第二讲 行政职能（5学时）
学习要求：
1,理解行政职能的概念、特征及其基本内容。
2,了解西方关于国家行政职能的演变及趋势。
3,中国政府职能转变的内容和途径。
学习重点：
1、行政职能的概念和基本内容。
2、中国政府职能转变的内容、关键与制约因素
一、行政职能的基本内容
（一）行政职能的概念及构成行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在于回答政府“应该做什幺”、“不应该做什幺”的问题。
行政职能可以从不同的角度去考察，从政府职责的领域看，有政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等；从政府职责所起作用的属性看，有保卫功能、扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能结构的角度，将政府职能区分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。 从管理过程的角度看，政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性，如决策性功能、执行性功能、控制性功能、辅助性功能等。在这里，我们主要从前两个角度加以考察，这样能够更好地理解政府扮演的社会角色。
（二）行政职能的历史演进自从政府登上历史舞台后，行政职能随社会发展不断拓展自己的内容和范围，呈现出动态发展的过程。古代社会政府职能简单且具综合性，历史上，各国行政官吏主要做三件事情，一是收税，二是组织军队，三是维持皇（王）权机构日常运转。在相对发达的国家，官吏们还有限地负责维持地方治安，处理民事纠纷，监督官方意识形态的传播（包括教育管理）。相比较而言，古代东方社会政府的经济职能要相对发达一些。古代东方社会大都是以村社为组织形式的农耕型经济。我们知道，水利是农业的命脉，农业生产离不开水利，需要兴建、管理水利工程，而分散的小生产者无论是在人力、财力和物力上，都无法承担这项任务，这就需要皇（王）权的力量，运用国家的权威，集中社会资源，统一组织和管理全国的水利灌溉事业和其它公共工程，如中国古代建造的都江堰、大运河等水利工程都是依靠国家力量组织和修建的。在古代埃及、印度还设有专门维护水利的“护渠官”，而西方古代的政府职能中则无此项经济职能。经济职能反过来又强化了政治上的中央集权，政府社会管理的权力和动员社会的力量也比较强大。与东方政府不同，古代西方政府由于受到社会和公民（古希腊）或地方的制约而一直很有限，因而政府的社会动员能力和政治强制力不如东方专制政府。但是与东方政府相比，西方政府的社会服务职能较为突出。从古希腊、罗马、中世纪直到封建专制时代，西方政府用于公共服务设施和支付年金（只限于贵族阶级内部）等社会服务项目的开支是巨大的。 但是总体上讲，古代政府的职能尚未分化，统治职能和社会管理职能处于一种浑然一体的状态，管理手段也比较单调。这与当时社会生产力发展水平不高，自然经济中人际间社会交往不多，公共事务简单等状况是直接相关的。
工业化是推动政府职能的不断丰富和发展的直接动力。同古代相比，现代社会的政府职能已大大丰富，涉及社会生活方方面面。它的显着特点是公共事务的外延大大深化了公共事务的内涵，随着行政职能的分化又进一步推动外延的拓展。政府职能的扩展既是一种世界现象，也是历史的必然。新的生产力出现带来新问题、新领域、新行业、新需求；分工的精细化给人们带来的社会角色意识；全社会实践理性水平及公民对权利与义务的认识程度；信息的数量和传播范围；……“这些变化既大大提高了为解决新问题而协调社会行动的需要，又大大增加了社会成员扩大政治参与和广泛表达政治要求的可能性。” 不难理解，正是社会生产力水平的极大提高，导致了这些变量的变化，使行政职能的具体内容大大丰富起来，这也是一个社会不断发展和有序运转所不可缺少的因素。工业社会中政府职能的迅速膨胀，可从各国政府公共支出的猛增中得到说明。1930以前，世界各国公共支出的相对规模上升比较缓慢，以后开始加快。从20世纪以来，无论是绝对额还是占国民生产总值的比重，都呈上升态势。有关统计资料表明，英国1890年的公共支出为2.8亿英镑，1995年已经达到2927亿英镑；而美国的公共支出由1890年的8亿美元上升到1995年的15907亿美元。德国经济学家瓦格纳在一百多年前就提出随着工业化的到来，政府职能将呈现为极度扩张的趋势，以后的实践验证了他的预言，被称之为“瓦格纳定理”。
（三）政府基本职能。
国内外关于政府职能的理论纷繁多样。有的侧重于政治学视角的界定，有的主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其1997年的世界发展报告中将每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任，大体上反映了现代政府所行使的职能，这就是：
（1）确定法律基础；
（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；
（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；
（4）保护弱势群体；
（5）保护环境。
从理论研究的角度讲，迄今为止，革命导师马克思、恩格斯对政府作用所作的科学论述，仍然是我们理解政府职能的基础并起着重要的指导意义。恩格斯指出，“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“政府统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。” 据此，政府的基本职能从宏观上划分为两个方面，即政治职能和社会职能，前者体现了政府职能的阶级性，后者体现了政府职能的社会性。但是也应看到，由于马克思、恩格斯所处的时代中阶级矛盾尖锐，无产阶级面临的主要任务是夺取政权。加之当时政府的社会职能十分有限，革命导师更强调政府的阶级统治职能而非社会职能，同时对政府社会职能的论述也比较简单。
在政府职能极大拓展的当代社会，政府的社会职能进一步分化为相对独立的不同领域，以此为基础，政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职能和一般社会职能。
1．政治职能政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。除了传统上的对外防御外敌入侵，保卫国家的独立和主权，对内镇压被统治阶级反抗，保护公民的生命、财产安全，维护政治秩序和社会秩序，以及组织军事力量的保卫职能、镇压职能、军事职能等职能外，现代社会中政府还有着更为广泛的政治职能。
首先，保护产权。保护产权是政府的首要职能。所谓“产权”，不仅仅局限于生产资料所有权，也不同于法律意义上的财产权，而是一个具有更广泛意义的概念。产权是对各种权利的一种总称，指在不同财产所有权（广义的财产权，包括知识产权、劳动力所有权等）之间对各自权利与义务之间的进一步划分与界定，其实质是向社会上一切合法利益集团与个人提供利益保障。 从最一般的意义上讲，产权是权利主体与权利对象之间形成的权利关系，具体包括权利主体对权利对象所拥有的使用权、转让权和享用权。排他性、可转让性是衡量产权是否完整的标准。界定产权的核心问题是人与人之间权利与责任的划分。在市场经济条件下，明确界定产权是市场机制有效运作的首要前提。“如果没有这种权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。” 产权界定得越清楚，每个行为主体的责、权、利就越明确。政府是掌握国家公共权力的公共管理机关，唯有它才有能力借助其权威性地位和拥有的强制性手段界定和维护产权。一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定的领域，以尽可能地减少交易费用。在产权明确界定的领域，公民的利益能够得到有效保护，市场能够使资源得到最优配置。早在18世纪，洛克就提出国家的职责是保护产权的思想，他在其自然法和社会契约理论中强调指出，人们建立国家的“重大的和主要的目的，是保护他们的财产。” 财产权是人的最基本的权利，保护财产权是国家的根本职能。不过，在现代社会中，政府界定和保护产权职责的内涵有了扩展，包含着与社会要求相一致的更为丰富的内容。
其次，制定公共政策。传统理论将政府看作被动执行政策的观点早已不合时宜。在现代社会，政府广泛介入社会生活诸领域并发挥积极作用，政府作为公共政策制定者的角色日益明显。政府通过制定政治、经济、文化和社会政策为社会发展选择目标，引导社会健康有序和协调发展；运用政策调整各种社会关系，使之有利于社会发展的目标。
再次，调节各种利益关系。在某种意义上，社会就是人们为实现自身利益而相互协作的结合体。社会的发展必然要产生人们之间、行业之间、地区之间的利益分化，形成不同的利益群体、阶层和集团，随之而来的利益矛盾和利益冲突在所难免。政府管理在一定程度上讲，就是通过各种手段调节利益矛盾和冲突，维护正义、秩序和稳定的过程。政府作为利益的调节者，其主要职责就是运用政策手段协调各种利益矛盾，在政策制定中尽可能平衡整体利益、局部利益和个人利益，即兼顾国家、集体和个人的利益，使三种利益之间能够协调和统一。当然，由于不可排除的阶级属性，使得政府在利益协调中始终是以经济上占统治地位的阶级的利益为基础进行利益协调的。
2．经济职能随着经济在社会发展中的地位日益重要，经济职能已分化为一项独立的职能并居于政府职能的核心地位。现代社会，政府的经济职能已从农业社会中的财政活动（税收及开支）扩展到管理经济，引导国民经济持续、稳定和协调发展。由于国民经济划分为微观和宏观两个领域，政府的经济职能也分为对微观经济的管理和对宏观经济的管理。微观经济高效率，宏观经济稳定是政府管理经济的目标。
微观经济是以经济个体为主体进行的经济活动，由于经济个体的行为主要以追求自身利益为目标，是在市场的自发调节下进行的自主决策，如果没有一定的限制，追求个人利益的行为就有可能带来损害他人和社会利益的结果。对此宏观调控是管不到的，这就需要政府运用强有力的法律和制度对微观经济进行管理，以保证微观经济有秩序地运行，促进微观经济的发展。政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下几方面：
（1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。当人们在谈论市场经济的效率和功能时，实际暗含着一个前提，即在市场之外有一个精致的制度体系来保证市场机制的发挥。自愿交易不会发生在“制度真空”中，市场经济也不能离开由国家维持的有效的法律、法规和制度而存在。现代经济社会也是政治社会，离开政治体系为其制定的游戏规则和经济活动框架，市场机制就不能有效发挥作用，经济体制也就无法正常运行。为此，政府要为诸如合同的执行，为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权等提供标准，并通过国家的强制力来保障实施。
（2）价格管制。在市场经济条件下，虽然大部分商品的价格由供求关系所决定，但是市场自发调节的价格又有盲目性，对经济不一定最有利，也不一定符合社会的长远利益。例如当农产品过剩时，农产品的价格会大幅度下降，这种下降会抑制农业生产。政府通过支持价格或对有些商品实行最高限价，对那些关系到国计民生的物品（如粮食、棉花、石油等战略物资）进行价格管制。为防止盲目和过剩生产，预防伤及全民利益的事情发生，其价格则由政府依据一定规则来制定。比如在美国，交通运输、银行保险、能源和农业部门的价格就是由独立管制机构根据规范化的定价方法来制定的。
（3）维护公平的竞争秩序。市场功能的发挥程度，取决于市场的竞争程度。但是市场主体间的竞争并不总能持续地进行，不受限制的竞争有可能会导致对竞争的破坏。竞争者有可能会由于兼并形成对市场的垄断，或就生产、价格、销售条件等的串谋和协议而结束竞争，以及价格歧视、欺诈行为等，因此需要政府干预以确保竞争的真正实现。政府通过制定包括公平交易与价格仲裁法、证券交易法、公司法、反垄断法和消费者保护措施，以及运用保护和扶持中小企业的政策措施，如提供贷款、银行担保、筹集资金等来维护和增进市场竞争。为了防止少数巨型公司和企业集团相互勾结起来操纵市场，秘密分配市场份额，政府必须采取强硬的手段，运用公共权力予以法律制裁，以保证公平竞争的秩序。
（4）质量管制。在市场经济条件下，对于商品的质量必须有严格的规定，以防止假冒伪劣商品的出现。诸如出售的药品必须经过药品管理部门的批准，肉类必须符合国家的质检标准，各种车辆必须符合交通管理部门的安全条例等等。政府通过质量管制，以保证人们的生命、健康和财产安全。
宏观经济管理的重点是在经济目标的实现上，是指政府运用公共权力对经济运行进行调控，以保持宏观经济的持续、稳定、健康的发展，实现高增长、高就业和低通涨的经济目标。宏观经济的稳定是整个国民经济正常运行的基本前提，而市场自发运行总是以商业周期的波动、繁荣和衰落交替出现为特征的。不可避免的经济波动和失衡，将损害每个人的利益，因此需要代表公共利益的政府运用经济政策对市场经济的宏观运行进行间接调控，以及为经济的发展提供良好的基础。政府的宏观经济管理职能主要包括：
