《公共政策概论》教案
本门课的教学目标和要求：本课程主要以北京大学张国庆教授的《现代公共政策》教材为蓝本，吸收了国内外最新的研究动态和成果，总结了公共政策教学中的实践经验进行编写制作。通过本课程的教学，应使学生比较全面系统地掌握公共政策的基本理论、基本范畴、基本知识和基本方法，认识在现代社会发展进程中公共政策的重要地位、公共政策与环境的关系、了解公共政策的规划、制定和执行的过程等，开阔学生分析问题的思路，培养和提高学生分析问题和解决问题的能力，以使学生能够较好地适应市场经济条件下政府公共政策实践的需要，更好地服务于社会主义市场经济建设。
在教学中，要求学生能运用所学的知识，分析和研究实际生活中有关的问题，并从记忆、理解和应用三个层次来检验学生对该学科知识掌握的深度和广度。
教学重点和难点：第一章公共政策的含义与特征、第二章公共政策的逻辑过程、第四章理性主义公共政策分析、第六章公共政策问题的议程、第九章政策评估及其理论发展等是教学过程中应该注意的教学重点和难点，应该重点进行讲授。
教学对象：行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、政治学与行政学专业的本科学生
教学方式： 课堂讲授结合案例分析、课堂讨论。
教学时数： 54课时。
教学的学时分配： 课堂讲授44学时，案例分析10小时。
第一章（4学时） 第二章（4学时） 第三章（6学时）
第四章（4学时） 第五章（6学时） 第六章（6学时）
第七章（4学时） 第八章（6学时） 第九章（4学时）
第十章（4学时） 第十一章（6学时）
现代公共政策的缘起与发展
本章通过对现代公共政策内涵的解释，说明了现代公共政策的特征，阐述了现代公共政策的意义
第一节 现代公共政策界说
教学目的：了解现代公共政策的由来、公共政策分析与系统分析的关系，掌握公共政策的涵义
教学重点：公共政策的涵义
教学难点：公共政策逻辑过程包含的三个要点
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、现代公共政策的由来
二、现代公共政策的涵义
专家的观点
美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。
美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。
政策科学主要的倡导者和创立者之一，哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为，公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。
我国台湾学者林永波、张世贤认为公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”。
2、现代公共政策的概念：它的逻辑过程至少包含了三个要点，即欲达到的目标或目的、为达成目标而作的宣示或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。
第二节 现代公共政策的特征
教学目的：掌握公共政策的特征
教学重点：公共政策的问题复杂化特征和政治敏感性特征
教学难点：公共政策的政治敏感性特征的原因
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
公共政策是一门典型的大学科。
就公共政策的历史发展阶段而言，所谓现代公共政策通常是指本世纪50年代以后、以拉斯维尔等人为代表的、以科学理性为特征的政府公共政策。与传统的政府政策相比较，现代公共政策具有下述主要的特征：
一、政策内容丰富化
政府经济职能的膨胀和社会职能的扩展，政府大大强化了社会公共权力主体的地位和作用。
二、政策理论和政策分析方法多元化
三、政策问题复杂化
1、政策问题具有相关性。
2、政策目标具有多重性。
3、问题具有动态性
四、政治敏感性
1、以改进政策制定为使命的政策科学往往难以挣脱价值的束缚，它所选择的改进方向有可能不符合统治系统所信奉的价值观，因而容易遭到统治系统的压制与反对。
2、政策科学在为实际政策制定服务时，总是要提出各种备选方案，在不同的价值与假设中作出明确的选择，阐明可作为评估政策质量标准的目标等，这与到目前为止一直流行的政策制定模式不一致，因而易于遭到固守旧的决策模式的政策制定系统的抵制与反对。
3、政策科学不仅要为政治决策过程提供各种信息输入，而且还要改造与革新决策过程，告诉决策者怎样制定政策，而决策过程向来被认为是一种由高层政策制定者垄断的“秘密艺术”，因此，政策科学容易引起政治家们的反感。
4、作为政策科学的内容之一的政策分析，往往要明确揭示特定政策备选方案的潜在假设和价值，揭示政策制定者大脑中隐含的一些想当然的理论以及他们的动机与需要。这在有些时候会危及政策制定者或少数统治者的利益，因而也使政策科学易于受到来自政界的压力。
5、政策科学在政治上敏感的一个最常见、最直接的原因是，政策科学带来的政治变革涉及权力的更替。那些占有重要职位、掌握重大权力但能力差、素质低的政治家与行政人员就会竭力反对旨在改进政策制定系统、可能危及其权力与职位的政策科学研究。
五、科学、艺术二重性
作为一门科学，政策科学总是以理性原则为基础，试图运用科学方法建立各种理性模型，来改进政策制定。政策科学工作者在发现与描述社会问题的过程中，在规划与评估针对这些问题的备选方案过程中，具有一定的洞察力、创造力和想象力，正是在这种意义上我们说政策科学也是一门艺术。
六、知识的多学科性和跨学科性
自然科学以及人文科学在内的大多数学科都程度不同地与政策相关，都或大或小地为政策科学作出了贡献。其中主要有：哲学、数学、经济学、管理科学、政治学、社会学、心理学．法学、历史学等。
第三节 公共政策的学科意义
教学目的：了解研究公共政策的意义
教学重点：公共政策与其他学科的关系
教学难点：公共政策与政治的关系
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
在当今世界经济一体化程度日益加深、科学技术迅猛发展、国际间竞争日趋激烈的时代，政府的宏观公共政策能力正在变得愈来愈重要，表现在：无论选择了何种发展模式或社会制度的国家，都会要求政府在创造良好的投资条件方面发挥主要的作用，都会要求政府在加强和扩大国际贸易方面发挥积极的作用，都会要求政府在形成和提高本民族自主开发能力方面发挥扶持甚至主导性作用等等。但本国政府是否能够及时、有力、有效、合理地发挥这些作用，从实践的结果来看毫无疑问是“因国而异”的。正因为如此，有关政府公共行政政策能力的提升和强化，就合乎逻辑地成为了现代社会普遍关注的焦点问题之一，亦成为现代政治学、经济学、社会学、公共行政学等许多学科共同关注的焦点问题之一，并因此形成了以公共政策为研究对象的专门的知识、理论和方法——政策科学。
第二章 现代公共政策的主要研究范畴
第一节 公共政策的类别
教学目的：掌握公共政策的类别
教学重点：方面政策的分类
教学难点：构成基本政策的主要因素
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、按照公共政策的发生和发展的逻辑顺序以及重要性为标准，公共政策可以划分为三类，即元政策、基本政策和方面政策。
1、元政策
元政策这一概念是相对于作为有关机构团体和个人的行动准则或指南的一般公共政策而言的，它是指用以指导和规范政府政策一套理念和方法的总称。
基本政策
2、基本政策
基本政策是用以指导方面政策的主导性政策。构成基本政策的主要因素包括：（1）在层次上，制定和发布政策机关的规格或级别（2）在范围上，政策的适用面是否广泛。（3）在时间长度上，政策是否具有相当的稳定性。（4）在权威性上，政策是否构成相关政策的依据。（1）在层次上，制定和发布政策机关的规格或级别（2）在范围上，政策的适用面是否广泛。（3）在时间长度上，政策是否具有相当的稳定性。
3、方面政策
方面政策亦称为部门政策或具体政策，主要指针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。关于方面政策的再分类，研究者已经提出了许多种划分标准，其中较具代表性的有：
（1）依照方面政策与其主导学科的关系为标准，公共政策可以划分为五类：
侧重于政治学科的公共政策
侧重于经济学科的公共政策
侧重于社会学科的公共政策
侧重于市政和区域规划学科的公共政策
侧重于自然科学和工程技术的公共政策
（2）依照方面政策的特征为标准，公共政策可以分为七类：
目的型与手段型政策
改造型与调整型政策
创新型与改良型政策
对策型与引导型政策
直接型与间接型政策
理性与超理性政策
顺序决策型政策
（3）根据政策的功用将其分为实质性政策、策略性或规划性政策、程序性政策等
第二节 公共政策的逻辑过程
教学目的：掌握公共政策的逻辑过程
教学重点：公共政策决定的过程
教学难点：政策问题的形成的过程
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、政策问题的形成
政策问题的形成包括三个较为细化的过程，即政策问题、政策诉求和政策分析。
1、政策问题是指，由于客观情势发生了变化，特定的主体感受到了这种变化，并由于自觉价值标准、经济利益、自我意识等受到伤害而发生困惑、不满、愤怒等，于是向政府提起有关政府公共政策的既定诉求。
2、政策诉求是指，国家政治体系中的非官方的社会行为主体或者公共权力主体，就上述某一面临的问题向政府提出来的、要求政府采取行动或不采取行动的要求。
3、政策分析是指，政府面对复杂的政策诉求和复杂的价值标准，按照一定的原则组合起以政策问题专家为主体的政策分析者的组织，而政策分析者会根据一定的理念、应用一定的方法进行比较研究、预测研究、可行性研究，并以此作为政策选择和决定的选择基础。
二、政策决定
政策决定可以归纳为三个较为细化的过程，即政策选择、政策决定和政策宣示。
1、政策选择是指，在政策分析者所提出的可供选择的政策方案的基础上，政策决定者根据自己的价值偏好、人生态度、谋略思想判断客观情势、权衡利弊、确定价值，择优选择自认为最佳的政策方案。
2、政策决定是指，政策决定者最终作出的、用以“确立公共政策行动的法律地位、指导公共政策的活动方向、确定公共政策的活动内容的决定”。
3、政策宣示是指，在政策决定最终作出之后，通过一定的法定的或约定俗成的方式。
三、政策实施
政策实施可以概括为三个较为细化的过程，即政策执行、政策结果和政策修正。
1、政策执行是指，政府在“行动”的界面上与各种行为主体实际发生关系的政策行为。
2、政策结果是指，由于政府作为或不作为而于社会、公众等产生的影响。
3、政策修正是指，对既定政策在实践中的错误或缺憾进行改正。
结论：公共政策的逻辑过程本质上是一种政治过程。
[讨论]
公共政策的逻辑过程本质上是一种政治过程
政策主体【公共政策主体第3章介绍3种主体】、政策客体【对象】及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程。按照伊斯顿的政治系统论观点，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换、输出的过程。政策环境首先把种种要求和支持传导给政策主体，从而输入政治体系。在这里，所谓要求是指个人和团体为了满足自己的利益而向政府提出采取行动的主张；所谓支持，是指团体和个人遵守选举结果、交纳税收、服从法律以及接受权威性的政府为满足要求而作出的决定或所采取的行动。这些要求和支持通过政治体系内部转换，变成政策方案输出，作用于环境，引起环境变化，产生新的要求。而这种新的要求反馈到政治体系，进一步导致政策输出。在这种循环往复中，政策便源源不断地产生，政策系统的运行得以持续进行。
政策系统的运行即是公共决策的过程或政策过程，它本质上是一种政治过程。公共决策（非市场决策）可以一般地定义为国家、政府及执政党为公共物品 （Public goods）的生产及供应，为宏观调控经济及社会的运行而作出决策；它不同于市场决策（个人决策和企业决策）。后者是市场主体（作为消费者的个人和企业）根据市场供求关系来决定私人物品（Private goods）的生产和供应，即企业决定生产什么、如何生产和为谁生产；作为消费者的个人决定购买什么和消费什么产品服务等。公共决策的主体是国家、政府及执政党，它通过政治过程决定资源在不同公共物品之间的配置或决定全社会价值、利益在不同阶层、团体或个人中的分配。公共决策作为集体行动，表现为政治权力的运行过程，它按照政治的程序和规则而运转。
那么，公共决策所遵循的政治程序、规则及方式是什么呢？公共决策程序或规则是公共决策体制的一个基本组成部分。在现代社会中，有两种基本的公共决策体制，即民主的决策体制和非民主的决策体制。非民主决策体制的典型是独裁决策体制。在这种体制下，公共决策或公共物品的供给取决于独裁者本人的偏好，由他（们）说了算，且他（们）宣称自己是为社会或公众作决策，标榜其偏好与公众的偏好相一致，作出的决策符合公共利益，但实际上并非如此。独裁制往往难以反映多数人的偏好，违背公共利益，给全社会带来灾难与损失。民主的决策体制则有两种形式，即直接民主制和代议民主制。在直接民主制条件下，公共决策或公共物品的需求由选民或公民直接投票决定，即由选民的倾向性或偏好来决定政策方案及公共物品的供给。这种直接民主制能全面反映选民的偏好，但决策成本高。在代议民主制条件下，公共决策或公共物品的需求决定是由选民或投票人选举出代表（议员、人大代表等），再由这些代表作出公共决策。依照这种决策程序，选民所选择的并不是公共政策本身，而是那些被认为能较好代表其利益的政治家。因此，代议民主制实际上是一种公民间接参与公共决策的程序，它力求在决策成本和公民偏好的一致性程度上寻求一个合适的平衡，是一种较通行的决策体制。
在民主决策体制中经常使用的投票规则包括：
选择规则
集体选择行为与选择规则
这一部分的重点是介绍集体选择的规则，其中有一致同意、多数票制、加权、否决与需求显示法。
选择与个人选择
只要机会不止一种，就存在着从几种可能的机会中挑选一个的问题。如果一个选择是由一个人独立完成的,由一个人说了算,那么,这种选择相对于做决策的人来说,就称为个人决策。个人选择的种类很多，若对应于由家庭（包括个人）、企业与政府组成的不同市场——经济市场与政治市场，个人选择的特点也略有不同。经济市场包括。产品市场、劳务市场和金融市场。
产品市场就是日常生活巾自由市场、百货公司等概念的抽象。产品市场买卖的产品有食品、服装、家电、日杂、五金等。供给者是生产厂家，需求者是作为消费者的个人、家庭、政府或其他F家。生产者出售产品供需求者购买。在这种产品市场上，个人的选择行为比较简单。去百货商店买衣服，颜色款式面料都不同，你从中挑一件最喜欢的，付完钱就成了你的。
劳务市场对应工招工与找工作，个人出售劳动力，企业或政府购买劳动力。学校毕业之后面临的首先是这个市场：找什么工作好？对职业和工作机会的选择，就是个人选择行为在劳务市场上的体现。
在金融市场上，企业融资购买机器设备、兴建厂房，政府发行债券弥补开支不足，消费者提供资金购买股票以方便企业集资，或向银行等金融机构借资购买消费品等。这时个人的选择行为表现为买企业股票还是买政府债券，等等。
政治市场是个体参与政治活动，诸如投票选举议员、州长等的场所。这时的个人选择是通过投票进行的。在几种可能的候选方案中挑选一个自己认为最满意的方案。
集体选择
集体决策，是指各参与者依据某项协商规则，相互协商而确定集体行动方案的过程.这里的协商规则就是人们常说的投票规则,具体有全体一致同意、多数投票规则等。
例子之一：吃什么好？
一家两口，妻子是四川人，爱吃辣，丈夫是广东人，喜欢清淡。口味不一样，做菜时常碰到麻烦。解决的办法之一是两人协商，达成协议：一顿做两个菜，一个味重一个昧轻，双方都满意。这时我们用上了一致同意规则。
例子之二：职业选择。
小王马上要大学毕业了，她的专业是国际贸易，有好几家单位相中她，像进出口公司、合资企业、一家报社的国际部、某外汇银行等。究竟去哪个单位呢？小王拿不定主意，于是与父母、同学还有老师商量，最后听取了多数人的意见，选择了外汇银行。这时小王的职业选择变成了集体选择，而且用上了集体选择规则——多数投票规则。
例子之三：选举区长。
假设区长的选择是由该区所有居民投票决定的，每人一张选票。区长的候选人有若干名，都是由该区居民在投票选举前直接提名产生的。投票过程中，每一个居民可以从这些候选人中选出一个当区长，当然也可以弃权。唱票结果，谁得票率超过50％，他就当选区长。如果没有人的得票数过半，就在得票最高的两人中（我们这里假定不存在一个第一名、二个并列第二名等情形，而假定能唯一确定最高的两位），再进行第二轮投票，如果谁在这一轮的得票率最高，谁就当选为下一任区长。这时的集体决策目标很明确，就是选区长。决策规则（除候选人的选定）分别用了两种：第一轮要求至少一半以上的人投赞成票，用的是简单多数规则；第二轮只要求某一候选人的得票数超过另一位候选人的，而并不一定要有人的得票数超过一半，这用的是超过多数投票规则，即谁得票多难获胜。
以上三个例子中，前两个属于经济市场上的决策，第三个例子是典型的政治市场中的集体决策。公共选择理论所要研究的重点,就是像第三个例子这样的集体选择行为。但是，由于集体选择在经济市场上也较为普遍，因此公共选择理论的许多成果，也同样可用来研究人们的经济决策行为。政治市场上是通过投票来进行个人选择的，并依据一定的选择规则得出集体决策的结果,而经济市场上的选择行为大多是通过货币、通过买卖行为来实现的,也可以说是用货币来进行选择,确定什么产品应该生产或应该购买,生产多少或购买多少等.
1·3如何进行集体选择(!):一致同意
上述分析表明，外在效应与公共物品的存在，产生了对集体决策行为的需求。那么，怎样进行这种集体选择，才能保证所得到的结果是有效率的呢？这便是投票规则所要探讨的。在理论上，政治学家与经济学家提出了许多可供选择的投票规则，我们在本书中将对一致同意规则及其他四种较为适用的方法作一介绍。
1．3-1一致同意规则的含义
所谓一致同意投票规则,是指一项集体行动方案,只有在所有参与者都同意,或者至少没有一个人反对的前提下，才能实现的一种表决方式。此时每一个参与者都对将要达成的集体决策享有否决权。
在现实生活中，我们有不少机会运用或感知～致同意规则。假如赵、钱、孙、李四人倾其所有合办了一家小公司，公司的生存、发展对于每一个人自然都十分重要，因此在涉及该公司的利润分配与风险承担等重大问题上，需要四人协商，达成一致意见。有一个人不愿意甚至反对，事情恐怕就不好办了。这里所需要的就是一致同意规则。
再举一个典型的例子，联合国安理会的决议。任何决议的实施都必须事先得到安理会五个常任理事国——美国、苏联、英国、法国、中国——的一致认可（这里的认可指不反对，下同）。如果有一个理事国反对，就意味着相关议案被否决。1990年海湾战争爆发时，联合国安理会曾就是否出兵干涉进行过投票表决，结果以四票赞成，～票弃权（不同意，但也不反对）而获一致通过。
l．3－2一致同意规则的特点
一致同意规则有利也有弊，它的特点可以归纳为四个。
首先，由一致同意规则得出的集体行动方案，对于所有参与者来说都具有一个特点：对该方案的任何改动，都不可能在不损害任何一方利益的前提下，使参与者中某些人受益。也就是说，这时行动方案的任何变化，在使一部分人受益的同时，至少会使某一个参与者的利益受到损害.这种状况被称为帕累托最优。
第二，在一致同意规则下，由于每一个参与者都享有否决权，个人选择对集体选择至关重要，任何成员都不能把自己的意愿强加给他人，也不能将自身的利益凌驾于他人的利益之上，因此，所有参与者的权利在一致同意规则下，能够绝对平等地得到保障，个人意愿也可以获得满足，每个个体都有很强的激励去表达真正的个人意愿。
第三，可以避免“免费乘车行为”的发生。在一致同意投票规则下，每个参与者都会清楚地意识到，自己的行为不仅会影响与此相关的其他成员的行为，而且还直接关系到集体方案能否进行的问题。假如某项集体决策方案能够使部分成员不付任何代价地从中获益，那么，这种决策将因损害了其他成员的利益而被最终否决。
第四，为了得到一个大家满意，对大家来说是最好（即帕累托最优）的行动方案，通常需要全体参与者一而再、再而三地协商与讨价还价。原因在于，每～名参与者都享有否决权，因此每项集体决策结果都必须顾及各人的利益与偏好。这是一致同意规则的一个最大弱点。在一致同意规则下，一次性协商的结果通常并不能达到让大家都感觉最满意，即帕累托最优的状况，而需要大家基于一致同意规则进行一系列的协商。以欧共体部长理事会的决策过程为例，部长理事会是欧共体的决策制订机构，它对一切重要决策的制定均按照一致同意规则进行，基本程序是：先由各成员国和欧共体的官员就不同主题提交各种拟定的方案。由于利益差别的存在，提交部长理事会讨论的方案自然十分庞杂。为了照顾各方面的利益关系，避免某一方的反对，部长理事会通常要经过通宵达旦的马拉松会议和一系列复杂的讨价还价过程，才能勉强达成全体一致认可的折衷方案。其结果是，原来准备对某个成员国实行重点援助的计划，经过讨价还价，最终得到的方案却是各成员国平分这笔援助，与初衷相反。
1·4如何进行集体选择(2)多数票制
1．4-1多数票制与简单多数制
多数票制,是指这样一种投票规则,在此规则下,一项集体行动方案,必须所有参与者中超过半数或超过半数之上的某一比例，如2／3、64％等的认可才能实施。所谓认可，是指赞同或至少不反对。如果我们以参与者中刚好一半的人数为取舍标准，规定所有参与者中有一半以上的人同意，或者反对的人数低于所有参与者的一半，某议案就作为集体决策结果付诸实施，那么我们就称该项集体决策是按照简单多数制作出的。类似地，我们可以定义2／3、4／5多数制等。以高于半数以上的比例作为取舍标准的多数投票规则，又可称为比例制。例如，民主选举班长，全班41人中有21人选了小刘，其他人得票数都不到21票，结果小刘当选班长，这就是简单多数制的运用。
1．4-2多数投票规则的特点
多数投票规则具有不同于～致同意规则的特点。
在多数投票规则下，一项决策通过与否，取决于能否得到某一多数比例的参与者的支持，因此，最终的集体决策结果所体现的只是参与者中属于多数派的利益，属于少数派参与者的利益则被忽略了。最终决策的实施，将使多数派成员的福利得到改善，而少数派成员的福利则可能受到损害。仍以民主选举班长为例。另一个班长候选入小陈假如正好得到20张选票，全班41入中另外21人选了小刘，小刘的当选反映了这21人的愿望，但其余20人的愿望就无法体现了。
多数票制选择出的每一项集体行动方案都具有内在强制性，因为最终的集体决策是按多数派成员的意愿决定的，而决策结果又要求全体成员服从，这就意味着，多数派成员无形中将自身的意愿强加给了那些投票选择遭到否决的少数派成员。小刘当选班长，支持小刘的21人实际上把他们的意愿强加给了另外20个其他候选人的支持者。
由于单个参与者的选择行为在多数投票规则下具有可忽略性，它无形之中助长了选民不重视选举权的行为。有人可能会这样想：既然我的选票对最后的选举结果几乎没有什么影响，那我何必劳神费力去投票呢？当许多人都这么想而且这么做时，便会出现一种危险倾向：选举结果为利益集团所操纵。所谓利益集团，又称压力集团，它是指为了某种利益而运用各种手段影响政府决策的团体，像商会、财团，工会等。利益集团可以通过一定的小代价，收买这些不重视自己的选举权而打算投弃权票的选民，让他们按利益集团的意愿投票，从而使利益集团拥有更强的能力显示自身偏好。这是多数投票规则中值得引起重视的“收买选票”行为。在实行民主政治的初期，这种行为更值得关注。
这里我们用一个简单的模型，来说明选民在什么时候会理智地选择弃权，什么时候又会接受利益集团的“收买”。为了参加选举，选民需要花费一定的时间与精力去了解候选方案（人），这记为成本C；一项集体行动方案的实施，又能给大家带来某些好处，譬如选出一名班长组织班级活动，对全班同学都有利，这种共同的收益记为D；由于特定方案（候选人）当选，对我个人的收益影响不一样，小刘喜欢文艺活动，她当选之后准备每周组织一次舞会或卡拉OK，恰巧这些我都不喜欢，反倒是小陈的体育活动方案更合我意。小陈当选给我个人带来的不同于共同收益的额外收益，记为B。但是小陈能否当选，我没有把握，只能估计其可能性，这记为P（0＜P＜l＝。综合以上的各种情况，我能从这次选举活动中得到的净收益为：R=P·B＋D—C。由于每个人都是经济人，此时我会精明地进行计算，只有在净收益R大于或等于零时，我才会参与投票，否则宁可弃权。当我面临R＜0而打算选择弃权时，如果班上的文艺活动积极分子们告诉我，只要我投票选小刘，他们就请我上馆子“撮”一顿，在上馆子“撮”一顿不仅足以补偿我选小刘而不选小陈的损失，并且使我此时的净收益增加到大于零时，我自然就接受“收买”而选小刘了。
多数投票规则下，集体决策要比全体一致同意情形容易做出。因为顾及大多数人的偏好，总比照顾全体偏好要相对好办些，所以人们在多数投票规则下，作出集体决策所需花费的时间、精力等代价（即集体决策成本）大大降低了。但是单个选民，特别是那些预期到自己的选票可能被否决的参与者，因为集体决策结果与他们个体的偏好差异很大，从而使多数投票规则强加给他们的外在成本（即集体决策结果与个人愿望不一致时对个人的损失）增加了。
采用多数投票规则，最终的选择结果可能不是唯一的，而是完全依赖于投票过程的次序，不同的投票次序会导致不同的集体选择结果，这被称为连续的周期多数现象（详见“周期多数现象”）。周期多数现象的存在可以使社会成员做出前后不一致甚至相互矛盾的决策。
小结: 在我们的日常生活中，有两类选择问题，～类是个人选择，一类是集体选择。集体选择行为，特别是一些与外在效应的管理和公共物品的供给相关的各级政府行为的集体选择问题，正是公共选择理论家们的兴趣所在。在一个每人都有选择与不选择自由的民主社会中，集体选择是通过投票规则进行的。通常所用的有一致同意规则、多数规则与加权投票规则等。当所需作出的集体决策对每一参与个体都很重要，而且这种重要性程度相等且参与人数不太多时，一致同意规则比较适用，否则，当参与人数很多时，多数规则更有利于集体决策的作出。如果集体决策对每个成员的影响程度不一样，采用加权投票制以承认各参与个体的差别则更合理些。每种规则都有利有弊，有不同的适用前提与效果，这产生了对规则的选择问题，这种选择是通过对每种规则，于特定的集体选择问题的成本与收益的分析进行的。值得注意的一点是，并不是任何时候集体决策结果都存在而且是唯一的，“周期多数现象’筹集体决策结果不确定的问题值得引起重视。
3、经济人与公共选择理论
公共选择理论以人的“自利”为出发点来解释人类行为，特别是政治家的行为。它认为，人，无论是处于什么地位，不管是国家领袖，还是企业经理，或者是自由市场上摆摊的小商贩，买菜的老太太，他们的行为动机都是～样的，都以自身利益的最大满足为目标。在这一部分中，我们讨论经济市场与政治市场上几类经济人（消费者、雇员、生产组织者、投票者／选民、代理者与政府和部门政治家）的行为特点以及由此发展出的公共选择理论的方法论基础，随后我们介绍关于公共选择理论起源的一些背景知识。
2·1经济人及其影响
这里我们将介绍作为公共选择理论最基本概念的经济人，它的含义以及它对公共福利的影响。
2·1－1经济人的含义
与经济学的其他分支一样，公共选择理论也以“自利”为出发点来解释人类的行为。它的分析出发点是：人是理性的自利主义者。～方面，任何个人，不论他是购买商品的消费者，还是提供商品的生产者，或者是某一政治团体的领袖，他的行为动机都是自利的，时刻关心的是他的个人利益；另一方面，在行动上，他又是理性的，能够最充分地利用他所能得到的，关于所处环境的信息，诸如价格、品质等，来最大化自身利益。这种理性的自利主义者，就是我们在这里所说的经济人，经济人只是～种理论上的抽象，现实生活中有时也能见到真正大公无私的非自利主义者，或极为自利却很不理性的人。但那只是个例，并不具有普遍性。
一般的经济个体可以分为两类：一类是消费者，一类是生产者。作为消费者，他的经济人行为特点是，在特定的预算约束下，选择所应消费的物品的品种与数量，使自己所管到的满足程度最大。这里的预算约束主要是有限的收入，使我们不可能什么都买，只能选择那些对我们最有用、最必需的，这两个“最”实际上就是说我们会选购能给自己带来最大满足的商品。经济市场上的经济人
在日常的经济生活中，由于各自所处的位置不同，我们所面临的决策类型也不同：一种是在自由市场和百货商店采购物品，或到劳务市场雇佣木工和保姆时，作为消费者的决策；另一种是我们作为生产组织的一员，譬如企业中的工人或技术人员等，对自己所从事的具体工作以及工作的努力程度作出的决策；还有一种是作为生产的组织者，特别是一个企业的最高领导者，对企业的生存与发展所作的决策。虽然这些决策类型没有囊括所有可能的类型，但却代表了经济生活中最有特色的三类。下面我们将分别讨论它们的特点。
2·2－1作为消费者的经济人
让我们先回想一下自己在百货大楼的消费行为。面对琳琅满目的商品，我们并不是见什么就买什么，而是要经过一番挑选、比较，同时掂量一下口袋里的钞票，最后有选择地买回那些我们认为最值得购买并且又买得起的商品。这种消费者的选择行为，仔细划分一下，是由三部分组成的：
（1）目标——极大化自身效用，即满足程度。俗话说：“货比三家”。作为消费者，总是希望买到最满意的商品。
（2）供选方案——可能买到的商品的种类与质量。由于面临着竞争性的市场，消费者个人的购买力相对整个市场的供给规模来说，极其微小。消费者个体无力改变市场的供给状况，只能是有什么买什么，在可能买到的物品中作最优选择罢了。
（3）环境约束——主要指由收入决定的预算约束。人的欲望是无止境的。就拿电视机的消费来说，十年前，一家有台黑白电视机就觉得挺满意的了；过两年彩电流行，买了台国产的，刚开始看着蛮带劲，过些日子又觉得不如进口的直角屏幕过瘤；现在呢，不仅要买进口名牌的，还必须是超大屏幕的“画王”，再配上放像机，摄像机等等。……然而世界上的资源再丰富，也有个限度。以有限的资源去满足人类无限的贪欲，这便构成了一对矛盾。幸好市场上的商品都标有价格，我们只好量力而行了。
消费者的选择决策，就是根据自身的购买能力，在所有可能买到的物品中，购买那种消费者认为是最佳的品种与数量组合，以达到使自己获得最大程度满足的目的。
消费者的消费决策具有两方面特点：
其一，它只是出于消费者的自利动机。消费者在个人选择时不仅不会，而且也很难意识到自己行为与他人消费行为之间的相互影响。消费者行为对整个社会福利的影响，是通过市场机制来完成的。
其二，消费者的决策行为与他本人所能消费的物品之间是统一的。这是由于私人物品具有消费排它性，你花40元钱买了一箱红富士苹果，最终就可以而且只能消费红富士，不可能期望享受到古巴柑桔或者加州草莓。这时，作为消费者的经济人，追求自身效用极大化的动机得到了最充分的发挥。
2·3政治市场上的经济人
所谓政治市场，是指人们参子政治活动时，与其他政治个体和组织发生关系的场所。在政治市场上，由于各个政治个体所处的地位不同，我们何将他们划分为不同的类别，下面我们将着重分析三种主要的政治个体的经济人行为。
2．3-1作为投票者的经济人
在政治市场上，作为投票者的经济人，他的选择行为由四部分组成：
（l）目标。有两个。一个是参与投票者个体的追求目标，仍然是极大化自身利益；另～个是他所在团体的利益，这种团体可以小到一个班级，也可以大到一个国家甚至整个世界。此时，投票者的自利特性决定了他会选择自己最喜欢的方案或候选人，这里最喜欢是指对投票者个体最有利，在此基础上，这个方案或候选人对投票者个体所理解的团体利益最有利。当这两个目标木一致时，优先满足个人的利益，这与我们常说的“先国家，再集体，后个人”完全相反。
（2）供选方案。即我们有多大的选择余地，具体来说就是有几个候选方案（人）可供我们选择。
（3）约束。包括来自个体的约束与来自集体的约束。来自集体的约束是指，公共选择的对象通常是公共产品或公共服务的供给方式与规模，而它们的供给是需要费用的。例如，多办公立大学可以满足更多人的深造要求，但是需要有足够的经费聘请合格的教师、兴建校舍、购买设备等等，这不仅受国家的经济状况制约，而且还受政治个体的经济状况制约，因为在民主政体下，国家的开支是通过税收来解决的。来自个体的约束，则指个人偏好与支付税收能力大小而形成的约束。
（4）选举规则与程序。集体选择是依据特定的选举规则与程序进行的。选举规则就是我们前面所讨论的投票规则，如多数投票规则，一致同意规则等。选举程序有直选。代议等。如果集体选择是由所有相关个体直接参予的，像学校班级中民主选举班长，工厂中全体职工参加的民主选举厂长，这称为直选；如果整个选举过程是由一系列分级投票过程产生的，像我国的人民代表选举程序，是逐级选举代表，由街道选出区一级人民代表，再由他们代表本区选出市人大代表……，最后各省人大代表再代表各省选举中央领导，这称为代议制。
作为投票者的个人决策，就是在给定的选举规则与程序下，从候选方案（人）中，依据自己对约束的理解，选择那种能给自己带来最大满足程度的方案（人）。
有三方面的主要因素。直接影响到个人选择行为所导致的集体决策的效果。
第一，信息不完备问题。在政治选择中，投票者通常并不能准确了解被选择者（政治家）的个人情况，如实际能力、当选后将要采取的政策及其效果，特别是对投票者自身利益的影响等，而只能通过大众传播渠道来了解，但是这种候 选人介绍具有明显的宣传色彩，含有许多水份，甚至带有欺骗性。读过马克·吐温的小说《竞选州长》的朋友们，也许还记得：“我”在竞选州长时，备受党选对手的低毁，其中最损的一把要数败坏道德形象。当“我”出现在公众场合时，对手不知从哪儿搞出两个黑小孩，一见“我”就扑过来喊爸爸，公众为之大哗。“我”身背各种坏名声，最后不得不退出竞选。…… 信息不完备还表现在，投票者要获得有关候选人的真实信息不仅困难，而且有时是办不到的，因为随着环境条件的变化，政治家追求自身利益最大化的方式也会随之改变，当选前后政治家的行为往往是不一致的。因此，投票者个人没有主动了解、获得这方面信息的积极性。
第二，所获得收益的公共性。当选者提供的公共服务通常具有典型的公共物品的特点，所造成的损失一般来说对投票者是间接的，而且投票者感到损失是由大家分担的，对个人的影响不大，因而没有多少激励去显示自己对所受损失的反感性。另外，由于一般经济人具有厌恶风险、短视等特点，他们对近期利益的兴趣远大于远期利益，所以在选择上较为保守。举一个选民短视的例子。假设某纸品厂福利待遇不错，厂长换届选举时有两个候选人，袁厂长和小周。小周预测到三、两年内，该厂面；陶的纸巾市场供求将趋于饱和，生产纸杯更有利可图，但纸杯的工艺较为复杂，需要先投资建一条生产线、培训职工等，一年之后才能获利；而袁厂长则保证在任期内使职工的奖金收入继续增长。相对来说，小周可能会给职工带来长期的、更大收益，但是绝大多数职工也许因为害怕承担风险，不愿损失近期刮益，而仍然选择袁厂长。
第三，选择结果的强制性。由于多数制的实行，不需要达到～致同意，一部分投票者将被迫接受多数人的选择，即使这种选择是自己投票反对的。另外，由于政治家们竞选时的允诺与当选后的行动不统一，也导致许多选民被迫接受当选政治家的某些不令人愉快的政策结果。
政治市场中这三个因素使得：一方面，投票者充分了解有关候选方案（人）的信息成本很高，有时甚至是不可能的；另一方面，投票者的个人选择结果具有不确定性，因为它可能最终与多数选民的选择不一致而被否决，而且集体选择结果的收益与损失具有“公共性”。前者对应于成本，后者对应于可能获得的收益。成本与收益比较的结果，精明的经济人会对投票采取不重视态度，也没有积极性去表达自己的真正愿望。这无形之中就为有组织的利益集团打开了方便之门，利益集团可以施加短期或廉价的恩惠与诺言来引诱、收买选民，使之按利益集团的愿望选择候选方案（人）。由此可见，真正民主的实现，不仅要限制利益集团各种形式的垄断地位以及对选举过程的不公正干预，辅之以公正的宣传舆论监督，同时也必须建立起一定的激励机制，增强选民重视自己选举权的意识，并积极表达自己的真实愿望。
2·3－2作为选民代表的经济人
现实政治中，选民的意愿在多数情形下是通过选民代表来表达的。如在美国有一级一级的参议员与众议员。这类选民代表的行为具有什么特点？他们能在多大程度上真正为所代表的选民服务呢？
让我们先来看一下，作为一个组织或群体纯代理者的经济人行为。所谓纯代理者，是指他由某一团体按照某种规则挑选出来，代表该团体对涉及该团体利益的若干集体行动作决策，但他并不对这种决策的结果负责，决策所带来的任何损失与收益均由该团体的成员承担。这种纯代理角色可以是，也可以不是该团体的成员。例如，若一个区的代表只是由上级领导部门凭个人意愿挑选的，并且，代表本人只是名义上有义务去代表本区选民参政（表达选民意愿并制约上一级政府领导人的行为），而实际上他既没有必要，也做不到这点，那么此时，他担当一名纯代理角色反倒是最理性的。
由于权力与责任完全分离，必然导致纯代理者对集体决策的成本与收益漠不关心。因为追求自身利益最大化，代理人对于不牵涉自身利益的事务，自然没有任何激励促使他把事情办好。
为了改变这种状况，有必要制定约束规则，对代理人的行为进行制约。规则的基点是，它使代理人所作的选择，能够最有利于他的选择行为影响范围内的一批人的利益，否则，代理人将会受到惩罚。当然，这种规则本身必须明确、合理，在现实中不难成为检验标准。如果含糊不清、模棱两可，不同的人可以有不同的解释，那么规则的可行性就成了问题。
同时，可以改变代理人单纯的代理任务，选择那些个人利益与团体利益紧密相关的个体作为代理者。这样一来，代理者与团体中的其他成员必须共同分享他的选择带来的利益，并且分担相应的成本，他也就有积极性去认真对待选择了。
如果团体中成员太多，选择作出后的收益与成本平均分摊给每个成员后过于微小，不足以刺激代理者认真选择时，我们又可以进一步把单纯的代理任务改变成某种酬金制，也就是通常所说的物质刺激，使代理人的选择结果直接与他的经济利益挂钩。例如，干部的升迁和任免直接与其政绩挂钩，这种方法在企业中使用较多。如果企业的经营管理者的个人待遇与企业利润直接相关，把企业的利润按一定比例提成，奖励经营管理者，只要这种物质刺激足够大，企业经营者的工作积极性就能被调动起来。承包制的实行就是一个例证。
此外，可以改变挑选代理人的办法。核心是，使受代理人选择结果影响者有权力罢免代理人，选择替代者。这种办法有效实施的前提是，担当代理角色能够给代理者带来足够大的利益，使之有积极性去当好这种代理，否则代理一职成了吃力不讨好的苦差事，实行制约也就没有意义了。在西方，像美国，各级参、众议员作为美国的“人大代表”，他们享有比较好的经济（收入）与福利（退休后的退休金等）待遇，这是直接由他的选民给的（通过选择他作代表），因而，他们有极强的积极性去保住自己的地位、做好本职工作，服务于本选区的选民。
2．3－3作为部门与政府政治家的经济人
我们以美国为例分析这两类政治家的经济人行为特点。
其一是作为政府政治家的经济人。
这是指那些处于政治权力顶峰的政治家，像美国的总统，其特点是拥有很大的独立决策权。作为政府政治家的经济人，他们的首要目标仍然是自身利益的极大化，但是这种对极大化自身利益的追求在美国通常会受到四种力量的制约：参议院、众议院、新闻媒介、利益集团。参、众两院具有直接否决总统提案，甚至弹刻总统的权力，因此参、众两院对总统的制约力很强；新闻媒介的作用主要是监督，向广大选民提供真实信息，增强政治透明度；利益集团的作用则主要以集团的形式体现选民的意志，以弥补选民个体对选举权的不重视。
如果上述四种制约力量发挥正常，政府政治家的行为有较大可能体现选民的意志，并且他们对自身利益的追求也会尽可能服从于对国家利益的追求。这就是说，一种良好的政治制度应该达到这样一种状态：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但是它能够保证政治家对自身利益追求的结果是实现国家利益，而且这种非自主性的追求效果要大于自主性的追求效果。要实现这种状态，就必须依靠政治市场中“看不见的手”——选举制度的良性运转。
值得注意的是，虽然总统的任期有限，只有四年，但是在四种制约力量发挥正常时，他一般并不表现出明显的短期行为。原因在于，当选总统作为某一政党的领袖，他的行为仍然受所在政党利益的制约，所在政党的支持是他当选与获得稳定地位的基础。
假如上述四种制约力量被破坏，政府政治家将有可能把自身利益置于国家利益之上。这也就是独裁者倾向于限制新闻媒介，不允许政治利益集团存在，把其他形式的制约力量变成自己的附庸的原因。
其二，作为部门政治家的经济人。
这是指那些处于权力中层的政治家。他们的行为以追求自身利益为核心，但同时受到上级主管部门的强制约和所在部门、地区选民的监督。
如果实行民主选举制，部门政治家自身利益的满足主要来自两个方面：一是非法的方面，如受贿。当对部门政治家的约束主要来自上级主管部门，部门政治家所在部门的职工和所在选区的选民对他们的制的力软化，极少享有评议政绩的权利时，非法的情形最为普遍。这时满足上级主管部门有关人员的利益极大化目标实际上成了部门政治家追求的主要目标，当达到这个目标后，他们就忙于用手中的权力来交换货币，努力实现自身利益的最大化，因而就产生了腐败行为。另一是合法的方面，由于职务升迁得到的利益。当各方面的制约正常时，部门政治家主要应通过这个方面来满足自身利益。虽然在某些情形，即使部门政治家政绩很好，有时也会因为与上级主管部门关系不好而得不到升迁。但一般而言，部门政治家为了获得提升，极大化实现自身利益，也有一种内在的政治倾向，即更乐于选择那些使主管部门政治家满意的行为。
2·4政治市场与经济市场上个人选择的比较
经济市场是由需求方与供给方组成的一个交易结构。作为供给方的生产者向市场提供商品与劳务，作为需求方的消费者（包括个人和企业）到市场上去购买自己需要的商品与劳务，供求双方经过讨价还价，最后在双方均满意的价格与数量水平上成交。
与经济市场类似，政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民与纳税人，供给者是政治家与政府官员。政治家与政府官员负责向社会提供一定数量与质量的公共物品，选民与纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品的种类、数量、税收额等等，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每～个政治市场的参予者，无论是选民还是政治家，在进行选择时都要先对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益，大于他投赞成票时所需承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。
政治市场与经济市场交易结构的相似性，归根到底，取决于人的自利本性。由于利益制约是对人类行为的最终制约形式，在政治市场上的政治人必然仿效经济市场上的经济人行为，以经济人的面目出现。尽管人的本性决定了政治人与经济人在不同市场上的选择具有类似之处，但是，政治市场与经济市场运行特点及其供给物品的特性不同，又导致两个市场上的个人选择存在着差异。具体表现在五个方面：
第一,确定性程度的不同。在经济市场上，个人既是进行选择的单位，又是作出最终决策的单位。王大妈到自由市场买活鱼，挑来拣去，最后买了一条三斤半重的青鱼，王大妈的选择行为与选择结果之间存在—一对应关系。而政治选择则不同了，单个选择者虽然也是进行选择的单位，但是作出最终决策的通常不是个人，而是集体。因此，政治市场上个人选择的结果，相对于经济市场具有不确定性。
第二，社会参予程度与参予意识不同。在经济市场的选择中，个人所面对的是一组标有确定价格的商品与劳务，作为买方或卖方的经济个体，通常无法改变可供选择商品的价格与范围，也难以直接感觉出他个人的行动对同一市场上其他人的行为以及经济资源的配置所产生的影响。自由市场上有新鲜的鲢鱼、青鱼、草鱼和鳊鱼，王大妈原先打算买一条鲫鱼，恰好这天市场上没有，只好买了条青鱼。王大妈不过是自由市场上的一名普通消费者，她怎么会确切地知道她买鱼的行为对其他人的影响以及对青鱼供给需求的影响呢？因此，从主观上说，经济市场上的个人选择具有非参予性或称非社会性。而在政治选择中则不同了，政治市场上的个人不仅很容易意识到他的投票行为将对最终集体选择产生一定影响，而且也能明显地感觉出自己是在参予社会的决策活动。从纯粹主观角度看，政治市场上的个人选择具有社会参予性。
第三，职责相关程度不同。在经济市场上，经济个体只是在纯个人的意义上进行选择，一旦作出决策，决策所带来的损益完全由经济个体自己承担。张小姐在友谊商店花120元钱买了一条真丝连衣裙。两天之后，别人告诉她，同样质地、款式的连衣裙，在秀水东街只卖110元。张小姐直喊“买亏了”，但也只好认了。在经济市场上，张小姐购买真丝连衣裙的职责，完全统一于进行决策的她自身，买亏了，只能自认倒霉；买赚了（秀水街卖130元～条），也不过是暗自庆幸。而在政治市场上，从集体角度看，选民个体是作为整体行为的一部分在进行选择，最终决策的结果并不完全取决于某一选民个体，而是取决于作为集体的所有选民行为的统计性质。因此，作为个体的选民一般不太重视集体选择所带来的损益，也就是说，在政治市场上，个体选择者的职责是可分的，有时甚至是职责绝对脱离的。
第四，可选择对象的特性不同。在经济市场的选择中，私人物品与劳务以及个人为购买商品与劳务所投入的美元或人民币是完全可分的，消费者多选择某种特定的商品与劳务并不完全排斥他对另一种商品与劳务的需求。譬如王大妈在菜场买了五斤鸡蛋，两斤猪肉，同时还买了一条鱼；张小姐这个月买了120元的连衣裙，工资袋里只剩下100元了，可她伙食上节省点，还是又买了25元的化妆品，等等。而在政治选择中，公共物品与单个选择者所掌握的选票是完全不可分的，可选择的方案之间通常相互排斥，个体选民既不能把他的选票分成若干份投放在不同的公共物品上，也不能在多选择某种特定方案的同时又适当选择另一种方案。可见，政治市场上的个人选择具有要么占有一切，要么一无所有的特征。
第五，强制性程度不同。经济市场上的个人选择不具有强制性。由于经济市场中的个人选择完全出于自愿，而且选择过程与结果是完全一致的，因此经济个体的每一张“美元选票”或“人民币选票”总能给自己带来不同的商品与劳务的需求满足，而不会被否决。即使在进入经济市场之前，各人所处的地位不平等，有人是百万富翁，有人是工薪阶层，有人只是临时工，但是每个选择者在市场选择过程最终所处的地位是平等的。而在政治市场中则不同了。由于选择过程与选择结果的分离，个人选择不过是整个集体选择的～个组成部分，甚至是极其微小的一部分。当个人偏好与集体的统计偏好不一致时，个人投票赞成的结果最终将被集体的统计偏好所否决。因此在政治市场的选择中，尽管个体选择者在步入该市场之前处于平等的地位，一人一张选票，但是个体选择者在政治选择过程最终所处的地位却是不平等的，政治市场上的选择具有内在强制性。
2·5公共选择理论:方法论要点
公共选择理论在分析经济人的含义及其各种类型经济人的行为特点时，采用的基本方法论可以归结为三大要素：
2·5－1个人主义的方法论
这种方法论认为人类的～切行为，不论是政治行为还是经济行为，都应从个体的角度去寻找原因，因为个体是组成群体的基本细胞，个体行为的集合构成了集体行为。
经济学在分析单个消费者的消费行为时，着眼于他的个人预算约束、自利性动机与个人的偏好，这就是一种个人主义的分析方法。当我们分析家庭的消费行为时，如果在兼顾家庭所面临的预算约束的同时，仍从组成家庭成员的自利动机与个人偏好出发，来考察一个家庭作为一个整体的消费行为，这时所运用的也是个人主义的方法论。
在公共选择理论产生之前，传统的政治学理论也曾忽视过个人主义的方法论。在考察集团行为时，传统的政治学总是把集团当作一个不可分割的有机体，而从整体的角度分析其政治行为与社会行为；当它分析一个国家时，又通常把国家看成代表整个社会的唯一决策单位，而且国家利益与公共利益是完全独立于个人利益的。
个人主义方法论与传统政治学的着眼点完全相反。它视个人为决策的基本单位，而且个人是唯一的最终决策者，无论对于集团行为还是个人行为都适用。
小结
与普通人相比，政治家并不具有更多的“利他”意识。人，不论处于什么地位，都是理性地追求自身利益极大化的经济人，政治家也不例外，唯一不同的只可能是追求的方式与方法。经济市场与政治市场的运行方式不同，因而，人作为经济人的行为特点在这两个市场上又略有差异。在政治市场上，政治家以个人利益第一，集体利益第二，最后才是按国家利益的原则行事，普通百姓也一样。正是人的这种贪欲—～只要有机会就会“以权谋私”——的存在，决定了一定的宪法与规则体系对政治家行为的制约是必要的。在民主政治体制下，这种制约的最终力量来源于授权给政治家们的最普通民众———选民，这种自下而上的制约，是保证政治市场能象经济市场那样合理、有效率地运行的根本因素。如何制约处于不同层次的政治家，其方式与方法有所不同。公共选择理论认为，对于政治市场中政治个体行为的分析，必须基于三大要素：所有团体的行为部最终归结为组成团体的个人的行为，而个人都以自利为本性，人与人之间最基本的关系是基于利益与自利的交易。承认政治家贪欲的存在与存在的普遍性，不仅仅是理论分析得以进行的基础，而且还是一种现实需要，因为理论最终是服务于现实的。否认这种贪欲的存在，而假定政治家具有比民众更高的觉悟，不是幼稚的希望，就是别有用心的歪曲。
公共决策作为一个集中行动过程，是由一系列的功能环节或阶段所构成的。叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror）在《公共政策制定检讨》（1968）一书中将政策过程分为四个阶段，十八个环节：（1）元政策制定阶段——即对制定政策的策略进行分析，包括处理实在、处理问题、调查和开发资源、设计和评价政策系统、确认问题、价值和资源、决策政策战略等七个环节；（2）政策制定阶段——包括资源的细分，按优先顺序建立操作目标，按优先顺序确立其他一系列的主要价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果，并选择最好的一个，评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节；（3）后政策制定阶段——包括发起政策执行、政策的实际执行、执行后的评估三个坏节；（4）反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与反馈。拉斯韦尔在《决策过程》（1956）这一论著中将政策过程的功能活动划分为如下七个范畴，即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。琼斯（Charles O．Jones）在《公共政策研究导论》（1984）一书中将政策过程看作由如下十一个功能环节或阶段所构成的：即感知／定义、汇集或加总，组织、表达、确立议程、方案形式、合法化、预算、执行、评估、调整／终结。安德森在《公共决策》一书中则将政策过程的功能活动划分为如下五个环节：问题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策的实施和政策评价。
参考国外学者的看法，结合我国的政策实践情况，我们将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结五个功能活动环节所组成的过程，这些环节构成一个政策周期。
（1）政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列功能活动环节所组成的过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。
（2）政策执行——将政策方案付诸实践，解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想转变为政策现实的过程，包括政策宣传、政策分解、组织和物质准备、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能活动环节。
（3）政策评估——指依据一定的标准和程序，对政策的效果作出判断，确定某项政策的效果、效益及优劣，并弄清政策的成功或失败的原因、经验和教训的活动，包括制定评估方案、收集和分析评估信息，处理评估结果，撰写评估报告等环节。
（4）政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误而对政策过程尤其是执行阶段的监督和控制，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。
（5）政策终结——指在政策执行并加以认真评估后，发现该政策的使命已经完成，政策已过时，不必要或不起作用，采取措施予以结束的过程或行为。
第三节公共政策的主要研究范畴
教学目的：掌握公共政策原理和公共政策的学科体系，了解公共政策方法论的研究重点
教学重点：公共政策的学科体系
教学难点：公共政策的基本理论和政策制定系统及其改进
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
公共政策因其对象的广泛性，因而是一个具有明显综合性质的实证性学科。相应地，其研究范畴也是极为广泛的。可以认为，凡涉及政府选择的问题都属于公共政策的研究范畴，而选择必须依据一定的价值标准，必须在一定的范围进行，必须使用一定的方法。所以，本节主要讨论公共政策的原理、公共政策的学科体系、公共政策方法论的研究重点。
一、公共政策的原理
公共政策原理主要研究公共政策的一般性质、公共政策的一般规律以及公共政策的根本性的价值标准。公共政策一般性质的研究要回答的基本问题是“公共政策是什么”的问题。这就涉及到了公共政策的哲学基础。从管理哲学的角度说，公共政策的哲学基础是所谓“元”的问题。“元”是关于事物的本质与表象及其相互关系的概括性的哲学概念，它所表现的是事物的矛盾性和同一性，其本质属性在于自身的对立统一性。“元”具有信息性、运动性、多义性、层次性、约束性、同态性、随机性、稳定性、几变性、边界性等诸方面的特征。就公共政策而言，“元”的本质属性主要体现在客观世界与主观世界相互作用的过程之中。因此，公共政策的原理就在于从公共政策的社会目的出发，通过对以人为核心的公共政策主体的政策能力及其形成和提高的研究，寻求实现主观世界与客观世界、主体与客体、主观意愿与客观条件的统一，而这种统一是建立在对公共政策的一般规律的认识基础之上的。
列宁曾经指出：“规律是现象中巩固的（保存着的）东西”，“规律是现象中同一的东西”。可以认为，规律是客观世界的矛盾运动中具有相对稳定性、相对不变性和普遍适用性的规定性的现象。在这里，“现象”是客观存在的，“规定性”则来自人类的认识。公共政策原理就在于通过主观的努力去认识客观的现象，并从中归纳、抽象出规律性，经过实践的反复检验，进而用以指导公共政策的理论和实践。譬如，公共政策的主体与客体及其相互关系对于任何公共政策都是客观存在的，因而在抽象的意义上是相对不变的，是具有共性的现象，因而是一种规律性。据此，任何公共政策都应当在进行政策设计时明确政策主体与客体、相关主体与相关客体的位置，并明确二者之间相互关系的性质、范围、时效、可控程度或约束程度。可以认为，每一种与公共政策相关的科学的理论都是关于某种规律性的探讨和总结，例如，公共政策分析、系统论、运筹学、管理科学、行为科学、权变观、预测学等等。公共政策的学科任务，就在于充分借鉴、吸收、综合话学科的研究成果，用以探讨和总结公共政策自身的规律性。关于公共政策的根本价值标准问题，我们将在第四章合并讨论。
二、公共政策的学科体系
就本体理论而言，公共政策已经发展形成了一个学科体系。一般说来，这一体系主要由五个部分组成：
（一）公共政策的基本理论：（1）公共政策的基本理念，譬如，公共政策是一种国家行为，是公共权力的主要使用形式之一，公共政策要对国民负责，公共政策要符合国家法律等；（2）公共政策的价值观，譬如，公共政策必须维护社会公理，必须坚持公平的原则，公共政策以社会效果为其合理性的主要检验标准等；（3）公共政策的社会目的，譬如，公共政策要为国民谋取福利，公共政策要有利于促进社会经济的发展，要有利于推动社会的进步等；（4）公共政策涉及的知识，包括人文科学、自然科学、边缘科学以及相关学科的交叉、综合等。
（二）公共政策的制定，从公共政策的逻辑过程来看主要涉及：（1）政策问题的认定，譬如，哪些社会问题构成政策问题，哪些政策问题应当并可以形成政策规定；（2）政策规划，譬如，计划在什么阶段上通过什么方法或途径解决哪些政策问题；（3）政策的合法化，譬如，政策是否违背法律的精神、法律的原则、法律的条款、法律规定的程序，“两可之间”的法律灰区如何处理等；（4）政策执行，譬如，如何正确地理解公共政策的规定性，如何克服政策执行过程中的阻力，如何通过有效的执行提高公共政策的精度等；（5）政策评估，根据什么标准、应用什么方法合理评估公共政策，如何理解和避免评估中可能出现的误区等；（6）政策修正，譬如，评估的结论是否总是可信的，政策修正是否可能，修正的形式，修正的限度等。
（三）公共政策的方法论，在大的分类上涉及：（1）公共政策的分析模型；（2）公共政策的逻辑推理方法；（3）公共政策的宏观——微观分析方法；（4）公共政策的定性——定量分析方法；（5）公共政策的假设——验证分析方法；（6）公共政策的预测分析方法等。
（四）政策制定系统及其改进，涉及政策制定系统的设计、设定、功效、最优化、更优化等。
（五）公共政策的发展，主要涉及逆境中的公共政策制定、宏观公共政策的科学化、比较公共政策、政策分析方法的丰富化、政策哲学的完善、政策分析在政策实践中的效用及其提高等，我们将在第十四章进一步讨论。
三、公共政策方法论的研究重点
公共政策主要有以下五个方面为其研究方法论的重点：
（一）政策战略。主要包括为某一特定政策所制定的指导性原则、基本的政策假定、战略选择、总体构想、目标战略、政策适用范围以及政策制定所应遵循的主要方向和应有的态度等。政策战略的中心问题，是要界定既定政策问题的特质，并根据界定设定本政策的基本选择。在实际过程中，政策战略的制定通常都要经过确切的审查和反复评价，以避免疏漏潜在可能的重要的不同选择。由于政策错误而导致的重大政策失误不胜枚举，反之亦然。因此，政策战略历来为实际政策制定过程所倚重。
（二）政策分析。政策分析是政策科学中技术性、实证性最强的一大组成部分。它综合和发展了系统分析和经济学的定量分析的方法以及传统政治学的定性分析的方法，其目的和效用在于运用模型和各种解决问题的技巧，以识别和发现可能的政策选择，改进政策质量，按照所选择的政策战略制定出涉及各方都乐意接受且得益的优化政策。
（三）政策制定系统的改进。它所要解决的，是使政策制定系统变得更加符合社会发展进步和公众的要求。在改进过程中，通常会涉及到政策制定系统政策权的归属及其运作方式，系统的组织结构和人员素质，相关政策信息的收集、选择和运用的能力，政策形成的过程或制定的程序，系统对社会环境的动态反应以及与此相一致的政策修正能力等。按照“黑箱理论”，判定一个政策制定系统是否需要改进的主要标准，是根据其所制定的政策是否具有较强的时效性因而为社会所接受。
（四）政策评估。所谓政策评估，简单地说就是根据一定的标准去分析判定一项政策的社会效用度。它实际上是一种对既定政策的监控和价值判断的过程。政策评估所涉及的活动有三，即说明所欲评估的目标，量度政策成效的标准，检讨政策的得失以及分析政策投入、政策效力和政策效率。政策评估是与政策设计要求和政策执行情况相联系的。一般而论，它是整个政策过程的环节之一，但它并不总是正当合理或必不可少的。在某些情况下，政策评估不但无益，反而有害.
