入研究的一大课题。还有如何防止机构精简以后的再膨胀，以及人员精简后出现的“管理真空”如何整合等等。不可否认，1998年的机构改革仍是一个带有过渡性质的改革，改革中的许多难点问题也不可能一次从根本上解决，这次机构改革的效果也有待于实践的检验。但是我们毕竟有了一个良好的开端。
7.1998年政府机构改革进行5年之后，2003年3月召开的十届全国人大一次会议中一项引人注目的议题就是审议国务院机构改革方案，这一方案的提出意味着新一轮政府机构改革即第八次机构改革将要进行。
依据国务院提请审议的方案，本次国务院机构改革有5个重点：深化国有资产管理体制改革；完善宏观调控体系；健全金融监管体制；继续推进流通管理体制改革；加强食品安全和安全生产监管体制建设。
（1）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）。其主要职责是：根据授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管；拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行指导和监督；承办国务院交办的其它事项。
（2）完善宏观调控体系，将国家计划发展委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发展和改革委）。为减少职能交叉重复，加强和完善宏观调控，将国家经贸委的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业的宏观指导、促进中小企业发展以及重要工业品、原材料进出口计划等职能，划归发展和改革委。发展和改革委的主要职责是：拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、长期规划、年度计划、产业政策和价格政策，监测和调节国民经济运行，搞好经济总量平衡，优化重大经济结构，安排国家重大建设项目，指导和推进经济体制改革。
（3）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，设立银监会，作为国务院直属的正部级事业单位。
银监会的主要职责是：拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。
（4）继续推进流通管理体制改革，组建商务部，不再保留国家经济贸易委员会、对外经济贸易合作部。为适应内外贸易业务相互融合的发展趋势和加入世界贸易组织的新形势，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能等整合起来，组建主管国内外贸易和国际经济合作的商务部。其主要职责是：研究拟订规范市场运行和流通秩序的政策法规，促进市场体制的建立和完善，深化流通体制改革，监测分析市场运行和商品供求状况，组织开展国际经济合作，负责组织协调反倾销、反补贴的有关事宜和组织产业损害调查等。
（5）加强食品安全和安全生产监管体制建设。在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。其主要职责是：继续行使国家药品监督管理局职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。为进一步强化对安全生产的监督，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。
除改组和设立上述机构外，还将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。改革之后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。
不难看出，本次机构改革方案是在98年机构改革基础上，进一步转变政府职能，加强政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，以向符合社会主义市场经济体制要求的行政管理体制靠近。比如，依据改革方案，“计划”两字将彻底从国家宏观调控部门的名称中淡出，这是中国从计划经济走向市场经济的重要标志；组建国资局并将其职责定位为从监管角度来履行出资人职责，可以有效防止政府干预企业的生产经营活动，政企分开；组建银监会和国家食品药品监督管理局，使政府规范市场、维护市场秩序的监管职能进一步强化，为我国市场经济的发育完善提供保障。
即将开始的新的一次政府机构改革是对党的十六大提出的深化行政管理体制改革任务的落实，表明了政府改革的决心。也应看到，新机构组建设立起来，并不意味可以解决政府管理中的所有问题，政府机构有效发挥其功能还需要有人事制度、管理方式等方面一系列的配套改革，改革中也不可避免会遇到许多难题。但是，只要我们沿着这一方向坚定不移地走下去，建立与社会主义市场经济相适应的、精干高效、运作灵便、行为规范的现代行政组织体制的目标一定是会达到的。
学习要求：
1、了解行政组织的概念、组织理论的历史演进。
2、了解行政组织的特点、结构。
3、了解行政组织与环境的关系。
4、掌握中国行政机构改革过程及经验。
学习重点：
1、行政组织的概念和理论。
2、行政组织结构和机构改革经验。
一、行政组织概念和行政组织理论的历史演进
（一）行政组织组织概念
“组织”一词的现代含义可分为名词和动词两大类。作为名词的组织是指特定类型行为发动的主体；作为动词的组织是指特定类型行为的操作过程。而特定“类型”一般泛指社会分工。与其它社会科学的概念相似，组织概念也经历了一个历史演进过程。古代中国曾借用将丝麻编制成布帛的过程，重点强调组织是对相关要素的人为组合。西方对组织（organization）原意的理解，出自于对人体“器官”（organ）独特功能的引申，偏重于局部自成系统的独立性，以及局部构成整体的结构性。
从最一般的意义上讲，“组织”概念是用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。对组织概念更为具体、完整的理解包括多个角度：（1）组织是一个纵横权责划分的结构体系，依照职能分配权限设置机构，每个职位、部门按照一定的隶属关系构成权责的网络，在这个网络体系中，人与人按照权责关系被有机结合起来，形成特定的权责结构，人与物也被协调起来，从而形成一定的物质技术结构，这是从静态意义上理解的组织。
（2）组织是一个动态的行为过程。组织中的各个成员之间相互交往、沟通、协作的行为形成实现组织目标的整体合力，如果组织成员的活动终止，组织也不复存在。
（3）组织是一个生态系统。任何组织都是存活于一定环境之中，时刻与环境进行物质和能量变换的开放性系统。组织从环境中获取信息、资源，经过转换，输出环境需要的“产品”，如果组织与环境的输入、输出中断，组织就会因窒息而死亡。
（4）组织也是一个心态的系统。任何组织都有其特定的意识、惯性和价值观，并用其影响组织成员的思想和行为，使之转化为所有成员的共同意识。拥有较强的组织意识的团体，其成员之间的凝聚力和思想上的协调性都比较强，能使组织的活动更具生气和活力。
依据上述理解，可以给组织下这样一个定义：组织是人们为实现共同目标，有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。这是广义的组织定义。
行政组织是重要的组织形式，有其特定的目标，所谓国家行政组织是国家为了实现一定的目标，根据宪法和法律组建的国家行政机关体系。
（二）行政组织理论的历史演进组织实践和人类的产生一样久远，远在古代社会，组织问题就引起人们的关注和研究。现代组织理论中的许多基本观念、原则，比如专业分工、授权与例外、命令统一、内聚力等，都可以在古代中西方管理实践中追溯到源头，但这些真知灼见和闪光思想毕竟是一些散在的片段思想。系统的、科学形态的组织理论产生于19世纪末20世纪初，伴随着管理科学的产生而形成。组织理论的发展依据研究方法、研究侧重点的不同，大致分为古典组织理论、新古典组织理论和现代组织理论。
1．古典组织理论古典组织理论树起组织理论的第一个里程碑，其代表人物是泰罗、法约尔、古利克和韦伯。这一时期研究者们的注意力主要集中在组织的结构、功能和活动方式等基本问题，并以制度规范为中心去设计合理的组织体系，认为组织应该是一个目标明确、专业分工、层级结构、权责一致、法度完备的体系。泰罗虽未提出专门的一般组织理论，但他的思想中包含有权责划分、任务专门化、严格的奖惩制度等一些基本原则。尤其是他提出的以专业分工为基础的职能主义思想，为组织理论的发展打下了重要基础。法约尔组织理论的重点在组织结构上，他指出，设计组织结构有三项基本要求，即保持统一指挥；规定工作职责；确保有效控制。法约尔还概括出组织管理过程的五项职能并提出他认为适应于任何类型组织的十四项原则。古利克把他那个时期的管理理论加以系统化，提出著名的管理七职能说，即任何一个完善的行政组织，必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算七种工作内容。他的另一贡献体现在部门化分工和协作的原则上，而命令统一的概念，“一仆不能伺候二主”的观念是古利克组织理论的核心。
