第四讲 行政权力(8xueshi)
学习要求：
1、了解行政权力的概念、特征、基础、内容和表现形式。
2、懂得行政权力分配的形式和原则。
3、掌握行政全力行使的原则和手段。
学习重点：
1、行政权力的概念、内容和表现形式。
2、行政授权
3、行政权力行使的原则和手段。
一、行政权力概述
（一）行政权力的概念与特征
“权力”一词的基本含义是能力，是一种控制和影响他人的能力。
行政机关为履行其职责，必须具有相应的行政权力。行政权力是行政机关履行职责的保障，一切行政活动，无论是做出行政决策、还是做出行政决定，都是通过行政权力的运行来实现的。行政权力作为国家权力的一种，既有一般国家权力的共同特征，又有着不同于其它国家权力的结构与内容。行政权力与其它国家权力相比，具有如下特征：
第一，公益性。从行政权力行使的目的来看，行政权力具有公共利益性。权利的享有和行使，一般是以权利主体自身利益的实现为主要目的。但是行政权力是一种公权力，它的存在和行使绝不是为了追求行政权力主体自身的利益。行政权力的目的是要通过执行国家的法律、法规、政策等来有效地实现国家意志，而国家意志在本质上是公共利益的体现。因此，行政权力行使的目的是为了实现公共利益，而不是为了实现某一个党派、某一个团体、某一个企业的利益。公共利益是社会中个人利益和各个组织、团体利益的一种整合。在现代社会当中，这种公共利益通过国家的法律、法规和政策等表现出来。国家设置行政权力的目的，就是为了让这种公共利益得以实现。因此，国家行政机关及其公务员在行使行政权力时，必须是以为社会公众提供服务为指导，以实现社会公共利益为宗旨。如果以权谋私，那就偏离了行政权力行使的目的。
第二，优益性。从行政权力行使的保障条件来看，行政权力具有优益性。由于行政权力的行使以实现公共利益为目标，因此国家为行政权力的有效行使设定了一系列的保障条件，使得行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的行政优先权和受益权。行政优先权和受益权统称优益权，指国家为确保行政机关有效地行使职权，履行职责，而以法律、法规等形式赋予行政机关享有的各种职务上和物质上的特权。职务上的特权叫行政优先权，指行政权与其它社会组织及公民个人的权利在同一领域或范围相遇时，行政权具有优先行使与实现的能力。物质上的特权叫行政受益权，指行政机关为行使职权所拥有的享有各种资财上和物质上的便利条件的资格。行政优益权本身不是行政权力，但它与行政权力具有密切联系，是行政权力有效行使的保障条件。
第三，强制性。从行政权力行使的方式来看，行政权力具有强制性。国家行政机关为了社会公共利益的实现，必须要让体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到落实，这使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显着特征。行政权力行使的强制性表现在以国家强制力或暴力的威慑为后盾，其所推行的法律、法规、政策等都是行政客体必须接受的。否则，就有可能导致强制执行，违反者或拒不接受者将会受到相应的制裁。行政权力行使的强制性也是行政机关执行公务的保障条件，否则，国家行政机关发布的政令和作出的具体决定就难以落实和实现。当然，行政权力行使的强制性并不排除行政权力在行使中也会存在某些具体的非强制性的行政方式，例如行政指导、行政合同等。即便如此，强制力也是作为一种后盾力量而经常性地起作用的。
第四，单方面性。从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。行政权力的行使目的是为了国家利益和公共利益，因此，作为国家利益和公共利益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。这也就是说，相对方是否应当承担某种社会义务，能否使用或利用某种公共资源，其行为是否侵犯了公共利益，都是由实施行政权力的行政主体的意志所决定的，并不需要征得相对方的认可或同意。尽管随着行政民主化的发展，现代社会中的行政相对方已经有机会广泛地参与行政决策以及行政行为的实施，但这种参与仍然主要是起一种建议的作用，这种建议是否被采纳或被接受将取决于行政主体的意志。并且，即使公众的建议被采纳或被接受，其最终结果仍然被视为是行政主体的意志的体现。因此，行政权力的行使是行政主体的单方面意志的鲜明体现。
第五，不可处分性。从行政权力行使的自由度来看，行政权力具有不可处分性。行政权力既是一种权力，表现为一种可以支配或迫使他人服从的力量，同时也是一种职责，表现为行政机关必须履行的义务和必须完成的任务。因此，行政权力是权力与职责的统一。行政权力的这种权力与职责的统一性决定了行政权力是不能自由处分的。作为行政权力行使主体的行政机关必须严格按照法律、法规的规定来行使行政权力，没有法律上的依据，行政机关不能随意增加、减少或者转让对行政权力的行使，更不能放弃对行政权力的行使。
第六，广泛性。从行政权力行使的客体来看，行政权力具有范围上的广泛性。传统的行政权力行使的范围也许只涉及治安、税务、外交、军事等为数有限的事务，但是现代行政权力行使的范围却极为广泛，除上述事项外，可以说还包括经济、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等，几乎涉及社会生活的所有领域。一个人的一生可以不和立法机关打交道，可以不和司法机关打交道，但不可能不和行政机关打交道，现代社会中行政机关的行政权所能管辖的范围几乎涉及到了公民从摇篮到坟墓的一生的所有事务。对于其它国家权力来说，其所涉及的客体都或多或少只局限于某一特定领域，惟独行政权力涉及的客体遍及全社会，范围最为广泛。
（二）行政权力的基础行政权力之所以受到服从，乃是因为行政权力背后的力量。行政权力背后的这种力量构成了行政权力的基础。行政权力的基础指行政权力受到服从的正当性或合理性因素。在不同的历史时期，行政权力的基础是不一样的。德国学者马克斯·韦伯曾对历史上的正当统治的类型进行概括，提出了三种不同的正当统治的类型，其实也就是行政权力的三种不同的基础。
1．传统型的正当统治行政权力的第一种基础是传统型的正当统治。这种正当统治的权威的效力来自于对古老规则以及权力的神圣性的宣称和信仰。在这种正当统治权威类型中，行政权力的行使者以及接受者都承认一套古老的，来自于代代相传的行为方式。由于这种祖传的性质，这套行为方式便具有了一种习惯性的力量，从而产生了权威性。当一个人按照传统和规则正当地取得了行政权力时，这种行政权力便具有了正当统治的权威。
以传统型的正当统治权威为基础的行政权力的特征是：
（1）统治者与服从者之间一般存在某种自然的亲缘关系，统治者之所以能够获得支配性的行政权力，通常是因为其具有某种特定的身份。继承制是这种行政权力正当存在的典型。
（2）这种统治方式与自给自足的自然经济有着密切的联系。
（3）这种统治方式多少都带有一些宗教特性，有一套借以使传统不可怀疑、不可动摇的崇拜仪式体系。
与传统型的正当统治所对应的通常是家长式的统治方式。
2．个人魅力型正当统治个人魅力型正当统治也叫克里斯玛型（Chrismatic）正当统治。这种正当统治的权威来自于对某个非凡人物以及他所规定或发现的某种规范模式或秩序的崇拜和效忠。韦伯用“克里斯玛”一词来表示这些非凡人物或天才人物的人格特征：他们被认为具有超自然、超人的力量或品质，因而具有超凡的“个人魅力”。在早期的社会中，这些超凡的个人魅力通常来自于巫术、宗教先知、能驱邪治病的神医、精通律法的智者、狩猎能手或战斗勇士等。这些非凡人物便被称为克里斯玛式人物。韦伯总结出四种不同类型的“个人魅力”。他借每一种“个人魅力”形态的主要体现者来说明其特征：第一种个人魅力体现在北欧神话中的“熊皮武士”身上，其特征是勇武的意志和战斗力；第二种个人魅力的体现者则是“萨满教”的女巫，其特征是能够“通灵”，因此被视为神灵在人间的信使；第三种形态的代表者是摩门教的创始人史密斯，他自称受到天使的宣谕，并在自己的住处附近找到了以象形文字记述的救世福音全文；第四种个人魅力型人物是“文人”或“知识分子”，他们凭借生花之笔或如簧之舌来鼓动或引导群众。
以个人魅力型正当统治权威为基础的行政权力的特征是：
（1）这种统治“特别反对经济上的考虑”，因为任何功利性的考虑都会破坏对领袖个人魅力的崇拜。同时，它也反对任何个人或阶层取得经济上的优势，因为这样会导致以经济地位来取代个人魅力的后果。这样，个人魅力型统治所允许的经济组织形态必定是以平均主义为特点的。
（2）由于个人魅力型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”，这必然导致它的内在不稳定性。韦伯认为，个人魅力型的统治基本上是属于一种过渡型的统治方式。在人类历史的一些转折点上，具有特殊个人魅力的人物往往能够打破社会生活的常规，创造出新的社会生活方式。但是，这种统治方式并不能持久，随着个人魅力型人物生命的终结，新的较为稳定的常规型统治方式必然取而代之。
与个人魅力型正当统治所对应的通常是领袖集权式统治方式。
3．法理型的正当统治法理型统治的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理人员所发布的命令。这种统治方式与前两种统治方式有着根本的不同，因为它不依赖于与个人有关的身份或属性，是一种“非人格化”的统治。这种统治形式在现代西方社会已经取得了支配性的地位，它的最明显体现就是所谓的“法治国”理想。使法治得以有效维持的是这样一套相互关联的信念：
（1）适用于某一特定社会的法律体系或是经由全体社会成员的同意而产生的，或是由一个为社会成员所认可的权威机构发布的，这套理性的法律体系会得到全体社会成员的服从；
（2）任何法律都具有抽象的、一般化的特性，并不指涉具体的个人或群体。社会管理围绕着法律的制定、维护和执行而展开。立法机构负责制定适用于整个社会群体的一般性规范，为社会成员的行为和社会关系的建构提供一种基本的导向；司法机构负责在具体案件中纠正偏离法律秩序的行为，从而使基于法律的社会秩序得以保持稳定；而行政机构则依照一套既定的规则在实施对社会的日常管理；
（3）法律成为一个高度分化的社会系统，独立于政治、宗教和其它社会领域。法律职业者受过专门的职业训练，组成自治的职业共同体；法律知识高度抽象化和概括化，成为一种只有专家才能掌握的专门知识；法律实践必须由专家来进行，非专业人士受到资格条件和知识本身的双重限制，无法涉足法律实践活动；
（4）不仅法律实践活动具有上述特点，整个社会的日常管理都进入一种技术化、非人格化的状态。管理人员都由受过专门训练的人士充当，严格按照规则办事，不受个人心理因素的影响。
法理型正当统治所对应的通常是“官僚制”的统治方式。
“官僚制”是韦伯借以描述现代社会中的合法统治方式的一个重要“理想类型”。它包含以下要素：
（1）公务按照每日重复的常规进行，它不需要、也不允许个人的创造力在其中得到体现。
（2）公务的履行由行政机关根据确定的规则来安排。这要求：第一，通过非人格化的标准来确定每一个公务人员所必须完成的特定任务；第二，公务员被授予完成其职业所必须的权力；第三，公务员可以使用的强制手段受到严格的限制，他们的合法职业活动的范围也得到明确限定。
（3）每一个公务员的职责和权力都是一个科层式的权威体系的组成部分。上级官员负责监督下级的工作和绩效，而下级官员则有权对上级的监管行为提出申诉。
（4）公务员和其它政府雇员对为他们履行职务所必须的那些资源并不享有所有权，但他们得为这些资源的使用负责。公务与私人事务、政府收入与个人收入得严格地区分。
（5）公务员对他们的职务也不享有所有权，这些职务不能被出售，也不能继承，而只能按照形式化的规则进行解聘和招新。
（6）公务的履行在很大程度上有赖于形式化的文书写作。
与法理型正当统治所对应的通常是民主型的统治方式。
自17世纪世界历史发展进入资本主义社会以来，现代国家通常都体现出法理型的统治方式。现代国家通常都建立有一套民主政治制度，这是一种代议制的民主政治制度，在这种制度下，公民通过选举自己的代表来参与对国家事务和社会公共事务的管理，因此，行政权力是通过特定的民主程序而产生的。由于这套特定的民主程序是社会公众广泛认可和同意的，因此由它产生的行政权力也就具有了合法性和合理性，从而获得了社会公众得以服从的权威性。现代国家中的这套民主政治制度通常以宪法和法律的形式固定下来，因此，现代社会行政权力的基础就在于它是一种法定的正当权力，行政权力的权威便来自于它的合法性。
（三）行政权力的内容行政权力的内容指行政权力的能力范围。由于各个国家的历史传统、政治制度不同，所以行政权力的内容也不完全相同。一般而论，行政权力主要包括如下内容：
1．行政立法权行政立法权是指行政机关制定普遍性行为规范的权力，在现代社会中，各国政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。按照三权分立的理论，立法权属于立法机关，行政机关只是执行立法机关制定的法律。但是随着西方社会行政国现象的出现，现代社会中行政机关具有广泛的职责。行政机关为有效地管理国家事务和社会事务，仅靠立法机关的立法已远远满足不了履行职责对法律的需要，于是，宪法和法律便赋予行政机关以一定范围内的立法权，允许行政机关为履行职责的需要，根据法律的精神和原则，制定行政法规和规章，用以调整各种行政关系，规范行政相对方的行为。所谓行政立法权，就是指国家行政机关根据宪法和法律，制定和发布一般性行政法律规范的权力。不过，行政机关的行政立法权是一种不完全的立法权，必须在法定权限内行使。也就是说，第一，行政立法必须要有宪法和法律的依据，或者要有权力机关或具体法律的授权。第二，行政立法的内容不能与宪法、法律相抵触。
2．行政决策权行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。行政决策是行政活动的基本内容，贯穿于行政活动的整个过程。行政决策权对于行政机关有效地履行职责起着积极的作用。行政决策往往成为行政的政治课题，决策是否符合实际，决策的效果或结果如何，决定着社会及民众对决策的态度及评价。政府在行使决策权时应该确保倾听人民意见的渠道通畅，始终将公共利益的实现作为决策追求的目标，保证决策的科学化与民主化。
3．行政组织权行政活动的特点之一是其组织工作，组织活动对于实现行政管理目标具有重要意义。行政组织权指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权，包括对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利；对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。
4．行政决定权行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。行政处理权是行政机关实施行政管理，履行行政职责中最经常、最广泛使用的一种行政权力，因为行政机关最经常性的工作就是对日常事务作出具体行政决定。行政机关大量职责的履行，是通过行政决定实现的。行政决定权具体表现为行政机关对行政事务的行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、行政合同权等。
