第六讲 行政领导（5学时）
学习要求：
1,了解行政领导的概念、特点、职责和方式。
2,了解古今中外领导理论的基本观点。
3,明确领导的基础和素质结构。
4,掌握行政领导艺术。
学习重点：
1,行政领导职责和方式。
2,马克思主义领导理论。
3,行政领导基础和素质。
一,行政领导概述
（一）行政领导的概念和特点
1．行政领导的概念
领导，顾名思义就是率领和引导的意思。例如《说文解字》阐释道：“领者，项也；导者，引也。”在社会生活中，人们对“领导”一词，有各种各样的不同理解。有时指领导者的角色，有时指领导的职位，有时指领导的行为等等。
在传统的观念中，领导意味着一种权力关系，是职权的运用和行使。例如《汉书·魏相传》就指出，领导乃为“总领众职”。现代管理理论改变了领导的传统观念，赋予它崭新的内涵。领导科学理论告诉我们，领导是由领导者、被领导者、组织目标和社会环境等诸要素相互作用、相互结合的产物，是社会组织中的领导者在特定的社会环境下，率领和引导被领导者共同实现组织目标的活动。
根据对领导含义的认识，我们认为，所谓行政领导，就是指各级国家行政组织中的领导者，在特定的行政环境下依法率领和引导国家公务员实现行政目标的活动。行政领导贯穿于公共行政管理活动的全过程，其活动成果是由行政领导者、被领导者、行政目标和行政环境等诸要素相互作用和相互结合的产物。
理解行政领导的含义，应把握以下四个方面的规定性：
第一，行政领导者是行政领导的决定性因素。行政领导者是整个行政组织运作的发动者，是行政决策和发展战略的制订者，他们的品德、学识、能力、魄力、方法等，在很大程度上决定着决策和战略质量的高低，决定着行政领导活动的成败。因此，行政领导者不仅要树立正确的领导理念和良好的思想品德，而且要有运筹帷幄、多谋善断的学识和能力，还要有发动和鼓励广大国家公务员的方法和技巧。
第二，被领导者，即国家公务员是行政领导的制约性因素。国家公务员尽管处于执行计划和决策的从属地位，但是，他们执行的自愿程度和积极程度，在某种程度上制约着行政领导效能的高低和影响着行政目标的实现。他们既可以赞同和接受行政领导者的决策和设想，并为之努力奋斗；也可以抵制行政领导者的指令和设想，并破坏其意图的实现。因此，行政领导者必须把被领导者当作是一种能够不断挖掘和扩大的资源，积极加强与国家公务员之间的相互沟通，切实建立起一种同心同德、和衷共济的良好关系，以提高领导效能，实现行政目标。
第三，行政目标是行政领导的灵魂性因素。行政领导活动的终极目的是实现行政目标。在实现行政目标的过程中，决不是行政领导者自身的单一化受益，而是使行政组织价值、国家公务员个体价值和行政领导者自身价值三个方面都获得社会的肯定。因此，行政领导者必须善于引导被领导者走上一条能够使群体成员和行政组织双方都满意和收益的道路，为实现科学合理、切实可行的行政目标而努力。
第四，行政环境是行政领导的保障性因素。任何行政领导活动都必然处在一定的行政环境之中，行政领导活动的开展，只有在主动适应或有效改造外在环境的前提下，才能获得成功。因此，行政领导者要善于根据行政组织内、外部环境的变化，及时调整领导战略和领导手段，不断提高行政组织抵御和抗击各种风险的能力。
2．行政领导的特点
行政领导是人类领导活动的一种类型。它既具有一般领导活动的共同性，又具有自身的特殊性，即不同于其它类型领导活动的特点。
（1）政治性。行政领导是国家出现以后为适应行政管理活动的需要而产生的一种领导行为，其活动必然要反映统治阶级的意志和利益，具有鲜明的政治性。例如封建社会的清官，尽管在和平年代，能够锄暴安良，为民办事。但当统治阶级和人民发生严重冲突时，他们便会毫无疑问地站在统治阶级一边，镇压人民的反抗斗争。而在社会主义社会，行政领导不仅是权力的象征，而且是人民公仆的体现，要自觉代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表广大人民群众的根本利益，努力为人民服务。
（2）权威性。领导实质上是一种影响力，即具有影响和改变他人或组织行为的能力。而这种影响力源于领导的权威性。行政领导的权威性，一方面来自于法定的地位和职权。行政领导是依据国家法律，行使行政权力来组织和管理社会公共事务的，法律和职权的威严性，决定了这种影响力的外在性和强制性；另一方面来自于行政领导者自身的品德、智能、能力、资历、经验以及人际关系等因素所产生的威信，这种影响力是行政领导者在实际领导活动过程中自然形成的，是建立在心悦诚服的基础上的，带有内在性和感召力。在现实生活中，一个有较高权威的行政领导者，不仅要靠他的职位权力，更重要的是要靠他的优秀品德、渊博知识、超群能力、丰富经验和崇高威望去做好领导工作。
（3）等级性。行政领导活动是在特定的行政组织结构和体制框架中进行的，而行政组织则是按照以权力分层为基础的科层制构建的。所以，行政领导活动与其它组织中的领导活动相比较，带有更明显的等级性，即决策与计划总是遵循着从高层向底层贯通这一特定的路径运行。另外，行政组织的科层结构决定了行政领导者总是处在一定的行政职位上，拥有权力的多少和活动范围的大小，往往是由职位的高低决定的，这就导致了人们总是在行政组织的科层结构中扮演着有等级差异的“职位角色”，从而形成行政领导在形式上的等级性。
（4）综合性。公共行政管理活动涉及国家政治、经济、文化、科技、教育以及社会生活各个领域，是一种全方位的管理活动，贯穿整个公共行政管理始终的行政领导，其综合性之强是不言而喻的。尤其值得注意的是，随着科学技术的迅猛发展，一方面，现代社会的劳动分工越来越高度分工和高度专业化，作为掌握和运用公共权力的行政领导，涉及的领域更加宽泛，管理的对象更加广泛；另一方面，利益多元化趋势更加突出，各种群体的利益表达必然给行政领导造成较大的压力。行政领导活动的一项重要内容，就是要将不同的劳动分工和不同的利益进行综合，在整体性的基础上进行有效地整合和协调。
（5）依法性。依法行政是现代行政管理的突出特点。从某种意义上讲，没有法律，就没有现代行政管理。现代行政领导的权力、职责在国家的宪法、政府组织法和有关的法律中都有明确的规定，行政领导必须依据国家法律和政府政策执行公务，不得超越法律规定，不得违背政府政策，否则，就是违法乱纪行为。与此同时，行政领导在职权范围内依法行政，必然会受到国家法律的有效保护。
（6）服务性。服务性是现代社会对行政领导的必然要求。在传统社会里，行政领导是行政权力的象征，例如奴隶社会的君臣士卿，封建社会的将相王侯，无不以权力主宰一切、控制一切。而现代社会，尤其是社会主义社会，要求行政领导必须以服务为根本宗旨。马克思的“社会公仆”学说、毛泽东的“当好人民勤务员”思想、邓小平的“领导就是服务”理论等正是这一要求的具体反映。社会主义行政领导管理社会公共事务，从目的上讲，不是为了“统治”，而是为了服务于人民大众。尽管权力依然是实施管理的工具，但真正有效的领导效能，则主要是靠行政领导者的知识、才能和奉献精神。
（7）变革性。随着社会经济、政治的不断进步和科学技术的飞速发展，行政领导的方式、内容，总是处在不断的变革之中。尤其值得注意的是，在人类进入知识经济和网络技术的大背景下，我国行政领导方式正在发生着以下几个方面的变化：即由权力型领导向服务型领导转变，由管制型领导向参与型领导转变，由一般型领导向专业型领导转变，由人治型领导向法治型领导转变，由经验性领导向专业性领导转变。
（二）行政领导职能和方式
1．行政领导职能行政领导职能，是指行政领导者所应履行的职责和发挥的功能，它是行政领导本质的具体表现。
尽管行政领导层次不同，服务领域各异，工作内容有别，但他们的行为过程和活动方式具有一些共同的基本职能，这些职能具体表现为：
（1）制定规划。制定发展规划，确立行政目标，是行政领导工作的基础。任何行政领导者都必须根据自己的职责范围，在深入调查研究的基础上，按照国家的法律、法规和政府的方针、政策以及上级领导机关的统一部署，主持制定本地区、本部门的发展规划和奋斗目标，只有有了切实可行的发展规划和明确清楚的行政目标，才能心中有数，实施正确有效的领导。
（2）科学决策。决策是行政领导工作的中心内容，也是别人无法代替的重要职责。行政领导者要善于在复杂多变的情况下，及时迅速地发现问题、分析形势、把握要害，对自己职权范围内的重大事情准确判断，大胆决策，并落实具体实施计划，引导行政管理活动朝着既定的目标前进。
（3）建立规范。行政管理活动如同任何实践活动一样，必须受一定的行为规范的约束。建立各种行为规范，特别是带有全局性的法律、法规和规章、制度，是保证行政目标和决策方案实施的重要措施。各级行政领导者要根据客观形势的变化和职责任务的要求，遵循法定程序，不断完善法律法规，充实管理制度，修订办事规程，使整个行政管理活动有法可依，有章可循，有矩可蹈。
（4）正确用人。正确用人是行政领导工作的重要内容之一。人是行政管理工作中最能动、最活跃的因素，行政管理工作的成败关键在于行政领导能否正确用人。行政领导者首先要有识才之眼，育才之方，举才之德，用才之能，容才之量，护才之胆，善于发现人才，培养人才，用好人才。与此同时，行政领导还要善于用好平凡的人，进行人力资源开发，使平凡的人在平凡的岗位上能够创造不平凡的业绩。为此，行政领导者要深入群众，了解部属，善于与普通人、平凡人交朋友，平等待人，以诚相见，尽可能把每一个人都安排在合适的工作岗位上，做到因能而用，适才适所。
（5）组织协调。在执行公共政策、实施决策方案活动的过程中，行政领导负有责无旁贷的组织协调职能。所谓组织协调就是从实现公共政策目标和决策方案的整体需要出发，科学合理地组织安排好人力、物力和财力，及时妥善地协调好各部门、各地区、各单位以及行政工作人员之间的关系和利益，成功有效地解决管理过程中出现的新情况和新问题，排除各种矛盾和障碍，使整个行政管理系统密切配合，协调运转，高效工作。
（6）监督控制。监督控制是保证决策计划及各项公共政策得以正确实施的重要手段，也是行政领导工作的组成部分。在公共政策出台和行政决策指令下达后，行政领导必须及时对下级组织和人员的贯彻实施情况进行检查监督，纠正偏差，严明奖惩，保证各项任务的顺利完成。
（7）思想工作。行政管理工作要搞好，必须发挥每个人的积极性和聪明才智。为此，行政领导还要善于做好扎实细致的思想政治工作，实行正确的激励引导，把各方面的积极因素都调动起来，使人们同心同德、步调一致地为实现行政目标而奋斗。
2．行政领导方式
（1）命令式。命令式是指行政领导者凭借行政职权，通过口头、信函、文件等形式发布的命令、指示、决定、通知等，要求下级必须执行和完成某项任务的工作方式。命令式一般依靠法律、制度和纪律来保证，具有权威性和不可抗拒性。这种方式的优点是行动迅速、易于见效，但缺点是下级往往奉命行事，处于被动状态，不利于他们主动性的发挥。
（2）疏导式。疏导式是指行政领导者通过启发诱导、说服教育、商讨建议等形式，使被领导者充分理解领导者的意图，认清工作的意义和方向，把握工作的程序和措施，从而自觉地接受任务，积极主动地实现行政目标的工作方式。运用这种方式，要求领导者应平易近人、平等待人，了解被领导者的个性特点，正确把握他们的思想状况与实际表现，有的放矢，取得被领导者在感情上的信任和支持。年轻领导者和新上任的领导者应注意多采用这种方式，以便得到大家的较快的认同和接纳。
（3）激励式。激励式是指行政领导者运用物质的和精神的等各种手段，激发被领导者的积极性和创造性的工作方式。激励式一般分为普遍激励和特殊激励。普遍激励是对组织内全体成员而言，如表彰先进集体，发放年终奖金等；特殊激励则是指对少数表现特别突出、工作成绩显著者而言，如表彰先进个人、劳动模范、授予荣誉称号等。运用激励方式时，应注意把物质手段和精神手段有机地结合起来，不可二者偏废其一；同时要把握好分寸，从实际出发，谨慎从事。大量事实证明，这种方法运用得当，可以焕发起被领导者积极向上的荣誉感，促使他们形成强烈的成就欲，奋发有为，努力工作，把内在潜力充分发挥出来。