（五）政策科学的发展。由于政策科学主要以现实政策问题为研究对象，而现实政策问题的生成变化条件由于人类社会的发展进步及随之而来的新的矛盾的产生几乎是永无止境的，其解决办法也几乎是层出不穷的，因此，不断地吸收新的研究成果，总结新的研究方法，开拓新的研究领域以保持政策科学的活力，是政策科学的基本的学科使命之一。
第三章现代公共政策与环境
本章阐述了公共政策主体的含义，说明了公共政策的环境特征，继而研究了公共政策与公共利益的关系。
公共政策有一个动态的生命过程。实际上，我们也可以将公共政策看作是一个开放的系统，即公共政策系统。戴维·伊斯顿曾建立了一个公共政策系统模型：
输入→政策制定与决策体系（包括行政、立法、司法和公务员）→产出政策
在这个模型中，转换过程就是政策制定过程，它涉及决策制度、构成决策系统的各个部分、决策方法等，输入指的是决策者可以获得的资源和信息、公众的支持与反对等，产出就是制定出的政策，工作环境是指与政策制度和决策体系有输入产出关系、直接影响政策制定的环境。此外，我们还要在工作环境外再加上范围更广阔的一般环境，其中包括社会、经济、文化、法律以及自然环境等。
通过这一模型，可以看出，影响公共政策的因素是多种多样的。我们可以将这些因素分为四个方面，即：决策制度、决策者与政策研究组织、决策方法、决策环境。关干政策研究组织和决策方法对公共政策的影响，我们将分别在第三章和第二部分的有关章节作专门论述，本节将着重论述决策制度、决策者以及决策环境三方面的主要因素，包括；政治制度与决策制度、直接决策者、人民大众、利益集团与政党、大众传播媒介、经济制度、总体文化、国际环境。
第一节 公共政策的主体
教学目的：掌握国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体的概念
教学重点：国家公共法权主体
教学难点：社会政治法权主体
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
任何公共政策都是在～定的环境中生成和发生作用的。环境诸因素的综合作用力导致最终的政策结果。仅就公共政策的制定而言，至少有三类主体通过不同的方式直接或间接地介入了政策的制定过程。这三类主体是：国家公共法权主体，即国家法定的公共权力主体。他们被称之为体制内的政策力量；社会政治法权主体，即经由法律认可和保护的社会政治权力主体；社会非法权主体，即在正式的法律规定中其行为属于非政策行为但实际却可以影响甚至深深影响政策决定的社会主体。社会政治法权主体和社会非法权主体被称之为体制外的政策力量，属于政策组织的社会环境因素之一。三类主体彼此间的交互作用决定着公共政策的价值倾向和行为方式。
一、国家公共法权主体
1、概念
国家公共法权主体制定公共政策，是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位（个人）。通常，他们被称之为官方的决策者。在西方国家的政治体制的架构中，国家公共权力主体大体上是按照三权分立的原则构建组合的，立法（各级议员）、司法（大法官及各级法官）、行政（总统及各级行政长官）各自自成系统、各司其职，依靠宪法赋予的权力制定不同种类的公共政策，又彼此制衡，并通过政党制度实现政党对国家公共权力主体的“以一治三”，实现国家利益的整合。从这个意义上说，政党是一种准国家公共权力主体。在我国，由宪法所规定的中国共产党领导下的多党合作的政党制度所决定，我国的执政党即中国共产党在国家政治生活中发挥着积极的、主导性的作用，因此可以被视为国家公共权力的正式组成部分。此外，直接为上述决策主体提供帮助的、可以称之为决策辅助人员的一部分人员，譬如，助理、高级秘书等，虽然没有获得法律的授权，但因他们的特殊地位和作用，他们的意见事实上经常通过许多的方式影响首长的决定，加之他们具有正式的官方职位，所以，他们可以归入国家公共法权主体的附属部分。
根据公共政策的内涵可以认为，凡对社会资源进行有组织的权威性分配都属于公共政策的范围。因此，法律、行政决定和司法判决所确立的某些原则，都是典型的公共政策的形式。其中，（1）制定法律是立法机关制定公共政策的基本形式，法律规定则是立法机关政策决定的基本形式。（2）行政决定是行政机关制定公共政策的基本形式，尤其是那些可以由行政机关单独作出规制的决定。行政机关的行政决定在不违背宪法和有关法律规定的前提下，其社会约束的效力等同于法律。另外，由于行政机关事实上享有委任立法权，享有广泛的立法创意权，因而事实上亦通过立法的形式制定公共政策。在行政机关的行政决定中，必须充分估计到所谓“官僚组织”或“官僚阶层”的特殊作用。由于行政机关通常负责执行政策而现代社会极具复杂性，这就迫使政策的制定者在政策的制定过程中不得不听取他们的意见，以使政策成为可以执行的政策，同时不得不赋予他们一定的解释政策的权力，以使政策具有必要的灵活性，以对付多变的情形。这样，“官僚组织”或“官僚阶层”实际上成为了制定公共政策的直接主体之一。这就是他们为什么被称为国家“第四种权力”的原因之一。（3）司法判决确立的某些原则是法院制定公共政策的主要形式。严格说，法院判决并不是完全意义上的公共政策。但由于法院裁决确立的某些原则对社会公众利益的分配形成了具有权威性的规制，因此从国家的角度看亦属于公共政策的范畴。司法判决对国家政治生活和社会公众的影响在不同的国家差别很大。美国也许是世界上司法影响最强大的国家。
2、类别
一般而言，政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。尽管各国的公共决策体制和政策过程存在区别，政策主体的构成因素一般都包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众传媒和公民选民）等。在西方，人们习惯于将政策主体尤其是政策制定者分为官方的主体和非官方的主体两大类，例如安德森在《公共决策》一书中就是这样划分的。在他看来，官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员;非官方的政策决定者或组织包括利益集团、政党和作为个人的公民等。（参见［美］詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，44～45页，北京，华夏出版社，1990.）下面我们将根据西方和我国的情况，简要介绍政策主体的构成及其行为。
（1）立法机关
立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构,在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的最重要的构成因素之一，它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责、在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权、例如，国会的各种常设委员会对提交上来的法案常常拥有生杀大权，它们甚至可以不顾所在议会的大多数成员的反对而行事、通常，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的政策在很大程度上是由国会加以制定的（似乎可以说，在内政政策方面、国会的权力比总统要大）。在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关。它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行的监控机构。就其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的,它决定着我国社会发展的基本方向。人民代表大会作为国家最高的权力机关和决策机关，有两个重要职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国 家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。此外，它担负着审议批准政府机关所提出的重要政策方案或法案的职责，尤其是审查和批准国家的预算和预算执行情况方面的职责，并监控政府行政机关的政策执行。
（2）行政机关
行政机关（政府）及其官员是政策主体的另一个关键因素。尤其是在当代，行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，政府全面干预社会经济生活，它在政策过程中的地位和作用就显得特别突出。在西方尤其是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上取决于行政领导尤其是总统。现在，总统在进行立法和政策领导方面的权威已大大加强了，国会的立法往往将重大的决策权授予总统，特别是在决策权难以分散的国防政策和外交政策领域更是如此。行政机关在政策过程中的作用巨大，这不仅在于它是政策执行的主导机构，而且在于它在当代日益参与政策制定的事务，行政部门可以制定某些法规和政策，还可以使别的国家机关制定的法律或政策不起作用。此外，英美等西方国家的行政部门还是立法或政策建议的重要来源，它不仅积极提交法案，而且主动进行游说，向立法机关施压，让其采纳有关的建议。在我国，中央人民政府（国务院）作为行政管理机关享有立法权、提案权、人事权等职权，它统一领导全国的内政、外交事务。主要内容有：编制并执行国民经济和社会发展计划及国家预算，领导和管理经济工作和城市建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理国防与外交事务等。国务院以及各级人民政府不仅是政策执行的主要机构，而且它有权根据总方针和总政策制定出具体的政策法规（尤其是行政法规），将党和国家权力机关的政策具体化，或对党和国家权力机关所没有涉及的领域，制定出补充性的政策规定。
（3）司法机关
二、社会政治法权主体
1、内涵
社会政治法权主体参与制定公共政策，是指那些虽然在一定的程度上通过多种方式参与了公共政策的制定过程，并且法律对他们的合法参与提供保护，但由于地位的限制，“不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位，他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定”的社会行为主体。通常称他们为非官方的政策参与者。但在地位上，他们通常经过合法的程序，获准享有社会法人的资格并受法律的保护。
2、基本存在形式
社会政治法权主体经常表现为一定的组织形式，并且以政府公共政策为行为对象。他们试图通过自身的一定形式的参与改变公共政策的某种规定性——譬如增加或减少或修改某～政策条款，甚至改变公共政策的方向——譬如制定或撤销或终止某一公共政策，是社会政治法权主体的主要功能。社会政治法权主体有三种基本的存在形式，即政党、利益集团和作为个体的公民。
（1）政党
政党在国家政治生活中的作用因政治制度的不同而存在着很大的差别。在我国，如前所述，执政党是制定公共政策的主导力量，参政党则主要通过参加政治协商会议的途径代表不同的社会阶层参与国家制定公共政策的过程。在实行两党制的国家，政党常常表现出不同的政策倾向。例如，民主党、社会党、工党倾向于更多地限制垄断资本，更多地照顾社会中下层国民的利益，共和党、自由党、保守党倾向于更多地放松政府控制，更多地照顾富裕阶级的利益，而这种基本的政策倾向常常通过在具体政策上的分歧表现出来。政党参与公共政策制定的主要途径在于制定政纲、党内政策辩论、议会党团一致性表决、为党员竞选提供经费和组织帮助等直接和间接的形式。政党的组织性、内聚力、党内行为规则及其权威性等决定政党参与公共政策的程度。
政党尤其是执政党是政策主体的一种核心力量，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，在现代社会中，政党常常履行某种利益聚合的功能，即政党努力将利益集团的特定要求转变为一般可供选择的政策方案。也就是说，政党的主张转变为国家或政府的政策是靠选举来实现的；只有在大选中获胜，取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家中，政党希望获得更多选民支持的愿望，迫使两党在其“一揽子”的政策意见中体现更多的利益和要求，并尽量避免与势力强大的社会阶层和利益团体的利益相左。在我国，中国共产党是政策主体的核心因素，它在政策过程中起着领导作用，作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经法定的程序变成国家的意志，通过党组织的活动和党员的模范带头作用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。因此，政策方面的领导是党的政治领导的主要内容。在我国实行的共产党领导下。的多党合作制度中，各民主党派是参政党，而不是在野党。与这一政党制度机适应，我国实行政治协商制度，人民政协是国家机构的有机组成部分。人民政协以及各民主党派在我国的决策过程中发挥着重要作用，不仅直接参与国家重大政策的讨论与决定，而且更经常地更大量地进行调查研究，提出政策建议，参与政策的监控与评价，充分发挥参政议政的作用。
（2）利益集团
所谓利益集团，简单地说，就是利益相同的人为争取和保障自己的权益而结合起来的团体。自于资本主义国家的公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。在西方国家，利益集团多种多样，有行业性的，也有地区性的，它们往往对公共政策的制定发生重大影响。首先，直接参与决策的有关人员往往代表着不同的利益集团，他们可通过提供政策备选方案、表决支持或反对某个政策方案等途径直接左右公共政策。其次，利益集团可以利用大众传播媒介宣传鼓动民众支持自己的主张，从而以“民意”影响公共政策。再次，利益集团往往通过游说的方式，努力说服国会议员等直接决策者，以使他们投票赞成或反对有利或不利于本利益集团的政策。它们往往形成压力集团，如美国国会的院外活动集团，通过对直接决策者施加压力来影响公共政策。这里需要提到的是，资本主义国家的一些非法团体，如黑社会组织，也通过贿赂、暴力等手段影响选举、投票，从而对公共政策产生一定影响。在我国，由于广大人民群众的根本利益一致，彼此间没有根本性的利益冲突，因而不存在资本主义国家那种相互争权夺利的利益集团；同时，各种利益是由没有私利、为全体劳动人民谋幸福的中国共产党及其领导的政府在全面计划、统筹兼顾的基础上实行分配，因而基本上能做到公平合理。不过，现阶段我国也存在着国家利益、集体利益和个人利益三者之间的矛盾，也还有在各地区、各行业、各部门之间进行利益分配的问题，因而党和国家在制定分配方案，对各种利益实行统一分配时，必须听取各有关方面的意见。可见，这些“利益集团”对公共政策的制定与执行也有一定影响，只是施加影响的方式和性质与资本主义国家那些利益集团在本质上不同。
政党实际上也是一种利益集团，只不过其经济利益隐藏在政治利益之后，而且政党所代表的利益更广泛，它往往是若干利益集团的组合。在实行多党制的资本主义国家中，政党的首要目的是夺取执政权与最高决策权，一旦它们执政，便可通过直接决策左右公共政策；如果在野，它们便联合其他在野党及各种政治组织，共同形成强大的压力，或通过大众传播媒介来左右舆论，从而对政策的制定与执行产生重大影响。利益集团参与政策制定过程的情形因各国政治制度的不同亦存在着很大的差别。一般说来，政治系统中的利益集团都在一定的程度上代表一定社会利益群体的利益，并为此提出政策要求，履行着一定的利益表达的功能。作为社会政治法权主体之一种，利益集团参与政策制定过程的活动在绝大多数情况下是通过合法途径实现的。例如，美国“院外活动集团”在国会的游说是公开和合法的，但必须遵守一定的规则。在多数情况下，那些组织严密、成员众多、资金充沛、领导得力、社会道德形象良好的利益集团其参与政策制定过程的能力较为强大和持久。利益集团在多数情况下只会对与其利益息息相关的政策问题感兴趣，并会为实现既定的利益目标而积极参与其中，刻意寻求参与的机会和培养参与的能力；而对那些与其利益不存在直接利益关系的政策问题，通常既不会感兴趣，也不会刻意地寻求参与的机会和培养参与的能力。
（3）作为个体的公民。
在西方社会发展的历史过程中，个人在社会中的地位处于不断的发展变化之中。尽管如此，西方社会的总体发展还是为我们形成了一个一以贯之的脉络。个人在社会中的地位始终是朝着公民身分发展的。公民地位的形成过程包含了三个方面：①个人权利的确立②个人与家庭的关系③个人同君主之间的关系。在人的地位逐渐上升为公民的历史发展过程中，法律成为确认个人、家庭、国家三者关系的重要规范，在这一进程中扮演着极为重要的角色。 ???? ①个人权利的确立 在公民地位的形成过程中，个人作为独立主体的权利是极为重要的，对个人权利的确认为个人公民地位的形成奠定了坚实的基础。 亚里士多德曾有一句名言，“人是天生的政治动物”。这反映了当时人们的一种普遍认识：人从一开始就同整个城邦的政治联系起来。人（指自由人）可以作为个体独立地参与城邦的政治，这逐渐形成一种具有法律效力的习惯。既然人是作为独立个体参与政治活动的，那么人的自由政治权力就既是正当又是必需的。个人的“政治自由”成为“民主”政治的前提，同时，希腊不断发展的民主政治也为公民地位的确立奠定了基础。希腊公民和民主之间的关系表明，在西方社会的早期发展中，习惯确认了公民权利的基础，在实际上起到了法律的作用。 在古罗马时代，不断发展的法律造就了一个法律上的繁荣时代，形成了高度完备的法律体系，被恩格斯称为“简单商品生产即资本主义前的商品生产的完善的法”。这一时期，个人的权利进一步通过法律得到确认。在这一时期重要的法律文献《法学总论》中，将人区分为自由人和奴隶，并对自由人的各种权力进行了规定，这使自由人的某些基本权力得以确立。在这篇法典中，自由被认为是“除了物质力量和法律阻碍之外，可以任意作为的自然能力。”这一规定的影响极为深远。从希腊而来的那种政治生活的“自由”观念从此被确立下来。自由除法律之外不受其它力量制约的观点进一步确认了公民的权力，为公民地位的形成奠定了基础，在漫长的中世纪，宗教的力量成为占主导性的力量。然而，即使在这一时期，法律依然被作为一种极为重要的权力而存在着，基督的力量通过神法、永恒法指导着人类，这一方面限制了主权的过分发展，同时也为个人权利的进一步发展提供了庇护所。 近代社会人的观念发生了变化，由于法律世界观的兴起，人的地位更多地被法律所规定，因而公民身份也更多地由法律确定。自由、民主、人权成为资产阶级革命的口号，随着资产阶级革命的胜利，逐渐被作为一种法律而保存下来，最终使个人形成了公民地位。 ②个人同家族的关系 个人权利的独立性在公民地位的形成中至关重要。作为公民，他要求个体独立于家族的势力之外，自由地行使权利，承担义务。在西方，法律较早地使个人摆脱了“家父权”，确立个人在公法领域内权利上的独立。 在古代希腊，家的观念被认为是先于国家而产生。然而，人与家庭的关系很快上升为人与城邦的关系。公民（Polite）一词由“城邦”词根（Polis）演化而来给了我们某些启示：在古代希腊这个西方文明的摇篮，人在自身的认识上较早地同城邦联系起来。 罗马法将父亲的权威限制在私法的领域。罗马法中一个重要的原则就是，“家父权不触及公法”。⑵ 这表明个人在参与政治时开始脱离家庭单位的束缚，人的公私身份得以明确区分。只有明确地区分人公私身分，才会使个人摆脱家庭权力的限制，独立地参与政治，参与社会活动，成为西方社会公民产生和存在的前提。 在罗马法中，法律将政治权力同家族的势力区分开。罗马法中虽然承认“兵役和执政官的显赫地位不足以使儿子脱离家长权，”但是根据罗马皇帝的敕令，只要儿子获得了贵族地位，就会“立即使儿子摆脱家长权”。⑶ 这使家族对政治权力的干预减到最低限度。查士丁尼认为皇帝的崇高威望足以使父权显得渺小而微不足道。他反问道：“父亲可以有权使儿子解脱他的家长权的羁绊，而皇帝的崇高威望则不足以使他把所选为国家父老的人从他的权力下解放出来？”⑷ 在西方社会中的发展过程中，罗马法提供了一种极为重要的形式，它为个人在社会与家庭之间做了一个明确划分，从而将家父权排除在公法之外，这一方面避免了中国历史上的宗族势力过多干预政治的不良后果。另一方面也以法律的形式确认了个人作为独立个体参政的权力。 ③个人同国家之间的关系 人在取得自身的权利之后，能对这一权利构成威胁的另一个力量即是君主专制的权力。法律在限制君主的权力的过程中，具有不可替代的作用。罗马法对于立法者的规定限制了王权对立法权的窃取，而长期以来一直发展的自然法则有效地扼制了君主权力的过分膨胀。为个人公民地位的确立排除了一个危险。 在罗马法中，对于立法权力有着明确的规定。著名法学家盖尤斯指出：“罗马人民的法制产生于法律，平民会决议、元老院决议、君主谕令、有权发布告示者的告示、法学家的解答。”⑸ 在西方社会，法律一直被作为民众意见的表达而存在。罗马法指出：“法律是由人民批准制定的。”⑹ 在中世纪这种情况并没有多大的改变。萨拜因认为，在中世纪，“法律属于民众，他们对法律的认同，对于确定法律是什么样的起着重要作用”。在这种文化传统中，法律无所不在，它渗透到公民权力同每个人之间的关系，当然也“包括了臣民与领袖之间的关系”在个人同君主、个人同国家、的关系被确立之后，一种国家同个人之间的关系也就被确立了。这一点决定了国王大于个人而又小于法律。 自然法的观念在公民形成过程中的作用就在于它提供了一种由自然法而不是君权统帅一切的思想。从某种意义上说，这一思想成为公民地位能够形成的一个基础。自然法约束了君权，使君主同普通人一样受一种超社会力量的制约。自然法的出现制约了君权的无限发展，从而避免权力大于法的状况。这使个人权力能够得以进一步确立，以至于没有一种力量可以无视个人的存在。 中世纪对人的理解形成了一种特殊的形式。封建的领主成为“公民”效忠的对象，个人同国家的关系缩小为个人同领主的关系。人们甚至认为“我的领主的领主不是我的领主。”然而，即使这一时期，公民赖以存在的基础依然存在。自然法、神法均作为一种超出世俗的规范起着作用，对国王权力进行规范。如果任由国王的权力无限发展，最后超出应有的范围，使权力与法律之间关系错位，形成一种绝对的权力。这种权力会造成一种危险，个人的权力被淹没。中世纪的自然法、神法正是扼制了这一危险，束缚了王权的过分发展，防止了一种阻碍公民地位形成了危险权力。 法律申明了国王同法律之间的权力，这就限制了一种可能对公民地位造成威胁的权力。在西方，国王的权力始终受到法律的制约，在法律的保护下，个人权力得以确认迅速成长为公民。 2.人民、公民之间的区别
在传统政治中，公民概念的存在与作用，不是像人民概念那样普遍的。在中国这样的政治历史悠久的国家里，公民概念就是一个为人们所陌生的东西。一个对于私人与公共没有进行分解的政治文化，对于政治人的存在与作用形态，自然地是掉以轻心的。这当然对于中国的政治思想与政治操作先祖们没有什么好责怪的。因为就中国古典的政治结构来讲，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。一切东西，理论上都是皇帝的私产。所谓君王以民为贵，以社稷为次，以自己为轻，只不过表现的是君王在董理自己的私产时一种先后顺序而已。“君要臣死，臣不得不死”则显示了人的生命都不能为自己所有的严峻情形。人们对于“众人之事”的议论与参与，都得以对于君王的无限忠诚为前提，而不是以对于反映个人利益与愿望的政治共同体的忠诚为前提的。在古代中国的政治结构中，公民理念不是因为政治思想家的智慧问题而没有被发现，而是因为政治操作的实际限定不需要的问题。比较而言，如果人民是一个政治概念，公民的概念则是法律意义上的。也就是说，一个人是否属于人民，其解释权在于政治。而一个人是否为公民，政治则无权定夺，它是也仅仅是法律上的承认（这当然不是说公民概念与政治无关，比如公民可以参与政治）。上述辞海“人民”条：人民这一概念在不同的国家和各个不同的历史时期，有着不同的内容。这意味着，人民的内涵具有不确定性，它的外延可以随着内涵的变动而被修改。你今天是人民，可能明天就不是了。尽管你还是你，什么都没有变；但政治的需要变了，你也就没商量地随之“变性”（当然，这并不需要你自己花钱去做手术）。比如，在抗日战争时期，如果你是一个小小的地产拥有者，干脆就叫地主吧，那么，你可以是人民，只要你拥护抗日。但到了1949年以后的土改时，你就不再是人民了，而是人民的敌人，尽管你曾拥护过抗日。这就叫“在不同的历史时期，有着不同的内容”。由于人民的概念可以根据政治的需要不断解释，而解释权又拿捏在政治统治者手中，因此，一个人生活在人民的时代实际上是没有安全感的，你不知道什么时候就已经不是人民了。这样的事例恐怕无需举证，斯大林统治下的苏联和中国改革前的历次政治运动，不知道多少人提心吊胆，唯恐一夜之间由人民变成敌人。
公民不然，这个概念之与政治无关，是指政治对它不具备解释的权力，当然它也没有为政治留下解释的余地。公民的内涵是法定的，也是简单的和自明的，只要具备国籍即可。所谓夔一足矣，不再需要其他任何条件。当人民是出于政治的裁决、而公民是一种法律的承认时，那么，生活在这两种社会中的人的感觉就大不一样，至少后者不会有前者以上的担忧。当斯大林可以轻易地把他所想消灭的任何一个人说成是人民的敌人时，想想任何一位美国总统可有这样的权力？公民仅与国籍有关，却无涉于政治，也无涉于他或她本人的政治态度。因此，对现行政治，他或她可以拥护，可以疏离，还可以反对，这一切都源于个人的自由选择，对此，政治却无从对任何人作任何它所想做的选择。显然，这样的状况只属于有法律保障的公民社会。比较之下，在政治统领一切的人民社会，人民与否的基本尺度就是你对现行政治的态度，难道可以想象，苏联人民也能象美国公民那样自由地反对民主党或共和党吗？人民之为人民，其前提条件就是“拥护”。反之，你就不是人民，而是“现行”。
也许，还可以进一步看看与人民和公民各自对立的概念。如其上，与人民对立的是敌人，它同样是一个政治概念。公民不然，与其对立的不是敌人，而是罪犯，显然，这又是法律上的一个概念。敌人与罪犯之不同，敌人是一种身份，而且是先在的。你是一个地主的话，哪怕你什么话都没说，什么行为也没有，你已经是敌人了。罪犯的前身毫无例外地是公民，由公民而罪犯，乃因其语言或行为触犯了他人的或社会的利益，从而惹上了法律。就象确定谁是人民的敌人与法律无关一样，确定什么人是罪犯只与法律有关，它取决于法官所依据的纯粹形式化的法律条文。当敌人与罪犯一旦被确定，它们的境遇亦大为不同。你不幸成了敌人，你的所有的权利都被理所当然地剥夺，你仅仅是作为这个社会的反面形象而存在，你的存在仅仅是活着，对你的政策也仅仅是给一条活路。然而，罪犯比之敌人，却享有更多的权利，因为它被剥夺的不是全部权利，而是部分，比如自由。其他的权利，即使如服刑中的不被虐待，也是在制度上获得保障的。更遑论罪犯是一人犯法，一人担当，没有株连一说。敌人却无此待遇，中国70年代时，地富反坏右的子女根本没有上大学的希望，而且是被歧视的一群。
转从形式逻辑角度，人民概念的构成是集合性质的，它具有高度的抽象性。因此，它只表现为单数形式，亦即作为集体，人民只有一个。它既不能带复数，也不能用第一人称、第二人称或第三人称来指陈。人民与个体无关。那么，这又意味着什么？这意味着人民作为一个概念，是一个“空洞的能指”，它在抽象过程中已然抽空了构成这个概念的所有实体。换言之，构成此概念的所有的个人都不是人民。这，是不是有点象公孙龙的白马非马？然而，在逻辑上，白马其实是马，但个人却不是人民，人作为个体在人民那里始终是缺席的、也只能是缺席的。一个70年代过来人都知晓的例子颇能说明这一点。某顾客在商场购物，服务员态度不好，顾客提出质问：你不是为人民服务的吗？服务员振振有辞，我是为人民服务的，但不是为你服务的。顾客惟有苦笑，他当然明白自己不是人民。人民成了一种名义，谁又敢僭称它呢？于是，人民无处不在，又处处非在。它消解于抽象肯定，具体否定。
相反，公民的概念是个体的、非集合的、可以用单复数形式共同表现的，指陈一个人，不能回答他是人民，但却可以回答他是公民。并且，根据人民概念的政治涵义，你还真不能确定一个你不熟悉的人到底是否属于人民，万一他是地主呢。公民概念则无此虞，它没有成份的计较。因此，和人民相比，公民不是什么名义，尤其不是什么崇高的名义，它只是能够落实到个人头上的实实在在的权利。假如把那个对话中的人民换成公民，顾客可以理直气壮地说：我是公民。这实际上就意味着：我有权利。当然，人民也有权利，甚至，人民的权利高于一切。但，正因为它太高了，所以高得与你我无关。比较之下，由于公民概念是能够落实到个体上的，它的所指与能指又是均衡的、对称的，所以，任何一个人都可以援引它来指陈自己，用以伸张属于自己的权利。而人民因其所指与能指存在着的剪刀差，具体的个人往往消匿于这个巨大能指的剪刀口下。也就是说，一个人的公民权利完全可以在“人民的利益高于一切”的口号下而被搁置，尽管后者往往仅仅是个口号。理由很简单，人民的利益高于一切，而我恰恰就在这“一切”之中。因此，不妨这样说，高于我的权利，就不是我的权利。如果我无法把它落实到我自己的身上，那么，我就没有权利。
可以稍微考辨一下人民这个词的历史踪迹。正如公民概念最早形成于古希腊的城邦制，人民的概念早在先秦分封制的时代就出现在诸子典籍里。它有两个基本的用途，一是用来和动物对举，如韩非《五蠹》曰“上古之时,人民少而禽兽众”。在该语境中，人民这个词乃是复词偏义，它彰显的是人民中的“人”而不是民。类同的句子还有《管子》的“人民鸟兽草木之生物”。人民的另一用途是用来和统治者对举，在这个意义上使用它，可见《周礼·地官司徒第二》，文本中所指陈的“闾师”职份是“掌国中及四郊之人民、六畜之数，以任其力……”。这里的人民虽与六畜共一个语境，但它所偏义的，不是人，是“民”。“民”与“官”对举，所谓“古有四民，士农工商”，它们概为被统治者。而《周礼》却将民与畜并列（不是对举），民之地位可见一斑。在以后的历史沿用中，显然，人民的第一义已基本消失，特别是现代，已用人类一词替代之。但它的第二义即与统治者对举的义涵却原封不动地保留下来。当人民社会的领袖高呼“人民万岁”，以与人民高呼领袖万岁互致酬答时，事实上双方都明白，领袖是领袖，人民是人民，否则领袖能高呼自己万岁？此正如任何一个民主社会的总统不可能高呼“公民万岁”一样，即使他贵为总统，但却依然是公民，比如他和任何一个公民在法律上是平等的，那么，他能高呼自己万岁吗？（顺便说说，总统这个译称绝对有问题，民主社会的总统在政治权限上远较人民社会中的领袖小得多，它既不总，也不统。该称谓乃是人民社会根据自己的政治经验对民主社会的一种误解，而误解本身倒不难理解）那么，万岁的人民和不万岁的公民显然是不对等的，领袖在人民之上，总统却在公民之中。在公民之中的，自然是平等的，在人民之上的，想平等也不能，你能想象斯大林能平等于街头的公众吗。在苏联那些官僚统治者眼中，人民不过如中国古代的太监，名为公公，实为婆婆，说起来是主人，其实是奴从。斯大林不是潇洒地说吗：死一个人，我们感到痛苦，死一万个人，就只是一个统计数字。至于这一万个人，是人民还是敌人，想必是他斯大林弹指一挥间的事。所以，尽管现代以来，人民一词在形式上日益被神圣化，但实际上它依然锁定在并且也只能锁定在它的原始涵义里。当年卢梭试图建立“人民/公民/臣民”的三位一体，根据后来苏联那样的国家实践来看，它只能是“人民/臣民”的二位一体。
那么，民主社会就没有人民的称谓吗？难道英语中的people不就是人民吗？所谓民主，不正是当年林肯所说的“of the people、by the people、for the people”吗？是的，但英语中的people并不是汉语中的人民，或曰，用汉语中的人民去对译英语中的people，至少是不对称的。people译为人民，“many people”岂不成了“许多人民”？一个重要的差异被忽略了，汉语中的人民是集合概念，它是单数的，也只能是单数的，people却不是，如上，它可以用“许多”之类的词量化。这两个词不是一个类属，它们的使用语境也不完全一样。退而言，即使将people作人民解，即使能够找出这两个词的一定的重叠面，那么，在两种制度不同的社会语境中，此人民亦非彼人民。民主社会的人民是要加定冠词的，作为特指，“the people”指涉全体人众，美国不是合众国吗，这才是林肯people的真实含义。人民社会的人民则有其独特的阶级内涵，这涵义又是作为合众性质的people根本不具备的，它特指部分国人，另一部分则被打入另册。因此， people的全民性与人民的阶级性，两者“似花还似非花”，并非可以庄生化蝶似的互相转换。当然，沿用惯习的译称，如果不是不可以，其中泾渭却不可不察。
在人民社会中，最重要的概念就是“权力”。人民社会作为权力社会，是由这个社会的专政性质决定的，它必须以权力为主导。此正如公民社会是一个权利社会，“权利”成为这个社会权重最大的概念，也是由其民主性质决定的。在公民社会中，公民们一般是没有什么权力的（公民代表才有权力），权力作为支配性的力量，公民们谁又支配谁？但，公民们没有权力，却有权利，而权利却是自享的。并且，在比较的意义上，权利比权力更重要，因为权力本身是由公民们以契约方式割让自己部分权利组构而成，因而它理所当然是用来维护权利的。人民社会呢？由于它奉行枪杆子里面出政权，自然它首先强调的就不是权利而是权力，权利云云则服从权力的需要。固然，人民社会的一切权力属于人民，因而在称谓上人民具有某种至高无上的神圣性。但，正如人民概念是集合性质的，它的权力也是集合性质的，人民的权力绝不是你、我、他（她）的权力――正象公民的权利绝对是你、我、他（她）的――而是集合在统治者手中。于是，人民仅仅成了名义。即使是名义，其名义权依然不在人民手里。谁能以人民的名义说话？恐怕还是斯大林。哪怕就是他在肃反时肃杀人民，也是以人民的名义。问题是，人民一旦被以自己的名义说话，自己就成了被迫缄默的大多数。
③[案例]
身 份 与 特 权 ???? 黑龙江省为留住人才，规定博士子女参加高考可以加二十分。这一政策是利是弊，2000年8月12日，中央人民广播电台《新闻纵横》节目对此做了专题讨论。各界人士对此项政策的利弊发表了不同意见。 ??? ?一听到这项政策，我立刻想起了“文革”时在红卫兵中流行的一副对联：老子英雄儿好汉，老子反动儿混蛋。难道老子是英雄，儿子就一定是好汉吗？老子是博士，儿子的智商就一定比别人高吗？就应该上大学吗？社会就应该降低对他的要求吗？难道大学也可以世袭吗？ ??? ?社会的发展，是应以公平、公正为基础的。作为一个人一生中重要的转折点，高考更应该严格遵循公平、公正的原则，而对博士子女予以照顾，便打破了这种公平。不公平，就是对没有这种优惠条件的考生的利益的侵害。 ??? ?任何一种制度的改进，都应该遵循公平、效率的要求。而在高校招生名额给定的前提下，博士的子女因为加二十分而上了大学，就会有人即使考了较高的分数也上不了大学。这项政策虽然增加了一部分人的福利，却减少了另一部分人的福利，这是不符合公平原则的，这一制度严重损害了其他考生的利益。 ???? 著名法学家梅因在《古代法》一书中讲：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动”。打破身份的特权，是文明社会发展的方向，而黑龙江省的这种规定，恰恰是与文明社会的发展方向相背离的。 ???? 身份的特权假以知识的名义，一样是特权，与以官位来衡量身份并赋予特权，在本质上是一样的。 ???? 千百年来，我们始终没有走出身份的怪圈。看来，我们的文明进程还有很长的路要走。 [阅读材料]让读者成为公众 作者：徐贲《二十一世纪》双月刊2000年10月号，页53-55。
[阅读材料]《并非人人“有责”》流沙《辽沈晚报》2000年10月14日
三、社会非法权主体
1、内涵
社会非法权主体影响公共政策，是指那些其宗旨不在于参与制定公共政策，却有能力在需要的时候直接和强有力地影响公共政策的社会行为主体。
2、类别
这主要包括两类主体：其一，不见诸于公众的利益集团【黑社会】。他们以利益尤其是经济利益为追逐目的，以执掌制定和执行公共政策权柄的官员为行为对象，通常通过幕后活动的方式影响公共政策，其中许多活动很可能是不合法的。金钱利诱和暴力威胁是他们惯常使用的方法。非法权主体可以是某一个财团或公司，也可以是某一个秘密团体或某种非正式的组合，甚至是某一个黑帮，例如意大利的黑手党。从世界一些国家揭露的情况看，凡对制定和执行公共政策具有影响力的各界人物，其中不乏声名显赫的政界要人（议员、行政长官、法官、工会首脑、党魁等），都有可能与非法权主体相勾结，或受制于他们。这当然是社会公众所不能容忍的。因此，非法权主体影响公共政策的活动都极具隐蔽性。其二，新闻媒体。新闻媒体通过制造和传播社会舆论而成为极具“杀伤力”的社会行为主体，因此历来受到政策研究的重视。
有些研究者认为，社会舆论是一种广泛的权力，是一种并列于立法、司法和行政权力的“第四权力”。这种权力虽不是正式的权力，却对政府的政策形成过程有着极大的影响，并对政府的政策行为构成直接的制约，即所谓“舆论控制”。 社会舆论与资产阶级的言论、出版自由相联系，后者作为资产阶级反封建斗争的胜利成果而见诸于各国宪法性文件之中。无产阶级胜利后，各社会主义国家普遍在宪法中规定了公民言论、出版、结社自由的权利。马克思曾经评价说：“没有出版自由，其他一切自由都是泡影”。有的学者认为，言论出版自由的核心问题，是保障公民有权了解政府的活动，并有权对政府提出批评。这种自由包括三种权利，即出版自由、批评权利和报道权利。托马斯·杰斐逊曾经主张，报纸要对政府提供一种其他机构所无法提供的监督作用。事实上，西方国家的新闻舆论在一定程度上确实起到了其他方面所无法起到的监督作用。例如，1972年美国《华盛顿邮报》率先发难，通过连续报道掀起了长达22个月，并造成美国建国200年来总统辞职先例的“水门事件”，尼克松总统被迫下台；再如，1974年日刊《文艺春秋》揭露田中首相财源秘密，田中被迫辞职，继而该刊又刊登洛克希德公司行贿于田中，导致田中被捕；1987年美国发生的“伊朗门事件”同样是报界首先发难，虽未直接攻击总统，但已经使包括白宫办公厅主任里甘在内的若干名政府高级官员辞职，并导致国会调查。改革开放以来，我国许多违法违纪案件的调查和处理，也是在新闻舆论的帮助和支持下进行的。
这都说明，以言论和出版自由为基础，以新闻报道为主要形式的社会舆论监督，是监控政府行政行为合法性、合理性的有效力量。在制度方面，不少国家虽然也有诸如保密条例、例外情况一类限制性规定，但总的来说，言论出版自由是受法律保障的，政府及其官员对社会舆论是重视和顾忌的。这也正是新闻记者号称“无冕之王”的缘故。大众传播媒介
大众传播媒介是指报刊、书籍、电影、电视等人们用以传播信息的工具。随着现代科学技术的发展人们越来越生活在一个由大众传播媒介构成的环境中，这些信息载体，作为人类感觉器官的延长，潜在地但却深刻地影响着人们的价值观，影响着人们对外部世界的认识，因而也影响着人们的判断与选择，乃至整个社会的行动、思维模式。尽管大众传播媒介只是受人操纵的工具，但由于人们日常直接接触的是独立的大众传播媒介，而不是信息的发送者、操纵者，更由于它对公共政策的重大影响，因而许多学者都将它作为一个独立的实体而归为间接决策者之列。大众传播媒介可以通过对直接决策者和间接决策者的影响来左右公共政策。对于直接决策者，首先，大众传播媒介可影响他们的价值取向。其次，大众传播媒介可影响他们对现实情形的认识，如要解决的问题是什么，已具备哪些条件，目前环境如何等，从而影响到他们能否适时地制定出有效的公共政策。在这方面，由于科学技术的发展，即使是当代最落后国家的决策者也比19世纪以前最发达国家的决策者拥有更优越的条件。第三，大众传播媒介还可有助于直接决策者迅速了解政策的执行情况与后果，从而及时做出决定：是延续还是调整甚至终结某项政策。对于间接决策者，大众传播媒介同样可影响他们的价值取向及对现实的了解与认识，从而使他们通过选举投票、提意见、游行示威、间接或直接抵制等途径来支持或反对某项公共政策的制定与执行，通过对直接决策者施加压力来影响公共政策。有时它甚至会使间接决策者通过特定的途径来支持或反对具体的政策制定者，甚至某种统治方式。正因为大众传播媒介的影响如此重大，所以信息的真实性就显得十分重要，如果信息失真，报喜不报忧或报忧不报喜，一则会导致直接决策者制定出无效的、错误的、乃至灾难性的公共政策，如我国50年代的浮夸风便造成了严重的恶果，二则会使公众等间接决策者支持错误的政策或反对正确的政策、乃至该政策的直接制定者。也正因为大众传播媒介具有如此重大的影响力，因而在特定情况下，有的政府又不得不封锁真实的信息，如在1991年的海湾战争中，连一向宣称新闻自由的美国鉴于越战失败的教训以及军事原因，也给新闻记者设立了重重关卡。可见，大众传播媒介的导向问题十分重要。
四、国际组织
? “全球地方化”或曰“世邦化”的原意是：在全球一体化进程中，主权国家一方面把部分职能向上让渡给世界组织、世界联盟乃至世界政府；一方面又把部分职能向下移交给自治地方与自治社区。这个治学的术语同样可以扩展到整个文明与文化的领域。“对于大量屠杀人和摧毁社会来说，民族国家是相当强大的，但对于处理全球性重大问题来说它又过于弱小了。而且，对于处理公民具体的特殊问题来说，民族国家又显得过于庞大臃肿了。世界经济发展造成的范围变化使民族国家的权力实际上已经被超越。而且，民族国家没有能力挽救地方文化特性，而地方文化在自卫中所要求的恰恰是削弱国家权力。……超越民族国家并不是消灭国家，而是将其纳入更广泛的联合，保留其力所能及的所有权限(辅助性原则)，同时又限制它摆布种族和个人命运的绝对权力。”全球化运动势必要打破民族国家的文明与文化长期以来占据的霸权地位，一方面把最高的文化认同提升至普世文明，一方面又把黑格尔所谓“争取承认的斗争”深入到文化的每一个层级。一体化与多元化并存，这是未来全球文明的基本图景。
全球地方化”或曰“世邦化”的原意是：在全球一体化进程中，主权国家一方面把部分职能向上让渡给世界组织、世界联盟乃至世界政府；一方面又把部分职能向下移交给自治组织。
（1）公共政策职能向国际组织让渡。一方面，有些人认为，跨国公司的成长尤其是它“与国家无关”（state-indifferent）的性质，全球化的扩张，已经使国家变得无足轻重、甚至多余；有些人甚至认为传统公共政策已经终结。另一些人则相信，全球化导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家，也成为民族国家的重要补充。另一方面，一些公共政策管理者和公共政策分析家则预言，全球性公司将创造一个超越民族国家的世界秩序，即一个“地球村”、一个实行“全球性管理”的“世界政府”。部分理论家甚至试图提出一个普遍适用的、全球性质的公共政策理论。 全球化已经在世界范围内改变了政府管理的性质，全球化的经济结构及相关的许多超结构变革，如跨国界的权力结构，对公共政策产生了深远影响。几位社会科学家描述了国家权力和权威在质量与数量方面的“退却性转移”，他们分析了“从福利国家转变到竞争国家”、“空心国家”（the hollow state）或者“法人国家”(the corporate state)的过渡性特征，这种转变是国家为了“适应、塑造和控制不断增长的国际政治、经济渗透”而作出的努力。作为国界开放的全球化。这意味着通过取消国家管制屏障和保护主义措施，实现大规模的国界开放，为快速的金融交易、通讯、贸易和文化联系提供便利。这样一个无国界的世界，特征就是统一的全球性经济、全球性政府、一致的全球性文化以及属于题中之义的公共政策世界化。因特网和其他信息技术对这种现象也起了催化作用。公共政策世界化的意思就是“全球性的观念和地域性的行为”；“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了这类全球化的特征以及它对公共政策的意义。 联合国机构。联合国本身是全球化中的一个主要因素。70年代以来，它的一些关键性的会员组织如世界银行、国际货币基金、世界贸易组织，以及重要的国际援助，一直是全球化过程中有力的工具。在最近20年中，这些跨国组织在全球化中相当活跃，其手段是向那些竭力寻求国际援助的贫穷、落后的国家提出“结构调整”的要求。而结构调整计划的主要内容是把政府管制、金融体制和行政组织等重大变革强加给这些国家。这些改革包括大规模的私有化和促进私有部门发展、消除贸易壁垒、对企业经营提供税收激励、实行有利于自由使用廉价劳动力的劳动法规、强调出口导向型生产及与经济发展相对的经济增长、缩小政府在经济中的作用。主权演变论：这种论点认为主权是个历史的、因而也是变化的概念。主权的概念和内容随时代而变化。人类社会发展到今天，主权已经成为历史发展的障碍。人类应该突破传统的“政治———领土”原则和不干涉原则，把国家主权转变为世界主权。?主权弱化论：认为全球化和全球问题导致国家权能的“泛化和弱化”。“超国家权力”（如国际组织）的“国际化”，也创造了一些国际统治的形式。信息技术的发展在技术上使得主权边界形同虚设。政府效能的日益降低，自下而上地损害了国家主权的合法性和权威，而国际制度和国际管理活动又自上而下地侵蚀了国家主权权威
?主权让渡论：以经济全球化为理论依据，论证国家的发展是相互依存的，主权的让渡是必然的、合理的，是对国家有利的。奥梅在《民族国家的末日》一书中宣称：“在现今无国界的全球化经济寰宇内，民族国家作为有意义的参与单位的作用已不复存在。”认为全球化的规则正在成为国际法、国家主权平等原则和不干涉内政原则，正在向干涉权、国际监护、有限主权等概念转化。国家只有相互让渡主权，才符合国家发展的总体利益。对国家主权构成了威胁。主权国家所依靠的是疆域、固定的居住区、对领土、领空和领海的绝对权威。但在全球化中，国家的核心作用是“置主权于绝境”，从而对国家的身份构成了威胁。挑战主权意味着民族国家丧失了单独实施宏观经济政策的能力。为了适应全球化，许多国家把本国政策制定权拱手让给了地区性或国际性组织；为了取得地区合作之利，一些政府甚至修改了自己的宪法（如欧共体的意大利、波兰、西班牙，拉美国家为建立泛美共同体也在考虑采取同样的措施）。70年代以来，国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织对欠发达国家的货币和财政政策采取了更严厉的措施。前文提到的结构调整计划迫使这些国家进行改革，这些改革使它们更加依赖跨国公司及其支配的政府。
五、自治组织
公共政策职能向下移交给自治组织。
在主权国家之内：当代中国的非政府主体公共政策主要包括村民自治、社区自治、行业自治和志愿组织四大类。 村民自治和社区自治是基层自治行政，是城乡基层群众性自治组织实施的以“自我管理、自我教育、自我服务”为宗旨的公共政策。其权力基础是由宪法确定、赋予的自治权，其主要组织形式是非政府性质的农村地区的村民委员会和城市社区自治委员会，其内容包括自治事务和政府委托事务两部分，其运作是在政府指导、支持和帮助下由区域内群众通过自治组织组织实施。农村地区的村民自治通过公开直选、民主管理、群众监督等形式，大大推动了社会主义民主政治的建设步伐。城市的社区自治通过体制与管理创新出现向国际通行的社区组织与管理模式接轨的趋势。基层自治行政在不断探索与社会主义市场经济相适应过程中，逐步发展出一种与垂直型的政府层级行政不同的、能真正体现城乡基层自治特点的公共政策模式。
行业自治是指由社会中介组织实施的中介服务性的非政府公共政策。社会中介组织不同于一般的为市场主体提供中介服务的市场中介组织，是指介于政府、市场、公民、企业之间，具有同业自律、监督鉴证、协调沟通等功能的社会组织，其典型代表是行业协会、同业公会等“公共组织”；其权威或源自组织成员的集体委托与授权，或源于社会公认的、与专业能力相联系的公共信用资源，上述二者通常都受到公共权力的监督、规范与保护；其活动可以通过满足个别社会成员特殊需要的形式实现某种整体利益，如深化政府、市场、公民、企业之间的联系，加快社会交往速度与频率，规范公民、企业、市场及政府的行为，降低社会交易成果。因此，这种中介服务具有公共物品的性质。从某种意义上说，一个发育正常的社会中介系统，可以促使国家行为、市民社会、市场经济形成良好的互动关系。
志愿组织行政是指由各种志愿性组织组织实施的，为实现特定的公共利益的公共服务或公益性活动。其权威基础主要源于社会或其组织成员对其目标所具有的公共价值的认同，并得到政府法律、政策或道义上的支持；其组织形态多为非成员组织，其中部分组织通过注册而成为社团法人、事业单位法人或民办非企业单位法人；其活动集中在济贫救弱、环保、文化教育、社区工作等领域，在这些领域，由于政府无力完全承担上述公共事务，赢利性企业不愿介入，志愿性活动成为协助政府实现济贫救弱、保护环境等公共任务的重要机制。此外，志愿组织行政以成员自愿为基础，具有组织形式灵活、不固定，活动方式分散、多样化，活动内容相对单纯、专业化等特点。
第二节 公共政策的环境
教学目的：掌握公共政策的环境特征
教学重点：经济——社会环境
教学难点：政治——制度环境
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、政治——制度环境
1、政治特征。社会中的一般政治气氛和政治倾向，政治权力的集中程度，分权及国民参政的程度，政治性组织的普遍程度和职能倾向，政党制度或政党政治的性质和运用，社会民主意识的强烈程度等；
2、法制特征。宪法的功能及其地位，法律制度的性质及其有效性，国家权力的格局及其法治程度，各政府部门的立法权、司法权和裁判权及其运用，法的制定和法制精神，关于组织的组成、税收及控制的特殊法律等；
3、国防特征。军事单位和军人在社会生活中的地位和作用，军事的技术水平和有效性，军费开支在国民生产总值中占的比例，军事人员占劳动力人口的比例，国防力量对保卫国家安全的作用等。政治制度与决策制度
二、经济——社会环境
1、经济特征
2、技术特征
3、自然资源特征
4、人口特征
5、社会特征
三、历史——文化环境
1、文化特征
2、教育特征
第三节 公共政策与公众利益
教学目的：掌握公共政策与公众利益的关系
教学重点：公众的政策表达
教学难点：从政策的社会效果上分析利益与代价的对应关系
教学方法：课堂讲授，多媒体，案例分析
教学过程：
一、公众的政策表达
公众：通常指社会的几乎所有成员。
多数人：通常含括社会的多数成员。
少数人：通常指居于人口少数的一部分社会成员。
公民参与：宪政发展的必然趋向。（无教案）
二、公众利益的确定
政府作为社会利益的集中代表者、国家权力的执掌者和公共政策的制定者，不可避免地要成为不同利益群体的不同利益的共同诉求对象。政府必须建立一定的理念、确定一定的标准、通过一定的方法来平衡木同的政策诉求。其中，除少数表示方向、性质、战略目标等政策概念的宏观公共政策之外，大部分的公共政策都处在与环境的矛盾冲突之中，表现为相关的利益群体围绕既定的政策问题提出不同的政策主张，并试图通过各种可能的方式使之成为最终的政策决定。而最终的政策决定事实上常常较多地反映了一定利益团体的直接利益，并被冠之以公众利益的名义。问题在于，在反映一定利益团体利益的同时，该政策是否伤害了非对立方的公众。如果一项政策在较多地反映一定利益团体的直接利益的同时亦为其他公众带来了间接的利益，那么这项政策在多数情况下应该是可行的。譬如，律师资格考试认定制度，既直接保护了业内正当专业人员的利益，也间接保护了众多委托人的利益，因此是可行的。如果只是保护了业内专业人员的利益而不能兼顾委托人的利益，那么该政策极有可能不被社会接受。
现实利益与未来利益。某些公共政策在一定的时间内可能会给一定的社会群体带来一定的利益损害，但在更长的时间内却可以给公众包括受损害者带来新的利益，而且，受损害者或许可能首先获得新的利益。譬如，新的城市主干道路的修建或扩建，区域居民首先必须付出出行困难、噪音干扰等代价，而城市公众中的多数人并未为此付出代价。但是，区域居民也相应会在工程竣工后首先获得利益。况且，下一条道路的修建需要另一批居民首先付出代价。举例：本拉登的轰炸故事。在一些特殊的公共政策问题上，主要是在“国家利益”的名义下，部分国民付出一定的牺牲而未必可以得到足够的利益补偿也是存在的。如同士兵为国捐躯一样，其价值很难完全以金钱的形式予以补偿。问题在于，牺牲是否是必须的、不可避免的，并使事者和公众理解。
形式利益与内容利益。对公众来说，在某些公共政策问题上，与其说感兴趣的是政策的内容及其与自身的利害关系，不如说感兴趣的是在政策的形成过程中公众的民主权利是否受到应有的尊重，是否因为政府的公共政策而确立了一定的社会生活的准则。譬如，对绝大多数公众来说，他们关心的是政府是否制定了“民告官”的法律，至于是依据民法还是依据行政诉讼法起诉公堂并无关紧要。只有少数人在真的需要对簿公堂时才会对法律的具体规定感兴趣。从这个意义上说，建立起合理的、开放式的制定和执行政策的程序，不仅在政策内容上反映公众的利益，而且在形式上体现公众的利益，对于有效地平衡公众的利益需求，使尽可能多的公众接受政府的政策选择是重要的。
三、公众利益与公众代价
利益与代价相关。通常，获取一定的利益总是需要付出一定的代价，但代价并不一定总是与利益成正比。经常有这样的现象，一些人付出了极大的代价，却没有或不能获取相应的利益，另一些人只是付出了较小的代价却获取了较大的利益。作为个体行为和个体现象，人们会将原因归结为个体的才干、努力以及机遇。作为团体行为和社会现象，问题则比较复杂，人们常常会将原因归结为政府公共政策的影响。这就产生了一个问题，即公共政策带来的利益与公共政策付出的代价是否同时集中于一定的社会群体身上呢？是否应该集中于同一社会群体身上呢？从公共政策的性质和功能来说，公共政策带来的利益与公共政策付出的代价并不需要、事实上也很难集中于同一社会群体身上。这可以作三点理解：第一，公共政策需要从全社会的角度统筹公众利益。公共政策是以一定的政策问题为行为对象的，但公共政策的资源调动和政策效果只有在社会大循环式的交换的过程中才能实现。譬如，税收来自每一名纳税人，但税收的使用在一定的时期里却只能直接惠顾有限的公众。第二，公共政策不是商业行为，不可能按照“一手交钱、一手交货”的商业规则处理问题。第三，公共政策的利益表达的形式是多种多样的，既可以是物质的、直接的，也可以是符号的、间接的。公共政策的作用就在于通过多种形式在总量上实现公众的付出与公众的利益之间的平衡。问题在于，一个时期的公共政策是否惠顾到了社会不同的利益主体。
譬如，最低工资保护政策、强制医疗保险政策使劳工阶层获益，而资方却因此增加了人工成本。这四种类型只是从利益与代价直接关系的角度作出的静态的划分，如果将政策视为一个连续不断的过程，那么政策类型会复杂得多。在这四种类型中，究竟哪一种利益与代价关系是合理的，并没有一定的标准，关键是看因某一项政策而引起的利益与代价之比是否可以在一个平衡的过程中最终获得相关各方的同意。
[阅读材料]
《城市化:一个经济过程》鲁照旺 经济学消息报2000年8月25日
城市化是现代化进程中惟一有效的综合性手段.在历史上,中国城市化率曾经相当高..早在唐代,中国城市人口已占全国人口的10%左右,拥有建康、东都和长安即现在的南京、洛阳和西安三座百万人口的大城市,而当时的世界城市人口只占总人口的3%左右.然而,在历经了1000多年以后,到了21世纪,中国的城市化率却只有20%多;而世界城市人口比重已提高到了50%以上,有不少国家已经达到80%以上.
业剥夺农业,城市吸允农村
新中国成立以来,国家采取了向工业大幅度倾斜的政策.这种倾斜不仅体现在国家将大量资本投向工业,而且从农业和农民身上抽吸了大量剩余作为工业发展的原始积累.对农业的抽取主要是通过工农产品剪刀差进行的.工农产品剪刀差产生的根源时光工农产品之间的不等价交换,工农产品剪刀差还被区分为绝对剪刀差和相对剪刀差两类,绝对剪刀差是指农产品价格低于自身价值、工业品的价格高于自身价值;相对剪刀差的产生有两种情况,一是农产品价格高于自身价格但其幅度小于工业品价格高于自身价值的幅度,二是农产品价格低于自身价值,但其幅度大于工业品价格低于自身价值的幅度.
同时,自1958年以来,因实行严格的户籍管制,人为地把中国分割为城市和农村,冻结了中国二元经济结构向一元经济结构的转化,从而造成城乡收入差别不断扩大.在改革开放前20多年里,农民人均收入几乎没有增加.
尽管政府非常重视这一问题,也采取了一些措施,但重的来说没有很大的转机.加重农民负担的表现形式可以列举几十种,如教育费摊派,公益福利事业摊派,各种强制性集资、义务劳动等.按照有关规定,允许乡政府在全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通五项所谓的公共事业费在全乡统筹.一般而言,向农民的摊派统筹远远高于这五项.中国已经颁布了义务教育法,义务教育的费用在城市是由国家财政负担的,但在农村都要由农民承担.计划生育是中国一项基本国策,贯彻计划生育的费用,本应纳入国民经济预算,但在农村确要农民自己交纳.对农民的民兵军事训练和技术培训,是处于巩固国防、保卫国家安全的需要,尽管公民都有保卫祖国的义务,但城乡都应一样,费用应有财政预算中的国防开支科目列支,但确摊派给农民.事实上,上述所有应有财政支出的费用,农民本已通过农业税等形式支付给了国家.农民负担过重,严重地削弱了农民、农业的发展能力,阻碍了农村城市化的步伐.
二、城乡分割与户籍管制
中国实行户籍制度有着悠久的历史,自周秦以来已有两千多年了.在中国,你是一个城里人、市民,还是一个乡下人、农民,从一出生就基本上固定了.农村世纪相连是农村,农民世代承袭是农民.要想改变是相对困难的,这是中国特有的身份世袭.导致中国身份世袭固化、城乡严格分离的关键因素就是户籍管制制度.户籍制度是以农业经济为基础的统治者对人民实行专制统治、维系超稳定的小农经济与社会结构的有效工具,是工业文明的严重障碍,是限制人口流动,尤其是限制农村人口向城市流动的强有力的政治工具.中国的封建专制历史之所以长达二千多年之久,商品经济和与之密切相关的城市化之所以落后,中国之所以没有顺利地从封建社会转向现代社会,无不与此有密切的关系.
户籍制度在城乡之间挖掘了一条鸿沟,形成了泾渭分明的城乡分割体制.既阻碍了农村发展,也阻碍可城市发展,阻碍, 整个中国的现代化进程.
从对上海、深圳人口迁徙的研究可以清楚地看到,人口迁徙对城市发展的积极作用.数百万人从五湖四海汇聚于城市,意味着资金、人才、信息的高度会聚,从而极度扩大了它们与各地的联系和交往,为各行各业的兴旺发达,提供了条件,离开了大量移民,就不会有历史上享誉世界的大上海,也不会有迅速崛起的深圳.
但是户籍管制却给人们打上了身份的烙印,起到了限制人身自由的作用.户籍管制阻碍人口迁徙,造成中国社会极强的封闭性,造成中国历史超稳定的小农经济结构,这也是中国长久以来宗法关系、裙带关系、地方势力、帮派势力极为严重的重要原因.
三、城市化是一个经济过程
城市化有两种相互交叉的途径,第一种是,原有城市吸纳农村人口,人口向城市集中,从而使原有农村逐渐萎缩并最终消失.第二种是以发展小城镇为重点,随着小城镇的发展,逐步成为新兴城市,即农村社区逐渐变为城市.中国在城市发展战略上的原则是:“严格控制大城市的规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇”.这一战略,明显侧重于城市控制,在指导思想上,仍是传统的计划经济思想,仍然试图以行政手段控制城市化进程,而没有看到城市化是一个经济过程.事实上,城市化进程是不能人为地设定的.是大城市优先发展,还是小城镇优先发展,不能以主观意志为转移,不能以行政控制人为地干预城市化过程.而且,从世界城市发展史我们可以明确看出,大城市超先增长是一个普遍性规律,很少有哪个国家可以靠行政手段而成功地控制大城市的发展进程.控制大城市、发展中小城市,不仅违背客观自然规律,也缺乏理论依据.
有观点认为,大城市人口拥挤,交通堵塞、住房、用水、用电紧张、污染严重、环境恶化等“大城市病”是城市规模不断扩张的恶果,因此,必须限制大城市的规模,不应把大城市作为中国城市化发展战略的重点.然而这一看法是片面的.人们所说的“城市病”,并非伴随着大城市化的必然现象.“城市病”与城市规模并没有必然的联系,“城市病”的根源在于城市管理不善,这些问题并不是不能解决的不治之症.如果加强城市管理,努力提高城市的内涵质量,就可以医好这些“病”.与一些发达国家和地区的大城市相比,甚至与不少发展中国家的大城市相比,中国的大城市人口规模和人口密度都不算过大.中国25个大城市平均人口密度为每平方公里3000人以下,北京市区人口密度也只有每平方公里5000人左右.东京、巴黎分别是每平方公里13970人、20650人.这些大城市并没有像中国的几个大城市那样拥挤、混乱.这些大城市的交通井然有序,环境现代、优美.
城市化过程也是人口相对集中、经济和社会活动集中的过程,这又使金融保险、房地产、商业、通讯、饮食、交通运输、公共设施、医院、学校等服务业因经济效益的提高而具有发展的动力.古今中外的实践表明,大城市在城市化发展、社会进步中起着主导作用.大城市超先发展具有内在的规律性与合理性.城市的规模效应如同企业的规模经济一样,具有相同的内在机理.世界银行《1984年世界发展报告》中曾有明确结论,即城市只有达到至少15万人的聚集,经济效益才会到来.中国的有关研究表明,城市的效益随城市的规模的扩大而提高.通过计算得出,中国百万以上人口大城市的综合输入系数明显低于全国水平.根据1980年代中期的测算,中国的大城市以不到1.2%的国土面积集聚了全国26.6%多的城市人口和近10.6%的全国人口.相比中小城市,大城市的同量输入可以带来更大的社会效益,可明显地节约资源.大城市具有较强的辐射作用.以大城市为核心是区域经济发展的规律.大城市是经济、科技、文化、教育等事业的聚散地,是区域经济发展的重要依托.通过大城市的辐射,可以有力地促进区域经济发展,在这方面,它具有中小城市不可替代的功能,就中国目前几个较发达的区域看,它之所以发达,与大城市强有力的辐射作用是分不开的.如长江三角洲和珠江三角洲地区.