古典理论时期最为典型的代表人物是韦伯。他站在更高层次和更广阔的背景上考虑组织问题，概括出他认为适应于一切复杂组织的最有效的组织形式——官僚模型的组织理论，并获得了“现代组织理论之父”的美誉。
韦伯十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，据此提出了社会组织在演进过程中的三种完全不同的组织形态,一是“神秘化组织”。它建立在具有超凡魅力的领袖人物的个人权威之上，因此组织的基础不稳固，领袖人物去世后，它若通过继位方式产生新的领袖，则发展为“传统组织”；若通过已有的法律方式产生新的领袖，则过渡到“官僚组织”。二是“传统组织”。它建立在传统的“家长政治”基础之上。继任的领导者力图以过去的一套习惯、规则、不成文制度，来确立自己新的权威——服从链。在“传统组织”中，旧的不成文习惯和组织运行模式变成了“法律”，传统就是“法官”。这种组织中的领导者和被领导者之间是主人和臣仆之间的关系，整个组织犹如一个传统式的大家庭。三是“合理——法律化”的组织形态，即“官僚组织”形态。顾名思义，所谓“合理”，就是要把一切旧的习惯、规则，都重新放在以效率为理性的天平上去称一称，看它有无合理性。在合乎理性的前提下，再用法律的形式把合理的制度固定下来。韦伯认为，唯有官僚组织才是效率最高的组织形式，“精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。”
韦伯官僚组织理论的基本点是：对每个成员的权力和责任进行明确的限定，并用法律形式固定下来使个人权责合法化；层级节制为基础的指挥链；对管理人员有一套严格的工作纪律和监督方式；管理人员依据能力而非个人偏爱选拔；职务是唯一的收入来源。韦伯组织理论中包含许多合理内容：它强调组织结构的形式要经过科学设计而不能仅仅诉诸经验上的合理性；它突出效率原则并以此作为组织设计的中心法则；它重责、权、利的有机结合；它主张从组织结构上保证“法治”而不是“人治”；它强调“一个人员一个上司”等等，这些思想直到今天仍有不可忽视的意义。
韦伯的组织理论是传统组织理论的最高成就，但是，对组织本身制度完备性的过分追求又典型地暴露出这一时期组织理论的共同缺陷。其一，封闭静态的研究方法。只注重组织自身的结构、活动和状态，而忽视了组织所处的社会环境，使组织成为一个自我封闭的体系，缺乏适应社会发展变化的能力。其二，忽视了组织中人的需求、行为，把人这一重要因素看作不变的常量，未揭示人的诸多需求、行为对组织活动的重要影响。
2．新古典时期的组织理论新古典时期的组织理论又称行为科学组织理论，它形成于20世纪30年代。与古典组织理论不同，这一时期的组织理论引入行为主义的研究方法，把人的行为和人际关系作为研究组织的基点，来揭示组织的社会心理特征及其本质。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。
梅奥在《工业文明中的人类问题》一文中首先提出“社会人”假设而拉开人际关系研究的序幕。人际关系组织理论的基本观点是，认为组织中的个人的需求是多方面的，人的行为除受经济因素的刺激外，还受不同的社会、心理和文化因素的激励，并强调组织中各层级之间的沟通及组织成员参与的重要性等，因此要建立一个有效率的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，要运用民主方式进行管理，激励成员的工作热情和积极性。
巴纳德的组织理论既没有停留于组织的表面特征与结构，也不是仅仅关注组织中人的作用，他对组织理论的贡献在于提出,
（1）组织本质的系统论观点。在组织就是一种社会系统的基础上，巴纳德提出“组织是两人以上、有共同目标、通过一定物质和信息手段、彼此协调自己行为的系统”。协作的意愿、共同的目标和充分而恰当的信息交流是构成组织的基本要素。组织又与人的系统、物质系统、社会系统一起共同构成一个整体，在这个整体中，组织系统起着核心作用，它受人、社会、物质三方面条件的制约和影响，又反过来作用它们。
（2）权威接受理论。认为组织中的权威应建立在下级服从的基础上，“一道命令是否具有权威取决于被命令的人，而不是下命令的人”。权威来自于下级的认可，在于命令能否被接受和执行。由此导致了对组织中管理对象的重视。
（3）组织平衡理论。巴纳德重视组织中的正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为有效率的组织要保证“贡献”和“诱因”的动态平衡，贡献是成员为组织所做的工作，诱因是组织向成员提供的报酬，组织只有在对有贡献的成员提供满足，确保其贡献与满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，贡献和诱因一旦失去平衡，组织就会陷于无效、紊乱以致崩溃。巴纳德对组织本质的深刻见解，以及对组织的系统分析和社会性分析，促进了组织理论的深化和发展。
西蒙以决策为中心建立的决策过程理论是这一时期的又一重要成果。西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。西蒙认为，行政组织的基本功能是决策，决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策。组织是由作为决策者的个人所组成的系统，因而组织成员不是机械执行任务的工具，而是有选择能力的“理性人”。但是，人的理性由于无法摆脱主观和客观条件的限制，其选择能力又是有限的，是有限的理性，组织的功能就在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构，以引导其成员的决策，弥补其理性不足，管理者的作用是使行政组织成为一个有系统的、有步骤的、有理性的决策程序，以促使组织效能的提高。
新古典组织理论的特点是以组织中的人为中心，研究人的行为对于组织的影响及其相互关系，不仅提出了新的研究视野，拓展了组织理论研究的范围，也提出了诸多深刻见解。但是局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织的法规制度及环境的作用又是其缺陷之处。
3．现代组织理论。20世纪60年代以后，系统论、控制论和信息论的成果被引入组织理论中，推动了组织理论的研究进入一个新的发展阶段。卡斯特的系统分析组织理论和权变组织理论是这一时期的代表性成果。
传统的分析方法对事物局部特性的分析可以说是有见地的、深刻的，但是由于缺乏整体联系的观点，因而得出的结论尽管适合于一定的局部条件，但是对事物全局的把握难免有欠缺之处，一些局部性结论如果强调过分，也会走向反面。卡斯特的系统组织理论则用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是“一个结构的技术系统”，由许多分系统组成，包括目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统和管理分系统。这些分系统不是互相隔绝的，而是按照一定的结构形成有机联系的整体，从而产生部分大于整体的功能。组织又是一个有机开放的系统，是受社会政治、经济和文化等环境影响的生态系统，只有在同社会环境进行物质、能量、信息变换的相互作用中，才能建立和维护自身的工作流程和正常运转，并随环境的变化不断进行反馈调节，以保持组织与环境之间的动态平衡。
权变组织理论是在系统理论的基础上产生的，“权变”的意思是“权宜通变”。权变组织观的中心思想是，在承认系统论关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。权变组织理论认为不存在普遍适用的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中适用的组织模式和方法生搬硬套。一种组织模式和管理方法的有效性，将随着组织内外各种因素的变化而变化，一切都取决于时间、地点、条件，只有权变，没有不变。权变观在系统论提供总体指导思想的基础上，由原则性转向灵活性、由标准化转向多样化。
不难看出，系统——权变的组织观为人们研究组织提供了新的指导思想和方法论。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，同时在组织管理领域中不再寻求最好的模式，而是从正规性、标准化转向灵活性和多样性。从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识，这无疑将行政组织的研究朝着绝对真理的方向大大地向前推进了。
