第四章 民族自治地方立法及其完善
教学目的
通过对我国民族自治地方立法自治权的
地位、特点及内容的分析与讲解，使学
生了解立法自治权是民族自治权的前提
和主要内容。
教学重点
立法自治权的特点和内容；立法自治权
的完善措施。
课时数
4学时
主要内容
一,民族自治地方立法的地位与作用
二, 我国民族自治地方的立法权的特点
三, 我国民族自治地方的法定立法权
四, 民族自治立法的完善
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一、民族自治地方立法的地位与作用
民族自治地方立法制度是民族区域自治制度的
有机组成部分, 民族自治地方立法制度的完善推动
着民族区域自治制度的发展 。
历史证明, 加强民族立法, 完善民族法制, 是
坚持和完善民族区域自治制度的根本保障 。
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二、我国民族自治地方的立法权的特点
首先，民族自治地方的立法自治权作为自
治权的重要组成部分，是首要的基本的自
治权，对其他自治权的有效行使具有重要
意义。
自治权是民族自治地方的自治机关所行使
的公权力，本质上是代表实行区域自治的民
族行使管理本民族内部事务和地方性事务的
民主权利。
自治权是实行民族区域自治的关键，它的
范围大小、能否真正行使，关系到民族区域
自治的品位、层次和成败。
我国宪法和民族区域自治法赋予了民族自
治地方政治、经济、文化、社会等各方面广
泛的自治权。
无论是宪法，还是民族区域自治法在规定
自治权时，均首先对民族自治地方的立法自
治权作出了规定。
宪法 在继第 115条规定了民族自治地方的自治
机关在行使地方国家机关的职权的同时可以依照法
律规定的权限行使自治权之后，紧跟着第 116条就
规定了民族自治地方的立法自治权。
民族区域自治法 在第三章第 19条 —自治机关
的自治权中规定：, 民族自治地方的人民代表大会
有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制
定自治条例和单行条例。,
其次，在制定自治条例、单行条例时，
有较为宽松的立法前提。
我国宪法规定了一般地方制定地方性法规
时应遵循的原则是, 不同宪法, 法律, 行政
法规相抵触,, 而享有地方性法规制定权的
民族自治地方在制定地方性法规时也理应以
这条原则作为立法前提 。
具体来说,, 不相抵触, 原则有两层
意思：
一是 地方性法规不得同宪法, 法律,
行政法规的立法精神, 基本原则以及具体
条文的内容相抵触；
二是 不能超越宪法, 法律授予地方国
家权力机关的权力 。
宪法及民族区域自治 法将民族自治地方制定自
治条例和单行条例的主要依据确定为：
,依照当地民族的政治, 经济和文化特点, 。
反映了宪法在法制统一的原则下, 给予了民族
自治地方更为宽松的立法前提, 在此基础上, 民族
自治地方制定自治条例和单行条例时, 大胆地根据
当地民族的特点对法律, 行政法规, 地方性法规进
行变通也就有了总原则和总依据 。
?, 立法法, 第六十六条
? 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民
族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单
行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人
民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治
县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市
的人民代表大会常务委员会批准后生效。
?
自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，
对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违
背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民
族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规
专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
第三, 享有立法自治权的民族
自治地方的层次较一般地方多, 不
仅包括省一级的自治区, 还包括自
治州和自治县 。
民族自治地方的立法权呈现出地方立法权
的三个层次, 即：自治区, 自治州, 自治县
立法权 。
与民族自治地方相比, 一般地方享有立法
权的层次则相对较少 。 宪法及其他法律只赋
予省, 直辖市 （ 相当于省级 ）, 较大市的立
法权, 与自治县同处一个行政级别的一般的