（1）财政政策。财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化调控宏观经济，使政府的经济目标得以实现的经济政策。在实践中，财政政策之于市场波动的关系可以用一句话来概括：“逆市场风向而动”。经济过热了，财政政策被用来降温；经济发展速度过缓了，财政政策被用来刺激经济。其发挥作用的机理是，密切关注社会总需求的变化，通过调节总需求和总供给的关系实现经济总量的平衡。
财政政策包括两大基本部分：税收和政府开支。财政政策发挥作用的基本支点是累进税制度和社会保障制度两大部分，它们构成自动削减经济波动的第一道屏障。累进税抑制宏观经济波动的机制是，当经济过热时，就业充分，个人收入总额绝对增加。这时，累进税制度使得个人缴税部分的增长大幅度高于收入本身的增长，这意味着政府将以更快的速度取走个人可能投入市场消费的货币额，达到抑制总需求的目的。当经济过冷时，社会总需求不足，商品卖不出去，厂商被迫限制生产，劳动者收入下降。这时，累进税制度又使个人缴税部分的下降大幅度高于收入下降的速度，使个人收入的全部或大部分用于购买消费品，从而达到刺激总需求的目的。社会保障制度调节总供给与总需求关系的作用机理是，当一个人获得一份工作有工资收入时，拥有购买生活必需品和消费品的货币，个人收入与宏观经济运行处于偶合状态。一旦出现经济衰退，工厂大量裁员，众多失业者形成的失业大军将剧烈减少本来就不足的有效需求。这时，失业救济制度“自动”发挥作用：失业者能够领到一份救济金，既不致使劳动者陷入经济上的绝境，同时又在宏观经济总量上增加了一块有效需求。当经济开始复苏时，社会总需求增加，厂商开足马力生产，劳动者纷纷找到各自的工作岗位，政府支付的失业救济金便自动停发，从而抽调一部分总需求，给日趋热化的宏观经济送去一阵“凉风”。此外，政府还可通过举办公共工程、相机调节税种等随动调节的制度安排抑制或刺激总需求。
调控宏观经济已成为现代政府的一项重要经济职责，财政政策也因其见效快而经常成为各国政府优先考虑和使用的政策手段。不过，财政政策的运用也是有代价的。西方国家的经济实践表明，过度依靠财政政策会带来许多副作用，比如，政府在经济萧条中不得不接管涉及国计民生的若干公共设施，而企业收归国有往往使企业摆脱了市场竞争法则，降低了整个市场高效率配置资源的功能；高失业救济金既加重了政府的负担，助长了人们对政府的依赖，也不利于效率的提高。因此，财政政策干预经济的强度、深度以及具体形式的选择又是一个需要谨慎对待的问题，其总的原则应当是“少管为好”、“尽可能市场，必要时政府”。
（2）货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策。随着市场经济的日益活跃、成熟，国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调控宏观经济运行状态的得力手段。我们知道，货币是交易的媒介，是商品经济和市场经济的“血液”，相对于特定时空范围内商品和劳务的价格水准、流通速度、总交易量三项因素，货币供应量应当有一个确定的、健康的数额。高于这个数额值域，将导致过多的货币追逐过少的商品，造成通货膨胀；低于这个数额，将使货币这一特殊商品的价格——利率上升，利率上升抬高投资成本，较高的投资成本必然降低投资者对利润的预期而削减投资，投资减少对经济带来的后果则是经济增长停滞，新增就业机会减少。不难看出，控制货币供应的“水龙头”，控制银根，是一个涉及所有人利益的公共管理职能，它应该、也必须而且也只能由政府来承担。
货币政策发挥作用的主要政策工具有：
（1）法定准备金。中央银行作为政府主管货币发行业务的行政机构，有权为所有商业银行规定（法定）准备金，或者说，规定商业银行的备付金在存款总量当中的比例。
（2）贴现率。中央银行必须经常地与商业银行展开金融业务，及时地吸纳或吐出货币，使投入市场流通的货币量或者增加、或者减少。
（3）公开市场业务。政府出售或回收债券。
上述政策工具的使用会带来增加或减少货币量的神奇结果。其作用机理是，当经济高涨，需求旺盛，中央政府提高法定准备金、提高贴现率，以及向商业银行发放债券。提高法定准备金和贴现率，意味商业银行可用于贷款的数量减少，当货币量普遍减少时，根据市场供求关系，利率将会上升。利率上升一方面会抑制投资，另一方面会把更多家庭节余的货币吸入商业银行。两者共同作用，使过热的投资和消费水平随之降温，通货膨胀趋缓。中央银行通过商业银行发放债券，使货币回笼，也起到减少货币在市场上的流量的作用。需要指出的是，中央政府控制银根的方式远不如此简单，其具体工作过程有极为严格的行政技术要求。
与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些，政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效率。加之货币政策操作中行政成本很低，无须一个庞大的行政机构来支撑，因而是一种最理想的干预市场方式，受到现代发达国家政府的广泛重视。但也正因其更具间接性，货币政策不具有财政政策那样“立竿见影”的效果，它具有滞后效应。国家紧缩银根或放松银根是基于对市场趋势的预测，经济事实和经济趋势不会自己说话，人们只能通过观察经济数据的变化来推测市场态势，一般来讲，推测通货膨胀率需要至少以一个月为一个时间单位，而等待一个明确的货币政策结果出现往往需要半年左右时间（各国经济显现货币政策的时间长短不一，正常状态下一般不少于一个季度）。因此，人们不能在实现短期经济目标的时候，过分指望货币政策会很快发挥作用。调控市场的货币政策必须与其它调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。但总的原则应当是：“尽可能货币政策，必要时财政政策”。
（3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决，尽管市场可以推进技术进步使高新技术产业化，使产业升级换代，实现产业的调整和优化，但这些都需要在科学的产业政策的引导下进行。市场本身不能自发产生产业政策，需要政府制定和实施产业政策。产业政策的作用在于能够对供给结构的变化发挥迅速的调解作用和引导作用，使供给结构能够保持合理并同需求结构相适应。具体讲，一国政府可以依据世界经济发展趋势和本国经济发展目标，制定相应的产业政策，确定支持哪些产业，限制哪些产业，来扶持主导产业快速发展，以促进产业结构的合理化，实现资源的合理有效配置，并引导企业调整产业结构，提高经济效益。
（4）提供经济基础设施。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。基础科学研究由于可以增加全社会的知识存量，带来技术进步和技术创新，使各种生产活动能共同受益。众所周知，科学研究对人类的发展至关重要，新的科学理论的提出往往导致重大的技术发明的出现，推动人类的巨大进步，人类历史上出现的四次重大技术革命，都是以科学理论的重大突破为前提。基础科学研究又包括了极大的风险，失败的幽灵紧随着科学发现的每一个环节，人类向未知世界的挑战极为艰辛。然而科学研究的创造性成果为人类带来的福祉却不仅永远不会、而且也不可能得到足额补偿。科学研究出成果的周期比较长，也不易用保护技术专利的措施来对待，它们“不适合市场机制，而且只有当每个人都被迫承担一定成本时才能被生产出来”。因而基础科学研究应该按照公共产品的方式来加以组织生产，由国家出资，政府负责组织。
市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统由于是服务于社会，属于公共产品，其生产过程也称为公共工程。但是由于脱离市场约束而缺乏竞争，公共工程的兴建采取政府行为比私人行为缺乏效率，市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统也可以引入市场方式提供，由私人公司出资和建造，并向使用者收费。但是这并不意味政府放手不管，鉴于这类设施生产过程本身涉及面广，需要组织、规划和协调，因此至少应由政府组织与规划，以节约社会成本，避免资源浪费。
3．文化职能。文化职能指政府指导和管理文化事业的职能。它是政府管理最古老、最重要的职能之一，与社会的意识形态、价值观和精神文明状况相联系，在不同时代和不同国家有着不同的内容。文化职能是政府通过制定和实施各项文化政策加以实现的，其核心在于政府通过对文化事业的的管理，维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。与国家用强制性的方式维护自己的统治地位相比，意识形态以软的方式影响人们的思想，以达到对社会的控制。政府维护对社会思想的统治是通过政治社会化来实现的。政治社会化就是形成、维护和改变社会成员的态度、信仰和感情的过程。政府的教育行政部门、文化管理部门等职能部门就是负责管理执行社会化的机构，并通过家庭、学校、大众传播工具和政府组织等具体机构履行这一职能。比如教育行政部门通过对教学内容的审查，培养未成年公民对国家和民族的认同意识；通过对教学内容的规定，培养公民良好的道德品行和强烈的社会责任感。一个公民对国家和民族的心理认同意识，来源于各种形式的早期教育，这关乎一个国家政治统一、民族团结的社会心理基础，如果一个政府的公共教育政策甚至不能加强公民对自己祖国和民族的认同感和凝聚力，就是公共教育政策的最大失败。
此外，政府的文化职能还包括在全社会支持、鼓励、引导和提倡反映人类进步文明的积极的价值取向（如进取精神、社会责任感、自尊自爱等）、伦理道德（如公共道德等）、行为模式和健康的生活方式等等，防止和制止那些不健康的、有害于社会公共环境氛围的劣性文化现象的出现和蔓延，净化社会空气，促进社会精神文明的发展。
4．社会职能。指政府承担的社会服务和社会保障职能。它是政府管理中内容最为广泛、丰富的一项基本职能，凡致力于改善、保证人民物质文化生活、体现人道主义思想的各类事务，都在社会职能的范围内。现代社会中政府职能的极大扩张也主要是社会职能的拓展。政府社会职能的内容主要有以下方面：
（1）提供社会保障。在财政政策中，社会保障制度“逆市场风向而行”，自动关闭和开启，发挥着刺激或抑制需求，从而间接影响着宏观经济的作用。与此同时，社会保障又是对公民基本生存权利和基本生活条件的保障，这是政府的公共伦理要求，追求的是社会公平，因而又属于政府的社会职能。
社会保障也称为“社会安全”，是社会对其成员提供一定的经济资助、物质帮助或服务，以保障社会成员基本生活需要得以满足的综合性事业。政府作为公共利益的代表，无疑是社会保障制度的责任主体。政府通过建立社会保障体系，为那些无力竞争或失去竞争能力的社会成员，以及那些基本生活暂时出现困难的社会成员提供种种保护性措施。一个文明的社会必须有健全、完善的社会保障体系，以保证其成员都能享受到最基本的生活资料。
一个较为完善的社会保障体系基本包括四方面内容：一是社会保险体系。这是社会保障体系的核心，它提供的服务是建立在当事人交纳保险费的基础之上。社会保险体系包括退休养老金保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个方面，其中退休养老保险是社会保险的核心。二是社会救济体系。它是对现实贫苦的救济与扶助，是对社会保险体系的补充。凡是没有保险的领域和地方，不管是哪个公民，不管是什幺原因，只要他陷入困境，就应得到政府的救济和帮助。三是社会福利。这是为提高人民的生活水平和生活质量而实行的福利设施和社会服务。四是社会优抚。它是国家对优抚对象提供的带有褒扬和补偿性质的特殊保障。需要指出的是，社会保障是政府基本的社会职责，但是一个国家的社会保障水平的高低应当与该国生产力发展水平以及各方面（企业、政府和个人）的支付承担能力相适应。
（2）人口政策。人口政策与行政管理的相关性主要集中在对一个国家人口数量、质量及其结构的控制，属于公共管理的重要内容之一。人口问题是最直观地体现公利与私利关系的少数几个领域之一。生育权是基本的人权之一，一个家庭生几个孩子表面上是个人的事情，但是人口的数量和质量又对宏观经济和社会发展带来巨大影响：降低或提高人均收入水平；增加或减少社会总需求；社会福利和公共产品供给不足；加剧或缓解人口与自然资源的矛盾影响未来的就业岗位数目和就业率，等等。显然，如果人口数量变化速度超出经济社会发展客观允许的可吸纳程度，不仅会严重恶化宏观经济的运行态势，使市场配置资源功能的发挥受到很大限制，而且带来诸如教育、住房、交通等大量的社会问题，直接影响到人们的生活水平和生活质量。因此，人口问题与公共利益相关。众所周知，符合经济社会协调发展的人口增长率不可能依靠市场机制的自发调节来实现，市场机制也基本上不能对家庭的生育动机产生影响。因此，人口问题只能由政府运用公共权力、依据人口发展规律制定符合国情的人口政策，用政策手段调控人口的增减，并通过相应的职能机构推行实施。调节控制人口符合全社会的共同利益和长远利益。
（3）保护自然环境。自然环境是人类赖以生存的基本条件，在自然环境日益恶化的今天，环境问题已经成为威胁到人类生存的带普遍性的全球性问题，人类从来没有象今天这样深切地意识到环境对人类的重要性。环境问题主要是由社会的经济活动所引起，人类的生产和消费活动会不同程度污染、破坏环境。在农业社会，人与自然环境的矛盾并不突出，随着工业化、城市化的到来，以及科技成果的广泛应用和自然资源的大力开发，出现了日益严重的环境污染，加上人类自身对自然资源不合理的利用以及恣意掠夺，生态破坏问题愈演愈烈。环境的恶化和生态失衡不仅威胁到当代人的生存发展，也影响到子孙后代的生存。