二、行政组织的特点
行政组织是政府管理国家和社会的公共事务、提供公共服务的组织，与其它诸组织相比，具有如下基本特征：
第一，行政组织是无须参与竞争的社会组织。行政组织与其它社会组织相比，处在一个无须竞争的特殊地位上。政治组织和经济组织必然要面对的竞争环境，以及由此决定的组织行为的竞争特征，对于行政组织基本是不存在的。在政府管辖范围和区域内，政府对某一行政活动，按照统一标准进行集中统一处理，非经政府许可和授权，其它组织和个人不能从事这种活动处理。同时，政府制定的管理措施每个人都必须无条件接受。“工业社会依靠政府去履行把整个社会组织起来的任务。……政府是个巨大的加速器，因为它拥有强制的行政权力和从税收而来的雄厚财力。” 用经济学语言来讲，行政组织具有天然的垄断性质，这对于所有企业来讲是它们羡慕不已的。在激烈竞争的市场环境中，企业要面对无数竞争对手，它不能垄断市场，也不能强迫消费者购买自己的产品，而只能在市场的约束下来调整其生产活动，并不断通过降低成本等方式来争取消费者的货币选票，对付其它企业的竞争，优胜劣汰。当然完全竞争的企业是不现实的，企业总是企图垄断市场，获得对市场的控制力。但是，即使由于市场竞争的不完全性导致垄断企业的出现，那些垄断性很高的企业也不可能完全摆脱市场的约束，其垄断性也不会超过行政组织。我们知道，正是由于行政职能和公共权力的排他性和强制性，使得行政组织享有免除竞争的客观现实性。
那幺行政职能为什幺具有组织上的合法排他性？这是因为，行政职能和公共权力具有暴力机器支撑的合法权威性，以及主司执行特定政治意志的职能。竞争必须存在于两个以上行为主体之间，而政治、行政权威如果在一个大社会系统边界内超过两个，彼此展开竞争，分别按不同的方式、不同的目标和价值追求来分配财富，维护公共秩序，管理公共事务，竭力扩大自己的权威和影响，必然使多权威、多中心现象伴随着混乱与无序出现，等于非权威和无中心，也破坏了行政系统的统一性。这将导致一个组织在事实上分裂为几个更小的组织系统。概言之，一个社会政治权威的确定来自竞争（甚至战争），它属于政治过程的前半段。行政是政治权威的延伸和具体化，专门履行行政职能的行政组织，把具有强制性质的行政权威，作为自身存在的根据和组织运行的基本前提。正如施蒂格勒认为的那样：“国家拥有一个在纯理论上即使最有势力的公民也不能分享的资源：国家可以通过文明社会法律所允许的唯一方法——税收——获取金钱，还可以在未经同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策。”
第二，行政组织是依法进行公共管理和公共服务的社会组织。行政组织是公共组织，是公共权力的行使者，它承担着运用公共权力去实现社会公共目标的责任，因而行政组织以超越局部利益，为全社会公共利益服务为重要特征。政府行政组织服务于公共利益的特征主要来源于国家的社会职能，是国家社会职能的主要表现形式之一。国家要维持统治阶级意志在社会中至高无上的地位，必须担负起社会管理的职责，并施惠于社会公众，以换取社会以契约为基础的对现存国家权威地位的承认。而提供公共管理和公共服务则是行政组织实现上述契约，维持社会平衡的重要方面。然而从根本上说，只有社会主义国家的行政组织，才能真正代表和服务于全体人民的共同利益。
不过，为公共利益服务的职能并不仅仅为政府行政组织一家所特有。政府之外的公共组织比如民间性的各种公益性组织、慈善机构、社区组织和各种基金会、协会等，是社会自己组织起来的、解决问题的组织形式，也承担公共管理和公共服务职能，但是两者的区别主要在于是否执掌国家权力，政府行政组织是通过强制性的行政权力的运行进行管理，而政府之外的公共组织是非强制性的，主要是基于自觉、自愿基础上，以道德和奉献为纽带从事公共管理和公共服务。与之相联系的另一个问题是，企业经济组织能否承担公共服务。在现实生活中，一些公共服务不排除由企业来供给，比如公共设施的修建可由企业承担。因为为公共利益服务作为一种效用需求，必然会诱发市场化供给。但是市场化供给一定要以利润为宗旨，服务不过是获取利润的具体形式。因而由市场方式解决公共利益服务，面临供给囿于局部利益和自身价值取向，很难公正、充分、全面地提供公共服务，管理好公共事务，因此需要由政府提供一定的标准并在政府的监督下进行。可见，正是基于同时满足权威、公正、服务这三个基本点的要求，行政组织才必须严格地按照法律来行使公共权力，履行行政职能。否则，行政行为迟早会演变为对公众利益的合法“盗窃”。显然，依法行政、保持利益中立是行政组织的又一基本特征。
第三，行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。作为经济组织的企业，其目的和动机固然有社会责任与义务的考虑，但其核心目的在于追求利润的最大化。支撑企业运行的经费只能来源于市场中的赢利。如果企业在市场中没有竞争力，产品卖不出去，维系企业生存的经济来源就会中断。在优胜劣汰的法则下，企业除了破产以外别无选择。与企业不同的是，政府行政组织运行所需要的经费来源于税收，人们常说行政工作者“吃官饭”、“吃黄粮”，意思就是指行政组织运作本身需要消耗经济剩余，而不直接创造物质财富。但是，行政组织的有效运作，却间接地为增加社会物质财富创造了不可缺少的条件，以至于在现代社会，政府对社会发展的促进作用越来越重要。对于行政组织不能创造经济收入的理由在于：由于行政组织以管理公共事务、服务于公共利益为根本宗旨，享有排他性公共权力（一个权力中心），它如果创造出直接归自己支配的“经济效益”来，就意味着其局部、自身经济利益的要求通过垄断性权力获得了实现。这时，行政组织不仅演化为集行政组织与经济组织为一体的混合物，它还讲不清楚如下被公众关心的问题：
（1）讲不清生产要素的来源和生产过程；
（2）讲不清它在经济生活中应当扮演的“角色”；
（3）讲不清它是否遵循了服务于公共利益的目标；
（4）讲不清公共权力是否还属公正；
（5）讲不清其经营过程与行政职能的关系。
总之，行政组织如果直接创造了经济效益（收入），至少在理论上很难为行政职能、公共权力的“贞洁”作出合理性的辩护。据此，行政组织的运行经费只能来源于国家财政拨款，而不能通过各种形式的创收来获取经济收入。
第四，行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。行政组织的行为具有基于法律赋予的强制性。强制性是保证秩序、协调的手段之一。众所周知，法律依靠外在的强制力实现某种社会行为规范，而伦理道德则依靠良心、责任感、理想等内在强制力，来实施某种社会行为规范。行政组织所具有的强制性特征，典型地处于上述两者之间。一方面，它依靠外在强制（法律、制度）来为自己存在的必然性和合理性提供支持和依据。另方面，它依靠内在强制力（个人目标、协调）引导绝大多数社会成员服从权威，尽可能避免“法不制众”局面的出现，避免自身政治资源消耗过多。因此对行政组织强制性的具体理解应包括：一是强制性公共权力并不需要时时刻刻的强制性行为来体现，而是指行政行为具有潜在的、合法的强制性。在现代社会，行政强制的内容大多包括使人遭受名誉、地位、经济损失和对某些行为自由度的温和限制。二是这种强制性事实上表现为一种威慑力量。正如人们在日常生活中，很少看到持枪荷弹的公安人员，但是公安人员作为社会秩序的维护者，代表着一种不可抗拒的力量。在现代民主社会中，行政强制更多是以说明其符合大多数人利益来说服组织成员自觉遵守和服从行政行为这样一种方式出现，而行政强制与充分尊重每个公民民主权利之间的矛盾，往往又对行政强制手段的合理性解释提出更高的要求。
第五，行政组织有其特有的运作规律。行政组织的公共性特征使之必须处于社会的广泛监督之下，从组织的基本制度、个人行为到行为后果、开支大小等，都会受到公众舆论、新闻媒介的直接影响。相比之下，经济组织在合法范围内可以不理会舆论批评；政治组织则在另一个极端，它需要靠舆论和传媒生存，要设法尽量利用和迎合舆论。行政组织的特殊性在于，它既需要相对稳定地运作，尽力摆脱各种干扰，又需要接受监督，并通过传媒宣传、解释各种行政行为的合理性，要极力平衡“相对封闭和对外开放”之间的矛盾。这一特点是其它类型社会组织所较少具备的。可见，传媒、舆论构成现代行政组织运作的基本信息环境，它对行政组织的意义，就像市场、价格信息对经济组织的意义一样，不可或缺，这也是行政组织特殊运作中的一个关键问题。