县并不享有立法权, 只能够, 依照法律规定
的权限, 通过和发布决议, 审查和决定地方
的经济建设, 文化建设和公共事业建设的计
划 。, 这些决议, 计划均不属于广义的, 法,
的范畴 。
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三、我国民族自治地方的法定立法权
1,民族自治地方 （ 仅指自治区 ） 享有宪法和法
律赋予的地方性法规, 地方政府规章的制定权
我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的结
合, 民族自治地方首先是一级地方行政区域, 理应
享有与一般地方相同的立法权 。
宪法第 115条 规定民族自治地方的自治
机关行使宪法第三章第五条规定的地方国家
机关的职权, 而地方国家机关的一项重要职
权就是在不同宪法, 法律, 行政法规相抵触
的前提下, 制定地方性法规 。
由此可得出, 民族自治地方也享有与一
般地方相同的地方性法规的制定权 。
,立法法, 第 63条 也对此作出了规定：
“省, 自治区, 直辖市 的人民代表大会及其常务委员会根
据本行政区域的具体情况和实际需要, 在不同宪法, 法律,
行政法规相抵触的前提下, 可以 制定地方性法规 。
较大的市 的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具
体情况和实际需要, 在不同宪法, 法律, 行政法规和本省,
自治区的地方性法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规,
报省, 自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行 。,
,立法法, 第 73条 还规定：“省、自治区、直辖
市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法
规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规
章。”“地方政府规章可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定
需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具
体行政管理事项。”
也就是说，不仅民族自治地方
（指自治区）的人民代表大会及其
常委会可以制定地方性法规，而且
其人民政府也可以根据需要制定地
方政府规章。
自治区制定的地方性法规与地方政府规章
的区别
一是制定机关不同 。 地方性法规是由自治区的
人民代表大会及其常委会所制定, 而地方政府规章
则由自治区的人民政府所制定 。
二是效力不同 。 立法法第 80条规定；, 地方性法
规的效力高于本级和下级地方政府规章 。,
三是规范的内容不同 。 地方性法规除了为执行法
律, 行政法规外, 主要是规范属于地方性的事务,
而地方政府规章除了对具体执行法律, 行政法规,
地方性法规作出规定外, 主要是对本行政区域的具
体行政管理事项进行规范 。
2, 民族自治地方自治条例、单行条例的
制定权，是少数民族实行民族区域自治在立法
权上的主要体现
自治条例 是指“民族自治地方人大行使
自治权制定的，有关本地区实行民族区域自
治的基本制度的综合性的规范性法文件。”
单行条例 则是自治地方人大制定的调整
“某一事项”的规范性法文件
由于民族自治地方具有不同于一般地方
的特殊性，为便于其更好地管理本地方民族
事务，使自治落到实处，宪法第 115条规定
民族自治地方, 根据本地方实际情况贯彻执
行国家的法律、政策。, 这是民族自治地方
制定自治条例和单行条例的 原则依据 。
宪法第 116条, 民族区域自
治法第 19条, 立法法第 66条 均
规定：“民族自治地方的人民
代表大会有权依照当地民族的
政治、经济和文化特点，制定
自治条例和单行条例。”
立法法第 66条 还规定：“自治条例和单
行条例可以依照当地民族的特点，对法律和
行政法规的规定作出变通规定。”
第 81条,“自治条例和单行条例依法对
法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，
在本自治地方适用自治条例和单行条例的规
定。”
赋予三级民族自治地方自治条例和
单行条例的制定权, 意味着三级民族自
治地方的立法机关都可根据实际需要和
可能, 对全国法律在立法中进行变通,
并且享有平等的权利, 不因民族区域大
小, 民族多少的不同, 而在法律变通上
有区别 。 这种立法变通权的平等是我国
宪法民族平等原则的体现 。
民族自治地方制定的自治条例和单行条例
是否等同于地方性法规呢？
一是制定的机关不同。
自治条例和单行条例的制定机关仅限于民
族自治地方的人大；
地方性法规的制定机关除自治区人大及其