环境问题主要是经济活动中产生的负的外部效应和对自然资源不合理的开发造成的。前已叙及，市场中的经济主体无须为负的外部性带来的损失承担成本，以求利为目的的经济主体在没有限制和制约的情况下，出于成本——收益的考虑，不会有降低和治理污染的动力；在自然资源的开发中，由于资源分布不平衡，对资源的开发利用成本也不相同，“靠山吃山，靠水吃水”、“近水楼台先得月”的俗语，可用以描述原始的资源利用成本与经济利益之间的关系，说明资源分布会带来经济收益的不均衡。在以价格形式来凸现商品生产的比较成本优势的现代市场流通体制的引导下，追求利益的冲动必然会导致对自然资源的掠夺式开发，造成对资源的低效率利用，形成“穷山恶水”的人工自然。在市场不具有自发调节负的外部性和自然资源的合理开发的认识中，环境治理的任务只能依靠政府对自然资源和环境资源采取强制性的保护措施，在合理保护的同时，进行合理开发。
政府保护和治理环境主要是决定环境保护的政策问题，如布局政策，资源开发政策、投资政策、价格政策等，制定环境保护的法规和标准，从宏观上处理好环境与经济的协调发展。政府对环境管理具体涉及三方面内容，一是环境计划管理。主要包括工业、交通污染防治计划、流域污染控制计划、自然环境保护计划和环境科学发展计划等。二是环境质量管理。主要包括组织、制定各种环境质量标准，各类污染物排放标准和环境监察工作、调查和评价环境质量状况以及预测境质量变化趋势等。三是环境技术管理。主要包括确定环境污染和破坏及防治技术路线和技术政策，确定环境科学技术发展方向等。在市场经济体制下，政府治理环境的方式主要是使外部性内部化并运用法律措施和经济手段（如税收和补贴）加以解决。
二、西方国家关于政府职能的理论与实践
在西方，政府职能问题引起人们的广泛关注，以及此后展开的持久不断的争论是在18世纪后期，也就是西方工业化进程起步以后。然而，对政府职能的论述却可以追溯到古希腊的亚里士多德。早在2000多年前，亚里士多德在论及古希腊城邦时就指出，人之所以需要城邦是由于城邦能使人过上优良的生活，只有能够维护公共利益，保证人们过优良生活的政府才是正义的、善的政府。亚里士多德同时列举了政府应履行的一些重要职能：负责市场管理、监护城区公共财产、维护并修理损害的建筑和街道、查察田畴、解决民间纠纷、征收并保存公共财产收益，办理民间契约和法庭判决的注册事务、执行判决、负责城防等，并指出只有具有这些功能，城邦生活才能健康发展。中世纪的著名神学家托马斯·阿奎那认为，国王或者政府的职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”。只有增进公共利益的政府才是正义的政府，否则是非正义的政府。政府要增进公共利益必须履行三个方面的职能：首先是确立所统治的社会的安宁，即建立社会秩序的职能；其次是必须保证不让任何事情来破坏这样所建立起来的安宁，即维持秩序的职能；再次是必须费尽心机继续扩大社会福利，即发展公共利益职能。 不过，古代社会的亚里士多德和阿奎那对政府职能的论述是基于一种传统社会的伦理职能观，以正义与非正义、善与恶为基础和标准，带有浓厚的伦理学烙印，这与以后关于政府在社会中功能定位的角色职能观是有区别的。
近代以后，工业化进程使得商品经济在社会中逐步居于主导地位，在新的经济秩序下，政府的职能及其作用成为突出问题。对于政府应当承担诸如维护社会秩序、保证国家和公民的安全等服务于公共利益的职能，一般没有多大分歧，对于政府职能的纷争主要集中于政府与经济生活的关系，诸种见解和争论以至于持续到今天。西方学者关于政府职能的界定和论述大体可分为“守夜人”的政府职能论、干预主义的政府职能论、以及有选择地干预“市场失败”等三种理论。
（一）、“守夜人”的政府职能论
“守夜人”的政府职能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。300年前，洛克在他的《政府论》中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其它目的”。之后，亚当·斯密于1776年在他发表的《国富论》中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。斯密认为，在这样一种经济秩序中，政府没有必要操心和插手经济生活，如果政府这样做不仅多余，而且十分危险。政府的职能只限于在市场不起作用的地方，以不损害公民利益的方式行使极为有限的必要的管理权。斯密把政府的主要职能归为三项：
（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；
（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；
（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。
亚当·斯密认为，除了这些最低限度的职能外，政府的适当角色就是尽可能地远离经济生活之外。显然，在古典自由主义者那里，政府扮演着社会“守夜人”的角色，即“更夫政府”或“守夜人政府”，政府的职能是为经济发展提供“保护”而非“干预”，因为市场进程自身比政府干预能产生更好的整体效果。斯密的思想在当时得到普遍认可，美国第三任总统杰佛逊的名言“最少管事的政府是最好的政府”是这一思想的典型写照。
斯密“守夜人”的政府职能论的提出有其特定的背景，一是17、18世纪资产阶级革命后建立起的资产阶级专政的国家中，大多数仍然未彻底打碎封建的国家机器，新生产力的代表者资产阶级在行使国家权力中受到封建力量的限制。当时的经济实业界为了摆脱封建制度及其盛行的重商主义对市场经济发展的束缚，一般都举起了自由放任主义的旗帜，要求自主经营业务，限制政府的作用。而斯密的理论则顺应了资产阶级发展经济的要求，为其提供了理论上的支持。二是斯密所处的时代是西方市场经济发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷还未暴露出来，所以“守夜人”的政府理论是当时市场经济不成熟的产物。“守夜人”政府理论的提出导致政府从经济领域中的全面撤退，为市场经济的发育扫清了道路。
“守夜人”政府理论的影响是深远的，“其观点时至今日仍持续产生重要的影响。当前新古典主义和自由主义经济学家都将他的理论作为对其思想产生重大影响的理论来源。”
（二）干预主义的政府职能论政府的“不干涉”，没有约束的自由竞争，并不能总是带来尽如人意的结果。从19世纪中叶起，市场自身的缺陷逐步暴露出来，频频出现的危机最终酿成20世纪初爆发于西方世界的经济危机。经济危机打破了亚当·斯密关于市场万能的神话，人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。
干预主义的政府职能论登台亮相，其思想代表当首推凯恩斯。凯恩斯在他1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中提出，要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。干预主义的政府职能论的一个基本信念是：政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩斯的干预主义理论所开出的医治当时经济危机的“药方”，不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府的标志。政府职能从此从消极保护转向积极干预，美国罗斯福总统实施的“新政”，欧洲世界20世纪30年代后普遍推行的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作的结果。二次大战期间，几乎所有西方发达国家的政府都对经济实行了不同程度的干预，尤其是20世纪50年代以后，许多国家推行国有化，经济计划化以及政府管制等，政府干预经济和社会的措施此起彼伏，政府的职能始终保持着极度扩张的趋势。
对于战后西方政府公共管理职能极度扩张的趋势，我们可以用政府开支的不断增长来衡量，世界银行的一份权威报告认为，西方发达国家政府总支出占GDP的比重，1870年低于10%，1937年仅20%多一点，1980年则超过40%，1995年接近50%。 在1960年——1995年的35年时间中，中央政府支出占GDP的比重在原有的基础上扩大了一倍。 正如1984年英国政治学家理查德·罗斯在其《理解大政府》中称，“在20世纪的发展进程中，政府的活动在规模、范围和形式上都有所扩大。政府已经远远超出了守夜人国家的最小概念界定，成为混合经济的福利国家的核心机构”。他认为，现代政府已深深卷入到社会生活之中，它象一张巨大的保护网，包揽了人们从“摇篮到坟墓”的全部生活过程。
政府干预主义由于其在实践中的成功而在理论上长期占据主导地位，进入20世纪80年代后更趋完善。 1985年，萨缪尔森在《经济学》（1985年第12版）中对政府干预主义作了完整阐述，指出政府在克服市场失效方面要承担的三个具体职能，即效率、公平和稳定。具体讲：（1）政府要承担克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率的职能。（2）政府要承担使收入平等的职能。（3）政府有增加经济稳定的宏观职能。干预主义政府职能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府职能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的政府职能论相对的另一种政府职能理论。
（三）有选择地干预“市场失败”的政府职能论有选择地干预“市场失败”的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯在他的产权理论中提出，只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的结果。这就是著名的科斯定理。据此，科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。公共选择理论认为，“市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”。政府失败包括行政效率低下、费用高昂、机构自我膨胀、财政赤字有增无减、官僚主义和政府“寻租”等等。因此，如果以政府的失败去干预市场的失败，只能是雪上加霜。但是，政府对市场的失败又不能袖手旁观，它还是要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失败之处，信息制约、搭便车者以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的根本性失败。对市场暂时的、偶然的失败，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。著名行政学家沃尔夫的结论是要利用政府去弥补市场缺陷，同时利用市场去克服政府失败。据此，有选择地干预“市场失败”的政府职能论将政府干预经济限制在市场长久失败的范围内，其主要观点是：（1）市场有失灵，政府也有失败。政府的失败既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行；（2）政府只能干预市场的长久性失败，不能干预市场的暂时性失败；（3）政府要利用市场去干预经济。有选择地干预“市场失效”的理论是在西方政府职能持续扩张，导致20世纪60年代后出现经济“滞胀”的情况下，对政府职能的最新认识，它构成当代西方行政改革的主导性理论之一。
上述西方学者关于政府职能的理论，是基于西方国家市场经济产生、发展和完善过程中遇到的问题，对政府职能认识和探索的不断深化过程。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果，其中包含着对政府与市场关系认识的绝对真理的成份。中国目前正致力于建立与社会主义市场经济相适应的行政改革，改革的起点与关键是转变职能，政府职能的定位、职能的结构和职能的方式是核心的问题。西方学者的政府职能理论，对我们有着重要的借鉴和启示意义。
三、中国政府职能转变的内容和途径
（一）政府职能转变的涵义政府的基本职能是对政府在社会系统中的职责、作用及其内在结构的认识，政府职能转变则是对政府职能的动态考察。政府作为社会大系统中的分系统，其职责不是由自己规定的，政府应该管什幺，不应该管什幺，取决于社会变化发展的需要和政府基于对环境的认识之上的自我调节和适应。