相比之下,人口分散就会使工业和服务业的成本较高、资源利用率低、投资收益小.把发展小城镇作为中国农村城市化的重点模式有一系列难以克服的缺陷.强调以乡镇企业、乡村工业作为城市化的载体,实施离土不离乡、农村人口就地转移,不利于发挥规模效益.散布在广大农村的成千上万的小城镇,经济、技术、文化落后、交通不便、信息不灵,绝大多数生产工具陈旧落后,以手工操作为主,投资分散,消耗大,管理成本高,缺乏现代工业最基本的规模效益.片面强调发展小城镇,造成一些地区搞遍地开花,结果造成乱占、乱用、乱批土地,重复建设,资源浪费和环境污染等.农村城市化并不单纯是把农村人口变成城市人口的过程,而且是要通过工业化、现代化来改造传统农业社会的生产、生活方式及发展格局,加快经济、社会结构的转变.城市化不仅需要有与之相伴随的工业化的物资条件,而且还需要城市文明的洗礼.它是以现代化先进的城市文明,取代传统落后的乡村文明的综合过程.在小城镇,农民旧式的生产、生活方式得不到根本性的改造,小农经济社会结构仍然超稳定地存在着.小城镇建设的地域色彩、裙带、血缘、人缘关系浓厚,对外来人口进入有强烈的排斥力,对农民的吸引力不大,吸纳人口不可能多,对城市化的推动作用有限.虽然小城镇的建设对于打破城乡二元结构,缩小城乡差别,促进城市化与工业化协调发展具有积极意义,但小城镇在城市化进程中的作用不能夸大,不能把中国农村城市化、农业现代化的重任强加在它身.小城镇发展战略并非中国农村城市化的理想模式.
中国的城市化进程,必须建立在市场经济机制的基础上.只有消除工业剥夺农业、城市吸允农村和农民负担过重的制度约束,打破城乡之间、城市之间的户籍制度屏障,把自由迁徙的权利归还给人民,才能加快中国城市化的发展进程.
[案例分析]：
慎对“广义小城镇”
广义小城镇极力主张中国的城市化只能走“以发展小城镇为主”的道路的发展理论.
首先,使中国的土地资源出现了严重的粗放式利用.城市的首要特征是密集性,城市规模越大,人口密度越高,单位土地的人口和产出密度也越高,对土地的利用自然也就越集约.如1993年,我国总的人口密度为123人/平方公里,但城市人口平均密度为239人/平方公里,特大城市市区人口密度高达2273人/平方公里,为全国城市平均水平的7.7倍.而容纳同样数量的非农业人口,小城镇占用的耕地远远超过大城市,以人均占用的建成区面积计算,小城市人均占地是大城市的两倍,而小城镇的人均占地则是大城市的三倍以上.另外小城镇周围的高度分散的乡镇企业,也增加了配套设施建设用地降低了土地的利用率.对于我国这样一个人均耕地资源匮乏的国家来说,惟一可以走的城市化道路就是不断提高城市人口承载率.过度发展“广义小城镇”所付出的代价将会非常巨大.
其次,控制“广义小城镇”建设,积极发展大中小各类城市,对减少环境污染,防止水土进一步流失,控制沙尘暴现象,维护我国生态环境有重要作用.
再次,没有城市规模的扩张,第三产业的发展终将是一句空话.由于第三产业存在“生产与消费（或供求）在时空上不具备可分割性”,以及“消费者分布在空间上必须呈现大规模聚集”等特征,第三产业的发展要求人口必须相对集中且达到一定的规模,才能实现其规模经济效益.第三产业的发达程度与城市规模的相关性表明,必须放弃“农业剩余劳动力主要依靠乡镇企业的广义小城镇就地转移”的发展思路,积极推行大中小城市共同发展的城市化战略.
第四,实施大中小城市共同发展的城市化战略是拉动我国经济增长、扩大内需的最现实和最有效的途径.1978年,我国农村消费对经济增长的贡献份额是52%,1984年达到最高值59%,之后便一直下降,1997年只有43.4%.因此增加农民消费需求才是提高我国国内消费需求的关键.然而增加农民需求所核心环节是提高农民的收入水平,其根本措施是减少农村人口,实现农村人口向现代化城市的转移,而不是单纯地“广义小城镇”的转移.目前,我国有3亿的剩余劳动力,这极大的影响农民收入的增加.加快农村人口向各类城市转移,在刺激需求方面有着“一石数鸟”之功效.
最后,大中小城市共同发展的城市化战略的实施,对加快实现我国“个人现代化”也具有极其重要的作用.以“广义小城镇”建设为主的城市化模式,在改变农民的传统行为方式上,效果非常有限.因为从总体上看,“广义小城镇”的综合素质很低,如城镇规模偏小、配套设施不健全、第三产业发展落后、镇区居民的养老、医疗、就业等社会保障制度建设滞后等等,无不使农民难以彻底割断对土地的依赖情结.江浙一带所流行的“走过一村又一村,村村像城镇;走过一镇又一镇,镇镇像农村”的说法,不仅表明小城镇的整体素质还有待进一步提高;而且,在一定程度上说明农业剩余劳动力的就地转移政策所造成的亦工亦农的“两栖”式生存方式,对农民的社会角色转换是极其不利的.农民进城以后,他们的生产、生活方式和价值观念都会发生根本性所变化,他们会逐步抛弃农村的一些陈规陋习,并注重对孩子进行教育与投资,特别是在转变传统的生育观念问题上,城市化的作用将更为明显.
其实,农业人口向城市转移既是人类社会经济发展的必然趋势,也是我国实现工业化和现代化的必要条件,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,这一进程必然加快.为了有利于协调城乡人口转移、缓和我国的“人地矛盾”、提高第三产业在我国经济中的比重、发挥大城市的聚集与扩散效应,迫切需要我们从工业化、现代化的高度,充分认识人口异地转移对消除城乡“二元结构”、缓和工农与城乡矛盾、实现共同富裕等方面的重大意义.实际上,我国因小城镇建设而引起的“耕地资源非农业化利用和粗放式利用”的加速进行,所造成的“农村病”其后遗症将远远大于“都市病”（如城市交通、治安、消防、拥挤等问题）的影响.因为,伴随着城市化而产生的“都市病”毕竟可以通过“提高认识,强化管理,采用现代化技术”等途径逐步加以解决或缓和,然而,因禁止农民迁移至大中城市而导致的农村耕地资源的丧失等问题却是永久性的和无法挽救的.
现代公共政策研究中的若干基本范畴
本章通过对现代公共政策研究的阐述，讨论了公共政策的价值问题以及理性分析在公共政策分析中的应用和局限性，并介绍了公共政策分析中的基本关系。
第一节 价值标准
教学目的：掌握价值与价值标准、公共政策的基本价值标准
教学重点：公共政策的基本价值标准
教学难点：社会可行标准
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
价值标准、价值组合、价值对抗、价值假定、价值分析、价值判断、价值取向、价值分配等等价值问题构成了现代公共政策的基石。可以认为，一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值。但首先，什么是价值在公共政策过程中经常会产生歧义，其次，用什么样的价值标准去寻求、确认、实现、创造、分配价值，即关于价值的价值在公共政策过程中亦经常会出现歧义。这就产生了公共政策中的价值问题。
一、价值与价值标准
价值之于个体是关于事物的好与坏、对与错、优与劣、强与弱、多与少的一种主观认定，之于群体则既是一种主观认定，又是一种社会存在，是一种主观认定与客观存在相统一的偏好。价值是思维沉淀的产物，亦是一种思维定势，它表现为一定的主体之于客观世界的具有相当稳定性的看法或观感。换句话说， 根据辩证唯物主义关于“存在决定意识”的哲学原理，价值是一种观念形态，是人们的社会存在之于人们的意识的一种反映。但价值观一旦形成，就会直接影响人们的信念，影响人们的行为选择，影响人们的生活方式。例如，利他或利己的价值观可以使人信奉社会主义或资本主义，可以使人大公无私或自私自利，可以使人节俭或奢侈。就广泛的社会生活而言，占主导地位的价值倾向决定国家的政治进程和发展方向；就管理过程而言，价值观决定组织的战略选择、管理模式、文化特征、效率、效益等系统特征；就公共政策选择而言，价值观直接影响社会资源的流向和分配形式。
价值观的形成是一种极为复杂的过程。社会价值观是由历史、地理（自然条件）、交叉文化、经济状况、政治制度、意识形态、心理特质等诸多因素综合作用形成的既定的观念形态。个体的价值观则是由个人的生活环境、个人与环境的关系特质综合作用形成的既定的观念形态。个体的价值观基本上是多种社会交互行为的结果，但与个体的特征亦有相当的关系。它与个体所接受的教育和个体的经历存在着最为紧密的联系性。譬如，在金钱的价值观上，某人可能由于特定事件的影响而改变对事物的基本看法，另一人面对同一事件却会坚持原先的看法。社会价值观亦具有同样的特征。这至少从～个角度说明，价值观并不总是理性的，也不是权威决策的产物，在相当大的程度上，它是一种在超理性的过程中逐步形成的超理性的观念形态。价值观并不是不可以改变，但改变并不容易，通常，它需要一个与其形成过程相一致的过程。公共政策的社会意义之一，就在于在渐进的过程中通过系统公共政策的运用，倡导、推动和固化一定的公正合理、积极向上的社会价值观。
二、公共政策的基本价值标准
价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质，方向、合法性。有效性和社会公正的程度。因此，价值标准的确认和选择是公共政策的决定性的因素之一。由于公共政策的层次性，影响公共政策的价值标准也相应存在着一定的层次性。从宏观上说，公共政策最基本的、任何公共政策都必须遵从的价值标准有以下若干方面：
1.政治公正标准。正义之于宪政首先是一种形式诉求，政治学家和法学家大多从形式方面论证宪政的正义意义，这种正义论可以说是形式正义，诸如法律面前人人平等、正当程序、民主选举、依法行政、司法独立等原则，首先都体现着宪政的形式正义性。如果政治和法律领域有所谓正义，那也只是形式正义或程序正义，除此之外的实质性正义，或者根本就不存在，或者与政治和法律并不搭界，属于道德和宗教的领域。为什么？从实质正义的角度来看，一切政治关系，一切体现在政治中的法权关系都是具有价值性的，具体一点说，人作为政治动物以何种方式组成社会，这个社会又是如何建构他的政体，其立法、行政、司法等各个部门的运作遵循着怎样的原则等等，这一切无不凝聚着一种根本性的价值内涵。涉及的是政治、法律等内容背后的价值内涵。而且，即便是政治正义的价值内涵，也不是单向度的，而是三维的，这一点值得我们重视。政治正义在实质上展现为三个维度：第一，个人自由维度，这个维度关涉的是每一个个人作为不可替代的生命，他的生命、自由、幸福等基本权利的保障与实现；第二，人类群体性的历史维度，这个维度关涉人类作为一种社会组织化的存在，在历史的进化中所展示的价值性意义；第三，超验价值维度，它关涉着上述两个维度的超验性渊源，为它们的正当性提供终极的价值支撑。政治正义的三个维度，其关系并不是和谐的，甚至从开始就处于一种张力的关系，也就是说，个人正义、人类正义、超验正义三种形态就其政治、法律的关系来看，从来也没有完全的和谐过，这一点已为历史上的实践所证实。 从形式公正这个意义上说，以下因素是必不可缺的： （1）程序正义。主要是体现在程序的运作过程中，它的主要内涵就是只要遵守了公正的程序就能得到公正的结果。我国现在正在搞社会主义法制建设，制定了许多新的法律，但其中实体法占了多数，而程序法却屈指可数，这一做法是不可取的，我们必须破除“重实体、轻程序”的观念，必须强化程序立法。在西方发达国家，在制定一部实体法前一般总有一部相应的程序法出台，因为他们知道没有实体法，但有一部好的程序法仍可解决许多问题。我们加强程序立法，也是为了追求社会正义，实现公正。要制定一部好的程序法，立法者必须把公正的理念反映到法条中去，使程序符合公正的目标，为此必须要有一个衡量公正的标准，法官中立、当事人平等、程序公开就是程序公正的最低标准。程序正义指的是必须有一套规则，不能给官员过大的裁量权，而且必须有机制保证官员在规则的范围内活动。对于当事人来说，程序规则的存在是他们预见后面的过程与未来结果的一个依据，也是规划下一步行动的指针。 （2）透明。一切肮脏的事都是在阴暗的角落里完成的。 辩明是非，追求正义的法律过程必须是透明的。秘密审判在当代已成为反人道的法律程序，黑厢操作越来越多地被现代行政国的行政程序法所抨击和克服。 （3）中立。一般指自己不能作自己案件的法官。 裁判者不能有所偏倚，而且须让人看上去不会偏倚，因此，"利益无涉"成了审讯官资格的普遍限制，回避是民诉、刑诉与行政诉讼中普通确认的诉讼原则，正规的行政裁决也引入了这一原则。从宪法的角度说，中立也意味着裁判者独立于其它的机构，在西方一般称司法独立，在我国称审判独立。 （4）听取相对方意见。这也称为相对人的防卫权。 正当法律过程的内涵虽然很难揭示完整，但是不告知相对人、不允许相对人辩护的程序显然是不适当（due）的。 虽然不能要求法官按照当事人的意见去裁判，但听取意见乃是公正程序的一个重要的形式要件。据称，在西方，这一原则可追溯至伊甸园。上帝在对亚当与夏娃作出处理前还征询过他们的意见。 （5）合理性（rationality）。作为程序品质的合理性与判决的实体合理性（reasonableness）不同，它指的是，法律的推理过程的逻辑整合性（logical integrity）、 各项程序制度对非理性因素的排它性。法律程序规则本质上无非是逻辑与常识的准则，是法庭上健全推理的技术。诉讼中的先定后审不能被接受，一个重要的理由就因为这种做法违背逻辑。神明裁判、决斗在现代文明社会也被认为是非理性的（irrational）程序，因此被禁废。 说明决定的理由（reason -giving）是裁决过程的一个必要环节，一方面因为它证明决定的实质合理性，从而加强了决定的说服力（Persuasiveness），另一方面因为只有结论而没有理由的决定在形式上也是非理性的。从更深远的意义上说，法律过程的可以计算的理性功能的发挥是中国经济向理性化经营发展的本质要求。现代民主政治的几乎一切基本原则直接构成了现代公共政策政治公正价值标准的基础。例如，选举权～律的原则、法律面前一律平等的原则、机会均等的原则等。在这些原则的基础上，公共政策过程中的政治公正原则主要集中在两点上：第一，公民及公民团体之于公共政策制定过程的参与权，与此相联系，除法律特别规定保密外，现代公共政策讲求政策制定过程的透明度，讲求公众发表意见的合法途径，讲求新闻监督。只有具备一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公众的利益。但在实际上，公众常常被愚弄。例如，1986年美国被揭发的“伊朗门事件”，美国公众从一开始就被欺骗。第二，公共政策必须符合利益普惠的原则。利益普惠主要是指，公共政策由其性质所决定，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益。据此，每一个受法律保护的公民都有获得公共政策所带来利益的权利。当然，一项公共政策，尤其是方面性的公共政策可能并不能同时满足全体公民的愿望或要求，但只要是公共政策就必须符合某种公众认可且为法律确认的规则。否则，政治公正标准是难以保证的。
2. 经济效益标准。经济效益标准是任何政策都必须严肃考虑的问题。公共政策的特殊性在于支出的每一分钱都是纳税人的钱，从政治权力的来源上说，都是委托人的钱。因此不允许浪费哪怕是一分一厘。但在实际上，不按经济规律办事，浪费国库资金的情况在许多国家屡见不鲜。例如，从1958年至1987年历经三届政府的法国“巴黎拉维埃特区”建设丑闻，显而易见地违背了公共政策的经济效益标准。造成违背经济效益标准的动机或原因是多方面的、复杂的，其中既有可能是动机不纯，譬如，利用公共权力换取金钱，进行“权钱交易”，也有可能是政策者无知、无能或盲动，例如我国1958年“大跃进”中的土法炼钢。这从一个侧面提醒人们，强调和坚持公共政策的基本价值标准在现实公共政策中多么重要，多么需要持续不断地作出努力。一般而论，最佳的输入产出比是经济效益标准的主要判别标准。
在政治学理论当中，现代公共政策价值依据主要是来自古典自由主义（Ｃｌａｓｓｉｃａｌ?Ｌｉｂｅｒａｌｉｓｍ）的界定，而后者植根于深厚的英国经验论哲学传统，以功利主义为其基本的出发点。秉持功利主义伦理学的学者，以行为所能带来的效果来衡量该行为的价值，属于行为的“效果论”（Ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｔｉａｌｔｈｅｏｒｉｅｓ）。他们认为，在现实生活中，过多地讨论抽象的道德规范是没有意义的，作为理性、自利的个人，他的最大追求就是趋利避害，寻求自身的“快乐”（ｐｌｅａｓｕｒｅ）。因此，如果一项行为，能够给行为者或行为所涉及到的人（ｐｅｏｐｌｅｃｏｎｃｅｍｅｄ，ｉｎｖｏｌｖｅｄ）带来快乐，并进而给全社会带来“最大多数人的最大快乐”，它就是道德的。 回顾现代政府的政策实践，我们发现，功利主义较之传统的道德理想主义而言，因其便于操作，实际上已经成为公共权力运行的价值判断标准。归根结底，这种选择是近代以来社会经济生活的必然要求，也是与现代政府为更好地履行其职能而作出的当然选择。 现代政府建立在资本主义自由市场经济的基础之上。为了保证市场的正常运转，当时的思想家们重新诠释了政府的起源和基本的职能。洛克（ＪｏｈｎＬｏｃｋｅ）在《政府论》一书中，对此就作了经典性的论述。他论证道，在人类进入政治社会之前，存在着一种“自然状态”（ｎａｔｕｒａｌｓｔａｔｅ）。在这种状态下，人们虽然过着自由、理想的生活，但是由于缺乏有权威的公共裁判者，当发生争端或它的成员受到伤害时，就有无法进行申诉和决定争端等种种“不方便”之处。为了避免并挽救自然状态的种种不方便，人们通过订立社会契约（ｓｏｃｉａｌｃｏｎｔｒａｃｔｓ），让渡出一部分天赋的基本权利，共同形成政府的公共权力。但是，人的自由、平等和财产权仍然得以保留。政府作为行使公共权力的公共机构，其基本职能就是“为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来分割的权利；而一切都只是为了公众的福利。” 近代以来的民主政府皆秉持这一信念，通过宣告“为大多数人谋福利”这一目标而获得政权的合法性。这样，公共权力不再是君主或少数统治阶级推行自己的意志、对社会进行控制和压迫的手段，它最基本的职能是服务，是作为社会冲突与纠纷必要的处理者和裁判者而存在，是社会自由运转之外的一个补充力量。尽管随着科技的发展，社会分工的日益细化，社会生活的日益复杂化，政府的管理触角伸到了越来越多的领域，它的职能仍大致规范于“纠正市场缺陷，提供公共物品，维护公共秩序”三个方面。政府职能的履行是通过输出公共政策来实现的，因而，一个合理合法的公共政策必须与政府的宗旨相吻合，即它必须符合社会大多数人的最大利益，以这一功利主义的准则为基本的衡量标准。 功利主义的突出优点主要表现在： （1）肯定和突出了人的自然性??欲望和追求 （2）对幸福和追求快乐生活的推崇? （3）政府以公共权力主体的角色出现，使政府的职能与行为最大限度地社会化 (4)以“效果论”来评价公共政策的价值鲜明可见 (5)以定量的方法来分析公共政策以及行为结果是对社会科学的丰满
功利主义公共政策的悖论
一座小城陷入了极度混乱和经济贫困，失业人数剧增，领导混乱，公民生活悲惨。只有使一小部分公民沦为奴隶才能解决所有重要的社会问题。实现奴隶制度会使社会幸福水准普遍提高，甚至奴隶在物质方面的境况也不会比先前更恶化。但是，奴役少数人，使之为大多数人服务显然是不道德的。大多数人无权以这种方式对待少数人”。当然，这个反例证描述的是一种虚拟的极端化的情形，但是它已经相当深刻地暴露出功利主义伦理道德上的严重缺陷--为了达致社会中大多数人的幸福，为了维护大多数人的利益，我们可以“道德地”忽略或侵害少数人的权利和利益。 所以功利主义的价值取向在理性化程度高、强制性高的公共政策中，往往导致某些群体和个体产生倒退性的失范行为，这种失范行为的表现集中于两个方面：只讲物质利益的追求，拜金主义严重，不讲精神利益；只讲个人利益，不顾集体与国家利益。公共政策的本质要求是要在不同的利益关系与利益矛盾中，寻求出平衡利益关系，解决利益矛盾的量与质的规定，以约束和规范多元利益主体。因此，在维护大多数人的利益的同时，无法控制少数人的利益，补偿他们的代价，在解构一种旧价值的同时，没有能力去建立一种新价值，以此达到利益的平衡。这是功利主义价值取向上不可摆脱的缺陷。
3. 社会可行标准
4. 实践检验标准。公共政策由其功用和目的决定，必须十分重视在政策实践中的有效性。不能发挥实际效应的公共政策其实严格说不能称之为公共政策，不能充分发挥实际效应的公共政策不是高品质的公共政策，产生严重消极影响的公共政策是不好的公共政策。那么，究竟是有效还是无效，有效或无效到什么程度，是积极效果还是消极效果，以及与政策效果直接相联的理论、知识、经验、超理性感觉、分析模型、分析技术等等政策因素的正确与否，最终都必须在政策实践中才能得到检验。当然，在具体的公共政策的评价中，不同的主体可能会由于立场、观点等的木同而产生歧见，甚至是背道而驰、南辕北辙、截然相反的看法。这并不奇怪。但恰好说明建立和坚持公共政策基本价值标准的意义。
第二节 理性分析
理性是现代公共政策的基本价值观念之一，理性选择是现代公共政策的基本的政策规范之一，理性分析是现代公共政策分析的主要方法之一。因此，理性是现代公共政策的基本概念和范畴之一。但是，把理性上升到理性主义并应用到公共政策分析的过程中，形成理性主义的公共政策分析，在理论上是偏于极端了，在实践上则表现出了一定的有害性。本节主要讨论理性分析在公共政策分析中的应用和理性主义公共政策分析的局限性。
教学目的：全面了解理性分析在公共政策中的应用
教学重点：理性主义公共政策分析的局限性及其修正
教学难点：政策分析方法的局限性
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、理性的一般意义
在哲学的意义上，理性（reason）或理性论（rationalism）是与经验论（empiricism）相对立的。其哲学意义在于确定理性是知识的主要来源及其检验标准。这种理性自17世纪开始始终是科学发展的主要动力之一。它依靠逻辑和数学的方法寻求普遍适用于客观世界的自然法则，并因此建立了近代自然科学的基础。当人们将理性的理念和方法应用于社会现象和历史现象的研究时，便开始了近代社会科学的研究，亦同时产生了理性主义研究的某些误区和困境。
社会生活领域里的所谓理性（rationality），与哲学思想史上所说的理性或理性论不大相同，其一般意义通常是指一种趋利避害的思维模式和行为模式；在实际过程中，这种思维模式和行为模式主要表现为扩大目标成就的行为选择。最初的人为自然之子，作为自然界渺小而无力相当于动物的一个组成部分，经过漫长的被动状态和无明之后，茫茫黑夜中放现出一线曙光，逐渐地扩大。自我意识从混沌之中获得主导型的精神能量，取得优势地位而成为人类的主要的精神特质，以使人类从自然之中分离出来去被与其他生命有机体逐渐成为社会的人。 自我意识的产生，膨胀扩张的进程，也是人类认识和走出自然界，走向相对独立性的自由获得自性的过程。然而正是这种人类自我意识，无情地是人类从自然界母体中分离出来，使他们独立地面对无意识和自然界断面的威胁，感到残缺、有限、孤寂、无助的焦虑和恐惧，于是人们开始创造替代物，营造安宁和和谐的“居所”，从自己本性的另一方面发展限定出一种“完善机制”，以努力消除人类的有限性，照亮人性的阴暗角落。
施本格勒在《西方的没落》中描绘了这样一种意识：灵魂和世界的统一构成了开始的状态，这种统一的瓦解产生了一种“渴望的原始感觉”，从这种瓦解中产生了内涵意识的所有形式（《卡西尔和海德格尔也有类似的观点》。“渴望的原始感觉”被体验为不得停留的超越的强烈要求，其状态有二个方面，“孤独感”是消极方面，因为这种统一的瓦解，灵魂同世界的分割，这种感觉“死死地攫取住灵魂”；从积极方面看，它是一种欲成为上帝的，发展和完善，向上超升的努力。“渴望的原始感觉”是一种深深地嵌在人类的有限性和无限可能性之间张力之中的。在前客观意识的丰富内容中，在“渴望的原始感觉”之外，还有另外一个反方向的原则在起作用，那就是“世界恐惧”。这种恐惧出现在超越的强烈要求得到客观实现的地方，出现在“已在”之中，出现在“生成”的结果中。这是一个达到的目标不合期望的一般经验，也就是对有限性的绝望和焦虑。恐惧是作为“充满矛盾的可怕的东西和让人感到压抑的模棱两可的东西”，这种感觉给人类的周遭世界打上不确定、陌生，风险、偶然的印章，使人类“被抛入”黑夜下的波涛怒海之中，不能自己。
偶然和不确定性来源于黑暗的、神秘的东西，人类无法抵御，因神秘和不确定性是人类最可怕的敌人，使我们的所有的基础发生了断裂，大地裂为深渊。帕斯卡宣布了人类的脆弱，将人命名为脆弱的能思想的芦苇。而理性给人们提供一切的坚定性和明显性，凭借这些人们就可以安静地生活和脚踏实地地睡觉。苏格拉底留下的遗训是：“不受骗的只有理性，只有理性才能清楚我们的恐慌，并且给我们以可靠的根据和信心。”笛卡尔确立理性的目标是，无论如何要把神秘逐出我们的生活，能够明晰和清楚地认识。驱除的动机在于驱除风险和偶然，寻找安全，笛卡尔竭力追求是世界、生命、人们摆脱那控制一切的秘密和神秘力量。作为笛卡尔的对立，帕斯卡在其自身身上给出了笛卡尔的原因，在帕斯卡身上，我们可以看到人类被无休止的焦虑和恐惧驱赶着，它们如附骨之毒龙，在体内饮尽幸福之琼浆，而不许人类停顿，不许人类休息，一直走，没完没了的往前走。因为偶然、变化莫测、不可信的东西无时不在、无处不在的威胁着，人类只有行走和思才能感到自身的存在和安全，只有行走和思才能“找到一个坚实的基础和最终的永恒根基”。因此，笛卡尔说出，cogito ergo sun（我思，故我在）。
现代心理学表明，人必然产生一种渴望，即渴望有约束性的规定和规则提供秩序，告诉人们如何合理、确定和安全地生活，这就是说道德方式生活和要求内在地蕴含在人的本质存在中的渴望。就清晰感和清楚的感觉而言，道德良知的决定，与知性理性相比较，并无二致。道德理性这样的行动之所以也称为理性，是因为它既非盲目地跟从传统，也不是基于情绪的冲动，起码在行动者心目中有强烈的理由相信自己的作为是合理的（Boude 1997：7）。知性理性和道德理性都是基于自我焦虑而生成的一种自然的“形而上的需求”，一种“不可压抑的冲动”，跨越既定常规，给经验和日常生活赋予连贯意义，二者都表现在秩序、系统性、内在一致性和绝对详尽性。
在此之前，斯宾诺莎按照上帝的命令杀死了上帝（舍斯托夫：《在约伯的天平上》）。笛卡尔只相信了自己，在他看来，依赖性，甚至对完美无缺的存在物的依赖性，都是不能忍受的累赘和痛苦。他扶立自己为命运和造化的主人。《圣经》的喻示，你要象上帝一样（I am that I am），人类在遵行它。其后在德国，路德虔诚地说，看啦，上帝，我发誓要整个一生都背信弃义，亵渎神灵。黑格尔说，人们将成为上帝。施勒格尔说，成为上帝做一个人。人必须在人身上寻找上帝，天国的精神只在人的事务中。在人的思想和情感中才能显现出来。 此时理性的阳光普照，世界上没有幽暗的角落，人类精神乘着纯理念的双翼，翱翔在纯观念的真空中----柏拉图在《斐德洛斯篇》中所说的那片“超乎天界的地方”。 什么是理性？
对理性的完整定义当然有很多种，其中以自由主义大师哈耶克最有说服力，他的重点是：
1. 人的思考必定有「前提」，不可能毫无根据就进行空想。
2. 人进行思想时的「前提」是不可论证的，至少他正在使用那前提时他不能批判他所使用的前提。
3. 所以，主张「全面性的理性主义」，例如说：「我不支持任何不能论证的观点」这样的态度，在逻辑上不能成立；人类进行理性思考，永远得受到他正在使用的前提限制他「理性的程度」。
4. 因此，「批判性的理性主义」主张，「理性」本身是「可批判的」；因为，任何「理性的要求」必然伴随一个「非理性的价值因素」做为这个理性思考的前提；如果轻易相信理性，则会忽略「前提」是可批判的事实，反而得不到真正的理性结果。
5. 所以，「批判性的理性主义」主张，进行理性论证时，得同意无论是那一种论证都必然有前提的限制，如果要彻底的理性，就得同时批判自己进行证证时的基本前提。
以上这样的一个理性态度，在纯粹思辨的层面上己经完美了，几乎找不到漏洞；所以，用这态度当成「理性」的定义也未尝不可。
受理性支配的“理性人”通常具有以下特征：
（l）当其面对多种选择时，他会作出一个决定；
（2）他会根据自己的价值偏好在各种可能的选择中列序和代序；
（3）他的价值偏好会随着时空转移；
（4）面对同样的选择他会作出同样的决定。
自19世纪以来，“理性主义”作为一种价值观念、一种思维方式、一种方法论逐渐盛行于世。在这里，“理性主义是指用理性方法去解释宇宙间的现象，用理性去分析各种问题，和用理性方法去管制个人和社会的生活的各种活动”。工业化大生产构成了理性主义直接的物质基础和现实基础。这是因为，工业化大生产既具有典型的技术特征，又具有明显的资本特征，前者在客观上要求生产的准确性和精度，后者则在主观上要求成本的最低化和利润的最大化，而这两个方面为了实现既定的目的都会要求决策和管理的理性化。这种主观与客观相一致的诉求扩大到国家和社会公共生活领域里，就会要求政府公共政策的理性化和政府公共行政管理的理性化。
第二次世界大战以后，随着大量的相互关联、相互制约的公共政策问题的出现及其日趋复杂化、尖锐化、广泛化、动态化，政府的经济政策、社会政策、外交政策等公共政策再度成为了实际政治的中心问题；相应地，有关公共政策的质量开始引起社会的普遍关注并逐步发展成为了一种专门的学科即公共政策分析。从那时以来，用理性的观点和方法建立最佳的政策分析模型并以此为基础推导政策决定逐渐成为了一种基本的价值观念，继而在广泛的公共政策领域里发展演变成为了理性主义（理性化）的公共政策分析。“理性决策”近乎为“科学决策”的同义语。
二、理性在公共政策中的应用
现代公共政策所说的理性主义或理性化，主要是指特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能收集的资讯，经过客观和准确的计算或度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。就其理论渊源而言，现代公共政策分析中的理性主义倾向与现代公共行政学的兴起与发展有着密切的联系。1887年，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在标志着现代行政学发端的《关于行政之研究》一文中，提出了政治制度决策、行政制度执行的观点；之后，F．J．古德诺（Frank J．Goodnow）又提出了政治与行政“两分法”的观点。他们都认为，由于公共行政（人员）只在执行由政治（人员）所决定的政策，因此，他们完全可以在价值中立的基础上，客观地运用科学的方法即理性的方法有效率地执行政治决定。至于政治决定，由于涉及到复杂的人与人之间的关系以及其它的变数，因而不适宜作科学的探讨。同一时期马克斯·韦伯提出的理想的“官僚制科层组织理论”和这一时期兴起的“科学管理运动”，从理论和实践两个方面为上述理论提供了支持。
但是，在两次世界大战之间，一部分政治学者受到科学管理实践效用的鼓舞，开始对政治现象进行较为细化的分类研究，并主张应用经济学、统计学、数理逻辑等方法对政治现象进行验证性的或实证性的研究，试图将政治决策和社会管理亦建立在理性的基础之上。在政治领域里，理性的基本概念被定义为通过理性的行为选择以实现既定的政治目的，或者通过理性的政治行为以实现既定的社会目的。
特别在第二次世界大战以后，鉴于理性化的“作业研究”、“系统分析”、“管理科学”一类研究方法在工程技术、经济管理等领域里显示出了惊人的效用，亦由于公共政策质量不佳所引发的社会问题日益成为社会关注的焦点，还由于电子计算机的产生、发展和广泛应用大大提高了人们解决多变数、大容量计算问题的能力，从而激起了人们用理性主义的观点和方法解决一切人类自身问题的欲望和热情。一些国家的政府和研究人员开始把理性化的研究分析方法广泛应用于各种公共政策问题，并因此形成了以提升公共政策质量为主要诉求对象的现代公共政策分析。一直到80年代，以理性化的公共政策分析为基础的政府的公共决策不仅被认为是惟一科学的、必须的，而且被认为是高度可欲的、现实的。
不可否认，在世界的范围内，用理性化的观点和方法看待、分析和解决问题，是第二次世界大战之后自然科学和人文科学研究的主流，亦是现代公共政策分析的主要特征之一。但是，过分强调理性主义政策分析理念的合理性、分析方法的可靠性，相信其可以适用于一切领域、一切时空、一切问题，亦形成了一种观念和思维方式上的“迷思”（myth），并在制定和实施公共政策的实践中造成了相当的误区、困境和消极后果，以至于出现了这样的现象：一方面，在专业和学科的领域里，提出和形成了一整套的关于理性化公共政策分析的理念、知识和经过详尽诠释的方法，另一方面，在具体的政策实践中，政策者却往往因为这一套理念和知识在技术水平或具体操作上不得要领而无所适从，不得不依靠自身在实践中积累和运用的一些政策经验。在美国，理性主义的公共政策分析大约只对20％－25％的公共政策产生了影响，其余大部分的公共政策都是由另外一些方法及其组合决定的。在宏观公共政策分析领域中，情况尤其如此。理性主义公共政策分析的这种理论与实践相脱离、理论不能直接服务于政策实践的状况直接引发了关于理性主义公共政策分析局限性的讨论，促使人们从各种不同的角度去探讨其产生局限性的缘由，进而研究有效的解决办法。
理性主义是一种认识事物的方法，它符合多数人的一般思维原则；理性主义又是一个对现实世界进行评价的观念体系，它试图把一切伪命题、伪教条的真理外衣掀开，向人们揭示事物的真相。从欧洲文艺复兴运动开始，理性主义发端于知识界，最终张扬于全社会，促进了欧洲物质文明和精神文明的进步。
社会理性化与伦理理性化 马克斯·韦伯晚年开始注意到，并不仅仅存在一种形态的理性化，在中国等非西方地区同样存在理性化的形式。但是，韦伯始终反对进化一历史观念中的相对主义。在韦伯眼中，“近代西方形态”的理性化仍然具有“独特性”，而这种“独特性”就体现在理性化是“一系列具有普遍意义和普遍有效性的发展”，用韦伯的话说，就是具有“普遍历史意义的问题”。正如腾布鲁克一再指出的，作为“普遍历史意义的”理性化，并非纯属偶然的历史事件，而具有内在的逻辑。在我看来，理性化的普遍历史意义，正体现在理性化是“发展的”。换句话说，西方理性化的独特性，之所以具有普遍历史的意义，在于理性化是能动的理性化。 有关韦伯思想中的“发展”(development)或“进化”(evoLution)的问题聚讼纷坛，这里不可能详细讨论这一极为复杂的问题。我们只能简明地指出：必须区分“发展”与“进化”。韦伯笔下经常出现的“发展”一词并没有任何历史规律的意涵，它的意涵往往是：(1)历史运动的逻辑，这往往是多重因素造成的局势效果；(2)更为重要的是，它具有“普遍历史”的意涵：即西方理性化由于内在的张力，从而具有了进一步持续“发展”的动力机制。事实上，“发展”的这两个意涵是联系在一起的。正是因为理性化本身是开放的、多元的，所以才是能动的，从而具有普遍历史意义，即能够通过吸纳越来越多的异质性力量，通过抗衡与冲突来发展。 那么独特的西方理性化的动力究竟来自何处呢?在韦伯早期有关新教伦理问题的分析中，就是作为历史命运的理性化与作为人的自由的“理性化”之间的复杂张力关系。亨尼斯认为，韦伯思想中的一个核心问题是生活秩序与个性之间的张力，但也许更重要的问题是社会秩序与个性或伦理理性化之间的紧张关系。 韦伯在为《宗教社会学论文集》撰写的前言中指出，西方理性化的独特性体现在诸如系统严密的史学、政治思想和法律体系，“理性的和谐的音乐”，“理性的、系统的、专门化的科学职业”，理性的国家和“理性的资本主义组织方式”。这些都属于韦伯所谓的“诸社会秩序”(die geselleschaftlichen Ordungen)。而这些社会秩序的理性化，其突出表现就是各种系统化的程序技术的发展，如亚里士多德政治学中的概念系统和逻辑方法，西方音乐中以记谱系统为手段的和声，西方绘画中的空间透视法，作为理性国家前提的科层制，以及作为理性资本主义企业核心的以复式簿记制度为基础的货币形式的资本核算等等。但自《新教伦理与资本主义精神》起，韦伯的核心问题就并不仅仅是这种不同社会领域中不同形态的程序技术的“自主”发展逻辑，也不是不同的社会秩序之间的因果关系是如何影响了程序技术的发展，而是程序技术的发展与人的实践行为的伦理理性化，以及与人的个性形塑之间的关系。在《宗教社会学论文集》的前言中，韦伯明确地表明了他关注的这一焦点：“虽然经济理性主义的发展部分地依赖理性的技术和理性的法律，但与此同时，采取某些类型的实践理性的生活行为却要取决于人的能力和性情倾向。” 因此，在《新教伦理与资本主义精神》中，人的生活方式或实践行为的伦理理性化就成为分析的焦点。因为，正是这种伦理理性化的出现，即人们的生活行为的纪律化(disciplinieserung)和条理化(methodisierung)，构成了理性资本主义在发生学意义上的关键环节，将“新教伦理”与所谓“资本主义精神”联系在一起。而随着韦伯将“新教伦理命题”进一步推广到整个西方的理性化进程，这一分析思路，就具有了普遍历史的意涵。也就是说，西方社会秩序的理性化正是因为这种理性化根植于人的生活行为的伦理理性化，它才具有了独特性。这种独特性就体现在，社会秩序理性化的动力来自于伴随伦理理性化过程的冲突与张力。 在为“世界宗教的经济伦理”撰写的导论中，韦伯清晰地表述了这一伦理理性化中蕴含的张力。在这篇充满对现代社会理性化深刻洞察的文章中，韦伯指出，在近代西方的历史中，推动生活秩序彻底理性化的力量，恰恰是救赎宗教中有关彼岸的“伦理预言的观念力量”(die ideellen Macht ethischer Prophetien)。救赎宗教的预言从礼仪转向伦理是与理性的世界图景的发展紧密地联系在一起的。伴随着这种“世界的除魔”，在先知和救世主的宗教与世俗世界及其秩序之间，形成了持久的紧张关系。在这种紧张关系下，宗教的救世道路改变了，从冥想地“逃避世界”转向积极苦行地“改变世界”。这样，“大师式”的宗教信仰(Virtuosen Religiositat)，就通过形塑信徒的惯习(Habitus)，使其日常生活实现了伦理的理性化。这种“英雄主义“或“大师式”的宗教信仰(新教请教派)的宗教资格，“正是在日常考验出来的。不过不是一般意义上的日常，而是为神服务的、有条理的、理性化的日常行动。将日常行动以理性的方式上升为天职，成了救赎的保证。在西方，宗教大师们的教派成了生活行为有条理的理性化的酶，而不像亚洲那些冥想的或纵欲的或麻木的神魂颠倒的人们的团体那样，充当渴望脱离人世间活动的无意义状态的活塞”。因此，作为社会秩序理性化的关键，伦理理性化的原动力，正是来自对日常生活中的实践行为加以理性化，这种理性化，就是要根据救赎宗教的“使命预言”，将每个人的日常行动转变为具有特定惯习(即条理化和纪律化)的生活风格。因此，韦伯指出，这一伦理理性化的特征就在于，“从心理学的角度来看，眼前的、此岸的，对于那些寻求救赎的人来说恰恰是最基本的，这是他们的惯习”。 在《新教伦理与资本主义精神》的分析中，以塑造人的惯习为核心的伦理理性化，对于现代西方社会秩序的理性化，具有重要意义，它通过“天职”的观念，使日常生活中的现世义务成为塑造个性的关键，从而为社会秩序的程序技术提供了重要的推动力。洛维特指出，推动韦伯思想发展的原动力就是“在当代世界中人的命运”。而这种人的命运，集中体现在资本主义作为“我们现代生活中最决定命运的力量”上。但在韦伯的笔下，这种命运绝不是人的自由的反面，与后来西方马克思主义中盛行的异化命题相反，在韦伯的“新教伦理命题”中，理性化的命运与现代人的自由相反相成，而二者关联的环节就是一种体现在新教徒中的个性塑造。
理性在公共政策中的应用，见教科书P54 三、理性主义公共政策分析的局限性
80年代以来，随着人们政策实践的进一步丰富化，人们愈来愈感觉到，在公共政策分析的领域里，尤其在宏观公共政策的关键性抉择方面，现行诸多的理性主义的公共政策分析方法不仅常常无济于事，在某些情况下还可能将人们引入误区；相反，某些超理性或非理性的甚至被理性观点视为“反理性”的方法——例如判断、直觉、灵感、意志、隐含的知识、超感觉交流等等，却帮助人们在许多涉及方向性或倾向性的问题上作出了正确的判断。这就促使人们思考这样一个问题，即在公共政策问题上，尤其在涉及其中关键性抉择的问题上，什么是理性？理性主义存在误区吗？为什么理性主义存在误区、存在哪些误区？这些误区可能加以克服吗？
一般而论，一项理性主义的公共政策分析及其理性选择要求同时具备以下要件：
（1）知道所有的社会价值偏好及其在社会人群中的比重；
（2）详尽了解相关资料，并以此为基础制定各种可能的政策方案；
（3）充分把握每一种政策方案各种可能的结果；
（4）准确估计每一种政策方案的损益期望值和社会价值比；
（5）合理选择最为经济有效的政策方案。
从实践的情况来看，要在一项政策过程同时具备上述诸方面的要件几乎是不可能的。按照上述标准进行理性主义的公共政策分析，要么事实上无法进行，要么会陷入各种可能的误区或困境。这主要是因为，对任何具体的、实际的公共政策问题来说，政策的分析过程和决定过程都是一个极具复杂性和挑战性的过程。这种复杂性不仅来自人类认同自身现实生活和未来社会基本原则的感情倾向和利益追求，而且来自人类判别自然界运动法则和相互关系的时空界限；前者导致了政策决定者对社会基本价值标准的不同理解，后者则造成了政策分析者应用理性化分析方法的有限性，从而使得理性主义的公共政策分析只具有部分的、过程的意义，而不具有全部的、结论的意义。
通常，一项理性主义公共政策分析的全过程包括两个相互联系的阶段，即公共政策决定（Public policy decision making）与公共政策分析（public policy analysis）；相应地，亦存在两个互为条件的主体，即公共政策决定者和公共政策分析者。两个阶段和两种主体在地位层次、责任性质和范围、价值标准、判断方法等方面存在着较为明显的不同。前者的基本任务表现为对一种或多种价值的判断和取舍，后者的基本功能表现为一种或多种科学方法的应用。但“理性选择”（choice rationality）是对二者的共同要求。在公共政策分析的领域里，“价值中立”和“最优化”是基本的理念之一。所谓理性选择主要是指政策决定者和政策分析者在公共政策分析的过程中，依据“价值中立”和“最优化”的基本价值标准在特定的公共政策问题上选优。就两个阶段、两种主体的关系而言，通常，政策分析者首先要从政策决定者那里获得一定的经过政策决定者选择的价值标准或价值倾向，然后选择和应用一定的分析方法进行具体的分析，并通过政策分析结果影响政策决定者；而政策决定者在给定价值标准或价值倾向时，已经具有和确定了一定的价值偏好，并对政策分析者形成了一定的影响。换言之，无论是政策决定者还是政策分析者，在具体的公共政策分析问题上，从一开始就不可避免地具有一定的价值取向，并在彼此互动的过程中相互影响。如果把互动扩大到社会主体的层面上，那么，与政策决定者和政策分析者相关的直接和间接的相互影响则几乎是无限的；如果再考虑到利益关系之于政策分析者和政策决定者的作用力，那么，以“价值中立”为逻辑前提的“理性选择”的结果，在实际生活中实在很难实现所谓“最优化”。不难理解，任何理性化的公共政策分析都是以政策决定者和政策分析者的理性态度、理性思维和理性方法为前提的。在这一方面，没有“人”的理性化就没有“事”的理性化，而人的理性化总是一个由“必然王国”向“自由王国”发展的过程。正是在人的理性化问题上，理性主义公共政策分析的逻辑起点显得先天不足。
理性主义公共政策分析的误区还在于，作为一种分析方法，它过于重视研究架构的合理性，过于相信研究模型的真实性，以至于忽视了这样一个基本的事实：研究架构和研究模型都是人为设定的，都只是真实世界的仿真或类比，都不可避免地要使用加权或模拟的方法，因而其真实性总是有限的。其实，无论是人类社会还是自然界，无论是现实还是历史，无论是科学、技术还是意识、心理，都存在许多的偶然因素、不确定因素、不可预知因素和变化性因素。这些因素会造成研究架构的不完整性和研究模型的不稳定性，从而使得主张建立静态研究架构和数理研究模型的理性主义的公共政策分析常常出现预期目的与实践结果之间的距离，甚至背道而驰；同时，由于过分强调工具理性化（instrumental rationality），理性主义的分析还可能出现“手段代替目的”的现象，进而导致所谓“理性虐政”，并且，理性工具愈强大，产生“理性虐政”的可能性就愈大。这种手段与目的的本末倒置必定会导致公共政策的分析结果与实际情况的差距，进而导致政策失败。
由于主、客观条件的差异而造成的理性主义公共政策分析的局限性主要集中在以下几个方面：
1、政策制定者和政策分析者的局限性。
（1）社会价值标准变动不居。
（2）面对错综复杂、彼此冲突的价值选择，政策制定者和政策分析者常常难以进行合理的比较和妥当的权衡，政策选择在主观上也将随之陷入困境。
（3）政策制定者和政策分析者个人的能力、智慧、知识、经验等方面的局限性使其无法针对具体的公共政策问题作出理性的选择。
2、政策分析方法的局限性
理性是一种理念。在实际的公共政策分析过程中，实现这种理念的可能性由于主、客观条件的不同而存在着明显的差异。
（1）在数理分析方面的假设前提：
理性主义的公共政策分析过于重视数字或数据以及建立在数字或数据基础之上的数学推理方法。
在通过数理模型进行实证性公共政策分析的过程中，模型时常被与现实混为一谈，或者陷入过多的数据而无法自拔，或者倒因为果、削足适履、歪曲事实以符合模型，或者用封闭的手法截断现实因素的联系及其发展变化，或者错用模型而付出了机会成本。
公共政策在某种意义上可以理解为是公众政策，它在本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为政府选择作为或木作为的行为。在现代民主国家里，政府的每一次政策选择都应当抑或不得不考虑到公众的态度倾向和心理状态，而态度、心理、动机、感情、情绪、潜意识等人类特质及其相应的行为选择，事实上是很难准确地进行量化处理的。
（2）逻辑推理方面的假设前提：
多元的逻辑导致多元的结论。
逻辑推理的有效性不等于逻辑结论的真实性。
逻辑推理之于未来只具有或然性。
3、政策分析条件的局限性
（1）人类知识的局限性。
（2）分析资料的局限性。
（3）时效的局限性。
4、关于理性主义公共政策分析的修正。（追加内容）
从50年代开始，随着政策科学的建立和理性主义公共政策分析的兴起，相应亦出现了关于理性主义公共政策分析理念和分析方法的挑战性的批评，以及建立在批评基础之上的关于理性主义公共政策分析的修正。概括起来说，对理性主义公共政策分析的批评主要集中于它对主、客观条件的理想化的要求上。批评者认为，诸如知识的广博性、动机的纯正性、价值标准的中立性、数据（资料）的完整性、分析模型的真实性、政策方案的周全性、未来预测的准确性等项理性主义公共政策分析要求，都不是现实人类的知识和能力所能实现的。因此，理性主义公共政策分析的理念和分析方法不应当亦不可能是实际公共政策分析的唯一理念和唯一工具。尽管如此，批评者认为，如果进行适当的改进，那么理性主义的公共政策分析就可以成为基本的、重要的、现实可行的政策理念和政策研究方法。于是，人们开始研究如何弥补理性主义公共政策分析的某些不足，使之尽可能地克服局限性，以进一步适应实际政策的需要。研究的重点，则在于使理性主义的公共政策分析建立在“合理性”的基础之上。在对理性主义公共政策分析的所有批评中，C．E．林德布罗姆的渐进主义政策理论和H．A．西蒙的有限理性政策理论最具代表性。我们将在第十二章讨论渐进主义政策理论，此处主要讨论有限理性政策理论。
H．A西蒙的有限理性（limited rationality）政策理论认为，人类理性是有条件性的，是相对的。虽然在数学中理性可能是无与伦比的（即使这种高级创造活动也会受到潜意识的支配），但在实际的社会活动过程中人们难以避免地会受到直觉或判断、经验、信息的准确程度、价值判断取向等等因素的影响。因此，“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”，而不是去追求最优、最大值的所谓客观理性（object rationality）。因为客观理性的政策方式只是理性政策方式的一种假定模式，只是一种形式理论，而不是真实世界中的政策方式。
有限理性政策理论认为，在政策过程中，必须区分事实与价值，因为价值偏好并不能代替事实；必须区分手段与目的，因为一定的政策目的只是更远大政策目标的工具，理性只存在于这样一种系列式、层级式的手段——目的的动态过程之中。事实上，政府从来只是对有限的政策选择进行有限的成本效益分析，并且从来不能肯定有限的选择已经包括了最佳的解决办法。除此之外，政府从来没有拥有也不可能拥有完全的权力，随心所欲地设定和推行公共政策。据此，有限理性政策理论认为，现实政策分析和政策决定的选择标准、评估标准不应当也不可能是最佳的（optimizing），而应当也只能是满意的（satinsfying）或次佳的（sec-ond best）。确实，只有建立这样的政策标准，才有可能实现政策理论与政策实践的统一，进而提高公共政策的质量。综上所述，理性主义追求的是理想化的纯理性，理性主义公共政策分析追求的是全知全觉、尽善尽美的分析，但迄今为止的人类的政策实践从来就没有达到过这样的境界。根据已往政策实践的情况人们有理由认为，纯理性只存在于人们的希求之中，而不存在于现实生活之中。人们若想有效地解决现实生活中的问题，就只能按照现实生活的逻辑制定和执行公共政策。在这里，现实生活的逻辑在于不仅要建立“真不真”、“对不对”的价值标准，而且要建立“好不好”、“行不行”的价值标准。从现在开始到可以预见到的未来，公共政策的最突出的特征和所面临的最大问题，将不再是它的理性化，而是它的复杂性、多元性、变化性、尖锐性以及因此而产生的分歧性。与此相联系，如何建立起综合了理性（数字、模型、推理、计算机应用等）与超理性（经验、直觉、潜意识、想象等）的政策理念和方法的公共政策系统，用以正确地制定和有效地执行公共政策，乃是下一个世纪政策科学的～项重要的使命
四、理性分析缺陷的现代解决方式：
1、制度选择的政治学
新制度主义学派的学者们已经研究开发出大量用于阐明制度设计政治学的理论分析工具。诺斯认为，制度就是“人类发明出的规范人们行为互动的各种限制”(North, 1990: 3)。制度通过改变个体公民追求特定的行为方向的激励，以决定社会生活的结构，并由此影响社会的发展。
制度可以帮助行为者解决社会困境来促进社会收益。这一社会困境是指理性行为的总和造成了整个社会非理性的后果。(Bates, 1988)。规则控制对公共池塘资源的滥用。例如，它促进对资源的可持续利用，并有助于行为者躲避著名的哈丁的公地悲剧定理。(Hardin, 1968)
制度同样也可能促使社会不需要产品的出现。毛易(Moe, 1990a: 213)认为，制度是“高压强制统治和再分配的武器，它们是政治上的获胜者追求其私利的结构性手段，时常建立在政治失败者的巨大的牺牲之上。”因此，对公共池塘资源的使用进行控制的规则可以通过确认个人的私有产权并排斥其他使用者的继承权来促进长期利用。
制度设计的问题具有深刻的重要性。制度设计将决定制度发挥的作用是促进社会目的以有利于社会全体成员的，还是促进再分配目的，仅仅使社会一部分人受益，而常常牺牲其他大多数人的利益。
在宪法创制背景下，制度设计的结果影响最为深远。制度在三个不同层次上发挥作用(Kiser and Ostrom, 1982)。在操作层次上，个人有既定的制度和规则构筑的框架内行事。例如，一些控制使用公共牧场的规则强制规定每个农户只能在公共牧场上放牧两头牛，且只能是每天一个小时，那么每个农户必须决定其牛群中的哪两头将在公共牧场上放牧，并且决定何时行使其权利。在集体选择的层次上，行为者在创建规则的既定的决策制度框架内行事，这些创建规则构建了操作层次上的选择。村民大会或村立法会议决定每个农户能有多少牛可以在公共牧场上放牧，或分配看护公共牧场的职责。在宪法层次上，行为者决定集体选择层次上的决策制度将如何被规划设计。它们确定谁将有资格参与集体选择的机构，决定如何集中、权衡参与者的意向，并确定是什么权威行为者将保证决议的贯彻执行。就此而言，行为者在宪法层次上作出的选择将限定政治学最基本的规范，即研究何人在何时、怎样得到什么(引自V. Ostrom, 1982: 237)。
根据宪法选择的基本性质，一些学者已经接受了这一规范立场，即认为行为者创立制度就像是在罗尔斯所谓“无知之幕”下行事一样(Rawls, 1971; 也参见Buchanan and Tullock, 1964)。“无知之幕”暗指行为者不能知道他们或他们的反对者在任何未来的决策机构中将占据什么位置。根据这种不确定性，每一行为个体都有一种激励去创建在任何情形下都有利于自己的制度。每一行为个体都被驱使“去占据一个代表席位，以此参与其所预期的一连串的集体选择。因此，他可能将倾向于从自身利益出发行事就如同他是在为社会集团谋求最佳的规则选择(Buchanan, Tullock, 1964)。
实质上， 制宪者在“无知之幕”下运作将创建阻挠政治权力集中的制度。例如，制宪者可以在政府的不同部门之间划分权威，或者使地方机构保持活力。通过这样的安排，制宪者使自己确信，最后控制了新制度，不会滥用其职位去追求其权限范围之外的狭隘的再分配利益目标。
从经验上讲，在我们所考察的条件下，上述结果非常少见，绝无仅有。在大多数情况下，制宪者发展了有关政治环境的模型和在此环境中他们自身地位的模型(North, 1981)。当制宪者相信权力分配应是均衡对称的，当他们相信他们将不能控制未来的决策机构，这样“无知之幕”可能就现实地存在了。制宪者也许会“两面下注”，他们可能会创建权威分散的制度。这样无论谁统治，他们都将不会遭受严重的损害(Knight, 1992: 43-45; 参见Przeworski, 1991)。
当制宪者确信权力分配应是不对称的，当他们相信他们将能够控制未来的决策机构，这时“无知之幕”就被拉开。相信自己非常强大的制宪者很有可能选择集中政治权威的制度，由此也便利于他们追求“具体”目标(Geddes, 1990; Moe, 1990a, 1990b)。
很显然，我们需要发展一个宪法创制的实证理论，这样才能精确、详尽地考察制宪者关于政治环境的信念，而并非是假设他们在极度不确定的条件下行事，就如同“无知之幕”的假设那样，我们必须审视制宪者有关权力分配的思想信念和他们关于在未来任何政治秩序中获得职位的预期。因为如同经验分析所展示的，这些信念的性质深刻地影响着制宪者对宪法设计的偏好。
关于宪法创制的实证理论还必须考虑到程序因素，通过这些程序制宪者的各种偏好得以集中。宪法创制的程序可能会改变制宪者关于表面上权力分配的信念。例如，制宪者可能会采纳这样一种程序，即赋予弱者在宪法协商中有平等的发言权，以此稀释强者的影响。相反，宪法创制者就可能会决定将有权势的强者排除在制宪谈判之外，扩大其他参与者的权力。在以上实例中，程序扭曲了对权力分配的观察，并有可能鼓励参与者改变他们对制度设计的偏好。
程序的选择还决定制宪者对宪法框架是否能保持共识。奥斯特罗姆(Ostrom, 1986: 12)认为，规则的运作是“构造型”的，亦即是说，单一制度起作用的方式取决于与之相关互动的其他制度的运作方式。
奥斯特罗姆的发现对于宪法理论有着重要的意义。制宪者无法估量宪法将如何营造政治生活，除非他们从总体上考察他们所创制的集体选择制度，如立法机构、行政部门、司法机关和地方政府。在无知之幕下行事的制宪者无法建立反对专制高压统治的捍卫机制。而且强势的行为者也不能追求他们狭隘的再分配性的利益目标，除非他们把宪法看作是一个连续的整体。
如果宪法的创制程序允许制宪者在谈判过程中作出没有拘束力的决议，那么制宪者们很有可能会对宪法保持一个一致的设想。他们有能力以这样的方式推翻已往的决定，就像是作出一个新的选择一样，并且像是宪法自身所显现出来的那样。同样，如果程序迫使制宪者最终只能把这些文件作为一个整体来批准，那么程序将鼓励一致性。如果程序缺乏这种限制，那么制宪者有极大的可能去孤立地考虑每一个集体选择的新制度，而甚少关注它对政治生活的整体冲击。
最后，宪法创制的实证理论必须考虑制度发展的路径依赖本质(North, 1990: 92-98)。每一个体都拥有一个关于世界的思想模型，但这些模型很少是优美、完整的。制宪者不能预测未来发生的所有事情，而且他们也不能精确地描绘出他们的行为与结果之间的关系。
在此情形下，制宪者容易感到惊奇。无法预知的事件可能会改变他们对世界的认识模型和他们对制度设计的偏好。同样，他们无意识行为的结果也会促使制宪者们重新考虑先前的选择。然而，经常发生的事是制宪者没有机会在新信息的基础上采取行动。随机事件的后果和错误的选择深深嵌在制度中。即便不是不可能，也使更改变得极为困难。由此，作为事后诸葛亮，制宪者可能会发现他们正在一条并不情愿走的路上行进。
每一这样的理论因素，权力分配、制度创建的程序以及制度发展的路径依赖，在本质上都与对1950年黄金海岸宪法的起草、批准的分析有关。总起来说，它们有助于我们理解殖民国家的遗产与当地土著人集中政治权威决定之间的关联。本章一探讨制度创建进程的背景开始经验研究。谁是有关的制宪者？它们的目标是什么？权力在他们中间如何分配？
2、无知与自由
政治事务的本质是如何对待人。因此，任何政治理论和学说都有意或无意地以关于人之本质特征的假设为出发点。有的理论始于对人性善恶的道德判断，有的理论发端于关于人类有知或无知的基本预设。尤其是对无知的关注，已成为东西方思想传统的重要组成部分。早在古希腊，苏格拉底就在其临终申辩时告诫过我们：“认识你们自己，从而承认你之所知微乎其微。”中国的孔子也不约而同地指出，真正的知识不仅在于知道已知什么，而且在于知道自己未知什么（知之为知之，不知为不知，是知也）。在今日，罗尔斯为了演绎出正义的原则，设计过一幅只适用于原始初状态的“无知之幕”，作为摸索正义原则的出发点。
像其他的政治哲学巨匠一样，哈耶克的社会政治哲学也是建立在其独特的“无知观”基础之上的。这是理解哈耶克的钥匙。
不同性质的政治理论对人类知识状态的界定大相径庭，对此可以分为两大派。一派认为，绝大多数人都是无知的，只有少数天才才能做到全知，并能掌握终极真理，另一派则认为，所有人的知识都是有局限的，任何人都不可能做到通晓一切，或是把握终极真理；一派认为，尽管所有的人当初是无知的，但其中的少数人凭借着理性和直觉最终可以克服这种无知，另一派则认为，人类的相对无知性是无法弥补和不可克服的。对人类无知状态的不同看法，影响到对人的政治潜能的估价，最终也就形成了风格截然不同的政治理论大厦。
哈耶克的观点显然属于后一派政治哲学。直到哈耶克为止，无知作为各种政治哲学的重要基石一直处于隐性状态，是哈耶克拂去了上面的尘土，使其展示出原形。他断言：人类文明的发展正是建立在不可避免的无知这一事实之上的。研究社会的哲学家和学者们通常都对这种无知一略而过，或是只把它当作一个小小的缺陷。但是在谈论具体的道德或政治问题时，他们却假定人们可以乃至已经获得了相当完备的知识。事实是，尽管科学家们会自然而然地强调文明的已知之物，但文明的知识远未完备。所以哈耶克在《法、立法和自由》这三部曲的开篇中要求读者牢记这样一个事实，每个人对绝大多数具体事实的无知是必然的和不可弥补的，而正是这些事实决定了社会的进程。
哈耶克的矛头是针对着上面所说的前一种知识论，即他所谓的建构理性主义，也就是波普尔所谓的天真的理性主义。这种知识观有三个基本主张：一是所有的知识构成一个完整的整体，而且其总和是固定的；二是所有的知识尽管是分散的，但却是可以集中的，并且被少数（政治）天才所掌握；三是知识可以通过人为的手段被合理地配置到社会的各个角落。这种知识观极其颂扬人的理性能力，对人类认识世界的能力抱有绝对的信心。肇始于笛卡尔的法兰西启蒙哲学家们是这一识观的集中代表，建构理性主义有这样一种妄想：确有某个（些）人能够掌握所有的相关知识；而且，根据这种巨细无遗的知识，可以通过设计建构一个理想的社会秩序，就像柏拉图设计的理想国那样。
哈耶克所奉行的是他所谓的进化理性主义，或者说是波普尔所说的批判理性主义，也有三个相对应的立场：一是所有的知识和信息并不构成一个整体，事实和信息是不断变化的，所以，知识也并没有一个固定的总和；二是知识可以交流，可以扩展，但却不可能完全集中于个别人或个别机构手中，更不可能被个别人所完全掌握；三是知识是社会中最稀缺的资源，只有通过市场才能得到相对最有效的分配，才能使创造知识的人得到最为合理的报酬，否则，势必会造成知识闲置和人才浪费，从而侵蚀到创造知识的积极性。
哈耶克认为，如果说他的经济学说是属奥地利学派，那么其政治哲学则继承的是休谟、斯密、弗格森等苏格兰启蒙思想家，以及近代保守主义政治哲学创始人柏克。他的这一思想渊源和立场已在西方学术界得到公认。他的“无知”学说也显然得益于休谟的怀疑主义。顺便说一句，苏格兰启蒙中的怀疑主义，肯定的是现实存在，怀疑的是理性和灵知，而作为法兰西启蒙先驱笛卡尔的怀疑主义则肯定的是表现“思”的理性和灵知，怀疑的是现实存在（即“我思”才能证明“我在”）。
作为苏格兰启蒙的当代继承者，哈耶克对现代人所持知识观的批判，非常值得我们反省。他指出，“现代人已变得十分不愿意承认其在知识上的总体局限性，这已妨碍到去本着理性的态度去建设社会，其主要原因是来自对科学能力的盲目自信。知识的局限似乎随着科学的进化在不断的消失。这种信念是来自对科学的任务和能力的错误看法，即认为科学是确定具体事实的方法，而潜科学技术的进步将使得我们能够确定和把握我们所需要的全部事实。”有人说“我们的文明建立在对无知的征服上”，这在他看来不过是一种狂妄自大的滥调。我们知识的局限不是科学和理性所能克服的，它们的作用恰恰在于帮助我们理解这样一个事实：没有人能够而且也没有必要去了解和掌握全部的事实，人所能掌握的只是其中的一部分，不是全部。
人们常常对自己的知识增长感到十分骄傲，而事实上无知的范围也随之增加。近现代科学的发展说明，公认的无知范围的扩大与这种发展同步进行。尽管多数人认为，随着科学的发展，人类无知的范围在逐步缩小。恰恰相反，科学上的每一个重大进步总是向我们展现了一个更加陌生无知的领域。在此之前，我们不知道自己在某种领域无知，甚至不知道有该领域的存在（如量子力学、生物工程）。当人们不知道自己无知时，总是倾向于断定自己是有知的。正如波普尔所指出的：“由于我们的偏见。我们的轻心、我们的愚顽，该受责备的正是我们自己；我们的无知的根源正是我们自己”，尤其是轻率地断定我们有知（《猜想与反驳》，中文版，第24页）。人的真正智慧，不仅在于意识到自己已经知道多少，而且更在于意识到自己的认识能力和知识范围的局限性。
无知究竟是什么？人们可能会说，是缺乏知识的状态，笛卡尔和斯宾诺莎这两位理性主义大师就是这么认为的。这或许是受了奥古斯丁认为恶善之缺乏状态的启发。的确，无知常常是缺乏知识的状态。但使事情变得复杂的是：人们在事实上处于无知状态时，主观上却认为自己有知。先知、巫师就特别擅长“知道”他们所根本不知道的东西。有时，出于（尤其是政治）利害的考虑，权贵绝不愿也不敢承认自己无知，如安徒生童话中的穿着新衣的皇帝。提供知识论并非哈那克学术研究的目的。他此举的目的是为其自由观和政治观铺垫基础。与哈那克相对立的知识论所起作用也是如此。哈那克本人就明言，认清无知重要性是《自由宪章）的基点。可见，哈那克的知识论与其自由观有着极其密切的关系。
哈那克强调：承认无知的不可避免性是个人自由的基础。他论证到：如果有全知的（omniscient）人，如果我们能洞察并预见过去、现在及未来的一切的一切，我们也就没有多少自由了。自由之所以必不可少是因为它为不可全知，不可预见的事物留下了空间，为我们现自己的目的提供机会。没有自由，便没有选择。全知的假定之所以剥夺自由是因为它没有为可错性留下空间，它要求人们始终走少数人所发现的“唯一正确”的道路。只有那些追求真正自由的人才把自己归入无知者的行列，而有些自奉的智者却强制世人放弃自由，追随他们所发现的“终极真理”。
正是由于充分地承认我们的无知这一事实，弥尔顿、洛克和密尔才主张宽容。用哈那克在《自由宪章）中的话说，“保障自由的所有制度都是适应无知这一事实的产物”。他认为，自由就是允许所有人把他所拥有的知识用于自己的目的。斯密早就在《国富论）中说过：“每个人，只要他不违背正义的法律，就应允许他去按照他的方式追求他的利益。”
英国当代政治哲学家柏林曾把自由分成积极的自由和消极的自由。积极的自由强调个人意志的自由伸张，尤其是要打破以传统为核心的社会“枷锁”的束缚，旨在使人类的心免于无知。个人的自由以认识全部的必然和他人的自由为条件，否则它也就不能而且也不配享受自由。这种思想起源于“理性时代”的法兰西启蒙运动，以卢梭的见解最为典型，而且对近现代的中国知识分子影响很大。
对哈耶克来说，自由是一个消极的概念，即缺少强制的状态。从认识论的角度看，强制通常蕴涵着这样一层意思：强制者被假设为“有知的”。“正确的”，被强制者被假定为“无知的”、“错误的”，所以前者可以用各种手段迫使后者就范。（非正义的）强制之所以是恶，之所以妨碍自由，是因为它不承认个人有能力去认识、运用、评判知识，使他成为仅仅是实现他人目的的工具。建构理性主义之所以会在政治上导致过度的强制和暴力，正是因为它不承认每个人都有探索和发现真理的同等权利，每个人在知识水平和范围上的绝对局限性，而把发现真理的权利和垄断知识的资格交给“全知的”天才。法国大革命表明，所谓“理性的权威”说起来好听，用起来可怕。
所以，从知识的角度看，自由必须具备这样的条件：个人能置身于可以自由运用其知识服务于正当目的的状态。而且只有在个人能够根据其所掌握的有限知识决定其个人的行动时，才有可能有效地利用分散在千百万个人中的知识。同时只有他自己才能决定其知识用于何种目的时，他才是自由的。相反，若是由政府来决定每个人对知识的运用，乃至要求个人放弃自己的见解，知识。机会和追求，必然会造成对知识的轻视。对无知的助长，造成自由因而也包括财富的失落，最终导致秩序的崩解。试想个人若是没有创造财富的充分自由，哪里会有国民财富的迅速增加？
基于无知的不可避免性，没有任何一个中央当局能够充分掌握分散在个人手中的全部知识。若是剥夺个人使用这种知识的机会就会因此限制这种知识所可能带来的好处，从而不仅给个人而且也会给公众造成损失。所以，只有在没有统一目标的秩序中人才是自由的。若是某一秩序把公共目标强加给个人并追求这一目标，就只有把个人变成秩序机器上被指定部位的零部件，这样也就根本谈不上个人的自由了。
“全知全能”的建构理性主义假设还给政府的运作造成了极大的困难。若是根据这一主张把社会中的资源统归给一个单一的政治实体（通常是政府）来分配，并做出经济决策，就会出现知识短缺和传递上的问题。政府必须为稀缺的知识找到一个效率最高的用途。政府要想成功地解决这一问题就必须拥有大量的知识，而且必须拥有它在事实上不可能拥有的全部知识。政府把资源分配到不同的用途之前，还务必首先要明确这些用途是什么。面对这些不可克服的无知，政府在决策时的主观主义就在所难免了。所以，大部分行业和资源，一旦完全为政府所支配，其萎缩和枯竭就成了必然的结果。哈耶克引证说，封建的中国最为引人注目。在那里，在一再发生的“困难”时期，当政府的控制得到暂时的削弱时，向文明和复杂工业技术的大踏步迈进就会发生（《不幸的观念》，中文版，第39页）。可见，在必然无知的情形下，政府应尽可能地把决策权分散开来。否则企图去集中不能集中的知识，被集中起来的实质上就有可能是无知。
建构理性主义的知识观还蕴涵着极大的不道德性。当一个人具备能力，并掌握了知识和决定生活目标后，若仍被强制弃其知识和目的而屈从政府的安排，即便由政府来替他的行为负责，他也会失去道德感、成为不道德的人，因为他不必为自己的行为负责。他把自己的知识和无知转嫁给政府，要政府替他负责，这无疑是在瓦解个人的道德责任感。若是他被强制按照政府的意图行事，却又必须对自己的行为负责，政府就处于一种不道德的境地。当代英国政治哲学家格雷（John Gray）指出：哈耶克深化了米塞斯的论点，论证了中央计划（设计秩序）在认识论上的难处。这类设计和计划的难处不仅仅在于它作不到周密的计算，还在于它远不是已知的最有效的资源配置手段。相比之下，市场除了其经济职能外，还最佳利用了人类最稀缺的资源：知识。因此，市场是一种知识论的工具，是发现和制造分散在社会的各种知识和信息的不可替代的工具（《市场秩序的道德基础》，英文版，第6页）。建构理性主义在该认识论上的虚妄性决定计划和设计秩序根本行不通。即使是最聪明的人也摆脱不了认识论上的限制（无知），由这些人所组成的机构又怎么能例外呢？
总之，人类的自由乃至人类政治经济架构都与人类的知识水平有着天然的联系，这也是哈耶克与其论敌的共识。但是哈耶克认为无知需要自由，建构理性主义则断定全知带来自由。孰是孰非，读者可以作出各自（不同的）判断。把无知理解为一无所知，这不行，因为这样会贬低人类；同样，一厢情愿地把人的理性能力和知识水平提升到实际达不到的水平，那就把人悬在了空中，这两种看法都会使人得不到公平的对待。所以，哈耶克像苏格拉底那样，强调人类的智慧在于对人类的能力应保持审慎而非盲目乐观的态度。这一见解非常值得我们认真注意。
3、非理性（无内容）
4、中国改革方式和改革过程的实践对有限理性的实证
（1）有限理性与制度变迁的渐进逻辑
对于中国改革方式和改革过程所显现出的特点，大部分经济学家将其概括为"渐进改革方式"，或者叫作"渐进式改革道路"；对于东欧、俄罗斯，则称之为"激进式"或"大爆炸式"、"休克疗法式"的改革方式。这两种改革方式的确在许多方面呈现出不同之处。那么，激进方式与渐进方式的主要区别是什么?