（4）示范式。示范式包括行政领导者本身的率先垂范和树立先进典型两种工作方式。“政者，正也。”行政领导者“其身正，不令则行；其身不正，虽令不从。”显而已见，行政领导者严格要求自己，认真工作，廉洁奉公，实事求是，遵纪守法，就会在被领导者中产生极大的影响力、号召力和凝聚力。同时，榜样的力量是无穷的，行政领导者要善于及时发现和表彰成就卓著的先进人物，树立典型，使人们学有榜样，赶有目标。需要指出的是，在树立先进典型时，一要慎重，所树立的先进典型，必须是真实的，群众共同认可的，经得起考验的；二要克服形式主义，重在弘扬先进精神，形成良好氛围，推动工作发展。
上述四种领导方式，在公共行政管理活动中，都有其存在的合理性，不能简单地厚此薄彼。采用何种方式，必须根据工作性质和任务来决定。例如在应对突发性的重大事情时，可用命令式，而对事关大局，涉及每个人切身利益的问题，在处理时采用疏导式则较为适宜。总之，在丰富多彩的行政管理活动中，没有一成不变的领导方式，根据具体情况灵活运用各种领导方式，是现代管理对行政领导者的基本要求，也是行政领导能力高低的具体
二、行政领导理论
（一）马克思主义的领导理论马克思主义经典作家几乎都是领导活动的伟大理论家和实践家，从马克思、恩格斯、列宁到毛泽东、邓小平，他们在领导无产阶级革命事业的过程中，创立了马克思主义的领导理论，给我们留下了珍贵的精神财富，是我们提高行政领导水平的理论基础和指导思想。
马克思、恩格斯是马克思主义领导理论的创始人。他们的领导理论包括以下基本内容：
（1）关于领导的性质和任务。在马克思和恩格斯看来，无产阶级领导最根本的性质是实现无产阶级的政治统治，这种政治统治，既有阶级专政的一面，又有人民民主的一面，是阶级性和民主性的辨证统一。无产阶级领导的根本任务是“推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权，”“并在夺取政权后，尽可能快地增加生产力的总量”。
（2）关于无产阶级领导者的本质。马克思和恩格斯认为，无产阶级领导者区别于其它阶级领导者的一个根本点就在于，无产阶级领导者的本质是人民的“公仆”，是“为绝大多数人谋利益”,而不是骑在人民头上的官老爷。
列宁在创建新型的无产阶级政党、领导俄国人民进行长期的革命斗争和大规模的社会主义经济建设的实践中，积累了丰富的领导经验，提出了一些基本的原则。
（1）民主集中制原则。1905年，列宁在《论党的改组》一文中第一次提出了“民主集中制”的概念。他认为，在民主方面，党内要允许不同意见的自由讨论，实行领导机关和领导干部的选举制；在集中方面，全党必须服从统一的意志和统一的政策。要实行少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，地方服从中央的组织制度等等。
（2）引导群众前进的原则。列宁强调指出：无产阶级领导的任务“决不是反映群众的一般情绪，而是引导群众前进。”
（3）做人民公仆的原则。列宁在《国家与革命》一文中论述了马克思和恩格斯“公仆”思想，进一步指出，在社会主义社会里，国家工作人员不应成为“官僚”，要“防止由社会公仆变为社会主人”，就必须不断铲除官僚主义，改进工作作风，实行检查和监督等。
以毛泽东为代表的中国共产党人在领导中国革命和社会主义建设的伟大实践中，发展了马克思主义的领导理论，取得了极为丰富的领导经验，形成了一整套符合中国实际的领导理论，具体有以下内容：
（1）关于领导宗旨的理论。毛泽东继承和发展了马克思主义的“人民公仆”理论，明确提出无产阶级领导的宗旨就是要当好人民的勤务员，全心全意为人民服务。早在抗战时期，毛泽东就深刻地指出：“共产党员无论何时何地都不应把个人利益放在第一位，而应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益。”
（2）关于领导制度的理论。毛泽东认为，民主集中制是我们的最根本的领导制度。他说：“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，才能最有力量地去反对革命的敌人。” 为了严格贯彻民主集中制，毛泽东指出，必须在党内进行有关民主生活的教育，使党员懂得什幺是民主生活，什幺是民主制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。
（3）关于领导职责的理论。毛泽东对领导机关和领导者的职责做过精辟的论述。他指出：“共产党领导机关的基本任务，就在于了解情况和掌握政策两件大事。”“领导者的职责，归结起来，主要是出主意和用干部两件事。”
（4）关于领导方法和领导艺术的理论。毛泽东十分重视领导方法和领导艺术对完成领导任务的极端重要性，指出：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。……不解决方法问题，任务也只能瞎说一顿。” 在长期的领导实践活动中，毛泽东等老一辈革命家创造了许多行之有效的领导方法和领导艺术。诸如一般和个别相结合、领导和群众相结合的工作方法，实事求是的工作方法、群众路线的工作方法，“解剖麻雀”、开“诸葛亮会”、“弹钢琴”、“牵牛鼻子”等一系列领导艺术。
在改革开放的新时期，以邓小平为代表的中国共产党人总结广大领导干部的实践经验，提出了符合新的时代特点的一系列领导新理论，把马克思主义领导理论发展到一个新阶段。这里仅介绍一些基本观点。
（1）领导就是服务的观点。邓小平继承和发展了马克思、列宁的“公仆论”和毛泽东的“宗旨观”，进一步指出：“领导就是服务”。并把“人民拥护不拥护”、“人民高兴不高兴”、“人民赞成不赞成”“人民答应不答应”等作为衡量服务好坏的标准。
（2）领导工作科学化的观点。面对飞速发展的客观世界和艰巨复杂的改革形势，邓小平特别强调领导干部的知识化和专业化，高度重视用科学理论和现代化知识武装广大领导干部和国家公务员，加强对领导干部的学习和培训，倡导学习一切先进的科学管理方法和技术，不断把现代自然科学和社会科学的最新成果运用于领导和决策过程之中，从而是领导工作科学化程度大大提高。
（3）改革领导制度的观点。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中，分析了现行领导制度中存在的问题和弊端，提出了一系列改革的思路和设想。20多年来，中国党和国家领导制度改革取得了重大进展。诸如政企分开和分级管理；坚持和健全集体领导和个人分工负责制；废除实际存在的领导干部任期终身制，建立对各级领导干部进行纪律检查和监督制度等等。
（4）接受群众监督的观点。邓小平继承和发展了毛泽东群众监督的思想，强调各级领导干部必须接受人民群众监督，不搞特殊化。他指出：“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”
（二）中国传统的领导思想中国自古讲究治国之道，对领导活动和领导理论的研究，发轫之早，渊源之长，影响之广，在世界各国中，少有与其匹配者。浩瀚的历史长河，留下了领导活动成败得失的精彩活剧，众多的历史著述，提供了前人关于领导活动成败得失的理性分析。运用马克思主义的观点、立场和方法，对传统的领导思想进行总结、概括和提炼，批判地吸收其精华，对于丰富和发展有中国特色的行政领导理论，促进行政领导活动科学化具有十分重要的意义。
中国传统的领导思想极为丰富，这里仅举荦荦之大端，供参考。
（1）民为邦本思想。中国古代一些明智的政治家和思想家认为，民众是改朝换代的重要因素，是治国安邦、建功立业不可忽视的重要力量。代表性的观点如《尚书》中提出的“民为邦本，本固邦宁”；孔子提出的“君以民为本”；孟子提出的“民贵君轻”论；荀子提出的“君舟民水”论；柳宗元提出的“吏为民役”论等等。这些思想对现代行政领导者充分认识人民群众的历史地位和伟大作用，具有一定参考价值。
（2）富民强国思想。富民强国是传统领导思想的重要内容。儒家把富民放在首位。如孔子主张使“百姓足”，使百姓“富之”；孟子主张实现“制民之产”，使民众拥有基本的生产、生活资料；法家则主张“富国”，如商鞅强调“上藏”；韩非子强调“蓄王资”；荀子取二者之长，主张使“上下俱富”。
（3）教民化俗思想。传统领导思想认为，民众不仅需要富裕，而且需要教化。如孔子认为统治阶级对民众既要“富之”，又要“教之”。要“导之以德，齐之以礼”。在传统社会中，一些开明的君主和地方官员重视和实行修明官德政纪、淳化世风民俗、崇学重教、繁荣文化等善举，正是这一思想的体现。
（4）变法维新思想。中华民族是一个具有创新精神的伟大民族，五千年历史就是一部改革史。中国古代的一些政治家、思想家认为，杰出的行政领导必须识事务，善变革，不抱残守缺，固步自封。因为符合社会发展趋势的政治、经济制度变革是社会发展的动力。如《周易》指出：“天地革而四时成”，“穷则思变，变则通，通则久”；商鞅认为：“治世不一道，便国不必法古”；韩非子主张：“世异则事异，事异责备变”；康有为认为：“能变则全，不变则亡”。
（5）选贤任能思想。重视人才是中华民族的优良传统，用人之道是传统领导思想的中心内容。早在西周时期，人们就认识到人才是“邦家之基”、“济济多士，文王以宁，”主张选贤任能。古人在用人路线方面的“任人唯贤”、“内举不避亲、外举不避仇”；在用人标准方面的“以才为资，以德为帅”；在网络人才方面的求贤若渴，礼贤下士；在知人善任方面的职能相称、诚心不疑、体恤爱护、用养并重等等主张和做法，对于现代行政领导者树立尊重知识、尊重人才的观念，讲究用人之道，提高求才、用才和育才水平都有积极的参考价值。
（6）修身正己思想。中国传统治国之道，把“修身、齐家”作为“治国、平天下”的基础和前提，要求为政者必须加强修养，锻炼人格，完善素质。孔子认为：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”；《吕氏春秋》指出：“成其身而天下成，治其身而天下治”。对于为政者应具有的素养，古人从思想、品德、学识、作风、气质、能力等方面提出了许多具体要求。特别主张要处理好公与私、言与行、义与利、能与位、达与穷、刚与柔、骄与谦等等一系列关系。
（三）国外领导理论简介从20世纪30年代开始，西方管理学家中就有人开始把领导问题作为管理科学的重要内容进行专门研究，并提出了各种理论，形成了众多的学术派别。但早期研究领导理论的学者，着重于探索有效的领导者与一般人在品质上的区别。有的甚至认为，领导者的品质是与生俱来的，领导者是天生的“伟人”。但在20世纪40年代以后，这种观点逐渐被人们抛弃。出现了许多新的观点和成果，其中具有代表性的有以下几种：
（1）情境论，也称时势论。主张伟人没有共同的性格特征，不是英雄造时势，而是时势造英雄，伟人的功绩应归功于所处的时代和社会环境。
（2）行为论，也称互动论。强调领导理论的研究，应将视野从领导者扩大到被领导者，重视领导风格、领导方法和领导艺术对被领导者的影响。
（3）权变论，也称应变论。强调没有最佳的领导风格，没有最优的领导品质，要根据社会环境和领导对象的具体情况来决定采用哪种领导风格和领导方法。领导方式没有好坏之分，只有适应与不适应之别。
（4）调适论，也称价值递变论。对上述观点中以拥有权力的人为领导这一基点提出疑问，认为拥有职权者和无职权者都可起领导作用，领导的职能是在认清现实问题、摸清实际情况的基础上，对人们的价值观念不断进行调整，以迎接多种挑战和考验。
（5）学习论。这是一种最新的领导理论。该理论认为领导的职责是决策及动员队伍的观点已经过时。它强调一个组织的繁荣取决于对学习、培训的投入，主张领导的主要功能是建立学习性组织，通过不断学习，促进组织不断发展。该理论还区别了两种学习，即调适性学习和创新性学习，强调有效的组织应致力于创新性学习，而不是调适性学习。
三、行政领导者的基础和素质结构
（一）行政领导者的前提和基础所谓行政领导者，是指在各级国家行政机关中担任一定领导职务，处于决策、指挥、监督、协调地位的国家公务员。行政领导者一般有两层含义：一是指群体，即领导集团，领导班子；二是指个体，即行政部门负责人。