政府职能转变指政府职能结构的重心发生的重大变化。所谓职能结构指政府职能的构成及各类职能在政府职能总体中所占的比重和相对地位。政府职能转变意味着：其一，随着时空的变化，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。由于历史传统、经济状况、文化背景、社会价值观、现代化的发展进程等因素的影响和制约，不同国家的政府职能结构往往是不同的。即使同一国家的政府职能结构在不同的历史发展时期也存在着差异。从各国政府职能的演进历史看，传统社会政府职能结构的重心在于政治职能，通过暴力和专政来保证统治阶级的统治地位，因而镇压和暴力统治是政府的主要职能。而当代各国的政府职能体系中，政治职能逐渐弱化，暴力手段在“悄悄地”弱化并处于相对次要的地位，而保持经济发展和提供社会服务的职能趋于加强，经济职能和社会职能居于主要地位。政府职能的这种转变是人类文明发展和社会进步的规律。而且人类文明愈发展，社会愈进步，政府的社会公共管理职能会愈加强。其二，在政府职能结构的重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动，收缩或扩张。这是政府为适应不同时期社会环境对政府职能重心的不同要求而作出的整体性结构调整。如前所述，传统社会中政府的社会职能简单且具综合性，主要是有限地调节社会纷争和灾后救济等，而现代社会中政府的社会职能极大扩展，出现了传统社会中不曾有的或不显得重要的社会公共事务，如人口、环境和社会保障等。其三，政府职能重心变化必然会引起职能行使方式的变化。职能方式是实现政府职能所采取的手段，而不是政府职能本身。但是手段是实现职能的保证。与职能的要求要相吻合，职能重心发生变化，职能行使的方式也会随之调整。比如，传统社会政府对社会事务的管理方式是政治性、行政性和直接性的，到了现代社会，政府对社会事务的管理则是采取经济性、法律性、间接性的方式。
需要指出的是，任何历史阶段，任何性质国家的政府，其基本职能均涵盖政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面，政府职能转变，职能重心从某个职能转向另一个职能，并不意味其它职能的消失和不重要，处于职能体系重心地位的职能既不能取代其它职能，也不等于全部职能。其它处于职能结构非重心地位的职能，虽退居次要位置，但仍然与处于职能结构重心地位的职能是一个不可分割的整体，围绕处于重心地位的职能发挥作用。它们之间相互联系，相互渗透，一起构成职能体系，共同行使其职责，而不是这些职能退出历史舞台。比如，政府职能重心转向经济建设后，政治职能就主要转向调节好社会各种利益矛盾，维护政治安定，为经济发展争取稳定、良好的政治环境。
（二）中国政府职能转变的必然性
1978年党的十一届三中全会的召开标志中国进入一个新的历史时代。中国政府的职能转变由此拉开序幕。改革开放以来，中国政府职能是在两个层面上发生转变 。从1978年到1982年中共十二大，党和国家实现了指导思想和方针政策的转移，党和国家的工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，现代化建设开始成为“最大的政治”。多年来被人为扩大的专政、镇压职能得到控制，国家的社会管理和经济建设职能很快得以扩展。这意味着政府职能实现从政治职能为重心转向以经济职能为重心的第一重转变，在此基础上，经济体制改革得以展开。80年代中期以来，随着我国经济体制改革的深入，尤其是党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标后，我国的经济体制开始发生根本性转变。经济基础的这一重大变化必然要求包括行政体制在内的上层建筑进行适应性调整，变革计划经济体制下高度集权的政府经济管理体制，调整和转变政府行政职能的政府体制改革被推向改革的前台。正如十四大报告中指出的那样，如果不在政府职能转变这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。由此促动了第二重意义上的政府职能转变，即政府的经济职能从计划经济取向向市场经济取向转变。这重意义上的政府职能转变成为推进政府机构改革和行政体制改革，进而推进更深层次的政治体制改革的起点。显然，我国政府职能转变是经济体制改革的必然要求。
我国原有的计划经济体制是建国初期在资金短缺的发展经济中，为建立一个完整的重工业体系的特定国情下所作出的制度安排。其基本特征是国家掌握着全部社会资源的分配权，并采取直接的行政手段管理经济事务和社会事务。政府居于全社会生产指挥中心，垄断了生产、流通、交换和分配的各个领域，并附之以指令性计划、一平二调，统收统支等制度措施指挥企业的生产经营活动。其结果，企业和各个单位不过是政府的附属物，失去其作为经济组织、社会组织的属性，反过来，企业、事业单位又承担了本应由政府承担的大量社会事务，企业办医院、办学校、并承担了职工生老病死的终身保障。政企不分、政事不分造成政府职能结构的失衡和严重错位，政府不得不以大量的时间与精力忙于给企业下达指令性计划，分指标、分任务、从事搞项目、分钱分物的直接管理和微观管理，使政府管了许多管不了，也管不好的事，其结果是“种了别人的田，荒了自家的地”，也导致政府机构中管理经济事务和社会事务的部门特别臃肿，管理队伍特别庞大。如中央政府即国务院的管理部门，从1956年的81个单位，发展到1981年的100个单位，其中大部分从事经济和社会事务的直接管理。庞大的政府管理部门带来管理上的困难，机构多、职能乱、冗员多、相互推诿、相互扯皮等弊端又加大了政府运作的成本，损害了政府的效率。因此，按照市场经济的要求转变政府的经济职能，加强社会服务职能，调整政府的职能结构，理顺职能关系，是建立符合市场经济体制的行政管理体制的前提。
（三）中国政府职能转变的内容在我国建立社会主义市场经济的背景下，政府的职能重心、职能方式和职能关系发生了根本性变化。政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理职能以及重阶级斗争轻经济建设转向以经济建设为中心。这是在总结我国社会主义建设经验教训的基础上，对社会主义本质认识的进一步深化而实现的理论与实践升华的结果。以经济建设为中心意味着政府职能重心转向为市场运行、为经济发展提供政策环境、制度环境、基础设施环境方面，履行好公共管理与公共服务职责。因而，中国政府职能转变主要是围绕政府与市场关系这一轴心展开和确立的。首先，政府作为公共产品的提供者，要为市场发育、运行创设公共基础设施条件，为经济发展营造必不可少的良好的硬环境。其次，作为制度的供给者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及包括政府效率在内的软环境。第三，作为宏观经济的调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调地发展。概言之，政府的经济职能要转变，社会职能要加强，服务职能要强化。正如党的十四大报告中指出的“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。这也是我国政府职能转变的目标。
与政府职能重心的转移相应，政府职能方式、方法上也发生了转变，这就是从旧体制下的直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企分开，政事分开，将企业的自主经营权还给企业；从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。所谓经济手段是指政府按照客观经济规律的要求，应用价格、财政、税收信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。所谓法律手段，是政府通过行政立法和行政司法活动，借助国家强制性的法律、法规来规范管理经济生活。
政府职能重心和职能方式转变要通过职能关系调节的途径来实现，这是实现政府职能转变的关键环节。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行事，以及管理主体的职责权限的划分问题，涉及到职责、权限、结构等。结合我国职能转变的实际，在职能关系调整中，政府与社会的关系、中央与地方的关系、政企关系、政府内部各职能部门的关系是着重要解决好的问题，也是难点问题。其总的要求是：清理职能、调整结构；下放权力，理顺关系；微观放开搞活，宏观调控服务。
首先，要理顺中央和地方、上级与下级的关系。其基本的方向是权力下放。权力是职能的保证，职能是权力的落实。旧体制下权力格局的特征是各种管理权限主要集中在中央、上级，形成头重脚轻的职能构架。一方面，地方与下级没有自主权，其积极性难以发挥，另一方面，中央集宏观与微观管理于一身，不仅陷入繁重的微观事务而削弱了宏观调控的职能，也因信息易失真、不及时带来决策失误。理顺中央和地方、上级和下级职能关系的原则是既要维护中央的权威，保持政令统一，又要充分调动地方的积极性，使之有因地制宜地解决问题的自主权。此外，在政府与社会的权力关系中，要把属于社会的权力还给社会，国家和政府对社会集中、全面控制的范围缩小了，“体制外”的空间增大了，才有助于推进公民社会的发展。
其次，理顺政企关系。这是政府职能转变的核心问题，也是难度最大的问题。政企不分有其存在的深刻原因，这就是原有的国有制经济关系和利益结构。在单一的国有制形式下，政府作为国有资本财产所有者的代表（委托人），它赋有监督资产的使用和处置，防止经营者和劳动者（代理人）损害资本利益的行为发生，保证资本增殖的使命，而不能对企业撒手不管，否则就是失职。但是政府管企业又会导致权力滥用和低效率发生。建立社会主义市场经济体制要解决政企分开问题，政府不再管企业，使企业真正成为按市场法则的硬性预算约束，而不是靠外在的政府的软约束运转。政企分开的关键性前提是政府不再是所有权主体，至少不再是大多数企业的所有权主体，也就是说，国有制的所有制形式在整个经济中不再为主体，否则所有权虚置的问题不可能从根本上解决。改革国有制形式与公有制为主导并不矛盾。正如十五大报告中指出的，公有制实现形式是多样的，国家可以通过参股、控股的形式在企业决策中起决定性作用，而不必自己去直接经营企业，去抓生产，搞流通，政企不分的问题才能真正解决，政府也才能专注于自己的本职。因此，深化国有企业的改革，培育多种性质的经济成分，也是政府促进自身职能转变的重要职责 。
第三，理顺政府内部各职能部门的关系，合理配置政府职能体系。依据政府职能重心转变的要求，对职能进行分解与分析，明确各自的职责与分工，克服职能不清、职能交叉、人浮于事、推诿扯皮的弊端。
（四）政府职能转变的制约因素应当说，改革以来经过多年理论与实践的探索，中国政府职能转变的基本方向是明确的，转变的目标、要求及意义在理论上也是清晰的，但是职能转变本身是不能直接操作的，要通过一系列制度改革和具体措施加以落实，比如行政审批制度的改革，政府组织结构的改革等。政府职能转变在实践上的操作与进展也远不如理论上那幺纯粹规范和来得快。政府职能转变同时又是一个系统工程，涉及其它诸多领域和方方面面的配套改革，其进程、力度要受制于政府系统内部与外部的许多因素，因而理想目标的实现不可能一步到位。
首先，政府职能转变与市场经济的发展相互促动。中国的市场经济是在空白基础上起步的，经过多年努力，社会主义市场经济体制的框架已基本建立起来，但是仍与成熟的市场经济体制的要求相差很远。尽管商品市场发展很快，但生产要素市场如劳动力市场、企业家市场、技术市场、资本市场等发育迟缓、残缺不全，处于半市场、半行政的运行状态。在市场仍无法起作用的地方，政府不得不发挥替代作用，以弥补市场不健全的缺陷。因此中国的市场经济是一个渐进发育过程，政府职能转变也是一个渐进过程，在传统的计划经济体制得到彻底改造和社会主义市场经济体制完全建立起来之前，政府职能转变不可能按照理想的目标去操作，也不可能真正到位。但是这并不意味着政府职能转变处于消极被动地位，只能跟随经济体制的改革亦步亦趋，恰恰相反，政府职能转变在经济体制改革中居于关键性地位。
中国的具体国情决定了中国市场经济体制的建立不是自发形成，而是要在政府的主导和推动下进行，因此，培育市场是政府的一项重要的特殊职责。培育市场体制就是要培育主体和市场体系，减少政府对企业的行政干预、设关设卡和不必要的审批事项；转变旧的行为方式，为维护市场秩序，保证市场竞争中的公平交易和优胜劣汰机制发挥好监管作用；提高自身效率，降低企业的运作成本，以各种手段发育市场等等。有鉴于此，深化市场经济体制改革，关键不在于企业和普通民众能否适应市场经济下的新角色，而在于政府能否尽快从旧体制下的职能模式中走出来，转向为市场经济的运行提供政策环境、制度环境、基础设施环境，履行好公共管理和公共服务的职责，反过来推进市场经济体制的发展。
其次，政府职能转变要受观念、利益和旧的行为方式的制约。在中国传统文化价值观念中，封建文化根深蒂固，等级观念、官本位意识比较浓厚，而与市场经济要求相适应的服务观念、法制观念比较淡薄。加之长期以来，行政人员习惯于计划体制下的一套下计划、下指令管理方式，政府职能方式要从支配型向社会管理和社会服务型的转变，需要克服文化价值观念的障碍。另外，按照公共选择理论，政府公职人员并非天然的公仆，他们也有追求自身利益最大化的倾向，政府部门也有自身的特殊利益，这样，政府部门手中的权力常常成为获取个人利益、部门利益的资本，以致为寻租、设租的腐败行为提供便利。政企分开，政府权力下放，意味着政府一些实权部门既得利益丧失，权钱交易的纽带也被割断，因而不可避免地会受到来自政府内部各方面的阻力。比如在政府行政审批制度的改革中，一些部门不愿放弃手中握有的审批权，采取将原有的审批权分拆为多项，再砍掉那些无关紧要的事项；而“上有政策，下有对策”也常常使中央的改革政策难以顺利推行。
总之，中国改革的渐进性特征决定了政府职能转变不是一蹴而就的，涉及权力、机构、利益、体制方方面面的问题，需要各个方面的协同作战。但是，中央所确立的行政体制改革的方向是明确的，只要我们按照这个方向坚定不移地走下去，一定会达到改革所设定的目标。