常委会外，还有省、直辖市人大及其常委会
以及省、自治区人民政府所在地的市和国务
院批准的较大的市的人大及其常委会。
二是制定的依据不同
自治条例和单行条例制定的依据是“当
地民族的政治、经济和文化的特点”，所以
它们依照法定的程序可以对法律和行政法规
不适合“当地民族的政治、经济和文化的特
点”的部分作出变通；
地方性法规制定的前提是“不相抵触”
原则，因此不能变通法律和行政法规。
三是制定的程序不同
自治州、自治县的自治条例和单行条例
报省、自治区、直辖市人大常委会批准方能
生效，自治区的自治条例和单行条例则须报
全国人大常委会批准方能生效；
省、自治区、直辖市的地方性法规一经
其人大或其常委会通过即可生效，只须报全
国人大常委会和国务院备案。
3、民族自治地方还享有变通规定、补充规
定的制定权
变通或补充规定, 是民族自治地方的人
民代表大会或其常委会根据宪法, 民族区域
自治法和其他法律, 依照当地民族的政治,
经济, 文化的特点制定的报法定的机关批准
和备案的, 变通或补充特定的法律法规和其
他规范性文件的单项自治法规 。
民族自治地方制定变通规定或补充规
定的权力来源于具体部门法的特别授权，
并且 只是部分的部门法 才有这种特别的授
权。
与民族自治地方法定的单行条例制定权
不同的是，变通规定或补充规定的制定权是
一种特别权或特定权，它只适用于法律有特
别规定的界域范围，是部分法律根据自己的
特殊性，在自己特定的调节领域内,对宪法
和民族区域自治法规定的民族自治地方自治
立法权作一定的扩展。
到目前为止，我国共有 12部法律明
确授予民族自治地方变通或补充规定制
定权：
,中华人民共和国刑法,
,中华人民共和国婚姻法,
,中华人民共和国民事诉讼法（试行）,
,中华人民共和国森林法,
,中华人民共和国继承法,
,中华人民共和国民法通则,
,中华人民共和国全民所有制工业企业法,
,中华人民共和国传染病防治法,
,中华人民共和国国旗法,
,中华人民共和国收养法,
,中华人民共和国妇女权益保障法,
,中华人民共和国老年人权益保障法,
这些法律对民族自治地方制定变通或补充规定的
立法主体、立法程序、立法原则等均作出了规定。
刑法第 90条 规定，“民族自治地方不
能全部适用本法规定的，可以由自治区或
者省的人民代表大会根据当地民族的政治、
经济、文化的特点和本法规定的基本原则，
制定变通或者补充的规定，报请全国人民
代表大会常务委员会批准施行。”
婚姻法第 50条,“民族自治地方的人
民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的
具体情况，制定变通规定。自治州、自治
县制定的变通规定，报省、自治区、直辖
市人民代表大会常务委员会批准后生效。
自治区制定的变通规定，报全国人民代表
大会常务委员会批准后生效。
全民所有制工业企业法第 68条：
“自治区人民代表大会常务委员会
可以根据本法和, 中华人民共和国
民族区域自治法, 的原则，结合当
地的特点，制定实施办法，报全国
人民代表大会常务委员会备案。”
?, 立法法, 第六十六条 第二款
? 自治条例和单行条例可以依照当地民族的
特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，
但不得违背法律或者行政法规的基本原则，
不得对宪法和民族区域自治法的规定 以及其
他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所
作的规定作出变通规定。
变通规定的内容
? 截止 2003年底，民族自治地方共制定了 133
件自治条例,384件单行条例,68件变通补
充规定。
? A、婚姻法变通规定的特点和内容
? 特点：形式简短、内容集中。
? 内容：
? 一是 重申了婚姻法的基本原则和重要规定
? 二是 变通婚姻法关于最低结婚年龄的规定
? 三是 对婚姻法禁止三代以内旁系血亲禁止结
婚的规定作了变通。
? 四是 对婚姻法的原则规定加以具体化
? B 对继承法变通规定的内容
? a关于继承顺序问题
? b关于丧偶儿媳和上门女婿以及非婚生子女的
继承权问题是。
? c 关于遗产的范围问题。
? C关于选举法变通规定的内容
? a关于差额选举问题
? b关于代表名额问题
民族自治地方法定立法权
1,民族自治地方（仅指自治区）享有宪法和
法律赋予的地方性法规、地方政府规章的制
定权
2, 民族自治地方自治条例、单行条例的制定
权，是少数民族实行民族区域自治在立法权
上的主要体现
3、民族自治地方还享有变通规定、补充规定
的制定权
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四 民族自治立法的完善
(一 ） 民族自治地方立法存在的问题
1,在思想观念上, 对民族自治地方行
使立法权的重要性, 必要性认识不够深入
? 有的上级国家机关的一些职能部门将民族