任何行政领导者要有效地发挥作用，其前提和基础是必须具有相应的职位、职权和职责，并实现三者的有机统一。
（1）职位。职位是指行政领导者在国家行政机关中所担任的行政职务和所具有的法定地位。职位是行政领导者实施领导行为的基础。首先，职位是个人在行政组织中正式权力的象征，正如古人所说，“不在其位，不谋其政。”其次，职位是职权和职责的载体，没有行政职位，就不能行使行政职权，也不负行政责任。再次，职位是个人在行政组织中法定地位的标志，一般来说，处于较高职位的人比职位低的人地位高。
职位具有合法性和非人格化的特点。所谓合法性，是指职位的设置必须按照严格的程序，依法设置；职位的取得必须是组织授予的，因而担任职位的人在组织中拥有合法的权力和地位。所谓非人格化，是指职位是特定的工作岗位，同一职位在不同时期可由不同的人来担任，“人走位不移”。另外，需要指出的是，在我国，行政领导职位都是为人民服务的岗位，虽有上下之别，但无贵贱之分，决不允许利用职位以谋私利。
（2）职权。职权是指行政领导在一定职位上所拥有的权力。职权是由行政职位所赋予的，具有法律效力。一般来讲，行政领导者所拥有的职权包括三个方面：“人权”，即选人用人权；“事权”，即行政决策权、组织协调权、监督控制权；“财权”，即财产支配权等。
职权是行政领导者实施领导行为的条件。为了使行政领导者能够履行其职责，完成其任务，必须赋予他们相应的支配权。否则，领导便无从谈起。值得注意的是，行政领导者拥有职权的大小，要受到所处的管理层次、职位的高低和所担负的责任轻重的制约。离开上述条件，无限制扩大使用职权，必然造成权力的滥用。相反，离开上述条件，任意缩小职权，又会造成失职现象。
职权也具有合法性和非人格化的特点。职权来源于职位而不是人，他既不是他人的恩赐，也不是与生俱来的；既不能随个人终身而存在，也不能象个人私有物那样继承和转让。
（3）职责。职责是指行政领导担任某种职位，行使某种职权时所应承担的责任和义务。职责既包括在工作上应承担的行政责任，也包括在法律上应承担的法律责任。
职责是行政领导者实施行政行为的依据。首先，职责意味着承诺。行政领导者只要担任了某一职位，行使某一职权，便意味着必须负起相应的责任；其次，职责意味着责任。行政领导者必须对职权范围内的事情负责，必须在职责的约束下慎重处事；再次，职责意味着评价尺度。职责为评价行政领导者的活动效益和政绩树起了客观的标尺。
从上述可以看出，行政领导者的职位、职权和职责三者之间紧密相连，相辅相成，构成了行政领导者发挥作用的前提和基础。其中行政职位及由此产生的职权是必要前提，而职责则是本质和核心。
（二）行政领导者的个体素质结构
行政领导者个体素质，是指作为个体的行政领导者在一定的时空条件下，履行领导职责时应具备的内在基质，是行政领导者在先天禀赋的生理基础上，主要通过后天学习、实践所形成的品德、知识、能力、身心等各种条件和因素的综合体现。
行政领导者肩负着各级政府、各个部门领导管理工作的重任，事关国家、民族的兴衰成败和公民的安居乐业。因此必须具有良好的素质修养。根据目前行政管理工作的特点，我们认为，各级行政领导者应具有以下基本素质：
1．政治素质
政治素质决定着行政领导行为的方向。从古到今，各个社会，各个阶级都十分重视官员的政治素质。国家性质不同，对官员政治素质的要求和标准也不同。作为社会主义国家的各级行政领导者，其政治素质应包括以下方面：
（1）正确的政治观点。其核心是掌握马克思主义的基本原理，具有科学的世界观、人生观和价值观。具有较高的政治理论水平和政策水平，在大是大非面前，能够准确识别方向，分清是非，不迷失政治方向，不丧失政治立场，不违反政治纪律。
（2）高尚的道德品德。具体包括以坚持全心全意为人民服务宗旨为核心而形成的廉洁奉公的高尚情操，实事求是的党性原则，秉公办事的处事态度，刚直不阿的性格气质，联系群众的民主作风，谦让容人的宽宏度量，艰苦奋斗的创业精神等等。
（3）顽强的进取精神。进取精神是行政领导者基于崇高的工作报负和对本职工作意义认识而产生的行为表现，是行政领导者世界观和人生观的具体反映。作为社会主义的行政领导者，时刻都要有强烈的事业心和紧迫的责任感，矢志不移，奋发进取，敢于打破陈规旧习，不断探索改革，开拓新局面，做出新成就。
2．知识素质
古人讲：“才，以学为本。”“非学无以广才，非学无以明识，非学无以立德。”行政领导工作是一项面对全局、贯穿上下、指挥众人、管理公共事务的综合性劳动，也是一种科学性和艺术性相结合的创造性劳动。因此，只有具备广博坚实的科学文化知识，才能驾驭全局，运筹帷幄，搞好工作。
（1）通晓马克思主义的理论知识。马克思主义是科学的世界观和方法论，是指导我们思想和工作的理论基础。行政领导者应认真掌握马克思主义哲学、政治经济学、科学社会主义和党史、党建理论知识。只有夯实理论功底，提高分析与解决复杂问题、驾驭复杂局面的能力，才能从迷离纷纭的信息中理出头绪，才能在错综复杂的局面中掌握工作的主动性。
（2）博览社会科学、人文科学和自然科学知识。行政领导者，往往在一个地方、一个部门、一个单位处于中枢或重要地位，需要处理和认识的问题包罗万象，涉及各个领域，工作任务的综合性和多样性，要求知识的广泛化和博通化。为此，行政领导者应广泛涉猎政治学、经济学、法学、社会学、历史学以及系统学、信息学、生态学、电子计算机应用等多方面的应用知识和技术知识，并能灵活地运用这些知识开阔视野，启迪思维，大胆创新，开拓局面。
（3）掌握管理科学知识。行政领导者的主要职责是管理，因而必须成为管理人才，要努力学习和掌握管理科学知识，包括现代管理学、组织行为学、领导学、决策学、管理心理学等。不仅要掌握这些管理学科的基本理论，而且要学会娴熟地运用这些学科所提供的各种方法、技术和技巧，解决实际工作问题，搞好领导工作。
（4）精通专门业务知识。行政领导者应对自己负责的业务范围内的有关专业知识和理论有深入的钻研和掌握，精通业务活动的主要内容、前沿水平和发展趋势，尽可能成为内行。只有内行，才能准确鉴别，正确评判，科学决断，高效工作。
（5）懂得社会生活知识。行政领导活动涉及社会生活的各个层面，必须遵循社会生活的一般规则和普遍规律。因此，行政领导者必须深入了解周围事物的历史和现状，熟悉各种各样的社会生活实际，知晓自己管辖范围内的风俗、民情、习惯、文化传统及社会心理。否则，便无法适应社会环境，进行有效管理。
以上五个方面是对现代行政领导者的基本知识要求。当然，我们不能要求所有领导者对这些方面都达到十分精通，绝对完善，实际上也是不可能的。我们认为，作为行政领导者个体，只要在某一方面比较突出，其它方面相对均衡，即形成“一点突出，一线雄厚”的综合性知识结构，就达到了知识素质的基本要求。
3．能力素质
知识和能力是紧密相关的。知识是能力的基础，能力是知识的运用。但知识丰富并不等于能力必然高强。行政领导者能力素质包括基本能力和领导能力两个方面。
基本能力是指行政领导者应具有的观察能力、记忆能力、思维能力和想象能力。这些基本能力是发挥领导能力的基础，是创造力的构成要素。
（1）观察能力。指通过观察、感觉和知觉，把自己同外部世界联系起来，从而达到认识客观世界的能力。行政领导者要善于觉察那些稍纵即逝的事物和信息，并对其进行精细的观察，发现问题，洞悉本质。
（2）记忆能力。指以往知识、信息和经验在大脑中储存的能力。记忆能力是创造力必不可少的构成要件。任何一种创造性活动，都必须先把以往储存的信息和材料取出来，加以整理和连结，只有在此基础上，才能产生新的联想，新的创造。
（3）思维能力。指将现有知识，经过分析和综合，判断和推理等逻辑思维活动做出新结论的能力。创造性活动依赖于缜密的思维能力，正像有人所比喻的那样，“观察所采来的花粉，要抽象思维才能将花粉酿成蜜汁。”
（4）想象能力。指对客观事物和信息所进行的联想和再创造的能力。想象能力在创造性活动中具有“加速器”的作用。爱因斯坦曾经指出：“想象力比知识更重要，因为知识是有限的，而想象力概括着世界的一切。”
现代行政领导者的领导能力应包括以下方面：
（1）驾驭全局的能力。行政领导者处于管理系统的中枢地位，对整个系统负有全盘的责任，因而必须具有驾驭全局的能力，善于从战略上把握事态，抓住关键，突出重点，处理和协调好各方面的关系，保证整个管理系统有序、高效地运转。
（2）多谋善断的能力。行政领导者要有战略头脑，善于研究问题，思考问题，深谋远虑，运筹全局，遇到事情能够迅速拿出主意，点子稠，办法多，处理问题善于决断，敢于拍板，能够在错综复杂的情况下，及时判别事物的本质，从多种方案中选择出最佳的方案，不失时机地正确决策。
（3）识才辩贤的能力。行政领导者要具有识才拙、辩贤愚的能力。始终保持清醒头脑，不被表面现象，甚至假象所迷惑，同时还要有组织和调配人才的技巧，因才施用，人尽其才，才尽其用。
（4）组织协调的能力。行政领导者不仅负有做决策的职责，而且也负有决策实施的重任。在决策实施中，行政领导者要有把人、财、物、时间和信息等组织资源优化结合起来的能力，使他们形成一个相互配合、协调一致、运转灵活的有机整体。
（5）应变创新的能力。随着科学技术的迅猛发展，当今世界变化异常迅猛，因而，行政领导者必须具有应变创新的能力。思维活跃，富有胆识，不迷信权威，不崇拜偶象，不为过时的老观念、老框框所束缚，善于捕捉信息，不断提出新观念，想出新办法，创出新水平，走出新路子。在工作中能够不断地有所发现，有所突破，有所革新。
（6）人际交往的能力。行政领导者管理的主要对象是人，解决人的问题构成行政领导者工作内容的最主要方面。因此，必须要具有较强的人际交往、社会交往的能力，善于与各种人相处，并能和他们愉快地沟通思想，交流看法；善于用各种不同的办法去说服不同的人，要性格开朗，待人热忱；能感召和影响别人；有较好的语言和文字表达能力。
4．身心素质
身心素质包括心理素质和身体素质两个方面。
科学研究表明，以性格、气质为特征的心理素质对人的事业有着极为重要的影响。现实社会中，每个人都有自己的个性特点和心理特征，个性特点和心理特征必然会被行政领导者带入行政管理之中，并对其产生很大的影响。
担负繁重的行政领导工作，要求行政领导者要有开朗健全的性格和乐观向上的心理环境，对工作充满信心，有强烈的事业心、责任感、荣誉感和成就感，能正常发挥自己的思维、智力、能力和创造性。没有心理障碍，成绩面前不沾沾自喜，挫折面前不灰心丧气。在处理人际关系时，头脑冷静，和蔼可亲，能够主动为他人着想，使人感到亲切、温暖和友好；能团结同志，特别是团结反对过自己并被证明反对错了的人；能够荐贤举能，不怕别人超过自己，做到在任何情况下，保持心理平衡。
健康的体魄、充沛的精力是行政领导者的“本钱”。任何一项行政领导工作，往往都要调查研究，联系各方，办理交涉，即使阅读文件，参会议事，组织指挥等等，无一不是艰巨而繁重的脑力劳动、体力劳动，都需要有良好的体力来支撑。此外，行政领导者体魄健壮、精力充沛，也会给人一种朝气蓬勃，奋发向上的感召力。如果一个领导者体弱多病，精神萎靡，不仅难以胜任其职责，而且也会是人感到丧气。
（四）行政领导者群体素质优化行政领导者群体，即我们通常所说的行政领导班子。它是国家各级行政机构中行政领导成员群体组合的统称。行政领导者群体是依照国家法律组建的，是经过各级权力机关选举或决定产生的，并有一定的任期限制。
公共行政管理，作为一项极其复杂的社会系统工程，只凭行政领导者个人的智能和能力，是很难适应的。行政领导者群体的作用越来越重要，他们是制定和执行决策的中心，是动员、组织和率领行政人员和人民群众完成各项行政任务、实现行政目标的指挥部，是整个行政管理系统运转的中枢神经系统。
按照系统观的观点，任何事物或系统内部结构都对其整体功能产生决定性作用。整体功能不等于个体功能的简单相加。个体功能只有优化组合，才能产生出“1+1﹥2”的整体功能。反之，如果组合不合理，缺乏凝聚力，整体功能就会适得其反，甚至个体所具有的特长，也会在内部“摩擦”中消耗殆尽。
一个合理化的行政领导者群体，应体现个体素质的余缺互补，合理搭配，整体优化。具体应考虑以下方面：