学习要求：
1,理解行政职能的概念、特征及其基本内容。
2,了解西方关于国家行政职能的演变及趋势。
3,中国政府职能转变的内容和途径。
学习重点：
1、行政职能的概念和基本内容。
2、中国政府职能转变的内容、关键与制约因素
一、行政职能的基本内容
（一）行政职能的概念及构成行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在于回答政府“应该做什幺”、“不应该做什幺”的问题。
行政职能可以从不同的角度去考察，从政府职责的领域看，有政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等；从政府职责所起作用的属性看，有保卫功能、扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能结构的角度，将政府职能区分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。 从管理过程的角度看，政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性，如决策性功能、执行性功能、控制性功能、辅助性功能等。在这里，我们主要从前两个角度加以考察，这样能够更好地理解政府扮演的社会角色。
（二）行政职能的历史演进自从政府登上历史舞台后，行政职能随社会发展不断拓展自己的内容和范围，呈现出动态发展的过程。古代社会政府职能简单且具综合性，历史上，各国行政官吏主要做三件事情，一是收税，二是组织军队，三是维持皇（王）权机构日常运转。在相对发达的国家，官吏们还有限地负责维持地方治安，处理民事纠纷，监督官方意识形态的传播（包括教育管理）。相比较而言，古代东方社会政府的经济职能要相对发达一些。古代东方社会大都是以村社为组织形式的农耕型经济。我们知道，水利是农业的命脉，农业生产离不开水利，需要兴建、管理水利工程，而分散的小生产者无论是在人力、财力和物力上，都无法承担这项任务，这就需要皇（王）权的力量，运用国家的权威，集中社会资源，统一组织和管理全国的水利灌溉事业和其它公共工程，如中国古代建造的都江堰、大运河等水利工程都是依靠国家力量组织和修建的。在古代埃及、印度还设有专门维护水利的“护渠官”，而西方古代的政府职能中则无此项经济职能。经济职能反过来又强化了政治上的中央集权，政府社会管理的权力和动员社会的力量也比较强大。与东方政府不同，古代西方政府由于受到社会和公民（古希腊）或地方的制约而一直很有限，因而政府的社会动员能力和政治强制力不如东方专制政府。但是与东方政府相比，西方政府的社会服务职能较为突出。从古希腊、罗马、中世纪直到封建专制时代，西方政府用于公共服务设施和支付年金（只限于贵族阶级内部）等社会服务项目的开支是巨大的。 但是总体上讲，古代政府的职能尚未分化，统治职能和社会管理职能处于一种浑然一体的状态，管理手段也比较单调。这与当时社会生产力发展水平不高，自然经济中人际间社会交往不多，公共事务简单等状况是直接相关的。
工业化是推动政府职能的不断丰富和发展的直接动力。同古代相比，现代社会的政府职能已大大丰富，涉及社会生活方方面面。它的显着特点是公共事务的外延大大深化了公共事务的内涵，随着行政职能的分化又进一步推动外延的拓展。政府职能的扩展既是一种世界现象，也是历史的必然。新的生产力出现带来新问题、新领域、新行业、新需求；分工的精细化给人们带来的社会角色意识；全社会实践理性水平及公民对权利与义务的认识程度；信息的数量和传播范围；……“这些变化既大大提高了为解决新问题而协调社会行动的需要，又大大增加了社会成员扩大政治参与和广泛表达政治要求的可能性。” 不难理解，正是社会生产力水平的极大提高，导致了这些变量的变化，使行政职能的具体内容大大丰富起来，这也是一个社会不断发展和有序运转所不可缺少的因素。工业社会中政府职能的迅速膨胀，可从各国政府公共支出的猛增中得到说明。1930以前，世界各国公共支出的相对规模上升比较缓慢，以后开始加快。从20世纪以来，无论是绝对额还是占国民生产总值的比重，都呈上升态势。有关统计资料表明，英国1890年的公共支出为2.8亿英镑，1995年已经达到2927亿英镑；而美国的公共支出由1890年的8亿美元上升到1995年的15907亿美元。德国经济学家瓦格纳在一百多年前就提出随着工业化的到来，政府职能将呈现为极度扩张的趋势，以后的实践验证了他的预言，被称之为“瓦格纳定理”。
（三）政府基本职能。
国内外关于政府职能的理论纷繁多样。有的侧重于政治学视角的界定，有的主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其1997年的世界发展报告中将每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任，大体上反映了现代政府所行使的职能，这就是：
（1）确定法律基础；
（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；
（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；
（4）保护弱势群体；
（5）保护环境。
从理论研究的角度讲，迄今为止，革命导师马克思、恩格斯对政府作用所作的科学论述，仍然是我们理解政府职能的基础并起着重要的指导意义。恩格斯指出，“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“政府统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。” 据此，政府的基本职能从宏观上划分为两个方面，即政治职能和社会职能，前者体现了政府职能的阶级性，后者体现了政府职能的社会性。但是也应看到，由于马克思、恩格斯所处的时代中阶级矛盾尖锐，无产阶级面临的主要任务是夺取政权。加之当时政府的社会职能十分有限，革命导师更强调政府的阶级统治职能而非社会职能，同时对政府社会职能的论述也比较简单。
在政府职能极大拓展的当代社会，政府的社会职能进一步分化为相对独立的不同领域，以此为基础，政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职能和一般社会职能。
1．政治职能政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。除了传统上的对外防御外敌入侵，保卫国家的独立和主权，对内镇压被统治阶级反抗，保护公民的生命、财产安全，维护政治秩序和社会秩序，以及组织军事力量的保卫职能、镇压职能、军事职能等职能外，现代社会中政府还有着更为广泛的政治职能。
首先，保护产权。保护产权是政府的首要职能。所谓“产权”，不仅仅局限于生产资料所有权，也不同于法律意义上的财产权，而是一个具有更广泛意义的概念。产权是对各种权利的一种总称，指在不同财产所有权（广义的财产权，包括知识产权、劳动力所有权等）之间对各自权利与义务之间的进一步划分与界定，其实质是向社会上一切合法利益集团与个人提供利益保障。 从最一般的意义上讲，产权是权利主体与权利对象之间形成的权利关系，具体包括权利主体对权利对象所拥有的使用权、转让权和享用权。排他性、可转让性是衡量产权是否完整的标准。界定产权的核心问题是人与人之间权利与责任的划分。在市场经济条件下，明确界定产权是市场机制有效运作的首要前提。“如果没有这种权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。” 产权界定得越清楚，每个行为主体的责、权、利就越明确。政府是掌握国家公共权力的公共管理机关，唯有它才有能力借助其权威性地位和拥有的强制性手段界定和维护产权。一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定的领域，以尽可能地减少交易费用。在产权明确界定的领域，公民的利益能够得到有效保护，市场能够使资源得到最优配置。早在18世纪，洛克就提出国家的职责是保护产权的思想，他在其自然法和社会契约理论中强调指出，人们建立国家的“重大的和主要的目的，是保护他们的财产。” 财产权是人的最基本的权利，保护财产权是国家的根本职能。不过，在现代社会中，政府界定和保护产权职责的内涵有了扩展，包含着与社会要求相一致的更为丰富的内容。
其次，制定公共政策。传统理论将政府看作被动执行政策的观点早已不合时宜。在现代社会，政府广泛介入社会生活诸领域并发挥积极作用，政府作为公共政策制定者的角色日益明显。政府通过制定政治、经济、文化和社会政策为社会发展选择目标，引导社会健康有序和协调发展；运用政策调整各种社会关系，使之有利于社会发展的目标。
再次，调节各种利益关系。在某种意义上，社会就是人们为实现自身利益而相互协作的结合体。社会的发展必然要产生人们之间、行业之间、地区之间的利益分化，形成不同的利益群体、阶层和集团，随之而来的利益矛盾和利益冲突在所难免。政府管理在一定程度上讲，就是通过各种手段调节利益矛盾和冲突，维护正义、秩序和稳定的过程。政府作为利益的调节者，其主要职责就是运用政策手段协调各种利益矛盾，在政策制定中尽可能平衡整体利益、局部利益和个人利益，即兼顾国家、集体和个人的利益，使三种利益之间能够协调和统一。当然，由于不可排除的阶级属性，使得政府在利益协调中始终是以经济上占统治地位的阶级的利益为基础进行利益协调的。
2．经济职能随着经济在社会发展中的地位日益重要，经济职能已分化为一项独立的职能并居于政府职能的核心地位。现代社会，政府的经济职能已从农业社会中的财政活动（税收及开支）扩展到管理经济，引导国民经济持续、稳定和协调发展。由于国民经济划分为微观和宏观两个领域，政府的经济职能也分为对微观经济的管理和对宏观经济的管理。微观经济高效率，宏观经济稳定是政府管理经济的目标。
微观经济是以经济个体为主体进行的经济活动，由于经济个体的行为主要以追求自身利益为目标，是在市场的自发调节下进行的自主决策，如果没有一定的限制，追求个人利益的行为就有可能带来损害他人和社会利益的结果。对此宏观调控是管不到的，这就需要政府运用强有力的法律和制度对微观经济进行管理，以保证微观经济有秩序地运行，促进微观经济的发展。政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下几方面：
（1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。当人们在谈论市场经济的效率和功能时，实际暗含着一个前提，即在市场之外有一个精致的制度体系来保证市场机制的发挥。自愿交易不会发生在“制度真空”中，市场经济也不能离开由国家维持的有效的法律、法规和制度而存在。现代经济社会也是政治社会，离开政治体系为其制定的游戏规则和经济活动框架，市场机制就不能有效发挥作用，经济体制也就无法正常运行。为此，政府要为诸如合同的执行，为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权等提供标准，并通过国家的强制力来保障实施。
（2）价格管制。在市场经济条件下，虽然大部分商品的价格由供求关系所决定，但是市场自发调节的价格又有盲目性，对经济不一定最有利，也不一定符合社会的长远利益。例如当农产品过剩时，农产品的价格会大幅度下降，这种下降会抑制农业生产。政府通过支持价格或对有些商品实行最高限价，对那些关系到国计民生的物品（如粮食、棉花、石油等战略物资）进行价格管制。为防止盲目和过剩生产，预防伤及全民利益的事情发生，其价格则由政府依据一定规则来制定。比如在美国，交通运输、银行保险、能源和农业部门的价格就是由独立管制机构根据规范化的定价方法来制定的。
（3）维护公平的竞争秩序。市场功能的发挥程度，取决于市场的竞争程度。但是市场主体间的竞争并不总能持续地进行，不受限制的竞争有可能会导致对竞争的破坏。竞争者有可能会由于兼并形成对市场的垄断，或就生产、价格、销售条件等的串谋和协议而结束竞争，以及价格歧视、欺诈行为等，因此需要政府干预以确保竞争的真正实现。政府通过制定包括公平交易与价格仲裁法、证券交易法、公司法、反垄断法和消费者保护措施，以及运用保护和扶持中小企业的政策措施，如提供贷款、银行担保、筹集资金等来维护和增进市场竞争。为了防止少数巨型公司和企业集团相互勾结起来操纵市场，秘密分配市场份额，政府必须采取强硬的手段，运用公共权力予以法律制裁，以保证公平竞争的秩序。
（4）质量管制。在市场经济条件下，对于商品的质量必须有严格的规定，以防止假冒伪劣商品的出现。诸如出售的药品必须经过药品管理部门的批准，肉类必须符合国家的质检标准，各种车辆必须符合交通管理部门的安全条例等等。政府通过质量管制，以保证人们的生命、健康和财产安全。
宏观经济管理的重点是在经济目标的实现上，是指政府运用公共权力对经济运行进行调控，以保持宏观经济的持续、稳定、健康的发展，实现高增长、高就业和低通涨的经济目标。宏观经济的稳定是整个国民经济正常运行的基本前提，而市场自发运行总是以商业周期的波动、繁荣和衰落交替出现为特征的。不可避免的经济波动和失衡，将损害每个人的利益，因此需要代表公共利益的政府运用经济政策对市场经济的宏观运行进行间接调控，以及为经济的发展提供良好的基础。政府的宏观经济管理职能主要包括：