5．行政命令权行政命令权指行政机关在行政管理过程中，通过作出行政决定，依法要求被管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。行政命令的形式是多种多样的，如通告、通令、布告、规定、决定、命令等。行政命令可以是针对特定的人和事的，也可以是不针对特定的人和事的。不针对特定人和事的行政命令与行政立法相似，往往以规范性文件的形式发布。它与行政立法的区别主要有两点：第一，制定和发布的主体不同。行政立法的主体是拥有行政立法权的特定的行政机关，而行政命令的主体则是一般的行政机关。第二，制定和发布的程序不同。行政立法的程序接近于立法的程序，可以说是一种准立法程序，而行政命令的制定和发布则没有严格的程序要求，它与行政立法相比要简单得多。
6．行政执行权行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。行政机关行使行政执行权，必须是对法律、法规或有关上级部门的决定、命令的具体执行。这一点和公民、组织的权利不同。公民或社会组织在不违反法律、法规的前提下，可以从事许多法律、法规未明文禁止的活动。而行政机关行使行政执行权，没有明确的法律、法规的根据是不行的。
7．行政监督检查权行政监督检查权指行政机关为保证行政管理目标的实现，对其管辖范围内的被管理对象遵守及执行相关法律、法规，履行义务的情况进行监督和检查的权力，包括专门监督主体所行使的监督检查权和业务主管部门或职能部门所行使的监督检查权。行政监督检查的形式是多种多样的，主要有检查、审查、审计、检验、查验、鉴定、勘验等。行政监督检查权既是一种独立的权力，同时又是行政立法权、行政命令权、行政决定权实现的保障。
8．行政处罚权行政处罚权指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。行政处罚是现代国家普遍采用的管理手段之一。为实现行政管理目的，行政机关常常会对公民的行为作出种种规定，公民则有服从的义务。如果公民违反法律、法规规定，不履行相关义务，行政机关可依法给予处罚。根据各国行政法规范所设定的行政处罚权，一般都包括申诫罚、财产罚、行为罚和人身罚等。由于行政处罚权的行使涉及到公民的人身和财产权利，因此，行政处罚权的行使要贯彻处罚法定原则，包括处罚主体法定，处罚依据法定以及处罚程序法定等，以避免侵犯公民的合法权益。
9．行政强制执行权行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。行政强制执行的内容一般包括强制划拨、强制拆除、强制检查以及执行罚等强制执行措施。行政机关是国家机关，为了保证行政管理目标的实现，制止违法行为和维护社会、经济秩序，法律赋予其行政强制权是必要的。但是，行政强制权因涉及公民的人身和财产权利，法律必须对之加以严格的限制和规范。因此，行政强制执行的行使，必须有法律的依据，并严格按照法定程序进行。行政机关行使时也必须非常慎重，不是在必要时不行使，必须行使时亦应限制在必要的限度之内，否则，将导致行政专制和对公民合法权益的侵犯。行政强制执行权与行政处罚权的区别在于二者的目的和形式不同，行政处罚权的目的主要在于制裁违反行政管理秩序者，行政强制执行权的目的主要在于迫使不履行行政义务的人履行义务；行政处罚的形式主要为罚款、拘留、没收、吊扣证照等，行政强制执行的形式主要为查封、扣押、冻结、划拨及对人身的强制措施，如扣留、约束等。
10．行政司法权行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。裁决争议、处理纠纷的权力本来属于司法机关，是法院的固有权力，但是在现代社会，由于社会的发展和科技的进步，行政管理涉及的问题越来越专门化，越来越具有专业技术性的因素。这样，普通法院在处理与此有关的争议和纠纷方面越来越困难和越来越感到不适应，而行政机关因为长期管理这方面的事务，恰恰具有处理这类争议、纠纷的专门知识、专门经验和专门技能。于是，法律赋予行政机关以一定范围内的司法权，允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与行政管理有关的民事、行政争议和纠纷，如有关商标、专利、医疗事故、交通事故、运输；劳动就业以及资源权属等方面的争议和纠纷。行政机关在行政管理中，直接裁决和处理与此有关的争议、纠纷，显然有利于及时解决社会矛盾，实现行政管理的目标。当然，为了保障公正和法治，行政机关的行政裁决行为通常还要受到司法审查的监督。
我国的行政权力来源于宪法和组织法，其权力行使的主体主要是国家行政机关，也即中央人民政府和地方各级人民政府。根据宪法和行政机关组织法的规定，我国行政机关大体上也具有上述一般行政权力，主要包括：（1）行政立法权；（2）行政命令权；（3）行政处理权；（4）行政监督权；（5）行政裁决权；（6）行政强制权；（7）行政处罚权等。
（四）行政权力的表现形式行政权力是行政机关履行职责的保障。在实践中，行政机关对于行政权力的行使，通常以如下形式表现出来：
1．制定规范和发布命令、禁令制定规范和发布命令、禁令是行政机关经常使用的重要行政管理手段。制定规范既可以采取行政立法（制定行政法规和规章）的方式，也可以采取制定其它行政规范性文件（制定行政决议、决定等）的方式。发布命令、禁令的行为既可以针对不特定的人和事，也可以针对特定的人和事。
规范与命令的区别主要是，前者通常可对不特定的多数人反复适用，后者通常一次性适用于特定的人或一次性适用于不特定的人。
2．编制和执行计划、规划编制和执行计划、规划是行政管理的重要手段。在计划经济时期，计划、规划手段在我国整个行政管理手段中的重要性自不必说，在实行市场经济体制后，计划、规划虽不再具有压倒一切的地位，但并不因此而完全取消。计划、规划仍然是行政管理的重要手段。例如，我国政府每年编制的“国民经济和社会发展年度计划”、每若干年编制的中长期发展计划（如“五年计划”、“十年远景目标纲要”等），以及“土地利用总体规划”、“城市建设规划”等，在现代行政管理中仍然起着重要的作用。当然，在市场体制下，行政机关运用计划、规划手段管理社会、经济、文化事务与计划经济体制下是截然不同的，前者旨在注重发挥企业、个人、组织的自主性、积极性和创造性，对社会发展进行宏观调控，后者则是直接干预，以致扼杀了企业、个人、组织的创造性和积极性。
3．实施行政许可行政许可是行政机关广泛使用的一种行政管理手段。行政机关通过行政许可制度，可以限制人们从事某一特定职业（如律师、医生、教师等）的最低资格条件；可以限制人们生产某一产品（如家电、食品、药品、烟草等）的最低质量标准；可以限制人们开办某一类企业或事业（如民航、旅游、出版、印刷、学校等）的基本安全技术条件，以保障社会公众利益。许可制度还可以限制某一特定领域、特定行业的发展规模和速度，防止某些商品的过量生产或过分竞争给国家、社会以及从业者利益的损害。行政许可制度除规定许可申请者在申请时必须具备一定的条件外，通常还规定被许可人在其后必须遵守一定的规则和要求。行政机关可以随时对许可证持有者进行监督检查，发现有违反规则和要求者，可以吊销其许可证。
4．征收税费和给予财政资助税收和财政不仅是政府自身存在和发展的基础，而且是政府宏观调控国家经济的重要手段。通过这种手段，政府可以鼓励和促进一定地区、一定行业、一定领域、一定经济行为或一定产品的快速发展，也可以抑制或减缓其过热或过快发展，以保证经济资源的合理配置和经济结构的优化。除此之外，税收和财政资助对于消除因社会分配不合理和其它各种原因造成的人们收入差距过分悬殊，防止两极分化，保障社会公正，也具有重要意义。
5．调查统计和发布信息情报调查统计、发布信息情报也是现代行政的得要手段。行政机关通过调查和统计，可以了解社会各方面的信息情况，如企业产品的质量情况、劳动生产安全情况、市场需求情况等。行政机关一方面根据调查统计所获得的信息情报制定管理政策，采取行政措施，对社会实施有效的管理，另一方面向社会直接公布有关信息情报，使企业生产者能根据有关信息情报正确安排自己的生产计划，改进产品质量和安全生产条件；使消费者能根据有关信息情报选择购买优质的商品和取得优质的服务，以防止上当受骗。此外，公布有关违法、违规及质次产品和服务方面的信息情报，对于违法、违规的相应个人、企业，实际上也是一种间接的制裁。此种手段对其具有极大的威慑作用。
6．处理和裁决争议、纠纷在现代社会，行政机关直接处理和裁决与行政管理有关的公民与公民之间、公民与社会组织之间、以及公民和社会组织与行政机关之间的争议、纠纷，也是一种重要的行政管理手段。行政机关运用这种手段，能够较迅速，较廉价地解决有关社会矛盾，消除社会隐患，维护社会安定和秩序。因为行政机关处理和裁决与行政管理有关的争议、纠纷，有着优于法院的专门知识、专门经验和专门技能。行政机关的这种管理手段是行政机关所享有的行政裁决权的直接表现形式，其运用受到其裁决权的限制，即行政机关不能超越其行政裁决权范围而处理应由法院裁决的争议、纠纷，同时行政机关处理和裁决争议、纠纷的活动通常还受到法院的监督。
7．采取行政强制措施行政机关对于不履行行政义务的相对方采取强制措施，迫使其履行行政义务也是一种重要的行政手段。当然这种手段不是经常使用的。在很多时候，它只是处于一种备用的状态，起着一种威慑作用。只有在法律规定的特定情形出现，且行政机关认为确实没有其它行政手段可以实现相应行政管理目标时，行政机关才能采取行政强制的手段。
8．实施行政制裁行政制裁手段与行政强制手段一样，在现代行政管理中应尽可能少使用。在专制国家，专制统治者为了维护其专制统治，镇压人民的反抗和斗争，保障其统治秩序，最经常、最广泛地使用强制和制裁手段。民主国家则不同，政府和社会的关系不是处于对立的统治与被统治的关系，而是合作式的管理与被管理的关系。政府对社会的管理主要不是靠强制和制裁，而主要是靠政府制定规范和社会成员自觉遵守规范，靠政府依法行政和社会成员对政府依法行政行为的配合，靠政府的指导和社会成员在政府指导下的合理行为。当然，在民主国家，强制和制裁对于行政管理仍然是必要的手段。毕竟由于各种原因，社会上总会有一些成员不自觉遵守法定行为规范，故意违法或不履行行政义务。对于这些社会成员，如果不采取强制和制裁手段，行政管理秩序就无法维持，社会公益和其它社会成员的权益就无法保障。
9．签订行政合同在现代行政管理中，行政机关越来越多地运用行政合同手段来实现其管理职能，特别是在经济管理领域中更是如此。在诸如城乡建设和规划领域、科教文卫领域、社会保险和社会福利领域，行政合同也运用得越来越多。相对于传统行政管理的单方行为来说，行政合同的签订要与被管理一方协商，行政机关要求被管理一方作出某种行为或不作出某种行为要取得被管理一方的自愿和同意，行政机关和被管理一方拥有的权利和须履行的义务都要经双方相互认可，并写入合同之中。这种管理方式充分体现了行政机关对被管理一方意志的尊重，从而有利于调动被管理一方的积极性、创造性，有利于取得被管理一方对其管理行为的配合，从而更有效地实现行政管理的目标。当然，行政合同并不完全等同于民事合同，行政机关在合同关系中仍然享有某些优益权，如对被管理一方履行合同的监督权和某些相应的强制权，根据社会公共利益需要而单方面解除合同权等。对于行政机关的这些优益权，被管理一方可通过履行合同所取得的较优厚的报酬和优惠条件等而获得相应补偿。
行政合同作为一种行政管理手段，并非能适用于所有行政管理领域和所有行政管理事项。在国家安全、社会秩序和许多涉及重要国家和公共利益的领域，一般都不适用行政合同。而且，在可能适用行政合同的领域，法律对于行政合同手段的运用也应加以严格的规范和控制，在可能的条件下，应尽可能采用招标、投标的方式。否则，这一管理方式极易导致腐败和权力滥用。
10．提供行政指导行政指导也是现代行政管理的一种使用较多的手段。行政机关通过发布各种政策文件、纲要、指南或通过直接向被管理一方提供建议、劝告、咨询等，引导被管理一方作出某种行为或不作出某种行为，发展某些领域或事业。行政指导不具有要求被管理一方必须执行的直接法律效力，但行政机关可以通过各种宏观调控措施（如财政、计划、税收、利率等）和其它利益机制（如建设规划、土地利用规划、水、电、道路、交通的配置与使用等），引导被管理一方遵循行政指导，做出符合行政指导目标的行为。行政指导由于不具有直接强制性，使被管理一方有较大的选择空间，体现了对其意志的尊重和行政管理的民主性。在许多场合，被管理一方往往自愿接受行政指导，按行政机关的指导行事，从而使行政管理的目标以较小的阻力、较小的代价、较有效地实现。但是行政指导也有另外的一面，这就是：被管理一方通常会信任政府，相信行政机关的指导。因而当行政机关以各种措施和利益机制引导被管理一方遵照指导去从事某种行为时，如果指导一旦错误或失败，导致被管理一方利益受到重大损失时，行政机关理论上可以以其行为属于“指导”而非强制为由而不承担责任。对于这种情况，现在许多国家都在研究解决办法，法律开始对行政指导手段适用的范围、程序和责任加以规范。在法治社会，行政指导将不再是完全自由裁量的事实行为，而是应受一定法律规范约束的法律性行为。
二、行政权力的分配
（一）行政权力的初次分配如上所述，行政权力的初次分配一般从两个方面进行，即纵向的分配和横向的分配，前者将行政权力在中央和地方之间进行分配，分配的结果形成了中央政府的行政权力和地方政府的行政权力。后者将行政权力按专业领域进行分配，分配的结果形成了各专业领域的行政管理权力。
1．中央政府和地方政府的行政权力分配中央政府和地方政府的行政权力的分配是对行政权力由高到低所进行的层次性的分配，分配的结果使行政主体呈现出等级差别，层次越高，权力也就越大。一般而言，在单一制国家中，中央政府分配的权力要多于地方政府；在复合制国家中，中央政府与地方政府的权力则大体对等。不过，在当代世界各国政府中，随着市场经济多元利益主体的形成，地方政府权力逐渐扩大已成为一种发展趋势。
西方国家由于实行不同的政府组织形式，行政权力在中央政府和地方政府之间分配的结果并不完全相同，但主要职权各国基本上是相似的。总结起来，西方国家中央政府的权力大致包括如下内容,
（1）立法参与权。指行政机关参与立法的权力。具体表现在：第一，公布法律。几乎所有的西方国家的元首都有公布法律的权力。在总统制国家，总统还可以通过延缓公布法律的方式否决某一法案。第二，创议立法。许多国家的中央政府有权提出法律草案。如英国议会通过的各种法律议案由内阁提出，并经内阁阁员解释。
（2）委任立法权。指立法机关授予行政机关制定各类行政管理法规的权力，如英国的枢密院令、部长发布的命令、地方政府规章等。
（3）行政决策权。指中央行政机关在法定权限范围内，按一定程序和方法作出决定的权力。
（4）执行权。指中央政府组织实施立法机关制定的法律的权力。
（5）外交权。指处理外交事务的权力，包括制定和执行外交政策、派遣和接受外交使节、缔结外交条约、对外宣战、媾和与缔结条约、参加国际会议等。
（6）掌管军队、警察和监狱权。中央政府有统率陆、海、空三军的权力，包括对军队的编制、调遣、指挥等权力。在总统制国家，由总统统帅三军；在内阁制国家，由内阁统帅三军。
（7）掌握所属行政机构的工作，具体负责和领导各部、院、委的工作，并任免官员。
（8）编制并向议会或国会提出预算和决算。
（9）司法行政权。指行政首脑任命法官、宣布特赦以及减刑、免刑等权。
（10）颁赐荣典，授予荣誉称号等。
（11）根据选举法规，组织选举工作。
（12）监督权。如监督执行法律、监督所属机构、监督地方政府以及对国家预算执行和各级政府财政收支进行监督的权力。
我国中央人民政府即国务院，是最高国家行政机关。国务院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会及其常委会监督。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。
国务院设有全体会议和常务会议两种会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成；常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和常务会议。国务院工作的重大问题，必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大常委会提出的议案，任免人员，由总理签署。