（1）政治结构要优良。政治结构是指行政领导者政治面貌、政治素质的组合。一般来说，各级行政领导群体成员都应具有较高的政治觉悟、较强的理论水平和政策水平、丰富的政治经验和严格的政治纪律观念。另外，在领导群体中，要注意既有中共党员，又有民主党派人士，还要有非党社会知名人士；既要有汉族干部，又要有少数民族干部，还要有妇女干部，以真正能够代表社会各阶层的利益，有利于调动各方面的积极性。
（2）知识结构要互补。知识结构是指行政领导者群体内的知识构成。公共行政涉及领域多，覆盖范围广。因此，行政领导者群体成员应由具有不同方面、不同程度知识的人合理组合而成。事实证明，一个集体，知识范围有差异，知识层次有高低，相互之间就有吸引力，易收互补之效；而同等程度和同等层次的人集中在一起，不仅容易形成知识的平面结构，缺乏立体感，而且往往互不服气，产生内耗。因此，在行政领导者群体中，既要有受过高等教育的，也要有受过中专教育的，还要有实践锻炼出来的自学成才的；既要有具有较高理论修养的谋略家，又要有具有丰富实践经验的实干家，只有各类人才聚集，才能形成知识的交叉性和互补性。
（3）专业结构要配套。专业结构是指行政领导者群体内的专业构成。现代公共行政工作具有专业性和综合性强的特点，行政领导者群体要由多方面的专业人才组成。他们中既要有熟悉管理全过程的管理专家，又要有精通本行业业务的技术专家；既要有善于经营的经济专家，又要有掌握思想工作的政治专家，形成一个门类众多、成龙配套的具有综合业务能力的专业群体。
（4）智能结构要齐全。智能是指人们增长和运用知识的能力。人们的认识能力、创造能力以及运用知识的实践能力，通常是以一种“平均数”，一种总的能力，即智能的形式表现出来的。人的智能形态千姿百态，有的在这方面能力比较突出，有的在那方面能力比较突出，这样就呈现出各种不同的智能类型。如有的人精于观察、善于思索、富于想象，能够不断构思出新思想、新理论、新主意、新方法，创造能力比较强；有的人长于指挥、巧于组织、善于应变，组织才能比较出众；有的人擅长书面表达，构思巧妙严谨，具有启迪性；有的人善于口头表达，说理深入浅出，富有感染力等等。行政领导者群体应把具有不同智能类型的人吸收进来，形成一个既多谋又善断，既严谨又活泼，多功能、高效能的立体智能结构。
（5）气质结构要兼容。气质是指人的相对稳定的个性心理特征。不同气质的人，对问题的判断和处理是不相同的。一个领导群体，如果不注意气质结构，即使能力很高，也可能因为性格不和，矛盾丛生，关系紧张，内耗严重。因此，行政领导者群体，要注意各种不同气质类型的人的合理搭配，如沉着冷静型的，活泼好动型的，性格内向型的，性格外向型的，只有把不同气质的人组合起来，才能形成一个刚柔并济、动静共存的高效能的领导群体。
（6）年龄结构要合理。年龄结构是指行政领导者群体各个成员的年龄构成。年龄结构是否合理，对行政领导者群体的整体素质有很大的影响。一个好的领导群体，应由老、中、青三个年龄层次的人形成梯形结构。在老、中、青三者比例搭配中，一般应使年富力强的中年同志占多数，发挥中坚、骨干作用。年龄如果过分老化，容易形成反应迟钝；年龄如果过分年轻，又会形成经验不足，摇摆不定的局面。
四、行政领导体制
（一）行政领导体制的演变
“体制”一词，各种辞书阐释纷纭，莫衷一是。人们在使用过程中也是理解不一，颇有差异。归纳各种说法，我们认为，所谓体制，实际上是指国家机关和企、事业单位的机构设置与管理权限划分所形成的体系和制度的总称。一般情况下，这种体系和制度在国家机关中是以法律形式表现出来的，在企、事业单位则是以各种法规和章程的形式表现出来的。
行政领导体制是指由国家宪法和有关法律规定的、领导公共行政管理活动所需要的机构设置和管理权限划分而形成的体系和制度的总称。行政领导体制包括行政领导机构的设置、行政领导权限的划分、行政领导方式、方法以及行政领导者的产生方式、职责范围和活动原则等。其中管理权限的划分是行政领导体制的实质所在和核心内容。
行政领导体制是同一定的社会生产力发展水平和一个国家的政治制度密切相关的。综观人类历史上行政领导体制的发展演变，大体上经历了君主专制制、分权制衡制和民主集中制等不同形态。
君主专制制是奴隶社会和封建社会普遍实行的行政领导体制。尤以中国封建社会最为典型。所谓君主专制制，就是国君或皇帝，君临天下，“口含天宪”，拥有至高无上的权力，不受任何约束和限制。所谓“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，正是对这种领导体制的生动写照。这种行政领导体制的运行机制在中国封建社会历史上表现为：秦汉时期中央政府设三公九卿，辅佐皇帝执政。三公即丞相、太尉和御史大夫，分别掌管行政、军事和监察；隋唐时期中央政府设三省六部，其中三省为中书省、门下省和尚书省，军国大事，先由中书省秉承皇帝意旨草拟诏令，再由门下省审核，最后交由尚书省办理。六部即吏、户、礼、兵、刑、工等六部，均由尚书省统领，分管人事、财政、教育、军事、司法和工程建设等具体事务。明清时期，取消丞相制，新设内阁或军机处，作为皇帝的机要秘书部门，六部长官称尚书，径直由皇帝管辖，直接对皇帝负责。君主专制制的行政领导体制的最大特点是君主绝对集权，专制独裁，大小事情皇帝一个人说了算，从中央到地方的所有政府官员，都是皇帝的奴仆，必须绝对忠于皇帝。
分权制衡制是资本主义社会出现的行政领导体制。它的理论基础是“人民主权”和“三权分立”的民主原则。其基本特征是：（1）实行多党制，通过政党轮流执政，来体现统治阶级的意志，协调统治阶级各集团的矛盾和利益，指导政府机构的行政活动；（2）实行议会制，由公民普选产生出来的议员，组成议会，并由在议会中占多数席位的政党领袖组织政府内阁，处理国家政务（在总统制的国家里，由公民直接选举总统。）；（3）政府和行政首长的权力，仅限于执行议会的决议案，并受议会以及司法机关的约束；（4）全国实行自上而下的垂直自治机构，分级、分权管理。
民主集中制是社会主义社会的行政领导体制。民主集中制是列宁创立的建党原则，也是中国共产党的根本组织原则。中国宪法明确规定，国务院和各级地方人民政府实行民主集中制的领导体制。这种领导体制在现阶段的具体表现形式就是行政首长负责制。
民主集中制的行政领导体制的基本内容是：（1）实行人民代表大会制度。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是代表人民行使国家权力的代表机关，依法决定重大事务，国务院和各级地方人民政府是人民代表大会的执行机关，其组成人员由人民代表大会决定，他们必须对人民代表大会负责，向人民代表大会报告工作，接受人民代表大会的监督；（2）中国共产党集中全国人民的意志和愿望，形成党的路线、方针和政策，同时就国家经济、政治、文化和社会发展的一些重大问题向人民代表大会提出建议，变成国家意志，从而实现对全国行政管理工作的领导；（3）国务院和各级地方人民政府，实行行政首长负责制；（4）中央政府和地方政府的关系，在中央统一领导的条件下，给地方相应的自主性，发挥中央和地方两个积极性。
（二）具有中国特色的行政首长负责制所谓行政首长负责制，是指行政首长全面领导行政机关的工作，机关重大事务，在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种领导体制。行政首长负责制是独具中国特色的行政领导体制，是民主集中制体制的具体表现形式。
行政首长负责制体制在中国确立于20世纪80年代。新中国建立后，中国各级国家行政机关实行的是委员会制。例如政府组织法就规定，国务院决定行政措施、发布行政决议和命令，必须由国务院全体会议或常务会议通过；一般日常事务由常务会议解决，国务院总理只负责主持和召集全体会议和常务会议。地方各级人民政府也实行委员会制，称为“人民委员会”。
这种行政领导体制在特定的历史条件下，曾经发挥过积极的作用。但其缺陷性也是显而已见的。主要是缺乏明确的个人负责制，遇到责任互相推诿，遇到权力互相争夺，存在着永远扯不完的皮，这就与作为国家权力机关的执行机关—各级国家行政机关实际承担的任务和职责很不相称。为此，1982年12月，全国人民代表大会五届五次会议通过的宪法明确规定，各级国家行政机关实行首长负责制。在中央，国务院实行总理负责制，各部、委实行部长、主任负责制；在地方，各级政府分别实行省长、自治区主席、直辖市市长、自治州州长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
行政首长负责制，集首长制与合议制的优点于一体，集体领导与个人分工负责相结合。其基本特点是责任主体的单一化，责任明确，事权集中，分工合作，反应迅速，效率较高。
需要指出的是，行政首长负责制与民主管理并不矛盾，而是紧密相关，相辅相成的。实行行政首长制并不排斥集体领导，政府组织法规定，政府中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。
对于行政首长负责制，还需要搞清以下一些基本问题，即行政首长包括那些领导职务？行政首长有那些职权？负什幺责任？对谁负责？
行政首长包括两大类：一是法定的首长，即由宪法和国务院组织法、地方各级人民政府组织法规定的行政领导。主要有：国务院总理、国务院各部部长、各委员会主任；省长、自治区主席、直辖市市长；市长、州长；县长；区长、乡（镇）长等。二是推定的首长，即虽然没有法律、法规的明文规定，但其所在机构具有行政管理权限和职能，负责领导和管理全国或地方某一方面的行政事务，可以自己的名义在其权限范围内发布全国或区域遵照执行的规范性文件。属于这类情况的有国务院全体会议的有关组成人员，国务院直属机构的正职领导，县级以上地方各级人民政府组成部门的正职领导，地方政府根据地区行政管理需要设立的与中央政府不完全对口的部门、机构和其它行政机构的正职领导，地方行政区域内国务院有关部门的分支机构或者垂直领导机构或派出机构的正职领导，其它具有全国或地方行政管理权限、职能的行政机构的正职领导。
县级以上各级人民政府及其部门行政首长的职权，职责，因其所处的行政层次高低而存在着较大的差异。一般来说，层次越高，职位越高，职权越大，责任越重。但其共同的主要职权是：领导本级政府的工作；通过办公机构负责处理日常工作；召集和主持本级政府的全体会议和常务会议；执行本级人大及其常委会的决定；地方各级政府还要执行上一级国家行政机关的决定。
行政首长的权力来源何处，由谁授予，就应对谁负责。具体来说，首先要向人民负责，一切国家机关的权力均由人民授予，享有和行使行政权的所有国家行政机关及其首长都应向广大人民群众负责，自觉接受人民群众的监督。其次要向本级人民代表大会及其常委会负责。人民代表大会是人民行使国家权力的代表机关，国家行政机关是人大的执行机关，要对其负责，向其报告工作，受其监督；再次要向国务院负责，向上级国家行政机关负责。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都必须服从国务院领导，对国务院负责；地方各级政府还要对上一级国家行政机关负责，报告工作，受其监督。最后政府部门首长要向本级政府负责。县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门，其部门首长要向本级人民政府负责。
行政首长应主要负以下责任：一是国家公务员的责任。行政首长是国家公务员，应当承担国家公务员的责任，包括接受辞退，行政处分，承担行政赔偿，承担刑事法律责任等；二是政治责任。行政首长作为各级国家行政机关的领导者，作为国家法律、法规和政策的执行者，应承担政治上的责任和义务。如维护和巩固国家政权，维护国家的安全、荣誉和利益，同一切分裂祖国，企图反对和颠覆政府，破坏安定团结的势力和言行作斗争等等；三是行政责任。行政首长作为行政主体，违反行政法律规范给社会造成一定危害，尚未构成犯罪的应承担行政责任；四是领导责任。行政首长要对所管辖的公共事务承担领导责任和相应的后果责任。