"激进式"改革一般被视为"大爆炸式"的"一步到位"的"快速推进型"改革；对于"渐进式"改革方式，人们很容易将其理解为行动缓慢的改革，因而在认识上很容易造成这样的错觉，即认为这两种改革方式的主要区别表现在改革推进的"速率"快慢上。当然，从中国与东欧、俄罗斯在改革方案设计时的指导思想来说，在指导思想上的确存在速度安排上的差别。中国改革在起始阶段就确定了改革道路所应遵循的基本原则，这就是"我们的改革要在党的领导下，有计划、有领导、积极而又稳妥地进行"，也就是后来在改革过程中反复强调的"要正确地处理好改革、发展和稳定三者之间的关系"。而东欧、俄罗斯在方案设计时，就是以"休克疗法"战略为指导思想的，因为按以主流经济学为理论基础的设计师们的看法，只有快速炸毁旧体制，才能快速发育、发展新制度，并且这种爆炸式的改革可以摧毁潜存在改革过程中的"可逆转性"因素和"可逆转性"势力，避免改革过程出现逆转和反复。尽管在改革方式的指导思想上起初的确存在速度快慢上的差异，但从实际的改革过程来看，则很难用"速度"快慢作标准衡量两种改革道路的差别。因为以速度为标志，中国的改革在许多方面是快速推进式的，例如在家庭承包制的推行上，运行了几十年的人民公社体制，几乎在一夜间就瓦解了。还比如企业承包经营责任制的推行，也是快速的。从中国市场化推进的进程和所取得的实效看，也是属于快速的，在这个意义上，似乎比俄罗斯的进程还要快。
所谓中国改革道路和改革方式的渐进性特征，不是体现在改革推进速率的快慢上，也不是反映在改革内容选择的先后次序上，而是体现在几乎每一项改革都具有"过渡环节"这一特征上，即它的"渐进性"主要是它具有中间"过渡地带"、"多步到位"方式和鲜明的"演进"特征。
中国的这场改革鲜明地体现了这种"演进"性、"中间过渡"性和"多步到位"特征，也就是在主要改革方面不是采取"一步到位"方式，而是通过一个或一个以上的过渡环节分步进行，如果将这些步骤看成是一个连续的演进过程、是一个连续性的渐变过程，就可视作是"渐进的"改革方式。例如，曾经作为改革铺路石的农业经济体制改革，尽管改革的速度是相当迅速的，但在家庭包干制之前，经过了包产到组、包产到户等环节的过渡，最后才定型为包干到户的家庭联产承包责任制；在整个经济运行体制上曾经历过了时间不太短的计划调节与市场调节并存的"双轨制"调节阶段；在曾经作为整个经济体制改革"关键环节"的价格改革(当时在中共中央《关于经济体制改革的决定》中称国有企业改革是整个经济体制改革的"中心环节"，称价格改革是整个经济体制改革成功与否的"关键")，并不是采取"放开"的方式一步到位的，中间经过了"价格双轨制"；财政体制改革在1994年的"分税制"改革之前经过了"财政承包制"或叫作"财政包干制"的改革；外汇体制改革在1994年改革前采取了额度管理和外汇调剂的"双轨制"；外贸体制经过了"承包制"阶段；粮食购销体制经过了计划购销和市场购销并存的"双轨"过渡时期；至于国有企业改革在实行大范围的公司制改造之前，所经过的中间模式就更多，除了典型的被大面积推行的承包制外，部分企业还使用过所谓的"资产经营责任制"、租赁制等。
（2）最终目标选择过程的演进性特征与改革路径的渐进性
如果说中国改革方式的渐进性特征主要体现在改革过程中几乎在每一项改革上都经过了一个或几个过渡环节、过渡体制的话，那么，进一步的问题是，什么因素决定了中国的改革出现那么多的过渡环节、过渡体制?什么因素决定着中国改革方式的渐进性?
人们对于改革方式的讨论，似乎都隐含着这样两个假定前提，即：第一，改革方式是可以独立于改革的最终目标的，也就是说，对于同一目标，可以选择不同的改革方式；第二，改革方式是可以在事前进行人为的、主动的选择的。由于存在上述假定，因而，在许多对比分析中国与东欧、俄罗斯改革的文献中，从中很容易发现仅仅将两种类型的改革理解为改革方式上的差别，甚至将中国改革与东欧、俄罗斯改革在绩效上的差别简单地归因于改革方式上的差别。
在研究中国与东欧、俄罗斯改革的不同路径时，部分国外学者将两种改革路径视作是由改革前的初始条件决定的。有些学者将其主要归因于改革前的经济结构不同，另外一些学者则将改革方式的不同归因于初始条件的紧张程度，认为中国的改革是在经济、政治危机不太严重的条件下展开的，而东欧、俄罗斯则是在经济、政治危机日益加重的情况下启动的，因而，前者选择了渐进方式，后者必须采取"休克疗法"。当然，改革启动前的各社会主义国家尽管都是处于相同的体制条件，但在经济、政治等许多方面肯定存在一定的差异。然而，这些差异是否构成为改革方式差异的直接原因，是值得怀疑的。因为经济结构及其初始条件的紧张程度等不直接构成为改革方式选择的内生因素。
从实证的角度看中国与东欧、俄罗斯的改革，两者间首先不是改革方式上的差别，而是两种不同类型、不同性质的改革，不管中国与东欧、俄罗斯的改革最终是否具有同样的制度属性，但在改革的起始阶段，对于改革性质和改革内容的定位在中国与在东欧、俄罗斯之间是存在根本性差异的，正是这种差异，决定了它们间的改革方式的差异。对中国与东欧、俄罗斯在改革起始阶段的价值取向及其改革过程进行分析，可以发现，改革方式并不是可以人为地随意选择的，不是属于"条条道路通罗马"的那种情况。改革方式首先决定于改革起步之前所确定的基本内容和性质；其次，决定于改革初始阶段所确定的最终目标是否明确。
东欧、俄罗斯是属于改变原有"宪法秩序"性质的改革，决定了他们必须通过激进方式从经济私有化、政治多元化、意识形态自由化等全方位地、从上而下强制性地(强制性变迁)整体快速推进改革进程，从而快速地摧毁原有的社会主义制度，否则，改革就很可能中途出现逆转。而中国则不同，改革在起初就确定为在确保原有宪法制度中的根本原则(四项基本原则)不变的前提下进行，决定了中国的改革与原有的制度要保持连续性，通过不断试验、双轨过渡、温和的、连续的改革方式进行。
改革方式决定于改革起步之前所设定的最终目标和改革的性质，而不是一种随机性的"人为"选择，如果说改革的目标和改革性质是"人为"选择的话，那么，改革的方式则决定于这种已经选定了的目标和性质。我们觉得这是把握和理解两种不同改革方式起因的关键所在。不管东欧、俄罗斯与中国改革的最终结果如何，不管在改革的中途是否会发生方向性变化，但是，两种不同的改革方式都在起步阶段就已由设想的目标决定了。至于激进方式是否会在中途转化成渐进方式，那是由改革过程决定的。例如东欧、俄罗斯的改革，在经过急风暴雨式的改革将原有的制度彻底摧毁之后，私有化和市场化的过程则是艰难的，不是通过急风暴雨的快速方式能够实现最终目的的，因为打破原有的制度要爆发式，但建立一种制度则需要渐进性。从这一意义上说，摧毁原有的制度运用激进方式是成功的(渐进式方式在这方面不一定有效)，但建立一种与原来完全不同的新制度，激进方式则是有缺陷的，这也是东欧、俄罗斯在经过激进方式之后需要转换成渐进方式的原因，也可能是东欧、俄罗斯与中国相比在市场化改革成效方面存在差别的关键所在。
进一步的问题是，中国改革过程中为什么产生了那么多的过渡环节?
在前文指出，两种改革方式是由特定的改革目标和改革性质决定的，但是，如果说东欧、俄罗斯的改革目标在起始阶段就定位得十分明确的话(私有化、市场化、政治上的多党化等)，那么，可以说中国在改革的起始阶段，具体的改革目标则是模糊的、不清楚的。清楚的或已界定清楚的只是改革过程所应坚持和遵守的一些基本原则，例如，在改革性质的规定上，提出中国的改革是在坚持四项基本原则上对传统经济体制的改革，不是改变社会主义根本制度等，至于要改成什么样的经济体制，财政、银行、企业等采取什么具体模式，是不清楚的。
例如，在国民经济运行体制的改革目标上，在70年代末80年代初，提出的目标是建立起"计划经济为主，市场调节为辅"的经济体制；在1984年转变为建立"有计划的商品经济"体制；到1987年再转换为"国家调节市场，市场引导企业"的经济运行体制；在80年代末开始的治理整顿期间，再改为"计划经济与市场调节相结合"的体制；直到1992年邓小平南巡讲话后，才最终将中国的改革目标确定为"建立有中国特色的市场经济体制"。当然，这些目标不只是提法上的不同，不同的提法都有特定的内涵并决定着中国未来经济体制的具体运行方式不同，也决定着改革过程的方针政策和具体改革措施的不同。
由于在国民经济运行体制改革目标上事先是不明确的，当然也是不确定的，决定了每一个方面的改革不可能在一开始就确定一种坚持不变的模式。由于总体改革目标具有不确定性，因而在改革思想上也不可能由某种目标统一起来，因而，在每一阶段中对于每一个具体的改革方面，都引发出激烈的争论。这种争论和认识上的不一致，决定着每一项改革由总体改革目标决定(即看哪种方案更接近当时的总体改革目标)。例如，在1985年"价格双轨制"出台前后，关于怎样进行价格改革和价格改革要达到什么样的程度，产生了一场激烈的辩论。有的提出以全面"放开"价格为主，有的提出主要是"调"为主，还有的提出要"调"、"放"结合。对于"价格双轨制"的构想有的学者提出了尖锐的批评，认为实行"价格双轨制"，必将引起两种定价制度的相互冲突，引起经济秩序的混乱。尽管存在巨大的分歧，但改革实践最终还是选择了"价格双轨制"方案。今天看来，不管"价格双轨制"的方案如何，也不管这一方案在实践中带来了什么样的效果和起了什么样的作用，但在当时也只能选择这一方案，并且这也是属于当时最容易被接受的、符合当时现实经济条件的"最优"方案。之所以这么判断，是因为：
第一，从当时的经济运行体制看，通过前期改革，中国已形成计划体制与市场调节并存的格局。在这种经济体制背景下，全面放开价格，将更会引起系列矛盾。因为国民经济的主体部分还处在计划体制中，市场调节部分只是属于"增量"(处在发育时期的多种经济成分)部分和存量中压缩计划调节范围后给市场调节让出(同一个企业的同一个产品在完成计划后的余额由市场定价)的那一块。并且，当时的结构矛盾十分突出，基础产业远远不能满足日益膨胀的加工工业的需要，由于轮番涨价已经导致加工产品价格急剧攀升，当时不得不以控制基础产品价格的办法(所谓的基础产业的政策性亏损就是国家通过计划定价控制了基础产品价格上升导致的比价进一步扩大造成的)控制轮番涨价的幅度。放开价格必将引起大幅度的价格波动，后来在1988年价格还未放开就产生形势恶化的情形，就是例证。
第二，在当时中国改革的总体目标是1984年10月提出的"建立自觉运用价值规律的计划体制，发展商品经济体制"，尽管在中共中央《经济体制改革的决定》中对传统的价格管理体制和扭曲的价格体系进行了深刻而系统的揭示，指出了价格改革的艰巨性、重要性，但对价格管理体制改革所规定的原则是"逐步缩小国家统一定价的范围，适当扩大有一定幅度的浮动价格和自由价格的范围"。对计划体制"基本点"的概括是："第一，就总体说，我国实行的是计划经济，即有计划的商品经济，而不是那种完全由市场调节的市场经济；第二，完全由市场调节的生产和交换，主要是部分农副产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动，它们在国民经济中起辅助作用"。既然在总体上仍是属于计划体制，市场调节只起辅助作用，那么，完全放开价格的改革思路在当时就是不符合经济体制改革总体目标和总体框架的，是一种超前、超现实的、不可能被普遍接受的方案。而"价格双轨制"则正好与当时所确定的总体改革目标和经济体制的总体框架的基本点相吻合，那么，"价格双轨制"的方案得以很快付诸实施就是属于理所当然的。今天回过头来看在整个价格改革过程中，"价格双轨制"只是属于一种过渡性体制，但在当时又何尝不是作为目标模式看待的呢?
其实，价格改革"不自觉"(因当时不是自觉作为过渡性体制)地采用了过渡性体制，只不过是属于整个经济体制改革中的一例，其他方面的改革所采用中间过渡环节(今天看来是过渡性的，当时则是作为目标性的)，都是由像价格改革那样具有类似的原因导致的。如果把这些在改革过程中每一阶段作为目标模式的东西叠加起来，就构成为向市场经济体制最终目标改革过程中的系列过渡环节。
因而，中国经济体制改革的渐进性主要体现在一系列过渡性环节的运用上，但这些过渡性体制，是随着各个阶段改革总体目标的产生而产生、变化而变化的。如果把中国的渐进性改革方式中所呈现出的一些过渡性环节看作是在改革起步阶段或在起步之前就已计划好、安排好，并以此认定整个改革过程是属于"自觉"地按事前的计划和安排，有计划、有步骤推进的，那么，至少可以说是没有准确把握中国改革过程的演进逻辑。"摸着石头过河"最为通俗、最为准确地反映了中国改革过程的探索性特征，也形象地反映出中国改革道路的渐进性。"摸着石头过河"本来是属于一种不得已行为，但"过了河"之后再回头看，原来摸着"石头"所走过的轨迹却显现出惊人的有计划性、有步骤性。
如果说中国的改革是"有领导、有步骤、有计划"地进行的，那是指另一层含意的有领导性、阶段性、计划性，即指在党中央、国务院的集中领导下，稳妥地驾驭改革全局，较好地处理了改革、发展、稳定三者之间的关系，审时度势，在改革、发展、稳定三者间相机抉择，较好地运用了轻、重、缓、急的战术。这层含意的"有领导、有步骤、有计划"，的确是中国改革比东欧、俄罗斯改革取得更大成效的重要因素之一。
（3）中国经验的理论含义
基于上文的分析，中国的经验至少可以说明以下几个问题：
第一，中国与东欧、俄罗斯的改革路径及其绩效，首先验证了现代经济学尤其是新制度经济学所立足的这样一个基本假定，即经济活动主体的理性是有限的。中国改革过程的渐进性特征及其相对成功的绩效，所验证的就是在信息不充分、未来具有不确定性条件下改革活动主体理性认知的有限性特征。由于对未来信息把握的不充分性，中国的改革在起始阶段不存在一个确定的、坚持不变的终极目标、固定模式和体制变迁的活动计划，反倒促使中国改革注重在实践过程中探索、尊重经验，较好地避免了理论教条、主观主义和先验论。东欧、俄罗斯的改革则试图通过事先确定的一个一揽子改革方案、期望按事先拟定的一个时间表快速推进改革，取得一步到位的成效，但效果与初衷并不对称，表明对于一种复杂的制度变迁过程，在起始阶段人们的理性及其对信息的把握和处理以及对制度变迁过程的控制能力并不是无限发散、具有充分的前瞻性的。
第二，相对于制度变迁对于知识的巨大需求，原有的知识存量总是有限的。再充足的知识储备，也难将制度变迁过程中的一切不可预料性的、不确定性的因素都能在初始的变迁模型中得到处理。对于大量的随机性因素的处理，只有通过随机性的应变对策得到解决。中国的改革在启动阶段就将这场改革过程界定为是一场"前无古人"的改革、"没有一个可借鉴的模式可以遵循"、强调要"走中国特色的道路"。在起初就没有定位一个最终模式，也不准备仿效某种他国模式，而是通过"摸着石头过河"，"走一步，看一步"，对于中国改革过程中的每一步改革、每一项改革内容，在认识上几乎都经过了激烈的辩论过程，在辩论中整理思路、在试验中修正方案。正好体现了认知过程的演进逻辑。
第三，制度变迁总体上说是属于渐进的，而非不连续。事实上，除了非正式制度缓慢演进的制约作用之外，正式制度的发育、发展和作用的发挥，本身就具有渐进性特征。人类历史上几乎所有的制度变迁，都体现出了渐进性，例如社会总体制度的演变(从原始社会到奴隶社会、封建社会、资本主义社会的演变)、市场制度的演变、企业制度的演变等，都存在一个发育、发展、衰变、修正、进一步创新的演进过程。打破一种制度可以是急风暴雨式的，但建立一种制度尤其是所建立的制度能发挥预期的效用则需要过程和时间。从这个意义上说，制度创新、制度变迁所遵循的是连续性的演进秩序，而不是非连续性的跳跃秩序。中国改革的相对成功，可能就是正好自觉或不自觉地遵循了或符合了制度变迁的一般逻辑。而东欧、俄罗斯的激进改革在打破原有制度上无疑是迅速的、有效的，但在新制度建立上依然采取激进方式则不成功，事实上也是属于非迅速的。如果要将这项改革继续推进下去，彻底实现制度转换，最终还是会回到渐进的演进路径上来。期望在一夜之间通过一步到位的方式实现一种制度转换，可能是属于主观上的一厢情愿。
[专题]
马克斯.韦伯专题：韦伯“非理性”背后的理论——兼论“信仰危机”
——读《新教伦理与资本主义精神》
M·Weber通过比较宗教学的研究，达到认识资本主义发展中制度外生因素对相变临界点的催化作用，而从更深的界面切入：宗教观念是社会秩序和制度构成的动力因素（刘小枫《现代性社会理论绪论》、M·Weber与W·Sombart之间以及黄仁宇、布罗代尔、伯尔曼之间的最大差异：关于理性与非理性的认识观，伦理的价值判断体系不同。）
M·Weber在《新教伦理与资本主义精神》一文中对基督教与天主教对上帝“天职观”的认识差异分析中，对于天主教“出世修行”实现解除原罪而基督教的“入世修行”通过“上帝无处不在的眼睛”以及“上帝的选民”对新教派的生产性积累达到相变作用是不容忽视的。既然刚从天主教“禁欲主义”中释放出对世俗物质的欲望以及个人以货币度量的界定和自私行为（self—interested behavior）理性又该如何面对葛朗台之流的节俭呢?支撑资本主义精神的理性之后的非理性是什么?我们必须真正认识“上帝”，经常人们会听到域外归来朋友畅谈感受时对“美国的力量在于教堂”的疑惑。我们或许可以从美国联邦宪法与州立法中周期性的冲突中窥之一斑，或许还记得当年尼采“上帝死了”对西方社会客体心灵或精神的震憾力。于现代性、后现代性思潮中福柯、德里达、利奥塔“奥地利三剑客”的文论，何为上帝?《旧约》、《新约》、《犹太圣经》中对于上帝诠释各异，然而人们仍然无法否认：为了把人对于世界的认识从混沌的有序；为了给人以及给人所居处以及人所相关的世界定义和赋予价值意，把泛神为一神……（桑其拉《是人不是人又是人》、《读书》1995年Noll）信仰上帝的新教派、基督教徒的行为动机、终极目标昭然而示。
科尔凯戈尔曾言：你信仰什么，你就该生活什么，信仰作为个体精神世界的基石对中世纪乃至当年社会个体人产生巨大的“聚变作用”。当代经济学与管理学中，对于人的本性有着大相径庭的假设，“X理论”“Y理论”“超X理论”……无非是想通过先验式的假设，设计一套激励兼容的制度。对于“自我增长”理想状态的推论，往往忽略了成本高昂的因素。如何一方面实现“帕累托式”效率的提高，另一方面实现低成本的监督。如果从信仰角度切入主题，“基督教”为考察主体，虽然教徒与神甫之间等级差异，却可以通过购买赎罪券或通过非生产性的行贿行为实现升入天堂的目的，但是不容置疑：教徒先验认为自己与其他个体之间在上帝面前是人人平等的，如何成为“上帝的选民”（chosen person）只有通过自身努力实现终点的差异。评价的标准多元化：金钱、地位、权力……最终得到上帝青睐。制度主义先驱John·R·Commons关于平等主体之间交易的市场经济思想如出一辙。当然新教徒无力回避“上帝的眼睛”以及“上帝无处不在，无时不有”的触角。于是他们对于死后入天堂或地狱不同的命运的恐惧与惊粟，内化为对于事业的执着的追求与忘我的工作，现代经济学界困惑不解的“内部人控制”、“市场败德行为”在信仰面前显得格外苍白。R·Coase所希望出现的“零交易成本”的世界是否有存在的可能性。当然，在“终极关怀”上教徒们唯一的期望：上帝在生命延续的十字路口打开一窗通往天堂之门，现在看来也许是可笑的但是信仰而言，劳动的自觉如何存在于宗教信仰的世界?共产主义者孜孜不倦追求的无非是劳动的自觉与按需的分配吗?也许我们曾经鄙夷过葛朗台、阿巴贡之类的贪婪与节俭，但是这些行为的身后就是：资本主义理性背后的非理性，这就是《新教伦理与资本主义精神》一书中的核心思想，这就是资本主义社会有信仰的企业家不断创新的精神支柱。我不禁感叹信仰的伟力以及自我信仰的再认识，于是我忧心重重得将视野投向现实社会。
第五章 现代公共政策质量与现代政府公共行政能力
本章重点介绍了现代政府公共行政能力问题的根源问题，阐述了现代政府公共行政能力的涵义及构成，对现代政府公共行政能力进行了深入的探讨。
第一节 现代政府公共行政能力问题的缘起
教学目的：掌握传统文化的现代化与政府的公共行政能力、东亚经济现代化与政府公共权威
教学重点：罗斯福“新政”与政府公共行政能力、对东亚奇迹的再思考——从奇迹到没落的警示
教学难点：对东亚奇迹的再思考——从奇迹到没落的警示
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
如前所述，现代公共政策缘起于对公共政策的质量的关注，而公共政策的质量取决于现代政府的公共行政能力。就公共政策的质量与政府的公共行政能力的相互关系而言，无能政府的主要的外在特征就在于其公共政策及其执行的无能。因此，现代政府的公共行政能力（Governmental Public ExecutiveCaPacity）是关于现代政府的基本的衍生问题之一。自政府产生以来，与政府的公共职责、公共权力相联系，宏观公共行政能力始终就是判断政府优劣的重要标准之一。但是，人们从来投有像现在这样强烈地意识到宏观政府公共行政能力的重要性。这是因为，人们从经验分析到理性判断愈来愈认识到：国与国之间最大的政治分野，其实不在于政府的组织形式，而在于政府的有效程度。从一定的意义上说，有效性即能力。政府的宏观公共行政能力事实上是决定一国经济发展、社会稳定的决定性因素之一。因此，积极、合理地确定和扩展政府的公共行政职能，提升政府的宏观公共行政能力，使政府能够不断形成和输出优质的公共产品（政策），对国家的发展与进步来说就具有了至关重要的意义。上述认识直接来自对罗斯福“新政”和“东亚经济奇迹”的理性总结。
一、罗斯福“新政”与政府公共行政能力
1929－1933年席卷资本主义世界的经济大危机，将整个资本主义世界推到了崩溃的边缘。传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现出了相当的软弱性。随着以凯恩斯主义经济理论为基础的、以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，危机得到了有效的控制，并逐步走出了困境。以罗斯福为首的新政派相信，大萧条不仅是经济衰退的结果，而且是政治崩溃的结果。因此，必须大大扩展联邦政府的权力，加强国家的作用。为此，在实行“新政”最初的100天里，罗斯福政府在美国的法律中写进了美国历史上最不寻常的一系列改革，其中包括由国家实行前所未有的政府与企业界合作的纲领，第一次规定联邦政府对华尔街的管制，由政府承担巨大的公共工程开支等等，从而开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代。罗斯福“新政”的成功不仅在于他是一位坚定的政府首脑，而且在于他是一个思想明确、足智多谋的改革者。他通过“炉边谈话”等一系列行之有效的方式使白宫成为国家的中心，即成为国家思想的源泉、国家利益的代表、国家行动的倡议者和执行者，激励一度冷漠和沮丧的美国人重新鼓起了勇气，进而使美国经济重新获得了新的生机，并弓！起了各资本主义国家的群起仿效。罗斯福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖。”‘可见，政府首脑及其领导下的政府的使命感、责任感、理解力、判断力、意志力、决断力以至于谋略等等，都可能成为构成政府宏观公共行政能力的要件。
罗斯福“新政”的理念、政策和方法事实上挽救了整个资本主义世界。大危机过后，人们开始讨论这样一个问题，即亚当·斯密关于“看不见的手”的自由市场经济理论是否存在缺陷？如果存在缺陷，又应该如何克服呢？
其实，在信奉经济自由主义的西方主要国家的资本主义发展史上，国家干预经济生活不仅由来已久，而且从来就不是个别或偶·然的现象。毫无疑问，在性质上近代以来的西方经济体制是以市场为基础的自由经济体制，但与此同时，早在资本原始积累阶段的重商主义晚期，西方国家就出现过以法国的柯尔塔尔主义和德国的官方主义为代表的原始的国家干预主义。’“随着资本主义的需要和发展，又出现了马尔萨斯的“适度干预”学说、约翰·穆勒的“国家适度干预学说”等主张国家干预经济的理论及政策，“自从 19世纪后期……政府在经济上的作用稳步增加”‘”，及至凯恩斯主义的提出和罗斯福“新政”的推行，国家干预经济更是成为了西方主要资本主义国家的一种普遍的既定国策。鉴于政府干预经济不可避免且在实践中显示出的效用，因此，第二次世界大战之后，一种主张市场经济与国家干预相调和的新经济学即“混合经济”理论开始在西方国家占有统治地位。90年代初期，又出现了以国家干预为基调的“现代主流经济学新综合”或曰“新凯恩斯主义”的理论与“克林顿经济学”的实践。可以认为，“新凯恩斯主义”的兴起既反映了西方社会对新自由主义理论与实践的失望，也在一定程度上反映了“东亚经济奇迹”对世界的启示。
自罗斯福“新政”以后，尽管西方国家围绕国家干预主义还是自由经营论形成了长时期的争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从总体上看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产权和资源、垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。正因为如此，“混合经济”理论逐渐成为了西方国家的主流学派。政府干预经济事实上已经成为了西方国家的一种普遍的既定国策。但是，干预的合理性或实践效用，则取决于政府的以宏观公共政策为核心的宏观公共行政能力。
二、“东亚政治经济学”与政府公共行政能力
如果说罗斯福“新政”的实践效用主要表现在对付经济危机的话，那么自60年代末期以来，“东亚经济奇迹”的出现、形成及其规模化、持续化，则从积极的意义上证明了政府干预以及与之相一致的政府宏观公共行政能力之于社会经济发展的突出作用。
“东亚经济奇迹”以及造成这种奇迹的“东亚经济发展模式”打破了现代化等于西化的一元发展现和一元发展模式，开创了东、西方“两型现代化”并存的新时代，并因此大大丰富了世界尤其是发展中国家关于通过改革以实现经济增长、进而谋求现代化的理念、思想以及行为模式和发展道路的选择，甚至改变了世界经济的格局。“东亚经济奇迹”证明，除古希腊、古罗马文化源流即西方文化源流之外，世界上至少还有另外一种同样优秀的古老的文化源流，即儒家文化源流；“东亚经济奇迹”还证明，这些国家和地区的政府是有着卓越公共政策能力的政府。
上述结论是建立在下述事实基础之上的：（1）迄今为止，已经实现了经济现代化和正在加速实现经济现代化并倍受世人瞩目的东亚国家和地区，主要是日本、中国、“四小龙”等，大体上是“儒文化”圈的国家和地区，或是受到儒家文化影响的国家和地区。毫无疑问，这些国家和地区都是独特的个体，都具有独特的个性，但却在超常规、高速度的发展的过程中显现了某些理念、体制、政策、行为等方面的同构性。（2）在由前现代化国家向现代化国家过渡的历史过程中，这些国家和地区形成了一定的发展序列或阶次，从加工产品出口到制成品出口再到资本和技术的输出，接二连三地表现出了某种发展优势，从而向世人展示了与其经济高速增长相适应的儒家文化的深厚的底蕴、巨大的潜能以及连带的兼容性、适应性和自我更新的生命力。（3）这些国家和地区经济的快速增长日益显示出其特有的经济体制和经济运行机制的强大生命力，其经济和社会已经达到的总体发展水平和表现出来的持续发展能力，与拉丁美洲和非洲若干国家的经济发展现象形成了对比。按照目前的发展速度测算，到下一个世纪的初期，东亚和东南亚地区将成为多元化世界经济的名副其实的中心地域之一。资料显示，35年前东亚经济还只占世界总产值的4％，而今已经占到了24％，到本世纪末，将有可能占到 1／3［’j，以至于不少人预测，下一个世纪将是亚洲和太平洋的世纪。正因为如此，自人类创造现代工业文明以来，亚洲国家第一次以比较独立自主的姿态，通过“亚太经合组织”和“亚欧会议”的方式，开始与北美和西欧列强进行比较平等的对话、磋商与合作。这至少从一个角度证明，东亚和东南亚已经成为了世界经济和国际政治的新的中心之一。
上述事实向世人提出了这样几个问题：
第一，就“东亚经济奇迹”的辉煌而言，100多年前由德国思想家马克斯·韦伯提出、并在西方几成圭桌的论断：儒家伦理培养的特殊心态是妨碍工业资本主义形成和发展的结构性因素，从经验上说是否被证伪了？
第二，在“东亚经济奇迹”可以直观的巨大的经济成就的背后，是什么在引导、支持和推动着相关国家和地区的经济现代化？“东亚模式”与“盎格鲁撒克逊模式”和“莱茵模式”相比较，又有什么明显的区别和突出的特点？
第三，“东亚经济奇迹”是一种思想的结果，还是多种理念交互影响、交互作用的产物？如果说是多种理念交互影响、交互作用的产物，那么又是哪些基本的理念在发生主导的作用呢？
通过对东亚及东南亚“儒文化”国家和地区经济现代化过程中某些同构现象和主要特点的分析可以论证：“东亚经济奇迹”既不是文化决定论派所认定的那样，主要是儒教特质文化的结果，否则我们就不能解释，为什么在工业革命200多年后，多数东亚国家和地区才开始了经济现代化的进程；“东亚经济奇迹”也不是新古典主义学派所主张的那样，大体上是自由市场经济的结果，否则我们就不能说明，为什么那么多学习欧美发展模式的落后国家，要么至今仍然未能发展起来，要么虽曾一度辉煌，终不免回落平缓、再入依附发展的道路；“东亚经济奇迹”同样不是制度学派所强调的那样，基本是政府强力主导的结果，否则我们就不能诠释，为什么实行计划经济的国家或实行独裁统治的强权国家反倒无法实现经济现代化。
笔者认为，“东亚经济奇迹”是“东亚政治经济学”的实践结果。“东亚经济奇迹”是东亚经济现代化发展模式的产物，而东亚经济现代化发展模式是一种特定的经济、政治、文化交互作用的系统模式。这一系统模式之所以能够形成并在实践中显示出明显的比较优势，是因为这些国家和地区在启动、推进经济现代化的过程中，不仅学习了西方先进的观念和技术，而且遵循了本民族、本地区传统文化的轨迹，从而探索、形成和运用了一套独特的缘起于东方传统文化又不局限于东方传统文化、借鉴了西方工业文明又不等同于西方工业文明、在它们的实践中却具有相当同构性的某些处世哲学、价值标准、思维方式、生活态度、伦理道德，以及相应的宪法原则、政治典章、权力法统、社会规范和行为模式。这一套与其经济现代化密切相关的理念或思想，笔者称之为“东亚政治经济学”。在这里，“东亚政治经济学”尚不是一个十分严谨的学术概念，而只是关于东亚及东南亚“儒文化”国家和地区用以指导其经济现代化的一套理念或指导思想的统称。不言而喻，“东亚经济奇迹”是一种复杂的历史和现实现象，与之相关的一套理念的构成及其相互关系也因此是复杂的。对这一套理念的把握，是解析“东亚经济奇迹”的关键所在。
可以这样认为，“东亚政治经济学”构成了东亚经济现代化系统模式的理念体系。在这样一个系统模式中，也在这样一个观念体系中，有三大构成要件或次级系统是基础性的，即市场经济体制及其运行机制、坚定的现代化领导集团及其领导下的强大且具卓越行政能力的政府、被市场经济激活且得到巧妙运用的传统儒家文化。正是这三大要件或次级系统的相互激荡、融合和良性互动，创造了令世人瞩目的“东亚经济奇迹”，并形成了不同于西方国家的经济发展模式。
就上述三个构成要件或次级系统的互动关系而言，可以认为，政府的权威地位和“促动”能力与市场经济体制及其运行机制的有效结合构成了东亚经济发展模式的现实基础，而对这种现实基础的社会理性认同，则有赖于儒家传统文化所造就的普遍且相对固化的国民价值取向和基本态度，也有赖于对新教伦理资本主义精神及其促成的理性主义的某种认知和肯定。其中，儒家传统文化中的国家观、权威观、功利观、和谐观、中庸观、宗族观和重商主义，基督教新教教义中关于勤奋工作、禁欲自律、改造世俗的伦理道德，都是对东亚经济现代化产生了直接作用的重要理念。那么，这些理念，主要是关于上述三大次级系统的理念，是怎么样发生交互作用、形成良性互动的呢？我们通过对上述国家和地区某些同构现象的阐述，分两个范畴进一步加以分析。
三、东亚经济现代化与政府公共权威
权威是一种能力。政府建立公共权威的过程亦是一种制定和执行公共政策的过程。
后发展的国家在现代化起步的时候由于不存在先发展的国家内蕴发育而成的政治与经济分化，即政府与市场分离的社会性结构，因此，从一开始就面临着一种两难的抉择：“一方面，它得运用权威推行现代化改革，另一方面又得适时地建立一种新控制体系法制），这就意味着自己去削弱自己的权威”。正是在这一点上，许多国家颇多犹疑，致使现代化的进程颇多曲折、时断时续，始终无法走上一条迅速、持续发展的道路；也正是在这一点上，不同的国家采取了不同的改革方略，选择了不同的发展道路，结果导致在发展速率、发展规模和发展内涵等社会结果方面出现和形成了巨大的差异。一般说来，第二次世界大战以来绝大部分落后国家和地区都是在发展进步的，相比之下，东亚及东南亚“儒文化”国家和地区的经济成就之所以被称之为“经济奇迹”，不是因为它们有了经济增长，而是因为它们实现了超常规、加速度的经济增长，并因此区别于大多数后发展的国家；同时，它们保持了长期、稳定的增长速度，扩大了经济增长的内涵，因而又有别于拉丁美洲和非洲的一度辉煌的若干国家。所以，问题木在于是否取得了经济增长，而在于增长了多少、增长了多久、增长了什么。
50年代中期，格纳·默达尔曾经指出：发达国家与不发达国家之间的经济差距正在拉大，而且富国致富的速度远远超过了贫国追赶的速度。40年过去了，根据联合国最新调查报告显示，默达尔所指出的现象在总体上木但没有得到改变，而且正在加剧，世界贫富之间的差距已由30年前的13倍扩大到了目前的18倍。但也有少数国家和地区脱颖而出，或者已经进入了发达国家的行列，或者正在加速缩小与发达国家的差距。东亚及东南亚大部分“儒文化”圈的国家和地区就属于这样一批新兴的工业化国家和地区之列，而且是最引人瞩目的一群。东亚及东南亚“儒文化”国家和地区成功发展社会经济的基本原因之一，就在于它们运用历史文化的传统，摸索出了一条兼顾“两难”的发展道路，即突出政府权威作用与强调市场调节作用并存的发展道路，也即适度政一经分离的发展道路。
“现代化”是一个内涵丰富的概念，它包含着均衡发展的涵义。
但毫无疑问，现代化是以经济的快速增长为基础的。对于后发展国家来说，经济的快速增长与否至少在现代化进程的启动阶段和前期取决于两个方面的必要条件：
首先，必须有一个相对稳定的政治环境和社会环境。这是实现经济快速增长的基本条件之一。从政治的角度说，由于后发展国家的社会发展水平低下，不同的社会阶层或利益集团又都急于在既定的现代化过程中占有和获取尽可能多的利益，而不同的发展模式将直接关系到社会资源的分配和再分配，这就极有可能在事关国家发展道路的问题上形成社会性的、激烈的、通过政治理念冲突表现出来的不同社会政治力量的尖锐对立，使社会陷入失序的状态之中、这就需要一种强大而稳定的、享有广泛社会权威的政治力量以国家利益至上的名义来调和矛盾、化解冲突，维持社会的基本的政治秩序，避免社会出现足以影响国家现代化进程的对抗甚至分裂。在东亚及东南亚“儒文化”圈国家和地区，这种强大而稳定的政治力量就是一个坚定的政治领袖、一个组织严密的执政党和一个强大的中央政府。至于权威地位的形成方式和受尊重的程度，则取决于本国或本地区的历史缘由和现实力量的对比。从经济的角度说，稳定则直接关系到投资以及其它投入的增加，而资金的投入对于后发展国家来说通常是促使经济有效增长的主要方式。
其次，这一个政府必须是有着良好的通过改革以实现社会整合、实现制度变迁的意愿和能力、有着卓越的公共行政管理能力的政府，具体表现为制定优化的公共政策的能力和坚定地执行公共政策的能力，并且，这种能力必须在实践中得到充分的验证。这种建立在政府权威基础之上的实践能力，构成了东亚及东南亚“儒文化”国家和地区与其它后发展国家的主要区别之一。在这里，公共行政管理的基本内涵，是政府为实现既定的发展目标而对社会行为主体尤其是经济行为主体作出的具有较强约束性的导向和规制。不难理解，上述两个条件都是以政府的权威地位和作用为前提的。没有这样一种权威地位，政府就不能够有效地制定和实施公共政策，就不能够维持经济快速增长所需要的相对稳定的社会秩序，其结果，只能是滞缓经济现代化的进程。对于开发中的国家来说，政府权威的主要意义就在于此，“东亚政治经济学”的逻辑的合理性就在于此，东亚及东南亚“儒文化”圈国家和地区的成功也就在于此。
在儒家文化国家里，自古以来政府就居于社会生活的中心地位。从第二次世界大战结束到80年代末的情况看，东亚及东南亚国家和地区的政府作为国家政治上层建筑的主体，其权能地位与其历史一脉相承亦是十分突出的，表现在政府不仅统辖着社会公共事务，而且承担起了筹谋、主导社会经济发展，扶持和推动企业进步的责任。可以认为，政府是“儒文化”圈国家和地区经济现代化历史进程的直接和主要的推动力，政府权威则是政府推动力的能量源泉，而政府权威，则来源于传统儒家文化和现实政治制度的结合。与政府在国家经济发展过程中的权能地位和责任相联系，战后这些国家和地区的政府普遍地程度不同地带有某种“集权”的特征：
日本：日本国虽然在19世纪通过明治维新早已成为了资本主义世界的一员，但“现代日本”却发端于第二次世界大战的结束。根据《波茨坦公告》第6款、第10款的规定，战后的日本在美国占领军的强制之下按照西方民主政治的标准重新构建了国家的宪政体制，实行了多党制、普选制、三权分立制、政府首脑任期制以及文官制度等一系列重大的涉及国家建制的变革，日本的国家制度和社会制度因此发生了比较深刻的变化。尽管如此，日本作为一个国家、一个民族的内蕴并没有因此发生根本性的变化。这可以作三点分析：第一，战后的日本虽然从法律上废除了天皇制，天皇在法律上已经不再是国家元首并不得干预国家政务，但在实际上天皇不仅继续是日本国家主权和统一的象征，而且是日本民族道统的象征，同时还是社会权威的象征。事实上，与“神道”相联系的日本天皇的非世俗化的精神号召力和影响力迄今仍然清晰可见。第二，西方民主政治的原则虽然在形式上直接对日本国家政体发生了影响，但日本政府制度仍然保留了相当多的“柔性集权”（Soft Authoritarian）的特征，日本政府仍然是极为强大且不受监督的政府；与此同时，日本的政治文化虽然也开始具有了开放的特征，但却远没有发生与其政体的改变相一致的改变。按照阿尔蒙德的理论，政治文化是指政治体系的心理方面，是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。政治文化由本民族的历史和当时的社会、经济、政治的活动过程所形成。以民众对政治过程和对自己的潜在影响力的不同认知为标准，政治文化可以区分为编狭型、顺从型和参与型三种类型。若以此为框架分析日本的主体政治文化，可以这样认为，1945年战败以前的日本近、现代政治文化，其主体政治文化是典型的顺从型的政治文化；1945年以后，随着政治体系民主化的历史进程，情况虽然有了较大的改观，但传统的顺从型政治文化的要素却没有因为政治结构的改变而立即出现和形成对应的变化，而是顽强地从深层心理方面继续作用于日本社会和国民。所以说，1945年以后的日本政治文化，可以称之为“顺从参与型”的政治文化，其中传统政治文化的要素，主要表现为政治参与和政治决策过程中的趋同从众、依赖权威、强调协调一致、强调中庸的政治观等等。第三，战后日本虽然从宪制上实行了以选举为基础的多党制的政党政治制度，但一直到90年代初期，日本事实上一直是自民党一党执政，并出现了诸如池田勇人、佐藤荣作、岸介信、田中角荣等政治强人。第四，在以上三个方面的条件下，日本广泛采取了“官、产、学”一体化的经济发展和运行体制。在具体做法上，日本通过宣示产业政策等方式实行国家导向，通过组建通产省（MITI）等方式实行经济计划管理，通过推行“行政指导”等方式实行政府微观干预，并因此形成了明显有别于西方国家的政府与企业的关系模式。上述做法在一个几无资源的岛国创造了经济奇迹，使日本迅速崛起，成为了世界第二大经济强国。
在此期间，东亚“四小龙”国家和地区走过了一条与日本类同或相近的快速发展经济的道路：
韩国：韩国是一个面积只有加利福尼亚或日本的1／4、自然资源匾乏而人口稠密的国家。战后的韩国一直到金泳三文人政权之前，事实上都是军政府执政。从朴正熙开始直到80年代中后期，韩国的社会经济改革基本上都是在军政府的策划和强权措施之下完成的，并因此形成了长达20余年的所谓“开发专制”时期。在军政府看来，经济革命和经济保障是韩国这一类不发达国家的最紧迫的任务，因为对于饥饿的人们来说，选举权是毫无价值的。由于军政府强烈奉行经济第一主义，因此，政府对经济生活的干预尤甚于日本。政府借助经济立法和使用极多的行政手段，强制性地规范企业的经济行为，推行政府经济政策，并大量和直接地介入经济活动过程。在这方面，韩国基本的指导思想是：“为了实现开发政策，采取强权措施也在所不辞。”韩国由传统的农业社会发展成为发达的工业社会的历史性进步恰好发生在这一时期：1960年时，韩国的人均国民生产总值仅为80美元，年出口额不过3000多万美元。但从1960到1988年，韩国的GNP迅速上升为1720亿美元，人均 GNP则达到了 4040美元，按当年统计，已经进入了世界20个主导工业国家的行列；1965－1990年，韩国人均GNP年均增长率为71％，据世界各国之首，1990年韩国国内生产总值（GDP）高达2364亿美元，约为其30年前的99倍，由此创造了所谓“汉江边的经济奇迹”。可见，就经济成就而言，韩国政府在韩国现代化过程中的积极作用是非常明显的。从日、韩两国政府介入社会经济的程度和方式的角度分析，如果说日本是政府指导型的发展体制，那么韩国就可以说是政府主导型的发展体制。
台湾：60年代以来，台湾经济增长的速度和规模是有目共睹的；同样不言而喻的事实是，台湾的经济起飞是在国民党一党执政、政治强人蒋经国的主导下开始和实现的。“台湾政府一直干预了几十年，而且经常是相当的大胆，按照政府认为有利的方法来改变经济中贸易和工业的形象。
香港：香港的情况有些特殊。在香港经济迅捷发展的过程中，港英政府并没有承担直接的责任和提供有力的支持，也没有实行过强力的规范和约束，而是实行了自由开放的经济政策；与此同时，香港既没有议会民主，也没有政党制度，而是实行了由英国委派的港督负责制。因此，至少从形式上说，港督的权力是唯一的，因而政府的权力是十分集中的。
新加坡：新加坡凭借600余平方公里国土、200万国民所创造的巨大的经济成就和社会成就都是足以自傲的。目前，新加坡人均国民收入已经超过1．5万美元，成为了名副其实的新兴工业化国家。与其经济和社会成就相对应，其政府和政党之强大、政治领袖之恒定同样令人留下深刻的印象。新加坡人信奉儒家政治文化，强调儒家伦理道德，认为舆论一致和注重政治领导集团对于国家建设是非常必要的。1965年8月9日新加坡正式从马来西亚联邦中分离出来、独立建国开始，一直到1990年11月28日吴作栋正式宣誓就任新加坡第二任总理为止，在长达25年的时间里，新加坡一直由政治强人李光耀担任人民行动党中央执行委员会主席及政府总理，并由人民行动党执掌着几乎全部的国家公共权力，而且基本上实行了执政党与政府的一体化，即执政党的中央执行委员会大体上与政府的内阁部长重叠。新加坡虽然没有党禁，自独立以来先后成立了20余个政党，但人民行动党“一党独大”的局面迄今仍然没有改变，在鼎盛时期，甚至出现了人民行动党连续四届囊括议会全部议席、形成人民行动党一统天下的局面。正是依靠了这种事实上的“贤明集权”的政府体制，政府才得以在长达数十年的现代化过程中审时度势、制定出了“进口替代”、“面向出口”、“第二次工业革命”等具有明显阶段性、连续性和发展性的宏观经济政策，通过政府强有力的导向，成功地实现了一次又一次的经济飞跃，并以此充分显示了政府惊人的效率和能力。
其它一些东南亚国家，比如，信奉伊斯兰教的马来西亚、印度尼西亚，信奉佛教的越南、泰国、缅甸，甚至信奉基督教的菲律宾（大部分地区）等，虽然在主体文化上木属于“儒文化”圈的国家，但从历史的情况来看，也都或多或少、在不同程度上受到过儒家文化的影响，也都在试图以东亚“儒文化”国家和地区的成功经验为借鉴，通过政府强力干预的发展道路推动社会经济加速向现代化过渡。在经济现代化的过程中，这些东南亚国家政府的权威地位和促动功能以至政党制度和政治强人的影响力，都表现出了与创造“东亚经济奇迹”的国家和地区的较为明显的相似性，甚至同构性。以被认为最有可能在不太长的时期内成为新兴工业化国家的马来西亚为例：
马来西亚：马来西亚是以伊斯兰教为主体文化的国家，这一点是毋庸置疑的。但是，考虑到华人曾经在新独立的马来西亚联邦的总人口中占到38 4％，后来虽然由于新加坡的分离华人所占的比例下降了，但儒家文化的影响仍然由于历史的延续性和华裔在马来西亚经济生活中的突出地位而不可低估。因此，称马来西亚是受到儒家文化影响的国家应是符合实际的。马来西亚独立以后，先有政治强人拉扎克和以“巫统”为核心的执政党联盟——国民阵线事实上长期掌握着几乎全部国家权力，并以此为基础制定和推行了“新经济政策”，使马来西亚在70年代出现了一个经济高速发展的时期，人均收入超过2000美元，国民贫困率从1970年的49％下降到1980年的17％；从1980年开始，又有政治强人马哈蒂尔继承国民阵线，继续事实上执掌着几乎全部国家权力，并以此为基础推行改革，使1988－1990年马来西亚的国内生产总值年平均增长率达到9．2％；之后，马哈蒂尔又提出了以“第二个远景规划纲要”为核心的“新发展政策”。
[案例分析]
日本病：从奇迹到没落的警示
在东亚奇迹遭受金融危机的重创之后，人们开始重新反思所谓“东亚模式”，激烈批评者称此模式不过是裙带资本主义（Crony Capitalism）的拙劣复制品，热烈鼓吹者则坚持“东亚奇迹既非虚构，亦未终结”，在亚洲仍为自身的成就和挫败颇感茫茫然之际，美国“新经济”已经缔造了惊人景气，欧盟11国也进行了人类有史以来发行区域货币的尝试，所谓“21世纪是亚洲的世纪”这样的论断再度显得遥不可及。一种称之为“日本病”的东西正使得亚洲经济黯淡起来。
??? 日本病给我们的启示，也许在于作为“看不见的手”的市场机制，如果政府以为其有能力看到，并且试图“驾驭市场”，“增强市场”，就可能遭受市场的嘲弄；如果后来者只是看到可以模仿可以引进的“后发优势”，忽视了重模仿轻创新而隐含的“后发劣势”，甚至忽视了民众进行创新的深厚力量，就可能陷入集体的失败；如果把一切可能付出深刻代价的改革回避掉，甚至进而将这种回避上升到“特殊论”、“特色论”的高度，那么市场可能将不是特色的特色冲刷干净，毕竟市场机制有其内在的逻辑统一性，而不是任由政府打扮的小姑娘。
??? 也许，身患“日本病”的不仅仅是日本……
??? 一、 深陷泥淖的日本经济：百年赶超似终结 十年未曾磨一剑
??? 从平庸到精彩而复归平庸的日本经济。从战后至今，日本经济增长大致可以分为3个发展阶段：第一阶段是1970年以前，为腾飞时期；第二阶段是1970年到1990年，为快速增长时期；第三阶段是1990年以后，为明显衰退时期。前两个阶段是让日本感到非常自豪的阶段，而后一阶段则是使其非常沮丧的阶段。从这三个阶段看，表现出明显新生、成熟和衰败的生命周期特征。有生则有死，有兴必有衰，本来万事万物皆如此，也没有什么好稀奇的，但是由于日本经济在每个发展阶段的特征都表现得非常突出，前后差别形成鲜明对比，这就使得日本经济的发展历史显得不寻常了。
??? 在二战之后，出于围攻红色世界的需要，日本受到了与同为战败国德国不一样的待遇，美国不仅让日本政府继续留任，而且在经济上对其大力扶植。一方面，允许日本隔离于世界市场之外，通产省可以像在保育箱中一样扶持日本工业企业，先是通过数以亿计的贷款和税收优惠政策促进重工业，如钢铁、造船和汽车制造业的发展，后来又把范围扩展到计算机和生物技术领域。另一方面，西方向日本提供大量的技术援助。从1951年到1984年，日本公司签署了约4．2万项引进西方技术的协议。日本仅花了170亿美元的微小代价就买到了通过高科技时代的通行证。在这样有利的条件下，日本经济出现腾飞之势。1960年，日本政府曾提出要在十年间让GDP翻一番，而到70年实际上增长了2倍。
??? 经过几十年的快速增长，日本超过美国成为世界第一经济强国的趋势似乎不可阻挡，日本人对自己的信心也空前高涨。当时，有个在金融和商业圈人士里很流行的笑话。一架飞机在中途发动机出了问题，上面有三名乘客。飞行员最后对乘客说：“对不起，发动机故障严重我们已不能继续飞了。请写遗嘱吧。”三位乘客分别是一个法国人、一个美国人和一个日本人。法国人说：“我想唱马赛曲”。日本乘客是位商人，说：“我想教你们一堂日本管理课。”那美国人说：“我在听他讲课前就想死掉。”
??? 从泡沫破裂到“失落的十年”的日本经济。进入90年代以后，日本人的信心似乎没法太充足了。如果从1992算起，日本经济在增长率为0.5%以下的低增长区间运行已经超过8个年头，甚至有人把整个90年代称为日本“失落的十年”。尽管1996财年，日本经济略有好转，但进入1997年后，日本反而陷入更深的经济衰退，实际GDP连续三年下降，产出周期、收入和支出都进入下降轨道，产出缺口不断扩大。针对经济持续下滑的困难局面，日本管理当局祭出了以财政投入拉动经济的着数。最近几年，日本不断出台大型“景气对策”，加大财政投入。仅以1998年一年为例，日本政府就两度出台财政刺激计划，金额合计达40万亿日元，约为GDP的8%，致使政府赤字将扩大到GDP的10%，中央和地方政府债务比率超过100%。几乎每个新的景气对策都只是一只强心剂，推动日本经济出现短暂的景气恢复，效力十分有限，无法从本质上扭转日本经济的颓势。1999年到2000年上半年，日本经济出现了小幅上升的良好趋势，曾使人们对日本经济的复苏产生了较大的期望。但从最近的数据看，这种期望看来又要落空。
表1、90年代以来世界、美国和日本经济的增长
项目/年份
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
世界GDP
2.2
1.8
2.7
2.7
4
3.7
4.3
4.2
2.5
3
3.5
美国GDP
1.8
-0.5
3
2.7
4
2.7
3.6
4.4
4.4
4.2
5.2
日本GDP
5.1
3.8
1
0.3
0.6
1.5
5.1
1.6
-2.5
0.2
1.4
资料来源：国家信息中心