（1）财政政策。财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化调控宏观经济，使政府的经济目标得以实现的经济政策。在实践中，财政政策之于市场波动的关系可以用一句话来概括：“逆市场风向而动”。经济过热了，财政政策被用来降温；经济发展速度过缓了，财政政策被用来刺激经济。其发挥作用的机理是，密切关注社会总需求的变化，通过调节总需求和总供给的关系实现经济总量的平衡。
财政政策包括两大基本部分：税收和政府开支。财政政策发挥作用的基本支点是累进税制度和社会保障制度两大部分，它们构成自动削减经济波动的第一道屏障。累进税抑制宏观经济波动的机制是，当经济过热时，就业充分，个人收入总额绝对增加。这时，累进税制度使得个人缴税部分的增长大幅度高于收入本身的增长，这意味着政府将以更快的速度取走个人可能投入市场消费的货币额，达到抑制总需求的目的。当经济过冷时，社会总需求不足，商品卖不出去，厂商被迫限制生产，劳动者收入下降。这时，累进税制度又使个人缴税部分的下降大幅度高于收入下降的速度，使个人收入的全部或大部分用于购买消费品，从而达到刺激总需求的目的。社会保障制度调节总供给与总需求关系的作用机理是，当一个人获得一份工作有工资收入时，拥有购买生活必需品和消费品的货币，个人收入与宏观经济运行处于偶合状态。一旦出现经济衰退，工厂大量裁员，众多失业者形成的失业大军将剧烈减少本来就不足的有效需求。这时，失业救济制度“自动”发挥作用：失业者能够领到一份救济金，既不致使劳动者陷入经济上的绝境，同时又在宏观经济总量上增加了一块有效需求。当经济开始复苏时，社会总需求增加，厂商开足马力生产，劳动者纷纷找到各自的工作岗位，政府支付的失业救济金便自动停发，从而抽调一部分总需求，给日趋热化的宏观经济送去一阵“凉风”。此外，政府还可通过举办公共工程、相机调节税种等随动调节的制度安排抑制或刺激总需求。
调控宏观经济已成为现代政府的一项重要经济职责，财政政策也因其见效快而经常成为各国政府优先考虑和使用的政策手段。不过，财政政策的运用也是有代价的。西方国家的经济实践表明，过度依靠财政政策会带来许多副作用，比如，政府在经济萧条中不得不接管涉及国计民生的若干公共设施，而企业收归国有往往使企业摆脱了市场竞争法则，降低了整个市场高效率配置资源的功能；高失业救济金既加重了政府的负担，助长了人们对政府的依赖，也不利于效率的提高。因此，财政政策干预经济的强度、深度以及具体形式的选择又是一个需要谨慎对待的问题，其总的原则应当是“少管为好”、“尽可能市场，必要时政府”。
（2）货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策。随着市场经济的日益活跃、成熟，国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调控宏观经济运行状态的得力手段。我们知道，货币是交易的媒介，是商品经济和市场经济的“血液”，相对于特定时空范围内商品和劳务的价格水准、流通速度、总交易量三项因素，货币供应量应当有一个确定的、健康的数额。高于这个数额值域，将导致过多的货币追逐过少的商品，造成通货膨胀；低于这个数额，将使货币这一特殊商品的价格——利率上升，利率上升抬高投资成本，较高的投资成本必然降低投资者对利润的预期而削减投资，投资减少对经济带来的后果则是经济增长停滞，新增就业机会减少。不难看出，控制货币供应的“水龙头”，控制银根，是一个涉及所有人利益的公共管理职能，它应该、也必须而且也只能由政府来承担。
货币政策发挥作用的主要政策工具有：
（1）法定准备金。中央银行作为政府主管货币发行业务的行政机构，有权为所有商业银行规定（法定）准备金，或者说，规定商业银行的备付金在存款总量当中的比例。
（2）贴现率。中央银行必须经常地与商业银行展开金融业务，及时地吸纳或吐出货币，使投入市场流通的货币量或者增加、或者减少。
（3）公开市场业务。政府出售或回收债券。
上述政策工具的使用会带来增加或减少货币量的神奇结果。其作用机理是，当经济高涨，需求旺盛，中央政府提高法定准备金、提高贴现率，以及向商业银行发放债券。提高法定准备金和贴现率，意味商业银行可用于贷款的数量减少，当货币量普遍减少时，根据市场供求关系，利率将会上升。利率上升一方面会抑制投资，另一方面会把更多家庭节余的货币吸入商业银行。两者共同作用，使过热的投资和消费水平随之降温，通货膨胀趋缓。中央银行通过商业银行发放债券，使货币回笼，也起到减少货币在市场上的流量的作用。需要指出的是，中央政府控制银根的方式远不如此简单，其具体工作过程有极为严格的行政技术要求。
与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些，政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效率。加之货币政策操作中行政成本很低，无须一个庞大的行政机构来支撑，因而是一种最理想的干预市场方式，受到现代发达国家政府的广泛重视。但也正因其更具间接性，货币政策不具有财政政策那样“立竿见影”的效果，它具有滞后效应。国家紧缩银根或放松银根是基于对市场趋势的预测，经济事实和经济趋势不会自己说话，人们只能通过观察经济数据的变化来推测市场态势，一般来讲，推测通货膨胀率需要至少以一个月为一个时间单位，而等待一个明确的货币政策结果出现往往需要半年左右时间（各国经济显现货币政策的时间长短不一，正常状态下一般不少于一个季度）。因此，人们不能在实现短期经济目标的时候，过分指望货币政策会很快发挥作用。调控市场的货币政策必须与其它调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。但总的原则应当是：“尽可能货币政策，必要时财政政策”。
（3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决，尽管市场可以推进技术进步使高新技术产业化，使产业升级换代，实现产业的调整和优化，但这些都需要在科学的产业政策的引导下进行。市场本身不能自发产生产业政策，需要政府制定和实施产业政策。产业政策的作用在于能够对供给结构的变化发挥迅速的调解作用和引导作用，使供给结构能够保持合理并同需求结构相适应。具体讲，一国政府可以依据世界经济发展趋势和本国经济发展目标，制定相应的产业政策，确定支持哪些产业，限制哪些产业，来扶持主导产业快速发展，以促进产业结构的合理化，实现资源的合理有效配置，并引导企业调整产业结构，提高经济效益。
（4）提供经济基础设施。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。基础科学研究由于可以增加全社会的知识存量，带来技术进步和技术创新，使各种生产活动能共同受益。众所周知，科学研究对人类的发展至关重要，新的科学理论的提出往往导致重大的技术发明的出现，推动人类的巨大进步，人类历史上出现的四次重大技术革命，都是以科学理论的重大突破为前提。基础科学研究又包括了极大的风险，失败的幽灵紧随着科学发现的每一个环节，人类向未知世界的挑战极为艰辛。然而科学研究的创造性成果为人类带来的福祉却不仅永远不会、而且也不可能得到足额补偿。科学研究出成果的周期比较长，也不易用保护技术专利的措施来对待，它们“不适合市场机制，而且只有当每个人都被迫承担一定成本时才能被生产出来”。因而基础科学研究应该按照公共产品的方式来加以组织生产，由国家出资，政府负责组织。
市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统由于是服务于社会，属于公共产品，其生产过程也称为公共工程。但是由于脱离市场约束而缺乏竞争，公共工程的兴建采取政府行为比私人行为缺乏效率，市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统也可以引入市场方式提供，由私人公司出资和建造，并向使用者收费。但是这并不意味政府放手不管，鉴于这类设施生产过程本身涉及面广，需要组织、规划和协调，因此至少应由政府组织与规划，以节约社会成本，避免资源浪费。
3．文化职能。文化职能指政府指导和管理文化事业的职能。它是政府管理最古老、最重要的职能之一，与社会的意识形态、价值观和精神文明状况相联系，在不同时代和不同国家有着不同的内容。文化职能是政府通过制定和实施各项文化政策加以实现的，其核心在于政府通过对文化事业的的管理，维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。与国家用强制性的方式维护自己的统治地位相比，意识形态以软的方式影响人们的思想，以达到对社会的控制。政府维护对社会思想的统治是通过政治社会化来实现的。政治社会化就是形成、维护和改变社会成员的态度、信仰和感情的过程。政府的教育行政部门、文化管理部门等职能部门就是负责管理执行社会化的机构，并通过家庭、学校、大众传播工具和政府组织等具体机构履行这一职能。比如教育行政部门通过对教学内容的审查，培养未成年公民对国家和民族的认同意识；通过对教学内容的规定，培养公民良好的道德品行和强烈的社会责任感。一个公民对国家和民族的心理认同意识，来源于各种形式的早期教育，这关乎一个国家政治统一、民族团结的社会心理基础，如果一个政府的公共教育政策甚至不能加强公民对自己祖国和民族的认同感和凝聚力，就是公共教育政策的最大失败。
此外，政府的文化职能还包括在全社会支持、鼓励、引导和提倡反映人类进步文明的积极的价值取向（如进取精神、社会责任感、自尊自爱等）、伦理道德（如公共道德等）、行为模式和健康的生活方式等等，防止和制止那些不健康的、有害于社会公共环境氛围的劣性文化现象的出现和蔓延，净化社会空气，促进社会精神文明的发展。
4．社会职能。指政府承担的社会服务和社会保障职能。它是政府管理中内容最为广泛、丰富的一项基本职能，凡致力于改善、保证人民物质文化生活、体现人道主义思想的各类事务，都在社会职能的范围内。现代社会中政府职能的极大扩张也主要是社会职能的拓展。政府社会职能的内容主要有以下方面：
（1）提供社会保障。在财政政策中，社会保障制度“逆市场风向而行”，自动关闭和开启，发挥着刺激或抑制需求，从而间接影响着宏观经济的作用。与此同时，社会保障又是对公民基本生存权利和基本生活条件的保障，这是政府的公共伦理要求，追求的是社会公平，因而又属于政府的社会职能。
社会保障也称为“社会安全”，是社会对其成员提供一定的经济资助、物质帮助或服务，以保障社会成员基本生活需要得以满足的综合性事业。政府作为公共利益的代表，无疑是社会保障制度的责任主体。政府通过建立社会保障体系，为那些无力竞争或失去竞争能力的社会成员，以及那些基本生活暂时出现困难的社会成员提供种种保护性措施。一个文明的社会必须有健全、完善的社会保障体系，以保证其成员都能享受到最基本的生活资料。
一个较为完善的社会保障体系基本包括四方面内容：一是社会保险体系。这是社会保障体系的核心，它提供的服务是建立在当事人交纳保险费的基础之上。社会保险体系包括退休养老金保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个方面，其中退休养老保险是社会保险的核心。二是社会救济体系。它是对现实贫苦的救济与扶助，是对社会保险体系的补充。凡是没有保险的领域和地方，不管是哪个公民，不管是什幺原因，只要他陷入困境，就应得到政府的救济和帮助。三是社会福利。这是为提高人民的生活水平和生活质量而实行的福利设施和社会服务。四是社会优抚。它是国家对优抚对象提供的带有褒扬和补偿性质的特殊保障。需要指出的是，社会保障是政府基本的社会职责，但是一个国家的社会保障水平的高低应当与该国生产力发展水平以及各方面（企业、政府和个人）的支付承担能力相适应。
（2）人口政策。人口政策与行政管理的相关性主要集中在对一个国家人口数量、质量及其结构的控制，属于公共管理的重要内容之一。人口问题是最直观地体现公利与私利关系的少数几个领域之一。生育权是基本的人权之一，一个家庭生几个孩子表面上是个人的事情，但是人口的数量和质量又对宏观经济和社会发展带来巨大影响：降低或提高人均收入水平；增加或减少社会总需求；社会福利和公共产品供给不足；加剧或缓解人口与自然资源的矛盾影响未来的就业岗位数目和就业率，等等。显然，如果人口数量变化速度超出经济社会发展客观允许的可吸纳程度，不仅会严重恶化宏观经济的运行态势，使市场配置资源功能的发挥受到很大限制，而且带来诸如教育、住房、交通等大量的社会问题，直接影响到人们的生活水平和生活质量。因此，人口问题与公共利益相关。众所周知，符合经济社会协调发展的人口增长率不可能依靠市场机制的自发调节来实现，市场机制也基本上不能对家庭的生育动机产生影响。因此，人口问题只能由政府运用公共权力、依据人口发展规律制定符合国情的人口政策，用政策手段调控人口的增减，并通过相应的职能机构推行实施。调节控制人口符合全社会的共同利益和长远利益。
（3）保护自然环境。自然环境是人类赖以生存的基本条件，在自然环境日益恶化的今天，环境问题已经成为威胁到人类生存的带普遍性的全球性问题，人类从来没有象今天这样深切地意识到环境对人类的重要性。环境问题主要是由社会的经济活动所引起，人类的生产和消费活动会不同程度污染、破坏环境。在农业社会，人与自然环境的矛盾并不突出，随着工业化、城市化的到来，以及科技成果的广泛应用和自然资源的大力开发，出现了日益严重的环境污染，加上人类自身对自然资源不合理的利用以及恣意掠夺，生态破坏问题愈演愈烈。环境的恶化和生态失衡不仅威胁到当代人的生存发展，也影响到子孙后代的生存。