第六，行政组织规模呈扩大趋势。任何组织职能的扩大，通常都伴随着人员绝对数目的相应扩大。自凯恩斯从经济分析角度证明了市场失灵部分需要政府加以干预的必要性后，政府行政组织的职能大大增加，对社会生活干预的深度是100年前人们不可想象、难以接受的。行政行为涉及社会生活面之广泛，必然推动行政专业技能分化，机构增加，行政人员规模扩大也成为一种趋势。对此，托夫勒认为：“要把第二次浪潮文明组织成一个巨大的使一切方面都共同协作的有机整体，除了上面所说的以外，还必须有组织整个体制的工具：庞大的政府。整个体制需要组织协调起来，说明了第二次浪潮各个社会出现庞大政府的底蕴。” 值得注意的是，公共选择理论以及许多西方经济学家一再指责政府行政机构拥有过多过大的公共管理权限，认为政府的缺陷并不比市场更少，不能容忍“美国各级政府每年费用从1913年仅30亿美元，增加到80年代中期的14000亿美元”，目前已突破2万亿美元的事实。托夫勒的观点是正确的，但是无须竞争的行政组织在其职能扩张中，确实存在着巨大的浪费。不过，市场失灵与政府失灵、失控毕竟又是不同的问题。
三、行政组织的结构行政组织结构是行政组织的基本框架，只有通过行政组织结构的设置，才能显示出组织内部成员之间的权责关系以及各部门之间的分工合作关系、工作程序、活动方式、控制方式，也才能表达出组织内部许多变量之间的关系，如权威、责任、专业、分工、专业化及部门之间的依赖关系等关系模式。在系统论的方法中，要素分析、结构分析和功能分析三者中属结构分析最重要。因为相同要素的不同结构决定功能输出不同，不同要素的相同结构决定功能相似。在行政管理实践中发展出来的纵向层级制和横向职能参谋制是行政组织最基本的结构形式，前者是对自上而下指挥命令链条延伸过程的解释；后者是对由职能分工所产生的部门间协调、协同关系的解释。
（一）行政组织的纵向结构——层级制层级制结构是行政组织内部纵向结构形式，它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。在这种结构中，职位、职权、职责在合法基础上，从组织最高层向最低层垂直分配，形成不同的等级系列。每个层级拥有所管辖范围的决策、指挥全权。不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是管辖的范围随层级的降低而缩小，也就是说，层级越高，管辖范围越大，职责与权力越大，组织数量也越少；层级越低，管辖范围越窄，组织数量愈多。不同层级间垂直的领导与被领导、服从与被服从的上下级关系是这一结构形式最突出的特点，由此纵向呈现出金字塔形的垂直领导关系。层级制是产生最早、也最为常见的组织结构形式，传统工厂中的厂——车间——班组，政府行政组织中的国务院——省——县——乡均为层级制结构。
层级制是由管理公共事务的性质决定的，若无一种等级从属关系相互牵制，就会破坏行政活动的统一性和一致性，而各层级之间上统下属的隶属关系使其相互制约，具有指挥灵便、行动统一的优点，所以统一指挥是层级结构的基本精神。（当然，纵向有效运作的关键不在结构形式而在人）实践中，层级式结构仅适用于从事简单作业活动的组织，当社会分工精细复杂，行政管理承担的任务加重时，层级式结构就远远不能满足需要，还要有其它结构形式作为补充。
（二）行政组织的横向结构——职能制行政组织横行结构的职能制是以行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统外，按专业化原则设置的职能系统，它是组织横向专业化分工的结果。由于行政组织管理公共事务内容的复杂多样性，靠任何一个层级的行政组织都不可能胜任，因此就需要在划分层级的基础上，按业务性质的不同，设立平行的不同部门，以便分门别类地管理好各种事项，可见专业分工是职能制的要义。横向职能部门直接对上级行政首长负责。一方面，对行政首长提出工作建议，履行参谋职能，另一方面，对下级职能部门进行管理。职能制结构的产生较早也较为常见，政府及企事业单位、社会团体内部各个职能部、委、办、局、处、科、股，均属职能结构的典型形式。在实际操作中，横行职能部门的划分宜粗不宜细，能一个部门做的事，尽量不要涉及多个部门。要尽可能地在总目标的的统帅下，按照职能、业务、地域相近的原则进行归类，以两个圆的关系喻之，就是只能相切，不能相交。职能制结构的优点在于有助于发挥组织的技术专长。其一，在职能化结构中，专业分工、业务相似，往往伴随着作业者专业技能的迅速提高，易于提高效率。其二，组织与环境之间输入输出人流、物流、信息流较为有序，使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击力的支撑点（职能部门）。其三，使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力筹划全局的决策领导。
但是职能制在运行中也有缺陷，第一，如果分职不当，分工过细，容易造成机构臃肿、部门林立、管理失控。第二，增加了协调的难度。各职能部门在获得专业化授权后既成为组织内部的分系统，客观上又都是相对独立的利益单元，当狭隘的部门利益超越组织的总目标时，彼此间的协调就成了问题，从而损害了组织的效率。阿尔蒙德认为，“专业化的好处使得分化程度迅速提高。但是随着越来越多的分化，协调各单位的困难和代价也就越来越大，并且使进一步分化要受限制。最后，协调所花费的代价形成了一个极限。” 第三，职能部门之间通常是平行协商关系，当职能部门间缺乏主动协调时，上级不得不陷于没完没了的协调中，易于降低决策质量。第四，由职能部门形成组织多支撑点的稳定结构的优点，也可能变为阻碍一个组织创新、发展的保守因素。
（三）管理层次和管理幅度层级制和职能制带来管理层次和管理幅度问题。管理层次和管理幅度问题是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。管理幅度是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。它是对行政组织横向结构进行裁量的问题，如同挂钟的摆幅一样，管理幅度是有一定限度的，过大或多小都将影响管理效能。管理层次指行政组织纵向结构的层级。纵向层次的设置必须适中适宜，层次过多，工作线路长，拉大了领导层与实施层的行政距离，给上下沟通带来不便，不仅造成程序复杂、手续繁多、公文履行、官僚主义丛生，也带来信息的失真失落率。实践表明，管理层次每多出一级，信息的失真失落率就会增加一倍。合理的管理层次一般分为高、中、低三个层次，或高、中、低、基层四级，前者如多数国家政府通用的部、局、处三级建制，传统工厂的厂、车间、班组三级建制；后者如我国的国务院——省——县——乡四级领导体制。但是无论哪一种管理级数，高层总是负责制定组织总目标，偏重于决策、协调和监督事务，人数相对少；中层承上启下，负责执行上级政策，协调下级活动；基层主要负责执行落实具体事务，人数相对多，这同层级制的金字塔结构是相一致的。
管理层次与管理幅度在组织结构中呈反比关系。如果组织规模一定，那幺层次越少，跨度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。反之，每个层次所包容的基本单位和人员越少，则层次就越多。这是行政组织中客观存在的管理幅度与管理层次间的制约关系。这种制约关系使组织形态及其功能有明显差异。第一，幅度小而层次多，行政组织的外部形态呈“尖三角形”，这种结构集权优势比较突出，由于下属层次幅度较小，指挥控制的难度也较小，决策、行动、指挥较为迅速。然而这是以层次的增多为代价的，因为每个增加的层次，都起着信息集结点的作用，这不仅延长了组织信息的传递线路，而且容易使信息失真，对整个组织的活动不一定有利。实践中，尖三角组织形态多用于军事性、程序性组织类别。第二，幅度大而层次少，行政组织的外部形态呈“扁三角形”。这种结构分权优势比较明显，由于幅度宽，控制较松，有利于发挥各单位及成员的积极性；组织信息流转快、失真度小，但由于下层幅度的扩大而使上层发出指令的难度增加，不易准确指挥控制。
由此可见，管理层次和幅度是需要综合权衡的两个方面，如何设置需受到一定变量的制约。如工作性质及难易程度，管理者水平与手段先进与否，被管理对象能力的大小、工作内外部条件等。因此，片面强调增加或减小幅度并不能保证组织结构的有效性，而应当考虑主要的限定性条件来作出合理选择。比如，只要信息手段足够发达，只要上级有足够的指挥控制能力，增大管理幅度而减少管理层次是可行的。
（四）行政组织纵向、横向结构的统一在社会分工、分化复杂的现代社会，行政组织不可能采取单纯的纵向型或横向型结构，实际上它们也不可能单独使用，而是将两者有机结合起来，形成现代各国政府组织的“级职综合制”。其特点是行政领导者的统一指挥与职能专业部门相结合，它吸收了层级制与职能制的优点，扬弃了部分缺点，使其相互补充、制约。“级职综合制”结构设置的具体程序是，先按管理范围划分组织层级体系，然后再对每一层级按管理性质划分部门。