根据我国现行宪法的规定，作为中央人民政府的国务院共享有18项行政职权，这些职权大致可以概括为以下6类：
（1）制定行政法规和发布行政命令权。根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。
（2）提出议案权。向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案。
（3）编制计划权。编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。
（4）行政工作领导和管理权。统一领导国务院各部和各委员会的工作，规定各部和各委员会的任务和职责，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；审定行政机构的编制；依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。
领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；管理对外事务，向外国缔结条约和协定；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利。
（5）监督权。改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。
（6）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其它职权。
地方政府的行政权力，一般通过两种方式取得，一是通过宪法划分出中央与地方各自的职权，二是通过中央政府的授权而取得。联邦制国家中地方政府的行政职权主要通过宪法划分而获得，而单一制国家中地方政府的职权则主要来自中央的授权。一般来说，地方政府的行政权力大致可分为两类，一类是执行性权力，一类是自主性权力。执行性权力指地方政府执行中央政府或上级政府的立法、命令、决定或交办的事项，或者执行本级地方代议机关的立法或决议的职权。自主性权力指地方政府在其管辖的地域或事项范围内依法所享有的自主性地进行立法、决策和处理具体行政事务的权力。
我国地方人民政府包括一般地方人民政府和民族区域自治地方人民政府。
一般地方人民政府指省、直辖市级人民政府；市（设区、县的市）级人民政府；市辖区、县、县级市级人民政府；乡、镇级人民政府。至于在省级人民政府之下设立的地区行署，在县级人民政府之下设立的区公所，在市、市辖区人民政府之下设立的街道办事处，它们都不是一级人民政府，而是相应地方人民政府的派出机关。
我国地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，同时是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行双重从属制：既从属本级人民代表大会，对本级人民代表大会负责和报告工作，同时又从属于上一级国家行政机关，对上一级国家行政机关负责和报告工作，并且接受国务院的统一领导。
我国地方各级人民政府由正副职政府首长和各政府工作部门负责人组成。省、市级人民政府组成人员除包括正副职政府首长和各工作部门负责人外，还包括秘书长，乡、镇人民政府组成人员则只包括乡长、副乡长或镇长、副镇长，而不再设专门工作部门。地方各级人民政府都实行首长负责制。县级以上地方人民政府同时也设全体会议和常务会议两种会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成，常务会议由正副政府首长组成，省、市级政府常务会议的组成人员还包括秘书长。政府正副职行政首长主持本级人民政府的全体会议和常务会议。政府工作中的重大问题，必须经政府常务会议或全体会议讨论决定。
根据我国宪法和地方组织法规定，我国地方人民政府中，县级和县级以上地方各级人民政府的职权共有10项，乡、镇级人民政府的职权共有7项，这些职权大致可以概括为以下6类：
（1）执行权。执行本级人民代表大会和它的常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；执行国民经济和社会发展计划、预算。
（2）发布规章、命令权。省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府以及四个经济特区市的人民政府有规章制定权，其余的一般地方人民政府有规定行政措施、发布决定和命令的权力。
（3）行政工作领导和管理权。领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其它权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（5）监督权。改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（6）办理上级国家行政机关或上级人民政府交办的其它事项。
我国是一个多民族的国家，我国民族区域自治地方人民政府不同于一般地方人民政府，民族自治地方人民政府指自治区、自治州、自治县、民族乡人民政府。
民族自治地方人民政府既是民族自治地方人民代表大会的执行机关，也是民族自治地方的行政机关。同时，自治区、自治州、自治县人民政府与其相应的人民代表大会同为民族自治地方的自治机关。
民族自治地方人民政府的组织与一般地方人民政府相同，只是自治区、自治州、自治县人民政府的正职行政首长必须由实行民族区域自治的民族的公民担任。民族自治地方的行政机关除行使宪法和法律规定的一般地方人民政府的职权外，还依照宪法、民族自治法和其它有关法律的规范行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律和政策。
根据宪法和民族区域自治法，我国民族区域自治地方人民政府除享有上述一般地方人民政府的行政职权外，还享有政治、经济、文化教育、卫生、科技等方面的自治权。
由于历史的和现实的原因，我国目前实行一国两制的政策，因此除地方人民政府外，还设有特别行政区政府。我国宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”根据宪法的上述规定，我国已于1997年7月1日设立了香港特别行政区，于1999年12月20日设立了澳门特别行政区。全国人民代表大会先后为此专门制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。
根据《香港特别行政区基本法》的规定，香港特别行政区政府是香港特别行政区的行政机关。特别行政区政府的首长是特别行政区行政长官。
特别行政区政府对特别行政区立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询。特别行政区征税和公共开支须经立法会批准。特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和若干局、处、署作为其工作部门。
根据《澳门特别行政区基本法》的规定，澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。特别行政区政府的首长是特别行政区行政长官。
特别行政区政府对特别行政区立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询。特别行政区政府设若干司、局、厅、处作为其工作部门。
2．各专业管理领域行政权力的分配各专业管理领域行政权力的分配是根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力在各个专业领域之间进行的一种横向分配，分配的结果形成了各个专业领域的行政管理权力。行政权力在各专业管理领域的分配，使行政主体呈现出专业领域的差别。行政机构设置中部门与部门之间的关系，可以看作是各专业领域行政权力分配的结果。
政府的行政部门的设置是随着历史的发展而变化的。早期政府的行政部门的设置通常以政治、军事事务为主。随着经济、科技的发展，社会事务的增多，国家大量增加了经济和社会事务领域的行政部门。由于各国行政组织的环境不同，政府各行政部门的设置也各异。下面，我们简要介绍以下我国政府部门的设置。
我国政府行政部门由国务院办公厅、国务院各工作部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院各部、委管理的国家局以及国务院议事协调机构组成。
（1）国务院办公厅。国务院办公厅是协助国务院领导处理国务院日常工作的行政机构。
（2）国务院各工作部门。国务院各工作部门是国务院的职能部门，目前它们可分为如下四类：
第一类：各部。包括：外交部、国防部、教育部、科学技术部、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部。
第二类：各委员会。包括：国家发展和改革委员会、国家经济贸易委员会、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、人口和计划生育委员会。
第三类：中国人民银行。中国人民银行是我国中央银行，它在国务院领导下制定和实施我国货币政策，对金融业实施监督管理。
第四类：国家审计署。国家审计署是负责全国审计工作的行政机构。
（3）国务院直属机构。国务院直属机构是具有独立行政管理职能的机构，主管各项专门业务。目前国务院设有17个直属机构，分别是：国家海关总署、国家税务总局、国家环保总局、国家民航总局、国家广播电影电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家工商行政管理局、国家新闻出版署（版权局）、国家林业局、国家质量技术监督局、国家药品监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。
（4）国务院办事机构。国务院办事机构是协助总理办理专门事项的机构，不具有独立行政管理职能。目前国务院设有6个办事机构，分别是：国务院外事办公室、国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院经济体制改革办公室、国务院研究室。
（5）国务院各部、委管理的国家局。这是指由国务院设立的主管有关行业或领域行政事务的行政机构。这些国家局由国务院部、委管理，它们大都由国务院机构改革前的专业主管部或国务院机构演变而来。根据1998年国务院机构改革的决定，国务院现设有18个由部、委管理的国家局，分别是：国家粮食储备局、国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家轻工业局、国家纺织工业局、国家建筑材料工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家海洋局、国家测绘局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局。
（6）国务院议事协调机构。这是指承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务的行政机构。包括：国家国防动员委员会、国务院中央军委专门委员会、国家边防委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院妇女儿童工作协调委员会、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院三峡工程建设委员会、国务院残疾人工作协调委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院关税税则委员会、中国国际减灾十年委员会、国务院科技教育领导小组、国家履行《禁止化学武器公约》工作领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组、国家经济体制改革委员会、国务院纠正行业不正之风办公室。
在地方各级人民政府的行政权力的专业管理分配中，省级人民政府通常分为若干厅和局，县级人民政府通常分为若干局。
行政权力的纵向的和横向的分配使行政主体的每一层次，每一部分都拥有某种特定的权力，便于行政权力的整体运行。
（二）行政权力的再分配行政权力的再分配指行政权力在一个具体的行政机关内部所进行的分配，行政权力的再分配主要是通过逐级授权的途径实现的。
1．行政授权的性质所谓授权是指依法定程序把权力委托给他人或组织代为行使。行政授权指行政组织内部上级行政机关依法定程序把某些行政权力授予下级行政机关或公务人员行使，下级行政机关或公务人员获得授权后，就可以在授权范围内自主地处理有关的行政事务。在行政授权关系中，授权者对被授权者有指挥和监督的权力，被授权者对授权者有按要求完成任务的义务。
行政机关所要处理的行政事务是大量的和复杂的。行政机关要及时有效地处理这些事务，就必须调动行政机关中所有机构和所有人员的力量，仅凭行政机关中某一个机构或某一些人的能力是无法完成繁重复杂的行政管理任务的。尤其是在当代社会，行政机关职能不断扩张，管理事务不断增加，行政机关领导人更是不可能包揽一切。于是为有效地履行职责，行政机关就必须进行分权或授权，利用分权或授权而把大量的行政工作安排给下级行政机构或公务人员去做。行政授权既可以减少上级行政机关的负担，使之有时间处理重大问题，又可以提高下级的工作能力，充分发挥其专长，还可以对下级产生巨大的激励和推动作用，因此，行政授权的意义是非常重大的。
行政授权就性质而论是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。这一性质包含了三方面的主要内容。
第一，行政授权从本质上讲是行政组织内部权力分配的特定方式。它通过上下级行政主体之间在不同层次上的授权与被授权，形成一种权力配置体系，从而不断适应行政工作的发展变化。
第二，行政授权实际上是领导活动的一部分。授权行为一般是上级给下级分配或布置任务，因而是上级对于下级的一种领导或管理行为。所以，行政授权也可以看作是领导方法或者是领导艺术问题。
第三，行政授权也是一种行政职权与职责高度统一的管理行为。上级指派任务也就是将一定的职权和责任同时交给下级，下级在行使权力的同时也担负有相应的责任。这样，就导致一个权责体系的产生。
2．行政授权的方式根据行政工作内容的重要程度、上级行政主体的管理水平以及下级行政主体的工作能力等综合情况，可将行政授权分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权。
充分授权也叫一般授权，是指上级行政主体在给下级分派任务时，允许下级按照自己的思路和想法决定行动方案，发挥自己的积极性和创造性去努力工作，达到目标。以这种方式进行的授权通常是上级向下级发布一般工作指示，而不是要求下级完成特定的任务。绝大多数的行政授权都属于这一类。
不充分授权也叫特定授权或称刚性授权，是指上级领导对下级的工作范围、内容、应达到的绩效目标，完成工作的具体途径都有详细的规定，下级必须严格按照上级领导的意图开展工作，执行上级领导发布的各项指示。这种授权形式通常适用于一些重大的事项或任务。由于事关重大，上级领导不能不负起主要责任，授予下级以有限的开展工作的权力。在不充分授权中，作为被授权者的下级的职务、责任及权力等都是需要考虑的问题，都有明确的要求。