环境问题主要是经济活动中产生的负的外部效应和对自然资源不合理的开发造成的。前已叙及，市场中的经济主体无须为负的外部性带来的损失承担成本，以求利为目的的经济主体在没有限制和制约的情况下，出于成本——收益的考虑，不会有降低和治理污染的动力；在自然资源的开发中，由于资源分布不平衡，对资源的开发利用成本也不相同，“靠山吃山，靠水吃水”、“近水楼台先得月”的俗语，可用以描述原始的资源利用成本与经济利益之间的关系，说明资源分布会带来经济收益的不均衡。在以价格形式来凸现商品生产的比较成本优势的现代市场流通体制的引导下，追求利益的冲动必然会导致对自然资源的掠夺式开发，造成对资源的低效率利用，形成“穷山恶水”的人工自然。在市场不具有自发调节负的外部性和自然资源的合理开发的认识中，环境治理的任务只能依靠政府对自然资源和环境资源采取强制性的保护措施，在合理保护的同时，进行合理开发。
政府保护和治理环境主要是决定环境保护的政策问题，如布局政策，资源开发政策、投资政策、价格政策等，制定环境保护的法规和标准，从宏观上处理好环境与经济的协调发展。政府对环境管理具体涉及三方面内容，一是环境计划管理。主要包括工业、交通污染防治计划、流域污染控制计划、自然环境保护计划和环境科学发展计划等。二是环境质量管理。主要包括组织、制定各种环境质量标准，各类污染物排放标准和环境监察工作、调查和评价环境质量状况以及预测境质量变化趋势等。三是环境技术管理。主要包括确定环境污染和破坏及防治技术路线和技术政策，确定环境科学技术发展方向等。在市场经济体制下，政府治理环境的方式主要是使外部性内部化并运用法律措施和经济手段（如税收和补贴）加以解决。
二、西方国家关于政府职能的理论与实践
在西方，政府职能问题引起人们的广泛关注，以及此后展开的持久不断的争论是在18世纪后期，也就是西方工业化进程起步以后。然而，对政府职能的论述却可以追溯到古希腊的亚里士多德。早在2000多年前，亚里士多德在论及古希腊城邦时就指出，人之所以需要城邦是由于城邦能使人过上优良的生活，只有能够维护公共利益，保证人们过优良生活的政府才是正义的、善的政府。亚里士多德同时列举了政府应履行的一些重要职能：负责市场管理、监护城区公共财产、维护并修理损害的建筑和街道、查察田畴、解决民间纠纷、征收并保存公共财产收益，办理民间契约和法庭判决的注册事务、执行判决、负责城防等，并指出只有具有这些功能，城邦生活才能健康发展。中世纪的著名神学家托马斯·阿奎那认为，国王或者政府的职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”。只有增进公共利益的政府才是正义的政府，否则是非正义的政府。政府要增进公共利益必须履行三个方面的职能：首先是确立所统治的社会的安宁，即建立社会秩序的职能；其次是必须保证不让任何事情来破坏这样所建立起来的安宁，即维持秩序的职能；再次是必须费尽心机继续扩大社会福利，即发展公共利益职能。 不过，古代社会的亚里士多德和阿奎那对政府职能的论述是基于一种传统社会的伦理职能观，以正义与非正义、善与恶为基础和标准，带有浓厚的伦理学烙印，这与以后关于政府在社会中功能定位的角色职能观是有区别的。
近代以后，工业化进程使得商品经济在社会中逐步居于主导地位，在新的经济秩序下，政府的职能及其作用成为突出问题。对于政府应当承担诸如维护社会秩序、保证国家和公民的安全等服务于公共利益的职能，一般没有多大分歧，对于政府职能的纷争主要集中于政府与经济生活的关系，诸种见解和争论以至于持续到今天。西方学者关于政府职能的界定和论述大体可分为“守夜人”的政府职能论、干预主义的政府职能论、以及有选择地干预“市场失败”等三种理论。
（一）、“守夜人”的政府职能论
“守夜人”的政府职能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。300年前，洛克在他的《政府论》中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其它目的”。之后，亚当·斯密于1776年在他发表的《国富论》中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。斯密认为，在这样一种经济秩序中，政府没有必要操心和插手经济生活，如果政府这样做不仅多余，而且十分危险。政府的职能只限于在市场不起作用的地方，以不损害公民利益的方式行使极为有限的必要的管理权。斯密把政府的主要职能归为三项：
（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；
（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；
（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。
亚当·斯密认为，除了这些最低限度的职能外，政府的适当角色就是尽可能地远离经济生活之外。显然，在古典自由主义者那里，政府扮演着社会“守夜人”的角色，即“更夫政府”或“守夜人政府”，政府的职能是为经济发展提供“保护”而非“干预”，因为市场进程自身比政府干预能产生更好的整体效果。斯密的思想在当时得到普遍认可，美国第三任总统杰佛逊的名言“最少管事的政府是最好的政府”是这一思想的典型写照。
斯密“守夜人”的政府职能论的提出有其特定的背景，一是17、18世纪资产阶级革命后建立起的资产阶级专政的国家中，大多数仍然未彻底打碎封建的国家机器，新生产力的代表者资产阶级在行使国家权力中受到封建力量的限制。当时的经济实业界为了摆脱封建制度及其盛行的重商主义对市场经济发展的束缚，一般都举起了自由放任主义的旗帜，要求自主经营业务，限制政府的作用。而斯密的理论则顺应了资产阶级发展经济的要求，为其提供了理论上的支持。二是斯密所处的时代是西方市场经济发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷还未暴露出来，所以“守夜人”的政府理论是当时市场经济不成熟的产物。“守夜人”政府理论的提出导致政府从经济领域中的全面撤退，为市场经济的发育扫清了道路。
“守夜人”政府理论的影响是深远的，“其观点时至今日仍持续产生重要的影响。当前新古典主义和自由主义经济学家都将他的理论作为对其思想产生重大影响的理论来源。”
（二）干预主义的政府职能论政府的“不干涉”，没有约束的自由竞争，并不能总是带来尽如人意的结果。从19世纪中叶起，市场自身的缺陷逐步暴露出来，频频出现的危机最终酿成20世纪初爆发于西方世界的经济危机。经济危机打破了亚当·斯密关于市场万能的神话，人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。
干预主义的政府职能论登台亮相，其思想代表当首推凯恩斯。凯恩斯在他1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中提出，要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。干预主义的政府职能论的一个基本信念是：政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩斯的干预主义理论所开出的医治当时经济危机的“药方”，不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府的标志。政府职能从此从消极保护转向积极干预，美国罗斯福总统实施的“新政”，欧洲世界20世纪30年代后普遍推行的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作的结果。二次大战期间，几乎所有西方发达国家的政府都对经济实行了不同程度的干预，尤其是20世纪50年代以后，许多国家推行国有化，经济计划化以及政府管制等，政府干预经济和社会的措施此起彼伏，政府的职能始终保持着极度扩张的趋势。
对于战后西方政府公共管理职能极度扩张的趋势，我们可以用政府开支的不断增长来衡量，世界银行的一份权威报告认为，西方发达国家政府总支出占GDP的比重，1870年低于10%，1937年仅20%多一点，1980年则超过40%，1995年接近50%。 在1960年——1995年的35年时间中，中央政府支出占GDP的比重在原有的基础上扩大了一倍。 正如1984年英国政治学家理查德·罗斯在其《理解大政府》中称，“在20世纪的发展进程中，政府的活动在规模、范围和形式上都有所扩大。政府已经远远超出了守夜人国家的最小概念界定，成为混合经济的福利国家的核心机构”。他认为，现代政府已深深卷入到社会生活之中，它象一张巨大的保护网，包揽了人们从“摇篮到坟墓”的全部生活过程。
政府干预主义由于其在实践中的成功而在理论上长期占据主导地位，进入20世纪80年代后更趋完善。 1985年，萨缪尔森在《经济学》（1985年第12版）中对政府干预主义作了完整阐述，指出政府在克服市场失效方面要承担的三个具体职能，即效率、公平和稳定。具体讲：（1）政府要承担克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率的职能。（2）政府要承担使收入平等的职能。（3）政府有增加经济稳定的宏观职能。干预主义政府职能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府职能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的政府职能论相对的另一种政府职能理论。
（三）有选择地干预“市场失败”的政府职能论有选择地干预“市场失败”的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯在他的产权理论中提出，只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的结果。这就是著名的科斯定理。据此，科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。公共选择理论认为，“市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”。政府失败包括行政效率低下、费用高昂、机构自我膨胀、财政赤字有增无减、官僚主义和政府“寻租”等等。因此，如果以政府的失败去干预市场的失败，只能是雪上加霜。但是，政府对市场的失败又不能袖手旁观，它还是要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失败之处，信息制约、搭便车者以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的根本性失败。对市场暂时的、偶然的失败，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。著名行政学家沃尔夫的结论是要利用政府去弥补市场缺陷，同时利用市场去克服政府失败。据此，有选择地干预“市场失败”的政府职能论将政府干预经济限制在市场长久失败的范围内，其主要观点是：（1）市场有失灵，政府也有失败。政府的失败既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行；（2）政府只能干预市场的长久性失败，不能干预市场的暂时性失败；（3）政府要利用市场去干预经济。有选择地干预“市场失效”的理论是在西方政府职能持续扩张，导致20世纪60年代后出现经济“滞胀”的情况下，对政府职能的最新认识，它构成当代西方行政改革的主导性理论之一。
上述西方学者关于政府职能的理论，是基于西方国家市场经济产生、发展和完善过程中遇到的问题，对政府职能认识和探索的不断深化过程。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果，其中包含着对政府与市场关系认识的绝对真理的成份。中国目前正致力于建立与社会主义市场经济相适应的行政改革，改革的起点与关键是转变职能，政府职能的定位、职能的结构和职能的方式是核心的问题。西方学者的政府职能理论，对我们有着重要的借鉴和启示意义。
三、中国政府职能转变的内容和途径
（一）政府职能转变的涵义政府的基本职能是对政府在社会系统中的职责、作用及其内在结构的认识，政府职能转变则是对政府职能的动态考察。政府作为社会大系统中的分系统，其职责不是由自己规定的，政府应该管什幺，不应该管什幺，取决于社会变化发展的需要和政府基于对环境的认识之上的自我调节和适应。