自治地方视为一般的地方行政区域, 对其立法权
乃至自治权没有给予应有的重视和尊重 ；
? 有的民族自治地方自身对享有的立法权也
缺乏深刻的认识
? 全国至今尚有 5个自治区,5个自治州,23
个自治县没有出台自治条例,
2 民族自治地方的立法质量有待提高
一是 法规形式上, 不恰当地追求, 大而全, 或者
,小而全, 。
不管是否需要, 总想分章分节, 设总则和附则,
面面俱到, 追求形式上的完善 。 而为了求全, 法规
条文过多地照抄照搬法律, 行政法规, 规章以及政
策性有关条文和规定 。
同时, 由于在法规形式上的求全和照抄过多,
结果使从实际情况出发解决实际问题的条文淹没在
一般性条文中, 导致针对性不强, 失掉了自己应有
的特点 。
二是在法规内容上，涉及的领域有待拓展。
? 单行条例除数量少外，涉及的领域主要是婚
姻家庭、语言文字、资源管理、卫生防疫、基础
设施保护几个方面，鲜有涉及如何求得自身发展
的单行条例。
? 规范经济, 财政, 税收的领域的自治法规较
少 。 在当前西部大开发战略进一步实施和我国已
加入 WTO的时代背景下, 民族自治地方应拓展立
法领域, 提高立法质量, 以促进经济的发展
3、民族自治地方的立法技术比较粗糙
一是从立法的运筹技术来讲，民族自治地
方的立法往往缺乏统筹规划
民族自治地方在行使立法权时，应当通过
对本民族自治地方的整个立法工作的通盘考
虑，结合时代背景及实际需要，先作出总体
设计，编制立法规划，再根据立法规划对立
法工作作出具体安排和部署。
二 是民族自治地方的法的结构营造技术不
完善。
主要表现在：
（ 1）法规的名称不规范。
有些民族自治地方制定的单行条例仅从名称上难以
辨别。如：, 甘南藏族自治州草原管理办法,,, 湘
西土家族苗族自治州环境保护若干规定,
（ 2）缺乏处罚性规范的构造
综观民族自治地方制定的自治法规，均局限于, 组
织法, 考虑，造成, 法律责任, 的排斥，既没有在体
例结构上安排违法与制裁，也没有在具体内容上体现
这种精神
（二）如何完善我国民族自治地方立法
? 1,转变观念, 增强对民族自治地方行使
立法权的认识
? 首先,上级国家机关特别是上级职能部
门应提高对民族自治地方行使立法权的重要
性、必要性的认识，真正做到为民族自治地
方行使立法权创造条件，帮助民族自治地方
立法自治权的落实。
其次,民族自治地方自身也应提高对行
使立法权的重要性、必要性的认识
民族自治地方应发挥主观能动性，根据
本地方本民族的实际情况，结合西部大开发
中发展各方面事业的需要，制定出能促进经
济、社会快速发展的法规。
2、提高民族自治地方的立法质量
? 首先,认真研究民族自治地方广泛存在的
习惯法，力求习惯法与制定法的互动。
? 民族习惯法作为法律多元或社会控制多元
事实存在的一种表现形式，它在事实上是一
种文化传统的积淀，是有别于国家法的另一
种知识，是一种法治资源。
其次, 拓展立法领域，抓住立法重点用足、
用活、用好立法权。
? 用足，就是完全利用已有的权力；
? 用活，就是发挥主动性和积极性，创造性地进行
立法，以形成具有地方特色的立法体系；
? 用好，就是兼顾中央和地方对立法权限的规制和
使用，既不越权，也不压权，从而协调好中央和地
方的关系。
一是加快民族自治地方经济立法步伐。
二是注重可持续发展方面的立法。
三是提高民族自治地方的立法质量还需要提高民
族自治地方的立法者的素质 。
3、重视立法技术，增强民族自治地方立法
的科学性
? （ 1） 民族自治地方在行使立法权的宏观运
筹过程中，应既要注重立法规划，使立法有
计划地进行；又要适时对法规进行清理，让
立法紧跟时代步伐。
? 制定严密、可行的立法规划，是保证立
法工作有计划、有步骤、有目的地开展，从
而促使立法科学化、系统化的有利措施。
? 就我国的民族立法工作而言，缺乏一个
完备周详并得到严格执行的立法规划是一个
很大的缺陷
? 民族自治地方享有立法权的机关在职权范围内，
对存在的法规进行审查，确定它们是否继续使用或
是否需要加以修改、补充或废止。
? 适时地对现行有效的法规进行清理，可以保持
法规协调一致，达到结构完整，体系一致的目的，
便于法的有效使用和实施，并进而实现民族自治地
方立法与国家法制的统一。
（ 2）民族自治地方在行使立法权的微观运
筹过程中，应注重提高法规的结构营造技术 。
在强调从宏观上把握立法的运筹技术的同
时，民族自治地方也要重视在具体制定每一
个法规的过程中，提高其结构营造技术，主
要是法案起草技术，即在法案起草中如何谋
篇布局、准确使用语言文字等技术。
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思考题：
我国宪法规定的制定地方性法规时
应遵循的原则是：“不同宪法、法律、
行政法规相抵触”。请问：
1、这一原则的含义？
2、民族自治地方立法应如何贯彻这
一原则？
民族自治地方国家扶贫工作