学习要求：
1,了解行政领导的概念、特点、职责和方式。
2,了解古今中外领导理论的基本观点。
3,明确领导的基础和素质结构。
4,掌握行政领导艺术。
学习重点：
1,行政领导职责和方式。
2,马克思主义领导理论。
3,行政领导基础和素质。
一,行政领导概述
（一）行政领导的概念和特点
1．行政领导的概念
领导，顾名思义就是率领和引导的意思。例如《说文解字》阐释道：“领者，项也；导者，引也。”在社会生活中，人们对“领导”一词，有各种各样的不同理解。有时指领导者的角色，有时指领导的职位，有时指领导的行为等等。
在传统的观念中，领导意味着一种权力关系，是职权的运用和行使。例如《汉书·魏相传》就指出，领导乃为“总领众职”。现代管理理论改变了领导的传统观念，赋予它崭新的内涵。领导科学理论告诉我们，领导是由领导者、被领导者、组织目标和社会环境等诸要素相互作用、相互结合的产物，是社会组织中的领导者在特定的社会环境下，率领和引导被领导者共同实现组织目标的活动。
根据对领导含义的认识，我们认为，所谓行政领导，就是指各级国家行政组织中的领导者，在特定的行政环境下依法率领和引导国家公务员实现行政目标的活动。行政领导贯穿于公共行政管理活动的全过程，其活动成果是由行政领导者、被领导者、行政目标和行政环境等诸要素相互作用和相互结合的产物。
理解行政领导的含义，应把握以下四个方面的规定性：
第一，行政领导者是行政领导的决定性因素。行政领导者是整个行政组织运作的发动者，是行政决策和发展战略的制订者，他们的品德、学识、能力、魄力、方法等，在很大程度上决定着决策和战略质量的高低，决定着行政领导活动的成败。因此，行政领导者不仅要树立正确的领导理念和良好的思想品德，而且要有运筹帷幄、多谋善断的学识和能力，还要有发动和鼓励广大国家公务员的方法和技巧。
第二，被领导者，即国家公务员是行政领导的制约性因素。国家公务员尽管处于执行计划和决策的从属地位，但是，他们执行的自愿程度和积极程度，在某种程度上制约着行政领导效能的高低和影响着行政目标的实现。他们既可以赞同和接受行政领导者的决策和设想，并为之努力奋斗；也可以抵制行政领导者的指令和设想，并破坏其意图的实现。因此，行政领导者必须把被领导者当作是一种能够不断挖掘和扩大的资源，积极加强与国家公务员之间的相互沟通，切实建立起一种同心同德、和衷共济的良好关系，以提高领导效能，实现行政目标。
第三，行政目标是行政领导的灵魂性因素。行政领导活动的终极目的是实现行政目标。在实现行政目标的过程中，决不是行政领导者自身的单一化受益，而是使行政组织价值、国家公务员个体价值和行政领导者自身价值三个方面都获得社会的肯定。因此，行政领导者必须善于引导被领导者走上一条能够使群体成员和行政组织双方都满意和收益的道路，为实现科学合理、切实可行的行政目标而努力。
第四，行政环境是行政领导的保障性因素。任何行政领导活动都必然处在一定的行政环境之中，行政领导活动的开展，只有在主动适应或有效改造外在环境的前提下，才能获得成功。因此，行政领导者要善于根据行政组织内、外部环境的变化，及时调整领导战略和领导手段，不断提高行政组织抵御和抗击各种风险的能力。
2．行政领导的特点
行政领导是人类领导活动的一种类型。它既具有一般领导活动的共同性，又具有自身的特殊性，即不同于其它类型领导活动的特点。
（1）政治性。行政领导是国家出现以后为适应行政管理活动的需要而产生的一种领导行为，其活动必然要反映统治阶级的意志和利益，具有鲜明的政治性。例如封建社会的清官，尽管在和平年代，能够锄暴安良，为民办事。但当统治阶级和人民发生严重冲突时，他们便会毫无疑问地站在统治阶级一边，镇压人民的反抗斗争。而在社会主义社会，行政领导不仅是权力的象征，而且是人民公仆的体现，要自觉代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表广大人民群众的根本利益，努力为人民服务。
（2）权威性。领导实质上是一种影响力，即具有影响和改变他人或组织行为的能力。而这种影响力源于领导的权威性。行政领导的权威性，一方面来自于法定的地位和职权。行政领导是依据国家法律，行使行政权力来组织和管理社会公共事务的，法律和职权的威严性，决定了这种影响力的外在性和强制性；另一方面来自于行政领导者自身的品德、智能、能力、资历、经验以及人际关系等因素所产生的威信，这种影响力是行政领导者在实际领导活动过程中自然形成的，是建立在心悦诚服的基础上的，带有内在性和感召力。在现实生活中，一个有较高权威的行政领导者，不仅要靠他的职位权力，更重要的是要靠他的优秀品德、渊博知识、超群能力、丰富经验和崇高威望去做好领导工作。
（3）等级性。行政领导活动是在特定的行政组织结构和体制框架中进行的，而行政组织则是按照以权力分层为基础的科层制构建的。所以，行政领导活动与其它组织中的领导活动相比较，带有更明显的等级性，即决策与计划总是遵循着从高层向底层贯通这一特定的路径运行。另外，行政组织的科层结构决定了行政领导者总是处在一定的行政职位上，拥有权力的多少和活动范围的大小，往往是由职位的高低决定的，这就导致了人们总是在行政组织的科层结构中扮演着有等级差异的“职位角色”，从而形成行政领导在形式上的等级性。
（4）综合性。公共行政管理活动涉及国家政治、经济、文化、科技、教育以及社会生活各个领域，是一种全方位的管理活动，贯穿整个公共行政管理始终的行政领导，其综合性之强是不言而喻的。尤其值得注意的是，随着科学技术的迅猛发展，一方面，现代社会的劳动分工越来越高度分工和高度专业化，作为掌握和运用公共权力的行政领导，涉及的领域更加宽泛，管理的对象更加广泛；另一方面，利益多元化趋势更加突出，各种群体的利益表达必然给行政领导造成较大的压力。行政领导活动的一项重要内容，就是要将不同的劳动分工和不同的利益进行综合，在整体性的基础上进行有效地整合和协调。
（5）依法性。依法行政是现代行政管理的突出特点。从某种意义上讲，没有法律，就没有现代行政管理。现代行政领导的权力、职责在国家的宪法、政府组织法和有关的法律中都有明确的规定，行政领导必须依据国家法律和政府政策执行公务，不得超越法律规定，不得违背政府政策，否则，就是违法乱纪行为。与此同时，行政领导在职权范围内依法行政，必然会受到国家法律的有效保护。
（6）服务性。服务性是现代社会对行政领导的必然要求。在传统社会里，行政领导是行政权力的象征，例如奴隶社会的君臣士卿，封建社会的将相王侯，无不以权力主宰一切、控制一切。而现代社会，尤其是社会主义社会，要求行政领导必须以服务为根本宗旨。马克思的“社会公仆”学说、毛泽东的“当好人民勤务员”思想、邓小平的“领导就是服务”理论等正是这一要求的具体反映。社会主义行政领导管理社会公共事务，从目的上讲，不是为了“统治”，而是为了服务于人民大众。尽管权力依然是实施管理的工具，但真正有效的领导效能，则主要是靠行政领导者的知识、才能和奉献精神。
（7）变革性。随着社会经济、政治的不断进步和科学技术的飞速发展，行政领导的方式、内容，总是处在不断的变革之中。尤其值得注意的是，在人类进入知识经济和网络技术的大背景下，我国行政领导方式正在发生着以下几个方面的变化：即由权力型领导向服务型领导转变，由管制型领导向参与型领导转变，由一般型领导向专业型领导转变，由人治型领导向法治型领导转变，由经验性领导向专业性领导转变。
（二）行政领导职能和方式
1．行政领导职能行政领导职能，是指行政领导者所应履行的职责和发挥的功能，它是行政领导本质的具体表现。
尽管行政领导层次不同，服务领域各异，工作内容有别，但他们的行为过程和活动方式具有一些共同的基本职能，这些职能具体表现为：
（1）制定规划。制定发展规划，确立行政目标，是行政领导工作的基础。任何行政领导者都必须根据自己的职责范围，在深入调查研究的基础上，按照国家的法律、法规和政府的方针、政策以及上级领导机关的统一部署，主持制定本地区、本部门的发展规划和奋斗目标，只有有了切实可行的发展规划和明确清楚的行政目标，才能心中有数，实施正确有效的领导。
（2）科学决策。决策是行政领导工作的中心内容，也是别人无法代替的重要职责。行政领导者要善于在复杂多变的情况下，及时迅速地发现问题、分析形势、把握要害，对自己职权范围内的重大事情准确判断，大胆决策，并落实具体实施计划，引导行政管理活动朝着既定的目标前进。
（3）建立规范。行政管理活动如同任何实践活动一样，必须受一定的行为规范的约束。建立各种行为规范，特别是带有全局性的法律、法规和规章、制度，是保证行政目标和决策方案实施的重要措施。各级行政领导者要根据客观形势的变化和职责任务的要求，遵循法定程序，不断完善法律法规，充实管理制度，修订办事规程，使整个行政管理活动有法可依，有章可循，有矩可蹈。
（4）正确用人。正确用人是行政领导工作的重要内容之一。人是行政管理工作中最能动、最活跃的因素，行政管理工作的成败关键在于行政领导能否正确用人。行政领导者首先要有识才之眼，育才之方，举才之德，用才之能，容才之量，护才之胆，善于发现人才，培养人才，用好人才。与此同时，行政领导还要善于用好平凡的人，进行人力资源开发，使平凡的人在平凡的岗位上能够创造不平凡的业绩。为此，行政领导者要深入群众，了解部属，善于与普通人、平凡人交朋友，平等待人，以诚相见，尽可能把每一个人都安排在合适的工作岗位上，做到因能而用，适才适所。
（5）组织协调。在执行公共政策、实施决策方案活动的过程中，行政领导负有责无旁贷的组织协调职能。所谓组织协调就是从实现公共政策目标和决策方案的整体需要出发，科学合理地组织安排好人力、物力和财力，及时妥善地协调好各部门、各地区、各单位以及行政工作人员之间的关系和利益，成功有效地解决管理过程中出现的新情况和新问题，排除各种矛盾和障碍，使整个行政管理系统密切配合，协调运转，高效工作。
（6）监督控制。监督控制是保证决策计划及各项公共政策得以正确实施的重要手段，也是行政领导工作的组成部分。在公共政策出台和行政决策指令下达后，行政领导必须及时对下级组织和人员的贯彻实施情况进行检查监督，纠正偏差，严明奖惩，保证各项任务的顺利完成。
（7）思想工作。行政管理工作要搞好，必须发挥每个人的积极性和聪明才智。为此，行政领导还要善于做好扎实细致的思想政治工作，实行正确的激励引导，把各方面的积极因素都调动起来，使人们同心同德、步调一致地为实现行政目标而奋斗。
2．行政领导方式
（1）命令式。命令式是指行政领导者凭借行政职权，通过口头、信函、文件等形式发布的命令、指示、决定、通知等，要求下级必须执行和完成某项任务的工作方式。命令式一般依靠法律、制度和纪律来保证，具有权威性和不可抗拒性。这种方式的优点是行动迅速、易于见效，但缺点是下级往往奉命行事，处于被动状态，不利于他们主动性的发挥。
（2）疏导式。疏导式是指行政领导者通过启发诱导、说服教育、商讨建议等形式，使被领导者充分理解领导者的意图，认清工作的意义和方向，把握工作的程序和措施，从而自觉地接受任务，积极主动地实现行政目标的工作方式。运用这种方式，要求领导者应平易近人、平等待人，了解被领导者的个性特点，正确把握他们的思想状况与实际表现，有的放矢，取得被领导者在感情上的信任和支持。年轻领导者和新上任的领导者应注意多采用这种方式，以便得到大家的较快的认同和接纳。
（3）激励式。激励式是指行政领导者运用物质的和精神的等各种手段，激发被领导者的积极性和创造性的工作方式。激励式一般分为普遍激励和特殊激励。普遍激励是对组织内全体成员而言，如表彰先进集体，发放年终奖金等；特殊激励则是指对少数表现特别突出、工作成绩显著者而言，如表彰先进个人、劳动模范、授予荣誉称号等。运用激励方式时，应注意把物质手段和精神手段有机地结合起来，不可二者偏废其一；同时要把握好分寸，从实际出发，谨慎从事。大量事实证明，这种方法运用得当，可以焕发起被领导者积极向上的荣誉感，促使他们形成强烈的成就欲，奋发有为，努力工作，把内在潜力充分发挥出来。