我国的行政组织采用的是层级制和职能制相结合的层级职能制体制。从纵向看，从中央到地方按范围大小划分为中央（国务院）——省、自治区、直辖市——自治州、县、自治县、市、——乡、民族乡、镇四个层次，每一层次内又再作进一步的层次划分。从职能看，每级政府内部又按业务性质平行划分为若干职能部门，各部门所管业务内容不同，但管辖范围大体相同，地位平等。它们主要对同级政府和首长负责，同时也接受对口的上级职能部门的领导。我国行政组织由此构成纵横交错、相互配合的层级职能体系。
四、行政组织与环境
如前所述，在系统论方法问世之前，人们对行政组织的研究主要集中于组织内部，很少考虑外部环境对组织内部各要素的影响，这是在市场经济不很发达，人们间相互关系松散，利益交换力度松弛的历史条件下，组织理论对社会生活的合理反应。系统论方法在组织管理理论中的运用，使人们的视野从行政组织内拓展到对行政组织环境的关注。人们认识到行政组织不是一个自我封闭的系统，作为社会大系统中的小系统，它存活于环境中，受环境影响和制约，如果割断与环境的联系，行政活动便失去意义，行政组织也不可能存在和发展。系统论在组织理论中运用的直接结果是启发了行政生态学的产生。行政生态学以注重组织环境对行政活动的影响及其两者的相互作用为特征，成为行政学的一个分支学科。在组织与环境的相互作用中研讨行政组织的运行和发展，使行政组织更好、更主动地适应环境，是现代行政组织理论区别于传统组织理论的重要标志。
（一）行政环境理论的提出和发展对行政环境进行专门研究的是高斯和雷格斯的行政生态学。行政生态学是以生态学的理论和方法研究行政管理的系统知识，它把行政系统比拟为生物有机体，把行政系统所处的环境看作行政系统的生态环境，认为两者之间发生类似“物质循环、能量变换和信息交换的过程”。高斯在1936年、1947年分别发表的《美国社会与公共行政》和《行政生态学》的文章中首先提出并强调行政环境与行政管理有密切关系及行政环境对行政系统的作用，并认为了解生态环境的各种因素是解释行政行为的唯一途径。60年代雷格斯在其标志行政生态学创立的《公共行政生态学》一书中，从各国不同的政治、经济、文化、历史等因素出发，将现代世界各国行政系统所处的生态环境概括为三种行政模式或行政形态：即与农业社会环境相适应的“融合型”行政形态、与工业社会环境相适应的“衍射型”行政形态，以及与由农业社会向工业社会社会过渡的“棱柱型”行政形态。这三种行政形态中的行政行为方式、组织结构、权力行使的方式各不相同。学者们之所以热衷于用生态学观点来解释行政系统，是因为组织是一个人的结合体，组织特性与人（生命有机体）的特性有某种相似形，作为有机体的组织，不仅受内部因素影响，同时又影响外部因素，与环境处于相互作用中，行政生态学的思想对我们研究行政组织环境以及行政组织与行政环境的相互作用有一定的参考价值。1970年，卡斯特和罗森茨维克合作发表了《组织与管理》，指出管理组织与外界环境之间既具有界限，又相互渗透，组织从外界输入各种信息、支持、资源等，经过组织转换，然后输出，论述了组织系统与外界环境系统互动的过程及特征。1976年，卢桑斯教授发表了《管理学导论》，提出了管理系统与环境系统之间具有整体性、开放性、反馈性、权变性等特征，说明行政管理系统只有适应环境系统，才能生存和发展。
（二）行政组织与行政环境的相互作用西方组织理论认为，任何组织的存在离不开三个环境：微观环境、中介环境和宏观环境。微观环境是指组织系统本身，包括组织的目标、结构、人员、权力系统、规章、政策等因素。宏观环境是组织运行的外部环境。由于行政组织并非在任何情况下都是直接与外部环境发生关系，因此，那些方便组织与环境联系的环节因素构成中介环境。20世纪30年代末，巴纳德将系统论引入对企业组织的研究，其一般性结论很快散射于各类社会组织：一个社会组织必须同时兼顾内部平衡和外部协调两个方面，组织才能生存和发展。 从相对意义上讲，对外协调比对内平衡在操作上更困难，因为外部环境变量更具不可控性。基于此，我们所讲的行政环境主要指行政组织运行的外部环境，即宏观环境，是指在行政组织界限之外，对其存在和发展产生重要影响的诸要素、条件的总和。
行政组织环境是一个由众多既互相联系又相互制约的因素构成的非常复杂的综合体，包括人类社会与自然界对行政组织发生直接、间接影响的各种要素。卡斯特曾把环境要素归结为：文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会经济、国防。还有学者将社会团体也作为环境的重要因素，这些要素大致可概括为政治、经济、文化几个方面，因为它们基本囊括了社会环境的基本要素，并构成一个社会的基本结构。
用系统论的方法考察行政组织，行政组织与行政环境相互作用是通过输入——转换——输出的方式进行的。输入是外部行政环境对行政组织的要求、支持和反对；转换是政府根据外部行政环境的输入信息、能量等，进行调整、改变，使之与行政环境相协调；输出即行政组织经过转换之后，重新向外部环境输出各种信息和产品。在这种连续不断的输入、转换和输出过程中，行政组织与行政环境相互影响，相互制约，相互作用。一方面，行政环境决定、影响和制约着行政组织活动。行政组织的目标设置、机构建立、运行机制、活动方式和管理手段的确定，是行政组织自觉的、有意识选择的结果，但是选择不是纯主观的和随意的，既要受制于一定的环境，又要随环境的变化而不断加以调整。行政组织只有主动适应环境，满足社会的需求，才能更好地生存，否则只能被环境所淘汰。比如在自给自足的自然经济条件下，人与人之间的等级划分严格，组织成员居于依附地位，组织管理中必然会盛行独裁专制的管理模式；工业化社会中组织成员人格独立，民主、独立、平等是社会中的基本价值取向，组织管理必须适应这一变化，走向民主化管理模式。在现代社会中，行政环境的变化加剧，这就对行政组织的反应力和对环境的适应性有更高的要求。目前世界各国都在进行大规模的政府改革，依据自己国家的国情调整政府职能，改革政府机构，其目的就是要增强政府对社会的“回应性”和“敏感程度”。另一方面，行政组织对行政环境有着能动的作用。行政环境对行政组织的决定和制约作用并不意味行政组织只是完全被动、消极地去适应环境，它对环境有能动的反作用，既可以改造环境，促进社会的发展，也可能对环境发生消极作用，阻碍社会的发展。恩格斯曾经指出：“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展的比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这第三种情况归结起来为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二种和第三种情况下，政治权力能给经济造成巨大的损害，并引起大量的人力和物力的浪费。” 虽然恩格斯不是专门讲行政组织与行政环境的关系，但是行政权力是行政组织运行的生命线，其道理是相同的。研究行政组织与行政环境的相互作用，就是要发挥行政组织对行政环境的积极的改造作用，防止和限制负的作用。我国政府进行的精简机构，简化办事程序，提高办事效率，改革审批制度等种种改革，就是要消除行政体制中的消极因素，推进社会主义市场经济体制建立。
（三）影响行政组织的主要环境因素
1．政治环境政治环境是对行政组织发生直接、重要影响的条件因素。广义讲，行政组织所处的政治环境指国家的基本政治制度，以及政治上层建筑中各要素的总和。具体讲还包括统治阶级及其政党状况，各阶级在国家中的地位，政权的组织形式以至国际政治形势等。
政治环境与行政组织的关系主要表现在，行政组织应该对什幺样的利益要求、利益表达、利益协商机制、利益博奕结果的合理性、合法性予以认可。在国家的政治体系中，行政组织是政治机构的重要组成部分，是国家权力机关的执行机构。作为全社会的公共管理机构，行政组织必须在国家既定的政治制度下，调节社会中各种利益关系。由于行政组织的价值前提和活动的依据是政治环境给定的，政治环境对于行政组织的严格约束就在于，行政组织必须对已经确定的利益表达、分配行为给予合理认可，并予以辅助或制止其中的不合理部分。换句话说，行政组织面临的政治环境就是它必须遵守和执行一个确定的“利益游戏规则”，同时肩负维护这些规则的使命。“利益游戏规则”包括利益表达、利益谈判（博奕）、利益分配方案的执行等内容，它通常用法律形式予以认可。例如，利益表达的合法性包括：是否准许游行示威，哪些利益呼吁允许在报刊上登载等等；利益博奕规则包括：议会辩论，人代会发言，工会职能等；利益分配方案则包括产业政策，调税方案等。行政组织必须认可其合理性并服从和执行。
行政组织置身于政治环境之中，但其存在方式相对其它社会组织来讲，又构成政治环境的一部分，比其它社会组织更强烈地影响政治环境。例如，利益表达、博奕和各项政策制定过程中，都打有行政组织的明显印记。除了提出政策动议、参与政策起草等，单凭行政组织掌握了绝大多数政策的解释权，就足以证明其巨大的能动性。对此，罗伯特·普特南概括道：“政府采用的绝大多数政策动议，是由主要为常任文官组成的公共官僚机构负责提出的。……由于行政官员们事实上既垄断了设计实际政策方案所需的技术专长，也垄断了有关现行政策的大部分情报，因而他们获得了拟订决策议事日程的主要的影响力。”