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教学目的
通过对我国民族自治地方立法自治权的
地位、特点及内容的分析与讲解，使学
生了解立法自治权是民族自治权的前提
和主要内容。
教学重点
立法自治权的特点和内容；立法自治权
的完善措施。
课时数
4学时
主要内容
一,民族自治地方立法的地位与作用
二, 我国民族自治地方的立法权的特点
三, 我国民族自治地方的法定立法权
四, 民族自治立法的完善
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一、民族自治地方立法的地位与作用
民族自治地方立法制度是民族区域自治制度的
有机组成部分, 民族自治地方立法制度的完善推动
着民族区域自治制度的发展 。
历史证明, 加强民族立法, 完善民族法制, 是
坚持和完善民族区域自治制度的根本保障 。
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二、我国民族自治地方的立法权的特点
首先，民族自治地方的立法自治权作为自
治权的重要组成部分，是首要的基本的自
治权，对其他自治权的有效行使具有重要
意义。
自治权是民族自治地方的自治机关所行使
的公权力，本质上是代表实行区域自治的民
族行使管理本民族内部事务和地方性事务的
民主权利。
自治权是实行民族区域自治的关键，它的
范围大小、能否真正行使，关系到民族区域
自治的品位、层次和成败。
我国宪法和民族区域自治法赋予了民族自
治地方政治、经济、文化、社会等各方面广
泛的自治权。
无论是宪法，还是民族区域自治法在规定
自治权时，均首先对民族自治地方的立法自
治权作出了规定。
宪法 在继第 115条规定了民族自治地方的自治
机关在行使地方国家机关的职权的同时可以依照法
律规定的权限行使自治权之后，紧跟着第 116条就
规定了民族自治地方的立法自治权。
民族区域自治法 在第三章第 19条 —自治机关
的自治权中规定：, 民族自治地方的人民代表大会
有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制
定自治条例和单行条例。,
其次，在制定自治条例、单行条例时，
有较为宽松的立法前提。
我国宪法规定了一般地方制定地方性法规
时应遵循的原则是, 不同宪法, 法律, 行政
法规相抵触,, 而享有地方性法规制定权的
民族自治地方在制定地方性法规时也理应以
这条原则作为立法前提 。
具体来说,, 不相抵触, 原则有两层
意思：
一是 地方性法规不得同宪法, 法律,
行政法规的立法精神, 基本原则以及具体
条文的内容相抵触；
二是 不能超越宪法, 法律授予地方国
家权力机关的权力 。
宪法及民族区域自治 法将民族自治地方制定自
治条例和单行条例的主要依据确定为：
,依照当地民族的政治, 经济和文化特点, 。
反映了宪法在法制统一的原则下, 给予了民族
自治地方更为宽松的立法前提, 在此基础上, 民族
自治地方制定自治条例和单行条例时, 大胆地根据
当地民族的特点对法律, 行政法规, 地方性法规进
行变通也就有了总原则和总依据 。
?, 立法法, 第六十六条
? 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民
族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单
行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人
民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治
县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市
的人民代表大会常务委员会批准后生效。
?
自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，
对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违
背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民
族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规
专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
第三, 享有立法自治权的民族
自治地方的层次较一般地方多, 不
仅包括省一级的自治区, 还包括自
治州和自治县 。
民族自治地方的立法权呈现出地方立法权
的三个层次, 即：自治区, 自治州, 自治县
立法权 。
与民族自治地方相比, 一般地方享有立法
权的层次则相对较少 。 宪法及其他法律只赋
予省, 直辖市 （ 相当于省级 ）, 较大市的立