（4）示范式。示范式包括行政领导者本身的率先垂范和树立先进典型两种工作方式。“政者，正也。”行政领导者“其身正，不令则行；其身不正，虽令不从。”显而已见，行政领导者严格要求自己，认真工作，廉洁奉公，实事求是，遵纪守法，就会在被领导者中产生极大的影响力、号召力和凝聚力。同时，榜样的力量是无穷的，行政领导者要善于及时发现和表彰成就卓著的先进人物，树立典型，使人们学有榜样，赶有目标。需要指出的是，在树立先进典型时，一要慎重，所树立的先进典型，必须是真实的，群众共同认可的，经得起考验的；二要克服形式主义，重在弘扬先进精神，形成良好氛围，推动工作发展。
上述四种领导方式，在公共行政管理活动中，都有其存在的合理性，不能简单地厚此薄彼。采用何种方式，必须根据工作性质和任务来决定。例如在应对突发性的重大事情时，可用命令式，而对事关大局，涉及每个人切身利益的问题，在处理时采用疏导式则较为适宜。总之，在丰富多彩的行政管理活动中，没有一成不变的领导方式，根据具体情况灵活运用各种领导方式，是现代管理对行政领导者的基本要求，也是行政领导能力高低的具体
二、行政领导理论
（一）马克思主义的领导理论马克思主义经典作家几乎都是领导活动的伟大理论家和实践家，从马克思、恩格斯、列宁到毛泽东、邓小平，他们在领导无产阶级革命事业的过程中，创立了马克思主义的领导理论，给我们留下了珍贵的精神财富，是我们提高行政领导水平的理论基础和指导思想。
马克思、恩格斯是马克思主义领导理论的创始人。他们的领导理论包括以下基本内容：
（1）关于领导的性质和任务。在马克思和恩格斯看来，无产阶级领导最根本的性质是实现无产阶级的政治统治，这种政治统治，既有阶级专政的一面，又有人民民主的一面，是阶级性和民主性的辨证统一。无产阶级领导的根本任务是“推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权，”“并在夺取政权后，尽可能快地增加生产力的总量”。
（2）关于无产阶级领导者的本质。马克思和恩格斯认为，无产阶级领导者区别于其它阶级领导者的一个根本点就在于，无产阶级领导者的本质是人民的“公仆”，是“为绝大多数人谋利益”,而不是骑在人民头上的官老爷。
列宁在创建新型的无产阶级政党、领导俄国人民进行长期的革命斗争和大规模的社会主义经济建设的实践中，积累了丰富的领导经验，提出了一些基本的原则。
（1）民主集中制原则。1905年，列宁在《论党的改组》一文中第一次提出了“民主集中制”的概念。他认为，在民主方面，党内要允许不同意见的自由讨论，实行领导机关和领导干部的选举制；在集中方面，全党必须服从统一的意志和统一的政策。要实行少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，地方服从中央的组织制度等等。
（2）引导群众前进的原则。列宁强调指出：无产阶级领导的任务“决不是反映群众的一般情绪，而是引导群众前进。”
（3）做人民公仆的原则。列宁在《国家与革命》一文中论述了马克思和恩格斯“公仆”思想，进一步指出，在社会主义社会里，国家工作人员不应成为“官僚”，要“防止由社会公仆变为社会主人”，就必须不断铲除官僚主义，改进工作作风，实行检查和监督等。
以毛泽东为代表的中国共产党人在领导中国革命和社会主义建设的伟大实践中，发展了马克思主义的领导理论，取得了极为丰富的领导经验，形成了一整套符合中国实际的领导理论，具体有以下内容：
（1）关于领导宗旨的理论。毛泽东继承和发展了马克思主义的“人民公仆”理论，明确提出无产阶级领导的宗旨就是要当好人民的勤务员，全心全意为人民服务。早在抗战时期，毛泽东就深刻地指出：“共产党员无论何时何地都不应把个人利益放在第一位，而应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益。”
（2）关于领导制度的理论。毛泽东认为，民主集中制是我们的最根本的领导制度。他说：“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，才能最有力量地去反对革命的敌人。” 为了严格贯彻民主集中制，毛泽东指出，必须在党内进行有关民主生活的教育，使党员懂得什幺是民主生活，什幺是民主制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。
（3）关于领导职责的理论。毛泽东对领导机关和领导者的职责做过精辟的论述。他指出：“共产党领导机关的基本任务，就在于了解情况和掌握政策两件大事。”“领导者的职责，归结起来，主要是出主意和用干部两件事。”
（4）关于领导方法和领导艺术的理论。毛泽东十分重视领导方法和领导艺术对完成领导任务的极端重要性，指出：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。……不解决方法问题，任务也只能瞎说一顿。” 在长期的领导实践活动中，毛泽东等老一辈革命家创造了许多行之有效的领导方法和领导艺术。诸如一般和个别相结合、领导和群众相结合的工作方法，实事求是的工作方法、群众路线的工作方法，“解剖麻雀”、开“诸葛亮会”、“弹钢琴”、“牵牛鼻子”等一系列领导艺术。
在改革开放的新时期，以邓小平为代表的中国共产党人总结广大领导干部的实践经验，提出了符合新的时代特点的一系列领导新理论，把马克思主义领导理论发展到一个新阶段。这里仅介绍一些基本观点。
（1）领导就是服务的观点。邓小平继承和发展了马克思、列宁的“公仆论”和毛泽东的“宗旨观”，进一步指出：“领导就是服务”。并把“人民拥护不拥护”、“人民高兴不高兴”、“人民赞成不赞成”“人民答应不答应”等作为衡量服务好坏的标准。
（2）领导工作科学化的观点。面对飞速发展的客观世界和艰巨复杂的改革形势，邓小平特别强调领导干部的知识化和专业化，高度重视用科学理论和现代化知识武装广大领导干部和国家公务员，加强对领导干部的学习和培训，倡导学习一切先进的科学管理方法和技术，不断把现代自然科学和社会科学的最新成果运用于领导和决策过程之中，从而是领导工作科学化程度大大提高。
（3）改革领导制度的观点。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中，分析了现行领导制度中存在的问题和弊端，提出了一系列改革的思路和设想。20多年来，中国党和国家领导制度改革取得了重大进展。诸如政企分开和分级管理；坚持和健全集体领导和个人分工负责制；废除实际存在的领导干部任期终身制，建立对各级领导干部进行纪律检查和监督制度等等。
（4）接受群众监督的观点。邓小平继承和发展了毛泽东群众监督的思想，强调各级领导干部必须接受人民群众监督，不搞特殊化。他指出：“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”
（二）中国传统的领导思想中国自古讲究治国之道，对领导活动和领导理论的研究，发轫之早，渊源之长，影响之广，在世界各国中，少有与其匹配者。浩瀚的历史长河，留下了领导活动成败得失的精彩活剧，众多的历史著述，提供了前人关于领导活动成败得失的理性分析。运用马克思主义的观点、立场和方法，对传统的领导思想进行总结、概括和提炼，批判地吸收其精华，对于丰富和发展有中国特色的行政领导理论，促进行政领导活动科学化具有十分重要的意义。
中国传统的领导思想极为丰富，这里仅举荦荦之大端，供参考。
（1）民为邦本思想。中国古代一些明智的政治家和思想家认为，民众是改朝换代的重要因素，是治国安邦、建功立业不可忽视的重要力量。代表性的观点如《尚书》中提出的“民为邦本，本固邦宁”；孔子提出的“君以民为本”；孟子提出的“民贵君轻”论；荀子提出的“君舟民水”论；柳宗元提出的“吏为民役”论等等。这些思想对现代行政领导者充分认识人民群众的历史地位和伟大作用，具有一定参考价值。
（2）富民强国思想。富民强国是传统领导思想的重要内容。儒家把富民放在首位。如孔子主张使“百姓足”，使百姓“富之”；孟子主张实现“制民之产”，使民众拥有基本的生产、生活资料；法家则主张“富国”，如商鞅强调“上藏”；韩非子强调“蓄王资”；荀子取二者之长，主张使“上下俱富”。
（3）教民化俗思想。传统领导思想认为，民众不仅需要富裕，而且需要教化。如孔子认为统治阶级对民众既要“富之”，又要“教之”。要“导之以德，齐之以礼”。在传统社会中，一些开明的君主和地方官员重视和实行修明官德政纪、淳化世风民俗、崇学重教、繁荣文化等善举，正是这一思想的体现。
（4）变法维新思想。中华民族是一个具有创新精神的伟大民族，五千年历史就是一部改革史。中国古代的一些政治家、思想家认为，杰出的行政领导必须识事务，善变革，不抱残守缺，固步自封。因为符合社会发展趋势的政治、经济制度变革是社会发展的动力。如《周易》指出：“天地革而四时成”，“穷则思变，变则通，通则久”；商鞅认为：“治世不一道，便国不必法古”；韩非子主张：“世异则事异，事异责备变”；康有为认为：“能变则全，不变则亡”。
（5）选贤任能思想。重视人才是中华民族的优良传统，用人之道是传统领导思想的中心内容。早在西周时期，人们就认识到人才是“邦家之基”、“济济多士，文王以宁，”主张选贤任能。古人在用人路线方面的“任人唯贤”、“内举不避亲、外举不避仇”；在用人标准方面的“以才为资，以德为帅”；在网络人才方面的求贤若渴，礼贤下士；在知人善任方面的职能相称、诚心不疑、体恤爱护、用养并重等等主张和做法，对于现代行政领导者树立尊重知识、尊重人才的观念，讲究用人之道，提高求才、用才和育才水平都有积极的参考价值。
（6）修身正己思想。中国传统治国之道，把“修身、齐家”作为“治国、平天下”的基础和前提，要求为政者必须加强修养，锻炼人格，完善素质。孔子认为：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”；《吕氏春秋》指出：“成其身而天下成，治其身而天下治”。对于为政者应具有的素养，古人从思想、品德、学识、作风、气质、能力等方面提出了许多具体要求。特别主张要处理好公与私、言与行、义与利、能与位、达与穷、刚与柔、骄与谦等等一系列关系。
（三）国外领导理论简介从20世纪30年代开始，西方管理学家中就有人开始把领导问题作为管理科学的重要内容进行专门研究，并提出了各种理论，形成了众多的学术派别。但早期研究领导理论的学者，着重于探索有效的领导者与一般人在品质上的区别。有的甚至认为，领导者的品质是与生俱来的，领导者是天生的“伟人”。但在20世纪40年代以后，这种观点逐渐被人们抛弃。出现了许多新的观点和成果，其中具有代表性的有以下几种：
（1）情境论，也称时势论。主张伟人没有共同的性格特征，不是英雄造时势，而是时势造英雄，伟人的功绩应归功于所处的时代和社会环境。
（2）行为论，也称互动论。强调领导理论的研究，应将视野从领导者扩大到被领导者，重视领导风格、领导方法和领导艺术对被领导者的影响。
（3）权变论，也称应变论。强调没有最佳的领导风格，没有最优的领导品质，要根据社会环境和领导对象的具体情况来决定采用哪种领导风格和领导方法。领导方式没有好坏之分，只有适应与不适应之别。
（4）调适论，也称价值递变论。对上述观点中以拥有权力的人为领导这一基点提出疑问，认为拥有职权者和无职权者都可起领导作用，领导的职能是在认清现实问题、摸清实际情况的基础上，对人们的价值观念不断进行调整，以迎接多种挑战和考验。
（5）学习论。这是一种最新的领导理论。该理论认为领导的职责是决策及动员队伍的观点已经过时。它强调一个组织的繁荣取决于对学习、培训的投入，主张领导的主要功能是建立学习性组织，通过不断学习，促进组织不断发展。该理论还区别了两种学习，即调适性学习和创新性学习，强调有效的组织应致力于创新性学习，而不是调适性学习。
三、行政领导者的基础和素质结构
（一）行政领导者的前提和基础所谓行政领导者，是指在各级国家行政机关中担任一定领导职务，处于决策、指挥、监督、协调地位的国家公务员。行政领导者一般有两层含义：一是指群体，即领导集团，领导班子；二是指个体，即行政部门负责人。