在现代社会中，法律环境也是行政组织不能摆脱的、必须提及的重要环境因素。法律环境对于行政组织的意义可概括为一句话，这就是大法不能违反。对于行政组织来说，法律环境不仅不是一种异己理论，相反，它能为行政组织管理公共事务、提供公共服务提供有力的保障。同时，法律又是行政组织运行的铁的法则。行政组织机构的设立、人员的编制、行政权力的授予和权力行使的边界等，都有来自于行政法的严格约束和规范，以防止行政权力滥用造成对公共利益的损害。
2．经济环境经济环境是行政组织赖以生存和发展的最深层次的结构，是诸环境中最基本的方面。在社会的结构中，政府行政组织属上层建筑的构成部分，它归根结底受经济基础决定，是特定经济基础的必然产物。
经济环境指经济活动和经济关系的总体状况，包括有诸多因素：自然资源、人口、科技发展状况、国民收入、所有制、分配方式、财政信贷等等，这些要素作为一个相互依赖和相互作用的整体，可概括为一个社会的生产方式。经济环境对于行政组织的意义在于，通过社会生产力水平和生产关系制约行政组织的活动。鉴于任何经济活动都要面临资源配置方式的主要问题，由它决定着特定的经济形式，因而经济环境对行政组织的影响主要在于经济体制、利益关系和政府职能三个主要问题，其中经济体制又最为重要。
经济的发展大致经历了由自然经济向市场经济的演进，在多数社会主义国家，还实行过计划经济体制。在自然经济状态下，生产以简单手工工具为主，人们活动范围狭小，相互联系少，社会信息量小，政府的职能主要以政治职能为主，经济职能与社会职能很有限，与此相应的行政组织结构形式主要是直线式。市场经济是同社会化大生产联系在一起的，社会分工的精细化既带来利益的分化，形成多元化的利益格局，又强化着人们之间的利益关系，政府调节利益矛盾的功能凸现出来，政府管理的公共性特征也由隐到显。市场本身具有的不可克服的缺陷，使得政府的宏观经济调控职能和社会管理职能在扩大和强化，迫使政府行政体制发生改变，政府的职能从政治统治转向社会管理，行政组织结构也从简单的直线式走向直线职能制。
在现代市场经济条件下，讨论经济环境还有一个不能遗漏的因素就是具有法人资格的经济组织——企业，它构成与行政组织相互作用的团体经济环境。企业是市场经济的主体，社会物质财富的创造者，它遵循市场法则运行，在市场竞争中获取自己的经济利益，维持其生存发展。企业对于政府的意义在于，政府管理公共事务，增进公共福利的资金主要来自于经济组织创造的经济剩余，因而政府看中来自企业的经济利益。但是政府获取更多经济剩余的途径只能通过为企业的发展创造良好的环境条件，包括规范市场秩序、提供基础设施等，而不能直接插手企业的事务，这是企业对政府的要求。但是由于政府掌握着对社会资源的权威性分配，政府的权力对企业又具有吸引力，企业希望通过政府政策向自己倾斜得到实惠和好处，往往会进行寻租活动，以获取生产性活动以外的收益。在这种情况下，如果公共权力倒向个人利益和局部利益，就会出现权钱交易，导致腐败现象的发生。即使在市场经济比较发达的西方国家，类似于洛克希德公司的行贿案也时有发生。这是研讨团体经济环境与行政组织相互作用中应该充分注意到的。
中国目前在由计划体制向市场体制转变，经济环境的变化要求行政组织放弃直接管企业的职能，尽快承接起与市场经济要求相适应的大量新职能。另外，随着经济的发展，经济环境还要求行政组织衍生出一系列与经济目标相适应的新职能如支持开发可再生资源，环境保护等。放弃旧职能与承担新职能是政府同一时期要做的两件事。坚决放弃旧职能是为了适应市场经济环境，应该承担的职能目前还没有完全承担起来，是尚不完全适应经济环境的表现。行政组织不放弃旧职能不行，不承担新职能也不行，这就是经济环境对行政组织最基本的要求和约束条件。
3．文化环境文化也是构成行政组织环境的重要一环。文化有广义和狭义之分，广义的文化指人类所创造的一切物质成果与精神成果的总和。狭义的文化指主观意识领域，既包括人类所创造的精神成果，如道德、哲学、各种制度等，也包括价值标准、思维方式、民族性格等深层的东西。我们讲的文化主要指狭义的文化。美国学者贝尔认为，“文化本身是为人类生命过程提供解释系统，帮助他们对付生存困境的一种努力。——它使记忆连贯，告诉人们前人是如何处理同样的生存困境的。” 显然，文化属于价值判断范畴，从观念上引导人们“应当如何”而“不应当如何”。
一个社会的文化在社会各个领域发生作用，制约社会成员的行动，规定着社会成员的观念，制造着社会的文化氛围。行政组织在社会文化氛围中运行，特定文化氛围要求行政组织的活动与行为符合文化氛围的规范和动态结构，否则就会影响行政组织与环境的动态平衡。比如政府的一项政策如果与社会的思想、情感、信仰、观念格格不入，就无法推行下去。微观上看，各种价值观念、意识形态、社会心理是通过人的媒介对行政组织发生这样那样的作用，并最终以社会舆论和一定的价值观念的形式左右个人选择和对公共权力及行政行为的评价。其中，传统文化作为文化的积淀和“遗传”，对人的行为、观念的影响深远而持久。文化环境对行政组织的关系可作以下几方面的具体解释和理解。
第一，不同的文化传统对组织行为模式、工作方式产生巨大影响。个人总是带着相似的文化背景加入行政组织，文化环境在社会组织内外基本是匀质的。重个体和强调个人主义是西方文化的传统，重群体和强调集体主义则是东方文化的基本精神，两者各有其客观性。文化论学者早就指出了东、西方企业管理模式差别的文化传统根源。在西方国家的行政组织中，制度建设往往要充分考虑发挥个人的潜能、睿智、胆略、创造性；而在东方国家，较成熟的行政组织制度建设往往偏重集体的力量、智能、协调性，甚至不惜增加管理成本，力求取得共识，增加行政工作中的彼此协调、配合。
第二，在一个国家既有的文化传统中，对为官者的看法和评价标准，将影响到社会成员选择什幺样的职业，影响到行政人员行政观念。例如，“学而优则仕”还是相反；行政工作岗位是职业和谋生手段还是个人成功的象征；掌握公共权力对个人是值得炫耀的资本还是无所谓等等，都会以舆论形式强烈地左右个人职业的选择。应当强调指出，这种择业的趋向将直接影响到行政组织队伍中人员的素质。在中国传统文化和“悠悠万事，唯官为大”的行政文化氛围中，成为公务员在人们的职业选择中仍有很高的价值权重。相比之下，在西方，看重为官者的文化氛围不如中国浓重。有的驻外大使卸任后做小生意或开饭馆，一些主动离开官场者也被视为正常的个人选择，舆论不会关注或嘲笑这种选择。此外，受中国传统文化中“官本位”意识、等级制、家长制的传统观念影响，进入行政组织的公职人员的服务意识、民主、平等观念比较淡薄，它成为制约我国目前政府转变职能、转变行为方式的观念性障碍。
第三，特定的文化氛围、舆论环境会对行政组织的形象、职能产生影响，而行政组织的工作也能在一定程度上改变舆论倾向，为行政文化增添新内容。例如中国古代称行政组织为“衙门”，其积极意义不多，讽刺挖苦不少。新中国成立后，政府行政组织在公众中的形象有了根本改变，为人民服务成为国家公职人员工作的根本宗旨和获得公众尊重的根本依据。从世界范围看，各国公民对政府行政组织和公务员所作所为评价的基本标准颇为接近。但是由于国情和传统文化的差异，导致重伦理的东方国家公民，偏重于对行政组织、公职人员给予较严格的道德评价，对道德高尚性和行为正当性有着较高要求。西方国家公民虽然也对公职人员的德行要求很高，但这种要求往往是基于纳税人的权利意识，而非纯粹的伦理思想，他们更关心制度是否可靠而不是寄希望于个人品行高尚。
从上述几方面不难看出，在积淀了深厚文化传统的国度，行政组织运行有其基于传统的特殊性，在适合国情要求的同时，也意味着一国行政改革不能简单照般照抄他人的现成经验和做法，毕竟各国有其独特的文化传统。
五、中国政府机构改革的过程及经验教训
建国以来，党和国家根据不断变化的政治、经济、文化发展的需要，对政府组织机构进行了多次较大规模的改革。回顾历次机构改革的背景、改革的成果以及经验教训，对推进我国行政体制改革具有重要的借鉴意义。
1．始于1952年至1956年的政府第一次机构改革，是为适应建国初期进行的大规模经济建设的需要，在以加强中央集权为中心，全面借鉴学习苏联高度集权的管理体制下进行的。为加强中央人民政府的机构，政务院（国务院的前身）的部门由35个增加到42个。1954年政务院改为国务院后，按照《国务院组织法》的规定，对原政务院的组织机构进行了改革，国务院的工作部门又增至64个。1955年到1956年，中央为加强对整个工业经济的指导，又对所属的财经部门的组织机构进行了较大范围的调整，增设了一批新机构。到1956年底，国务院机构总数达到81个，形成了建国以来机构膨胀的第一个高峰。