制约授权又叫复合授权，是把某项任务的职权，分解授予两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以避免出现疏漏。当工作难度较大，技术性较强而容易疏漏，不宜进行充分授权，或者是领导者本人专业知识不足无法实施不充分授权时可采用制约授权。这种方式的授权通常需要授权者利用助理的帮助和协商。
弹性授权也叫动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采取不同的授权方式。这种授权适用于对复杂的任务、或对下级的能力、水平无充分把握的时候的情况，以及环境、条件多变的精况。
3．行政授权过程行政授权的一般步骤是：
（1）确定授权内容。根据行政任务，行政领导必须确定其工作的内容与范围，然后对这些工作进行分析比较，确定哪些是自己应该做的，哪些是应交由下级或者下级行政机关去处理的。
（2）选择授权对象。行政授权内容确定后，上级领导便要在下级中选择适当的授权对象。选择授权对象时所依据的是指派工作的性质、工作量的大小、工作的重要性以及复杂性的程度等。
（3）规定授权目标和责任。行政授权后一般都采取目标管理形式，故上级领导在授予下级权力后要对其工作所应达到的目标、成果，以及完成工作的权限和所应负的责任等都作出明确的规定。
（4）正式授予权力。授权可以采取开会任命的方式，也可以采取发文件、任命书或聘书等方式进行。
（5）检查授权工作结果。上级领导检查授权工作结果可以要求下级定期填报表格、提出书面报告，或者被授权者定期做述职报告等方式进行。
（三）、行政权力分配的原则行政权力的分配必须遵循一定的原则，否则，就容易出现分配不合理，有职无权以及有权无责等不正常的现象。因此，在行政权力的分配过程中，应当处理好权、责、利的关系。为此，行政权力的分配应当遵循以下原则：
第一，程序必须合法。合法性是行政权力具有权威性的重要基础，也是其运行的根本保证。在行政权力的分配过程中，必须严格依照法律程序进行。只有程序合法，行政权力才能保证有明确的法律依据，才能获得行政客体即全社会的认可与接受，才能具有足够的权威。
第二，职权必须分明。在行政权力分配过程中，每一层次、每一部分的权力都必须做出十分明确的规定。权限划分既要考虑到行政主体内部上级的权力控制能力和下级的权力承受能力，又要考虑到行政客体的范围等问题，不可使分配对象有职无权，同时又不能使分配对象的超越其所具有的职位。要使职位与权力保持切实的统一，否则会引起组织内部之间的矛盾，甚至发生权力争夺的现象，导致某种无序化状态，影响行政管理活动的正常进行。
第三，权责必须一致。比职权更根本的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务。权力与责任、义务是不能分开的。行政权力来自公民及其代议机关，也来自上级行政机关。因此，每一级的行政权力主体既要对它的上级行政机关负有相应的责任，又要对公民及其代议机关负有相应的责任和义务。有权无责或有责无权的权责分离现象，都是在行政权力分配过程中所应防止的。不仅如此，权力的大小也必须同责任大小相一致，权大于责会导致权力滥用，责大于权工作会无法开展，所以在行政权力分配过程中还应该把握权与责相统一的度。行政责任一般是通过法律后果表现出来的，权责一致是实现法治行政的重要步骤。
第四，权利必须明确。行政权力主体完成职责的过程就是承担义务的过程。但没有无权利的义务，也没有无义务的权利，利益问题在行政权力分配过程中也是一个不容忽视的因素。在行政权力分配过程中，应注意每一层主体在克尽厥责后应得的利益，包括行政人员的物质利益和精神利益等。满足了这些要求，行政权力的行使就能获得现实的动力。利益的大小不能只由权力的大小而定，它是直接与行政责任相联系的，二者之间成正比关系。
第五，内容必须全面。在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权。既有权调配和使用一定数量的物资或一定数额的资金，又有权指挥一定数量的下级人员，即人权、物权、财权应该齐备，缺一不可。同时，各级行政主体在如上所述的职位、权力、责任和利益几方面，也必须有完整的结合。惟有在分配时保证内容的全面，行政权力才能成为完整统一的体系。
三、行政权力的行使
（一）行政权力行使的原则行政权力是人们实现公共利益的工具。行政权力如果得到正当、有效的行使，将能极大地促进经济、社会与科技的发展。但是，行政权力毕竟是一种能够控制他人意志的强制性力量，如果使用不当，将会给国家和公民带来灾难。因此，行政权力的行使应遵循一定的原则。
1．为人民服务的原则行政权力是一种国家权力，这种国家权力最终是由人民赋予的。因此，行政权力的行使必须以人民的利益为出发点，符合为人民服务的目的。换句话说，行政权力的行使必须是为了国家的利益，为了公共利益。如果行政机关及其工作人员在行使行政权力时出于其它的动机和意图，追求不当利益，那就违反了为人民服务的原则。
2．依据法律的原则行政机关在行使行政权力时必须有法律依据，这是现代依法行政对于行政机关行使行政权力的基本要求。它要求行政机关依据法律和法律的授权来制定规范、政策、命令等，同时也要求行政机关在做出具体行政决定时要有法律、法规的依据。
3．不超越权限的原则
超越职权是指行政机关所作的行政决定超越了法律、法规规定或授权的范围。“越权无效”是法治行政的精髓。因此，行政权力的行使必须在法定的权限范围之内才是有效的。在现代社会中，公民、法人和其它组织在法律上享有并受法律保护的权益越来越多，行政机关对于行政权力的行使只能在法定的范围和限度内进行，在无法律依据时，不得随意作出影响公民、法人和其它组织合法权益的决定，否则就要承担相应的法律责任。
4．遵守程序的原则程序是指行政权力达到一定目标所应遵循的步骤、形式、时间和顺序等。行政程序作为规范行政权力，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。我国历来是一个重实体、轻程序的国家。因此，在行使行政权力时，更应该强调遵守行政程序。在一定意义上，只有程序正义才是真正看得见的正义。程序一旦为法律所规定，就应得到行政机关的遵守。
5．公正原则公正地行使行政权力，对于行政机关来说，是树立行政权威的源泉；对于行政管理相对方来说，是信任行政权力的基础，也是行政权具有执行力的保证。公正是指行政机关在进行行政行为时要在程序上平等地对待当事人各方。它要求行政机关在行使行政权力时，相同的情况同样考虑，不同的情况不同考虑。如果相同的情况不同考虑，或者不同的情况同样考虑，或者不考虑相关因素，或者考虑了不相关的因素，都是缺乏行政公正性的表现。因此，排除各种可能造成不平等或偏见的因素，是公正行政权力公正行使的基本内容，是行政民主化的必然要求。
6．公开原则公开是指行政权力的行使应当通过一定的途径让公民了解。公开是政府活动公开化的具体体现，是公民参政权的延伸。行政权力行使的公开性将提高公民对行政机关的信任度使公民能够监督行政机关及其工作人员是否依法行政，从而有利于行政机关克服官僚主义，同时也保障公民对于政府工作的了解权。社会成员因此可以通过参与行政权力的行使过程来维护自己的合法权益，并监督行政机关依法行使行政权力。
公开应当包括以下内容：
首先，行政权力行使的依据必须公开。
其次，行政权力行使的有关信息应当公开。社会成员了解、掌握行政信息，是参与行政管理过程，维护自身合法权益的重要前提。因此，行政机关应当向社会成员提供其所需要的行政信息，除非法律另有规定。
最后，依据行政权力做出的行政决定应当公开。以便给不服此行政决定的社会成员提供救济的机会。
7．对结果负责的原则行政权力的行使，如果只有权力而没有责任，掌权者就会毫无顾忌地滥用权力。因此，行政权力的行使必须坚持有权必有责的原则。责任既是对行政权力行使的约束，也是让掌权者赋有一种使命感，从而使掌权者能够本着对国家负责、对人民负责的态度去行使权力。
（二）行政权力行使的手段行政权力的目的正是通过行政权力的行使来实现的，行政权力的行使过程即行政权力主体对被管理对象施加影响的过程，这一过程包括决策、组织、用人、指挥、控制、协调、沟通、监督和反馈等一系列的具体行为。从整个管理过程看来，行政主体行使行政权力对客体施加影响的手段是多种多样的，我们将其概括为强制性手段和非强制性手段。
1．强制性手段强制性手段指要求被管理对象绝对服从的手段。行政权力的强制性是行政权力的最显着的特征，这既是人类社会文明进化的结果，又是实现对社会有效控制的必要条件。如果行政权力不具有强制性，就不能实现维护社会公共秩序的基本职能。行政权力之所以对被管理对象具有约束力，在一定程度上就是依赖于其所具有的强制力量。
但是行政权力的强制性并不意味着行政主体凭借着掌握的强制力量可以随心所欲地支配被管理对象，也不意味着在任何时候都会直接动用强制力量。实际上，对于行政权力主体实现目标和利益而言，强制力存在着一定的局限性。其原因，一方面如同前面所指出的，强制力并不是使行政权力合法化的力量。另一方面，强制力的行使必须符合价值合理性。使用强制力量的价值在于，使那些破坏社会公认的准则的社会成员为自己的行为付出一定的必要的代价，同时对其它社会成员象征性地表明违反准则的行为的不利后果以及遵从的意义，从而强化社会成员对社会准则的认同。
行政权力行使的强制性手段主要有：
（1）行政规划。指行政机关在实施公共事业及其它活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。例如经济规划、产业规划、土地规划、教育发展规划等。行政规划是现代行政的重要内容，不仅用于社会公共事务管理，而且广泛用于经济、社会、文化等各个领域。规划行政的展开，使规划几乎运用于全部行政管理领域。
2）行政命令。指行政机关要求被管理对象作出某种行动或不作某种行动。如要求登记、服兵役、禁止机动车辆在某些地段通行等。行政命令对于行政机关及时、有效地处理不断增加的行政管理事务，适应瞬息万变的社会发展具有重要的意义，是行政机关行政管理的经常性的手段之一。
（3）行政征收。指行政机关根据国家和社会公共利益需要，依法向社会强制性地、无偿地征集一定数额金钱或实物。如税收、各种行政收费等。行政征收是国家参与国民收入再分配的一种方式，其目的在于满足国家为实现其职能而对物质的需要。
（4）行政处罚。指行政机关为达到对违法者予以惩戒，使其今后不再犯，以有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其它组织合法权益的目的，而对违反行政管理秩序的人给予的人身的或财产的等方面的制裁。行政处罚包括：
人身罚：即限制或者剥夺违反行政管理制序者的人身自由。例如行政拘留、劳动教养等。
财产罚：即强迫违法者交纳一定数额金钱或一定数量的物品，或者限制、剥夺其某种财产权。例如罚款、没收等。
行为罚：即限制或剥夺违法者某些特定的行为能力或资格。例如责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照、等。
申诫罚：即向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起精神上的警惕，使其不再违法。如警告、通报批评等。
行政处罚是社会、经济和生活秩序得以维护和遵守的重要而且必要的行政管理手段。但行政处罚只是维护行政管理秩序的一种手段，有其局限性，因它它不能代替其它管理手段，例如教育等手段在维持秩序方面的积极作用。
（5）行政强制。指行政机关为实现行政目的，对当事人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。如强制拘留、强制传唤、滞纳金、查封、扣押、冻结等。
行政强制是实现国家行政管理目标，保障国家为社会成员所确立的行政义务真正得以履行的重要手段，有利于维护良好的社会秩序，有利于维护良好的市场经济秩序。
确切地说，行政管理的强制性手段仅仅是保障社会规范的效力、实现行政权力主体的目的和利益的手段。行政权力使用强制力的合理性离不开它的准确性和有效性。随着人类文明程度的提高。强制力的适用范围与效能愈来愈小。通过一定的制度和程序设计保证行政权力在使用强制力量过程中的准确性和有效性，已经成为衡量一个社会文明程度的重要指标之一。
在行政管理中，当然不可能完全取消使用强制性权力，但是，行政管理确实不同于政治统治，其主要目是是满足社会全体成员的共同需要和利益。管理的形式应与目的相适应。
2．非强制性手段比较而言，在行政管理中，非强制性权力更容易被社会成员所接受，更能有效地实现行政管理的目的。常见的非强制性权力的行使有下列若干情况：
（1）行政指导。指行政机关基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对方自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目标的一种管理手段。行政指导既是现代行政管理中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失灵双重缺陷的一种补救方法。因此，在现代行政中，行政指导有其自身的重要意义。
（2）行政合同。指行政机关以实施行政管理为目标，与行政相对方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政中合意、协商等民主精神的具体体现。在一定场合、一定条件下借助于行政合同实现行政管理目标，是更可取的行政管理手段。
行政管理中强制性权力与非强制性权力并存，两者相互影响，相互作用，它们之间的关系是：强制性权力是行政管理机构正常运作的基础性条件和基本保证。非强制性权力则是具体管理过程中占主导地位的手段，而且，非强制性权力作用的范围不断扩大。然而，不管是强制性权力，还是非强制性权力，行政管理的主要过程就是行政权力的作用过程。
（三）限制对行政权力的滥用行政权力的滥用是行政主体在行使权力过程中所产生的违背行政根本目的的某种结果和现象。其主要表现有：
（1）追求不正当目的。行政权力作为国家权力，能够对社会价值进行权威性的分配，行政权力行使的根本目的是要实现表现为国家意志的公共利益，但由于行政权力在行使时必须有一个人格化的过程，也就是说，行政科层制中需要安排大量拥有固定职位并领取一定薪俸的公职人员，他们不可避免地都有自己的特殊利益，如果缺乏相应的利益协调和权力制约机制，公职人员不能通过正常渠道满足其利益要求，在行使行政权力时，就有可能为了追求自己的私人利益而置国家利益于不顾，用国家权力来满足私人利益的需要，以致使自己变成贪官污吏。
（2）不相关的考虑。在行使行政权时，考虑了不应当考虑的因素，或者没有考虑应当考虑的因素，都是不相关的考虑。在行政管理实践中，我们常见的人情行政、关系行政、金钱行政等，都是不相关的考虑的表现。不相关的考虑会导致不合理的行政决定，从本质上说，不相关的考虑是没有按照权力的本来目的去行使权力，是对行政权力的滥用。
对行政权力的制约应该是一项系统工程，这就要求我们在完善行政权力的同时，必须确立一套完善合理的制约机制，以求最大限度地防止随时可能出现的行政权力的滥用。
制约机制首先包括行政权力的自律机制，即行政权力自身所应具有的防范措施与制度等。主要是利益调节制度、行政责任制服度和行政道德规范。行政权力主体内部的利益分配与利益协调必须有一套健全完善的制度，行政主体必须有明确的责任和义务并忠实履行之；公务人员一经任用，便必须忠诚努力、遵守纪律、执行法律、规程及行政命令所赋予的职责，对上服从，对下监督。
行政权力制约机制更重要的还是他律机制，也就是其它国家权力以及社会公众对于行政权力的制约，主要包括立法权力和司法权力对行政权力的监控、政党的监督、舆论的监督和公民的监督等多种形式。总之，要形成一整套的法律制度，以适应现代政治发展的趋势，实现法治行政。