任何行政领导者要有效地发挥作用，其前提和基础是必须具有相应的职位、职权和职责，并实现三者的有机统一。
（1）职位。职位是指行政领导者在国家行政机关中所担任的行政职务和所具有的法定地位。职位是行政领导者实施领导行为的基础。首先，职位是个人在行政组织中正式权力的象征，正如古人所说，“不在其位，不谋其政。”其次，职位是职权和职责的载体，没有行政职位，就不能行使行政职权，也不负行政责任。再次，职位是个人在行政组织中法定地位的标志，一般来说，处于较高职位的人比职位低的人地位高。
职位具有合法性和非人格化的特点。所谓合法性，是指职位的设置必须按照严格的程序，依法设置；职位的取得必须是组织授予的，因而担任职位的人在组织中拥有合法的权力和地位。所谓非人格化，是指职位是特定的工作岗位，同一职位在不同时期可由不同的人来担任，“人走位不移”。另外，需要指出的是，在我国，行政领导职位都是为人民服务的岗位，虽有上下之别，但无贵贱之分，决不允许利用职位以谋私利。
（2）职权。职权是指行政领导在一定职位上所拥有的权力。职权是由行政职位所赋予的，具有法律效力。一般来讲，行政领导者所拥有的职权包括三个方面：“人权”，即选人用人权；“事权”，即行政决策权、组织协调权、监督控制权；“财权”，即财产支配权等。
职权是行政领导者实施领导行为的条件。为了使行政领导者能够履行其职责，完成其任务，必须赋予他们相应的支配权。否则，领导便无从谈起。值得注意的是，行政领导者拥有职权的大小，要受到所处的管理层次、职位的高低和所担负的责任轻重的制约。离开上述条件，无限制扩大使用职权，必然造成权力的滥用。相反，离开上述条件，任意缩小职权，又会造成失职现象。
职权也具有合法性和非人格化的特点。职权来源于职位而不是人，他既不是他人的恩赐，也不是与生俱来的；既不能随个人终身而存在，也不能象个人私有物那样继承和转让。
（3）职责。职责是指行政领导担任某种职位，行使某种职权时所应承担的责任和义务。职责既包括在工作上应承担的行政责任，也包括在法律上应承担的法律责任。
职责是行政领导者实施行政行为的依据。首先，职责意味着承诺。行政领导者只要担任了某一职位，行使某一职权，便意味着必须负起相应的责任；其次，职责意味着责任。行政领导者必须对职权范围内的事情负责，必须在职责的约束下慎重处事；再次，职责意味着评价尺度。职责为评价行政领导者的活动效益和政绩树起了客观的标尺。
从上述可以看出，行政领导者的职位、职权和职责三者之间紧密相连，相辅相成，构成了行政领导者发挥作用的前提和基础。其中行政职位及由此产生的职权是必要前提，而职责则是本质和核心。
（二）行政领导者的个体素质结构
行政领导者个体素质，是指作为个体的行政领导者在一定的时空条件下，履行领导职责时应具备的内在基质，是行政领导者在先天禀赋的生理基础上，主要通过后天学习、实践所形成的品德、知识、能力、身心等各种条件和因素的综合体现。
行政领导者肩负着各级政府、各个部门领导管理工作的重任，事关国家、民族的兴衰成败和公民的安居乐业。因此必须具有良好的素质修养。根据目前行政管理工作的特点，我们认为，各级行政领导者应具有以下基本素质：
1．政治素质
政治素质决定着行政领导行为的方向。从古到今，各个社会，各个阶级都十分重视官员的政治素质。国家性质不同，对官员政治素质的要求和标准也不同。作为社会主义国家的各级行政领导者，其政治素质应包括以下方面：
（1）正确的政治观点。其核心是掌握马克思主义的基本原理，具有科学的世界观、人生观和价值观。具有较高的政治理论水平和政策水平，在大是大非面前，能够准确识别方向，分清是非，不迷失政治方向，不丧失政治立场，不违反政治纪律。
（2）高尚的道德品德。具体包括以坚持全心全意为人民服务宗旨为核心而形成的廉洁奉公的高尚情操，实事求是的党性原则，秉公办事的处事态度，刚直不阿的性格气质，联系群众的民主作风，谦让容人的宽宏度量，艰苦奋斗的创业精神等等。
（3）顽强的进取精神。进取精神是行政领导者基于崇高的工作报负和对本职工作意义认识而产生的行为表现，是行政领导者世界观和人生观的具体反映。作为社会主义的行政领导者，时刻都要有强烈的事业心和紧迫的责任感，矢志不移，奋发进取，敢于打破陈规旧习，不断探索改革，开拓新局面，做出新成就。
2．知识素质
古人讲：“才，以学为本。”“非学无以广才，非学无以明识，非学无以立德。”行政领导工作是一项面对全局、贯穿上下、指挥众人、管理公共事务的综合性劳动，也是一种科学性和艺术性相结合的创造性劳动。因此，只有具备广博坚实的科学文化知识，才能驾驭全局，运筹帷幄，搞好工作。
（1）通晓马克思主义的理论知识。马克思主义是科学的世界观和方法论，是指导我们思想和工作的理论基础。行政领导者应认真掌握马克思主义哲学、政治经济学、科学社会主义和党史、党建理论知识。只有夯实理论功底，提高分析与解决复杂问题、驾驭复杂局面的能力，才能从迷离纷纭的信息中理出头绪，才能在错综复杂的局面中掌握工作的主动性。
（2）博览社会科学、人文科学和自然科学知识。行政领导者，往往在一个地方、一个部门、一个单位处于中枢或重要地位，需要处理和认识的问题包罗万象，涉及各个领域，工作任务的综合性和多样性，要求知识的广泛化和博通化。为此，行政领导者应广泛涉猎政治学、经济学、法学、社会学、历史学以及系统学、信息学、生态学、电子计算机应用等多方面的应用知识和技术知识，并能灵活地运用这些知识开阔视野，启迪思维，大胆创新，开拓局面。
（3）掌握管理科学知识。行政领导者的主要职责是管理，因而必须成为管理人才，要努力学习和掌握管理科学知识，包括现代管理学、组织行为学、领导学、决策学、管理心理学等。不仅要掌握这些管理学科的基本理论，而且要学会娴熟地运用这些学科所提供的各种方法、技术和技巧，解决实际工作问题，搞好领导工作。
（4）精通专门业务知识。行政领导者应对自己负责的业务范围内的有关专业知识和理论有深入的钻研和掌握，精通业务活动的主要内容、前沿水平和发展趋势，尽可能成为内行。只有内行，才能准确鉴别，正确评判，科学决断，高效工作。
（5）懂得社会生活知识。行政领导活动涉及社会生活的各个层面，必须遵循社会生活的一般规则和普遍规律。因此，行政领导者必须深入了解周围事物的历史和现状，熟悉各种各样的社会生活实际，知晓自己管辖范围内的风俗、民情、习惯、文化传统及社会心理。否则，便无法适应社会环境，进行有效管理。
以上五个方面是对现代行政领导者的基本知识要求。当然，我们不能要求所有领导者对这些方面都达到十分精通，绝对完善，实际上也是不可能的。我们认为，作为行政领导者个体，只要在某一方面比较突出，其它方面相对均衡，即形成“一点突出，一线雄厚”的综合性知识结构，就达到了知识素质的基本要求。
3．能力素质
知识和能力是紧密相关的。知识是能力的基础，能力是知识的运用。但知识丰富并不等于能力必然高强。行政领导者能力素质包括基本能力和领导能力两个方面。
基本能力是指行政领导者应具有的观察能力、记忆能力、思维能力和想象能力。这些基本能力是发挥领导能力的基础，是创造力的构成要素。
（1）观察能力。指通过观察、感觉和知觉，把自己同外部世界联系起来，从而达到认识客观世界的能力。行政领导者要善于觉察那些稍纵即逝的事物和信息，并对其进行精细的观察，发现问题，洞悉本质。
（2）记忆能力。指以往知识、信息和经验在大脑中储存的能力。记忆能力是创造力必不可少的构成要件。任何一种创造性活动，都必须先把以往储存的信息和材料取出来，加以整理和连结，只有在此基础上，才能产生新的联想，新的创造。
（3）思维能力。指将现有知识，经过分析和综合，判断和推理等逻辑思维活动做出新结论的能力。创造性活动依赖于缜密的思维能力，正像有人所比喻的那样，“观察所采来的花粉，要抽象思维才能将花粉酿成蜜汁。”
（4）想象能力。指对客观事物和信息所进行的联想和再创造的能力。想象能力在创造性活动中具有“加速器”的作用。爱因斯坦曾经指出：“想象力比知识更重要，因为知识是有限的，而想象力概括着世界的一切。”
现代行政领导者的领导能力应包括以下方面：
（1）驾驭全局的能力。行政领导者处于管理系统的中枢地位，对整个系统负有全盘的责任，因而必须具有驾驭全局的能力，善于从战略上把握事态，抓住关键，突出重点，处理和协调好各方面的关系，保证整个管理系统有序、高效地运转。
（2）多谋善断的能力。行政领导者要有战略头脑，善于研究问题，思考问题，深谋远虑，运筹全局，遇到事情能够迅速拿出主意，点子稠，办法多，处理问题善于决断，敢于拍板，能够在错综复杂的情况下，及时判别事物的本质，从多种方案中选择出最佳的方案，不失时机地正确决策。
（3）识才辩贤的能力。行政领导者要具有识才拙、辩贤愚的能力。始终保持清醒头脑，不被表面现象，甚至假象所迷惑，同时还要有组织和调配人才的技巧，因才施用，人尽其才，才尽其用。
（4）组织协调的能力。行政领导者不仅负有做决策的职责，而且也负有决策实施的重任。在决策实施中，行政领导者要有把人、财、物、时间和信息等组织资源优化结合起来的能力，使他们形成一个相互配合、协调一致、运转灵活的有机整体。
（5）应变创新的能力。随着科学技术的迅猛发展，当今世界变化异常迅猛，因而，行政领导者必须具有应变创新的能力。思维活跃，富有胆识，不迷信权威，不崇拜偶象，不为过时的老观念、老框框所束缚，善于捕捉信息，不断提出新观念，想出新办法，创出新水平，走出新路子。在工作中能够不断地有所发现，有所突破，有所革新。
（6）人际交往的能力。行政领导者管理的主要对象是人，解决人的问题构成行政领导者工作内容的最主要方面。因此，必须要具有较强的人际交往、社会交往的能力，善于与各种人相处，并能和他们愉快地沟通思想，交流看法；善于用各种不同的办法去说服不同的人，要性格开朗，待人热忱；能感召和影响别人；有较好的语言和文字表达能力。
4．身心素质
身心素质包括心理素质和身体素质两个方面。
科学研究表明，以性格、气质为特征的心理素质对人的事业有着极为重要的影响。现实社会中，每个人都有自己的个性特点和心理特征，个性特点和心理特征必然会被行政领导者带入行政管理之中，并对其产生很大的影响。
担负繁重的行政领导工作，要求行政领导者要有开朗健全的性格和乐观向上的心理环境，对工作充满信心，有强烈的事业心、责任感、荣誉感和成就感，能正常发挥自己的思维、智力、能力和创造性。没有心理障碍，成绩面前不沾沾自喜，挫折面前不灰心丧气。在处理人际关系时，头脑冷静，和蔼可亲，能够主动为他人着想，使人感到亲切、温暖和友好；能团结同志，特别是团结反对过自己并被证明反对错了的人；能够荐贤举能，不怕别人超过自己，做到在任何情况下，保持心理平衡。
健康的体魄、充沛的精力是行政领导者的“本钱”。任何一项行政领导工作，往往都要调查研究，联系各方，办理交涉，即使阅读文件，参会议事，组织指挥等等，无一不是艰巨而繁重的脑力劳动、体力劳动，都需要有良好的体力来支撑。此外，行政领导者体魄健壮、精力充沛，也会给人一种朝气蓬勃，奋发向上的感召力。如果一个领导者体弱多病，精神萎靡，不仅难以胜任其职责，而且也会是人感到丧气。
（四）行政领导者群体素质优化行政领导者群体，即我们通常所说的行政领导班子。它是国家各级行政机构中行政领导成员群体组合的统称。行政领导者群体是依照国家法律组建的，是经过各级权力机关选举或决定产生的，并有一定的任期限制。
公共行政管理，作为一项极其复杂的社会系统工程，只凭行政领导者个人的智能和能力，是很难适应的。行政领导者群体的作用越来越重要，他们是制定和执行决策的中心，是动员、组织和率领行政人员和人民群众完成各项行政任务、实现行政目标的指挥部，是整个行政管理系统运转的中枢神经系统。
按照系统观的观点，任何事物或系统内部结构都对其整体功能产生决定性作用。整体功能不等于个体功能的简单相加。个体功能只有优化组合，才能产生出“1+1﹥2”的整体功能。反之，如果组合不合理，缺乏凝聚力，整体功能就会适得其反，甚至个体所具有的特长，也会在内部“摩擦”中消耗殆尽。
一个合理化的行政领导者群体，应体现个体素质的余缺互补，合理搭配，整体优化。具体应考虑以下方面：