法权, 与自治县同处一个行政级别的一般的
县并不享有立法权, 只能够, 依照法律规定
的权限, 通过和发布决议, 审查和决定地方
的经济建设, 文化建设和公共事业建设的计
划 。, 这些决议, 计划均不属于广义的, 法,
的范畴 。
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三、我国民族自治地方的法定立法权
1,民族自治地方 （ 仅指自治区 ） 享有宪法和法
律赋予的地方性法规, 地方政府规章的制定权
我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的结
合, 民族自治地方首先是一级地方行政区域, 理应
享有与一般地方相同的立法权 。
宪法第 115条 规定民族自治地方的自治
机关行使宪法第三章第五条规定的地方国家
机关的职权, 而地方国家机关的一项重要职
权就是在不同宪法, 法律, 行政法规相抵触
的前提下, 制定地方性法规 。
由此可得出, 民族自治地方也享有与一
般地方相同的地方性法规的制定权 。
,立法法, 第 63条 也对此作出了规定：
“省, 自治区, 直辖市 的人民代表大会及其常务委员会根
据本行政区域的具体情况和实际需要, 在不同宪法, 法律,
行政法规相抵触的前提下, 可以 制定地方性法规 。
较大的市 的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具
体情况和实际需要, 在不同宪法, 法律, 行政法规和本省,
自治区的地方性法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规,
报省, 自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行 。,
,立法法, 第 73条 还规定：“省、自治区、直辖
市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法
规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规
章。”“地方政府规章可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定
需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具
体行政管理事项。”
也就是说，不仅民族自治地方
（指自治区）的人民代表大会及其
常委会可以制定地方性法规，而且
其人民政府也可以根据需要制定地
方政府规章。
自治区制定的地方性法规与地方政府规章
的区别
一是制定机关不同 。 地方性法规是由自治区的
人民代表大会及其常委会所制定, 而地方政府规章
则由自治区的人民政府所制定 。
二是效力不同 。 立法法第 80条规定；, 地方性法
规的效力高于本级和下级地方政府规章 。,
三是规范的内容不同 。 地方性法规除了为执行法
律, 行政法规外, 主要是规范属于地方性的事务,
而地方政府规章除了对具体执行法律, 行政法规,
地方性法规作出规定外, 主要是对本行政区域的具
体行政管理事项进行规范 。
2, 民族自治地方自治条例、单行条例的
制定权，是少数民族实行民族区域自治在立法
权上的主要体现
自治条例 是指“民族自治地方人大行使
自治权制定的，有关本地区实行民族区域自
治的基本制度的综合性的规范性法文件。”
单行条例 则是自治地方人大制定的调整
“某一事项”的规范性法文件
由于民族自治地方具有不同于一般地方
的特殊性，为便于其更好地管理本地方民族
事务，使自治落到实处，宪法第 115条规定
民族自治地方, 根据本地方实际情况贯彻执
行国家的法律、政策。, 这是民族自治地方
制定自治条例和单行条例的 原则依据 。
宪法第 116条, 民族区域自
治法第 19条, 立法法第 66条 均
规定：“民族自治地方的人民
代表大会有权依照当地民族的
政治、经济和文化特点，制定
自治条例和单行条例。”
立法法第 66条 还规定：“自治条例和单
行条例可以依照当地民族的特点，对法律和
行政法规的规定作出变通规定。”
第 81条,“自治条例和单行条例依法对
法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，
在本自治地方适用自治条例和单行条例的规
定。”
赋予三级民族自治地方自治条例和
单行条例的制定权, 意味着三级民族自
治地方的立法机关都可根据实际需要和
可能, 对全国法律在立法中进行变通,
并且享有平等的权利, 不因民族区域大
小, 民族多少的不同, 而在法律变通上
有区别 。 这种立法变通权的平等是我国
宪法民族平等原则的体现 。
民族自治地方制定的自治条例和单行条例
是否等同于地方性法规呢？
一是制定的机关不同。
自治条例和单行条例的制定机关仅限于民
族自治地方的人大；