学习要求：
1、了解行政权力的概念、特征、基础、内容和表现形式。
2、懂得行政权力分配的形式和原则。
3、掌握行政全力行使的原则和手段。
学习重点：
1、行政权力的概念、内容和表现形式。
2、行政授权
3、行政权力行使的原则和手段。
一、行政权力概述
（一）行政权力的概念与特征
“权力”一词的基本含义是能力，是一种控制和影响他人的能力。
行政机关为履行其职责，必须具有相应的行政权力。行政权力是行政机关履行职责的保障，一切行政活动，无论是做出行政决策、还是做出行政决定，都是通过行政权力的运行来实现的。行政权力作为国家权力的一种，既有一般国家权力的共同特征，又有着不同于其它国家权力的结构与内容。行政权力与其它国家权力相比，具有如下特征：
第一，公益性。从行政权力行使的目的来看，行政权力具有公共利益性。权利的享有和行使，一般是以权利主体自身利益的实现为主要目的。但是行政权力是一种公权力，它的存在和行使绝不是为了追求行政权力主体自身的利益。行政权力的目的是要通过执行国家的法律、法规、政策等来有效地实现国家意志，而国家意志在本质上是公共利益的体现。因此，行政权力行使的目的是为了实现公共利益，而不是为了实现某一个党派、某一个团体、某一个企业的利益。公共利益是社会中个人利益和各个组织、团体利益的一种整合。在现代社会当中，这种公共利益通过国家的法律、法规和政策等表现出来。国家设置行政权力的目的，就是为了让这种公共利益得以实现。因此，国家行政机关及其公务员在行使行政权力时，必须是以为社会公众提供服务为指导，以实现社会公共利益为宗旨。如果以权谋私，那就偏离了行政权力行使的目的。
第二，优益性。从行政权力行使的保障条件来看，行政权力具有优益性。由于行政权力的行使以实现公共利益为目标，因此国家为行政权力的有效行使设定了一系列的保障条件，使得行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的行政优先权和受益权。行政优先权和受益权统称优益权，指国家为确保行政机关有效地行使职权，履行职责，而以法律、法规等形式赋予行政机关享有的各种职务上和物质上的特权。职务上的特权叫行政优先权，指行政权与其它社会组织及公民个人的权利在同一领域或范围相遇时，行政权具有优先行使与实现的能力。物质上的特权叫行政受益权，指行政机关为行使职权所拥有的享有各种资财上和物质上的便利条件的资格。行政优益权本身不是行政权力，但它与行政权力具有密切联系，是行政权力有效行使的保障条件。
第三，强制性。从行政权力行使的方式来看，行政权力具有强制性。国家行政机关为了社会公共利益的实现，必须要让体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到落实，这使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显着特征。行政权力行使的强制性表现在以国家强制力或暴力的威慑为后盾，其所推行的法律、法规、政策等都是行政客体必须接受的。否则，就有可能导致强制执行，违反者或拒不接受者将会受到相应的制裁。行政权力行使的强制性也是行政机关执行公务的保障条件，否则，国家行政机关发布的政令和作出的具体决定就难以落实和实现。当然，行政权力行使的强制性并不排除行政权力在行使中也会存在某些具体的非强制性的行政方式，例如行政指导、行政合同等。即便如此，强制力也是作为一种后盾力量而经常性地起作用的。
第四，单方面性。从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。行政权力的行使目的是为了国家利益和公共利益，因此，作为国家利益和公共利益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。这也就是说，相对方是否应当承担某种社会义务，能否使用或利用某种公共资源，其行为是否侵犯了公共利益，都是由实施行政权力的行政主体的意志所决定的，并不需要征得相对方的认可或同意。尽管随着行政民主化的发展，现代社会中的行政相对方已经有机会广泛地参与行政决策以及行政行为的实施，但这种参与仍然主要是起一种建议的作用，这种建议是否被采纳或被接受将取决于行政主体的意志。并且，即使公众的建议被采纳或被接受，其最终结果仍然被视为是行政主体的意志的体现。因此，行政权力的行使是行政主体的单方面意志的鲜明体现。
第五，不可处分性。从行政权力行使的自由度来看，行政权力具有不可处分性。行政权力既是一种权力，表现为一种可以支配或迫使他人服从的力量，同时也是一种职责，表现为行政机关必须履行的义务和必须完成的任务。因此，行政权力是权力与职责的统一。行政权力的这种权力与职责的统一性决定了行政权力是不能自由处分的。作为行政权力行使主体的行政机关必须严格按照法律、法规的规定来行使行政权力，没有法律上的依据，行政机关不能随意增加、减少或者转让对行政权力的行使，更不能放弃对行政权力的行使。
第六，广泛性。从行政权力行使的客体来看，行政权力具有范围上的广泛性。传统的行政权力行使的范围也许只涉及治安、税务、外交、军事等为数有限的事务，但是现代行政权力行使的范围却极为广泛，除上述事项外，可以说还包括经济、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等，几乎涉及社会生活的所有领域。一个人的一生可以不和立法机关打交道，可以不和司法机关打交道，但不可能不和行政机关打交道，现代社会中行政机关的行政权所能管辖的范围几乎涉及到了公民从摇篮到坟墓的一生的所有事务。对于其它国家权力来说，其所涉及的客体都或多或少只局限于某一特定领域，惟独行政权力涉及的客体遍及全社会，范围最为广泛。
（二）行政权力的基础行政权力之所以受到服从，乃是因为行政权力背后的力量。行政权力背后的这种力量构成了行政权力的基础。行政权力的基础指行政权力受到服从的正当性或合理性因素。在不同的历史时期，行政权力的基础是不一样的。德国学者马克斯·韦伯曾对历史上的正当统治的类型进行概括，提出了三种不同的正当统治的类型，其实也就是行政权力的三种不同的基础。
1．传统型的正当统治行政权力的第一种基础是传统型的正当统治。这种正当统治的权威的效力来自于对古老规则以及权力的神圣性的宣称和信仰。在这种正当统治权威类型中，行政权力的行使者以及接受者都承认一套古老的，来自于代代相传的行为方式。由于这种祖传的性质，这套行为方式便具有了一种习惯性的力量，从而产生了权威性。当一个人按照传统和规则正当地取得了行政权力时，这种行政权力便具有了正当统治的权威。
以传统型的正当统治权威为基础的行政权力的特征是：
（1）统治者与服从者之间一般存在某种自然的亲缘关系，统治者之所以能够获得支配性的行政权力，通常是因为其具有某种特定的身份。继承制是这种行政权力正当存在的典型。
（2）这种统治方式与自给自足的自然经济有着密切的联系。
（3）这种统治方式多少都带有一些宗教特性，有一套借以使传统不可怀疑、不可动摇的崇拜仪式体系。
与传统型的正当统治所对应的通常是家长式的统治方式。
2．个人魅力型正当统治个人魅力型正当统治也叫克里斯玛型（Chrismatic）正当统治。这种正当统治的权威来自于对某个非凡人物以及他所规定或发现的某种规范模式或秩序的崇拜和效忠。韦伯用“克里斯玛”一词来表示这些非凡人物或天才人物的人格特征：他们被认为具有超自然、超人的力量或品质，因而具有超凡的“个人魅力”。在早期的社会中，这些超凡的个人魅力通常来自于巫术、宗教先知、能驱邪治病的神医、精通律法的智者、狩猎能手或战斗勇士等。这些非凡人物便被称为克里斯玛式人物。韦伯总结出四种不同类型的“个人魅力”。他借每一种“个人魅力”形态的主要体现者来说明其特征：第一种个人魅力体现在北欧神话中的“熊皮武士”身上，其特征是勇武的意志和战斗力；第二种个人魅力的体现者则是“萨满教”的女巫，其特征是能够“通灵”，因此被视为神灵在人间的信使；第三种形态的代表者是摩门教的创始人史密斯，他自称受到天使的宣谕，并在自己的住处附近找到了以象形文字记述的救世福音全文；第四种个人魅力型人物是“文人”或“知识分子”，他们凭借生花之笔或如簧之舌来鼓动或引导群众。
以个人魅力型正当统治权威为基础的行政权力的特征是：
（1）这种统治“特别反对经济上的考虑”，因为任何功利性的考虑都会破坏对领袖个人魅力的崇拜。同时，它也反对任何个人或阶层取得经济上的优势，因为这样会导致以经济地位来取代个人魅力的后果。这样，个人魅力型统治所允许的经济组织形态必定是以平均主义为特点的。
（2）由于个人魅力型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”，这必然导致它的内在不稳定性。韦伯认为，个人魅力型的统治基本上是属于一种过渡型的统治方式。在人类历史的一些转折点上，具有特殊个人魅力的人物往往能够打破社会生活的常规，创造出新的社会生活方式。但是，这种统治方式并不能持久，随着个人魅力型人物生命的终结，新的较为稳定的常规型统治方式必然取而代之。
与个人魅力型正当统治所对应的通常是领袖集权式统治方式。
3．法理型的正当统治法理型统治的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理人员所发布的命令。这种统治方式与前两种统治方式有着根本的不同，因为它不依赖于与个人有关的身份或属性，是一种“非人格化”的统治。这种统治形式在现代西方社会已经取得了支配性的地位，它的最明显体现就是所谓的“法治国”理想。使法治得以有效维持的是这样一套相互关联的信念：
（1）适用于某一特定社会的法律体系或是经由全体社会成员的同意而产生的，或是由一个为社会成员所认可的权威机构发布的，这套理性的法律体系会得到全体社会成员的服从；
（2）任何法律都具有抽象的、一般化的特性，并不指涉具体的个人或群体。社会管理围绕着法律的制定、维护和执行而展开。立法机构负责制定适用于整个社会群体的一般性规范，为社会成员的行为和社会关系的建构提供一种基本的导向；司法机构负责在具体案件中纠正偏离法律秩序的行为，从而使基于法律的社会秩序得以保持稳定；而行政机构则依照一套既定的规则在实施对社会的日常管理；
（3）法律成为一个高度分化的社会系统，独立于政治、宗教和其它社会领域。法律职业者受过专门的职业训练，组成自治的职业共同体；法律知识高度抽象化和概括化，成为一种只有专家才能掌握的专门知识；法律实践必须由专家来进行，非专业人士受到资格条件和知识本身的双重限制，无法涉足法律实践活动；
（4）不仅法律实践活动具有上述特点，整个社会的日常管理都进入一种技术化、非人格化的状态。管理人员都由受过专门训练的人士充当，严格按照规则办事，不受个人心理因素的影响。
法理型正当统治所对应的通常是“官僚制”的统治方式。
“官僚制”是韦伯借以描述现代社会中的合法统治方式的一个重要“理想类型”。它包含以下要素：
（1）公务按照每日重复的常规进行，它不需要、也不允许个人的创造力在其中得到体现。
（2）公务的履行由行政机关根据确定的规则来安排。这要求：第一，通过非人格化的标准来确定每一个公务人员所必须完成的特定任务；第二，公务员被授予完成其职业所必须的权力；第三，公务员可以使用的强制手段受到严格的限制，他们的合法职业活动的范围也得到明确限定。
（3）每一个公务员的职责和权力都是一个科层式的权威体系的组成部分。上级官员负责监督下级的工作和绩效，而下级官员则有权对上级的监管行为提出申诉。
（4）公务员和其它政府雇员对为他们履行职务所必须的那些资源并不享有所有权，但他们得为这些资源的使用负责。公务与私人事务、政府收入与个人收入得严格地区分。
（5）公务员对他们的职务也不享有所有权，这些职务不能被出售，也不能继承，而只能按照形式化的规则进行解聘和招新。
（6）公务的履行在很大程度上有赖于形式化的文书写作。
与法理型正当统治所对应的通常是民主型的统治方式。
自17世纪世界历史发展进入资本主义社会以来，现代国家通常都体现出法理型的统治方式。现代国家通常都建立有一套民主政治制度，这是一种代议制的民主政治制度，在这种制度下，公民通过选举自己的代表来参与对国家事务和社会公共事务的管理，因此，行政权力是通过特定的民主程序而产生的。由于这套特定的民主程序是社会公众广泛认可和同意的，因此由它产生的行政权力也就具有了合法性和合理性，从而获得了社会公众得以服从的权威性。现代国家中的这套民主政治制度通常以宪法和法律的形式固定下来，因此，现代社会行政权力的基础就在于它是一种法定的正当权力，行政权力的权威便来自于它的合法性。
（三）行政权力的内容行政权力的内容指行政权力的能力范围。由于各个国家的历史传统、政治制度不同，所以行政权力的内容也不完全相同。一般而论，行政权力主要包括如下内容：
1．行政立法权行政立法权是指行政机关制定普遍性行为规范的权力，在现代社会中，各国政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。按照三权分立的理论，立法权属于立法机关，行政机关只是执行立法机关制定的法律。但是随着西方社会行政国现象的出现，现代社会中行政机关具有广泛的职责。行政机关为有效地管理国家事务和社会事务，仅靠立法机关的立法已远远满足不了履行职责对法律的需要，于是，宪法和法律便赋予行政机关以一定范围内的立法权，允许行政机关为履行职责的需要，根据法律的精神和原则，制定行政法规和规章，用以调整各种行政关系，规范行政相对方的行为。所谓行政立法权，就是指国家行政机关根据宪法和法律，制定和发布一般性行政法律规范的权力。不过，行政机关的行政立法权是一种不完全的立法权，必须在法定权限内行使。也就是说，第一，行政立法必须要有宪法和法律的依据，或者要有权力机关或具体法律的授权。第二，行政立法的内容不能与宪法、法律相抵触。
2．行政决策权行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。行政决策是行政活动的基本内容，贯穿于行政活动的整个过程。行政决策权对于行政机关有效地履行职责起着积极的作用。行政决策往往成为行政的政治课题，决策是否符合实际，决策的效果或结果如何，决定着社会及民众对决策的态度及评价。政府在行使决策权时应该确保倾听人民意见的渠道通畅，始终将公共利益的实现作为决策追求的目标，保证决策的科学化与民主化。
3．行政组织权行政活动的特点之一是其组织工作，组织活动对于实现行政管理目标具有重要意义。行政组织权指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权，包括对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利；对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。
4．行政决定权行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。行政处理权是行政机关实施行政管理，履行行政职责中最经常、最广泛使用的一种行政权力，因为行政机关最经常性的工作就是对日常事务作出具体行政决定。行政机关大量职责的履行，是通过行政决定实现的。行政决定权具体表现为行政机关对行政事务的行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、行政合同权等。