（1）政治结构要优良。政治结构是指行政领导者政治面貌、政治素质的组合。一般来说，各级行政领导群体成员都应具有较高的政治觉悟、较强的理论水平和政策水平、丰富的政治经验和严格的政治纪律观念。另外，在领导群体中，要注意既有中共党员，又有民主党派人士，还要有非党社会知名人士；既要有汉族干部，又要有少数民族干部，还要有妇女干部，以真正能够代表社会各阶层的利益，有利于调动各方面的积极性。
（2）知识结构要互补。知识结构是指行政领导者群体内的知识构成。公共行政涉及领域多，覆盖范围广。因此，行政领导者群体成员应由具有不同方面、不同程度知识的人合理组合而成。事实证明，一个集体，知识范围有差异，知识层次有高低，相互之间就有吸引力，易收互补之效；而同等程度和同等层次的人集中在一起，不仅容易形成知识的平面结构，缺乏立体感，而且往往互不服气，产生内耗。因此，在行政领导者群体中，既要有受过高等教育的，也要有受过中专教育的，还要有实践锻炼出来的自学成才的；既要有具有较高理论修养的谋略家，又要有具有丰富实践经验的实干家，只有各类人才聚集，才能形成知识的交叉性和互补性。
（3）专业结构要配套。专业结构是指行政领导者群体内的专业构成。现代公共行政工作具有专业性和综合性强的特点，行政领导者群体要由多方面的专业人才组成。他们中既要有熟悉管理全过程的管理专家，又要有精通本行业业务的技术专家；既要有善于经营的经济专家，又要有掌握思想工作的政治专家，形成一个门类众多、成龙配套的具有综合业务能力的专业群体。
（4）智能结构要齐全。智能是指人们增长和运用知识的能力。人们的认识能力、创造能力以及运用知识的实践能力，通常是以一种“平均数”，一种总的能力，即智能的形式表现出来的。人的智能形态千姿百态，有的在这方面能力比较突出，有的在那方面能力比较突出，这样就呈现出各种不同的智能类型。如有的人精于观察、善于思索、富于想象，能够不断构思出新思想、新理论、新主意、新方法，创造能力比较强；有的人长于指挥、巧于组织、善于应变，组织才能比较出众；有的人擅长书面表达，构思巧妙严谨，具有启迪性；有的人善于口头表达，说理深入浅出，富有感染力等等。行政领导者群体应把具有不同智能类型的人吸收进来，形成一个既多谋又善断，既严谨又活泼，多功能、高效能的立体智能结构。
（5）气质结构要兼容。气质是指人的相对稳定的个性心理特征。不同气质的人，对问题的判断和处理是不相同的。一个领导群体，如果不注意气质结构，即使能力很高，也可能因为性格不和，矛盾丛生，关系紧张，内耗严重。因此，行政领导者群体，要注意各种不同气质类型的人的合理搭配，如沉着冷静型的，活泼好动型的，性格内向型的，性格外向型的，只有把不同气质的人组合起来，才能形成一个刚柔并济、动静共存的高效能的领导群体。
（6）年龄结构要合理。年龄结构是指行政领导者群体各个成员的年龄构成。年龄结构是否合理，对行政领导者群体的整体素质有很大的影响。一个好的领导群体，应由老、中、青三个年龄层次的人形成梯形结构。在老、中、青三者比例搭配中，一般应使年富力强的中年同志占多数，发挥中坚、骨干作用。年龄如果过分老化，容易形成反应迟钝；年龄如果过分年轻，又会形成经验不足，摇摆不定的局面。
四、行政领导体制
（一）行政领导体制的演变
“体制”一词，各种辞书阐释纷纭，莫衷一是。人们在使用过程中也是理解不一，颇有差异。归纳各种说法，我们认为，所谓体制，实际上是指国家机关和企、事业单位的机构设置与管理权限划分所形成的体系和制度的总称。一般情况下，这种体系和制度在国家机关中是以法律形式表现出来的，在企、事业单位则是以各种法规和章程的形式表现出来的。
行政领导体制是指由国家宪法和有关法律规定的、领导公共行政管理活动所需要的机构设置和管理权限划分而形成的体系和制度的总称。行政领导体制包括行政领导机构的设置、行政领导权限的划分、行政领导方式、方法以及行政领导者的产生方式、职责范围和活动原则等。其中管理权限的划分是行政领导体制的实质所在和核心内容。
行政领导体制是同一定的社会生产力发展水平和一个国家的政治制度密切相关的。综观人类历史上行政领导体制的发展演变，大体上经历了君主专制制、分权制衡制和民主集中制等不同形态。
君主专制制是奴隶社会和封建社会普遍实行的行政领导体制。尤以中国封建社会最为典型。所谓君主专制制，就是国君或皇帝，君临天下，“口含天宪”，拥有至高无上的权力，不受任何约束和限制。所谓“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，正是对这种领导体制的生动写照。这种行政领导体制的运行机制在中国封建社会历史上表现为：秦汉时期中央政府设三公九卿，辅佐皇帝执政。三公即丞相、太尉和御史大夫，分别掌管行政、军事和监察；隋唐时期中央政府设三省六部，其中三省为中书省、门下省和尚书省，军国大事，先由中书省秉承皇帝意旨草拟诏令，再由门下省审核，最后交由尚书省办理。六部即吏、户、礼、兵、刑、工等六部，均由尚书省统领，分管人事、财政、教育、军事、司法和工程建设等具体事务。明清时期，取消丞相制，新设内阁或军机处，作为皇帝的机要秘书部门，六部长官称尚书，径直由皇帝管辖，直接对皇帝负责。君主专制制的行政领导体制的最大特点是君主绝对集权，专制独裁，大小事情皇帝一个人说了算，从中央到地方的所有政府官员，都是皇帝的奴仆，必须绝对忠于皇帝。
分权制衡制是资本主义社会出现的行政领导体制。它的理论基础是“人民主权”和“三权分立”的民主原则。其基本特征是：（1）实行多党制，通过政党轮流执政，来体现统治阶级的意志，协调统治阶级各集团的矛盾和利益，指导政府机构的行政活动；（2）实行议会制，由公民普选产生出来的议员，组成议会，并由在议会中占多数席位的政党领袖组织政府内阁，处理国家政务（在总统制的国家里，由公民直接选举总统。）；（3）政府和行政首长的权力，仅限于执行议会的决议案，并受议会以及司法机关的约束；（4）全国实行自上而下的垂直自治机构，分级、分权管理。
民主集中制是社会主义社会的行政领导体制。民主集中制是列宁创立的建党原则，也是中国共产党的根本组织原则。中国宪法明确规定，国务院和各级地方人民政府实行民主集中制的领导体制。这种领导体制在现阶段的具体表现形式就是行政首长负责制。
民主集中制的行政领导体制的基本内容是：（1）实行人民代表大会制度。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是代表人民行使国家权力的代表机关，依法决定重大事务，国务院和各级地方人民政府是人民代表大会的执行机关，其组成人员由人民代表大会决定，他们必须对人民代表大会负责，向人民代表大会报告工作，接受人民代表大会的监督；（2）中国共产党集中全国人民的意志和愿望，形成党的路线、方针和政策，同时就国家经济、政治、文化和社会发展的一些重大问题向人民代表大会提出建议，变成国家意志，从而实现对全国行政管理工作的领导；（3）国务院和各级地方人民政府，实行行政首长负责制；（4）中央政府和地方政府的关系，在中央统一领导的条件下，给地方相应的自主性，发挥中央和地方两个积极性。
（二）具有中国特色的行政首长负责制所谓行政首长负责制，是指行政首长全面领导行政机关的工作，机关重大事务，在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种领导体制。行政首长负责制是独具中国特色的行政领导体制，是民主集中制体制的具体表现形式。
行政首长负责制体制在中国确立于20世纪80年代。新中国建立后，中国各级国家行政机关实行的是委员会制。例如政府组织法就规定，国务院决定行政措施、发布行政决议和命令，必须由国务院全体会议或常务会议通过；一般日常事务由常务会议解决，国务院总理只负责主持和召集全体会议和常务会议。地方各级人民政府也实行委员会制，称为“人民委员会”。
这种行政领导体制在特定的历史条件下，曾经发挥过积极的作用。但其缺陷性也是显而已见的。主要是缺乏明确的个人负责制，遇到责任互相推诿，遇到权力互相争夺，存在着永远扯不完的皮，这就与作为国家权力机关的执行机关—各级国家行政机关实际承担的任务和职责很不相称。为此，1982年12月，全国人民代表大会五届五次会议通过的宪法明确规定，各级国家行政机关实行首长负责制。在中央，国务院实行总理负责制，各部、委实行部长、主任负责制；在地方，各级政府分别实行省长、自治区主席、直辖市市长、自治州州长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
行政首长负责制，集首长制与合议制的优点于一体，集体领导与个人分工负责相结合。其基本特点是责任主体的单一化，责任明确，事权集中，分工合作，反应迅速，效率较高。
需要指出的是，行政首长负责制与民主管理并不矛盾，而是紧密相关，相辅相成的。实行行政首长制并不排斥集体领导，政府组织法规定，政府中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。
对于行政首长负责制，还需要搞清以下一些基本问题，即行政首长包括那些领导职务？行政首长有那些职权？负什幺责任？对谁负责？
行政首长包括两大类：一是法定的首长，即由宪法和国务院组织法、地方各级人民政府组织法规定的行政领导。主要有：国务院总理、国务院各部部长、各委员会主任；省长、自治区主席、直辖市市长；市长、州长；县长；区长、乡（镇）长等。二是推定的首长，即虽然没有法律、法规的明文规定，但其所在机构具有行政管理权限和职能，负责领导和管理全国或地方某一方面的行政事务，可以自己的名义在其权限范围内发布全国或区域遵照执行的规范性文件。属于这类情况的有国务院全体会议的有关组成人员，国务院直属机构的正职领导，县级以上地方各级人民政府组成部门的正职领导，地方政府根据地区行政管理需要设立的与中央政府不完全对口的部门、机构和其它行政机构的正职领导，地方行政区域内国务院有关部门的分支机构或者垂直领导机构或派出机构的正职领导，其它具有全国或地方行政管理权限、职能的行政机构的正职领导。
县级以上各级人民政府及其部门行政首长的职权，职责，因其所处的行政层次高低而存在着较大的差异。一般来说，层次越高，职位越高，职权越大，责任越重。但其共同的主要职权是：领导本级政府的工作；通过办公机构负责处理日常工作；召集和主持本级政府的全体会议和常务会议；执行本级人大及其常委会的决定；地方各级政府还要执行上一级国家行政机关的决定。
行政首长的权力来源何处，由谁授予，就应对谁负责。具体来说，首先要向人民负责，一切国家机关的权力均由人民授予，享有和行使行政权的所有国家行政机关及其首长都应向广大人民群众负责，自觉接受人民群众的监督。其次要向本级人民代表大会及其常委会负责。人民代表大会是人民行使国家权力的代表机关，国家行政机关是人大的执行机关，要对其负责，向其报告工作，受其监督；再次要向国务院负责，向上级国家行政机关负责。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都必须服从国务院领导，对国务院负责；地方各级政府还要对上一级国家行政机关负责，报告工作，受其监督。最后政府部门首长要向本级政府负责。县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门，其部门首长要向本级人民政府负责。
行政首长应主要负以下责任：一是国家公务员的责任。行政首长是国家公务员，应当承担国家公务员的责任，包括接受辞退，行政处分，承担行政赔偿，承担刑事法律责任等；二是政治责任。行政首长作为各级国家行政机关的领导者，作为国家法律、法规和政策的执行者，应承担政治上的责任和义务。如维护和巩固国家政权，维护国家的安全、荣誉和利益，同一切分裂祖国，企图反对和颠覆政府，破坏安定团结的势力和言行作斗争等等；三是行政责任。行政首长作为行政主体，违反行政法律规范给社会造成一定危害，尚未构成犯罪的应承担行政责任；四是领导责任。行政首长要对所管辖的公共事务承担领导责任和相应的后果责任。