??? 据统计，2000年第三季度日本GDP增长按可比方法计算较上季度下降了0.3%，年率下降1.1%，这是三个季度以来的首次负增长；10月份工业总产值较去年同期增长了1.5%，比一致预期数要低1个百分点；11月份东京消费者价格比去年同期下降了1.1%，创下了连续第15个月走低的新纪录；12月企业景气季报"短观"又显示，大型制造业企业景气判断指数为正10，与9月报告持平，低于分析师预期的正11。面对这些数据，日本央行总裁速水优12月15日表示，日本经济复苏已经停滞。受其影响，美元对日元汇率在年低创出全年新高。
??? 沉疴难起和欲进趑趄的日本经济。由于日本经济新病旧伤一起迸发，上世纪90年代以来几乎进入长期的休克状态。惯于制订产业政策的日本政府，由于再也制定不出新的、有前景的产业政策，迫不得已，只好放弃以产业发展为主导的调控政策，自1998年开始改用财政、货币政策来刺激国内需求。从财政政策看，日本政府从1998年下半年开始实施包括削减税收、加大公共工程投入、实施信贷保证等一揽子振兴经济的计划。但这些措施却没能刺激消费的增长，反而使预算赤字和公共债务加大。日本目前国债高达5.5万亿美元，是国内生产总值的1.3倍。从货币政策看，日本出台了“零利率政策”，并且持续多年，直到去年才被取消。但在投资乏力、居民收入增幅下降、人口老龄化现象严重的情况下，其效果也一直不明显，除了形成一种所谓的新型“流动资金陷井”（即，有钱人更多地以现金的方式保存他们的钱，并放在保险柜里而不是银行账户里。据一个研究所估计，这部分钱总计有13万亿日元（1250亿美元）之多）和造成M1增多之外，其他方面并没有任何显著影响。现在日本的财政和货币政策几乎都用到了极限，真不知道下一步日本政府还能有什么招？！
??? 如果从明治维新算起，日本在赶超西方列强方面已经付出了超过百年的努力，而在80年的几乎成功的事后重新急剧滑落；自泡沫经济破裂以来，日本为摆脱不景气的尴尬更是十多年来殚精竭虑，而至今似乎仍欲进而趑趄。目前国际经济界正在丧失对日本经济复苏的期待和耐心。经济悲观主义四处弥漫。据悉，美国中央情报局在2000年底的预测报告中曾经指出，日本在２０１５年将失去亚洲经济大国地位。日本经济似乎已经身染沉疾，欲振乏力。
??? 二、“骑驭市场”的日本病：集体的失败 精神的荒芜
??? 我们已经熟知多种经济发展病症，例如“英国病”、“荷兰病”等待，折射出不思设备和技术更新、躺在资本输出的好处以及从摇篮到坟墓的福利对一国经济所可能带来的伤害。而日本病，则似乎是鲜为人知的疑难杂症，但却来势汹汹，并可能使亚洲经济的前景变得黯淡起来。 日本病的病症之一是过度重视后发优势（Backwardness Advantages）。在西欧产生现代工业文明以来的几个世纪中，亚洲一直处于世界体系的边缘、半边缘状态，因此亚洲国家和地区几乎毫无例外地有一种紧迫感，即采取“拿来主义”的态度，试图通过植入西方市场经济的架构来促进本国经济的现代化。这种思使得亚洲国家不必要象欧美先行者那样，经过无数次市场的起落和崩溃、无数尔虞我诈的案例及其处理中逐步建立和完善市场运作框架，通过“后发优势”亚洲国家可以迅速追赶上先行者。充分利用“后发优势”，迅速赶上先行者，本身无可厚非，但如果这种赶超变成了急功近利，那么就必将是充满崎岖坎坷的道路。1801－1851年，当英国从简·奥斯汀笔下的农业国转变为查尔斯·狄更斯笔下的工业国时，其人均国内生产总值（GDP）达到了史无前例的1.3％，英国完成人类近代史上的工业化花费了一个世纪的时间。1870－1913年，美国实现类似的转变时，其人均GDP年增长率为2.2％。而美国从“爆发户”真正成为一流强国也经历了百年沧桑。1953－1973年，日本创造出人均GDP8％的年增长率，号称为“阳光下的新事物”，因为在此之前没有一个经济曾经达到过如此高的增长率，但至今仍难说日本和美国等已经并肩前行。可见赶超的艰辛。欧美国家花费了数个世纪才使得人均收入超过了2000美元，而很多亚洲国家用了不足50年时间就达到了。
??? 从另一个角度观察，这种思路也有致命缺陷：1、“拿来”会产生排异反应，西方市场架构中的契约、信用和个人负责精神碰到“亚洲价值观”就变形，从而导致淮橘北枳，例如西方商业银行制蜕变为日本银企勾结的主银行制；西方股份制蜕变为日本法人交叉持股制等等，这些变形都被掩盖在“具有本国特色”的借口之下。2、“拿来”会使亚洲缺乏创意，模仿和学习西方较之独立摸索当然省事，但习惯于此则可能产生制度创新、管理创新、技术创新等方面的贫乏，换言之，因为你有了游泳教练并学会了游泳，反倒使得你根本就没有留意原本可以乘舟而渡的便捷了！3、赶超到接近先行者时，作为后来者突然会陷入到“无航标”的茫然之中。这在80年代的日本尤为突出，当年美、欧、日几成三足鼎立之势时，日本迅速地迷失在无榜样的困惑中。亚洲国家在看到所谓“后发优势”的同时，是否可以时刻提醒自己这其实就隐含着“后发劣势”(Backwardness Disadvantages)呢？
??? 日本病的病症之二是突出产业政策。欧美市场经济的制度架构有宏观层面和微观层面两方面，宏观层面大致是政府对有关竞争、行业准入等法律框架的完善，提供适当的公共产品以弥补市场失灵（Market Externality）；微观层面则是私人部门进行交易的秩序。但日本在两者间插入了一个中观的东西：产业政策，即政府可以引导资源注入特定的产业部门，迅速造就所谓的“支柱产业”。尽管产业政策（Industry Policy）已经被视为20世纪经济学的十大误区之一，但日本等亚洲国家至今仍对此津津乐道。产业政策在亚洲垂而不死折射出市场机制始终在亚洲得不到根本尊重。1、如果产业政策是成功的，那么也就是说政府有预见未来新兴产业的方向，此时政府这只“看得见的手”严格优于市场机制，市场经济就是多余的，如果产业政策是失败的，那么政府就没有任何必要搞产业政策。2、市场经济在全球的扩展本身就表明，市场机制是“看不见的手”。我们似乎始终不能理解风险的本质乃是事先的不确定性。曾有这样的笑话，说既然股票等证券资产的总体收益率比银行贷款还高3个百分点，那么只要从银行贷款炒股票不就可以进行套利了吗？这种说法显然忽视了这3个点的利差是高风险下集体理性的事后结果，作为个体投资者的投资既可能获利颇丰也可能倾家荡产。产业政策的荒谬性也恰恰在于政府忽视了新兴产业的涌现，是私人部门在所有可能的方向进行各种形式创新后，在市场机制的大潮撇去失败者足迹的“事后”结果。凡患此病症的亚洲国家，在有迹可循的劳动密集型向资本密集型产业升级时往往是比较成功的，但再迈向技术或知识密集型产业时便手足无措。政府制订产业政策要获得成功必须存在一批已被证明是成功、而且还大有发展前途的产业。也就是说，在这些产业中已有了成功的先行者，并通过他们的实践证明了这些产业具有较好的发展前景。产业政策所起的作用就是缩小后行者与先行者的差距。一旦这些产业走向了生命的终点，则对应的产业政策也就不起任何作用了。因而，依靠产业政策来发展经济无法超越产业的生命周期规律。由此看来，产业政策只能中短期暂用，而不可做为长期的立国之本。
??? 当一个故事尚未开始时，谁知道其结局？当一种产业政策被执行时，却谁都不为其失败负责，至今没有谁为日本80年代中后期大力扶持模拟技术、忽视即将到来的数字时代的失败负责，更没有谁为缔造了当年韩国经济奇迹的、而今资不抵债的超级财阀的崩溃负责。
??? 日本病的病症之三是政府隐含担保和企业预算软约束。所谓隐含担保（Implicit Governmental Guarantee）是指政府对金融机构的放贷损失提供不言自明的担保，日本经济的快速发展得益于金融机构大量的资金扶持，至今一些日本的金融元老，不仅没有考虑政府指定银行向某些产业优先贷款的作法本身，使得银行业几乎沦为“第二财政”，并导致银行贷款质量的持续恶化。反而认为，低利率有助于银行缓解其支付存款利息的压力；甚或认为如果日本政府当年如果能拿出10万亿日元来借助银行，就不会象今天这样需要至少支付50万亿日元来实施“金融大爆炸法案”（The Big Bang）了。所谓预算软约束(Soft Budget Constraint)，按照短缺经济学之父科尔奈的总结，大体含有两个特点，一是事后政企间可就财务状况重新协商，就是企业赔了挣了都可以和政府再商量；二是政企之间有密切的行政联系，就是企业领导阶层兼有行政领导色彩。既然大藏省的官员退休后到企业人职被称为“神仙下凡”，既然部分企业可以源源不断地得到主银行的融资，既然银行也在政府隐含担保下不担心死无葬身之地，那么非常自然地，政府、银行和企业通过隐含担保和预算软约束被捆绑在一起，俱荣俱损。 目前，日本金融系统不良贷款已超过全部银行贷款总额的5%，无抵押物清偿的不良贷款估计达20万亿日元。日本政府曾提出60万亿日元（GDP的12%）拯救银行计划，其中，17万亿日元用于保护存款人，18万亿日元用于接管和使无清偿力的银行国有化，25万亿日元用于有清偿力的银行的注资。其效果如何还有待观察。而曾经显赫的日本公司则利润连续下降。很多公司面临压缩开支和根据终身就业体制保障劳动力利益的两难境地。尽管法定就业合同通常是一年期，但传统的年功序列制使得多数雇员无合同或假定为终身雇佣，这样企业很难在经济衰退时期解雇其雇员；交叉持股更使得日本企业破产而死比半死不活地生存更为困难！类似的现象在东亚其它国家乃至中国难道不存在？由是观之，亚洲金融危机暴露的并不是金融问题，而是政府管理的问题；反观两年来险象环生的亚洲经济，危机给我们的最大教训恰恰是我们也许根本没有从中得到教训！ 日本病的病症之四是“驾驭市场”的偏颇。“日本病”所暴露出来的问题，是政府对“看不见的手”和对个人创新的怀疑，是借用传统文化和道德回避市场机制可能带来的深层次微观基础的演化。对待市场机制，无非有两种态度，一种是较为放任的市场，政府只是弥补市场的外部性；一种是较为自负的态度，相信政府的自觉决策能够较之市场的自发演进更为有效，而日本乃至亚洲恰恰就是后者。我们倾向于相信，政府有能力预见市场的意愿和方向，政府可以在配置资源（如果不是在企业层面，至少是在产业层面）发挥主角的作用。即利用人类已有的经济学知识，政府可以“驾驭市场”或者“增进市场”（Market-enhancing）。换言之，我们希望免费享用市场机制优化资源配置的好处，但不想付出交织的繁荣（投资加速或曰重复投资）和衰退（企业的兼并和重组）的代价。我们希望亚洲经济可以和欧美媲美，但却生怕淹没在金钱的汪洋之中，这一切如日本金融学家竹内宏所声称的那样：老一代精英以其勤勉、集体至上和抛弃个人私利造就了战后的新日本，而现在的精英们却深信新古典经济学，毫无羞耻感，为了私利私欲而葬送了整个国家。不幸的是亚洲的竹内宏们没有看到：纯柏拉图式的集体模仿、集体创新制在造就日本奇迹的同时也将“日本病”深植其中。最悲剧性的现象并不是新精英们的个人主义，而是没有政府官员、银行或企业，必须为10年之久的泡沫经济负责，似乎也没有亚洲各国政府官员为本国遭受的危机负责；而是裙带风盛行、贪污腐化惊人幕布后的精神荒芜。日本病使得我再度想起这样一句话：如果你让它负起各种各样的全部责任，那么结果恰恰是完全不负责任。
??? 三、支离破碎的日本金融：关系型融资的没落 需要流血的改革
??? 我们不妨以金融为主线，观察日本政府、银行和企业之间的“捆绑式”关系，日本金融体系以所谓“关系型融资”（Relationship Financing）和“主办银行制”（Main Bank System）为主要特征。在这样的赛局中，银行因执行政府的产业政策而获得隐含贷款担保，特定行业的企业因被纳入优先发展序列而接受大量融资，市场机制因扭曲而被冷落，只有政府在其中扮演“自由人”的角色。这样的管制性的产业金融体制不能支持强调独立创新的信息技术的融资需求，使日本经济从奇迹的巅峰滑落到困顿的孤独。
??? 有利益可分享的贸易黑字，无人负责的泡沫破裂。在日本模式下，日本的产业结构是由竞争力强大的传统制造业如汽车、电子、化工等和软弱的金融、不动产、流通、建筑等服务性行业构成的。前一类产业在国际竞争的压力下不断提高生产率，愈发增强了其产品的出口能力，而后一类产业却在政府的保护下，生产效率低下，由此产生的内外价格差距使得日本国内市场带有很大的封闭性，同时也造成内需严重不足，最终构成了国际贸易黑字不断增加而国内经济危机不断加深的奇特现象。
??? 构建于传统利益分配基础上的“政治家、官僚、利益集团”三角同盟的政治体制，使得执政者在重大决策上显得左右摇摆、犹豫不决，常为眼前利益而放弃未来长远发展目标。例如，1985年的日元升值，为“日本模式”敲响了警钟。已经是资金过剩的日本，由于日元升值更是实力倍增，日本本应该利用雄厚的经济实力、宽松的经济环境，对“日本模式”进行重大的甚至根本的改革。但是“政、官、企”“铁三角”关系的既得利益集团不愿意进行认真的改革，其中特别是涉及到官僚的利益。在日元升值、过剩资金倍增时，日本政府不是把力量放在模式改革上，而是放在把外需主导型转向内需主导型上，即著名的“前川报告”。倍增的过剩资金用冲向房地产和股票。在当时日元升值、资金过剩、超低利率的条件下，银行以及证券公司大量向不动产和股市提供资金，直接推动了泡沫经济的形成。
??? 需要流血的金融改革？还是需要告别的日本模式？如前所述，尽管管制性的产业金融体制在日本经济起飞阶段促进和支持了日本经济奇迹的产生；但同时也带来了更深重的灾难，即政府主导酿就产业政策→产业政策需要关系融资→关系融资隐含政府担保→政府担保导致不良资产。1996年底日本大藏省认为不良债务总额为50万亿日元，相当于日本1995年GDP的10％。美国议会调查局推算日本的不良债务总额在70-80万亿日元之间，而有些学者认为不良贷款数字高达100万到150万亿日元！自90年代以来，日本金融业一直陷于严重的危机之中，破产风潮此起彼伏，经营丑闻屡屡爆光，国际地位江河日下。尽管经过多年的挣扎，日本的金融体系依然没有明显好转，在有的方面甚至有所恶化，战后日本的金融业获得了超常的发展，形成了近乎神话的“奇迹”。80年代中后期，世界500家银行排序时，前10家大银行几乎为日本所垄断，但现在日本的银行业在国际上的排名急剧下滑。此前，美国穆迪评级公司对日本的部分银行的金融能力给出了E＋的等级(等级范围从A到E)，从评级结果看，其现在的状况只比克罗地亚的银行体系稍许好一点。
??? 面对严峻的形势，实际上日本在80年代就曾经进行过金融体制改革。1981年，对实施近50年的《日本银行法》进行了修改，被称为日本“金融改革真正的元年”，1985年开始出台了一系列的改革措施，但由于当时日本正处于泡沫经济的鼎盛时期，不仅改革不彻底，甚至在某些方面使其原有的弊病有所强化。到1993年4月日本实施了新的金融改革法，但起色并不大。1997年初又推出被称为“金融大爆炸”的改革，其主要目标就是减少政府干预，赋予金融机构更大的经营自由和权力，推动管制性的产业金融体系转向市场化的商业金融体系，以适应目前金融全球化的大趋势。
??? 对于日本这次金融体制改革的前景，国际经济学界存在着不同的看法，日本经济界普遍认为这是一场“需要流血的改革”，“日本要为此付出巨大的代价”。我们的看法是，如果日本要彻底改革管制性的产业金融体系，就首先意味着要对长期形成的日本模式进行全面的改革，因为管制性的产业金融体系是与日本模式的其他方面密切相关的，而自从1997年日本金融改革全面铺开之后，其金融形势不仅没有出现转机，反而进一步加深了，特别是陷入困境的金融机构明显增多也许值得考虑的是，日本到底需要流血的金融改革，还是需要有勇气对日本模式永别，重新予以市场机制以起码的尊重？
??? 成也金融败亦金融，“日本病”似乎仍广泛根植。 在日本的经济起飞时期，日本的管制性产业金融体制为日本的制造业企业提供了大量廉价资金，这使得日本公司可以负担很低的资本回报率，向员工提供终生雇佣制度，无限制地追求市场份额，形成了过去的日本模式。随着日本产业结构的调整和国际经济环境的变化，日本经济复苏的关键依然在日本金融业顺利实现从管制性的产业金融体制转向市场化的商业金融体制。真所谓成也金融，败也金融。为了治疗日本病，国际经济界不少学者纷纷献计献策。美国麻省理工学院克鲁格曼所开的“药方”是，设定一个通货膨胀目标（inflation targeting），实行“有管理的通货膨胀”（managed inflation ），大量投放货币，以摆脱通货紧缩的困境。克鲁格曼并没有深刻地认识到，1991年以来日本所陷入的经济危机，不是常规意义上的经济危机，在银行不良资产这个巨大的冰山下面，还隐藏了日本经济体制中存在的一系列结构性的问题。日本能否走出日本病，日本的管制性产业金融体制能否顺利地转向市场化的产业金融体制，关键在于能否探索出一种适应新的国际经济经济金融环境的、更为市场化的发展模式，放松金融管制，打破既得利益阶层的阻挠，努力实现从政府管制下的产业金融向以市场为导向的商业金融体制的转换。
??? 从发展方向看，无论是日本的发展模式、日本的金融体系，都可以说存在三种可能：一是在政府的主导和协调下，对现有的体制进行强制性的变革，考虑到目前缺乏清晰的变革目标，因而采用的可能性较小。二是以民间的自发努力和企业的探索为主，，通过以市场化的企业之间的竞争，即所谓诱致性的制度变迁，逐步建立新的体制。三是过大的传统体制的惯性、传统体制上依附的既得利益阶层的阻挠等使得日本的现有体制迟迟不能与国际国内经济金融环境的变化相适应，强制性的变革遭受失败，在旧体制崩溃的同时，新的体制却无法建立，使得日本经济陷入更深的危机。目前来看，以企业自发探索为基础的诱致性变迁是比强制性变迁更为有效的途径，日本的模式变革、日本病的医治应当沿着这个方向前进。任何对于日本经济、以及日本金融体系的过于短期的、盲目乐观的看法，都是缺乏现实依据的。客观地说，这将是一个相对较长的制度演进的过程。 至今日本隐约有不将“日本病”视做病症，反而视做精华的“气概”。无论在歌舞升平还是今非昔比时，日本经济学界“日本特殊论”的主张仍死而不僵：即认为日本的经济体制中包含了许多不同于欧美的、特殊和异质的模式特征，有些制度特征看起来已经违背了市场经济的一般原理，但是依然可以保证日本经济的持续增长，这主要表现在政府的过渡干预、对金融体系的严格管制、对外部市场的隔离等。至今这种奇谈怪论仍广泛存在。市场机制总是有其内在逻辑的，诸如参与着的平等竞争，价格信号和资源配置由市场自发决定等。任何借口本身的国情特殊而否认市场规律的一般性的企图，无论出于什么动机，都必然在长期内受到市场规律的惩罚。历史总是惊人的相似：曾经有人一度铺设了铁轨，并用马拉着火车前进，重新发明了既安全又省却了环境污染的“火车”；也曾经有人接受了市场经济的名词，并用政府主导亵渎了“看不见的手”基本原则，重新诠释了和市场经济无关的有特色的“市场经济”。
??? 四、中国应该警惕什么：昔日奇迹的楷模今日困窘的前车
??? 日本一度成为东亚群起效仿的楷模，至今也并无群起诛伐的迹象。但也许，我们应该三省吾身，将上述盛极而衰的过程看得完整些，因为在亚洲得“日本病”的并不仅仅是日本，也涵盖了很多其它经济体。令人不安的是，中国经济成长所带有的“日本病”色彩在被涂抹开来，连“创新”这样千差万别、箐芜俱存、主要由私人部门进行的事情也被冠以“工程”之名。如果视其为楷模，那已是昔日曾经的楷模；而如果视其为前车之鉴，则今日已是从理论和实践中重新审视，避免重蹈覆辙的时刻了。
??? 不安迹象之一是体制复归的潜流汹涌。“日本病”已经揭示出：产业政策在赶超的初期也许是奏效的，但必将趋于弱化和失效；而无人对产业政策失败负责怎又将导致政府重新依赖宏观财政和货币政策，靠凯恩斯类似“酗酒”的方式刺激需求。而这种迹象在我国已隐然浮现。1、目前政府动用私人部门资源，注入效率低下的国有经济部门的趋势有所强化，但旧企业的亏损乃至破产和新企业的崛起和壮大正是市场机制这枚硬币的两面，无论是国有企业还是私人企业，试图让其长生不死始终是“不可能完成的任务”；无论是年愈50年的幼稚产业还是“过度竞争”的产业，都是市场机制被阻滞不能完成起码的资源配置的恶果。2、过去我们也是热衷于制订产业政策。产业政策失灵后，又重拾日本的牙篲，祭起财政、货币政策的大旗，走上艰难的宏观调控之旅。虽然，目前我国的财政、货币政策还有一定的操作空间，还可以再支撑几年，但若干年以后，我们该怎么办？！既有日本这个前车之鉴在眼前，我们为什么还要沿着错误的路线往前走呢？我们不应该拿经济的发展前途去打赌，期望在支撑若干年以后我国经济能自动变好。到时一旦没有奇迹出现，我国可能陷入目前日本所处困境。3、世界经济发展的历史表明，推动经济不断发展的持久动力只能是来自于不断创新，英国的由盛而衰、美国的长盛不衰和日本的赶超失败等几个例子都能得到很好地说明这一点。最重要的创新始终源自私人部门，中国20年的奇迹，经济学家的贡献也许仅在于为已出现的奇迹在事后寻找理论支撑，恰恰是安徽小岗村农民用按血受印创造的土地承包制，是江浙农民重拾资本主义尾巴的乡镇企业，使得改革具有了最深厚的民众基础。更何况，任何创新，即使是政府的集体创新，也只有在事后经得起市场考验才称其为创新，我们为什么不能从善如流，以创新求发展呢？！
??? 迹象之二是渐进体制的宿债未偿。中国金融体系受不良资产之累日久矣！但这并不意味着金融部门存在着大规模的腐败，而只是中国银行业为渐进改革支付了成本。社会信贷始终必须为产业政策和国有企业的改制保荐护航，而不是尊从市场信号，因此不良贷款的沉淀是金融部门极其软弱，扮演“准财政”角色的结果。部分企业能够不被淘汰出局，无非也是依赖银行长期输血。政企、银企关系和日本如出一辙。估计目前不良资产已经突破三万亿人民币，并且是宿债未偿，金融信用和国企集团的信用正被隐含的国家信用所取代。
表2、关于中国国有银行不良贷款的几种估计
估计者
估计样本截至时期
估计值
不良贷款占银行总贷款的百分比
李欣欣(1998)
?
1996年
1997年中
?
24.4%
29.2%
北大中国经济研究中心(1998)
1997年
24.0%
樊纲(1999)
1998年
28.3%
银行重组成本占GDP的百分比
穆迪氏(1999)
?
1999年
?
18.8%
Dornbusch和Givazzi(1999)
1999年
25.0%
资料来源: 约翰.伯宁 黄益平：“中国国有银行的坏账及其处置办法”《经济社会体制比较》1999年第6期。
? 如同支离破碎的日本金融一样，管制型的中国金融之所以令人不安，也并不纯因历史包袱使然，而是我们在化解这样的问题时，诸如成立政策性金融机构、成立四大资产管理公司等等，仍然高度依赖集体的智慧，而不是群众的智慧和市场的力量。至今金融机构的商业化和股权多样化仍未有亮色，国有企业无预算约束的资金需求仍然勒挂在银行业的脖子上，私营银行和股份银行仍遥不可及，甚至表示资金价格的利率信号也仍然残缺不全。总言之，我们似乎仍然恐惧社会的微观金融基础有顺应市场机制的根本变化。我们如何能期望纯国有的、政府干预的专业银行能够“商业化”？！中国要告别的，也仍然是一种旧的金融模式和管制思维。换言之，如果期待一片森林，需要有资格播种、浇水和收获的大众，而不是三两个勤勉的老园丁在四五株饱受病害的大树周围修茸枝枝叶叶。
??? 迹象之三是对市场机制的恐惧仍深。尽管改革开放20年来，顺从市场的改革取得了巨大成就，但逆市场的改革也并不鲜见。这突出表现在对经济成长速度主要取决于市场机制缺乏信任，对政府决定增长却寄托不切合实际的厚望。
??? 在重新审视日本病时，我们更深切地感受到，对待市场经济只可能有实事求是一种态度，而不能虚与委蛇，所有的特色是在市场冲刷后仍不改的特色，而不是事前用油毡布密密裹来生怕市场冲击的古董。
五、对东亚奇迹的再思考——从奇迹到没落的警示
【专题】
“关系为本”是亚洲奇迹和危机的根本原因
在亚洲经济处于高速增长时，经济和管理学家们提供了各种的理论来解释这一奇迹。多数学者都对亚洲的资本主义模式深表赞扬，冠之以“奉献式资本主义”（；ledicated capitalism） ；亚洲金融风暴之后，一些学者们则称之为“裙带资本主义”（croncapitalism）o
这两类理论，虽然各有其一定的道理，但都有致命的弱点：它们都不能回答亚洲的制度到底出了什么问题？为什么同一种制度下既可以缔造一个名扬世界的经济奇迹，又可以爆发震惊全球的金融危机？
1.亚洲的制度：关系为本
要了解亚洲的制度特征，最好的分析方法不是直观，而是比较，尤其应与西方的制度进行比较。在一个社会的经济活动中，最重要的制度之一是对经济实体之间的交易实施监管（governance）的制度。监管的方式可分成两类，一类是“关系为本（relation－hased），一类是“法制为本”（rule－based）。所谓“关系为本”的制度，是指交易的发生和执行主要取决于交易双方私下的协议，而不是正式的。可以通过法律程序实施的合约；相反，“法制为本”的制度则是指交易的发生和执行取决于非私下的、正式的、可以由法庭作为第三方予以实施的合约。通俗些讲，这两种制度的区别就在于对一个社会的治理和监管是靠“关系”还是靠“法制”。
亚洲社会通常被视为典型的通行“关系为本”制度结构的社会。凡事著有关系则好办、，没有关系则比登天还难办。“关系”的一大特点是信息的隐蔽性。交易双方所依赖的“关系”是他们专用的（specific），为了保护这种专用性，交易双方都会尽量把他们的关系信息隐蔽起来，不被竞争者所利用，否则他们的关系就不能保证稳定和长久。这就是为什么所有亚洲社会的制度都不可避免地要设计成不透明的黑箱作业，唯此，才能有效地排除竞争者，使经济活动得以实施。而在“法制为本”的制度下，信息必须是可以为第三方所证实的，为交易双方所用的信息也必须能由法庭掌握，否则法庭就无法保证其公正性的权威，经济活动也就不能实施。这就是西方的制度设计相对于东方一般要公开得多，信息的透明度也高得多的原因。
“关系为本”中，交易双方的专用信息包含有三种：首先是事先（e ante）的监督信息。比如，需要在交易前考察对方以往的交易信用和名誉（rePutatiO）一个有过欺骗劣迹的对手通常是不被信任的，所以在亚洲，信誉像“面子”一样至关重要。其次为交易中（interim）的监督信息，必须随时监督交易中对方的财政状况和利润前景，以调整自己的对策。最后是事后（e pOSt）的监督信息，一旦对方违约，如何追踪甚至于将其捉拿和怎样对其实行惩罚。没有这些信息，“关系”就无从依存，而一旦有了这些信息，也就能保证“关系”交易的进行。因此，“关系”是有代价的。
在一个社会中，对建立“关系”网的法律基础设施的要求并不高，只要社会具备最低限度的公共秩序，不强盗横行，便够了。故一般而言，“关系为本”的制度结构只需要很低廉的固定
成本（fixed costs八但这种制度却包含了昂贵的边际成本（mar－ginal costs人因为，固定成本是指一种制度所覆盖的公共秩序的建立成本。既然“关系”依靠的信息是专用的，难以公开，这种制度的公共部分的建设成本就很小。然而，它的边际成本却是递增的，因为授权于他人很困难，每一笔交易都需要参与者亲临监察。而一个人的时间和精力有限，私人监督的信息成本一定会呈现收益递减的趋势。换言之，就是成本递增的趋势。正因为如此，亚洲商业社会多为家族企业就不难理解了。一般的生意人总愿意先与自己家族里的兄弟合作交易，因为信息成本与监督成本最低，如果有违约也很容易抓住他，并有办法惩治地。其次就是找自己的同学或同乡，在有所了解的基础上所支付的事先、事后的信息成本尽管比家族兄弟要高，但比不认识的人仍要低一些。随着市场规模的扩大，从族到乡，从地区性到全国性甚至国际性，在需要面对完全不相识的市场人时，“关系为本”所需要的交易成本就会极高，以致很多交易无法实现。
相反，在一个法制为本的社会里，法律基础设施的建立可能需要很高的固定成本，包括起草、解释和执行各种法律条款和条文，培训法庭和律师人员，以及建立司法、行政、立法的各权力机关的成本等等。然而，在支付这些公共的固定成本以后，法制社会所实施的每一单合约的边际成本却很低，因为近乎标准化的合约很容易在这些法律制度下实施。
所以，在市场规模尚小、参与人很少的情况下，“关系为本”相对于“法制为本”就更有优势，因为从经济学的角度来看，此时“关系为本”的平均交易成本要比“法制为本”低得多。因此，几乎所有人类社会的发展初期都孕育自“关系”，西方社会也不例外。然而，随着市场规模扩大，“法制为本”的制度就显示出更大的优越性。
处在经济起飞阶段的亚洲社会通常都缺乏足够的能力来建立一个以法为本的制度，因此它就只能延续“关系为本”的体制。所以说，并不是亚洲人更加信任关系，崇拜关系，而是因为除此之外他们别无选择，是制度决定了一个民族的发展轨迹乃至思维方式。
2.亚洲奇迹的制度基础和局限
亚洲的奇迹有目共睹，在短短二三十年内能够赶上甚至超过西方一些国家六七十年甚至一百多年的经济成效，从根本上来看，是与亚洲国家几千年来留传下来、稳定而均衡的“关系为本”制度分不开的。在市场规模不大的赶超前期，利用这种政府主导下的“关系为本”的制度，不仅平均交易成本低，而且可以在短时间内集中国力，模仿发达国家的经验和技术。
然而，当市场规模扩大到一定的程度时，这种以“关系’为特征的平均交易成本就会不断增高。所以，隐藏在亚洲奇迹背后的也正是这种制度的局限，即“关系为本”的制度只能将市场规模扩展到一定的限度。根据亚当·斯密的论断，市场规模决定了专业化分工的深化，而分工是经济发展的根本动力。因此，回溯亚洲的发展历程，无论是四小龙或者日本，在其赶超达到一定程度时，继续依靠“关系为本”的平均交易成本就明显要高于使用“法制为本”，“关系”至上的企业也不再具有与具备健全法制的西方企业竞争的优势。于是，亚洲国家都不可避免地要走上一条逐步分权化以致最后向西方“制度”靠拢的发展道路，这就是改革和开放的过程。
但鲜为人知的是，从“关系为本”过渡到“法治为本”的过程通常并不是平稳无间，而是呈现出一种非连续（discontinous）的不稳定过程。分权化，或者说新管理班子的接替，通常会在短时期内导致原先“关系为本”治理结构的中断。因为当新的管理层接替旧的，或新的参与者进入市场时，现存关系专用的信息就会失效，或者说交易双方原先双边的信息垄断局面便遭到了破坏。尤其是那些新加入者会使市场中原有的交易者对其现有关系的承诺度大大下降，最通俗的比喻就是恋爱中出现了第三者。
恋爱算是一种典型的“关系为本”的关系，没有哪对恋人可以用“法治”来实施双方的感情合约，因为感情双方拥有的是没法由第三方来鉴定的私人信息。正因为没法用“法治”来实施，要维持这种关系或者实施合约就必须排斥第三者，因为任何潜在的竞争都会破坏原先双方海誓山盟的承诺。尤其是，如果恋爱一方意识到他的对象是一个很容易招惹第三者的人，他（她）就不会投入很多。从经济学的角度来看，在“关系为本”的制度中，竞争会导致投资（或投入）减少，显然是一种负面效应。
更为严重的是，在分权化过程中发生的这种非连续的制度中断很难为外界所观察，因为正如上面提及的，“关系为本”的制度通常是黑箱作业，信息不透明。外界能够看到的只是在那些公司年报或者宣传资料上笑容可鞠的领导人形象。无怪乎有人把这类年报比做泳装模特表演，关键不是看什么，而是看不见什么。因此，当危机出现后，要在“关系为本”的制度与“法治为本”的制度之间建立一个跨国的治理结构来共同应付危机的成本就十分昂贵，外国投资者因此产生了更大的恐慌感，导致大量资本抽逃也就不难理解了。
3.金融自由化引发的金融危机
当“关系为本”的治理结构试图向“法治”社会转移或与“法治”社会融合时，最通常的做法是开放市场，采用金融自由化或政治自由化，与国际规则接轨。然而，恰恰是自由化的过程蕴含了金融危机的导因，换言之，自由化诱发了金融危机的爆发。
外国投资者，尤其是西方的投资者往往具有充分的“法制为本”的认识，但却缺乏对“关系”的常识和透视。当一个国家经历金融和政治自由化时，外国投资者看到的只是自由化所带来的新法律规则。如果这些新规则可以真正实施的话，它们确实将有助于减少欺诈风险（moral hazard）。但是外国投资者看不到的正是自由化过程中对现存“关系”结构的转变甚至破坏，因此使得这些新规则成为纸上谈兵，甚至连亚洲人自己都不相信。就交通规则为例，“红灯停、绿灯行”在全世界都一样，但在柏林这一规则被严格遵守，在北京的马路上则常常被熟视无睹——除非有警察在场，无怪北京的主要道路上自动控制的红绿灯（法治）与警察控制（人治）会同时存在。
自由化的初始，往往不是减少了欺诈风险，相反却更可能提高欺诈风险，因为“地头蛇”们可以乘自由化之机大肆掠夺投资者的金钱，为己所用。因此，当外国投资者将自由化看成是投资的大好机会时，这些国家内的“业界人士”或金融实体却认为，自由化提供了掠夺投资者金钱的机会。旧的机制已经失去往日的效用，新的规则尚在襁褓之中，腐败欺诈手是得以大行其道。“成也萧何，败也萧何”。亚洲的金融危机是亚洲制度变迁中所有积累问题的总爆发。积极地来看，它是一个自我清理的痛苦过程，使得一些国家由此摆脱积重，再创奇迹。消极地来看，它也可以葬送这些国家多年来经济起飞的成绩，使从“关系”走向“法治”社会的改革更加艰难和更加受挫。
因此，亚洲政府的职责应在尽量避免社会动荡的同时，努力推动法制基础设施的建立。回到先前红绿灯的比喻，亚洲各国应该尽快结束警察控制和自动控制并存的监管现象，走向以法治国。
第二节 现代政府宏观公共行政能力的内涵
教学目的：掌握公共行政能力与政府职能、公共行政权力和公共选择的关系。
教学重点：公共行政能力与政府职能、公共行政能力与公共行政权力
教学难点：公共行政能力与公共选择
教学方法：课堂讲授，多媒体，案例分析
教学过程：
现代政府宏观公共行政能力主要是指现代根据的政府在既定的宪政体制内，通过正确地制定和有效地执行公共政策，进而引导和推动本国社会快速、均衡、健康、持续发展的能力，以及有效地对全社会实施公共性质管理的能力。具体来说，其内涵可从以下三个方面理解：
一、公共行政能力与政府职能
如何界定市场经济条件下的政府职能即市场经济条件下的政府职能。
二、公共行政能力与公共行政权力
在现代法治社会中，单方性和强制性并不是公共行政权力的本质特征。在程序正义作为公法行为的基本原则下，公共权力的本质就是契约。对话、谈判、妥协和自治，体现了公共权力程序正义的契约理念。在市场机制和全球化背景下，公共权力的性质、国家中心主义和公私关系模式都发生了变化。
[专题]
公共行政权力的本质特征以及裁量权(discretion)合理主义
内容提要：在人民主权原则下，单方性和强制性并不是公权力的本质特征。正当程序作为公法行为的基本原则，在法哲学视角里它的本质就是契约。程序正义正从形式主义和仪式性阶段向“交涉性”阶段过渡。对话、谈判、妥协和自治，体现了公法契约理念。辩诉交易、民事诉讼契约、行政契约和协商立法，是公法契约的具体形态。在市场机制和全球化背景下，公权力的性质、国家中心主义和公私关系模式都发生了变化，这为中国公法行为契约化发展提供了内在的与外在的动力。
“在当前的许多法学论文中，强制力被视为‘权力’特别是‘公权力’的本质特征，这是一个歧途，而且是一个巨大的歧途，然而在这个歧途上却挤满了法学学者。” 片面地强调公权力的单方意志性和强制性，可能造成权力的行使者（政府及其职员）与权力的所有者（公民、法人和其他组织）之间的宪法关系——“一切权力属于人民”——本末倒置，使二者之间不能形成良性互动秩序，既不益于保护权利的享有与实现，也不利于保障公共权力的运行与监督。
契约理念是宪政制度中的基本信仰。拟议探讨四个问题：一、法律程序与契约的关系；二、公法契约理念的表现形式；三、公法契约的具体形态；四、全球化对中国公法行为契约化的影响。
一、程序即契约
在法治国家架构下，公法的基本原则至少包括立宪主义、罪行法定主义、无罪推定原则、法治行政原则、程序主义以及裁量权(discretion)合理主义。在所有的公法原则中，被法治理想凸显的是正当程序的法律价值。在法哲学的视角里，法律程序的本质就是契约，法律程序的合法性取决于受约束者的同意和认可。
“程序是交涉过程的制度化”，其普遍形态是“按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下做出决定。”程序不是机械流程。公法的基础性价值范畴是参与和透明性即公开性(participation and transparency)，法律程序的公开性意指“公众的可进入性”(the public accessibility )。契约与程序之间存在互动关系，程序既是契约精神在公法中的体现，又是公法行为契约化的主导力量，它使公法行为契约化成为可能。大陆法系诸国将公法契约（行政契约）放在《行政程序法》中加以立法就是一个很好的例证。社会契约在公法领域里的转化形式就是程序，即公法程序是契约的变体，私人契约以至社会契约都是它的原型。
程序与契约有着相同的联结点。这些相同点包括：“主体平等、意思自治、功利和合意性(包含肯定性和否定性两个方面，核心是否决权。) 构成了契约行为的基点。私法上的物权、人身权向债权转化的过程中，潜藏着契约可能。私法契约间所包含的共同属性，使不同种类、性质的权利得以转化、通约和简化，使绝对性的私权向相对性的私权转化。值得注意的是，中国民法学者愈加关注民事程序问题，呼唤“民法，给程序以应有的地位。”经典的或者私法意义上的契约，关注契约结果，即合意的结果性。“现代契约更倾向于由制度规范辅以法定的缔约过程中的诚实信用义务来确定双方的权责关系。”譬如，拍卖、招标、格式合同……，很难说是契约还是程序。再如，我国《合同法》确立了合同行为的过程性保护，“通知”（含有说明理由之意）、“协助”和“保密”是当事人法定义务，这些契约性行为看起来更像是程序和格式。
法律程序是契约得以形成的机制。透过契约精神和规则，可以说，现代程序与现代契约异曲同工，侧重的都是动态的而非静态的法律行为的过程，都关注权利的主体性原则及其实现方式，是不同的角色在一个运动的时空视角里展望、交涉和追逐着权利和利益。而且，现代的私权正从实质的权利向技术的权利转化，这正是法律程序得以安身立命之处。“技术性的私权”就是程序权利。因为，“私权又可分为实质的私权与技术的私权。实质的私权，指以生活利益为内容的权利。决定利益排他的归属的物权，及以取得利益为目的的债权和继承权，即其典型。实质的私权，又分为财产权与身份权。与此相对，作为法律关系变动原因，具有技术手段的性质的权利，称为技术的私权。如形成权、抗辩权、请求权，即其适例。”
在广义上，私法契约还应当包括自治团体的内部规则，如公司的章程和制度。在现代社会，公司与普通商业组织的决策行为必须适当地采纳公共选择方式，即股东投票或者员工民主化管理，组织体必须通过程序（契约）凝结分散的个人意志，并且藉此获得利益最大化和安定性。
黑格尔认为，契约作为过程，解决了一个矛盾，即在达成契约之前，“我是而且始终是排除他人意志的独立的所有人”，“契约关系起着中介作用，使在绝对区分中的所有人达到意志同一。即契约包容了不同主体意志的统一性和差别性。“契约”一词“暗示必须按照所有各方都能接受的原则来划分利益才算恰当”，契约论既强调正义原则的公开性也强调政治原则的公开性。公法行为单方意志至上性及其强制性理论，沿袭的则是政治学上的阶级统治的观点，是一种事实而非法律关系状态的描述。法是一种价值，强制力应当被看作是一种过程性的和相对性的东西。经过法律程序的醇化，公共权力将从绝对性权力向相对性权力转化，绝对性的公权力主体在程序约束下将变成具有平等意识的相对性权力主体。所谓的公权力的单方意志性及强制性，是从静态或者本体而言的，若从动态上看，公权力的真正实现必然要溶入权力相对人的意思表示，尽管所溶入的意思表示与私法契约主体的意思表示在层次和程度上有别。通过程序，权力相对人享有了契约化的“参与权”、“请求权”和“抗辩权”，虽然权力相对人不一定具有对公法法律关系的“形成权”，但能因此对抗公权力。在程序中，强制力因相对人的参与权、请求权和抗辩权而收敛了单方意志性，权力行使者与权力对象之间形成一种动态的依赖性平衡。“公法行为单方意志至上性”结论，从根本上忽略了权利对权力的制约机制。没有宪政宏观背景熏陶和支撑，公权力单方意志至上性将导致公权力行为的自然合理性及相对人服从律令的天然性，公权力的危险性是不言而喻的。
公法领域里的契约被忽视，原因在于未能刺透公共利益的面纱。由于私人自治与自组织的局限性，公共利益的产生是必然的，其代表权也必然被授权于某类国家机关。然而，公共利益的真实主体只能是分散的私人。在国家中心主义(State-centered)和民主缺失(Democracy deficit)的机制下，“公共利益”这一术语和原则，既异化了公民与政府的本末关系，也缩减了传统契约相对性原则的适用范围。现代法律程序则是一种格式化契约，是契约相对性原则在公法领域的扩大化，它像嵌入公共领域里的一枚承上启下的活塞儿，解决了私人之间利益和权利冲突的调适性问题。 程序与契约一样，“不过是有关规划将来交换过程的当事人之间的各种关系”的规则。从历史的进程看，“程序是发现自然法则并使之成为有权威的共识的前提条件。…自然法体系的瓦解所留下来的法律正统性的缺陷正是由程序来补偿的。”正当程序的发展是对自然法思想的替代。在美国宪政史上，法官曾经利用自然权利和社会契约论来限制政府的权力，在自然法衰落时，正当程序补偿了自然权利与社会契约对权力的制约之功能。在利益和价值多元化的现代社会里，正当程序发挥了其制度上的普遍性、确定性、可预见性和参与性的优势，使自然法内含的主体平等性、自由、功利、理性等理念薪火相传。似乎可以说，契约铸就了程序，程序也深化了契约。
迄今为止，程序正义经历了两个发展阶段。季卫东先生虽未论及“自治型法的程序与回应型法的程序有和不同”，但极富意义地指出：诺内特和塞尔兹尼克“主要从形式主义的侧面来理解程序”，从而把程序性规则视为次要规则，“其实，我们不可以简单地把程序体系还原为形式范畴，程序正义也并不等同于形式正义。调整价值纠纷需要论证规则，其基础只能是程序性安排…。”在“自治型法的程序”阶段，程序正义强调规则的普遍性和形式主义，程序被简单地视为实现实体法内容的手段性和工具性规范。在“回应型法的程序”阶段，福利国家和合作主义对法治主义产生了冲击，规则的形式主义、法治的普遍性和自治性遭到侵蚀，程序正义转而强调目的性法律推理和论证方法形成公共决策的重要性。程序正义的基本要件是一种“参加命题”，即“在实体的正义被相对化、纠纷所涉及的关系越来越复杂的当代社会中，以利害关系人的参加和程序保障为中心内容的程序正义观念在其固有的重要意义基础上获得了前所未有的重要性，这也是我们必须更加注重程序的理由。”现代程序已经逾越了传统诉权的法律辩护阶段，转向公众诉讼的社会辩护阶段。
在中国，主张“程序即契约”可能遭到反对，其理由将同黑格尔反对“国家契约说”相似，认为“这种见解乃是由于人们仅仅肤浅地联想到不同意志的统一这一点而来。”但是，黑格尔反对“国家契约学说”的立论基础也是错误的。他认为，契约是以任性为前提的，国家理性先于个人理性而存在，生存于现代国家的公民“始终以国家为绝对目的”，因而“不得像中世纪那样就国家问题订立私人条款。
黑格尔不但否定了中世纪以降的国家契约理论，也否认了个人在国家面前的主体性和自由性。20世纪末，在黑格尔国家哲学影响深远的社会主义国家里，已经有学者开始怀疑他对国家性质和国家产生时间的界定，着手评介“国家近代说”，认为国家只是到16世纪才产生的。“国家何时产生的问题，换一个角度，就是国家是什么的问题。”对中国人而言，如果“国家近代说”取代流行几十年的“国家普遍说”，“无异于一场理论革命，会对许多人们耳熟能详的法理学原理产生变革性的影响。”因为，有什么样的国家理论就有什么样的公法理念，它将直接影响到人们对国家与公民、权力与权利关系的界定以及法律术语的运用。
公法行为契约化必须在宪政的背景下才能实现，没有契约底蕴的程序，是一条绞索。早在20世纪之交，中国知识界就已经体认到了政治现象与股份公司的关系。晚清商人对宪政的关怀，一定意义上是因为市场经济下的商业行为与宪政制度下的政治行为之间存在高度的亲和性与同质性，宪政行为与商业行为在组织形式、行为方式、行为后果和哲学基础上具有共通之处。选举程序、立法程序、司法程序、税收程序，完全可以借助契约术语——要约、承诺、契约形式、违约责任，加以解析和说明。现代法律程序改变了公法领域里传统的法律决定的形成过程以及公私角色关系。
二、公法契约理念：对话、谈判、妥协与自治
社会契约思想“已经融入西方政治法律活动的实践，并且成为一种信仰，而这种信仰是难以凭借理论的否证就能使人们对之加以拒绝的。”我们可从不同视角观察和描述公法行为的契约化趋势。例如，美国1787年宪法被称为“大妥协”。近距离看中国，加入WTO使我们学会了妥协，“一国两制”的承诺使我们学会了自治和沉默，统一祖国使我们学会了对话和谈判。在对外和对内关系上，至上的主权也会遇到权力的边界，主权之下的立法权、行政权、司法权在自身实力的支配下，或者以强制力，或者以契约的方式面对自己的公民，但是无论如何，人权是所有公法行为必须考量的价值因素。公法行为的契约化是宪政主义的合理结果和必然选择，对话、沟通、交流、谈判、妥协与自治，将使一国政府学会怎样形成社会秩序、公共权威和法律秩序，怎样民主、和平、平等地治理社会。
（一）对话与谈话
英国学者芬纳在其著作《政府发展通史》中指出：20世纪后期主要的政体形式就是论坛国家，“论坛政体的主要原则是可解释性，即进行劝说，而不是强制实施它的主要措施。”如果权力拥有者乐于以使他们看来有权的方法去思考问题，未必能增加他们的效益。
按照“交往哲学”的逻辑，交往是任何存在的基本方式，交往的具体表现就是对话，对话是“已在”与“未在”之间的不断转换。交往理性要求主体以语言为中介，进入互动状态。在“理想的对话情景下”，“所有论辩参与者机会均等、言论自由、没有特权、真诚、不受强迫。”
在纯语言学上，对话不限于一问一答，它是两个以上的对话伙伴之间进行的一种交谈，通过质疑、指令和否定的话语方式，谈话各方共同致力于意义制造。“互动性的对话是一个建立共识的过程，同时也是每个人在冲突当中寻找自我肯定的语言途径的过程，包含着主观成分。”在商业谈判中，“对话具有双向、平等的性质，它不是一方对另一方的指令，严格来讲也不是一方对另一方的教育、劝告、建议。”在政治史上，罗斯福“新政”(New Deal)及其独裁倾向为人所诟。但是，宪政精神毕竟深入其血液和骨髓，他的“炉边谈话”（A Fireside Chat）最能体现政府与公民之间从话语到身份的平等关系。根据关在汉先生编译的《罗斯福选集》统计，“炉边谈话”至少进行了二十一次。在主体化的语境里，“炉边谈话”透视了美国政府独特的说话方式、治国理念和“惧内情结”，其象征意义在于：国家秘密的范围是有限的，战争行为也具有公开性、透明性，公民对政府行为具有知情权，因为公民才是国家的真实主体；契约是一种无声的信仰、有形的制度，无论何时，对话（谈话）都是对公民作为社会契约主体的权利的尊重和维护；公/私主体在不同的语境里，地位并不平等，话语场(discourse field )塑造了主体与客体的关系，“词语的暴政”型构了权力对权利的强制力基础。
（二）谈判和妥协
谈判和妥协遍及人类生活的各个领域，是整个社会科学和人文科学研究的对象。“所谓谈判，就是指双方或多方为消除分歧、改变关系而交换意见，为了取得一致，谋求共同利益或契合利益而相互磋商的行为和过程。妥协与对抗相对，表征人与人之间的互动关系和矛盾冲突解决办法。作为一种合作行为，“妥协就是一种交易，一种权利的让渡。”作为社会秩序的形成方式，妥协是一种文化。经济学上的均衡状态和博弈关系表明市场关系也是一种妥协制度。妥协同样是一种政治智慧和技术，“让步与妥协的基本前提就是对对方或各方人格、利益、权利的尊重”。
谈判意味着妥协。囿于主体的具体行为目标和环境、条件，妥协通常有两种方式：“通过软化立场达成的妥协和通过模糊不清达成的妥协”。前者典型的例子是商业交易，为完成交换的项目而软化其原来的立场。后者是在政治或立法领域，“政党通过改变项目或争论焦点的定义达成了妥协，即定义变得非常模糊，以便每一方能用自己的那种定义来说明争论的是什么，交换的是什么，以及实际为此付出的代价有多大。”1992年海峡两岸在新加坡达成的“各自以口头声明的方式表述一个中国”的原则，就是一种妥协技术。
谈判和妥协是西方国家用以表达共同信仰，解决利益争端的共同话语和技术。他们确信：“一个民主政府在进行决策之前与各社团进行商讨，具有重要的意义；这不只是为了选定最受欢迎的政策，也是为了缓和与那些受损失者之间的磨擦，因为这些受损者至少会认为，他们的意见曾被且将会再被政府听取。”通过民主表达的宪政依赖于一种“共同约定”，它“应该通过反复协商和相互妥协而缓慢推进，应该避免鲁莽草率的举措所导致的无法挽回的恶果。”
在中国，虽然国际公法领域里频繁使用对话、沟通、谈判、协商、斡旋等词语，但是缺乏对其本质和程序的热烈关注，在国家与公民的权利义务关系上更是谨慎使用这些话语。王希先生对美国宪政过程中的谈判和妥协技术，作了深刻的语义分析和历史性梳理。他认为：谈判区别于“毫无妥协的对抗”，在宪政体制下，美国不同利益集团、不同的政治力量“依据共同认可的规则在政治层面上进行的一种give-and-take的协商，是避免（在体制中地）任何一方全赢或全输。”有两种重要的宪法谈判：一是在宪政机制上，因权力制约与平衡而产生的利益集团间的谈判，二是因选举制度形成的不同利益集团之间的谈判。
由于缺乏连接国家与公民之间的结社组织，在中国公共利益与私人利益的冲突既能被掩饰也能被内部消解。公共利益与私人利益之间的冲突究竟以何种方式解决更有效，公权力单方意志和强制已经走到了历史尽头。独立于国家之外的自主性社会团体所构成的网络，既能对公共政策发挥影响也能把个人的思想和行动整合进政府行为之中。作为契约化的信息交流和问题解决方式，谈判和妥协可以转化成各种各样的程序规则，不仅体现在私人之间，也体现在政治领域，如政党之间的谈判；还体现在国家与私人之间，如美国刑法上的“辩诉交易”、协商式行政立法、管制机关与利益集团的谈判。
听证是谈判行为赖以进行的最主要的法律程序和机制，是妥协所必需的手段。进入21世纪，中国将在外部与内部利益关系上遭遇诸多谈判、协商和妥协问题。
1、国际贸易争端的协商化。WTO是国家之间游戏规则的制定者和裁决者，中国必须重视和掌握对话、沟通、谈判、妥协以及司法化解决国际贸易争议的技巧。可以断言，公法行为的对话、谈判和妥协将是世界性的，并从纯粹的国际公法领域延伸到国际私法和国内法领域，从阶级分析和民族主义的视角变成契约化的过程，“双赢”是不同主体贸易、利益争端解决的最佳方式。