5．行政命令权行政命令权指行政机关在行政管理过程中，通过作出行政决定，依法要求被管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。行政命令的形式是多种多样的，如通告、通令、布告、规定、决定、命令等。行政命令可以是针对特定的人和事的，也可以是不针对特定的人和事的。不针对特定人和事的行政命令与行政立法相似，往往以规范性文件的形式发布。它与行政立法的区别主要有两点：第一，制定和发布的主体不同。行政立法的主体是拥有行政立法权的特定的行政机关，而行政命令的主体则是一般的行政机关。第二，制定和发布的程序不同。行政立法的程序接近于立法的程序，可以说是一种准立法程序，而行政命令的制定和发布则没有严格的程序要求，它与行政立法相比要简单得多。
6．行政执行权行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。行政机关行使行政执行权，必须是对法律、法规或有关上级部门的决定、命令的具体执行。这一点和公民、组织的权利不同。公民或社会组织在不违反法律、法规的前提下，可以从事许多法律、法规未明文禁止的活动。而行政机关行使行政执行权，没有明确的法律、法规的根据是不行的。
7．行政监督检查权行政监督检查权指行政机关为保证行政管理目标的实现，对其管辖范围内的被管理对象遵守及执行相关法律、法规，履行义务的情况进行监督和检查的权力，包括专门监督主体所行使的监督检查权和业务主管部门或职能部门所行使的监督检查权。行政监督检查的形式是多种多样的，主要有检查、审查、审计、检验、查验、鉴定、勘验等。行政监督检查权既是一种独立的权力，同时又是行政立法权、行政命令权、行政决定权实现的保障。
8．行政处罚权行政处罚权指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。行政处罚是现代国家普遍采用的管理手段之一。为实现行政管理目的，行政机关常常会对公民的行为作出种种规定，公民则有服从的义务。如果公民违反法律、法规规定，不履行相关义务，行政机关可依法给予处罚。根据各国行政法规范所设定的行政处罚权，一般都包括申诫罚、财产罚、行为罚和人身罚等。由于行政处罚权的行使涉及到公民的人身和财产权利，因此，行政处罚权的行使要贯彻处罚法定原则，包括处罚主体法定，处罚依据法定以及处罚程序法定等，以避免侵犯公民的合法权益。
9．行政强制执行权行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。行政强制执行的内容一般包括强制划拨、强制拆除、强制检查以及执行罚等强制执行措施。行政机关是国家机关，为了保证行政管理目标的实现，制止违法行为和维护社会、经济秩序，法律赋予其行政强制权是必要的。但是，行政强制权因涉及公民的人身和财产权利，法律必须对之加以严格的限制和规范。因此，行政强制执行的行使，必须有法律的依据，并严格按照法定程序进行。行政机关行使时也必须非常慎重，不是在必要时不行使，必须行使时亦应限制在必要的限度之内，否则，将导致行政专制和对公民合法权益的侵犯。行政强制执行权与行政处罚权的区别在于二者的目的和形式不同，行政处罚权的目的主要在于制裁违反行政管理秩序者，行政强制执行权的目的主要在于迫使不履行行政义务的人履行义务；行政处罚的形式主要为罚款、拘留、没收、吊扣证照等，行政强制执行的形式主要为查封、扣押、冻结、划拨及对人身的强制措施，如扣留、约束等。
10．行政司法权行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。裁决争议、处理纠纷的权力本来属于司法机关，是法院的固有权力，但是在现代社会，由于社会的发展和科技的进步，行政管理涉及的问题越来越专门化，越来越具有专业技术性的因素。这样，普通法院在处理与此有关的争议和纠纷方面越来越困难和越来越感到不适应，而行政机关因为长期管理这方面的事务，恰恰具有处理这类争议、纠纷的专门知识、专门经验和专门技能。于是，法律赋予行政机关以一定范围内的司法权，允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与行政管理有关的民事、行政争议和纠纷，如有关商标、专利、医疗事故、交通事故、运输；劳动就业以及资源权属等方面的争议和纠纷。行政机关在行政管理中，直接裁决和处理与此有关的争议、纠纷，显然有利于及时解决社会矛盾，实现行政管理的目标。当然，为了保障公正和法治，行政机关的行政裁决行为通常还要受到司法审查的监督。
我国的行政权力来源于宪法和组织法，其权力行使的主体主要是国家行政机关，也即中央人民政府和地方各级人民政府。根据宪法和行政机关组织法的规定，我国行政机关大体上也具有上述一般行政权力，主要包括：（1）行政立法权；（2）行政命令权；（3）行政处理权；（4）行政监督权；（5）行政裁决权；（6）行政强制权；（7）行政处罚权等。
（四）行政权力的表现形式行政权力是行政机关履行职责的保障。在实践中，行政机关对于行政权力的行使，通常以如下形式表现出来：
1．制定规范和发布命令、禁令制定规范和发布命令、禁令是行政机关经常使用的重要行政管理手段。制定规范既可以采取行政立法（制定行政法规和规章）的方式，也可以采取制定其它行政规范性文件（制定行政决议、决定等）的方式。发布命令、禁令的行为既可以针对不特定的人和事，也可以针对特定的人和事。
规范与命令的区别主要是，前者通常可对不特定的多数人反复适用，后者通常一次性适用于特定的人或一次性适用于不特定的人。
2．编制和执行计划、规划编制和执行计划、规划是行政管理的重要手段。在计划经济时期，计划、规划手段在我国整个行政管理手段中的重要性自不必说，在实行市场经济体制后，计划、规划虽不再具有压倒一切的地位，但并不因此而完全取消。计划、规划仍然是行政管理的重要手段。例如，我国政府每年编制的“国民经济和社会发展年度计划”、每若干年编制的中长期发展计划（如“五年计划”、“十年远景目标纲要”等），以及“土地利用总体规划”、“城市建设规划”等，在现代行政管理中仍然起着重要的作用。当然，在市场体制下，行政机关运用计划、规划手段管理社会、经济、文化事务与计划经济体制下是截然不同的，前者旨在注重发挥企业、个人、组织的自主性、积极性和创造性，对社会发展进行宏观调控，后者则是直接干预，以致扼杀了企业、个人、组织的创造性和积极性。
3．实施行政许可行政许可是行政机关广泛使用的一种行政管理手段。行政机关通过行政许可制度，可以限制人们从事某一特定职业（如律师、医生、教师等）的最低资格条件；可以限制人们生产某一产品（如家电、食品、药品、烟草等）的最低质量标准；可以限制人们开办某一类企业或事业（如民航、旅游、出版、印刷、学校等）的基本安全技术条件，以保障社会公众利益。许可制度还可以限制某一特定领域、特定行业的发展规模和速度，防止某些商品的过量生产或过分竞争给国家、社会以及从业者利益的损害。行政许可制度除规定许可申请者在申请时必须具备一定的条件外，通常还规定被许可人在其后必须遵守一定的规则和要求。行政机关可以随时对许可证持有者进行监督检查，发现有违反规则和要求者，可以吊销其许可证。
4．征收税费和给予财政资助税收和财政不仅是政府自身存在和发展的基础，而且是政府宏观调控国家经济的重要手段。通过这种手段，政府可以鼓励和促进一定地区、一定行业、一定领域、一定经济行为或一定产品的快速发展，也可以抑制或减缓其过热或过快发展，以保证经济资源的合理配置和经济结构的优化。除此之外，税收和财政资助对于消除因社会分配不合理和其它各种原因造成的人们收入差距过分悬殊，防止两极分化，保障社会公正，也具有重要意义。
5．调查统计和发布信息情报调查统计、发布信息情报也是现代行政的得要手段。行政机关通过调查和统计，可以了解社会各方面的信息情况，如企业产品的质量情况、劳动生产安全情况、市场需求情况等。行政机关一方面根据调查统计所获得的信息情报制定管理政策，采取行政措施，对社会实施有效的管理，另一方面向社会直接公布有关信息情报，使企业生产者能根据有关信息情报正确安排自己的生产计划，改进产品质量和安全生产条件；使消费者能根据有关信息情报选择购买优质的商品和取得优质的服务，以防止上当受骗。此外，公布有关违法、违规及质次产品和服务方面的信息情报，对于违法、违规的相应个人、企业，实际上也是一种间接的制裁。此种手段对其具有极大的威慑作用。
6．处理和裁决争议、纠纷在现代社会，行政机关直接处理和裁决与行政管理有关的公民与公民之间、公民与社会组织之间、以及公民和社会组织与行政机关之间的争议、纠纷，也是一种重要的行政管理手段。行政机关运用这种手段，能够较迅速，较廉价地解决有关社会矛盾，消除社会隐患，维护社会安定和秩序。因为行政机关处理和裁决与行政管理有关的争议、纠纷，有着优于法院的专门知识、专门经验和专门技能。行政机关的这种管理手段是行政机关所享有的行政裁决权的直接表现形式，其运用受到其裁决权的限制，即行政机关不能超越其行政裁决权范围而处理应由法院裁决的争议、纠纷，同时行政机关处理和裁决争议、纠纷的活动通常还受到法院的监督。
7．采取行政强制措施行政机关对于不履行行政义务的相对方采取强制措施，迫使其履行行政义务也是一种重要的行政手段。当然这种手段不是经常使用的。在很多时候，它只是处于一种备用的状态，起着一种威慑作用。只有在法律规定的特定情形出现，且行政机关认为确实没有其它行政手段可以实现相应行政管理目标时，行政机关才能采取行政强制的手段。
8．实施行政制裁行政制裁手段与行政强制手段一样，在现代行政管理中应尽可能少使用。在专制国家，专制统治者为了维护其专制统治，镇压人民的反抗和斗争，保障其统治秩序，最经常、最广泛地使用强制和制裁手段。民主国家则不同，政府和社会的关系不是处于对立的统治与被统治的关系，而是合作式的管理与被管理的关系。政府对社会的管理主要不是靠强制和制裁，而主要是靠政府制定规范和社会成员自觉遵守规范，靠政府依法行政和社会成员对政府依法行政行为的配合，靠政府的指导和社会成员在政府指导下的合理行为。当然，在民主国家，强制和制裁对于行政管理仍然是必要的手段。毕竟由于各种原因，社会上总会有一些成员不自觉遵守法定行为规范，故意违法或不履行行政义务。对于这些社会成员，如果不采取强制和制裁手段，行政管理秩序就无法维持，社会公益和其它社会成员的权益就无法保障。
9．签订行政合同在现代行政管理中，行政机关越来越多地运用行政合同手段来实现其管理职能，特别是在经济管理领域中更是如此。在诸如城乡建设和规划领域、科教文卫领域、社会保险和社会福利领域，行政合同也运用得越来越多。相对于传统行政管理的单方行为来说，行政合同的签订要与被管理一方协商，行政机关要求被管理一方作出某种行为或不作出某种行为要取得被管理一方的自愿和同意，行政机关和被管理一方拥有的权利和须履行的义务都要经双方相互认可，并写入合同之中。这种管理方式充分体现了行政机关对被管理一方意志的尊重，从而有利于调动被管理一方的积极性、创造性，有利于取得被管理一方对其管理行为的配合，从而更有效地实现行政管理的目标。当然，行政合同并不完全等同于民事合同，行政机关在合同关系中仍然享有某些优益权，如对被管理一方履行合同的监督权和某些相应的强制权，根据社会公共利益需要而单方面解除合同权等。对于行政机关的这些优益权，被管理一方可通过履行合同所取得的较优厚的报酬和优惠条件等而获得相应补偿。
行政合同作为一种行政管理手段，并非能适用于所有行政管理领域和所有行政管理事项。在国家安全、社会秩序和许多涉及重要国家和公共利益的领域，一般都不适用行政合同。而且，在可能适用行政合同的领域，法律对于行政合同手段的运用也应加以严格的规范和控制，在可能的条件下，应尽可能采用招标、投标的方式。否则，这一管理方式极易导致腐败和权力滥用。
10．提供行政指导行政指导也是现代行政管理的一种使用较多的手段。行政机关通过发布各种政策文件、纲要、指南或通过直接向被管理一方提供建议、劝告、咨询等，引导被管理一方作出某种行为或不作出某种行为，发展某些领域或事业。行政指导不具有要求被管理一方必须执行的直接法律效力，但行政机关可以通过各种宏观调控措施（如财政、计划、税收、利率等）和其它利益机制（如建设规划、土地利用规划、水、电、道路、交通的配置与使用等），引导被管理一方遵循行政指导，做出符合行政指导目标的行为。行政指导由于不具有直接强制性，使被管理一方有较大的选择空间，体现了对其意志的尊重和行政管理的民主性。在许多场合，被管理一方往往自愿接受行政指导，按行政机关的指导行事，从而使行政管理的目标以较小的阻力、较小的代价、较有效地实现。但是行政指导也有另外的一面，这就是：被管理一方通常会信任政府，相信行政机关的指导。因而当行政机关以各种措施和利益机制引导被管理一方遵照指导去从事某种行为时，如果指导一旦错误或失败，导致被管理一方利益受到重大损失时，行政机关理论上可以以其行为属于“指导”而非强制为由而不承担责任。对于这种情况，现在许多国家都在研究解决办法，法律开始对行政指导手段适用的范围、程序和责任加以规范。在法治社会，行政指导将不再是完全自由裁量的事实行为，而是应受一定法律规范约束的法律性行为。
二、行政权力的分配
（一）行政权力的初次分配如上所述，行政权力的初次分配一般从两个方面进行，即纵向的分配和横向的分配，前者将行政权力在中央和地方之间进行分配，分配的结果形成了中央政府的行政权力和地方政府的行政权力。后者将行政权力按专业领域进行分配，分配的结果形成了各专业领域的行政管理权力。
1．中央政府和地方政府的行政权力分配中央政府和地方政府的行政权力的分配是对行政权力由高到低所进行的层次性的分配，分配的结果使行政主体呈现出等级差别，层次越高，权力也就越大。一般而言，在单一制国家中，中央政府分配的权力要多于地方政府；在复合制国家中，中央政府与地方政府的权力则大体对等。不过，在当代世界各国政府中，随着市场经济多元利益主体的形成，地方政府权力逐渐扩大已成为一种发展趋势。
西方国家由于实行不同的政府组织形式，行政权力在中央政府和地方政府之间分配的结果并不完全相同，但主要职权各国基本上是相似的。总结起来，西方国家中央政府的权力大致包括如下内容,
（1）立法参与权。指行政机关参与立法的权力。具体表现在：第一，公布法律。几乎所有的西方国家的元首都有公布法律的权力。在总统制国家，总统还可以通过延缓公布法律的方式否决某一法案。第二，创议立法。许多国家的中央政府有权提出法律草案。如英国议会通过的各种法律议案由内阁提出，并经内阁阁员解释。
（2）委任立法权。指立法机关授予行政机关制定各类行政管理法规的权力，如英国的枢密院令、部长发布的命令、地方政府规章等。
（3）行政决策权。指中央行政机关在法定权限范围内，按一定程序和方法作出决定的权力。
（4）执行权。指中央政府组织实施立法机关制定的法律的权力。
（5）外交权。指处理外交事务的权力，包括制定和执行外交政策、派遣和接受外交使节、缔结外交条约、对外宣战、媾和与缔结条约、参加国际会议等。
（6）掌管军队、警察和监狱权。中央政府有统率陆、海、空三军的权力，包括对军队的编制、调遣、指挥等权力。在总统制国家，由总统统帅三军；在内阁制国家，由内阁统帅三军。
（7）掌握所属行政机构的工作，具体负责和领导各部、院、委的工作，并任免官员。
（8）编制并向议会或国会提出预算和决算。
（9）司法行政权。指行政首脑任命法官、宣布特赦以及减刑、免刑等权。
（10）颁赐荣典，授予荣誉称号等。
（11）根据选举法规，组织选举工作。
（12）监督权。如监督执行法律、监督所属机构、监督地方政府以及对国家预算执行和各级政府财政收支进行监督的权力。
我国中央人民政府即国务院，是最高国家行政机关。国务院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会及其常委会监督。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。