2．第二次大规模的机构改革是以中央向地方下放权力为主要内容，在重新调整中央与地方关系中进行的。随着经济的进一步发展，权力高度集中在中央，统的过多过死，抑制了地方积极性的弊端逐步暴露出来。为调动地方的积极性，从1958年开始，中央向地方下放权力，把以中央部门为“头”的条条管理为主，改为以地方的块快管理为主，下放了一批原直属于中央的企业、事业单位给地方，扩大了地方政府的管理权限。与之相应，国务院经济管理部门也进行了较大幅度的合并与调整。到1959年底，国务院工作部门比1956年减少了21个，其中主要是经济管理部门。
3．1961年到1965年我国进行了建国以来第三次较大规模的机构改革。由于受“大跃进”的干扰和三年自然灾害带来的困难，国民经济受到严重破坏，并难以为继，产生了宏观失控的问题。于是从1960年起，中央重新强调集中统一。为落实国民经济调整的“调整、巩固、充实、提高”八字方针，中央开始上收50年代后期下放给地方的一系列权力。原撤销的机构不仅相继恢复，还增设了新的经济管理部门。因此到1956年底，国务院已设有79个部门，成为建国后的第二次高峰。在调整机构的同时，还先后在中央和地方进行了两次比较集中的干部精简和下放。1961年到1963年间，全国共精简下放机关干部人员81万人。
“文化大革命”是一个特殊的历史时期，国家的政治、经济陷于全面的混乱和停滞状态，政府机构也发生了非正常性的大变动。1970年国务院的79个部门撤销合并为32个，国务院领导的部门仅有19个，这种机构变动的随意性是这一时期特殊条件下的必然产物。“文革”后，国家进入新的历史发展时期，鉴于当时经济已处于崩溃的边缘，故沿用并发展了传统的管理体制和机构设置，国务院工作部门急剧扩张、膨胀，到1981年，猛增到100个，达到建国后的最高水平，其中仅经济管理部门就有65个。不可否认，在当时百废待兴的特定历史时期，政府机构的恢复与急剧增加对于国民经济的恢复与调整，加强传统体制下的集中管理起到一定积极作用。但其弊端随着党和国家工作重心的转移逐步地暴露出来。
4．始于1982年自上而下的第四次政府机构改革，是为了适应我国经济体制改革和对外开放的需要。这次机构改革历时三年之久，是建国以来规模较大、目地性较强的一次建设和完善行政体制的努力。改革的主要内容是撤并机构、裁减人员、解决干部副职过多和干部老化的问题。经过改革，国务院工作部门由100个减少到61个，国务院各部门由原来的5.1万人减少到3万人，全国共减少机关工作人员21万人。尤其在调整领导班子、实现干部的新老交替，废除干部终身制方面取得突出成效。这次机构改革在结合经济体制改革方面进行了有益的探索。
5．1988年进行的第五次政府机构改革是在经济体制改革逐步深入，扩大企业自主权的呼声日渐增高，政治体制改革被提上议事日程的情况下进行的。这次改革首次提出了转变政府职能的要求，并以经济管理部门为改革重点，通过创造条件逐步理顺政府与企事业单位的关系，政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府的关系，逐步建立起一个具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。这次机构改革调整了国务院机构的整体格局，强化了综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门。国务院常设机构从72个减为66个，非常设机构由75个减为49个，减少人员9700多人。但是由于种种局限，仍未完全摆脱过去高度集中的计划经济体制下形成的格局。在以后短短的四年中，国务院的常设机构就又由66个增加到86个，非常设机构由49个增至85个，平均每年增加14个常设和非常设机构。
6．1992年开始的中国新一轮行政改革是在确立了建立社会主义市场经济体制目标的背景下进行的。它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济的行政管理体制。这次改革的指导思想是，适应社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政、提高效率，重点是转变职能。综合部门通过转变职能，加强宏观调控职能；专业经济部门通过转变职能，从部门管理转为行政管理，打破条块分割和所有制界限，加强行业协调职能。此外，在干部人事制度上全面推行国家公务员制度，也是这轮机构改革的重要成果。 经过这次改革，国务院的工作部门由原来的86个减少到59个，非常设机构由85个减少到26个。国务院机构定员共精简21.4%。与此同时，地方各级政府也进行了较大幅度的改革，转变职能，精简幅度为25%。改革后，全国各级机关共精简行政人员200万人。
建国以来进行的上述六次较大规模的机构改革，其结果均未能令人满意，基本上是沿着精简、膨胀、再精简、再膨胀的轨迹循环，被人们称为机构改革的怪圈。究其原因，表现在以下几个方面：
其一，历次机构改革主要是迫于财政压力进行的机构压缩合并，都未触动高度集权的计划经济管理体制，政府的职能没有变，行政权力支配一切的格局没有改变，改革不过是在旧体制下行政权力在中央和地方政府，以及政府部门之间的上下左右的转移，而政府与企业、与事业单位、与社会的权力关系并未改变。这样，精简机构、权力下放不过是缓解财政紧张和促进增长的最简便的操作方式。但增长又伴随失调、失控，在旧体制框架下政府与政府、政府与社会之间的权责关系又不可能朝着扩大市场、完善市场和适应市场的方向发展，只能重新落入收权的巢臼，机构又随之重新恢复扩大，经济增长受阻，财政吃紧，需要进行新一轮的循环。于是放、乱、收、死与机构膨胀、收缩、撤并成为旧体制中的正常操作。因此，旧体制下的行政权力格局以及政府职能未进行调整和转变是机构改革陷于怪圈的深层原因。
其二，机构改革未能同干部人事制度的改革结合起来。由于缺乏一套完备、科学的选人、用人制度，因而不能保证和提高干部的素质，使本来一个人能干的事不得不配备两个人甚至更多。竞争激励和淘汰机制没有形成，“干部能上不能下，能进不能出”和一定程度上存在的,三铁”制度（铁工资、铁饭碗、铁交椅）也造成国家工作人员的精简、膨胀、再精简、再膨胀的循环。另外，精简人员的分流也是一直未能引起足够重视和妥善解决的问题。由于缺乏良好的社会保障制度，事业单位、临时机构往往成为“蓄水池”，精简时下去，松动时上来。
其三，机构设置和调整缺乏科学决策。所制定的方案缺乏周密的总体规划和法律依据，照顾性机构设置和人员安置现象时常发生，攀比情况严重。其四，机构改革的成果未能用法律、法规的形式加以巩固，致使被改掉的东西可以轻易地恢复。在实际中，往往是精简风头一过，一些机构与个人以种种借口增人设“庙”，重蹈旧辙。因此，国家行政组织必须有一套符合国情、省情、县情的行之有效的行政组织法律法规，使组织的设置有足够的、准确的依据，以克服“长官意志”现象，避免行政改革的随意性和随机性。
其四，旧的观念根深蒂固，部门本位，好大喜“高”。有的部门领导本位心理严重，总是片面强调自己的部门最重要，把机构的大小同是否有权威、是否重要联系起来。于是争取拔高机构规格、增加人员、享受更高待遇成为常见的现象，是造成机构臃肿的一个原因。帕金森定律中的行政人员相互制造工作的原理对此有生动的描述。另外，长期以来形成的“干部能上不能下，能进不能出”的心理习惯也给干部队伍正常的新陈代谢带来种种障碍。千方百计增设机构，保住行政人员的位子成为部门领导的不可推卸的责任。
只有走出机构改革的怪圈，才能真正建立起适应社会主义市场经济的现代化行政组织体制。在总结历次机构改革经验教训的基础上，1998年，我国进行了建国以来第七次机构改革，与历次机构改革相比，这次机构改革着眼于体制性变革，改革力度大、成效显着，取得一系列实质性的突破。之所以说取得实质性突破，是基于以下几个方面：
第一，本次机构改革提出新的思路、目标和原则，体现了变革的深刻性和革命性。机构改革的目标不再是着眼于理顺政府内部关系，而是为了实现政企分开，强化宏观调控、社会管理和公共服务的职能。80年代末虽然明确提出机构改革重在转变政府职能的思路，但机构改革仍主要着眼于政府内部关系的调整，政企关系问题并不是,主角”。本次机构改革的着眼点，就是在调整政府职能时，以政企分开为首要目标，通过科学界定和规范政企关系，使企业成为经济关系的主体，进而调整政府与企业、公民和市场的关系。并且把政企关系是否分开作为衡量政府职能是否转变的标准，看政府宏观调控职能是否到位，看政府执法职能、为社会、为公众服务职能是否到位。
第二，政府的整体性调整和结构性调整是区别于以往历次机构改革的重要不同之处，也是我国政府行政管理体制的创新。这次机构改革首先确定政府整体职能，在此基础上进行结构性分类和调整，未列入分类的职能则被转移或逐步转交给社会。这次机构改革把政府整体职能划分为四大部分：