2、国内利益争端的听证会。听证制度是外来的法治文明。可喜的是，除司法听证以外，我国又有五部法律确立了听证制度，展示了公共权力运行的新趋势。包括：行政处罚听证、立法听证和价格听证。其中，电信资费调整听证会、广东春运公路客运价格听证会、中国铁路春运部分旅客票价听证会，倍受瞩目。价格听证委员会一般由消费者代表、经营者代表、专家学者代表、人大和政协代表、运营商代表以及政府代表构成。价格听证是政府定价的新程序，一改计划经济时代政府“定价前保密，定价后难于做解释工作”的被动局面，把解释说明工作贯穿于定价过程。通过听证会，使经营者和消费者能够面对面地交锋讨论，以达成对调价的必要性、可行性的共识，改变了政府家长制定价和完全靠政府去寻求利益冲突平衡点的做法。
（三）自治
自治是与他治相对的一个概念，是一定地域或团体的人群以契约和同意的方式管理自己的事务，在法定的界限内，它们的决策和行动不受国家权力的干涉。从根本上说，凡是主体都必须自治，否则它就不是一个主体，自治是一个主体能否成立的前提和标志。自治的主体可以是自然人，也可以是由自然人构成的组织体。凡是组织体都必须是一个自治主体，否则就会解体。公法上的自治是指公共权力之间以及公共权力对公民权利、自治团体权力（非政府组织）的有限性，不得非法（包括善意）干预他人或私人的权利。
公法上的自治要求权力主体之间除了监督和领导关系以外，必须“默”守成规和无为而治，以保障权利主体的自治权。因为，没有法律程序约束的积极权力将导致他治权的膨胀。我国宪法和法律确定的自治范围包括：个人的私权、民族区域自治、特别行政区高度自治、农村村民自治、城市居民自治、司法独立、企业经营自主权独立以及非政府组织的自治。
应当说，我国私法体系已初显端倪，但公法制度还不健全，这为特殊主体干涉他人和私人“内政”留下了便利。在中国历史上，古有“御笔改判”，今有领导人“亲自过问”；古有包龙图的“先斩后奏”，今有不阿权贵的“黑脸”；古有“千方百计上京城”，今有“一纸诉到中南海”。显而易见，公共权力主体及其领导人保持自治和尊重他人自治既重要且艰难。亚洲金融风暴和“居港权”风波着实考验了特别行政区政府的自治尺度。在公法行为的诸多领域里，保持公法主体的独立权和自治权，意义非凡。
三、公法契约的具体形态
1888年，德国行政法学奠基人奥托?耶尔发表《关于公法上契约之理论》，明确反对公法领域里存在契约关系。但是，一百年后，许多国家建立了公法契约制度。与对话、谈判、妥协、自治等公法契约理念不同，公法契约的具体形态保留着普通契约的传统特征：个案性和权利义务的相对性原则。
1、辩诉交易(plea bargaining)
辩诉交易是美国刑事诉讼“罪状认否程序”(arraignment)的特殊产物，它“是指检察官与被告人或者辩护律师经过谈判和讨价还价来达成由被告人认罪以换取较轻定罪或刑罚的协议”，“辩诉双方一旦达成协议，法院便不再对该案进行实质性审判，而仅在形式上确认双方协议的内容。”据估计，美国刑事案件的90%以上是通过辩诉交易结案的。辩诉交易承认当事人对诉讼标的一定的处分权，这对公诉人和被告方有益，对受害人和社会利益有害，也损害了司法的公正性和法律的严肃性，背后支配的哲学基础是实用主义以及对抗辩式诉讼机制压抑的解脱。2000年9月13日，华裔科学家李文和“泄密案”就是在其“承认犯有处理机密信息不当罪”之后，以辩诉交易方式结案的。事实上，我国司法实践中的“坦白从宽，抗拒从严”政策、刑罚上的“自首和立功”从轻、减轻或免除处罚制度，对受害人有失公允，隐喻着辩诉交易规则。由于行政自由裁量权和司法自由裁量权的存在，在使用谈判、协商、妥协、听证等技术和程序时，容易造成“议价行政”和“辩诉交易”现象的产生，造成公共利益与个人利益只能有一种相对的正义和公平。
2、民事诉讼契约
在大陆法系，辩诉交易被视为不道德行为而加以禁止。但是，“诉讼契约是大陆法系民事诉讼法学者提出的概念”，受其影响，我国已经有学者对民事诉讼契约存在的依据、概念与形态、性质与效果以及构成要件，进行了深入研究。当事人在诉讼前或诉讼中为达到一定的法律效果，以合意的方式影响诉讼程序的运行，即形成了诉讼契约。民事诉讼契约是平等的民事诉讼主体之间的自愿与合意的法律关系。在中国，通常认为诉讼法属于公法领域，不存在契约关系。但是，并非所有的诉讼法律关系均具有强行性质，只要当事人的诉讼契约不危及程序安定，不违背诉讼公平正义原则，不影响公共利益，诉讼主体间的自由合意应该得到法律保护。从立法和司法实践看，民事诉讼契约的类型包括管辖合意、诉讼和解、证据契约、放弃性的契约（不起诉、不上诉、撤回起诉等）、执行程序中的契约。民事诉讼契约的性质值得探讨，它理应是私法自治原则在诉讼程序（公法）领域里的延伸和转换。归根结底，民事诉讼契约的成立并不取决于公权力的许可和批准。但是，在公权力强盛的中国，公法淹没了私法，譬如担保登记行为、不动产买卖登记行为、交通运输工具交易登记行为，应该是公法领域里的民事程序性行为，它们本身并不是公法行为。如果断言私法登记就是公法行为，则私法自治精神荡然无存。
3、行政契约
在西方国家，行政契约是一个法律术语，而在中国行政契约只是一个法理上的名词。学者们在期待行政契约立法的同时，已经从不同的角度对行政契约作了相当深入的研究。至少在研究方法上脱离了行政契约先验存在的假设前提，以行政契约自身逻辑发展历史为问题研究的原点，抛弃了单纯借助民事合同间接、附带地说明行政契约的做法。德国行政程序法第54条规定：“公法上之法律关系，得以契约设定、变更或废弃之，但法规另有相反之规定者，不在此限。”葡萄牙行政程序法第78条第1款规定：“行政契约为一合意，基此合意而设定、变更或消灭一行政法律关系。”行政契约就是指行政主体与相对人之间发生、变更或消灭行政法律关系的合意。
但是，行政契约的功能、存续的理由和必要性，受到了民法学者和行政执法人员的异议。他们否认行政契约的理由有两个：一是私法上的契约源于平等主体间的合意，而在行政法领域，政府和行政相对人之间的关系属于权力支配关系，没有对等自由和合意的可能；二是作为私法基本原则的契约自由和行政法上的依法行政原则在本质上不可调和。在我国，不赞成行政契约的更深层原因，在于对计划体制下行政干预合同的恐惧心态。在社会主义计划经济下，契约成为履行国家计划并使其具体化的一种工具。订立什么样的契约，决定于由计划所产生的计划行为而不是事物本身。计划行为是一种行政行为，相关当局通过这种手段形成具体企业与指令当局之间的行政法律关系，同时也产生了不同企业间的私法义务。计划体制下的行政契约实质上仍是行政命令，并不是市场经济和民主政体下的自由合意。
行政契约是行政行为属性的变异，是行政权运行方式的自为扬弃。现代行政法已经为行政契约提供了合意的制度背景，它通过行政程序和行政救济制度的设置来保证此种自由合意的实现。行政契约的合意是在不对等地位基础上，通过有效的行政程序和行政救济保障处于劣势的相对方当事人意思自由表示而形成的。随着宪政制度驾驭公共权力能力的成熟、非政府组织的成长以及政府公共职能的变迁，行政机关有权和有义务根据时势需要，基于正当行政目的考虑而选择适当的行政手段，包括行政契约、行政指导等非强制性行政行为。 行政合同虽有诸多优点，但确有必要警惕行政裁量权滥用对公共利益和个人利益的损害，建立行政契约责任和救济机制。现代民法学者们主张完整的契约责任体系包括：缔约上的过失责任、预期违约责任、实际违约责任和后契约义务，其中实际违约责任是核心。民事契约责任一般是通过法院事后救济实现的，事前、事中救济较差。现代行政法的重心已经从行政行为结果的合法性与正当性转向行政过程和程序的合法性与正当性，行政程序法通过协商、听证、公开和说明理等制度规则，在行政契约设定和履行过程中可能最大化避免和控制契约责任的产生，行政契约责任一旦产生，行政程序也将迅速、有效地平衡当事人之间的利益关系。行政契约救济制度的建构有两个方向：一是通过协商、仲裁或裁决机制来消除契约争议，二是通过司法审查保证行政契约权利得到法律的约束和保障。
4、协商立法
立法是否是单向度的，立法权是否只能由国家机关来行使，是否只有国家机关才能代表公共利益，这些疑问不仅动摇着传统立法模式的根基，也潜藏着民主立法的雏形。1990年美国国会通过《协商制定规章法》(Negotiated Rulemaking Act)，并在1996年通过的《行政争议处置法》永久性地批准了协商制定规章制度。美国行政规章制定程序的传统做法是通告-评论制度(notice and comment procedure)，它要求行政机关首先把拟议制定的规章草案或其主要内容，公布在《联邦登记》上，供利害关系人了解和评论。利害关系人有权通过各种方式，就已经公布的拟议规章向行政机关表达意见。行政机关应当考虑但并不必须采纳利害关系人提出的相关意见。行政机关最后公布的规章必需包括关于制定规章的根据和目的的简要说明。行政规章协商程序则是在通告-评论程序的基础上增加的一种程序设置，即要求行政机关在公布拟议规章之前，设立一个由受管制的企业、商业行会、公民团体及其他受影响的组织的代表和行政机关公务员组成的协商委员会，该委员会举行公开会议对拟议规章进行协商，如果委员会达成合意，行政机关则采纳合意的规章作为拟议规章，然后进入通告-评论程序。协商程序允许利害关系人就规章的事实基础和政策性选择提出异议，使私人在规章制定中角色更加积极。协商规章程序适于解决多方及多元利益争议，可以增进行政机关与其他当事人的合作关系，强化不同主体对行政规章正当性的共识程度。
四、全球化与公法行为契约化发展
在中国，公法哲学能否承认权力领域里的契约关系，取决于我们对公权力性质和国家中心主义的解构。按照福柯的理解，近代以降，权力分析存在两种模型：其一是“权力—契约”图式，统治权的合法性植根于权利的契约性让渡。其二是“战争—镇压”图式，敌对性斗争、惩戒被解释为权力运行机制永恒的主题。欧洲启蒙思想家以“权力—契约”图式解释个人与国家的关系并不是偶然的，近代欧洲社会“公共空间”的出现改变了旧的政治关系，新的、交往性的政治关系“产生了一种判断真理的新的、真正的革命性的标准：同意(consensus)。”从批判父权入手，洛克揭示了政府的真正起源在于契约。受其影响，人们对政府和公权力合法性的认知发生了变化，从王权的王者风范、血统主义、神学政治以及国家主权的民族主义，转向宪法约束、正当程序和人权哲学。公权力的“合法性的基础是同意，正如《独立宣言》所说的‘对统治的同意’。”即政府首先是社会契约的产物，其次才是社会契约的主体，才是执行权力的主体。在现代，按照经济学家布坎南的公共选择理论，立宪民主的逻辑基础是以投票为主要手段的政治交换结构，协商立法、公民与政府之间的沟通和对话贯彻了这一原则。
全球化是一个在跨国领域里，被广泛使用的术语，它意指一种超越地理界线的、整体性的、复杂的而充满活力的法律和社会过程。对“全球化”有四种解读：（1）比较国际化的模式(The Comparative-International Model)，这一视角凸显个性化的国家和个性化的法律制度以及它们之间交互作用和相互依赖关系的重要性。（2）全球化即美国化(Globalization As Americanization)，在其视域里，全球化与美国化是同义的，全世界的法律变得越来越像美国的法律，民主、参与和透明性等非市场价值全球化。（3）全球化即非国家化(Globalization As Denationalization) 。全球化的非国家化视角，强调私人和市场在处理全球问题时的作用，在追寻全球性公共福利时，将形成新型的权力合作、公私合作以及国家和非国家参与者之间的伙伴关系。（4）超越地域的全球化和国内法(Globalization and Domestic Law: Transforming the Local)。在“全球化国家”(globalizing State)结构之下，全球与地方是一种单一的、动态的形态，不是简单的整体与部分的关系排列。在全球化概念中，国家权力并没有消失，但国家权力更加碎片化(fragmented)，国家仍然存在，但它不是中心。公共权力被来自国内和国际的、国家和非国家的参与者所分化。权力碎片化改变了国家，也重新定义了“公”与“私”，过去为“公”的，现在成了“私”。从而，要求重新思索公众对涉及私人利益的公共决策的参与。在全球化背景下，行政程序的两大目标是：民主和公共利益，要求采取公私合作模式，扩大私人组织执行公共义务的范围，通过契约形式向私人开放公共义务领域，政府管制的特点已经从国家中心和命令控制(command-control)方式转向市场管理方式。
全球化既是一种客观性力量，又是一种扩张性过程。但是，不能夸大全球化进程中民族国家权力的衰落，全球化进程仍然是“以民族国家体系作为其政治保障的”，“与其说民族国家衰落了，不如说民族国家正在改变其传统功能，全面地介入当代世界的社会关系。”全球化将促成中国政府和社会自觉调整其角色和功能：
其一，重新确立国家身份关系。身份是主体在共同体或者社会关系所形成的稳定关系中所处的地位。在国际化和全球化进程中，中国扮演过旁观者、被动接受者、选择性借鉴者、国际规则参与者和制定者四种角色、身份。全球化不仅改变了中国人的物质生活，也正在改变其法律体系。既然权力—契约图式是世界主流法律的基本特色，中国政府就不可避免地吸收和采纳此种公法哲学和规则。在中国，有学者认为，私法中的“法律全球化”是一种幻想，公法“由于它规定国家的根本制度，公民的基本权利和义务，特别是国家机关的组织和权力与义务等，因而就更不可能存在全球化的法律了。”法律全球化是否是一种不切实际的幻想，与本文讨论无关，但上述观点的理论立论基础是值得商榷的。否定法律全球化的理论主张，通常的立论基础就是国家主义哲学。它习惯于私法-任意法和公法-强行法的划分模式，而且趋向于夸大私法的公法化。其实，现代法律无论私法还是公法在其施行时都是强行法，在其规则形成过程中却都是任意法，尽管彼此的任意程度不同。私法需要来自民间的或国家的强制力，但并不因此丧失契约性；公法的强制性是固然的，但因法律程序的中介作用，公法行为的契约化也是可能的。
其二，渐进形成公共领域。全球化进程给中国带来市场经济和公共领域（public sphere）两种机制，它们都是市民社会所必需的。“所谓公共领域是指介于市民社会和国家之间进行调节的一个领域，在这个领域中，有关一般利益问题的批判性的公共讨论能够得到体制化的保障，形成所谓公共意见(public opinion)，以监督国家权力并影响国家的公共政策。”“公共领域的特征是非强制地参与，在体制化的保障之下自由、公开合理性地讨论普遍利益问题，促使公共权力的合理化。”无论中国能否最终形成哈贝马斯所阐释的“公共领域”和“公共意见”，公共领域的出现都是一个事实。受全球化的影响，中国都必须改变政府传统职能，必须在公共决策形成方式和公私之间的互动关系上发生变革。
其三，公共哲学将是二十一世纪中国哲学的主题。市场经济促成了政治生活的公共化与精神生活的个人化，使新世纪中国哲学的发展“将有可能分化为公域哲学与私域哲学两个相对分离的领域。” 即公共领域的哲学成为中国哲学新的生长点。私域哲学关注个体的内在体验，公域哲学关注公共性存在、公众的生存意识和行为，社会秩序和政治生活如何有效生产成为每一个社会成员关心和思索的问题。公共哲学的主题“是在多元差异主体间进行不断地对话与交往，力求取得共识、整合出合法性规范，从而成为全球化的游戏交往规则。”启蒙哲学是“主体—客体”两极框架，宣扬单一主体中心性，“他者”被视为客体和边缘人。公共哲学笃信交往实践观，主张通过多元主体间的交互作用来改造“共在”。无庸讳言，公共哲学的兴旺发达将对中国传统公法哲学的根基产生冲击，被奉为圭臬的公权力单方意志性和强制性将转向契约化和开放性程序。
公法行为契约化与民主政治相伴而生。在看到它的益处时，我们也必须重视其潜在的危害性：
（1）公共利益是否被利益集团捕获(capture)。在美国，管制捕获理论流行于20世纪50-70年代，尽管事实表明，传统利益捕获机制不是一个普遍的问题，但并不意味着利益集团不再是一个潜在的威胁，不意味着它们不再通过秘密途经(back door methods)对公共决策施加不正当影响。相反，有人认为，美国行政决策正在遭受利益集团支配的威胁(threat of Interest Group Domination of Agency Policy)，而“支配”比“捕获”的范围更宽。因此，有一个强大的、为人民服务的政府至关重要，它在公共利益与公共理性方面的职能无法抹煞和替代。公共权力的集约化与分散化、命令化与契约化将是一个成熟社会所必须解决的社会理论问题。
（2）警惕“革命政治的公开性”之滥用。参与性和透明性是公法哲学的基本价值范畴，它们的实现是靠法律程序的合理张力保障的。但是，在社会危机状态下，大革命的公开性缺乏法律程序的约束，公开性意味着毁灭性。公开性作为法国大革命的“铁律”，国家和公共精神“侵入传统的私生活领域，导致了日常生活普遍的政治化或革命化。”“私生活遭受了西方历史上最全面的打击”。“文化大革命”留给中国人的文化遗产，既有建设法治国家的渴望，也有对公法行为公开性和契约化的恐惧。
当中国的法学家还在沉湎于历史的因果判断时(“历时”),横向而来的全球化已经把他们逼入了结构分析领域(“共时”)。政府行为的透明性和公众的参与性，是当代中国政府法治观变迁中最为棘手的问题。一方面，中国正在努力建立现代法律秩序，希望法治的实在性、公共性、普遍性和自治性在本土生根发芽并长成参天大树；另一方面，后现代社会的程序“参加命题”和“论辩理论”正在侵蚀法治的形式主义，在压制性的官僚法向“回应型法”转变之间，中国的“自治型法”可能还未来得及建立就遭到程序过度开放所带来的打击。因此，中国的法制改革不能选择激进的、风险大的方式，而要选择稳健的、风险小的方式，从强制方式过渡到契约化方式寄望于法律程序的合理设计。
结束语
权力命令就是单方面地运用公共权力，它有两个前提：一是有力量强制，二是有道义强制。契约生效以后也会形成强制力和权威。但是，命令和契约所形成的强制力性质和权威均不相同。契约产生的强制力更容易被接受，因为它溶入了平等和意思自治，潜藏着道德上的制裁力量。公法行为契约化的根本性标志，是利益主体的平等性和双向性交涉，它不仅仅在西方社会源远流长，而且也适应中国本土资源的需求和选择。中国百年宪政历程虽然复杂而缓慢，新中国计划体制又强化了国家强制力的单项度发展。但是，她在城乡、民族、阶级、阶层、政府与国民之间所进行的沟通、协作努力，不但卓有成效而且从未停止过。受政府公共职能变迁、非政府组织成长以及国际环境影响，立法听证、价格听证和契约化的法律程序将为中国塑造出新型的公共权力运行模式。
三、公共行政能力与公共选择
略
第三节 现代政府宏观公共行政能力的构成
教学目的：掌握经济能力、社会能力、自我发展能力的概念
教学重点：社会能力、自我发展能力
教学难点：社会能力
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、经济能力
推动本国经济发展的能力
维持税收和保持公共财政收支平衡的能力
[专题]
自由概念的两种形态
我们知道，宪政是一种自由立宪制度，它建立在自由主义基础之上，或者更具体地说，建立在个人自由的基础之上。宪政的根本目的是保障个人的权利，个人权利中最根本的是自由，或个人的自由权利。说到权利，我们似乎又进入另外一个迷宫。早在古希腊有关权利的思想就已萌芽，古罗马的法权社会从法理上对权利给予了新的解说，而基督教的神学则从超验维度上为权利注入了新的血液。不过，宪政之前的权利观，从某种意义上来说，都还不是真正的法权意义上的权利观，只是在近现代的宪政制度那里，权利才有了实质性的落脚点。因为，所谓的权利从根本性来说，乃是个人的权利，特别是个人的政治、法律和经济上的权利，在个人作为法权主体的地位尚未确立之前，所谓的权利往往不是被歪曲了，就是被抽空了或支解了，尽管古代直至宪政以前的社会政治思想中不乏有各种各样对于权利的解说，但个人的权利主体地位从没有真正确立，权利往往不是等同于私权，就是被转嫁为集体、国家的权利，特别是被转嫁为或等同于国家性权利。这样，权利由于失去了个人的主体这一载体，也就变得毫无意义了。
宪政所保障的权利乃是个人的权利，首先指个人的自由权，自由在个人的各项权利中具有绝对的优先性。关于自由历来有不同的看法，特别是近代以来，自由每每成为社会革命的旗帜，不同的思想家对此给予了不同的解说，但从宪政的角度来看，英国政治思想家伯林对于两种自由概念的分析无疑揭示了宪政政治与个人自由的内在价值关系。伯林追随法国思想家贡斯当的观点，划时代地区分了两种自由概念，用他的话来说，一种是弱概念，一种是强概念，有关自由强弱两种概念的解说在伯林看来并不单纯是一种量上的差别，而具有非同小可的实质意义，特别是当自由从哲学的思辨转换为政治自由概念时，它的强弱两种形态无疑对人类政治实体的建构起到了至关重要的作用。
说起自由的强弱之分，我们首先还是回到有关它的定位分析上，在伯林看来，自由并不是一个单向度的概念，如何解说它涉及一个逻辑的内在取向，特别是在法权关系中，这种逻辑取向具有了政治法律的意义。一般人看待自由，都是立足自由自身的肯定态势上，往往把自由定义为“去做……的自由”，其中在“去做”之下的“……”，可以填充上各项内容，这些内容分别是不同人所理解的各项不同的权利，人们把它们称之为平等、民主、幸福、功利、责任，甚至有人更把它们扩大为大写的人民、主权、共产主义、公有制、国家利益、民族至上等等。由于这种自由的定义法是一种肯定性的确定，也就成了一种目的、理想乃至乌托邦，而为了争取和追求这类自由的实现，自由的探寻者们就顺势变为为自由而战的奋斗者、冒险者，他们为了争取那些一项比一项更加宏大的自由理想，开始了不妥协的现实斗争，为自由而战变成了政治革命的口号。这种肯定性定义即伯林所说的有关自由的强势定义，强势定义显然看上去具有主动的积极性和鲜明的理想性，但令人震惊的是，这种自由的强化追求却导致了极其惨烈和可怕的后果，我们亲眼目睹了历史上特别是近代以来一幕幕打着争取自由旗号的人间悲剧，这些灾难性的后果恰恰是在这种强势自由的旗帜下被制造出来的。对此，人们不禁惊颤的诘问：这究竟为什么呢？为什么看上去如此美好的自由会导致如此可怕的邪恶呢？
然而，当我们正视自由的强势逻辑，答案便不难获得。由于自由被一次次拔高，直至达到终极自由，那么其间所有一切具体的、个别的自由在终极自由面前就不再是目的，反而成为手段，为了终极的自由，这些手段性的自由都可以被无情地牺牲掉，这样一来，自由便成了人间罪恶的渊薮，成了最大的强制。正如李普曼所说：“当令人痛心的结局在一些进行了全盘革命的国家中变得显而易见时，我们更强烈地感受到了现代人所处的困境中令人绝望的一面：他们越是去建立一个人间天堂，结果却只是使地球变得更像地狱。”――这就是强势自由的政治逻辑。
面对如此可怕的现实，追求自由的人们不得不深思，这样的自由难道真的是我们所要维护和欲求的自由吗？宪政难道是建立在这样一种自由概念之上吗？答案显然是否定的。也许是鉴于此，伯林有别于这种强势的积极的自由定义，提出了一种弱势的消极的自由理论。在他看来，自由的本质不是建立在“去做……的自由”这一政治逻辑上的，而应该是建立在一种“免于……的自由”的政治逻辑之上。“政治自由只是指一个人能够不受别人阻扰而径自行动的范围。我本来是可以去做某些事情的，但是别人却防止我去做――在这个限度以内，我是不自由的；这个范围如果被别人压缩到某一个最小的限度以内，那么，我就可以说是被强制，或是被奴役了。……强制意指：某些人故意在我本可以自由行动的范围内，对我横加干涉。”因此，在伯林看来，自由应是“消极的”（negative）自由，它不同于“积极的”（positive）自由，只关注“在什么样的限度以内，某一个主体（一个人或一群人），可以、或应当被容许，做他所能做的事，或成为他所能成为的角色，而不受到别人的干涉？”这样，自由在“免于”之下“……”，便可以填上一些自由不应该受到限制或压迫的内容和权利，例如，自由可以说成是一种“不被政治权力所束缚的生命权、人身自由权、财产权、言论自由权”，或者说，自由就是“个人的信仰、言论等不被政府的权力侵害”。总之，这种对自由的定义是一种否定性的定义，它不在于指出自由应该是什么，而在于指出政府权力或其他政治强权不应该限制什么、损害什么、剥夺什么。
如此看来，有关自由的这种否定性定义就不再把立足点放在了自由自身，而是放在了限制自由的社会政治、法律等势力上面，不直接地解说自由应包含哪些权利，而是指出个人之外的社会势力不应该限制个人的哪些权利，这是伯林所说的对于自由弱势定义的要津。这种定义在价值取向上有别于强势定义，它所划定的界线不是针对个人权利的，而是针对政府权力的，它并不具体地指出个人自由应该包含哪些权利，这些权利中哪些更为根本，哪些是终极性的，而是仅仅列出了最低限度的个人权利，这些权利是政府权力所不应该侵犯和损害的有关个人的最起码的权利。这样，人对于自由的追求和奋斗就完全掉转了方向，它不再是一浪高过一浪的刻意追求的终极自由，并为此不惜牺牲那些非终极性的自由，而是把矛头对准了限制个人自由的社会政治势力，尽可能使个人享有的那些最起码的人身权利不被政治强权所侵犯。至于有关个人的自由权利到底包含哪些内容，完全可以由人自己来排列。然而，总的来说，个人权利中最主要的，也是人们可以达到普遍共识的，不过是几项基本的个人权利，按照古典自由主义的理论，如洛克所指出的，那就是个人的“生命权、财产权和自由权”。当然，你可以不把这几项权利视为是最高的终极人权，但你很难否定它们是人的基本权利，人们显然不会因为这几项权利的孰高孰低从而引起目的与手段的斗争，而是把关注的中心放到社会政治领域，去审查在我们广阔的社会生活中究竟有哪些不正义的政治权力正在危害着人们的这些基本权利。
我们看到，伯林对于两种自由概念强弱定义的区分，具有着十分重大的理论和现实意义，特别是在政治法律领域，这种自由权利的强弱之分，为我们探究宪政正义论指明了方向。也许，古典自由主义有关自由的弱势定义并没有把上述所说的几项个人权利视为个人的终极性权利，但是历史实践表明，人的权利诉求中最根本的并不是强势定义所罗列的那些看似崇高的概念，而恰恰是那些基本的自由权利，正是它们构成了宪政的基石。萨托利认为，宪政的关键是自由，当然在此自由只能意味着政治自由。政治自由是摆脱外物的自由，而不是行动的自由，这种自由与其说是消极的，不如说是一种防卫性或保护性自由。他写道：“如果要问，是否应当追求多种自由，我的回答是应当；但是要问除了自由主义性质的政治自由以外，是否还有另一种性质的政治自由，我的回答是：没有。所谓社会自由与经济自由，无不以驯化权力的自由主义技巧为前提。”
在伯林、哈耶克、萨托利等自由主义者看来，宪政依据的政治逻辑正是这种弱势自由的政治逻辑，与之相反，强势自由的政治逻辑非但不能构架出宪政体系，甚至反而导致了极权主义的专制。伯林写道：“进行革命的人所宣称的自由，也往往只是意味着由某一些特定主义的信仰者、某一特定的阶级、或其他一些或新或旧的社会群体，来取得权力和权威而已。他们胜利，必然会使那些败退下来的人遭受挫折、有时还会使许许多多的人遭受压制、奴役、或放逐。但是，这一类的革命分子，经常觉得有必要做如下的辩解，亦即：他们的理想就是每一个人的理想；他们认为，那些拒斥这种理想的人，虽然迷失方向，或者因为某种道德上、或性灵上的无知，而误认目标，但即使是这些人的‘真实自我’，也是在追求这种理想；因此，他们可谓是自由的斗士，或‘真正’自由的代表者。”
二、社会能力
1、维护社会秩序的能力
2、达成社会谅解和社会整合的能力
三、自我发展能力
1、有效地反应和应变的能力
2、适应环境创新发展的能力
3、自我更新
第六章 现代公共政策问题的形成
本章主要以现代公共政策问题的形成为重点，对公共政策问题的认定、转化以及政策议程做了详细的介绍，并对公共政策制定过程的最重要环节——政策决定进行重点阐述。
第一节 公共政策问题的认定
教学目的：掌握公共问题的解决途径
教学重点：问题与政策问题的关系，影响政策问题认定的重要因素
教学难点：问题与政策问题的关系
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、问题与政策问题
问题泛指实际状态与社会期望之间的差距。这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。问题一词在一般著作中被冠以公共、社会的名称，谓立社会问题与公共问题。政策问题与之不同，它是指已进入政策过程的那些公共问题和社会问题。政策问题又比较具体，如军事问题、外交问题等等。
1、公共问题概念
公共政策问题概念。公共问题一般超越了个人特定的环境和范畴，它与人类整个的社会生活、制度或全部历史有关，因此，公共问题是大众的问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件遭到了威胁而出现的问题。
公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。政策问题是尚未被实现的社会价值或需求，而这些需求或价值能够通过公共活动来加以实现。
公共问题一般超越了个人特定的环境和范畴，它与人类整个的社会生活、制度或全部历史有关，因此，公共问题是大众的问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件遭到了威胁而出现的问题。有时它也泛指那些人类社会普遍存在的某种危机和困境。另外，实际存在的公共问题往往牵涉到较为广泛的社会关系，甚至影响到为数众多的民众。而社会问题是泛指由于社会关系或环境失调，致使社会全体成员或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍，从而引起了人们的关注，并需要动用全社会的力量加以解决的问题。
公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。政策问题的起因是由于人们的价值观、利益与现实冲突而产生的挫折与不满足感。
2、公共政策问题
政策问题是尚未被实现的社会价值或需求，而这些需求或价值能够通过公共活动来加以实现。至于具体问题的特点及其可能解决的办法，则可以通过问题的分析得到。问题分析，是一种知识推理的过程，旨在探索有关该问题情境的可能含义，它是政策分析中最重要的概念。分析政策问题首先要抓住政策问题的本质，切中问题的要害，还要注意政策问题本身的一些特点，如相互依赖性、主观性、历史性和动态性等。
政策问题具有相互依赖性。任何政策问题都不是孤立的，而是整个问题体系中的一个有机组成部分。一个政策问题是一个更大范围政策问题的～个部分，同时，这个问题内部还可能包含几个更小范围的政策问题。不同范围、领域、层次的政策问题之间存在着相互联系、相互制纣的关系。政策问题之间的相互关联性要求我们在处理时必须从整体出发，从各个具体政策问题之间的相互作用上去把握。有时，同时处理几个关系密切的问题反而比单独处理一个孤立的问题更为妥当，就是这个道理。即便是处理某一特定问题，也要把它作为一个子部分来看待为好。
政策问题具有主观性。这种主观性表现在两方面：
（1）政策问题的外在条件常被有选择地加以确认、分类、解释和评估。政策问题是人们根据客观实际，从问题情境中，通过分析演绎而得出来的。政策问题的成立，必须先有～些已发生的现象为其基本条件，如失业、犯罪等，但是这些现象仅是政策问题形成的必要条件。一种现象之所以成为政策问题，最重要的还是在于人们的主观认定。
（2）政策问题是察觉或体验的，这种人为的确认，又是以个人的利益、价值或观念为基础，因此，不同的人对同一问题会有不同的看法。
政策问题具有历史性。政策问题往往不是突然发生的，而是逐渐形成的。一个政策问题的产生，可能是源于以前的政策执行不当或发生偏差的结果，也可能是社会情境发生了变化，因此正如阿伦·怀尔达夫斯基所言：“政策分析乃是问题提出……问题解决……问题取代，这样一种循环的过程。”①一个政策问题解决后，还会产生新的政策问题，而新的政策问题的产生可能又源于前一政策问题的解决。新旧政策问题之间往往存在着一种因果联系。因此，政策问题的历史性，在问题分析过程中是一个重要因素，它给政策研究的预测分析创造了条件。
政策问题具有动态性。随着问题的界定不同，会有不同的解决办法，政策问题的界定与解决处于不断变化之中，在进行决策时，经常会有不同程度的不确定性存在。在当代社会，我们则以生存的环境，如国内、国外、政治环境、生态环境、社会心理环境等，随时随地都在变化。例如，能源问题在今天是一个严重的政策问题，但在几个世纪之前它并不存在。在问题分析过程中，研究者需要追溯既往，了解问题的动态情形，才可能形成正确的解决方案。
政策问题的这四个特点是政策问题的本质在实际生活中的具体表现，把握这些特点，有助于我们发现、认识和分析政策问题。
我们认为，公共政策的本质只有在其存在根由和逻辑起点中才能找到。几千年来的人类文明史表明：人类的每一次进步，都是建基于社会问题的解决上的。作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。”所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题）。
所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。“一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利；而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务
之自由权利。”因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。
但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”。比如艾森斯塔德就认为：公共问题“通常系指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的成员对此又极为关切。”
社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1）公民社会的发达，使得公众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求；2）开明、民主的政府，愿意倾听民众的呼声；3）即使是非民主宪政的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡，进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。
在后一情形中，原因则可能是：1）公民社会的软弱，使得公民缺乏向政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气；2）专制独裁政府可能毫不顾及社会的需求，视民众为草芥；3）即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作为特种利益的经纪人”一旦公共问题的解决不能给其带来好处甚至会危及其自身利益时，政府会作壁上观。至于政府如何将公共问题纳入政策议程，使之成为公共政策问题，鉴于学界多有探讨，此处不再赘述。
3、公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：
前已述及，问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问题，其发生源都有两个：一是主观希求；一是客观情势，因此，相应地，公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：
(1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争,俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。
诚然，减少主观差距的政策做法颇具明显的马基雅维里主义的色彩，往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。政府“必须有足够的明智远见，知道怎样避免那些使自己亡国的恶行（vizii）”，甚至如果必要的话，“还要保留那些不会使自己亡国的恶行。”因此，这种公共政策的做法在特定情境下能够起到一定的作用。
但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原则。”同时，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态扩大的自然过程。公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观差距来回避公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。因此，公共政策在减少了人民的主观差距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解决之道——减少客观差距。
（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益；分配社会利益；交换社会利益以及消费社会利益。在前述对戴维·伊斯顿观点的批判中，笔者已经指明，他所谓的“价值”是比较含糊的，因此“为免于对‘价值’一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把‘价值’改为‘利益’。”所谓利益，就是指人们认为对其生存与发展、自由与幸福具有现实必要性的一切资源和条件。同时，公共政策的实际功能决不仅仅止于利益的分配，还包括利益的生产或创制，利益的交换，利益的消费。详细的阐释可见上文对戴维·伊斯顿观点的批判，此处不再赘述。通过对社会公共利益的生产、分配、交换和消费，公共政策能够减少客观差距，实现公共问题的根本解决。
公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。”同样地，公共政策也应该是体现公意的行为。在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力得到了空前提高，但随之又面临着各种各样的公共问题，如环境退化、气候变暖、人口爆炸、网络诈骗、垃圾处理、治安恶化、地下水位下降、贫困与饥饿等等。在中国，经过20多年改革开放，市场经济的宏观建制已经有了相当规模的发展，人民生活也得到了持续快速的改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，更需要政府采取灵活高效的公共政策，着眼于长远的可持续发展，培养解决公共问题的适当的制度机制，激励公民个人、社群、企业组织和社会组织，与政府一起共同努力，协作生产，共同解决公共问题。
政策问题本身的一些特点，如相互依赖性、主观性、历史性和动态性等。
政策问题具有主观性。这种主观性表现在两方面：
政策问题的外在条件常被有选择地加以确认、分类、解释和评估。
（2）政策问题是察觉或体验的，这种人为的确认，又是以个人的利益、价值或观念为基础，因此，不同的人对同一问题会有不同的看法。
二、政策问题的认定条件
政策问题应当同时满足的条件。
三、影响政策问题认定的重要因素
影响政策问题认定的重要因素。
政治领袖
利益集团
利益集团利益集团是政治主体或政治共同体的一个重要因素，在西方国家的立法过程中产生重要影响，特别是在发达资本主义国家，利益集团对立法的影响不断加强。在立法过程中，他们采取不同的有效方式作用于立法过程，以达到制定有利于集团的法律的目的。这种利益集团政治客观上对西方社会产生了积极和消极的影响。
（1）利益集团的含义及其对立法影响的历史 ????利益集团是指具有特殊利益要求和政治主张的人们为了维护自己的利益和主张而以压力方式影响政策、法案的制定、修订和实施的政治性社会团体。它是资产阶级民主制度的产物，最早出现于18世纪末的北美13州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团，但数量不多，对政治过程的影响也是有限的。19世纪中叶，随着产业革命的兴起、各种社会矛盾的发展、政府职能的扩大，政府各项法律、政策的制定都涉及到社会上不同人的利益，由此引起人们对政府行为的普遍关注，各种利益集团随之迅速发展起来。进入20世纪，尤其是二战后，由于社会政治、经济、文化的发展，科学技术的进步，各种社会矛盾进一步尖锐化、复杂化，利益集团在西方各国大量涌现。因此，在西方，利益集团在政治中占极为重要地位，而其对立法的影响也由来已久 ????? 20世纪中期，一个复杂的重视工业技术的政府与一大批代表社会广泛利益的集团和机构经常相互影响，特别是国会作为一个由于委员会制度而权力分散并且以详细分工为基础的机构，感到由集团提供情报和提出问题并优先列入国会议程的做法对于克服国会所固有的惰性是有益的。因此，利益集团在国会中的活动越来越变为一种相互支持的安排。利益集团将国会当作是他们可以发表意见、接受其主张并实现其政策目标的一个机构，国会议员反过来依靠集团提供可贵的选民方面的技术上和政治上的情报，以支持自己重新当选，并在通过或阻挠议员们赞成或反对的立法方面给予战略上的帮助。随着社会实现工业化和政府活动范围的扩大，利益集团的数量和种类也相应增加，作用也相应增大。它们是西方政治难以割舍的一部分，是西方政治制度中的重要因素，它们利用各种渠道向政府施加压力，以期影响政府的公共政策和法律的制定、修改，并逐步形成了传统。
（2）利益集团利用各种有效方式影响立法 ?????利益集团的目的是向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益。当一个集团确定了自己的要求后，就要把这种特殊的要求传达到政策中心，对公共政策的立法过程施加影响。在发达资本主义国家，利益集团为影响立法过程活动的主要对象是议会。为实现其目的，利益集团采取的活动方式是多种多样的，概括起来，主要有以下几种：游说、公开运动、和平示威、影响选举、停止合作、恐怖活动等。 ?? ??①游说。游说是指利益集团的代表向议会议员进言，说明他们反对议会某项法案的原因，指出如果议会坚持这一立法可能有什么困难和不良后果，然后建议议会采取别的做法，并强调这些做法的好处。在立法机构有独立立法权的国家，如美国，游说是一种被广泛使用的手段。通过游说说服议会议员，可以使他们投票赞成或是反对有利或不利于本集团的议案。 ??? ?②公开运动。公开运动的形式包括投书电台、报社、公开演讲、张贴标语和举行记者招待会并向记者提供新闻和真相，由电台、杂志、报纸等加以报道。采取这种手段试图影响立法过程的利益集团，其目的主要在于制造公共舆论，从而造成这样的印象：他们对议会立法的反对意见获得广泛的同情，议会不作出让步是没有道理的。利益集团不仅可以利用公共舆论鼓动民众支持自己的主张，从而以“民意”影响议会立法。而且，通过大众传播媒介形成的公共舆论，也会影响议会议员对现实情况的认识，从而影响他们的决定：是延续还是调整亦或是彻底终结某项立法提案 ??? ??③和平示威。在一个和平稳定的社会里，采取暴力的手段迫使议会改变立法议程，不仅得不到公众的支持和响应，反而会遭受热爱和平的人民的谴责。因此，利益集团一般不采用暴力手段而是利用和平示威的方式向议会请愿。当一个利益集团（如工会）人数众多，支持者众多，影响极广时，大范围的和平示威往往能形成压力，促使议会作出妥协和让步。 ??? ??④停止合作。这是与议会有密切合作关系的利益集团经常采用的一种手段。他们通过停止提供议会所需要的合作，或是只是暗示可能打算停止提供合作向议会施加压力，就可以影响某一领域的立法。如各国的警官协会、公务员工会、电力公司协会或武器制造商协会等。这种手段起到类似于罢工的作用，会使议会在某一方面的职能陷入困境或是瘫痪状态，因而往往十分见效。这也使各国议会在决定这些领域内的立法时格外小心谨慎，惟恐一着出错，全盘被动。 ???? ⑤影响选举。利益集团与政党的不同之处是它并不推举自己的政府公职候选人。但是在选举活动中，他们会通过组织政治行政委员会、募集捐款、筹措资金，积极为自己支持的政党候选人进行活动，从支援经费到动员集团成员投票及其作义务宣传都是不遗余力的，力争使代表自己利益的候选人入选，从而使之在立法中能更好地维护自己的利益。如英国的产业工会支持工党，企业团体则支持保守党；美国的劳工集团大多支持民主党，而工商企业集团则多支持共和党。 ???? ⑥恐怖活动。这是那些知道不能指望合法途径对议会立法产生影响，从而谋求暴力迫使议会让步的利益集团所采取的极端手段。恐怖活动由于不得人心，所以一般不为绝大多数的利益集团所用。 ???? 当然，利益集团还可以通过行贿的手段即收买有投票权的议会议员来影响议会立法。
（3）利益集团客观上起到积极和消极作用 ???? 利益集团费尽人力、物力、财力对立法过程进行一系列影响，本质上都是为了实现和维护本集团的利益，但客观上也起到了一定的积极作用。一是利益集团可以弥补政策制定和立法方面的不足之处，即政党政治与利益集团的同时存在和相互制衡实际上起到了有效的纠偏作用，弥补了“区域代议”的不足。就代议的功能而论，区域代议是当代各国议会组成的原则，即议员是由地理区域产生的，这种方式产生的议员在代表地区利益方面比较称职，但在代表功能和行业的利益上较不理想。然而今日社会，功能与行业的利益和地区利益同样重要。因此，“代议”理应包括两者，而利益集团功能代议则可弥补议会的区域代议之不足。二是利益集团的存在和发展客观上体现了西方国家民主意识的进步。利益集团是垄断时期资本主义民主政治进一步发展的产物，是对以普选制、代议制和政党政治为主要内容的传统资产阶级民主政治制度的补充，它使不同阶级、阶层集团、派别等对于政治权力和政府决策的重视程度大大地提高了。三是利益集团对团体成员的利益有增进的功能。利益集团是团体成员利益的综合体现，集团利益的实现同时也是团体成员利益要求的完成。可以说，利益集团的立法功能已成为不同利益要求的人们争取参政、维护自身权益的重要渠道。 ???? 但是，随着当代西方利益集团的发展壮大，它也呈现出了消极的一面。一是误导决策。利益集团为了追求私利，所提供给决策者的资讯难免会有偏见，易对决策者起误导作用；同时，利益集团政治常常使决策程序过分分割，缺乏统一性、系统性，而使决策者无法充分顾及整个目标。在利益集团过分活动的国家，长期性的计划不易订立，决策者迁就现实，使政策眼光变得狭隘。二是利益集团阻碍正常立法活动。利益集团为达到自己的目的常采用各种合法手段对立法进行抵制、阻挠、拖延，甚至否定。三是损害公共利益。利益集团政治无形中使真正的自由主义政治程序无以为继。由于少数集团过分强大，它们成员众多、资金雄厚、与决策者关系密切，其他集团无法与之相比，这使平等竞争成为虚有。而且利益集团所反映的民情仅为团体成员或集团领导阶层的意见，有时甚至与公众的意见相悖。四是利益集团直接导致金钱政治。在日本，由于政党结构不坚强，所以利益集团扮演了十分重要的角色，有时影响力甚至凌驾于政党之上，造成利益集团与政客相互利用的金钱政治。五是利益集团的内部腐败。利益集团的性质实际上已经变相地转为政治工具。更有甚者与政客勾结危害政治民主，使利益集团蜕化为仅为了少数既得利益分子向政府人员传达旨意的工具。 ???? 70年代以来，议会内部发生了一些变化，使利益集团有了更大的活动余地去影响议会立法。一是两党议员不再把本党的支持作为自己在竞选中取得胜利的主要依靠。因此，许多人就不要服从本党领导的约束而进行比较独立的行动，并且出于利益考虑而更容易接受利益集团提出的要求。二是议会两院的常设委员会下面增设了许多小组委员会，任何一个法案都要在有关的小组委员会里进行反复的审议，利益集团因而就有了更多的进行游说的机会。西方利益集团无论在地位上、影响立法的手段上还是在增进民众参与政治方面都出现较以前有更大程度的发展。随着新时代各个阶级政治共同体历史——社会——文化条件的进一步发展，利益集团的作用将更明确、更突出、更敏感。在当代西方发达社会中，利益集团多元化发展较快，经济的进步、社会的前进、文化的繁荣必将创造利益充分分化的条件，而后也将再走向更高的利益综合。利益集团将在未来的发展中发挥更大的作用，充分折射出其作为“第三院”所特有的政治色彩。
4、抗议活动
5、 大众传播媒介
6、新旧事物的差别
第二节 公共政策问题的议程
教学目的：掌握政策议程的基本内容
教学重点：政策议程的概念
教学难点：政策议程的创立
教学方法：课堂讲授，多媒体，案例分析
教学过程：
政策议程又称之为政策日程，通常是指某一引起公共政策决定者深切关注并确认必须解决的公共问题被正式提起政策讨论，决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。所谓政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进人政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。政策议程包括要求各级政府和政府各部门采取措施、作出反应的各种事务。
将一个问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。一个公共问题或社会问题只有以一定的形式，经过一定的渠道进入政策过程，成为决策者研究和分析人员分析的对象，才能成为政策问题，也才能通过政策过程得到解决或处理。政策议程的形成过程，就是统治阶级或人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以满足的过程，也是政党或政府集中与综合它代表的阶级、阶层和集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程。
一、政策议程的基本形式
现代民主国家的政治制度的两种系统：政府的公共权力系统与公众的社会权力系统：公众的社会权力系统包括：?