政府职能转变指政府职能结构的重心发生的重大变化。所谓职能结构指政府职能的构成及各类职能在政府职能总体中所占的比重和相对地位。政府职能转变意味着：其一，随着时空的变化，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。由于历史传统、经济状况、文化背景、社会价值观、现代化的发展进程等因素的影响和制约，不同国家的政府职能结构往往是不同的。即使同一国家的政府职能结构在不同的历史发展时期也存在着差异。从各国政府职能的演进历史看，传统社会政府职能结构的重心在于政治职能，通过暴力和专政来保证统治阶级的统治地位，因而镇压和暴力统治是政府的主要职能。而当代各国的政府职能体系中，政治职能逐渐弱化，暴力手段在“悄悄地”弱化并处于相对次要的地位，而保持经济发展和提供社会服务的职能趋于加强，经济职能和社会职能居于主要地位。政府职能的这种转变是人类文明发展和社会进步的规律。而且人类文明愈发展，社会愈进步，政府的社会公共管理职能会愈加强。其二，在政府职能结构的重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动，收缩或扩张。这是政府为适应不同时期社会环境对政府职能重心的不同要求而作出的整体性结构调整。如前所述，传统社会中政府的社会职能简单且具综合性，主要是有限地调节社会纷争和灾后救济等，而现代社会中政府的社会职能极大扩展，出现了传统社会中不曾有的或不显得重要的社会公共事务，如人口、环境和社会保障等。其三，政府职能重心变化必然会引起职能行使方式的变化。职能方式是实现政府职能所采取的手段，而不是政府职能本身。但是手段是实现职能的保证。与职能的要求要相吻合，职能重心发生变化，职能行使的方式也会随之调整。比如，传统社会政府对社会事务的管理方式是政治性、行政性和直接性的，到了现代社会，政府对社会事务的管理则是采取经济性、法律性、间接性的方式。
需要指出的是，任何历史阶段，任何性质国家的政府，其基本职能均涵盖政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面，政府职能转变，职能重心从某个职能转向另一个职能，并不意味其它职能的消失和不重要，处于职能体系重心地位的职能既不能取代其它职能，也不等于全部职能。其它处于职能结构非重心地位的职能，虽退居次要位置，但仍然与处于职能结构重心地位的职能是一个不可分割的整体，围绕处于重心地位的职能发挥作用。它们之间相互联系，相互渗透，一起构成职能体系，共同行使其职责，而不是这些职能退出历史舞台。比如，政府职能重心转向经济建设后，政治职能就主要转向调节好社会各种利益矛盾，维护政治安定，为经济发展争取稳定、良好的政治环境。
（二）中国政府职能转变的必然性
1978年党的十一届三中全会的召开标志中国进入一个新的历史时代。中国政府的职能转变由此拉开序幕。改革开放以来，中国政府职能是在两个层面上发生转变 。从1978年到1982年中共十二大，党和国家实现了指导思想和方针政策的转移，党和国家的工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，现代化建设开始成为“最大的政治”。多年来被人为扩大的专政、镇压职能得到控制，国家的社会管理和经济建设职能很快得以扩展。这意味着政府职能实现从政治职能为重心转向以经济职能为重心的第一重转变，在此基础上，经济体制改革得以展开。80年代中期以来，随着我国经济体制改革的深入，尤其是党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标后，我国的经济体制开始发生根本性转变。经济基础的这一重大变化必然要求包括行政体制在内的上层建筑进行适应性调整，变革计划经济体制下高度集权的政府经济管理体制，调整和转变政府行政职能的政府体制改革被推向改革的前台。正如十四大报告中指出的那样，如果不在政府职能转变这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。由此促动了第二重意义上的政府职能转变，即政府的经济职能从计划经济取向向市场经济取向转变。这重意义上的政府职能转变成为推进政府机构改革和行政体制改革，进而推进更深层次的政治体制改革的起点。显然，我国政府职能转变是经济体制改革的必然要求。
我国原有的计划经济体制是建国初期在资金短缺的发展经济中，为建立一个完整的重工业体系的特定国情下所作出的制度安排。其基本特征是国家掌握着全部社会资源的分配权，并采取直接的行政手段管理经济事务和社会事务。政府居于全社会生产指挥中心，垄断了生产、流通、交换和分配的各个领域，并附之以指令性计划、一平二调，统收统支等制度措施指挥企业的生产经营活动。其结果，企业和各个单位不过是政府的附属物，失去其作为经济组织、社会组织的属性，反过来，企业、事业单位又承担了本应由政府承担的大量社会事务，企业办医院、办学校、并承担了职工生老病死的终身保障。政企不分、政事不分造成政府职能结构的失衡和严重错位，政府不得不以大量的时间与精力忙于给企业下达指令性计划，分指标、分任务、从事搞项目、分钱分物的直接管理和微观管理，使政府管了许多管不了，也管不好的事，其结果是“种了别人的田，荒了自家的地”，也导致政府机构中管理经济事务和社会事务的部门特别臃肿，管理队伍特别庞大。如中央政府即国务院的管理部门，从1956年的81个单位，发展到1981年的100个单位，其中大部分从事经济和社会事务的直接管理。庞大的政府管理部门带来管理上的困难，机构多、职能乱、冗员多、相互推诿、相互扯皮等弊端又加大了政府运作的成本，损害了政府的效率。因此，按照市场经济的要求转变政府的经济职能，加强社会服务职能，调整政府的职能结构，理顺职能关系，是建立符合市场经济体制的行政管理体制的前提。
（三）中国政府职能转变的内容在我国建立社会主义市场经济的背景下，政府的职能重心、职能方式和职能关系发生了根本性变化。政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理职能以及重阶级斗争轻经济建设转向以经济建设为中心。这是在总结我国社会主义建设经验教训的基础上，对社会主义本质认识的进一步深化而实现的理论与实践升华的结果。以经济建设为中心意味着政府职能重心转向为市场运行、为经济发展提供政策环境、制度环境、基础设施环境方面，履行好公共管理与公共服务职责。因而，中国政府职能转变主要是围绕政府与市场关系这一轴心展开和确立的。首先，政府作为公共产品的提供者，要为市场发育、运行创设公共基础设施条件，为经济发展营造必不可少的良好的硬环境。其次，作为制度的供给者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及包括政府效率在内的软环境。第三，作为宏观经济的调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调地发展。概言之，政府的经济职能要转变，社会职能要加强，服务职能要强化。正如党的十四大报告中指出的“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。这也是我国政府职能转变的目标。
与政府职能重心的转移相应，政府职能方式、方法上也发生了转变，这就是从旧体制下的直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企分开，政事分开，将企业的自主经营权还给企业；从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。所谓经济手段是指政府按照客观经济规律的要求，应用价格、财政、税收信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。所谓法律手段，是政府通过行政立法和行政司法活动，借助国家强制性的法律、法规来规范管理经济生活。
政府职能重心和职能方式转变要通过职能关系调节的途径来实现，这是实现政府职能转变的关键环节。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行事，以及管理主体的职责权限的划分问题，涉及到职责、权限、结构等。结合我国职能转变的实际，在职能关系调整中，政府与社会的关系、中央与地方的关系、政企关系、政府内部各职能部门的关系是着重要解决好的问题，也是难点问题。其总的要求是：清理职能、调整结构；下放权力，理顺关系；微观放开搞活，宏观调控服务。
首先，要理顺中央和地方、上级与下级的关系。其基本的方向是权力下放。权力是职能的保证，职能是权力的落实。旧体制下权力格局的特征是各种管理权限主要集中在中央、上级，形成头重脚轻的职能构架。一方面，地方与下级没有自主权，其积极性难以发挥，另一方面，中央集宏观与微观管理于一身，不仅陷入繁重的微观事务而削弱了宏观调控的职能，也因信息易失真、不及时带来决策失误。理顺中央和地方、上级和下级职能关系的原则是既要维护中央的权威，保持政令统一，又要充分调动地方的积极性，使之有因地制宜地解决问题的自主权。此外，在政府与社会的权力关系中，要把属于社会的权力还给社会，国家和政府对社会集中、全面控制的范围缩小了，“体制外”的空间增大了，才有助于推进公民社会的发展。
其次，理顺政企关系。这是政府职能转变的核心问题，也是难度最大的问题。政企不分有其存在的深刻原因，这就是原有的国有制经济关系和利益结构。在单一的国有制形式下，政府作为国有资本财产所有者的代表（委托人），它赋有监督资产的使用和处置，防止经营者和劳动者（代理人）损害资本利益的行为发生，保证资本增殖的使命，而不能对企业撒手不管，否则就是失职。但是政府管企业又会导致权力滥用和低效率发生。建立社会主义市场经济体制要解决政企分开问题，政府不再管企业，使企业真正成为按市场法则的硬性预算约束，而不是靠外在的政府的软约束运转。政企分开的关键性前提是政府不再是所有权主体，至少不再是大多数企业的所有权主体，也就是说，国有制的所有制形式在整个经济中不再为主体，否则所有权虚置的问题不可能从根本上解决。改革国有制形式与公有制为主导并不矛盾。正如十五大报告中指出的，公有制实现形式是多样的，国家可以通过参股、控股的形式在企业决策中起决定性作用，而不必自己去直接经营企业，去抓生产，搞流通，政企不分的问题才能真正解决，政府也才能专注于自己的本职。因此，深化国有企业的改革，培育多种性质的经济成分，也是政府促进自身职能转变的重要职责 。
第三，理顺政府内部各职能部门的关系，合理配置政府职能体系。依据政府职能重心转变的要求，对职能进行分解与分析，明确各自的职责与分工，克服职能不清、职能交叉、人浮于事、推诿扯皮的弊端。
（四）政府职能转变的制约因素应当说，改革以来经过多年理论与实践的探索，中国政府职能转变的基本方向是明确的，转变的目标、要求及意义在理论上也是清晰的，但是职能转变本身是不能直接操作的，要通过一系列制度改革和具体措施加以落实，比如行政审批制度的改革，政府组织结构的改革等。政府职能转变在实践上的操作与进展也远不如理论上那幺纯粹规范和来得快。政府职能转变同时又是一个系统工程，涉及其它诸多领域和方方面面的配套改革，其进程、力度要受制于政府系统内部与外部的许多因素，因而理想目标的实现不可能一步到位。
首先，政府职能转变与市场经济的发展相互促动。中国的市场经济是在空白基础上起步的，经过多年努力，社会主义市场经济体制的框架已基本建立起来，但是仍与成熟的市场经济体制的要求相差很远。尽管商品市场发展很快，但生产要素市场如劳动力市场、企业家市场、技术市场、资本市场等发育迟缓、残缺不全，处于半市场、半行政的运行状态。在市场仍无法起作用的地方，政府不得不发挥替代作用，以弥补市场不健全的缺陷。因此中国的市场经济是一个渐进发育过程，政府职能转变也是一个渐进过程，在传统的计划经济体制得到彻底改造和社会主义市场经济体制完全建立起来之前，政府职能转变不可能按照理想的目标去操作，也不可能真正到位。但是这并不意味着政府职能转变处于消极被动地位，只能跟随经济体制的改革亦步亦趋，恰恰相反，政府职能转变在经济体制改革中居于关键性地位。
中国的具体国情决定了中国市场经济体制的建立不是自发形成，而是要在政府的主导和推动下进行，因此，培育市场是政府的一项重要的特殊职责。培育市场体制就是要培育主体和市场体系，减少政府对企业的行政干预、设关设卡和不必要的审批事项；转变旧的行为方式，为维护市场秩序，保证市场竞争中的公平交易和优胜劣汰机制发挥好监管作用；提高自身效率，降低企业的运作成本，以各种手段发育市场等等。有鉴于此，深化市场经济体制改革，关键不在于企业和普通民众能否适应市场经济下的新角色，而在于政府能否尽快从旧体制下的职能模式中走出来，转向为市场经济的运行提供政策环境、制度环境、基础设施环境，履行好公共管理和公共服务的职责，反过来推进市场经济体制的发展。
其次，政府职能转变要受观念、利益和旧的行为方式的制约。在中国传统文化价值观念中，封建文化根深蒂固，等级观念、官本位意识比较浓厚，而与市场经济要求相适应的服务观念、法制观念比较淡薄。加之长期以来，行政人员习惯于计划体制下的一套下计划、下指令管理方式，政府职能方式要从支配型向社会管理和社会服务型的转变，需要克服文化价值观念的障碍。另外，按照公共选择理论，政府公职人员并非天然的公仆，他们也有追求自身利益最大化的倾向，政府部门也有自身的特殊利益，这样，政府部门手中的权力常常成为获取个人利益、部门利益的资本，以致为寻租、设租的腐败行为提供便利。政企分开，政府权力下放，意味着政府一些实权部门既得利益丧失，权钱交易的纽带也被割断，因而不可避免地会受到来自政府内部各方面的阻力。比如在政府行政审批制度的改革中，一些部门不愿放弃手中握有的审批权，采取将原有的审批权分拆为多项，再砍掉那些无关紧要的事项；而“上有政策，下有对策”也常常使中央的改革政策难以顺利推行。
总之，中国改革的渐进性特征决定了政府职能转变不是一蹴而就的，涉及权力、机构、利益、体制方方面面的问题，需要各个方面的协同作战。但是，中央所确立的行政体制改革的方向是明确的，只要我们按照这个方向坚定不移地走下去，一定会达到改革所设定的目标。