国务院设有全体会议和常务会议两种会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成；常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和常务会议。国务院工作的重大问题，必须经国务院常务会议或全体会议讨论决定。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大常委会提出的议案，任免人员，由总理签署。
根据我国现行宪法的规定，作为中央人民政府的国务院共享有18项行政职权，这些职权大致可以概括为以下6类：
（1）制定行政法规和发布行政命令权。根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。
（2）提出议案权。向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案。
（3）编制计划权。编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。
（4）行政工作领导和管理权。统一领导国务院各部和各委员会的工作，规定各部和各委员会的任务和职责，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；审定行政机构的编制；依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。
领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；管理对外事务，向外国缔结条约和协定；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利。
（5）监督权。改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。
（6）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其它职权。
地方政府的行政权力，一般通过两种方式取得，一是通过宪法划分出中央与地方各自的职权，二是通过中央政府的授权而取得。联邦制国家中地方政府的行政职权主要通过宪法划分而获得，而单一制国家中地方政府的职权则主要来自中央的授权。一般来说，地方政府的行政权力大致可分为两类，一类是执行性权力，一类是自主性权力。执行性权力指地方政府执行中央政府或上级政府的立法、命令、决定或交办的事项，或者执行本级地方代议机关的立法或决议的职权。自主性权力指地方政府在其管辖的地域或事项范围内依法所享有的自主性地进行立法、决策和处理具体行政事务的权力。
我国地方人民政府包括一般地方人民政府和民族区域自治地方人民政府。
一般地方人民政府指省、直辖市级人民政府；市（设区、县的市）级人民政府；市辖区、县、县级市级人民政府；乡、镇级人民政府。至于在省级人民政府之下设立的地区行署，在县级人民政府之下设立的区公所，在市、市辖区人民政府之下设立的街道办事处，它们都不是一级人民政府，而是相应地方人民政府的派出机关。
我国地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，同时是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行双重从属制：既从属本级人民代表大会，对本级人民代表大会负责和报告工作，同时又从属于上一级国家行政机关，对上一级国家行政机关负责和报告工作，并且接受国务院的统一领导。
我国地方各级人民政府由正副职政府首长和各政府工作部门负责人组成。省、市级人民政府组成人员除包括正副职政府首长和各工作部门负责人外，还包括秘书长，乡、镇人民政府组成人员则只包括乡长、副乡长或镇长、副镇长，而不再设专门工作部门。地方各级人民政府都实行首长负责制。县级以上地方人民政府同时也设全体会议和常务会议两种会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成，常务会议由正副政府首长组成，省、市级政府常务会议的组成人员还包括秘书长。政府正副职行政首长主持本级人民政府的全体会议和常务会议。政府工作中的重大问题，必须经政府常务会议或全体会议讨论决定。
根据我国宪法和地方组织法规定，我国地方人民政府中，县级和县级以上地方各级人民政府的职权共有10项，乡、镇级人民政府的职权共有7项，这些职权大致可以概括为以下6类：
（1）执行权。执行本级人民代表大会和它的常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；执行国民经济和社会发展计划、预算。
（2）发布规章、命令权。省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府以及四个经济特区市的人民政府有规章制定权，其余的一般地方人民政府有规定行政措施、发布决定和命令的权力。
（3）行政工作领导和管理权。领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其它权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（5）监督权。改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（6）办理上级国家行政机关或上级人民政府交办的其它事项。
我国是一个多民族的国家，我国民族区域自治地方人民政府不同于一般地方人民政府，民族自治地方人民政府指自治区、自治州、自治县、民族乡人民政府。
民族自治地方人民政府既是民族自治地方人民代表大会的执行机关，也是民族自治地方的行政机关。同时，自治区、自治州、自治县人民政府与其相应的人民代表大会同为民族自治地方的自治机关。
民族自治地方人民政府的组织与一般地方人民政府相同，只是自治区、自治州、自治县人民政府的正职行政首长必须由实行民族区域自治的民族的公民担任。民族自治地方的行政机关除行使宪法和法律规定的一般地方人民政府的职权外，还依照宪法、民族自治法和其它有关法律的规范行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律和政策。
根据宪法和民族区域自治法，我国民族区域自治地方人民政府除享有上述一般地方人民政府的行政职权外，还享有政治、经济、文化教育、卫生、科技等方面的自治权。
由于历史的和现实的原因，我国目前实行一国两制的政策，因此除地方人民政府外，还设有特别行政区政府。我国宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”根据宪法的上述规定，我国已于1997年7月1日设立了香港特别行政区，于1999年12月20日设立了澳门特别行政区。全国人民代表大会先后为此专门制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。
根据《香港特别行政区基本法》的规定，香港特别行政区政府是香港特别行政区的行政机关。特别行政区政府的首长是特别行政区行政长官。
特别行政区政府对特别行政区立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询。特别行政区征税和公共开支须经立法会批准。特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和若干局、处、署作为其工作部门。
根据《澳门特别行政区基本法》的规定，澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。特别行政区政府的首长是特别行政区行政长官。
特别行政区政府对特别行政区立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询。特别行政区政府设若干司、局、厅、处作为其工作部门。
2．各专业管理领域行政权力的分配各专业管理领域行政权力的分配是根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力在各个专业领域之间进行的一种横向分配，分配的结果形成了各个专业领域的行政管理权力。行政权力在各专业管理领域的分配，使行政主体呈现出专业领域的差别。行政机构设置中部门与部门之间的关系，可以看作是各专业领域行政权力分配的结果。
政府的行政部门的设置是随着历史的发展而变化的。早期政府的行政部门的设置通常以政治、军事事务为主。随着经济、科技的发展，社会事务的增多，国家大量增加了经济和社会事务领域的行政部门。由于各国行政组织的环境不同，政府各行政部门的设置也各异。下面，我们简要介绍以下我国政府部门的设置。
我国政府行政部门由国务院办公厅、国务院各工作部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院各部、委管理的国家局以及国务院议事协调机构组成。
（1）国务院办公厅。国务院办公厅是协助国务院领导处理国务院日常工作的行政机构。
（2）国务院各工作部门。国务院各工作部门是国务院的职能部门，目前它们可分为如下四类：
第一类：各部。包括：外交部、国防部、教育部、科学技术部、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部。
第二类：各委员会。包括：国家发展和改革委员会、国家经济贸易委员会、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、人口和计划生育委员会。
第三类：中国人民银行。中国人民银行是我国中央银行，它在国务院领导下制定和实施我国货币政策，对金融业实施监督管理。
第四类：国家审计署。国家审计署是负责全国审计工作的行政机构。
（3）国务院直属机构。国务院直属机构是具有独立行政管理职能的机构，主管各项专门业务。目前国务院设有17个直属机构，分别是：国家海关总署、国家税务总局、国家环保总局、国家民航总局、国家广播电影电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家工商行政管理局、国家新闻出版署（版权局）、国家林业局、国家质量技术监督局、国家药品监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。
（4）国务院办事机构。国务院办事机构是协助总理办理专门事项的机构，不具有独立行政管理职能。目前国务院设有6个办事机构，分别是：国务院外事办公室、国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院经济体制改革办公室、国务院研究室。
（5）国务院各部、委管理的国家局。这是指由国务院设立的主管有关行业或领域行政事务的行政机构。这些国家局由国务院部、委管理，它们大都由国务院机构改革前的专业主管部或国务院机构演变而来。根据1998年国务院机构改革的决定，国务院现设有18个由部、委管理的国家局，分别是：国家粮食储备局、国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家轻工业局、国家纺织工业局、国家建筑材料工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家海洋局、国家测绘局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局。
（6）国务院议事协调机构。这是指承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务的行政机构。包括：国家国防动员委员会、国务院中央军委专门委员会、国家边防委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院妇女儿童工作协调委员会、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院三峡工程建设委员会、国务院残疾人工作协调委员会、国务院扶贫开发领导小组、国务院关税税则委员会、中国国际减灾十年委员会、国务院科技教育领导小组、国家履行《禁止化学武器公约》工作领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组、国家经济体制改革委员会、国务院纠正行业不正之风办公室。
在地方各级人民政府的行政权力的专业管理分配中，省级人民政府通常分为若干厅和局，县级人民政府通常分为若干局。
行政权力的纵向的和横向的分配使行政主体的每一层次，每一部分都拥有某种特定的权力，便于行政权力的整体运行。
（二）行政权力的再分配行政权力的再分配指行政权力在一个具体的行政机关内部所进行的分配，行政权力的再分配主要是通过逐级授权的途径实现的。
1．行政授权的性质所谓授权是指依法定程序把权力委托给他人或组织代为行使。行政授权指行政组织内部上级行政机关依法定程序把某些行政权力授予下级行政机关或公务人员行使，下级行政机关或公务人员获得授权后，就可以在授权范围内自主地处理有关的行政事务。在行政授权关系中，授权者对被授权者有指挥和监督的权力，被授权者对授权者有按要求完成任务的义务。
行政机关所要处理的行政事务是大量的和复杂的。行政机关要及时有效地处理这些事务，就必须调动行政机关中所有机构和所有人员的力量，仅凭行政机关中某一个机构或某一些人的能力是无法完成繁重复杂的行政管理任务的。尤其是在当代社会，行政机关职能不断扩张，管理事务不断增加，行政机关领导人更是不可能包揽一切。于是为有效地履行职责，行政机关就必须进行分权或授权，利用分权或授权而把大量的行政工作安排给下级行政机构或公务人员去做。行政授权既可以减少上级行政机关的负担，使之有时间处理重大问题，又可以提高下级的工作能力，充分发挥其专长，还可以对下级产生巨大的激励和推动作用，因此，行政授权的意义是非常重大的。
行政授权就性质而论是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。这一性质包含了三方面的主要内容。
第一，行政授权从本质上讲是行政组织内部权力分配的特定方式。它通过上下级行政主体之间在不同层次上的授权与被授权，形成一种权力配置体系，从而不断适应行政工作的发展变化。
第二，行政授权实际上是领导活动的一部分。授权行为一般是上级给下级分配或布置任务，因而是上级对于下级的一种领导或管理行为。所以，行政授权也可以看作是领导方法或者是领导艺术问题。
第三，行政授权也是一种行政职权与职责高度统一的管理行为。上级指派任务也就是将一定的职权和责任同时交给下级，下级在行使权力的同时也担负有相应的责任。这样，就导致一个权责体系的产生。
2．行政授权的方式根据行政工作内容的重要程度、上级行政主体的管理水平以及下级行政主体的工作能力等综合情况，可将行政授权分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权。
充分授权也叫一般授权，是指上级行政主体在给下级分派任务时，允许下级按照自己的思路和想法决定行动方案，发挥自己的积极性和创造性去努力工作，达到目标。以这种方式进行的授权通常是上级向下级发布一般工作指示，而不是要求下级完成特定的任务。绝大多数的行政授权都属于这一类。
不充分授权也叫特定授权或称刚性授权，是指上级领导对下级的工作范围、内容、应达到的绩效目标，完成工作的具体途径都有详细的规定，下级必须严格按照上级领导的意图开展工作，执行上级领导发布的各项指示。这种授权形式通常适用于一些重大的事项或任务。由于事关重大，上级领导不能不负起主要责任，授予下级以有限的开展工作的权力。在不充分授权中，作为被授权者的下级的职务、责任及权力等都是需要考虑的问题，都有明确的要求。