[专题]
自主治理与政治秩序――公民的角色
一、集权与分权的悖论 ????中国的改革过程，是下放权力的过程。权力下放，激发了整个社会的活力，但是也出现了各种各样的混乱的问题。为了解决这些问题，不得不求助于重新集权。而重新集权又面临着新的集权问题。人们不得不在两者之间徘徊，付出了许多不必要的代价。这一悖论的根源在于集权的政治秩序。集权的政治秩序，是一种僵化的、缺乏规则的等级命令秩序体系，在处理物质环境和社会生活都呈多样性的人们的复杂利益结构时力不从心。分权，虽然能够激活社会，但由于人们在自主治理方面缺乏经验，缺乏能力，却有集权制度下长期积累的投机能力，就产生了集权体制下一分权就乱的弊病。 ????集权分权的悖论的原因主要之一是这种分权改革的实质主要只在政府权力结构中进行权力划分，而未能将权力分散到官僚体制之外的社会基层组织和公民。譬如，作为宪法规定的自治组织的村民委员会事实成为代理并总揽公共事务与公益职能的政府一级单位。如此，直到政府末梢，仍然是集权式的行政，因此必然是附加成本的，更不用说寻租腐败问题。后果是被剥夺能力（或未赋予能力）的社会困境，表现为： ????社会失控：从社会学家所称之为的一种“总体性社会”在改革后经历了剧烈的社会分化和行政分权中国社会构件，不具备合法构造产生相应秩序的活动和组织的权利，即自组织、自我管理和冲突解决机制。在总体性社会迅速解体后，数量庞大的人口，如农民等基层弱势群体成为几乎没有任何组织依托的个体或社会无归属群体。一方面他们最基本的个人权益得不到保障，另一方面，农村等基层公共事务与共用资源管理混乱无人负责，公共利益受到严重侵犯。政府由于担忧和惧怕群体组织起来对抗国家与政府的权威，而严格控制公民自我组织的权利，却不得不面对“失去基本的生活保障的无组织的力量的剧烈突发要比有组织的力量更为可怕”的社会失控局面。（孙立平李强沈原：“中国社会结构转型的中近期趋势与潜在危机”，中国战略与管理研究会） ????社会失序：在缺乏合法授权的正式组织缺位情况下，当广大农民等弱势群体受到非法甚至合法权力的侵犯时，不得不转而求助其他力量，现实是，各种正面的和负面的非正式制度、非正式规则、非正式组织，及非正式力量滋长，其极端后果是暴力反抗社会事件频发、蔓延，导致社会严重失序。 ????社会的失控、失序的基本根源之一是个人未被适时授予随发展所应授予的权利：充分自主地治理个人利益的事务和参与相关公共利益事务的权利，因而，个人也不具备保护自己及相关公共利益的能力，投机策略甚至反社会的负面行为就成为个人的普遍的选择。“迫切的必要性有时会变成创造的源泉，而不是在出现制度失败时让社会势力自行走向灾难。”（文森特.奥斯特罗姆《复合共和制的政治理论》导言p7） ????二、自主治理制度安排的政治秩序 ????考察人类社会发展的轨迹及经验，可行之路是培育和发展自主治理的制度安排。特别是，在政府有效管理和控制能力之外的基层社会亟需构造自主治理的秩序以顺利实施制度变迁。 ????恢复到小农经济的农村，政府投入“融化在小农经济汪洋大海中，。。任何政府补不起如此庞大的、处于半失业状态的农业人口”（温铁军“中国农地集体所有制的结构与变迁：来自于村庄的经验”评论）。 ????所以应首先在社会基层特别是农村逐步授予个人依法自我组织、自我管理的权利，允许自主治理组织的发展以适应社会的发展变化。 需研究思考构建符合麦迪逊精神的公共秩序设计原则，意即，在其中人们保护自我权益、参与当地公共事务治理，首创各种各样的制度安排以使个人不仅有多样化选择的权利，而且承担其选择的责任。以互利的原则解决冲突以保障多样化的利益格局，从而使个人利益在互动关系格局中成为保障公共利益的动力，形成自主治理的政治秩序。 ????虽然宪法规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”（《中华人民共和国宪法》第111条）但是，村民委员会却成为事实上的国家政权末梢――村政府，掌权事实上是村官而不是由村民自治管理。“广大乡村，一方面是不能自我代表，另一方面是不让自我代表。这个’不能’与’不让’，依然是乡村社会政治意识与政治过程的基本内容” 如何使农民在当地拥有自由结社等公民权利，通过各种自主治理组织保有维权和解决冲突的能力，如何根据宪法精神“把“不会管事”“没有办法”的村民提高到有办法、有能力管理自身公共事务的现代公民”使“承包制下小农重新联合起来具有极端重要性，是中国社会深化改革的关键” ????（一）自主治理的制度安排 ????本文认为，使“分散的小农重新的联合”，应是以行使公民的自主治理权利下的自主治理组织的重新联合。本文中的自主治理是指： ????公民个人在当地有结社自主管理个人事务、与个人直接相关的基层公共事务与公益事业的权利，经授权由公民自主管理的事务不给外部代理人，除非是由公民个人或社群聘任的。 ????公民依法律规定的创制权（initiative）建立自主治理组织，自主治理组织是公民在当地水平上、特定领域中、微观活动内行使联合权利的构造物； ????将村、乡、镇等基层行政单位掌握和实施的集权的管理职能分散，不使基层行政官员或准行政官员作为外在代理人行使法定授予公民的权力； ????基层政府或其他合作互惠自主治理组织的权力应逐渐从综合目的机构（全职能、全权的，如村民委员会掌管村所有事务）分散到专门目的的机构。使综合目的的机构的权力被严格限制。这些专门性的机构可分类为： ????集体所有的共用资源占用权或使用的管理：如农地、水、山林、小储量矿藏（不具备商业或政府开发价值）等的承包及调整； ????集体事务的组织管理：如排水区、灌溉系统、防治虫害、污水废物收集处理、农村合作社（互助金、农业技术、农机设备、市场信息、产销合作）； ????公益事业的合作管理，如：学校、保健、社区治安，等等。 ????（二）多中心秩序 ????由于自主治理的权利是发端于保护个人利益，同时集体行动的逻辑表明，在小群体中有自发产生秩序的可能，而在大群体中人的选择倾向于搭便车。在基层组织或初级利益群体等民间性的社会基础性结构中，适用于指导和规范微观经济和社会秩序的法律与公共政策的供应极度匮乏。若使政府（或准政府）基层行政机构作为外在代理人（无论是任命的还是直选的）执掌集中的全权，在当前体制的财政状况下，必然动用土地及其他自然资源以融资而没有其他资源和动员能力实施治理，因而，实际上必然靠损害国家、集体和个人的利益来实施治理并满足个人需求；所以，个体有切身利益和愿望、也有可能创造初级秩序，合作及解决冲突的制度以实施自主治理。如果能够适时逐步授予公民个人以自主治理的创制权，则当人的首创与法律和民情相吻合时，就会形成相对稳定的结构情境，这就是能够在集权社会中发展自主治理、打破集权悖论、促进制度变迁维持政治秩序的主客观条件。 ????哈耶克精练地阐述了自由秩序产生的诸要素及其间关联： ????“这样一种与环境相调适的秩序，显然不能通过集中指挥的方式得到建构，因为关于这种环境的知识乃是由众多的个人分散掌握的。这种秩序只能产生于作为社会要素的个人间的相互调适以及对那些直接作用于他们事业的回应的过程之中。这就是博兰尼所谓的自生自发形成的“多元中心秩序”他指出，‘当社会的秩序是通过允许人们根据他们自发的意图进行互动的方式――仅受制于平等一致适用于人人的法律――而实现的时候，我们便拥有了一种自生自发的社会秩序的系统。我们据此可以说，这些个人的努力是通过他们发挥其个人的主动性而加以协调的，而且这种自发的协调又通过其对公益的助益性证明了这种自由的正当性。’”（弗里德利希.冯. 哈耶克《自由秩序原理》上p200） ????多中心的含义是，形成分散化、多元性质的组织，参与其中的每个公民个人与每个组织必然是多对多的关系，也即交叠的关系；每个组织、每个个人的权力都是有限、具体的。不具有集中权力，即形成权力的多中心配置局面。分散的权力和职能之间在互动过程中，存在形成有利于博弈各方的制约机制的较大可能，从而防止个人或小团体损害公共利益或威胁社会稳定，这就是多中心安排秩序。 ????（三）自主治理基础上的政治秩序：公共事物的治理之道 ????自生自发产生的秩序有如上述哈耶克所阐述的演进的性质。而如卡罗尔. 爱德华.索乌坦指出的，揭示集体生活的潜在现实，建立理想政治秩序更依赖深思深思熟虑的选择的制度设计原理。它体现政治行动者设计制度以达到有价值的政治目标的能力，并需要从设计者的观点进行分析，这种分析是负责任的授权的先决条件，是将个人转变为公民的必要形式。这种实践的重点必须集中于制度性的建设 （卡罗尔.爱德华.索乌坦）。并且，建立良好政治秩序还需要以经验为基础，由可检验的知识体系构成的实证检验的政治科学；需要说明在自主治理基础上的政治秩序中个人与集体、自主治理组织与公共当局间的实在关系。 ????首先，“个人是政治制度设计中最基本的考虑单位，政府的行为派生于个人的利益”（文森特.奥斯特罗姆《复合共和制的政治理论》p32）。“麦迪逊指出‘一切政治实验都应该寄托于人类自治能力的基础上’（文森特.奥斯特罗姆《复合共和制的政治理论》p99）”其间的逻辑关系如上所述，可进一步解释为若发端于个人的利益诉求的制度使个人不仅关心私利，而且关心人们之间公平的利益关系秩序时，个人也就发生了向公民的转化。当个人私利的诉求显现出公共性格的美德时，就有可能产生自主治理基础上的良好政治秩序。 ????其次，自主治理意味对非此即彼的解决思路的突破。中国发展与改革的政策常常局限于政府与市场的非此即彼的选择之间，而忽略二者之间公共领域的广阔抉择空间。特别在公共资源管理、社会事务性管理方面亟需解决：创议权的合法性、新制度供给难题。社群的公民，特别是处于社会基层的农村社群，因国家公共服务严重缺位导致生存环境恶化：一方面公益物品严重匮乏、另一方面公共（池塘）资源严重破坏。 ????主流理论模型的私有化与国家（政府）解决途径都基于消极集体行动理论阐释公共事物的治理之道。 广泛应用的公共（池塘）资源模型‘公地悲剧’、‘囚犯困境博弈’、‘集体行动逻辑’及其变种p19都提供‘冷酷悲剧的假设’都得出结论是‘一群无助的个人陷入了毁灭他们自己资源的残酷进程之中’”（埃莉诺.奥斯特罗姆p19-20）。但是制度分析的实证研究证明了自主治理的公民社群在公共事务中的特殊作用，证明适度小规模集体在某些类型的公共资源的自主治理中能够根据本土环境设计出公正有效的制度解决公共（池塘）资源难题。 ????与公益物品或集体物品的概念不同，“公共（池塘）资源CPR具有“拥挤效应（crowding effects）”和会因“过度使用”而遭至毁坏”。 “因此，基于公益物品不可分性的公益物品理论不能用来分析可分资源单位的占用和使用。资源单位的使用和占用更紧密地与私益物品而不是公益物品理论有关。另一方面，设计、执行和实施一套规则来协调提供活动的过程与地方性集体物品的提供等同。通过自主组织来治理和管理公共池塘资源的占用所面临的一些问题与私益物品占用者的问题相似，所面临的另一些问题与提供公益物品的公益物品占用者的问题相似。” （埃莉诺.奥斯特罗姆p57） ????推而广之，从更大范围的社会层面的政治制度设计的角度来看，公共池塘资源问题研究有助于理解如何组织集体行动解决制度供给，有效承诺和监督难题，以及“一群相互依赖的委托人（一个社群的公民）如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的收益。” （埃莉诺.奥斯特罗姆p51）a
三、公民在自主治理的政治秩序中的角色 ????（一）个人权利是分层逐步适时发展的 ????综上所述，公民在政治秩序中的位置与作用首先是在基层组织和利益群体内构造初级秩序，它基于日常生活的人类互动关系模式。使人民保有对治理自己个人事务的基本权利，其基本原则是认为每个人“在判断自己的个人利益方面是唯一最好的，除非他们损害公益或者公益需要他的帮助” （Tocqueville, I,64-65 ）。 ????治理自己事务的权利首先在于明确的财产权，它确定人与资源间的关系。作为自由的基础，康德关于个人自治的观念指出“确定财产权是划定一个保护我们免于压迫的私人领域的第一步”（路易斯.亨金等）在财产权基础上治理个人事务的权利根据《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》规定还可具体列为自决权、自由处置权、不能剥夺生存手段的权利等，这些权利是个人的立身之本，这些权利也可以视为个人的生存基础资源，它保障人的“生存、发展权”： ????个人不被剥夺生存手段; ????个人通过自决和自由处置财产权获得权利资源的收益; ????使基本人权免于受任何侵害。 ????权利资源是一种无形资产，在当今知识社会，无形资产在某种意义上胜于有形资产，无形资产可以衍生出多种资产形式，进行交易和创造价值；应用无形资产衍生交易增值的能力是一种智识的能力，但是这种能力的拥有和运用首先需要有公民权利的充分授予， 其次要求更多的制度供给。“每个人, 作为社会的一员, 有权享受社会保障, 并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现, 这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”(世界人权宣言第二十二条) ????组织和资源情况是不断发展的，因此国家需要适时逐步发展人权以造就有能力负责任的公民。例如，土地占（使）用权可衍生出承包权、经营权、抵押权、入股权、让渡权、租赁权等多种权利。而当前中国农村土地集体所有权制度下，农民对土地的财产权利是不明确的。 “明确土地的使用权，。。。加快土地集体所有条件下社区成员所拥有的成员权利的交易，建立一系列的有关成员权利在市场进行交易的各种规则和鼓励政策”（陈剑波“中国农地集体所有制的结构与变迁：来自于村庄的经验”评论）。使法律得以依私人财产权利对农民予以保护，农民就可以以此为立身资本去创业、发展，在自主治理的基础上重新组织起来形成规模经济，这将是新形势下农村体制的制度创新。
?同样的，在城市，越来越多的中国居民获得住房资产，住房市场化同样衍生出各种资产形式，不同地住房业权和处置的权利。例如，美国开发区内拥有住房产权的居民联合组成房产主改善协会，共同处理“（1）对产权转让给新业主的约束及（2）涉及到全体业主的社团组织的共有产权方面问题。例如，。。。个体份额的资格从属于对共用设施如街道、下水道、娱乐区域的规定，以及对将来土地使用形式的规定的约束。这些资格约束。。。，由作为协会成员的居民集体行使。规定通常包括该协会对所需成本的一般估算以及支付改善社区居民共同利益的专门估算。对于不履行者可征收罚款，赔偿可通过民事法庭向不履行契约义务者获取。”一个开发区内的居民组成自治性准政府组织，“准政府组织中最常见的类型就是房产主改进协会，由房地产开发商创建的，以使一个开发区内的居民能够处理共有的问题。一个人要想成为该类型组织成员需有在该协会所在地域内的业主产权身份。这类安排通常依靠两种法定的设置：房产主改进协会因而得以成为为当地居民提供某种范围公共设施和服务的私营的政府。近似形式的一个组织是由公寓住户创建起来作为协管或共管的。”显然，没有保障权利的业主也就没有繁荣的房地产交易。 ????自治的要义首先不在于直选，不错，基层自治组织的公民需要通过直选来形成组织机构领导，但是公民是通过该多中心、权威分散的基层自治组织来直接行使自主治理的权利。例如托克维尔的描述，“在新英格兰的镇，公民在镇会议中直接行使基本的自治特权，此中，所有公民参与确定社区治理的基本政策。他们还选出行政委员代表机构代表镇会议行使综合职能”（Vincent Ostrom, p22）。自主治理还是公共精神的公民教育。“镇会议之于自由就像小学之于科学”。“人民从在社区的自我管理的组织和参与中的体验学会了协作的科学与艺术，它是在平等条件支配下民主社会维持自由的基础。地方自治政府政府制度为美国民主提供了下部基础设施：它教会人民在保持自我自由的同时如何应用自己的能力去管理自己的共同福利。”（Vincent Ostrom, 1988,p26）若直选出的领导实质成为外在代理人式的官员（如所谓的“村政府”和“村官”），直选就失去了意义。公民会对直选和本应承担的事务选择搭便车策略。 ????（二）在自主治理的政治秩序中公民的角色 ????尽管"由自私性引发出来的德性――公共性格"，但并不意味必然会产生自主治理的政治秩序。公共精神的的演化过程会使公民的责任权利意识在捍卫产权、解决纠纷与冲突、建立契约关系的层次领域方面逐渐成长，进而寻求更高层次的规则和制度框架的建设，成为民主的直接推动力量。但是，公民个人谋求利益的活动并不意味着必然会通向建立自主治理基础上的政治秩序，为此需要探讨在政治秩序中公民的角色。 ????1．结社：构造秩序的活动 ????结社、集会、组织、选举是直接间接参与相关社会公共事务的必然途径和构造秩序的自然方式。纯粹政治性结社只是其中一种。在区别政治结社与其他结社时，托克维尔说非政治结社是“在市民生活中自然形成的而全无政治目的的结社。”（托克维尔p635） ????托克维尔极其精彩地阐述了结社在公民社会中的功能： ????“美国人日常依靠社团进行的那些数量庞大而规模却很小的事业，要由那个政府去代替办理呢？不难预见，人们越来越不能单由自己去生产生活上最常用和最需要的东西的时代，正在来临。因此，政府当局的任务将不断增加，而政府当局的活动又将日益扩大这项任务。政府当局越是取代社团的地位，私人就越是不想联合，而越是依靠政府当局的援助。这个原因和结果将不断循环下去。这样下去，凡是一个公民不能独自经营的事业，最后不是全要由公共的行政当局来管理吗？再者，如果土地过度分散下去，分割得无法再分，以致只能由耕作者组织社团来经营时，那么政府的首脑岂不要挂冠而去扶犁吗？” （托克维尔p637） ????“如果一个民主的国家的政府到处都代替社团，那么，这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危险。” “人只有在相互作用之下，才能使自己的情感和思想焕然一新，才能开阔自己的胸怀，才能发挥自己的才智。因此，民主国家要人为地创造这种作用，而能够创造这种作用的，正是结社”。（托克维尔p638） ???? 2．制度：政治秩序的框架 ????在创建自主治理的秩序中，由于在本土知识方面，当地人具有优势。情况是重复性的，用户是可确定的，信息是可得的，所以有效的活动规则和交易成本是较低和可承担的，自主治理社群中的个人易于梳理出集体活动中正反两方面的知识，从而有可能达成较稳定合作。 ????在小群体中有自发产生秩序的可能，关键是“从独立行动到合作的集体的行动转变的成本”。谁来推动变革并承担变革成本。“中国经济与社会生活中的无序现象随处可见..。无论是道德秩序还是法律秩序棗的建立与维持，需要该社会成员预付高昂的成本（或费用）”（曹锦清）。此外，微观局部层面的秩序不能孤立存在，“具有自主组织能力的人们要同时涉及操作的、集体的和宪法的选择领域”的制度问题。(埃莉诺.奥斯特罗姆p82)其中，作业层次直接影响合作者之间日常决定；集体选择 “间接影响操作选择，是由占用者，他们的官员，外部当局制定政策所应用的规则”，研究集体层次规则形成的理论即公共选择。最后，“宪法选择规则通过决定谁有资格决定用于制定影响集体选择规则的特殊规则影响操作活动和结果”。（埃莉诺.奥斯特罗姆p82） ????因此政治秩序可定义为由规则层次构成的的制度框架。制度是集体物品，“一个层次的行动规则的变更，是在较之更高层次上的一套“固定”规则中发生的。更高层次上的规则的变更通常更难以完成，成本也更高” （埃莉诺.奥斯特罗姆p84）制度的建设必须依赖政府和公民在各个层次中的活动。
四、发展一种以自主治理为基础的政治理论 ????新的政治秩序需要一种新的政治理论，以公民自主治理为基础的政治秩序理论。人的本性决定任何秩序如果不与个人的利益与责任权利紧密相关，就不可能发生实际效用和长治久安。 ????需发展以公民个人为分析基点的政治理论，对于中国传统思想而言，需要厘清作为公民的个人与集体的关系以赋予公民自主道德地位；研究社会秩序构造的规则与制度方面的思想成果，促进多样化的人类社会秩序和发展类型，这需要研究民主立宪的思想如何与民间社会制度和传统文化契合。 ????制度主义学派研究突破关于集体行动理论模型的“冷酷悲剧的假设”，证实在当地水平社群存在促进合作自治的天然制约机制。对此的积极研究和进一步的实践是非常有意义和鼓舞人心的。当前中国一批制度分析与公共政策学人也在这一领域开发自己的基础理论与研究方法。
结论 ????在现实中公民权利是逐渐发展的：不能对自己事务具有自主能力的个人也缺乏行使在公共事务中的言论、组织、选举等权利的能力。在此意义上，从个人层面来看，可以视公民权利是由个人向公共事务，从当地向社会、从经济事务向政治活动，从底层向高层逐渐发展。 ????政府的作用在于应授予公民创制权，即在当地水平创造初级秩序的活动的权利。政府应推行、实施中、高层次规则建立、维持，推动中国的制度变革，以及在社会公正标准下帮助调解冲突、促进公正协作行为。 ????中国的传统思想，把公民身份视为乃是自我修养的一项成就。对儒家而言“人作为公民，乃是自我修养的一项成就，而这项成就是具有政治意义的。获得公民身份的这项成就假定，自我修养的人注重她或他的存在义务承诺，并在行为上负责任”（James Sellman）。比较中美之间的人权观的共同性很有启发：托克维尔指出美国的人权观基于自治的个人；就这一点在某种意义上，孔子（《大学》）关于“修身齐家治国平天下”的经典训导并不与此相斥，假设把个人、家、乡、社区与国家、天下的观念有机联系的话。中国人在作人方面并不缺乏整体的观念和自我克制的行为方式，只是缺乏行使个人权利同时关注公共事务、维护公共秩序的实践（修行）。在中国，血缘乡土等民间组织与本土制度一直具有生命力，有些近年来出现复兴势头，如宗族、金融草根制度等。若整合进入现代法治下公民社会，将能对中国现代化发展产生巨大的作用。
1、系统议程概念。（见教科书P131）
系统议程。公众议程是指人民群众共同议论某个问题，并认为有必要提交执政党和政府采取措施予以解决的～种政策议程。我们可以从大众传播媒介、甚至从街头巷尾的言谈话语中了解人们对国家大事和各种社会问题的意见。这时，执政党和政府可能还没有把人们议论的这些问题列入自己的议事日程，这些问题基本上还是处于一种无系统的社会的广泛议论之中。公共议程本质上是一种大众的讨论过程，而恰恰由于这种社会的广泛议论，才形成～种强大的社会力量使政策决策者和分析人员注意和认识到这个社会问题，经过政策分析把它列入自己的议事日程。公众议程是政策议程的第一个阶段。
一个问题要想成为或达到公众议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所察觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。
2、政府议程概念。（见教科书P132）
政府议程。正式议程是指执政党和政府察觉到某～社会问题引起了公众广泛注意和议论，这个问题本身也确有解决的必要，从而把它列入自己的议事日程作为政策问题进行研究和处理的过程。正式议程本质上是一种行动议程，是决策者和分析人员对政策问题进行确认的过程，是执政党和政府机关等政治组织按照特定程序活动的过程。正式议程是政策议程的第二个阶段。
正式议程的项目，可分为旧项目和新项目。旧项目是指一些规则确定的项目，例如预算分配、落实知识分子政策。党和各级政府对这些项目都很熟悉。一般情况下，用来解决这些问题的方案是定型的。新项目是由新的情况所引起的项目，例如，海湾战争的爆发就直接影响了各国制定新的对外政策。旧项目一般是决策者优先考虑的课题，因为老问题之所以能受到较多的关注，原因是它们由来已久，也较为重要。
正式议程按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，又可分为以下四种类型；（1）界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项目所组成。（2）规划议程，由一些已达到规划阶段的项目所组成。（3）磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与政策相关的人彼此之间进行磋商。（4）循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加以修正。这种分类有助于我们分析政策问题的整个过程。这一分类结构既可以用来分析单一问题议程建立的过程，又可比较分析多重问题议程建立的过程。
公众议程和正式议程是政策议程的两个不同阶段，但在本质上两者是有差异的。公众议程是由一些抽象的不成型的问题组成的，人们关于问题的概念以及问题的影响范围都比较模糊。因此，它在政策过程中，只属于问题察觉或初始阶段，在这一阶段它可以不提出可行的方案或一些解决的办法。正式议程由一些比较明确的项目所组成。正式议程是政策问题界定或陈述阶段，其主要目的是确认与问题有关的各种事实。
在一般情况下，一个政策问题的提出过程是，某一社会问题进人公众议程，然后再进入正式议程，最后形成为政策问题。但实际上，很多问题可能不经过公众议程而直接进入政府议事日程。因为政策决策者可能根据自己对社会发展变化的研究分析。主动寻找问题，把它列入自己的议事日程。当然，一个问题即料能够顺利进入正式议程，最后也会出现不同的结果，例如，可能经过决策者的研究很快制定出相应的政策；也可能由于渠道不畅、机构重叠、行政不力、效率低下，而作不出任何决定。
二、政策议程的创立
政策议程创立的条件：第一，要使社会问题进入政策议程就必须有问题察觉机制。第二，社会问题必须经过一定的政治过程才能进入政策议程。政治组织是形成政策议程的基本条件。国家的民主制度是形成政策议程的基本途径。民主理论的一个基本前提，就是人民当家作主，人民有权了解国家大事，有权参与国家政权的管理。任何民主制国家的宪法都规定公民有集会、结社、言论、选举、出版等权利，这些权利的目的，就是保证人民的愿望和意见能成为政策制定的基础。从形式上讲，国家的民主制度主要体现在国家的代表制度和选举制度中。
三、政府在政策议程中的作用
政府在政策议程中的作用。国家的意志和职能是通过政府来体现的，政府拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力。因此，政府当局对于公共问题是否进入政策议程具有决定性影响。政府在公共问题列入其议程中所承担的角色，可分为四类：（1）任其产生；（2）鼓励其产生；（3）促使其产生；（4）阻止其产生。
国家的意志和职能是通过政府来体现的，政府拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力。因此，政府当局对于公共问题是否进入政策议程具有决定性影响。政府在公共问题列入其议程中所承担的角色，可分为四类：（1）任其产生；（2）鼓励其产生；（3）促使其产生；（4）阻止其产生。
任其产生是指政府在议程制定中，相当消极，采取放任不管的态度。政府并不积极地去发觉问题，也不协助任何人或团体界定问题、组织或承担问题界定与优先设定的工作。人们可以自行界定问题，确定目标，组织成员，寻求接近途径，呼吁他人支持以影响决策。
鼓励其产生是指政府协助人们界定与表述问题，提高人们参与的能力或者动员公众支持某一政策问题或政策，目的不仅在于使公共问题进入公众议程或正式议程，而且最重要的是使这一政策付诸实施时，能获得公众的支持。
促使其产生是指政府采取非常积极的态度，换言之，政府是问题的察觉者，政府直接界定问题和确认政策目标，制定政策。也就是说，政府并不是因人民群众提出需求后，才界定问题、排列先后次序、确定目标的，而是有系统地、有目的地考察社会事件对其产生的影响，并且建立政府行动的议程。
阻止其产生是指政府不仅不协助人们界定和表达问题，还有意限制或阻止人们的沟通和交流，也不愿意使这些问题进入政府议事日程。
政府在公共问题列入政策议程上究竟扮演何种角色，根据面对问题的不同而变化，政策分析人员要做到具体问题具体分析，以便使政策问题顺利进入政策议程。
第三节 公共政策决定
教学目的：掌握政策决定的形成及其与非政策决定的关系
教学重点：政策决定的概念，公共政策的合法性
教学难点：政策决定的准则
教学方法：课堂讲授，多媒体，案例分析
教学过程：
一、政策决定的形成
1、政策决定的准则
（1）个人价值观
（2）党派认同
（3）选区或地区的利益
（4）公共舆论
（5）听取意见传统或惯例
[专题]
行政惯例在我国现实中普遍存在且发挥着重要的作用。
惯例指“成为习惯的老规矩”。而“习惯”指长时期养成的不易改变的说话、行动、生活等方式，也指由熟悉而适应。本文将“惯例”与“习惯”基本同等看待。
我国过去主流看法否定行政惯例是行政法的渊源。一般认为“社会主义各国普遍不承认不成文法为行政法渊源。我国行政法的渊源是：宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、其他规范性文件，以及我国政府同外国政府、国际组织签定的国际条约、协议等。”[iii]由此导致行政惯例学术研究上的空白和滞后，也影响了行政惯例的健康合法发展。本文提出一些粗浅的看法，以期引起行政行政法学界和实务界的关注努力。 行政惯例，在学术界有不同的称法。台湾学者左潞生称之为“行政先例法”，指“行政机关所为实际事务的处理，以先例而尊重之，因而继续应用，得有法之效力者，为‘行政先例法’，也称‘行政习惯法’。此种习惯法之得为行政法的法源，与司法判例之得为司法法的法源，理由相同：因行政与司法，同为法律下所行之作用，司法法的作用重在审判，而行政法的作用，重在行政事务的处理。故行政机关处理事务的先例，与司法机关审判案件的判例，同样重要。” 迄今很少有人专门给行政惯例下过定义。有学者解释为“行政习惯一般是指在行政领域中经过长时间的实践，基于国民对法的确信或法的认识而得到公认的一种习惯法。行政习惯不是由国家的立法活动产生的规则，而是在行政发展中自然形成的一种社会规则。”[v]笔者认为，这个定义中有几个问题值得质疑。第一，行政惯例是否都需要长时期的实践。因为行政惯例与宪政惯例一个最大区别是它的时间较短。行政惯例的界定需要符合行政管理的实际，既不能以宪法惯例来要求，同时又不可随意将行政主体的某种临时性做法解释为行政惯例，但将长时期作为其基本要素肯定不妥。在互联网发展迅速的信息时代，如果以“长期”作为形成行政惯例的必备条件，恐怕很难找到符合条件的行政惯例了。第二，行政惯例是否都是自然形成的。根据狄骥的观点，“惯例绝不是什么‘法’的产生方式，而是一种对于‘法’的确认方式。”这里表明惯例具有被动性特点，但即使是确认也需要人的主观能动作用。从实际情况看，行政主体主动创立（这里的创立并不必然意味着形成成文法）新的行政惯例现象不断增加。第三，是否所有的行政惯例都能得到公认。比如只适用于行政机关内部的一些行政惯例并不为相对人所公认和知晓。据此分析，本文界定为：行政惯例是行政主体或者相对人在缺乏明确具体法律规范情况下，在不违反法制原则和精神的前提下，结合本地本部门实际创设或自发形成的对其自身和一定范围内的行政主体及其相对人具有一定约束力的习惯和传统的总称；它是行政主体或者相对人在一定时期的行政活动过程中形成的不具有法律形式的行政法渊源。它有如下特征：（一）行政惯例不具有直接的法律法规规章等规范表现形式。至于行政惯例是否具有法律法规规章以外的其他规范性文件形式，应当结合其他因素确定。笼统地说行政惯例以规范性文件表现出来后不再属于行政惯例似乎不妥；（二）它的内容涉及行政管理服务活动，它在行政实务中起着准法律规范的作用；（三）它的实施既依赖于公众舆论和信念为后盾，但更具有突出的行政管理的技术性和行业性特点。它不完全依赖于公众的认可；（四）它可以弥补法律规范不足的弊端，在一定情况下，可能对成文法进行修改、变通；（五）从约束的对象来看，既可以包括行政主体，又可以是相对人；（六）行政惯例的形成和变化的时间较短。以宪政惯例的时间（长期）来要求显然是不妥当的。某一个宪政惯例在实际运行中可能每年只有一次。但是行政惯例一旦形成，它在短时间内可以反复多次，出现的频率高。某一个行政惯例一年内实际运行的次数可能比宪法惯例数十年甚至上百年、千年的次数还多。有的学者根据王名扬先生一句话“如在法国，习惯法作为行政法的实质渊源，以习惯形式存在的规则很少。”进而得出结论“我们必须承认，在行政法领域中对行政习惯的认定是有条件的，具备主客观要件的行政习惯的数量也是有限的。”[vii]其实这只是一种主观推测，从行政实践情况看，休整惯例正在越来越多。强调行政惯例时限短，有助于加强监督，及时纠正违法不良的恶性的行政惯例。 二、确认行政惯例的必要性和可行性 ????我国是具有成文法传统的国家，国家主义指导下的法律渊源意识观往往只将行政法的渊源限制在现有的法律法规规章、法律解释、党的政策、国际条约等方面；另外也出于对多元化法律渊源可能造成混乱或者放纵行政权恣意的担忧，因而不承认行政惯例的法律渊源地位。事实上，行政惯例作为法律渊源和其作用的发挥是不以人们的意志为转移的。不承认其应有的法律渊源地位只不过掩盖了实质上真正发挥作用的内在东西。反之，对其加强研究，能更好地发现行政权的运行规律和特点，可以将实际操作中活的法律（行政惯例）与书面法律规范结合起来；发挥行政惯例作用，既可以提高行政效率，又可以为控制约束和规范行政权找到一条简便可行的途径；在控制型行政向服务型给付型行政转变的情况下，可以更好地转变行政职能，发挥行政指导、行政合同、行政契约等作用；也可以弥补成文法的不足，为新的立法提供直接的实践依据。从我国目前情况看，确认其应有的地位和作用还有以下特殊原因。 （一）行政惯例的存在和发挥作用是由我国地域辽阔、发展不平衡以及行业特点等决定的。我国各地、各部门客观条件差异大，同一部法律法规，在各地实施的实际情况极不平衡。这种不平衡还表现在行政主观因素方面：各地各部门行政机关的主要领导人员、执法机关和部门执法人员的素质条件差距较大。一个重视法制行政工作的领导与忽视甚至蔑视法制工作的领导，其所主管的事项、部门、地域行政法制工作的状况是不一样的。不对这种领导方式上的自由裁量进行限制制约，执法机关之间的执法差距就可能越来约大，显失公正。同时这种发展上的不平衡，客观上要求行政机关有较大的自主权，从而容易导致滥用自由裁量权。创立或形成行政惯例可以在一定的地区、部门限制和缩小这种差异性，尽可能做到统一协调和平衡行政。 （二）它是防止和纠正抽象的一般规则带来不公的必要措施。“从希腊哲学家时代起一般规则就有一种被人们充分理解的现象：一般规则在适用于具体案件事实时并不始终带来公正，因此在具体案件中可能需要作出某种修改或调整···”。[viii]司法上如此，行政上也如此。合理的良性的行政惯例能够缩小甚至消除不公，行政惯例是将一般抽象规则与具体事务结合的桥梁。 （三）建立行政惯例制度是依法治国、依法行政的需要。1999年九届全国人大修正的宪法将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，依法行政也提上重要的议事日程。各地制定了关于依法治省、依法治市的决定，不少行政部门也纷纷出台“依法治教”、“依法治税”等措施，从实际效果看，存在着违背宪法精神和原则的嫌疑。因为“依法治国”关键在于治权，防止国家权力滥使。但提出“依法治XX“的结果实际上主要变成了治民。可以肯定地说，依法治国（省、市、县，教、税等）绝非只是加强行政执法，行政执法力度的加强与依法治国的精神有时可能相悖。为了防止“依法治XX”走向异路，需要采取多种措施。在立法还不完善，还不可能规范到方方面面的时候，用行政惯例规范、统一、协调、平衡和限制行政机关自由裁量权的滥用是一项很有意义的事。 （四）行政惯例可以开拓行政法的渊源，弥补成文法不足，修改变通不适应客观发展需要的成文法。国外早有学者将惯例作为行政法的法律渊源，“公法的外在表述首先是通过惯例。惯例是最早产生的，一种尚不完善的认可方式。”在法国“行政法是公法的一部分，在该法中，由惯例而认可的法律占了相当的一部分···。”“我国行政法的法律规范还可以通过···受到普遍遵守的行政习惯等形式表现。”行政惯例实际上还是许多法律法规规章的来源。如伊斯兰法就是由行政惯例发展来的。“伊斯兰教法是在古阿拉伯部落习惯和倭马亚王朝(661-750)行政惯例基础上发展而形成的一种以宗教教义为基础集诸法于一体的法律学说和法律制度的统称。”明确承认行政惯例的行政法渊源地位，可以发挥其优点长处，加强对其缺陷的监督。行政惯例的形成并且公开便利于相对人和整个社会的主动监督或者遵守。 （五）“通常，一个因纯粹的权宜动机而被遵守的秩序，较之在纯惯例基础上受到拥护的秩序更少稳定，因为相应的行为已经变成了习惯。后者是一种更为常见的主观倾向。”[xiii]一般来说，行政惯例的形成具有较强的实践和民意基础。所以易于为行政主体、执法人员和公众自觉接受；还可以为行政机关抗辩司法权的恣意行使形成制约机制。对于行政主体的自由裁量权，学者们提出了许多加强控制制约的建议和意见。但从行政工作自身的特点来看，确认行政惯例制度无疑是最有效果、最易被行政机关接受、实施法律成本最小的一种方法。 ???（六）研究和确认行政惯例的可行性。我国是世界上的行政大国，实践中有客观存在的大量的行政惯例。我国许多法律法规和规章实际上都是在总结行政惯例的基础上产生发展和完善的，这也为我们提供了直接的资料。 ? 三、行政惯例的种类 根据不同的标准可以将行政惯例分为不同的种类。 ??? （一）合法行政惯例和不合法行政惯例。从行政法治原则要求来说，行政惯例应当是合法的。但是从实际来看，不可能都是合法的。因为行政惯例的产生和存在就是以没有成文的法律规范为前提的。在把握合法与不合法时需要注意以下情形：第一，行政惯例与其赖以存在的法律精神和原则要求是否符合。如前文所说，行政惯例是在没有明确具体的法律规范的社会规则，判定行政惯例是否合法仅仅根据原则精神有时并不是十分明确的。准确认定合法与不合法有时相当困难。第二，行政惯例有可能在一段时间内合法，另外的时候属于不合法。反之也然。合法与不合法有一个演变的过程，如有些行政惯例在某个阶段可能不与法律原则和精神相冲突，但可能与新出台或者修改后的法律法规不一致；一些行政惯例并未随着新的法律法规的颁行而自行停止，此时就有合法转为不合法。第三，合法与不合法具有实然与应然之别。从应然角度看，一种原来合法的行政惯例在新的法律法规规章出台后，与之相悖的即为不合法。但从实然角度看，不合法的行政惯例在经过有权机关依照法定程序废除或者宣布其不合法之前，往往作为合法的行政惯例来确认其效力的。当然也有一些行政惯例很难归入合法或者不合法之中，似乎处于中性状态中。 ?? （二）从约束的主体对象区分为：约束行政主体内部机构之间及其工作人员的行政惯例（内部行政惯例）和约束行政行政主体与相对人双方的行政惯例（外部行政惯例）。对于行政惯例引起的侵权，内部与外部行政惯例适用的对象、救济的途径等均有区别。 ??? （三）从行政主体创立、形成和适用的主体角度可分为，政府创立的行政惯例和政府部门创立的行政惯例。尽管政府部门只是政府的一个组成部分，但实际上许多国家的政府与其部门之间有相对独立的职权职责分工。一般来说，政府部门与其本级政府之间的行政惯例不一致时，部门应当服从政府的行政惯例。 ? ??（四）上级行政惯例和下级行政惯例。这里的上级与下级既包括上级政府与下级政府之间的行政惯例、也包括上级行政主管部门与下级行政主管部门之间的行政惯例。 ??? （五）全局性和局部性的行政惯例。根据行政惯例适用的区域广泛与否。当然这种分类有其相对性。有全国范围内的行政惯例（就我国来看，主要指大陆），也有只适用于某个地方性的行政惯例。同样在一个地方比如省内，适用于全省范围的行政惯例是全局性的，而适用于某个市、县范围的行政惯例属于局部性的行政惯例。这两种行政惯例各有长短处。需要指出的是，局部性的行政惯例不宜范围过小，防止地方保护主义的泛滥成灾。 ??? （六）另外还可以根据存在适用的期限分为长期适用（这与前文所言的不能以长期形成为条件不矛盾）的行政惯例和短期适用的行政惯例，根据发挥作用的结果分为积极的行政惯例和消极的行政惯例，根据行政惯例的产生的合法性程度分为无效的行政惯例（绝对无效）和可撤销的行政惯例（相对无效），根据形成主体的单方与否分为单方行政惯例（即由行政主体一方形成）、双方及多方行政惯例，根据涉及的权利义务内容分为权利性（职权性）行政惯例和义务性（职责性）行政惯例等等。 ??? ?由此可见，行政惯例的分类涉及到行政惯例的普适性程度、行政惯例的形成机关、纵向和横向关系及其协调、行政惯例的有效性程度、行政惯例监督制约、行政惯例的法制化等诸多问题。 四、行政惯例的确认 “惯例自身也有多种自我确认方式。···惯例是公法精神的体现，它出现在一定时期内统治者及其公务员作出的裁决、宣言及习惯做法中。”[xiv]但并非任何裁决、宣言及习惯做法都是行政惯例。行政惯例的形成和有效适用需要具备相应的条件。笔者认为有几个因素需要考虑。（一）达到一定的时间和空间限度。显然一次性产生形成的做法不能构成行政惯例；只在某个很小的空间和部门适用的做法也很难构成行政惯例。（二）惯例的形成除了要由行政主体认可外，通常还需要有行政相对人的一定程度的认同，具有相应的民众基础；不具有一定认同性的做法难以得到遵守，自然无法形成行政惯例。（三）惯例的形成和适用需要公开公正和公平，这是行政惯例的正当性基础。（四）惯例的形成须以合法性为前提，明显违法的做法应当及时得到撤销、纠正；行政惯例主要是为了解决行政合理性裁量上的显失公正、畸轻畸重。（五）从实际情况看，行政惯例的形成和发挥作用并不纯粹是个自发的过程，往往需要政府法制机构的认同、政府负责人的认可。有的还经过人民法院的默认甚至经过有关党的领导人或人大机构的同意批准或不反对。不少行政惯例在形成和运行中都向有关领导汇报过，经过一定的程序进行过协商、沟通或者得到默认。这在我国尤其明显，因为它可能涉及到复杂的方方面面关系。比如行政惯例的形成和实施必须在地区和部门之间达成协调和一致。条块之间的分歧可能导致具体执法机关和执法人员的无所适从，或者导致行政自由裁量权的行使更加混乱；也可能使相对人不知所措或者重复承担义务。
（六）行政惯例的形成一开始可能源于某一具体行政行为，但其形成之后就具有一定的普遍约束力。对于今后的行为具有拘束力。（七）行政惯例还具有一个鲜明的特点，其变动性较强。 ?? 五、行政惯例的监督 行政惯例应当接受监督，以便使其在合法合理的轨道上运行。行政惯例之所以要接受监督制约，是因为一些地方和部门形成的一些惯例，违反社会主义法制统一的原则，带有明显的地方和部门保护主义，有的具有规避法律的特点。随着行政执法责任制和错案追究制的广泛推广，行政机关规避法律的惯例有日益扩大蔓延的趋势。 （一）按照宪法法律规定，各级人大及其常委会应当加强对政府及其工作部门的行政惯例的监督。对于明显违法或者不公正的行政惯例及时责令废除。 （二）政府自身的监督。上级政府应当加强对下级政府的行政惯例的监督；政府职能部门的行政惯例要接受政府和上级主管部门的监督；属于规章以下的具有准抽象行政行为的行政惯例应当按照《行政复议法》和有关法律法规进行监督。 （三）司法监督。随着我国法制的进一步发展，随着行政诉讼制度的完善，行政惯例将应当纳入行政诉讼范围，接受司法审查。从现在实际情况看，司法机关对于行政主体的行政惯例多默认，也有对少数行政惯例进行否定。司法审判的监督主要通过审查具体行政行为，确认其具体行政行为的违法性达到监督的目的。这种监督如果不受到干扰，往往十分直接有力。此处以一个典型的案例加以说明。 1998年9月中旬，某省卫生行政部门连续接到多起消费者投诉食物中毒的事件。该省卫生行政部门立即立案，派出卫生监督员（即卫生执法人员）数人到各区县进行个案调查。经过调查收集了31份投诉者的个案调查笔录，另外又用老鼠试验结果作为证据。在确信该食物因加入添加剂超标后，卫生行政部门作出了责令收回未销售的食物并罚款的行政处罚决定书。当事人不服，提起诉讼。人民法院受理案件后，开庭审理了该案。法院认为，该卫生行政部门收集的31份个案调查笔录无效，作出具体行政行为的证据不足，判决被告败诉。法院认为，根据《行政处罚法》规定，须有二人以上执法人员调查收集的证据方为有效，该卫生行政部门收集的31份个案调查笔录都只有一个执法人员收集，因而不能作为处罚的有效证据。需要说明的是，31份个案调查笔录上只有一个执法人员签名，并不是该行政机关执法人员的疏忽或者简单地推定其不懂法，而是因为该省卫生行政部门处理这类案件由一个人收集证据是多年形成的行政惯例。在《行政处罚法》出台以前，类似这种单个人收集的证据一直被作为有效证据来使用的。在诉讼过程中，卫生行政部门陈述了本部门形成这样的行政惯例有其专业部门的特点和传统，并一直得到法院的合法性认可。由于历史和国情的原因，我国卫生行政部门实际执法人员并不是公务员，而是非公务员的卫生监督员。卫生监督员具有双重身份：既是执法人员，又是医师。卫生行政部门一直持有这样的认识：卫生监督员向食物中毒的病人收集调查食物中毒情况的行为，也是医师给病人诊断疾病的行为，法律并没有规定医师给病人看病必须要二人以上才可进行；任何一个卫生监督员收集的个案调查笔录都是医师收集的病历，这些个案调查笔录的单个都不能直接作为处罚的依据，他们收集的一个个零散的病历经过卫生行政部门内部有关机构和人员审查有效后方才作为最后有效的证据加以使用的。可见该行政惯例的形成具有其鲜明的专业性特点。多年来，全国很多地方都是这样做的，这是卫生行政部门在执法中形成的时间较长的一种典型的行政惯例。法院判决该卫生行政部门败诉实际上是通过审查具体行政行为达到否定原来有效的行政惯例的合法性。但是这种监督显然具有局限性：比如1996年10月1日《行政处罚法》已经开始实施，但直到该诉讼结束之前，这种不合法的行政惯例一直在实践中发挥着“有效“的作用；这种监督具有监督效力上的局限性，被法院否定的行政惯例只能在该省范围内有效，其他地方如果法院认可其合法性，它将仍然适用；这种监督的另一个局限性是它只能否定一个个具体案件中的这些个案调查笔录无效，不能笼统地宣布所有的这种行为无效。这个案例也表明在我国建立判例制度的紧迫性和必要性。 第四，群众和新闻舆论的监督。大量的行政惯例出现在行政主体与相对人的互动关系中，因此将它置于群众的监督之下极为必要。为此行政主体应当主动接受监督，对于公民和社会各界就行政惯例的投诉和控告检举有相应的监督机构受理并认真作出处理。 另外，对因为违法被撤销或者被否定的行政惯例造成的侵权行为还应当有相应的救济措施。对此将另行转文讨论。
7、公民自治组织
[参考资料]：
自治组织：权力与权利之间的缓冲带 记者：从村民自治委员会到社区管理委员会，我们可以发现这几年有一些不属于国家行政机构、却又在一定范围内享有某种程度的行政管理权的组织已经出现，与此同时原先的编制在政府管理部门内、有“二政府”之称的行业协会，正日益朝真正的自治组织的方向发展。那么，我们应该如何看待这样的一些组织？ 姜明安：改革开放以来，特别是自上世纪八十年代中期以后，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，我国各类公民自治组织应运而生，计划经济时代的一些原半官方组织也正在逐步转化为公民自治组织。公民自治组织主要包括三类：第一类是地域性的，如村民委员会、居民委员会、社区组织等；第二类是行业和职业性的，如各种企业联合会、商会、工会、律师协会、医师协会、会计师协会等；第三类是社会性的，如消费者协会、残疾人联合会、妇联、青联等。 这些组织有的在改革开放前即已存在，但改革开放前“官”性大于自治性，而改革开放后“官”性减少了，自治性提高了。大多数公民自治组织则是在改革开放后建立和发展起来的，如村民委员会、社区组织、各种行业性、职业性协会以及消协、残联等社会性自治团体，这些组织由于是在市场经济酝酿、形成和运作过程中建立和产生的，自然其“官”味较淡，自治味较浓。当然，由于体制、观念等各种原因，目前我国这些非官方组织并非已完全不具有或已完全去除了“官”性。实际上，我国大多数的非官方组织尚处在向公民自治组织方向的发展过程中，有的已接近自治的目标，有的则离自治目标还有较大距离
记者：那么，成熟的自治组织具有什么特点呢？ 姜明安：第一，非政府性，即非官性。公民自治组织既然是自治，就不应从属于政府和完全受政府支配，接受政府的的发号施令，其人、财、物均应有自主权；第二，非营利性，即不以赚钱、获取利润为目的。公民自治组织不是企业，其建立和存在的目的不是赚钱和获取利润，而是为了实现公民自己管理自己的目标，其基本功能是行使公共职能，为自己的组织成员服务；第三，公共性，即非私性。公民自治组织的建立和存在，旨在争取相应组织的公共利益，为特定社会──该组织成员──提供政府所不能提供的或由政府提供成本太大（如效率低下、腐败等）而不宜由政府提供的“公共产品”（如一定范围的秩序、自由、权益保护等）；第四，中介性，即在政府和公民之间起中介作用。公民自治组织一方面代表其组织成员参与政府管理，在政府决策的形成和实施过程中促其尽可能反映和体现该组织成员的利益，另一方面接受法律的授权或政府的委托，行使某些原由政府行使的公共职能，使公民以更少的花费获得更高质量的“公共产品”。公民自治组织的这种中介性不同于律师事务所、会计师事务所等市场中介组织的中介性，后者主要是在市场主体之间起中介作用；第五，双重身份性。公民自治组织相对于其组织成员是公共职能或公共权力的行使者，其不仅要对其组织成员提供服务，也要对其组织成员实施管理，但公民自治组织相对于政府又是行政相对人，要接受政府对其提供的服务和实施的管理的监督。 何兵：自治组织是公民在社会生活中，为达到某一特定的目标而自生自发组成的一个群体。作为自治组织，除了具有清晰的特定目标以外，还具有以下特征：一、为了更高效率地达成群体目标而进行的劳动分工和权威的分配。自治组织的这种内部分工可以富有成效地实现组织目标；二、权力相对集中在领导或者执行主管手中，他们使用权力控制组织成员活动并将他们导向组织目标；三、组织中成员不是固定的，这使得组织可以超越特定成员而生存。自治组织为了实现其自治，必须具有指导成员活动的一套规定、纪律和程序，而且组织必须提供正式的约束手段，制定详细的奖惩规则，以此确保组织成员对规则的服从。这是自治组织的组织性特征。 就自治组织的自治性而言，自治组织应当由成员自发组织，由成员自愿选择而形成。自治性要求成员必须可以自由退出某一自治组织，即“以脚投票”。这是自治组织成员对组织内部的管理人员和机构进行“反控制”的最为有效措施，用《诗经》里的一句话来说就是：“誓将去汝，适彼乐土”。自治性还要求，自治组织必须有一套完备的程序规则，通过这些程序规则确保成员的利益和意见在组织内部能够得到充分的体现。具体表现为：自治组织内部抽象的实体规则应由成员按组织程序规则自行制定；自治组织的一般具体决定成员可以监督约束，特定的具体决定应由成员通过一定程序表决；组织内部的纠纷在可能的情况下，在组织内部自我解决。自治意味着自决，即自治组织的组成机构、领导人员、程序规则、实体规则以及内部纠纷应由自治组织的成员自行决定，国家尽可能地不予干预。唯有在自治组织非法或不当地强制其组织成员或自治规则违反国家法律或社会公序良俗之时，国家才从外部加以干涉。 自治组织的这种自发、自愿性是自治组织权威的最终源泉，是自治组织的命脉所在。唯有保障自治组织的自愿性，才能树立起自治组织的权威。理由很简单，因为是你自愿选择的结果，为此，你必须接受自己的选择。反过来说，如果不接受，你可以不选择。 记者：自治组织的权力，与政府部门的权力，在性质、来源、行使方式、结果等方面有什么不同？ 姜明安：公民自治组织虽然与政府一样，都姓“公”，行使公权力，执行公共职能，但二者有着重要区别：首先，前者是社会组织，后者是政治组织；前者代表的只是一定范围、一定界别的人民的利益，后者应代表的是一国内全体人民的利益；其次，前者的权力源于相应组织成员的赋予或法律授权，有时甚至源于后者的委托，后者的权力则直接由国家宪法和法律授予；第三，前者行使的是社会权力，通常不具有直接强制力，后者行使的是国家权力，可以以国家强制力为后盾；第四，前者主要以本组织成员会费或有关经营、服务收入为财政来源，后者则主要以国家税收为财政来源；第五，前者执行公共职能的手段主要是指导、引导、规划、计划、奖励、制裁等，后者执行公共职能则拥有广泛的手段，如行政立法、行政许可、行政征收、行政给付、行政监督检查、行政强制、行政处罚、行政裁决、行政指导、行政合同，等等。第六，前者与人民距离很近，其权力行使随时处在其组织成员的监督之下，后者与人民距离相对较远，加上政府高墙的阻隔和某些暗箱操作，人民对政府的运作难于有全面、深入的了解，从而也难于有严密的监督。 社会失范：单靠政府与市场不行 记者：以前我们的政府管理堪称无微不至、无孔不入，现在，市场经济的发展、社会利益的多元化，使政府认识到简政放权、减少行政干预的必要性。但是似乎又出现了另外一种倾向，即诸多社会问题不能及时解决，许多利益之争不能及时化解…… 姜明安：自治组织属于“第三部门”的范畴，其产生、发展有广泛的社会、经济和政治原因。就世界范围而言，其主要原因恐怕还是“市场失灵”和“政府失灵”的因素。十九世纪和二十世纪初期，人们信任市场而不信任政府，认为政府是“必要的恶”，应将政府作用的范围限制在尽可能小的范围，故“管事最少的政府是最好的政府”。自由市场确实给人们带来了滚滚财源，西方各国的经济得到了前所未有的发展。 但到二十世纪三十年代，大规模的经济危机发生了，市场出现全面“失灵”。在此情形下，人们转而相信政府，认为政府干预可以解决“市场失灵”的问题，可以解决因市场和经济发展而产生的堆积如山的各种社会问题，如环境污染、垄断、不正当竞争、失业、犯罪，等等。政府干预在其初期确实发挥了神奇的效应，危机消失了，经济重新复苏、繁荣，各种社会问题也逐步得到解决或出现了解决的前景。 但是好景不长，到上世纪五、六十年代，一些国家又出现了新的危机，特别是政府的膨胀和由此导致的机构臃肿、人浮于事、官僚主义、效率低下、腐败和滥用权力，到了使人们无法容忍的地步。显然，政府也“失灵”了。正是在这种情况下，人们通过各种方式自己组织起来，通过自治来处理自己的公共事务，为自己提供“公共产品”，使政府“减负”、“消肿”，同时人们通过自己的自治组织参与政府管理和监督政府的管理行为，防止政府滥用权力和腐败。这样，各种公民自治组织的建立就在社会上形成了一个既制约市场、又制约政府的“第三部门”，从而导致了“小政府、大社会”和“政府———公民自治体———私人”或“政府———市民社会———市场”的社会格局。 我国的情况与西方国家有些不同，人们从一开始就相信政府，特别是人民政权建立之初，人们对政府的信任简直达到了迷信的程度。事实上，我国政府领导我国人民也确实创造了不少人间奇迹。但是，我国政府同样也发生了“失灵”，计划经济使我国整个国民经济在七十年代末走向崩溃的边缘和我国政府机关及其工作人员中曾经存在和现在仍然存在的严重效率低下和严重腐败现象就是这种“失灵”的明证。 然而，市场在我国也不是万能的，上世纪八十年代开始逐步建立和运作的市场经济确实使我国经济取得了举世公认的高速发展，但与之相伴的副产品也不少，如环境污染、资源破坏、假冒伪劣、不正当竞争，等等。要解决这些问题和其他各种社会问题，实践证明单靠政府和单靠市场都是不行的。正是在这种情况下，我国各种公民自治组织应运而生，开始形成一个政府和市场之外的“第三部门”。 何兵：改革开放以前，我国社会处于一种高度的非流动状态。在农村，国家通过户籍、土地制度，将农民束缚在土地之上，并将其纳入生产队、大队、人民公社这一组织系统之中。在城市，国家通过单位制度将每一个市民纳入单位或居民委员会组织系统之内。通过这些形式，国家实现了高度组织化。但这种组织化是以牺牲人的思想自由以及人、财、物的自由流动为代价的，结果导致社会停滞不前。人民的物质和精神生活极度贫瘠。改革开放的过程，可以视为一个解放的过程，人、财、物实现了自由流动。就人的流动而言，人们从过去的组织系统分离出来，成为一个个“自由电子”。原先的组织系统逐步弱化和解体。 这些“自由电子”们增添了社会的活力，但同时也出现了问题：一方面，从社会角度而言，由于失去组织控制，社会对人的控制能力弱化，导致社会失范。典型的例证是民工进城。 由于这些民工与乡村失去了钩连，用来维系乡村社会的道德、风俗、习惯等对其已失去约束作用，法律的约束尚未发挥作用。道德的多元化、信仰的非神化导致人们无所畏惧，为了追求金钱等物质利益，人们因为无所畏惧而不择手段。犯罪率持续上升，恶性犯罪居高不下可视为一个例证。 另一方面，从个人角度而言，由于失去了组织支持和保护，个人面对强大的国家政权以及其他利益团体，感到势单力孤，无能为力。仍以进城的民工为例，由于他们未被纳入城市组织系统，得不到组织的呵护，他们在城市生活过程中，处于弱势地位，利益经常受到作为“地主”的城市市民以及手握政权的国家工作人员的侵犯。为了保护自已的利益，一些民工们自发组织起来。大城市里出现的“安徽村”、“浙江村”即是自发组织的一种形式。 人作为一种社会生物，不可能孤独地生存。人只能在关系中存在，失去了与他人的交往和互利，人将不成为其人。故此，人们有组织起来的内在本性。由于原有的社会组织弱化和解体，新的组织自然应运而生。
走向法治行政”系列访谈之七：拓宽公民自治组织的成长空间 ??公民自律：为社会整体提供秩序 记者：进入市场经济之后，政府权力的行使便不再像先前计划经济时代那样统一而管用，在一些方面政府与被管理者的关系十分紧张，被指责为强悍与专横，另一方面则出现了许多管理的真空，使政府应有的管理无法发挥作用。自治组织在市场经济多元化的社会中，发挥着什么样的作用？ 姜明安：第一，分担政府的部分公共职能，为社会提供部分“公共产品”。公民自治组织由于由公民直接选举产生，且随时处在公民近距离的监督之中，因此其行使公共职能可以较大限度地避免政府机构行使相应职能可能导致的腐败、滥权和高成本低效率。虽然我国现在一些行业组织、社会团体在行使公共职能时也出现腐败等问题，但这不是因为公民自治不起作用，而恰恰是因为这些组织尚未完全自治，其“官”性未除，“民”性未立。 第二，参与国家管理和对政府的监督。参与民主是现代民主的重要特色，是对议会民主的重要补充。作为公民个体，要参与国家管理，影响国家决策和对国家权力的行使起监督制约作用是很困难的。公民只有结成一定的利益自治体，才能形成影响力，才能实现真正的参与民主。没有利益自治体，就不可能有真正的参与民主，而没有真正的参与民主，议会民主即使不是虚伪的，也只能是形式多于实质。 第三，实现相应范围、相应领域的公民“自律”，为社会整体提供秩序。公民自治组织除了执行法律授予或政府委托的某些公共职能外，它还通过本组织内部成员协商一致达成的协议、章程、行规或村规民约规范本组织成员的行为，实现相应行业、职业、组织等对于社会的自律。 第四，为本组织成员提供服务，维护本组织成员的权益。公民自治组织的一个重要功能即是为本组织成员提供“公共产品”，社会服务和权益保护是每个公民必需的“公共产品”。这些产品既可由政府提供，也可由公民自治组织提供，但后者比前者提供通常更廉价，更可靠，质量更优。政府管理的范围太大，往往难以照顾到每一个公民，难以适应每一个公民的具体情况，而公民自治组织无疑对之具有优势。 第五，为国家权力社会化和国家消亡准备条件。根据马克思主义学说，国家最终是要消亡的。国家消亡前，“公共产品”主要由政府提供，国家消亡后，人们仍在社会中共同生活，不能没有“公共产品”。那“公共产品”由谁提供呢？这个使命只能落在公民自治组织的肩上。当然，国家消亡将是一个相当长的历史过程，因此，政府职能向公民自治组织转移只能是逐步的。 何兵：在民主社会里，国家可被视为一个更大范围内的自治体。国家为了实现其职能，组成了议会、政府、法院等国家机构。从经济角度而言，国家的存在使更大范围内实现人、财、物资源的流动、统合成为可能。国家可以为社会提供更为广泛的信息，以便人们作出决策。从社会角度，国家制定的自治规则———法律、法规等，为人民在一国范围自由流动和交往提供了行为准则。从安全角度，由于国家是一个更大范围内的人、财、物的集合，可以更为有力地抵抗外力的入侵。但事物总是从量变到质变，自治组织的规模达到一定程度，自治就会出现困难。 就议会而言，国家的议会不可能天天开会，不可能给每一个国民以发言的机会，如果没有有效的自治组织作为某一利益团体的代言人，许多国人便会成为“沉默的大多数”，他们的利益很难在法律上得以体现。正如一位西方社会学家所言：“哪里的利益充分团体化了，哪里就有更多的机会对政治决策施加影响。团体能够影响政府的原因是它们积极、主动、坚持，否则就无法实现个体的目标。” 就一国之行政而言，由于政府无法收集所有的信息并作出准确的决策，故此，一切靠政府不仅事实上不可能，而且很危险。一切靠政府不仅会使政府机构臃肿，人浮于事，而且，由于政府是由人来运行的，人性中的自私、贪婪等阴暗面难以根除。政府权力过多，手脚过长，腐败将难以控制。法治是基于“人性恶”这一基本的假设之上的。如果政府的工作人员都是公正廉洁、明察秋毫并且普爱众生的人，则其他人的自由选择是不必要的，我们可以将所有的福祉托付给政府。但历史的经验教育人们，这样的想法或者是自欺，或者是欺人。自治组织对外代表团体利益，对内可以对团体成员进行协调和管理，减轻政府的责任，同时限制政府的权力。需要注意的是自治组织由于着眼于团体内的成员权利，并不能推进普遍主义原则的进展。相反，在更大范围内，自治团体可能鼓吹团体成员的特殊地位和利益。这就需要更大的政治单位———国家负起责任，对所有的公民实行普遍主义对待。 就纠纷的解决而言，国家的法院不可能解决所有的纠纷，为此必须依赖社会解决大量的社会纠纷。一旦社会自治组织成熟并获得相应的权威，即可高效、及时、便宜地解决团体内的纠纷，节约了国家和当事人的纠纷解决成本。这不仅可以使法院集中精力审决更为复杂的案件，提高裁判之品质，而且维护一定团体成员间的社会关系，有利于社会的安定团结。 加强立法：让公民自治组织健康发展 记者：目前的自治组织还相当脆弱，还处在培育与完善阶段，我们应该做些什么呢？ 姜明安：公民自治组织虽然不享有一般国家权力，但它们根据各自的组织章程享有相应的社会权力。另外，根据法律的授权和政府的委托，它们有时也行使某些政府权力。根据政治学的理论和历史经验，有权力就必须有制约，否则，就必然产生权力滥用。对于公民自治组织，如何保障其权力正确行使，使之正确发挥作用，防止其异化为“第二政府”，是我们需要认真考虑和认真加以研究的问题。我想，在当前，至少应从下述四个方面为公民自治组织正确发挥作用提供制约机制和条件：第一，保障其自治性，防止官僚化倾向。公民自治组织的生命力和价值即在于其非政府性，非官性。如果我们把公民自治组织办成变相官方性的或准官方性的──负责人由政府任免，经费由政府提供，任务由政府下达，工作向政府报告──那我们就不仅不能解决“政府失灵”的问题，而且会使问题扩大化进而导致灾难。因此，今后公民自治组织的负责人必须由其组织成员直接选举产生，经费主要由组织成员的会费和通过其他途径自行筹措，其活动直接向其组织成员负责，并定期和不定期向组织成员报告工作，接受组织成员的监督。第二，建立完善的内部运作程序制度。公民自治组织行使公共职能同样应遵守公开、公正、公平的现代正当程序制度。没有正当程序制约，即使是公民自治组织，也同样会产生腐败和滥权。第三，完善公民自治组织的内外监督和内外救济制度。公民自治组织既要接受内部组织成员的监督，也要接受政府的外部监督，政府对于公民自治组织实施的违法行为和损害国家利益和社会其他组织、个人利益的行为可以予以行政处罚和其他处理。公民自治组织成员对于本组织违法侵犯其合法权益的权力性行为，应允许其申请行政复议和提起行政诉讼。对于非权力性的侵权行为，则可通过民事诉讼途径救济。第四，国家立法机关应加强关于公民自治组织的立法，通过法律明确确立各种公民自治组织的性质、地位和自治权力，确定公民自治组织与政府、公民自治组织与其成员、与社会其他组织的关系，确立公民自治组织行使职权的基本程序要求和制约、救济机制。只有有了完善的立法，才能为公民自治组织充分和正确发挥其应有的作用提供稳定的法制保障。
2、政策决定形成的方式P141
政策决定形成的方式。
二、政策决定与非决定P143
政策决定与非决定概念。
三、公共政策的合法性P144