地方性法规的制定机关除自治区人大及其
常委会外，还有省、直辖市人大及其常委会
以及省、自治区人民政府所在地的市和国务
院批准的较大的市的人大及其常委会。
二是制定的依据不同
自治条例和单行条例制定的依据是“当
地民族的政治、经济和文化的特点”，所以
它们依照法定的程序可以对法律和行政法规
不适合“当地民族的政治、经济和文化的特
点”的部分作出变通；
地方性法规制定的前提是“不相抵触”
原则，因此不能变通法律和行政法规。
三是制定的程序不同
自治州、自治县的自治条例和单行条例
报省、自治区、直辖市人大常委会批准方能
生效，自治区的自治条例和单行条例则须报
全国人大常委会批准方能生效；
省、自治区、直辖市的地方性法规一经
其人大或其常委会通过即可生效，只须报全
国人大常委会和国务院备案。
3、民族自治地方还享有变通规定、补充规
定的制定权
变通或补充规定, 是民族自治地方的人
民代表大会或其常委会根据宪法, 民族区域
自治法和其他法律, 依照当地民族的政治,
经济, 文化的特点制定的报法定的机关批准
和备案的, 变通或补充特定的法律法规和其
他规范性文件的单项自治法规 。
民族自治地方制定变通规定或补充规
定的权力来源于具体部门法的特别授权，
并且 只是部分的部门法 才有这种特别的授
权。
与民族自治地方法定的单行条例制定权
不同的是，变通规定或补充规定的制定权是
一种特别权或特定权，它只适用于法律有特
别规定的界域范围，是部分法律根据自己的
特殊性，在自己特定的调节领域内,对宪法
和民族区域自治法规定的民族自治地方自治
立法权作一定的扩展。
到目前为止，我国共有 12部法律明
确授予民族自治地方变通或补充规定制
定权：
,中华人民共和国刑法,
,中华人民共和国婚姻法,
,中华人民共和国民事诉讼法（试行）,
,中华人民共和国森林法,
,中华人民共和国继承法,
,中华人民共和国民法通则,
,中华人民共和国全民所有制工业企业法,
,中华人民共和国传染病防治法,
,中华人民共和国国旗法,
,中华人民共和国收养法,
,中华人民共和国妇女权益保障法,
,中华人民共和国老年人权益保障法,
这些法律对民族自治地方制定变通或补充规定的
立法主体、立法程序、立法原则等均作出了规定。
刑法第 90条 规定，“民族自治地方不
能全部适用本法规定的，可以由自治区或
者省的人民代表大会根据当地民族的政治、
经济、文化的特点和本法规定的基本原则，
制定变通或者补充的规定，报请全国人民
代表大会常务委员会批准施行。”
婚姻法第 50条,“民族自治地方的人
民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的
具体情况，制定变通规定。自治州、自治
县制定的变通规定，报省、自治区、直辖
市人民代表大会常务委员会批准后生效。
自治区制定的变通规定，报全国人民代表
大会常务委员会批准后生效。
全民所有制工业企业法第 68条：
“自治区人民代表大会常务委员会
可以根据本法和, 中华人民共和国
民族区域自治法, 的原则，结合当
地的特点，制定实施办法，报全国
人民代表大会常务委员会备案。”
?, 立法法, 第六十六条 第二款
? 自治条例和单行条例可以依照当地民族的
特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，
但不得违背法律或者行政法规的基本原则，
不得对宪法和民族区域自治法的规定 以及其
他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所
作的规定作出变通规定。
变通规定的内容
? 截止 2003年底，民族自治地方共制定了 133
件自治条例,384件单行条例,68件变通补
充规定。
? A、婚姻法变通规定的特点和内容
? 特点：形式简短、内容集中。
? 内容：
? 一是 重申了婚姻法的基本原则和重要规定
? 二是 变通婚姻法关于最低结婚年龄的规定
? 三是 对婚姻法禁止三代以内旁系血亲禁止结
婚的规定作了变通。
? 四是 对婚姻法的原则规定加以具体化
? B 对继承法变通规定的内容
? a关于继承顺序问题
? b关于丧偶儿媳和上门女婿以及非婚生子女的
继承权问题是。
? c 关于遗产的范围问题。
? C关于选举法变通规定的内容
? a关于差额选举问题
? b关于代表名额问题
民族自治地方法定立法权
1,民族自治地方（仅指自治区）享有宪法和
法律赋予的地方性法规、地方政府规章的制
定权
2, 民族自治地方自治条例、单行条例的制定
权，是少数民族实行民族区域自治在立法权
上的主要体现
3、民族自治地方还享有变通规定、补充规定
的制定权
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四 民族自治立法的完善
(一 ） 民族自治地方立法存在的问题
1,在思想观念上, 对民族自治地方行
使立法权的重要性, 必要性认识不够深入
? 有的上级国家机关的一些职能部门将民族