制约授权又叫复合授权，是把某项任务的职权，分解授予两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以避免出现疏漏。当工作难度较大，技术性较强而容易疏漏，不宜进行充分授权，或者是领导者本人专业知识不足无法实施不充分授权时可采用制约授权。这种方式的授权通常需要授权者利用助理的帮助和协商。
弹性授权也叫动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采取不同的授权方式。这种授权适用于对复杂的任务、或对下级的能力、水平无充分把握的时候的情况，以及环境、条件多变的精况。
3．行政授权过程行政授权的一般步骤是：
（1）确定授权内容。根据行政任务，行政领导必须确定其工作的内容与范围，然后对这些工作进行分析比较，确定哪些是自己应该做的，哪些是应交由下级或者下级行政机关去处理的。
（2）选择授权对象。行政授权内容确定后，上级领导便要在下级中选择适当的授权对象。选择授权对象时所依据的是指派工作的性质、工作量的大小、工作的重要性以及复杂性的程度等。
（3）规定授权目标和责任。行政授权后一般都采取目标管理形式，故上级领导在授予下级权力后要对其工作所应达到的目标、成果，以及完成工作的权限和所应负的责任等都作出明确的规定。
（4）正式授予权力。授权可以采取开会任命的方式，也可以采取发文件、任命书或聘书等方式进行。
（5）检查授权工作结果。上级领导检查授权工作结果可以要求下级定期填报表格、提出书面报告，或者被授权者定期做述职报告等方式进行。
（三）、行政权力分配的原则行政权力的分配必须遵循一定的原则，否则，就容易出现分配不合理，有职无权以及有权无责等不正常的现象。因此，在行政权力的分配过程中，应当处理好权、责、利的关系。为此，行政权力的分配应当遵循以下原则：
第一，程序必须合法。合法性是行政权力具有权威性的重要基础，也是其运行的根本保证。在行政权力的分配过程中，必须严格依照法律程序进行。只有程序合法，行政权力才能保证有明确的法律依据，才能获得行政客体即全社会的认可与接受，才能具有足够的权威。
第二，职权必须分明。在行政权力分配过程中，每一层次、每一部分的权力都必须做出十分明确的规定。权限划分既要考虑到行政主体内部上级的权力控制能力和下级的权力承受能力，又要考虑到行政客体的范围等问题，不可使分配对象有职无权，同时又不能使分配对象的超越其所具有的职位。要使职位与权力保持切实的统一，否则会引起组织内部之间的矛盾，甚至发生权力争夺的现象，导致某种无序化状态，影响行政管理活动的正常进行。
第三，权责必须一致。比职权更根本的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务。权力与责任、义务是不能分开的。行政权力来自公民及其代议机关，也来自上级行政机关。因此，每一级的行政权力主体既要对它的上级行政机关负有相应的责任，又要对公民及其代议机关负有相应的责任和义务。有权无责或有责无权的权责分离现象，都是在行政权力分配过程中所应防止的。不仅如此，权力的大小也必须同责任大小相一致，权大于责会导致权力滥用，责大于权工作会无法开展，所以在行政权力分配过程中还应该把握权与责相统一的度。行政责任一般是通过法律后果表现出来的，权责一致是实现法治行政的重要步骤。
第四，权利必须明确。行政权力主体完成职责的过程就是承担义务的过程。但没有无权利的义务，也没有无义务的权利，利益问题在行政权力分配过程中也是一个不容忽视的因素。在行政权力分配过程中，应注意每一层主体在克尽厥责后应得的利益，包括行政人员的物质利益和精神利益等。满足了这些要求，行政权力的行使就能获得现实的动力。利益的大小不能只由权力的大小而定，它是直接与行政责任相联系的，二者之间成正比关系。
第五，内容必须全面。在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权。既有权调配和使用一定数量的物资或一定数额的资金，又有权指挥一定数量的下级人员，即人权、物权、财权应该齐备，缺一不可。同时，各级行政主体在如上所述的职位、权力、责任和利益几方面，也必须有完整的结合。惟有在分配时保证内容的全面，行政权力才能成为完整统一的体系。
三、行政权力的行使
（一）行政权力行使的原则行政权力是人们实现公共利益的工具。行政权力如果得到正当、有效的行使，将能极大地促进经济、社会与科技的发展。但是，行政权力毕竟是一种能够控制他人意志的强制性力量，如果使用不当，将会给国家和公民带来灾难。因此，行政权力的行使应遵循一定的原则。
1．为人民服务的原则行政权力是一种国家权力，这种国家权力最终是由人民赋予的。因此，行政权力的行使必须以人民的利益为出发点，符合为人民服务的目的。换句话说，行政权力的行使必须是为了国家的利益，为了公共利益。如果行政机关及其工作人员在行使行政权力时出于其它的动机和意图，追求不当利益，那就违反了为人民服务的原则。
2．依据法律的原则行政机关在行使行政权力时必须有法律依据，这是现代依法行政对于行政机关行使行政权力的基本要求。它要求行政机关依据法律和法律的授权来制定规范、政策、命令等，同时也要求行政机关在做出具体行政决定时要有法律、法规的依据。
3．不超越权限的原则
超越职权是指行政机关所作的行政决定超越了法律、法规规定或授权的范围。“越权无效”是法治行政的精髓。因此，行政权力的行使必须在法定的权限范围之内才是有效的。在现代社会中，公民、法人和其它组织在法律上享有并受法律保护的权益越来越多，行政机关对于行政权力的行使只能在法定的范围和限度内进行，在无法律依据时，不得随意作出影响公民、法人和其它组织合法权益的决定，否则就要承担相应的法律责任。
4．遵守程序的原则程序是指行政权力达到一定目标所应遵循的步骤、形式、时间和顺序等。行政程序作为规范行政权力，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。我国历来是一个重实体、轻程序的国家。因此，在行使行政权力时，更应该强调遵守行政程序。在一定意义上，只有程序正义才是真正看得见的正义。程序一旦为法律所规定，就应得到行政机关的遵守。
5．公正原则公正地行使行政权力，对于行政机关来说，是树立行政权威的源泉；对于行政管理相对方来说，是信任行政权力的基础，也是行政权具有执行力的保证。公正是指行政机关在进行行政行为时要在程序上平等地对待当事人各方。它要求行政机关在行使行政权力时，相同的情况同样考虑，不同的情况不同考虑。如果相同的情况不同考虑，或者不同的情况同样考虑，或者不考虑相关因素，或者考虑了不相关的因素，都是缺乏行政公正性的表现。因此，排除各种可能造成不平等或偏见的因素，是公正行政权力公正行使的基本内容，是行政民主化的必然要求。
6．公开原则公开是指行政权力的行使应当通过一定的途径让公民了解。公开是政府活动公开化的具体体现，是公民参政权的延伸。行政权力行使的公开性将提高公民对行政机关的信任度使公民能够监督行政机关及其工作人员是否依法行政，从而有利于行政机关克服官僚主义，同时也保障公民对于政府工作的了解权。社会成员因此可以通过参与行政权力的行使过程来维护自己的合法权益，并监督行政机关依法行使行政权力。
公开应当包括以下内容：
首先，行政权力行使的依据必须公开。
其次，行政权力行使的有关信息应当公开。社会成员了解、掌握行政信息，是参与行政管理过程，维护自身合法权益的重要前提。因此，行政机关应当向社会成员提供其所需要的行政信息，除非法律另有规定。
最后，依据行政权力做出的行政决定应当公开。以便给不服此行政决定的社会成员提供救济的机会。
7．对结果负责的原则行政权力的行使，如果只有权力而没有责任，掌权者就会毫无顾忌地滥用权力。因此，行政权力的行使必须坚持有权必有责的原则。责任既是对行政权力行使的约束，也是让掌权者赋有一种使命感，从而使掌权者能够本着对国家负责、对人民负责的态度去行使权力。
（二）行政权力行使的手段行政权力的目的正是通过行政权力的行使来实现的，行政权力的行使过程即行政权力主体对被管理对象施加影响的过程，这一过程包括决策、组织、用人、指挥、控制、协调、沟通、监督和反馈等一系列的具体行为。从整个管理过程看来，行政主体行使行政权力对客体施加影响的手段是多种多样的，我们将其概括为强制性手段和非强制性手段。
1．强制性手段强制性手段指要求被管理对象绝对服从的手段。行政权力的强制性是行政权力的最显着的特征，这既是人类社会文明进化的结果，又是实现对社会有效控制的必要条件。如果行政权力不具有强制性，就不能实现维护社会公共秩序的基本职能。行政权力之所以对被管理对象具有约束力，在一定程度上就是依赖于其所具有的强制力量。
但是行政权力的强制性并不意味着行政主体凭借着掌握的强制力量可以随心所欲地支配被管理对象，也不意味着在任何时候都会直接动用强制力量。实际上，对于行政权力主体实现目标和利益而言，强制力存在着一定的局限性。其原因，一方面如同前面所指出的，强制力并不是使行政权力合法化的力量。另一方面，强制力的行使必须符合价值合理性。使用强制力量的价值在于，使那些破坏社会公认的准则的社会成员为自己的行为付出一定的必要的代价，同时对其它社会成员象征性地表明违反准则的行为的不利后果以及遵从的意义，从而强化社会成员对社会准则的认同。
行政权力行使的强制性手段主要有：
（1）行政规划。指行政机关在实施公共事业及其它活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。例如经济规划、产业规划、土地规划、教育发展规划等。行政规划是现代行政的重要内容，不仅用于社会公共事务管理，而且广泛用于经济、社会、文化等各个领域。规划行政的展开，使规划几乎运用于全部行政管理领域。
2）行政命令。指行政机关要求被管理对象作出某种行动或不作某种行动。如要求登记、服兵役、禁止机动车辆在某些地段通行等。行政命令对于行政机关及时、有效地处理不断增加的行政管理事务，适应瞬息万变的社会发展具有重要的意义，是行政机关行政管理的经常性的手段之一。
（3）行政征收。指行政机关根据国家和社会公共利益需要，依法向社会强制性地、无偿地征集一定数额金钱或实物。如税收、各种行政收费等。行政征收是国家参与国民收入再分配的一种方式，其目的在于满足国家为实现其职能而对物质的需要。
（4）行政处罚。指行政机关为达到对违法者予以惩戒，使其今后不再犯，以有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其它组织合法权益的目的，而对违反行政管理秩序的人给予的人身的或财产的等方面的制裁。行政处罚包括：
人身罚：即限制或者剥夺违反行政管理制序者的人身自由。例如行政拘留、劳动教养等。
财产罚：即强迫违法者交纳一定数额金钱或一定数量的物品，或者限制、剥夺其某种财产权。例如罚款、没收等。
行为罚：即限制或剥夺违法者某些特定的行为能力或资格。例如责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照、等。
申诫罚：即向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起精神上的警惕，使其不再违法。如警告、通报批评等。
行政处罚是社会、经济和生活秩序得以维护和遵守的重要而且必要的行政管理手段。但行政处罚只是维护行政管理秩序的一种手段，有其局限性，因它它不能代替其它管理手段，例如教育等手段在维持秩序方面的积极作用。
（5）行政强制。指行政机关为实现行政目的，对当事人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。如强制拘留、强制传唤、滞纳金、查封、扣押、冻结等。
行政强制是实现国家行政管理目标，保障国家为社会成员所确立的行政义务真正得以履行的重要手段，有利于维护良好的社会秩序，有利于维护良好的市场经济秩序。
确切地说，行政管理的强制性手段仅仅是保障社会规范的效力、实现行政权力主体的目的和利益的手段。行政权力使用强制力的合理性离不开它的准确性和有效性。随着人类文明程度的提高。强制力的适用范围与效能愈来愈小。通过一定的制度和程序设计保证行政权力在使用强制力量过程中的准确性和有效性，已经成为衡量一个社会文明程度的重要指标之一。
在行政管理中，当然不可能完全取消使用强制性权力，但是，行政管理确实不同于政治统治，其主要目是是满足社会全体成员的共同需要和利益。管理的形式应与目的相适应。
2．非强制性手段比较而言，在行政管理中，非强制性权力更容易被社会成员所接受，更能有效地实现行政管理的目的。常见的非强制性权力的行使有下列若干情况：
（1）行政指导。指行政机关基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对方自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目标的一种管理手段。行政指导既是现代行政管理中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失灵双重缺陷的一种补救方法。因此，在现代行政中，行政指导有其自身的重要意义。
（2）行政合同。指行政机关以实施行政管理为目标，与行政相对方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政中合意、协商等民主精神的具体体现。在一定场合、一定条件下借助于行政合同实现行政管理目标，是更可取的行政管理手段。
行政管理中强制性权力与非强制性权力并存，两者相互影响，相互作用，它们之间的关系是：强制性权力是行政管理机构正常运作的基础性条件和基本保证。非强制性权力则是具体管理过程中占主导地位的手段，而且，非强制性权力作用的范围不断扩大。然而，不管是强制性权力，还是非强制性权力，行政管理的主要过程就是行政权力的作用过程。
（三）限制对行政权力的滥用行政权力的滥用是行政主体在行使权力过程中所产生的违背行政根本目的的某种结果和现象。其主要表现有：
（1）追求不正当目的。行政权力作为国家权力，能够对社会价值进行权威性的分配，行政权力行使的根本目的是要实现表现为国家意志的公共利益，但由于行政权力在行使时必须有一个人格化的过程，也就是说，行政科层制中需要安排大量拥有固定职位并领取一定薪俸的公职人员，他们不可避免地都有自己的特殊利益，如果缺乏相应的利益协调和权力制约机制，公职人员不能通过正常渠道满足其利益要求，在行使行政权力时，就有可能为了追求自己的私人利益而置国家利益于不顾，用国家权力来满足私人利益的需要，以致使自己变成贪官污吏。
（2）不相关的考虑。在行使行政权时，考虑了不应当考虑的因素，或者没有考虑应当考虑的因素，都是不相关的考虑。在行政管理实践中，我们常见的人情行政、关系行政、金钱行政等，都是不相关的考虑的表现。不相关的考虑会导致不合理的行政决定，从本质上说，不相关的考虑是没有按照权力的本来目的去行使权力，是对行政权力的滥用。
对行政权力的制约应该是一项系统工程，这就要求我们在完善行政权力的同时，必须确立一套完善合理的制约机制，以求最大限度地防止随时可能出现的行政权力的滥用。
制约机制首先包括行政权力的自律机制，即行政权力自身所应具有的防范措施与制度等。主要是利益调节制度、行政责任制服度和行政道德规范。行政权力主体内部的利益分配与利益协调必须有一套健全完善的制度，行政主体必须有明确的责任和义务并忠实履行之；公务人员一经任用，便必须忠诚努力、遵守纪律、执行法律、规程及行政命令所赋予的职责，对上服从，对下监督。
行政权力制约机制更重要的还是他律机制，也就是其它国家权力以及社会公众对于行政权力的制约，主要包括立法权力和司法权力对行政权力的监控、政党的监督、舆论的监督和公民的监督等多种形式。总之，要形成一整套的法律制度，以适应现代政治发展的趋势，实现法治行政。