（1）宏观经济调控职能。主要是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续、快速、健康发展；健全宏观调控体系，完善经济法律手段，改善宏观调控机制。并把综合部门改组成宏观调控部门。
（2）专业经济管理职能。撤销机械部、冶金部、煤炭部、化工部、电力部、轻工总会、纺织总会、石油天然气总公司等一批“婆婆”，组建由经贸委管理的国家局。并明确规定，作为过渡保留的铁道部、交通信息产业部和外经贸部等8个专业经济管理部门不再直接管企业，其主要职能是，制定行业规划和行业政策；引导本行业产品结构调整，维护行业平等竞争秩序。
（3）教育、科技、文化、社会保障和资源管理职能，进行这些领域的管理和社会服务。
（4）国家政务职能。主要进行国家政务的管理。
在确定政府整体性职能的前提下，对职能结构也进行重新调整。放弃过去那种“先政府，后社会；先本部门，后其它部门”的方法，代之以“先社会，后政府；先其它部门，后本部门”的新思路。政府只承担那些社会和企业干不了或干不好的职能。凡其它部门行使更为有利的职能转移给更适合的部门，避免职责交叉。凡地方政府能够承担的职能一律下放给地方政府。按照这一思路，国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能有200多项，在部门之间转移的职能有100多项。此外，改革行政审批制度和行政拨款项目制度、统一市场执法职能，也是政府职能结构性调整的一项重要内容。
第三，将办事高效、运转协调和行为规范作为机构改革目标之一，实现权责一致，合并相同和相似职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。将原来由劳动、人事、民政、卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保险工作，统一由劳动和社会保障部管理；将原来由几个部门分管的药品、药政、药检等职能，统一由国家药品监督管理局管理；组建国家出入境检验检疫局，将商检、卫检和动植检三个部门合并为一；组建国土资源部，统一行使国土和资源的行政管理职能，扭转多头交叉的资源管理体制；新组建的劳动和社会保障部则彻底改变了社会保障政出多门的状况。
第四，首次把政府对社会管理和公共服务提到议事日程，明确提出加强政府的社会管理和公共服务职能。依据这一转变要求，不仅重新界定和确认了宏观调控部门、专业经济部门和执法部门的职能，社会管理部门如社会保障、教育、科技、计划生育、民政、交通等部门的管制职能也大大弱化，服务职能则大大加强。这次机构改革提出设立劳动和社会保障部、国土资源部、信息产业部等新的职能机构，成立高层次的科技教育领导小组以及采取加强科教文卫工作的措施，使政府职能从过去管企业、管生产、管经营转到为企业服务、为基层服务、为社会和公共服务上来。这意味着在思想上、观念上和制度上开始向政府由纳税人供养、为纳税人服务转变，这是政府角色转变的重要开端。
第五，大力裁减政府机关工作人员，提高行政效率。这次机构改革，部门、人员精干了：机关行政编制精简50%；国务院工作部门由41个减少为29个；部门内设司局级机构减少200多个，精减了1/4。决策中枢精干了：国务院新政府人员减少30人，副总理由6人减至4人，国务委员由8人减至5人。决策辅助系统精干了：副秘书长由10人减至5人。对于精简分流的人员进行了有相应政策保证的妥善安置。
1998年的机构改革是我国有史以来规模最大的一次，精简人员之多，牵扯范围之广，中央的决心之大，也是前所未有的，在实施过程中必然有许多难点问题。比如精简人员的合理妥善分流问题，人员分流在中央一级解决的比较顺利、容易一些。但是在地方政府机构改革中精简人员的分流安置就比较困难，如何消化吸收这批分流人员，充分发挥他们的才能，避免人才的浪费，是机构改革值得深入研究的一大课题。还有如何防止机构精简以后的再膨胀，以及人员精简后出现的“管理真空”如何整合等等。不可否认，1998年的机构改革仍是一个带有过渡性质的改革，改革中的许多难点问题也不可能一次从根本上解决，这次机构改革的效果也有待于实践的检验。但是我们毕竟有了一个良好的开端。
7.1998年政府机构改革进行5年之后，2003年3月召开的十届全国人大一次会议中一项引人注目的议题就是审议国务院机构改革方案，这一方案的提出意味着新一轮政府机构改革即第八次机构改革将要进行。
依据国务院提请审议的方案，本次国务院机构改革有5个重点：深化国有资产管理体制改革；完善宏观调控体系；健全金融监管体制；继续推进流通管理体制改革；加强食品安全和安全生产监管体制建设。
（1）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）。其主要职责是：根据授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管；拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行指导和监督；承办国务院交办的其它事项。
（2）完善宏观调控体系，将国家计划发展委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发展和改革委）。为减少职能交叉重复，加强和完善宏观调控，将国家经贸委的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业的宏观指导、促进中小企业发展以及重要工业品、原材料进出口计划等职能，划归发展和改革委。发展和改革委的主要职责是：拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、长期规划、年度计划、产业政策和价格政策，监测和调节国民经济运行，搞好经济总量平衡，优化重大经济结构，安排国家重大建设项目，指导和推进经济体制改革。
（3）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，设立银监会，作为国务院直属的正部级事业单位。
银监会的主要职责是：拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。
（4）继续推进流通管理体制改革，组建商务部，不再保留国家经济贸易委员会、对外经济贸易合作部。为适应内外贸易业务相互融合的发展趋势和加入世界贸易组织的新形势，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能等整合起来，组建主管国内外贸易和国际经济合作的商务部。其主要职责是：研究拟订规范市场运行和流通秩序的政策法规，促进市场体制的建立和完善，深化流通体制改革，监测分析市场运行和商品供求状况，组织开展国际经济合作，负责组织协调反倾销、反补贴的有关事宜和组织产业损害调查等。
（5）加强食品安全和安全生产监管体制建设。在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。其主要职责是：继续行使国家药品监督管理局职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。为进一步强化对安全生产的监督，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。
除改组和设立上述机构外，还将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。改革之后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。
不难看出，本次机构改革方案是在98年机构改革基础上，进一步转变政府职能，加强政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，以向符合社会主义市场经济体制要求的行政管理体制靠近。比如，依据改革方案，“计划”两字将彻底从国家宏观调控部门的名称中淡出，这是中国从计划经济走向市场经济的重要标志；组建国资局并将其职责定位为从监管角度来履行出资人职责，可以有效防止政府干预企业的生产经营活动，政企分开；组建银监会和国家食品药品监督管理局，使政府规范市场、维护市场秩序的监管职能进一步强化，为我国市场经济的发育完善提供保障。
即将开始的新的一次政府机构改革是对党的十六大提出的深化行政管理体制改革任务的落实，表明了政府改革的决心。也应看到，新机构组建设立起来，并不意味可以解决政府管理中的所有问题，政府机构有效发挥其功能还需要有人事制度、管理方式等方面一系列的配套改革，改革中也不可避免会遇到许多难题。但是，只要我们沿着这一方向坚定不移地走下去，建立与社会主义市场经济相适应的、精干高效、运作灵便、行为规范的现代行政组织体制的目标一定是会达到的。