自治地方视为一般的地方行政区域, 对其立法权
乃至自治权没有给予应有的重视和尊重 ；
? 有的民族自治地方自身对享有的立法权也
缺乏深刻的认识
? 全国至今尚有 5个自治区,5个自治州,23
个自治县没有出台自治条例,
2 民族自治地方的立法质量有待提高
一是 法规形式上, 不恰当地追求, 大而全, 或者
,小而全, 。
不管是否需要, 总想分章分节, 设总则和附则,
面面俱到, 追求形式上的完善 。 而为了求全, 法规
条文过多地照抄照搬法律, 行政法规, 规章以及政
策性有关条文和规定 。
同时, 由于在法规形式上的求全和照抄过多,
结果使从实际情况出发解决实际问题的条文淹没在
一般性条文中, 导致针对性不强, 失掉了自己应有
的特点 。
二是在法规内容上，涉及的领域有待拓展。
? 单行条例除数量少外，涉及的领域主要是婚
姻家庭、语言文字、资源管理、卫生防疫、基础
设施保护几个方面，鲜有涉及如何求得自身发展
的单行条例。
? 规范经济, 财政, 税收的领域的自治法规较
少 。 在当前西部大开发战略进一步实施和我国已
加入 WTO的时代背景下, 民族自治地方应拓展立
法领域, 提高立法质量, 以促进经济的发展
3、民族自治地方的立法技术比较粗糙
一是从立法的运筹技术来讲，民族自治地
方的立法往往缺乏统筹规划
民族自治地方在行使立法权时，应当通过
对本民族自治地方的整个立法工作的通盘考
虑，结合时代背景及实际需要，先作出总体
设计，编制立法规划，再根据立法规划对立
法工作作出具体安排和部署。
二 是民族自治地方的法的结构营造技术不
完善。
主要表现在：
（ 1）法规的名称不规范。
有些民族自治地方制定的单行条例仅从名称上难以
辨别。如：, 甘南藏族自治州草原管理办法,,, 湘
西土家族苗族自治州环境保护若干规定,
（ 2）缺乏处罚性规范的构造
综观民族自治地方制定的自治法规，均局限于, 组
织法, 考虑，造成, 法律责任, 的排斥，既没有在体
例结构上安排违法与制裁，也没有在具体内容上体现
这种精神
（二）如何完善我国民族自治地方立法
? 1,转变观念, 增强对民族自治地方行使
立法权的认识
? 首先,上级国家机关特别是上级职能部
门应提高对民族自治地方行使立法权的重要
性、必要性的认识，真正做到为民族自治地
方行使立法权创造条件，帮助民族自治地方
立法自治权的落实。
其次,民族自治地方自身也应提高对行
使立法权的重要性、必要性的认识
民族自治地方应发挥主观能动性，根据
本地方本民族的实际情况，结合西部大开发
中发展各方面事业的需要，制定出能促进经
济、社会快速发展的法规。
2、提高民族自治地方的立法质量
? 首先,认真研究民族自治地方广泛存在的
习惯法，力求习惯法与制定法的互动。
? 民族习惯法作为法律多元或社会控制多元
事实存在的一种表现形式，它在事实上是一
种文化传统的积淀，是有别于国家法的另一
种知识，是一种法治资源。
其次, 拓展立法领域，抓住立法重点用足、
用活、用好立法权。
? 用足，就是完全利用已有的权力；
? 用活，就是发挥主动性和积极性，创造性地进行
立法，以形成具有地方特色的立法体系；
? 用好，就是兼顾中央和地方对立法权限的规制和
使用，既不越权，也不压权，从而协调好中央和地
方的关系。
一是加快民族自治地方经济立法步伐。
二是注重可持续发展方面的立法。
三是提高民族自治地方的立法质量还需要提高民
族自治地方的立法者的素质 。
3、重视立法技术，增强民族自治地方立法
的科学性
? （ 1） 民族自治地方在行使立法权的宏观运
筹过程中，应既要注重立法规划，使立法有
计划地进行；又要适时对法规进行清理，让
立法紧跟时代步伐。
? 制定严密、可行的立法规划，是保证立
法工作有计划、有步骤、有目的地开展，从
而促使立法科学化、系统化的有利措施。
? 就我国的民族立法工作而言，缺乏一个
完备周详并得到严格执行的立法规划是一个
很大的缺陷
? 民族自治地方享有立法权的机关在职权范围内，
对存在的法规进行审查，确定它们是否继续使用或
是否需要加以修改、补充或废止。
? 适时地对现行有效的法规进行清理，可以保持
法规协调一致，达到结构完整，体系一致的目的，
便于法的有效使用和实施，并进而实现民族自治地
方立法与国家法制的统一。
（ 2）民族自治地方在行使立法权的微观运
筹过程中，应注重提高法规的结构营造技术 。
在强调从宏观上把握立法的运筹技术的同
时，民族自治地方也要重视在具体制定每一
个法规的过程中，提高其结构营造技术，主
要是法案起草技术，即在法案起草中如何谋
篇布局、准确使用语言文字等技术。
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思考题：
我国宪法规定的制定地方性法规时
应遵循的原则是：“不同宪法、法律、
行政法规相抵触”。请问：
1、这一原则的含义？
2、民族自治地方立法应如何贯彻这
一原则？
民族自治地方国家扶贫工作
重点县一览表 (*)