合法性概念。（P145－146广义定义与狭义定义）正当性与合法性。 ???? 合法性（legitimacy）是一个比“合法”（legality）更优的范畴。 ???? “合法性”是一个内涵非常复杂的概念。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）的词典意思包括：1）根据法律的，符合法律的；2）与既定的规章、原则、标准相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；5）以继承权的原则为依据的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、标准或逻辑），则要看实际情境而定。 ???? “合法性”概念在社会科学（社会学、政治学等）中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范（韦伯1998：5-11；Rhoads 1991：167），或规范系统（哈贝马斯1989：211）。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型（韦伯1987：241），或政治秩序（哈贝马斯1989：184）。 ????广义的合法性概念涉及到广泛的社会领域，比法律、政治更广的范围，并且潜含着广泛的社会适用性。韦伯所谓的合法秩序（a legitimate order）是由道德、宗教、习惯（custom）、惯例(convention)和法律(law)等构成的（莱因斯坦1998：38）。罗兹曾概括说，“总而言之，韦伯所认为的合法秩序包括这样一些在经验上有效力的规则，它们由于实施方式的差别而分为惯例和法律”（Rhoads 1991：168）。那些由专门人员和机构保证人们遵从的规则是法律，社会自然遵守的规则是惯例。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。 ????当韦伯和哈贝马斯论述统治的合法性的时候，他们都是在狭义地使用合法性概念。合法统治是合法秩序的多种形式之一，它包含着被统治者对统治的承认。哈贝马斯说，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认（哈贝马斯1989：184）。统治能够得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的。从理论上说，统治因为具有合法性而得到承认，可是，从社会学研究来看，统治因为得到了承认，才具有合法性。这种以承认为指标的社会学研究，对我们理解中国当前社团的合法性具有方法论的借鉴意义。 ????韦伯和哈贝马斯论述的合法性统治表现为“下”对“上”的承认。而近几年关于文化多元主义的讨论把承认引申到群体与群体的关系（平行的承认）、当权者与被统治群体的关系（“上”对“下”的承认），这种关系构成了一个共同体内异质文化群体的“承认的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群体通过这种过程获得自己的合法性（泰勒1998）。于是，我们从社团获得的承认来分析社团的合法性时，可以把表达承认的主体界定为国家、政府部门及其代表人物，也可以界定为各种单位、社会团体，还包括社会上的个人。国家、政府部门的承认是与同意、授权社团开展活动联系在一起的。单位和其他社会团体的承认是与合作、提供资源联系在一起的。个人的承认则是与个人的参与联系在一起的。社团活动是一种群体的或组织的公共活动，这三种主体赋予它的合法性是它开展公共活动的基础。 ????与合法性相伴生的一个概念是“合法化”（legitimation）。它的词典意思包括：1）使符合法律，宣布是合法的；2）承认（私生子）是真正的；3）显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权。“合法性”表示的是与特定规范一致的属性，似乎在表明一种客观性。“合法化”表示的是主动建立与特定规范的联系的过程，明显在强调一种主观性，一种有明确意图的主观努力。合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下而对合法性的维护（哈贝马斯1989：184，186），也就是说，合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候达成关于合法性的某种共识的努力。 ????合法化概念对于分析一个变动中的并且不断分化的社会的新兴事物与规范、秩序的关系具有强大的解释力。只有在不自动具备合法性的条件下才需要合法化，而合法化是要表明我们的行为符合你的或共同的规范，尽管看起来（或者实际上）恰恰相反。合法化的运作机制在于：第一，社会的价值分化达到的结果是已经不存在单一的、普遍的规范，有关各方只能在异中求同；第二，社会过程同时是一个对话过程（Rhoads 1991：180），在复杂的行为之上必须有一种表述在各方之间达成某种共识；第三，创新行为在实际上是突破既存秩序的情况下却能够得到秩序的认可。因此，合法化是一个引申秩序、重构秩序的过程。 ????概括地说，合法性不只是一个与法律的关系问题，更是一个与社会秩序的关系问题。合法性不是一个不被（司法部门）追究的问题，而是要被（社会）承认的问题。合法化是积极论证与秩序的正面关系，而不是消极的“不违反”。 ????我们梳理的这种关于合法秩序的理论有助于我们认识中国当前的社团是如何存在和运作的。我们从许多方面都可以看到，中国当前的合法秩序是复合的，是多样性和多元性并存的。 ????从时序来看，新生的、存在已久的与往昔的规范并行于世，一方面不断有新的规范产生或被制定出来，例如新颁行的有关社团活动的法律、条例；另一方面，在作为改革对象的既有规范中，一些被放弃了，但一些仍然在延续；更为复杂的是，一些过去完全被否定并且在社会中一度消失的规范现在又复兴起来，在一定的范围内行之有效。例如，民间走会，只要组织者按照老规矩举行仪式，老百姓就会承认其活动的正当性。这种时序上的复合是社会转型时期的突出特性。 ????从空间分布来看，以乡村为背景的活动与以城市为背景的活动所遵循的规范有差别，而城市中以单位为基地的活动与以街道为基地的活动所遵循的规范也不尽相同。 ????从社会层面来看，中国的政治、经济、法律、行政以及文化等领域从高度整合到相对疏离，自成布迪厄所说的那种具有一定的独立逻辑、规则的场域（布迪厄、华康德1998：134）。来源于一个领域的合法性不一定符合另一个领域的规范，村民按照传统习惯承认的庙会、香会不一定能够得到基层政府的承认；即使那些得到了基层政府承认的民间信仰组织也可能没有履行法律手续。正是由于当前的合法秩序或秩序的合法性是依赖场域的，社团存在的合法性基础就必然是复杂的。 ????中国当前的社团的合法性资源除了法律，主要还有政治、行政和社会文化传统。一个社团可能只在其中的一个领域获得了合法性，也可能在四个领域都获得了合法性。也就是说，一些社团获得了比较完全的合法性，一些社团只获得了局部或部分的合法性。这些领域在过去近20年里对社团的合法性要求是变动的，而社团在兴起和发展过程中对这些领域的依赖程度也是变动的。在1989年的《社会团体管理暂行条例》颁行以后，社团的法律合法性才正式开始成为明确的要求，而在1997年的社团清理、整顿和1998年的《社会团体管理条例》公布以后，社团的法律合法性终于成为硬性的要求。在法律合法性的强制性逐渐形成但还留有太大的余地的情况下，社团是通过满足政治、行政、社会文化的合法性要求而被纳入社会秩序的。因此，我们下面将从政治合法性、行政合法性、社会合法性（或社会文化合法性，呈现为与文化传统、社会习惯等组成的民间规范的一致）的合法性等三个方面来讨论社团组织者的生存智慧：利用局部的合法性得以兴起，谋求充分的合法性以利发展。 ????社会合法性 社会合法性在于：因为符合某种社会正当性而赢得一些民众、一定群体的承认乃至参与。社团的社会正当性主要有三种基础，一是地方传统，二是当地的共同利益，三是有共识的规则或道理。一个社团要在一个地方立得住，至少应该具有其中的一个根基。对于民间会社来说，传统具有无可质疑、不容否认的正当性。我访问过的一个狮子会的组织者曾经对此有一段雄辩的表述：这是老辈子传下来的，又不是我自己弄出来的。一辈一辈传下来，能够在我这辈断了吗（高丙中1998：3）？ ????民间会社在当今能够存在，往往在于它们在上述三个方面都具有正当性。我们在华北农村调查过一个“龙牌会”。这个会由范村农民组织，据说有很长的历史。50年代末人民公社化后遭到制止。起初，人们还偷着在晚上去烧香，到文化大革命开始，一切活动都消失了。村民大概在1979年重新供奉龙牌，并从1987年开始举办龙牌会。“龙牌”是一个上书“天地三界十方真宰龙之神位”的牌位，平日供奉在一位会头家里（共有19位会头，每年轮换一家），农历二月二日前后移到临时搭建的大棚里供来自方圆百里的十多万民众朝拜，形成持续四天的庙会。人们每年捐献的香油钱（以烧香和点灯为名义的捐款）和还愿钱都是一笔很大的款项，90年代初的几年都在8万左右，近几年都在4万以上。各位会头都以对龙牌的信仰廉洁自律，管理庙会的理事会声明本着“取之于民，用之于民”的原则，把这些钱主要用于招待前来表演的花会和客人，接济困难户，改善本地学校的办学条件。龙牌会是一种传统，村民在开始恢复它的时候就具有了韦伯所说的那种传统合法性（韦伯1997：66）。龙牌会在开展的过程中形成集市贸易，为当地的民众提供了经济交往的便利，因此它是有公益基础的。龙牌会的收支符合社区公认的规则，在合理地运作。所以龙牌会以其充分的正当性赢得了当地民众的认同和参与，证明了自己的社会合法性。 ????民间会社在成立的时候大多没有履行法律手续，它们在不具备法律合法性的情况下能够出现在社会上，那是因为它们通过传统的仪式获得了社会合法性。北京传统花会（如开路老会、太狮老会、清茶老会、五虎棍会、秧歌会、中幡会等）到目前已经有近百家，它们在面世之初都要经过传统的“贺会”仪式。过去走过会的老北京人在恢复原来的花会的过程中，先要备齐各种道具，如狮子会得有狮子，高跷会得有高跷；再要有一班人马，能够熟练地使用道具，例如，玩狮子或者玩高跷，在技艺上都有相当大的难度。等到万事俱备，会头们不会想到去民政部门注册，而是择吉日请几位尚在世的老会头和几位熟识或相关的会档的会头光临指教，名曰“贺会”。传统的花会不能自己说成立就成立，必须有这些人到场见证，表示同行的承认。贺会仪式过去能够赋予民间花会充分的合法性，而现在只能发挥赋予社会合法性的功能。 ????社会合法性在现代民族国家的位置对民间会社提出了新的要求。民间会社活跃在基层，它们正是因为具有一定的社会合法性，所以才能成立起来，并开展一些活动。但是，现代民族国家对暴力的垄断（韦伯；吉登斯）和符号的垄断（布迪厄）使社会只具有相对的自治性。中国当前的国家与社会的关系使民间会社的社会合法性降为有限的合法性，只能在有限的空间并以有限的方式进行活动。这类社团面临着其他合法性要求的压力。 ????一个香会、花会或庙会发展到一定阶段或水平之后，自然会在其他方面合法化。如果它们只是出现在村里或街道内，也许社会合法性就足以保障其顺利开展活动。但是，如果它们要在更大范围里进行活动或者产生了大范围的影响，它们就要获得其他方面的合法性。否则，它们就会与行政的、法律的或政治的力量发生冲突，受到它们根本承受不起的打压。 ????社会合法性不仅对那些因此而兴起的民间会社是至关重要的，而且也是其他一切社团开展活动的基础。中国青基会宣扬的教育观念获得了社会的广泛承认，它实施的希望工程才取得了巨大的成功。在政府不再直接拨款给任何社团的条件下，一个社团如果得不到一定社会范围的承认，就没有资源开展活动，甚至连注册需要的基本资金都无以筹措。 ????行政合法性 ????行政合法性是一种形式合法性，其基础是官僚体制的程序和惯例。社团的行政合法性在于某一级单位领导的承认。他们的承认往往自然延伸为参与，他们的参与当然表示他们的承认。他们参与的方式是很灵活的，可以是实际的，也可以是符号的，如名誉会长。如果社团组织者按照逐级汇报请示的行政程序和打招呼的惯例使活动安排经过了有关单位或部门的领导，他们就能够在单位内部和单位的有效影响范围构成的社会空间里开展活动，哪怕这些社团实际上并不具有法律合法性。如果社团组织者本身就是相当级别的行政领导，那么，这种社团就具有天然的行政合法性。 ????行政合法性对于中国的社团及其活动具有非常特殊的意义。在某种意义上，中国的社团管理是以单位为基础的行政体系的延长。我们前面曾经从法律的角度把中国的社团分为注册社团、挂靠社团和非法社团。我们也可以从社会结构的角度相应地把现在的社团分为法人社团（因注册而具有法人资格的）、单位社团（限于在单位内部活动的）和民间社团（既没有单位作为依托，也不登记的）。行政合法性尤其是法人社团和单位社团的命根子。 ????行政合法性是社团法人的前提条件。从《社团管理条例》的条文来看，一个社团必须先找到一个主管单位，然后才能够申请成为法人，那么，行政或者准行政性质的主管单位是社团在法律上能够成立的一个要件或前提条件。如果没有一个单位同意赋予行政合法性，一个筹建中的社团就连申请成为法人的资格都没有，更不用说被赋予法律合法性了。 ????行政合法性对单位社团更加重要，因为法律还授权单位全权管理自己内部的社团，这种社团可以免于登记。对这类社团来说，单位实际上是政法合一的管理系统。大学是单位社团比较多的地方，规模比较大的学校有数十个学生社团。一些大学为了加强管理，还专门制订了内部社团管理条例。这类条例显示，单位对社团活动实施的是行政式管理。例如，一所著名学府的《学生社团组织管理条例》（1994）第十三条说，“社团在举办各种活动之前，须向校团委提交申请报告，经初步审核同意后提交一份活动经费预算报告，全部活动方案经批准后方可活动。活动结束后，社团负责人必须向校团委进行口头或书面的总结汇报”。第十五条说，“社团举办与校内其他单位或校外团体、单位的联合活动，须事先征得校团委同意后并报合作单位的证明材料及活动方案，由校团委报上级机关或有关单位批准后，方可进行”。这类社团开展活动从头到尾都被纳入了行政程序，它们的动议、方案都要通过行政机制获得合法性后才能实施。与法人社团相比，单位社团具有更低的自治性，并且对行政合法性的依赖程度更高。 ????行政合法性对于普遍缺乏法律合法性的民间社团也具有实际意义。民间社团因为只在基层拥有一定的社会合法性，所以只能在一个很小的范围活动。但是，各级行政部门在自己的运行过程中需要它们的参与，结果在客观上帮助它们超越了草根社会的局限。民间花会或香会、庙会的歌舞班子，一般只能在街道、乡村活动，可是，一些行政单位组织的活动使它们走上了更大的舞台。我们在河北赵县看到，文化局每年组织花会比赛，给优胜队颁发奖状。这些花会在参加庙会仪式时，打着这些奖旗以壮行色。在北京，春节期间崇文区政府组织龙潭湖庙会，东城区政府组织地坛庙会，朝阳区政府组织东岳庙庙会；农历四月门头沟区政府组织妙峰山金顶进香庙会。这些庙会通过行政手段把散布各街道的花会纳入自己的框架，而这些花会把参与这些活动的凭证（如照片、锦旗）延续为一种模糊的行政合法性（或行政合法性的印象），作为公开进行活动的正当性的一种依据。对于一些组织者来说，他们的社团因为参加了一些具有合法性的活动而使社团本身具有了一定的合法性。 ????把社团的行政合法性与社团活动的行政合法性区别来看可以进一步认识行政合法性的重要作用。一个社团的行政合法性可以一次性地从一个单位获得（如法人社团的挂靠、单位社团获准成立），但它的活动的行政合法性可能要一次一次地去争取，因为社团活动的空间可能是在单位之间变化的，可能是跨单位的（社团对垂直隶属的单位而言本来就是横向的）。由此看来，无论是法人社团还是单位社团，如果它要开展活动，它就要不断地与各种单位打交道，努力赢得有关领导的认可乃至支持。 ????尽管社团的成立实质上是为了超越单位，但社团近些年的发展主要取决于对单位资源的利用。一个社团的状况通常取决于参与的单位领导的份量。同样都是北京大学在一个省市的校友会，但由于各地参与其事的官员的分量不同，校友会在不同地区存在状况就很不同。有注册的，有的无力注册；有的每年有盛大的聚会，有的只存在空头的理事长和秘书长。 ????行政系统赋予社团一定的合法性是基于对社团的利用。各单位、各部门是把社团作为活动要素或社会资源在吸纳。在细小的方面，许多地方政府在“建军节”或春节前慰问烈属、军属，要请民间花会随同表演，制造气氛。在大的方面，地方政府为了发展经济，利用庙会营造市场。“京西旅游”是门头沟区政府控制的一个上市公司，它的一个主要经济支柱是妙峰山旅游收入，而这一旅游项目的主体就是朝拜碧霞元君的庙会。90年代恢复起来的妙峰山庙会是门头沟区政府组织各区县的花会参与营造起来的。 ????政治合法性 ????政治合法性是一种实质合法性，它涉及的是社团的内在的方面，如社团的宗旨、社团活动的意图和意义；它表明某一社团或社团活动符合某种政治规范，即“政治上正确”，因此是可以接受的。社团可能订立自己的宗旨，并在开展活动的过程中阐发活动的意义。这些表达如果被接受，尤其是被党委系统接受，社团就由此获得了某种合法性。 ????政治合法性对于社团的存在和发展都是至关重要的。在中国的公共空间的任何存在都要首先解决政治合法性问题。中国的社团管理偏重于采用行政模式，把社团视为国家单位体制的延伸。单位行政管理首先在于维护政治秩序。因此，一个社团要找到挂靠单位，必须满足政治规范的检验：从消极的方面说，不能违反；从积极的方面说，最好对现存政治秩序发挥建设性作用。只有在这种情况下，单位领导才有理由让社团使用行政资源，才能把行政空间让与社团开展活动。然后，社团才有可能申请成为法人。即使一个社团已经是法人，各个单位掌握着资源的领导在与它打交道时，也会不断地评判其活动的政治合法性，并做出适当的反应。而对于民间社团来说，在尚不具备法律合法性和行政合法性的情况下，它们一方面用社会文化的合法性进行内部的诉求，另一方面则用政治合法性来回应行政和执法部门的压力：我们没有经过你们的同意去，也没有登记，但是，我们的所作所为是正确的。它们往往因此而免于被追究。 ????惟其重要，社团必须具备某种政治合法性。社团是一种群众自治的组织，可是，它们大都自觉地使自己兼具一种国家政治单元的功能，负起一定的政治责任，以此奠定自己的政治合法性。国家颁布的社团管理条例对“政治上正确”是一种消极的要求，即“不违反”的要求。可是，绝大多数明文记载的社团宗旨都定位于一种积极的政治态度。例如，1984年成立的北京大学校友会章程把宗旨定为：“加强校友之间的联系，发扬北京大学的优良传统，为母校的发展、为祖国的社会主义现代化建设、为祖国统一、为振兴中华贡献力量”。1998年通过的中国民俗学会章程把宗旨定为：“坚持四项基本原则，贯彻‘白花齐放，百家争鸣’的方针，团结全国广大民俗学工作者，调查、搜集、整理、研究我国各民族的民俗，为建立具有中国特点的马克思列宁主义新民俗学，为移风易俗、促进社会主义物质文明和精神文明建设，加强对外文化交流和丰富世界文化宝库，做出贡献”。社团的政治表现比国家的底线高得多，这突出地表明社团是多么需要政治合法性来支撑自己。 ????社团要在这样一个不断分化的社会保有政治合法性，总是需要通过非常复杂的操作。“政治上正确”是一种主观的判断。只有这种判断成为有关人员的共识，它才能成为合法性的基础。达成这种共识的最简便的模式自然是上列的宗旨陈述。可是，对于社团活动的判断，问题就复杂了。在社会阶层和文化价值急剧变动、分化的国家，对于同一活动的政治意义的解读往往是仁者见仁，智者见智。实际上，社团及其活动的主要的或直接的方面可能与当前的政治规范有相当大的距离。共识很难自然（或自发）形成。于是，社团不得不通过自己的努力，主动生产（或造成）这种共识。通过这种合法化过程，一些原本在合法性问题上模糊的、矛盾的、负面的活动变成正面的了。 ????社团一直在生产“政治上正确”这种共识。它们采用了各种发掘、引申、诱导的方法。中国青基会实施“希望工程”，募集社会资金，帮助贫困学生完成基础教育。这本来是一项补救国家教育政策的缺陷的工程，它能够实施的前提是通过唤起人们的同情心而得到捐款，于是，它揭露了大量的失学现象和有关儿童的悲惨处境，隐含着对社会不公正的政策批评和政治批判。可是，它的巨大成功恰恰有赖于它在争取到政治合法性的情况下对行政资源的利用。它的组织者没有公开检讨政府工作的失误，而是大张旗鼓地宣传党和国家领导人对这项工程的关心，并且提炼出希望工程对国家的各种正面的政治价值加以宣传。结果，人们广泛接受的是其正面的政治意义，而它则从党政部门获得了充分的政治合法性。希望工程的大成功靠的是政治上大智慧、大技巧。 ????我们还可以从一个民间会社谋求政治合法性的努力来见证这种复杂的操作。范村的龙牌会所供奉的龙牌可能是土地爷牌位，也可能是众神的牌位。在1990年前后，随着龙牌会的规模越来越大，龙牌会的文化人（村民和外来的知识分子）逐渐统一口径说龙牌供奉的是勾龙，是“龙的传人”意义上的龙。组织者印刷龙牌会简介、向客人介绍龙牌会渊源都讲述这一内容，并在聚会场所悬挂“炎黄子孙都是龙的传人”之类的硕大横幅。我们先后在1998年和1999年分别对范村村民和来访的外村人进行问卷调查，72%的范村人、50%的外村人认为龙牌爷是中国人的祖先。“龙的传人”是加强中国人的凝聚力的口号，在近些年被赋予了深厚的爱国主义政治含义。龙牌会的组织者通过意义和认同的再生产（重新解释并加以传播），使自己的信仰活动由原本可能完全不被外部世界接受，变成了大家不得不在政治上承认其正确性的东西。 ????政治合法性是硬性要求，但运用哪一条政治规范以及判断与规范符合的程度如何，却是弹性的。政治合法性是一种限制，但实际上也通过新的解释为新事物提供政治借口，结果是保护了一些社会活力。 ????我们观察各种社团对政治旨趣和政治意义的表达，注意到它们从多方面说明自己与政治秩序一致：第一，显示与意识形态、国家推崇的价值（如社会主义精神文明）一致。第二，显示与国家目标、尤其是中心任务（如经济建设）一致。第三，显示与国家的政策（如统战、维护稳定）一致。政治合法性的关键不是做什么，而是说什么。政治上的合法化尤其依赖沟通过程。 ????总的来说，无论是理解社团的实际运作，还是分析社团管理条例，“合法性”都是一个效度很好的概念，而我们把“承认”作为判断合法性的标志，并把合法性划分为法律合法性、政治合法性、行政合法性、社会文化合法性是有用的。在这样一个社会和制度都处于新旧杂陈的转型时期的国家，合法性概念内在的综合性预设使它比法律范畴在解释力上更优。 ????国家颁布的社团管理条例实际上对社团提出了综合的合法性要求：政治上达标，行政上挂靠，符合法律程序，得到社会支持。一个筹建中的社团或者一个已经存在于民间的社团，在具有一定的社会基础之后，要经过政治合法性的检验才能获得行政合法性，最后履行必要的法律程序，成为社团法人。哪一个方面都不可缺少。 ????一个社团能够成立，以前至少要符合一种合法秩序，或依靠政治合法性（如较早以统战为目的的黄浦同学会、欧美同学会），或依靠行政合法性（如部委安排成立的各种行业协会），或依靠社会文化合法性（如各地的民间会社），并进而满足法律合法性要求。法律合法性是最后的，也是最次要的要求，结果在相当一段时间被证明是可以不理不睬的要求。对于那些单位社团或以强势单位为依托的社团，如果拥有了政治合法性和行政合法性，即使不具备法律合法性，谁来监管？反过来，对于社团来说，如果只具备法律合法性，又用什么资源开展活动？对于根本不注册的民间会社来说，如果只在村里活动，法律总是鞭长莫及。四种秩序可以分离的存在状况给社团留下了数量上大发展的机会。 ????社团可以靠一种合法性庇护就能存在的时代眼看难以持续了。近两年国家强化社团管理的措施对所有社团都提出了充分的合法性要求，其中法律合法性被作为整合的核心，而其他三种合法性既是法律合法性的前提，也分别是国家和社会发挥各自的影响的渠道。国家通过单位的党、政力量掌握政治合法性、行政合法性的赋予，民众通过各自的利益选择决定社会文化合法性的赋予。从推理上看，这样的管理将造成这样的事实：一个社团要么同时具备这四种合法性，要么不存在。但是，我们所谓的民间会社和非法社团范围内的许多社团实际上还会在相当长的一个时期存在下去。几种矛盾的秩序同时存在，社会必然存在以妥协为内容的默认机制（韦伯1998：11），这就给多种社团在今后的活动留下了机会。
[专题]
国家的契约性、合法性直接影响着法律的效果。 ???? 谈到国家，我们往往把它看成是一个阶级镇压另一个阶级的机器。在老百姓的心目中，他们往往认为，国家不过是某个人的江山，我们是被统治阶级，国家与他是无关的。事实上，民主制下的国家并没有这么神秘和恐怖，国家像其他任何社会组织一样，都是人类行动和理性选择的产物，它是社会中的全体成员为了实现某种共同的目的----在自愿的、理性的和契约的基础之上建立的一个联合体，它与我们每个人的利益息息相关，它是为我们每个人服务的，而不是拿来压制和对付我们的暴力工具。有鉴于此，我认为，法律的优劣、好坏取决于国家，因为，国家对法律有重大影响，比如建立在个人或集团强力基础上的国家往往是“专制国家”，而建立在社会合意和协商基础上的国家往往是“民主国家”，专制国家实行的必然是“人治”，而民主国家则只能推行“法治”。 ???? 中国自古以来就是一个大一统的专制国家，民主和法治的意识十分欠缺。在我们很多人的思想中没有天赋人权的平等观念，相反存在着一种安于天命的不平等观念。这种观念认为：世间的一切活动包括国家都是天的意志和命令，而统治者也自觉或不自觉地把自己的强力和意志假托为天的命令，老百姓往往认为统治者只要符合某种道德要求，即具有仁义和美德，就可以天子的名份对我们进行统治。当皇帝不再表现出这些仁德并施暴政于国家时，也就是说当他被认为违背了天命，才可以对他的暴乱进行反抗，此时的反抗就不是一种罪行，而是“替天行道”。于是在我们的国家观念中，每个人的权利实质是不平等的，是国家给的，是当官给的。有的人成为统治者被视为是天意，而有些人被定为被统治者理所当然，这样的国家显然是倾斜的、以上压下的。在这种思想和等级秩序中，任何个人自由和平等的观念容易被作为“异道”而受到社会的反对与攻击，当然更会受到统治者集团的打击。在这样的专制国家里，统治者及其集团不仅认为自己负有秉成天意统治人民的特殊职责和合法拥有相应的特权，而且这些人慢慢地、习惯性地把自己看成是理所当然地有资格享有这样的特权，并且这此权利还能够被他们的子孙所继承。这种对国家的理解和格局，注定了这样的国家只能是专制国家，这样的国家只能实行“人治”，老百姓对待法律就只能望法兴叹，当然会畏惧国法的强力而不可能亲近它，因为这个法律原本就不是他的，而是“治民的”工具，正所谓“在专制国家里，法律不过是君主的意志，而惩罚和奖赏与其说是犯罪或善行的结果，不如说是君主愤怒或宠爱的表示” ???? 真正意义上的民主国家必须要打破这种不平等的观念和专制制度，而铲除专制和不平等的办法就是把国家建立在民众契约的基础上，也就是说国家的合法性要建立在社会协商和合意的基础之上，而不是把国家建立在个人或集团的强力和不平等的基础之上。国家的合法性或权力是由人民大众通过一个社会契约过程授予的，一句话，国家应是许多人依据法律组织起来的联合体。 ???? 通过平等协商和相互合意的方法来组建契约国家，每个人在自愿的基础上将自己的权利让渡给社会，再由社会授权将这些权利集中委托给一个统一的权力机构，由这一机构代表社会行使对每个人都有同样控制力的权力。这样的国家由于是建立在自愿的、理性的契约基础之上，这样的“政府的职能在于把国民的精神力量和物质力量引向所既定的目标。”，因而它一定是民主的、共和的，在民主的国家中，法律就不是一个阶级压迫另一个阶级的工具，或者说法律就不是只体现了统治阶级的意志，法律就必然是所有社会成员民意或公意的体现，它是社会中所有成员参与订立的一份契约，这样的法律由于有民众的意志体现，没有垄断、暴力和压制，它自然容易受到民众的支持和拥护，法律也就不会“异化”为专门惩罚人的工具，而变成了人人可以遵守、信服的游戏规则。 ???? 当然，由社会授予国家合法权力，这只是用社会约束国家的基本设想，只是“万里长征走完了第一步”，社会要真正有效地制约国家权力，国家法律要真正深入民心，体现民意，还必须有基本的制度进行规范和明确： ???? 1、必须明确规定国家合法权力的范围。国家在行使权力时不能是无限的和随意的，而应当是有界限的，社会中的每一个人只是将他的一部分权利，即主要是将自己作为裁判者和执行人的行动控制权让渡给国家。因此国家权力的范围也仅限于社会成员转让的这部分权利。在国家行使的合法权力的范围内，个人负有服从国家行动的义务，国家有权作出符合其权力范围内的强制性的决定，以迫使个人改变或遵从某种行动，但在这一权力范围之外，它是每个人所拥有的私域，在这一私域中，个人就不能被国家或任何其他人所任意强制，国家无权干涉个人的行动和私权。 ??? ?２、国家行使权力时必须具有公正性和可预计性。国家在具体应用公权力时必须有明确的预期性、普遍性和独立性，应用权力的程序必须具有形式上的合理性，要免受行政的干预和政治的控制。 ???? ３、必须对国家权力代理人的行动进行有效的制约。国家毕竟是一个虚拟的人格，它需要通过作为自然人的代理人的行使才能得到真正的运用，而代理人的目的与委托人的目的有时不一定完全一致，因此就必须对代理人的行动进行有效制约才能真正保证国家权力得到有效运用。实践证明，要约束代理人的行动，必须设计出其他与之配套的措施。这些措施包括： （1）依法规定权力，即通过法律来确定权力代理人的职责和范围，明确分工。（2）依法委托权力，确定选举制度，按照普遍、平等、定期、公开的原则投票选举，委托权力；（3）依法控制权力，确立监督制度和监督方式，通过调查、质询、审议、撤消等方式控制权力，（4）依法收回权力，对滥用职权，违背民意的行为，确定罢免程序，重新任免人民信任的官员，将权力的运用永远保持为民服务的本色。除了规则和制度约束外，还必须有道德的约束，通过道德伦理的作用使其内化为一种对自己的行为进行有效的内在监督。促使国家权力代理人能自动地按照社会利益或大多数人的利益行动，从而保证国家能够提供有效的社会服务。 ???? 个人通过社会向国家转让权利，国家则通过社会直接向个人提供服务，这说来容易，但落实起来却非常困难甚至会走样。因为个人与国家之间的关系往往是非对称的，作为个人来说，今天我们大家转让给国家的权利往往的是作为“现货”的看得见的权利，而作为国家来说，其支付给我们民众的权利往往又是一种作为“期货”的看不见的权利，我们转让给国家的权利时，是作为整体的统一的抽象权利，而国家将来面对的是一个个零碎的具体的个人权利。由此，个人与国家交易双方在交易过程中所得到的结果显然很不一致，有时国家从这种交易中获得某种额外的权力甚至特权，这对我们每个个人来说，这意味着交易风险的增加，意味着强大的国家“整您无商量”，意味着国家权力的变质与异化可能造成对我们公民权利的侵犯，如夏勇所说“当公共权力一旦建立，便有了相对的独立性，有了自身的利益，我们需要考虑如何确保有着自己一大套机构和系统的公共权力更好地保护我们的权利，而不致随其不断膨胀而侵犯了我们的权利”此时我们每个百姓手中握有的“私权利”又怎能对抗强大的国家“公权力”呢？又怎能实现“以权利制约权力”呢？ ???? 为了将这种风险降低到最低限度，我们就不能仅仅从理论上来构建契约国家，将个人与国家之间交易关系建立在某种实质性的基础上，而且必须将它建立在某种程序控制和形式控制的基础上。为达到这一目的和效果，我们必须建构一种能对国家权力行使进行严格界定和约束的有效机制，从而最大限度地减少国家对个人的“背叛”与“翻脸”，减少对人压制的不确定性和不可预测的风险，这一制度显然只能靠法律来完成而不是靠代理人的良心和道德。从这一层面上讲，法律是建立在个人与国家之间的一种游戏规则，法治的主要功能和价值就是治权和保民，而非治民和保权。法治的主体不是国家而是人民，创制民主与法治的目的也不是如何增强和巩固国家的统治，而是如何对国家的权力进行界定和约束，以保证国家在与个人的交易中“如期兑现”，向个人提供谋求福利和保护个人权利的服务承诺，民主与法治其说是一种国家的统治艺术，不如说是一种人民为保障其权益而对国家权力进行控制的原理和艺术。基于大多数人的同意和决定，在此基础上制定的法律，必定使法律符合大多数人的共同利益，这样的法律具有一定的合法性、合理性，必定能得到人们的支持和遵守，因为公民同意制定的法律就是他自己的法律，就是他感到有义务遵守的法律。良法的存在奠定了守法的基础，如果国家是这样的国家，法律是建立在这样的基础之上，法律的正当性、合理性具备了，这样好的法律谈何要“送法下乡”，又谈何不被民众信仰呢？
[案例]
关于合法性所一个公共政策案例
———————法的合法性：中国的经验和问题 ????????????????????????????一??引言 ???? 政治学者讨论法的合法性，常常着眼于法律体系整体或其“基本规范”的合法性。在那种情况下，合法性问题可能导致宪政秩序的危机，解决合法性问题常常超出法律技术层面。但在法律制定机关多元化的现代国家中，引起合法性质疑最多的往往不是“基本规范”，而是那些较低层级的法律规范。我国法律制定机关繁多、法律层次庞杂，这种情况尤其明显和尖锐。通常，一国可以通过建立专门审查机构、设立审查标准，宣布撤销或者拒绝适用“非法之法”，从而在宪政秩序内回应合法性质疑。我国在应对上述问题过程中，产生了一套独特的法律话语和运作机制。 ???? 下面举两个事例予以说明。 ????事例1： ???? 1983年宁夏回族自治区贺兰县人民代表大会常务委员会通过了《贺兰县普及初等义务教育试行条例的决定》。同年11月20日《人民日报》刊登了这一消息，并配合发表了《教育立法好》的短评。自治区人大常委会发现这一情况后，当即由办公厅向银川市人大常委会、贺兰县人大常委会和《人民日报》编辑部提出意见，认为贺兰县制定地方性法规是违反宪法和地方组织法的有关规定。根据这一意见，贺兰县人大常委会于1984年2月作出决议，撤销《贺兰县普及初等义务教育试行条例的决定》。 ???? 即使在当时，贺兰县人大常委会在本县普及初等义务教育的举措本身是不违法的， 甚至是应受鼓励的。不能被接受的，只是决定的形式――“试行条例”。如果说不同层级的国家机关制定的规范性文件在名称上应当有所区别，自然成理（例如，便于辨识）。但当时――直到今天――并没有任何规定禁止县人大使用“条例”的名称。那么，为什么自治区人大对县人大决定的名称问题那么计较？而且，这种计较不但获得县人大的服从，还似乎得到了广泛的认可：从这个案例被编入《人大法律监督案例选编》看来，它得到了编写者的认可；甚至直到新近，当一位法学者在研究别的问题（法律效力）提到这个事例时，也没有感到丝毫的不正常。 这一举动折射出什么样的法观念？而支撑这一观念的背景又是什么？ ???? 事例2： ??? ?1999年，甘肃省酒泉地区中级法院在一个行政处罚案件的判决书中称，甘肃省的一地方性法规违背了法律，“不能作为实施处罚的依据”。酒泉中院的判决引起了一场轩然大波。省人大专门召开主任会议听取了案件情况，认为酒泉地区中级人民法院判决书“严重侵犯了宪法中地方组织法赋予地方人大及常委会的立法权，超越审判权限”，并认定“这是一起全国罕见的审判机关在审判中的严重违法事件”。甘肃省人大指出的酒泉中院三大错误的第一条就是：“判决书称《甘肃省产品质量监督管理条例》不能作为实施处罚的依据是极其错误的，审判机关根本无权超越审判职权，认定已经生效的法律、行政法规、地方性法规无效。”在甘肃省人大督促下，甘肃省高级法院再审撤销了酒泉地区中级法院行政判决书。再审判决认为酒泉中院“直接对地方性法规的效力加以评判是错误的”。 ??? ?法院挑战地方性法规的行动遭到挫败。姜明安教授特地撰文为酒泉中院的举动辩护，强调法院应当有审查地方性法规的权威。 姜教授的立论，以西方法治国家的经验为参照，以我国法治的理想为基点，相信能够获得很多学者的赞同。然而，如果我们不停留在法治理想，全面地考察我国相应的制度规范，甘肃省人大的观点并非没有依据。在这里，我们遇到一个合法性审查体制的问题。这套颇具中国特色的体制常常被称为“法律监督体制”。 ???? 本文将从法概念和法律监督体制两方面，检讨我国当前合法性审查机制的生成原因及存在的问题。最后简要阐述如何建立一个以司法为中心的合法性审查机制。我的讨论将主要以行政法实践为背景展开。
???二??县人大的决议不是法？ ????我国在“文革”结束、痛定思痛后，提出“有法必依”的口号，并奉之为社会主义法制的中心环节。这一口号旨在确立法律的正统性、权威性，而不要求考虑法律本身的合法性（legitimacy）。但随着法律成为日常的实践，其本身的合法性问题越来越突出。如何确保法制统一，同时应付情况的复杂多变，成为我国的特殊难题。 ??? ?“有法必依”的口号一旦落实到操作层面，一个尖锐的问题就扑面而来：依的是什么法？ ???? 主流的法学理论认为，从形式上理解，我国法是由特定级别的国家机关依照特定形式制定和颁布的规范性文件。具体地说，可以归入法的家族的有：法律，法规（包括行政法规、地方性法规和自治法规），规章（包括国务院部门规章和地方政府规章），法律解释等。我们对这种说法太熟悉了，以致很少去追问：为什么只有这些机关制定的才是法，而其它国家机关的文件（譬如县人大、县政府的决定）就不是法？为什么国务院制定的行政法规算法律，而“通知”不算法律？两个同样“级别”的城市，一个市的政府可以制定法律（因其属于省会市或者国务院批准的较大的市），另一个市的政府制定的规定却不算法律？实际上，围绕法的范围，法学界曾有过激烈争论，而主流的法学观点也经历了变迁。本文将通过回溯20年来中国法学中“法”的概念史，阐述法的概念与合法性问题的关系。 ????（一）殊途同归的法概念 ???? 在梳理法的概念史的过程中，我发现，当前流行的法概念有着两个明显不同的理论渊源。在宪法学中，法最初被看作最高权力机关制定的法律，这种权力不断分化，止于法规、规章。在另一个源头上，法一开始就被定义为各级国家机关制定的各种规范性文件，随后，这种权力不断收缩，止于法规、规章和司法解释。两个源流基本殊途同归，汇流成今天流行的法概念。 ???? 下面先说宪法学的源流。 ???? 依照新的国家学说和政制理论，全国人民代表大会取代君主成为最高权威，一切权力由它而生，法律自它而出。这种理念在“54宪法”中得到鲜明的体现。它规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”不单国务院和地方没有被赋予立法权，连全国人大常委会都没有国家立法权，可谓“法不二出”。它与中国古代“法自君出” 的观念非常相似，都把法看成人世间的最高权威的意志。无论刑、法、格、式、律、令、例、敕，都由皇帝颁布，不容僭越。这种观念也与洛克等启蒙思想家阐述的“立法至上”观念非常一致。在西方古典法治时期，由于“议会主权”的确立，议会是唯一的立法者。 如果议会制定的法律在实践中还不够明确，那只是一个“解释”的问题。所谓“授权立法”只是晚近的事，行政机关“职权立法”更属新鲜。 ???? 不管一元立法体制在理论上多么圆通，在观念上如何根深蒂固，它显然无法应付一个大国在当代的治理需要。“54宪法”刚出，立法权旋即发生了分化。70年代末以后，国务院、省级地方人大、省级地方政府、最高法院和最高检察院、国务院部委、省会城市和一些较大市的人大和政府相继取得了规则制定的权力。 下面是这场演变的时间表： 1955年和1959年，全国人大先后授权其常委会制定法律和修改全国人大制定的法律； 1979年，全国人大修订地方组织法，授权省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规； 1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》有保留地把对法律的解释权下放给国务院及其工作部门、最高法院、最高检察院； “82宪法”除肯定前述做法，还授权国务院制定行政法规，授权国务院部、委和省、自治区、直辖市人民政府制定规章； 1984年和1985年，国务院又得到特别授权，分别是：“在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例”；对于有关经济体制改革和对外开放方面，制定暂行的规定或者条例； 1986年，随着地方组织法的再次修改，地方性法规和行政规章的制定权扩大到省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市。 ???? 虽然法学界对上述机关制定的规则是否叫法、对它们的制定规则的行为是否叫立法存还有微弱的异议， 对于我国的立法体制应当归纳为一元多级、二元多级还是三元多级尚存分歧， 规则制定权在不同性质、不同层级的国家机关之间分化则是不争的事实，法规和规章也是法获得广泛承认。以最高权力机关为“唯一立法机关”的宪政制度几经演变，80年代中期基本成型，在2000年的《立法法》最后巩固。从此，宪法、法律（包括基本法律和非基本法律）、地方性法规、行政法规和行政规章、自治条例和单行条例，构成了宪法学意义上的法。 传统的法律概念层层退守， 但还没有到一溃千里的地步。直到今天，以制定机关的身份来识别法的属性还是颠扑不破的观念，立法仍属于少量高层级机关的专营。几乎没有宪法学者同意把县人大、县政府制定的规范性文件叫作法，尽管它可能具有实质上的约束力。 ????接下去讨论，在另一个源流上，法概念是如何演化的。 ???? 当代中国法概念从继受苏维埃的法学理论开始的。苏维埃法学中对法的经典定义强调，法是统治阶级集体意志的体现，同时把法与统治阶级意志作了相对的区分，但对于法的形成过程和存在形式并不着力关注。对于法是如何形成的问题，一般只是泛泛地说是由“国家”制定或者认可，而不注意国家机关之间的职能区分； 在阐述法的渊源时，异口同声地把法的渊源“理解为国家机关制定法律规范的各种文件”。 它们强调国家权力在法生产中的唯一性，强调法在执行统治阶级意志、实现国家当前任务的功能。至于哪些国家机关可以制定或者认可法，国家机关应当遵循什么程序制定或者认可法，没有特别要求。它们也没有正视各种法渊源可能的冲突，没有强调如何解决可能的冲突。虽然苏联宪法规定了法律监督的机关，但前述问题在高度一元化的社会里，实际上是基本不存在的，是可以被忽视的。 ???? 如果说五、六十年代中国是以译介苏联理论为主要任务，那么在70年代末、80年代初我国法学恢复时期，我们仍然照搬苏联理论。当时虽然强调“有法可依、有法必依”，但法学理论对法并没有更多的形式上的要求：只要是国家机关制定的规范性文件，无论哪个机关制定，也无论以什么方式制定，都是法。 不同人的不同利益需求、人们对法可能产生的不同理解、法所可能产生的冲突的解决，都被消解在统治阶级意志的经典命题中。 从80年代早期延续到90年代，围绕法的社会性与阶级性的问题，法学界进行了较多的讨论。 这场讨论面对现阶段我国统治阶级（人民）内部的利益分化现象，强调法调整人民内部利益的功能，但在法的本质问题上，同样承认法是依靠国家强制力自上而下推行的意志（只不过强调对各种利益的全面调整、周全考虑），同样体现出对法作为国家意志的崇拜，和对制定法本身合法性的迷信。 ???? 中国行政法学出现在80年代初期。在行政法的著作出现前，权威的法学辞书在介绍行政法时，用的是与法理学相同的口气。 萌发于80年代初期的中国行政法学，在行政法的概念上基本照搬了法理学的定义。第一本全国行政法学统编教材《行政法概要》在论述行政法的渊源时称，“行政法是由各种含有行政法规范性质和内容的法律文件和法规所组成的”。该书列举了我国行政法的主要法源――宪法，基本法律，法律，行政法规，决定、命令、指示和规章，地方性法规，自治条例和单行条例――后，认为“较大的市和县级以上的政权机关”，“在其职权范围内发布的各种具有行政法规范性质的文件”，也是我国行政法的一种法源。 这里没有明确地列举较大市以下行政机关制定的规范性文件，但与现今流行的说法相比，行政法的渊源明显宽泛。同期或者稍后的行政法著作观点基本相同。 ????? 80年代中后期，行政法的概念和法源被重新讨论。多数作者把行政法渊源限定在宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章范围，反对把行政规章“排除在行政法之外”，也反对把行政法的范围扩大到乡或者县一级人民政府的规范性文件。从一些专著、论文和教科书中，我们能够看到这场重述行政法渊源的努力。 1989年出版的第二本全国行政法统编教材《行政法学》，可以视为这种重述在行政法学获得正统性。 此后，这种观点在行政法学界一统天下。 ????（二）争议中的共识：“法律是制定出来的” ???? 在前面关于行政法渊源的变迁中，不管各种观点变化有多大，在这一点上却是完全地一致：法律都是国家机关“制定”出来的白纸黑字的文本。我们不承认自然法，基本上也排除习惯、判例、学说等非成文法律渊源。我们争论的仅仅是哪一个级别、哪一种性质的国家机关制定的哪一类形式的文件可以作为法。 ??? ?为什么法律必须是制定的？为什么我国行政法不包括法律原则等其它渊源？ ??? ?国内一本权威的法理学教科书解释为什么当代中国法渊源以制定法为主（但作者并没有举出当代中国制定法以外的法律渊源），称主要是由于：“第一，中国实行人民代表大会制度，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；第二，在中国历史上，制定法一直占有主导地位。” 这一解释至少在我看来不得要领。另一本教科书的阐述值得注意：“我国是社会主义国家，为了维护社会主义法制的统一，我们一般不承认习惯法和判例法，也不承认法理。只有经过有关国家权力机关和行政机关依法制定的行政管理方面的规范性法律文件，才是我国行政法的渊源。” 这使我们想起苏维埃法学中的一场争论。当彼昂特考夫斯基提出法不但是法律规范，也是社会关系，含蓄地、有条件地主张承认现存的社会关系为法，他遭到了当时另一位法学家法儿别尔的痛斥。 法儿别尔承认每个人理解的不同，为了避免“个人专断和目无法纪”，主张用国家机关制定的法来统率人们的思想。这种想法与两千年前李斯提出的“以法为教、以吏为师”的主张何等的相似！ ???? 但从逻辑上讲，承认习惯、判例和法理为法的渊源，不是必然有损法制统一。外国的经验证明，在一定条件下，反而可能有助于法制统一。当然，所有的忧虑不是没有道理的。问题是，为什么我们一旦承认不成文法就损害法制统一？是什么社会需要使我们拒绝把非成文法作为法律的渊源？是什么样的共同背景使我们的法概念能够与千年的传统保持基本一致，或者使我们能够接受苏联的新传统？我将以习惯、判例和法理这几个被经常提及的不成文法律渊源为例，尝试作一番解释。 ???? 变革就意味着秩序难以生成。借用《共产党宣言》的话说：“一切固定的古老的关系以及与之相适应的素被尊崇的观念和见解都被消除了，一切新形成的关系等不到固定下来就陈旧了。”80年代以来中国法治的成长时期正是这种社会变革时期。习惯的形成恰恰需要较长时期的社会稳定。旧的习惯被打破了，或者成了变革的对象，新的习惯还未形成。行政法由于面对变动不拘的社会管理问题，较之民事和商业领域更难以在短时期内形成习惯。虽然不能绝对地说我国行政法中不存在习惯和惯例（这还需要细心和敏锐的洞察），但我们确实很难指出几条象样的习惯。前几年我国学者对“民间法”的讨论，目光几乎都集中于私法领域而很少谈及行政领域，原因恐怕就在于此。 ???? 如果说行政习惯是一个太奢侈的要求，那么俯拾皆是的行政先例（包括有关行政的司法先例）为什么也不能成为法律渊源？其实，80年代以来关于我国“实行”判例法的呼声不绝于耳，但始终（至少到目前为止）还是少数派的观点。反对的一个有力理由是，我国法院――在一定程度上适用于行政机关――的素质太差，遵循先例将导致遵循错误的决定。素质差还不是全部的原因，因为法律条文同样因为素质差而被歪曲，而错误的行政决定或者判决却可以通过二审或者再审得到纠正。关键在于，当前社会面对的诸多矛盾使得高层机关也常常不得不出于各种现实考虑而无法遵循法律。我们也许能够容忍对法律条文的一时违背，但不能容忍因遵循先例而一错到底。 ???? 说到法理，我们的法学本身还非常幼稚，还缺乏独立性，尤其是法学恢复初期，基本上停留在政治命题和政治话语的论证，或者对法条的简单诠释，几乎没有能够提供对法律实践真正有用的思想资源。直到80年代末现今的行政法学教科书，论及行政法原则，几乎都是基本原则（合法性、合理性），或者基本法律价值（效率、公平、正义等）。问题还不这么简单。把法理引入法律渊源，意味着法律学者在正式立法程序之外直接分享了法律的制定权，意味着一般民众也可以对法律问题按照自己的理解进行争辩。法律问题就可能异说纷呈，产生“无穷之辞”。 只有断然摈弃可能产生各种异说的法理、原则、道德，把各方思路统一到制定法条文中，才能避免纷争。 ???? 国家垄断了法律规则的生产。制定法因其能最明快地体现政府的意志，最迅速地统一各方认识，成为政府推行变革的有效工具。各种先例（行政先例或者司法判例）、惯例和习惯不管得到同行多么广泛的认同，不认为是法律，除非在今后的立法中被采纳；法学家的理论，不管影响多么巨大，也不是法律，除非在立法中能够被采纳；大众的意见，不管多么盛行，也不是法律，除非被立法采纳。尽管经常看到立法要“体现人民意志”、“符合客观规律”之类的呼声，但是，按照这样的理论，各种民间的行为和意见不可能自动成为法律，除非它们通过官方的行为编织到立法中去。这种纯粹以制定法为法的观念，反映了对国家权威的膜拜，更反映对国家权威的倚赖。 ???? （三） “哪个级别的规定才叫法？” ???? 在排除了非成文法律渊源后，我们注意到我国通行的法概念的特点：一是法的制定机关限于特定的高层机关，而排除了低层级机关制定法律的说法，从而法的生产成了高层级机关垄断的事业。二是必须是以特定形式表现的法律文件，从而与决定、决议、通知等形式发布的规范性文件区分开来。相关的争论在两个路线进行：一是，对法的形式应当限制（扩张）到哪个级别？例如，县人大制定的规定是不是法？省政府的规章是不是法？二是，法应当具有什么形式？例如，国务院的决定、命令是不是法？本文着重讨论前一个问题。我将把讨论聚焦于这个问题上：为什么县人大的决议不是法？ ???? 有人认为，宪法和组织法规定特定机关才能制定法律、法规和规章，所以，只有法律、法规和规章才是法。可是，这一回答不能解释，同样是宪法和组织法规定的其它权力机关和行政机关制定的命令、决定、指示等，它们同样包含了具有普遍约束力的行为准则，为什么就不算法？从行政法规和规章的立法权的文字表述上，法规、规章与其它的行政方式（命令、决定、指示等）相比不具有更重要的地位。例如，宪法规定，国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；国务院“各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”；县级以上地方各级人民政府“依照法律规定的权限，管理本行政区内的各项行政工作，发布决定和命令”。你能读出它们的区别吗？从当时一些宪法学和行政法学著作也可以看出，这种区分在当时并没有特殊的意义。前面提到的《行政法概要》是在“82宪法”颁布后才出版的（书中还提到“82宪法”），但并没有象我们可能想象的那样把法限定与法律、法规和规章。可见，宪法的规定没有对行政法渊源理论产生直接的影响。行政法概念的转折是在“82宪法”出台几年后的事情，与宪法的规定没有直接关系。 ???? 如果它是法律实践中回应现实需求而发生的观念转变的结果，那么，这一概念改造的背景是什么？它传达了学者怎样的价值立场？ ???? 有学者在解释“为什么不是所有机关的规范性文件都被视为法”这个问题时说：“法必须具有普遍性和统一性。行政法作为法，当然也不能没有相对的普遍性和统一性。如果每个行政机关，以至于乡镇一级政府都能制定行政法，那就无普遍性和统一性可言，国家法制的统一就无法保障。” 又是“法制统一”的问题！这使我们再次想起，学者阐述为什么要把非成文法排除在法的家族之外，主要也是基于这个理由。它可能道出许多人的忧虑：如果也承认它们是法，大量的低层级机关的规范性文件五花八门，各行其是，有可能恣意侵犯人民权利，甚至对抗中央权威，导致“有令不行，有禁不止”。在另一本著作中，姜明安教授称：“有关地方人民政府制定的行政管理法规必须通过备案的形式接受最高国家行政机关国务院的审查。如果县或者乡都能制定行政管理法规，国务院统一审查势必成为不可能。” 这是我所见的最具体的解释。如果置于当时的情境中，这一点不难理解。当时行政诉讼制度基本上还没有建立，作者把法律统一寄托于“国务院的统一审查”――即使在今天，行政诉讼制度也还无法起到统一法律的作用。正是由于制度运作上，缺乏一个权威的、高效的、可靠的审查机关，面对行政部门本位和地方保护主义，法的渊源过于弥散才会危及法制统一。一旦承认它们都为法，那就可能导致各行其是的局面而不可收拾。在没有一个制度能够对各种规范性文件的合法性进行统一、高效的审查，而不得不倚赖于层级的控制。 其实，那些作者既非主张一般性地禁止低层机关制定具有普遍约束力的规范性文件，也不是一概否认其效力。把县人大的决议或者国务院的通知排除在法的家族之外，只是反对把它们叫做法。用两位学者的话说，就是它们“不姓法”。 人们对法的实际效力的关心被法的名称问题掩盖，不管是竭力排除其它规范性文件为法，还是争论“规章是否属于法”（而不是规章在什么情况下有效），都流露了这种倾向。在本文开头提到的贺兰县人大决定被撤销的极端例子中，这种对名称的较真则到了神经过敏的程度。 ???? 从理论上把法的制定者限于高层级机关，表明了对法的合法性问题的关注，同时显示了学者们在制度不敷使用的情况下，通过强化法概念的限制来防止低层级机关滥用权力的微薄努力。对法和立法概念的争夺，既反映了规则形成权分化趋势的步步进逼，也反映了对人们对这种现象的忧虑和抗拒。双方把争夺的目标放在法概念上，而不是如何整合不同形式和层次的法，则说明对统合层次繁复、形式多样的法律规范还缺乏新的有效机制，而不得不在旧的法概念框架中节节抵抗。 ????法的形式问题反映了国家治理的问题，尤其是中央与地方关系的问题。宪法第3条规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”由于行政部门本位和地方保护主义盛行，我们不能允许立法权过度分化；但在中国这样的大国里，完全依靠中央立法来提供规则显然应付不了各地非常迥异的情况。立法权“一放就乱，一统就死”，是一个双重的难题。立法权适度分化又相对集中，止于国务院部委和较大城市的政府，是中央与地方博弈的暂时均衡，反映了在现有宪政结构下中央控制地方的限度。 ???? （四）“有法必依”的难题 ???? 综上所述，我们似乎可以得到一个印象：为了维系法律统一，确保法的合法性，我们严格限定法律的制定机关；为了保持上述制定机关的权威，我们又赋予它们的意志以绝对的效力。“有法必依”既是对法律效力的强调（“是法律就必须无条件服从”），又是甄别是否法律的关键（“必须无条件服从的才是法律”）。有学者把“能否作为司法机关办案依据”作为“衡量一种社会规范是否属于法的范畴的一个重要标志”，遵循的正是同样的逻辑。 ???? 但这种思路在行政规章地位问题上遇到了难题。鉴于《行政诉讼法》规定规章只是法院审判的“参照”而非“依据”，即法院既不能不考虑又不是无条件适用，那么规章算不算法呢？为了解决这个矛盾，一些学者称之为“准法”。??这种观点反映到《立法法》中，就是对规章作特别规定，既把它纳入立法法调整范围，但又在该法的适用范围条款中把它与法律、法规作了区别处理， 暴露对规章为法的承认吞吞吐吐。 ???? 规章的属性似乎暂时得到了解决。可是，如果把这一逻辑推演开，“参照”的可能不仅仅是行政规章：如果我们不接受法院必须无条件地适用地方性法规和行政法规，那么它们是否也只是一种“参照”？如果我们承认规章以外的其他规范性文件不应被视若无物，那么它们是否也获得“参照”的地位？ 我们又该在多大程度上承认它们为法呢？ ???? 一旦把行政执法与司法裁判过程中的法律适用加以对照，新的问题产生了。在《行政诉讼法》施行不久制定的《行政复议条例》中，复议机关审理复议案件，必须“以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据”。据此，行政复议似乎应当无条件地适用前述各种规范性文件。一旦法院认为规章和行政机关的决定、命令违法并不予适用，而行政复议仍需引为依据，必然出现制度性的冲突。在《行政复议法》出台并对法律适用问题作出新的规定后，行政复议机关对具体行政行为所依据的规范性文件拥有有限的审查处理的权力，行政复议与行政诉讼法律适用依据的冲突问题获得解决。但它仍然没有从根本上解决行政执法中的法律适用问题，只是把矛盾从行政复议推到行政执法过程。按照一种被广为接受的说法，“行政机关所执的法，是广义的法，包括不同层次的规范性文件。这些规范性文件的制定主体和效力是不同的，但对于行政机关而言，都是执法的依据”。 规范性文件在行政执法中奉为“依据”（而不是参照适用），在行政复议和行政诉讼中却可以被质疑、乃至排除，这必将造成新的紧张。 ???? 执法机关的执法依据问题，还可能从具体执法人员（国家公务员）的角度提出：公务员应当依据什么执法？现行的《国家公务员暂行条例》第6条规定，国家公务员“必须依照国家法律、法规和政策执行公务”。该规定回避了规章和其他规范性文件的效力问题，暗示了立法者对此犹疑不决。此外，司法解释乃至司法判例对行政机关应当具有什么样的影响力？这一点可能还不大为人注意，但随着司法审查的推行，这个问题越来越逼真了。
三?法律监督体制 ???? 我们姑且撇开法的概念之争，回到法律实践：在一个法律形式多元化的国家，由谁来检验和评判法的合法性？依照什么程序来评判？如果没有程序上的制约机制，要求法律解释或者执行性立法遵循“法律规定” ，做到“有法必依”，除了象征性地表示对法律的效忠外，并不具有实践价值。 ???? 随着法律越来越多地成为实践，法的合法性审查成了必须面对的问题。这个问题在《行政诉讼法》立法时就已不可回避地出现。该法对于法律、法规和行政规章在司法审查中的地位分别作了规定。1999年的《行政复议法》再次遇到这个问题。该法规定，复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的机关依法处理。此后，《立法法》用几乎一章的篇幅对法律监督作出了力求详尽无遗的规定，其中第88条是集中表达。该条是从法律监督者的角度来规定的，其公式是“××有权撤销/改变或撤销××制定/批准的××”。
???从理论上讲，这套监督体制是非常完备的，除了至高无上的全国人大，每一个机关都有一个、乃至数个法定监督机关。但监督程序过于复杂和笨拙，导致这套体制几乎完全失灵。它最大的特点是，不存在一个统一的监督系统，而针对不同对象设定不同监督机关和监督方式。原则上“一级管一级”。在存在多个有权部门的情况下，任何一个部门都可以受理。如果对某个有权部门的决定不服，理论上可以诉诸更高级别的有权部门。如果几个部门意见不一，则需要诉诸一个共同的更高权威。《立法法》没有规定监督的具体程序，包括监督者是否必须作出决定，在多少时间内回复。虽然在理论上可以作此规定，但监督机关的性质决定了，即使作出这样的规定，也是无法操作的。由于监督者是一个按民主原则组织的机关（人民代表大会或者常委会），或者是一个按首长负责制组织的行政机关，监督者很可能遵循政治逻辑，而不是法律理性。更为重要的的是，在缺乏两造对抗的压力，监督着如何行使监督权基本上取决于其自觉自愿。这一点，即使《行政复议法》也没有真正解决。 ???? 值得注意的是，这个体制排除了法院撤销或者拒绝适用违法之法的可能（《行政诉讼法》关于法院在行政审判中“参照”规章的规定例外），基本上没有为法院（尤其是地方法院）保留完整空间。作为“法律帝国”的法院，不但欠缺法律和事实上的独立性，其司法权在法律上也是不完整的。在前述案例中，甘肃省人大就援引《宪法》、《法院组织法》、《行政诉讼法》以及《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》的规定指出：酒泉中院对于该案只应对有关行政机关具体行政行为是否符合《甘肃省产品质量监督管理条例》的规定及程序的合法性进行审理和判决，而绝不能对法规本身随意批评解释，更不能认定其无效。 ??? ?为什么司法审查权缺失？也许可以解释为，现阶段我国司法权威不足，司法人员素质不高，不足以承担法律监督的重任。背后的原因恐怕还在于，司法的本性与现阶段的社会治理结构格格不入。司法的天然倾向是追求规则的普遍性和统一性，普遍而统一的法律不足以面对复杂多变的现实。依靠司法的治理无法做到如身之使臂；而依靠行政性的控制，能够“一杆子插到底”。这一点预示，我国法院扩大对法的合法性审查范围，不但有待司法权威逐步提高，更有待着社会治理方式的变革。 ??? 《立法法》还规定了不同情形下的监督标准，大体说来有两类：一是抵触上位法， 二是不适当。我国“82宪法”确立了“宪法 > 法律 > 行政法规 > 地方性法规”的等级序列。从《行政诉讼法》、《行政处罚法》到《立法法》，以及上百件部门行政管理法，都规定了法律效力与法律制定机关的对应关系。这个等级序列完全对应于法律制定机关在金字塔型的权力体系中的等级序列。对于法律层次不相上下而难以确定其优先顺序的，《立法法》则规定由特定的机关作出裁决。 对于何谓抵触，尚无权威的解释，但在全国人大法工委、最高法院的法律解释实践中，有时等同于下位法与上位法的明确规定“不一致”。具体而言，抵触上位法的情形主要是两种：一是上位法作了保留，或者一般性地规定了下位法的立法权限（如行政处罚设定权），下位法越权作了规定；二是上位法对特定问题的处理已经有明确规定（如对某项违法的处罚种类、幅度等），下位法与其不一致。这两种情形在《行政处罚法》中都有显著的例子。它们被视为法律控制的成功经验，而将为正在制定的《行政强制法》、《行政许可法》所效仿。 ??? 适当标准则是在上位法没有相应的明确规定，无从根据上位法判断是否抵触，而由监督机关根据具体情势迳行裁量。它适用于同级人大对其常委会、上级政府对下级政府的监督（对国务院行政法规和省级人大制定的地方性法规则只能以抵触上位法为唯一审查标准）。但不适当标准与《行政复议法》的规定不衔接，与《行政诉讼法》的精神也不衔接。依照《行政复议法》第26、27条规定，行政复议过程中对抽象行政行为的审查仍然适用“不合法”标准。而法院参照规章，依据王汉斌在人大会上所作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》，“对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地”。这段话措辞含糊，但似乎原则上要求法院以抵触上位法为审查标准。 ?? ?在法律监督实践中，对法规、规章以及其他规范性文件的审查基本上限于抵触标准，只有在下位法明目张胆地违背上位法时，才予以撤销或者决定不适用。这使得法律规定只能满足形式合法性的要求，大量所谓“不合理但不违法”的规定畅行其道，而具有实质合理性的规定反倒面临合法性危机。我举一个例子，以说明现行法律规定的弊害： ???? 某直辖市政府制定一个交通管理规章，对违反交通秩序的行为加大行政处罚力度，同时规定对违法行为人所在单位也给予行政处罚。律师李某因酒后驾车，被交管部门罚款200元、记6分、吊扣驾照3个月；李某所在的律师事务所受连带，被罚款500元。 李某和律师事务所同时向法院提起诉讼。李某称，该市交通规章的处罚幅度超越了国务院行政法规的规定，依照《行政处罚法》，该规章不应予以适用。律师事务所则提出，连带处罚既无益又不公平，不应适用。被告答辩称，国务院行政法规规定的处罚幅度实在太低，不足以遏制交通违规，市政府的规章合情合理；连带处罚不违反法律规定，律师事务所的意见没有法律根据。法院判决，对律师李某的处罚依据抵触法律，行政处罚予以撤销；对律师事务所的处罚依据不违法，予以维持。 ???? 此例说明，在中央与地方没有适当分权的情况下，抵触标准可能成为地方立法的“普洛克路斯忒斯之床”，或者走向反面，成为地方不合理立法的庇护所。 ?? 四??司法的现实逻辑 ??? 现有体制没有为司法能动性留下任何地位。按照这样的体制，如果在个案适用中遇到条文有疑义，或者没有相应的规定，或者相关的条文效力有争议，实施机关都必须中止处理，逐级报请或者送请有权部门解决。其中，地方性法规是法院行政审判的依据，法院必须无条件适用；除非经逐级请示，最后由全国人大常委会决定予以撤销。酒泉中院的失误在于事先没有请示有权机关。直至今天，一些学者和实务部门在讨论完善法律适用时，还固守着这套体制，要求人们严格执行这套体制。这种立场还体现在对未经请示擅自解释法律的批评或者忧虑中。可是，如果上述体制真的得到严格执行，有权机关无法应付纷至沓来的请示，并导致体制瘫痪。这个体制至今还能维持运转，恰恰是因为人们没有严格执行这个体制。众所周知，全国人大常委会几乎没有作出过立法解释，也没有决定撤销过一件行政法规或者地方性法规；国务院和省级人大常委会同样很少行使法律解释和监督的权力；即使最高法院，他能够接触和给予关注的案件，与全国法院遇到的疑难案件比起来，仍然极为有限。一个显而易见的事实是，并非地方法院遇到的争议案件或者疑难案件都提出请示，更不一定上达到最高法院。若干个案的研究表明，法院并非总是唯地方性法规马首是瞻，也没有严格按照法律规定，寻求全国人大常委会裁决；在特殊情况下，基层法院排除地方性法规的适用，却没有后果。在正式体制之外，还有另一套逻辑。 ??? 辽宁省高级法院就辽宁省人大常委会制定的《实施中华人民共和国土地管理法暂行办法》第26、28条的效力，分别请示辽宁省人大常委会和最高法院。辽宁省人大常委会在给辽宁省高级法院的答复中，声明《暂行办法》符合土地管理法的规定精神，有利于耕地管理，特别强调了地方性法规对于法院行政审判的效力。 最高法院征求全国人大常委会法工委意见，后者于1989年11月7日电话答复最高法院，同意最高法院的意见： “一、根据《中华人民共和国宪法》第一百条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会，制定和颁布地方性法规，均不得与宪法、法律、行政法规相抵触。因此，人民法院在审理行政案件的过程中，如果发现地方性法规与国家最高权力机关制定的法律相抵触，应当执行国家最高权力机关制定的法律。 二、辽宁省人大常委会制定的《实施中华人民共和国土地管理法暂行办法》第二十六条增加对非法占地建住宅的行为罚款的规定以及第二十六条限制乡级人民政府行政处罚权的规定，分别与《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和第五十二条的规定相抵触，应按《中华人民共和国土地管理法》的规定执行。” ???? 显然，这一答复意见的意义不在于重申地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触，而是认可法院对地方性法规是否抵触法律直接作出认定，并直接决定不适用其认为抵触法律的地方性法规，而不需提请全国人大常委会撤销该地方性法规。但是，这一答复意见也不能被认为一般性地授予法院（特别是地方法院）自行认定地方性法规抵触法律并决定不予适用该地方性法规。答复意见第二点仍然针对具体案情所作。更重要的是，人大法工委不是一个法定的权威机构，他自己的权威也不得不仰赖于一个更高级别的领导。事实上，法工委在给最高法院的答复中说明其报告了“常委领导”，经“常委领导”批示同意。没有“常委领导”这把上方宝剑，法工委岂肯轻率答复？虽然细究起来，“常委领导”批示并非法定程序，与宪法赋予全国人大常委会的撤销权仍有差别，但在中国现实中，“常委领导”的权威已经赋予该批示以足够的正当性。 ?? ?不管如何，上述答复意见为法院不经全国人大常委会而直接认定地方性法规违反法律开创了先例。最高法院于1991年就《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第34条的效力，复函福建省高级法院：“经研究并征求全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制局的意见，答复如下：……人民法院审理行政案件，对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的，应当执行法律和行政法规的规定。” 最高法院的答复就是遵循了法工委前述意见的精神。 ??? 如果说上述案例都是经过最高法院乃至法工委、国务院法制局等部门认可，那么，一些地方法院在没有请示最高法院的情况下，也可能会有不适用地方性法规的僭越之举。甚至，个别基层法院也可能宣布地方性法规违法、无效。 ??? ?韩振玺诉普兰店市公安局限制人身自由案件是我见到的一个比较微妙的案件。一审普兰店市法院在判决书中宣布，被告对韩振玺强制治疗决定所依据的地方性法规《大连市治疗管理肇事肇祸精神病人条例》违法而无效。 是什么促使一个基层法院如此“胆大妄为”呢？进一步了解发现，法院如此判决仍然是遵循实力较量的逻辑。 ??? ?该案案情是：韩振玺系辽宁省普兰店市公安局交警。1997年以来，韩振玺曾因与人纠纷多次申诉、上访。1998年，普兰店市公安局依据《大连市治疗管理肇事肇祸精神病人条例》，将韩振玺送往大连市安康医院进行“监护治疗”，9个月后才放出“保外就医”。韩振玺提起行政诉讼，要求法院撤销普兰店市公安局限制其人身自由的行政行为。2000年7月，普兰店市法院作出一审判决。判决书大段大段地数落了被告如何违法，最后却宣布维持被告所实施的“监护治疗”行为。所有这些自相矛盾、言不由衷，只有放在实力较量的视角中才能理解。 ???? 即使法院在内心站在韩振玺一边，但遇到公安机关这样强劲的当事人，法院不是矮人一截，也已心虚胆怯。在这场实力的较量中，法院拗不过被告，他判决被告胜诉。支持判决结果的全部理由就这么一句话：“被告称将原告送往大连市安康医院进行监护治疗，属于内部行政行为，本院予以维持。”“内部行政行为”的说法当然不成立，我相信法院也不真的认为它是内部行政行为。事实上，判决书甚至没有明白表示认可“内部行政行为”这一辩护理由。“被告称……，本院予以维持”的敷衍了事的叙述，避免了因生拉硬扯、越描越黑地论证而徒添尴尬，却意味深长地道出法官在压力下的无奈和不满：你说维持，我就予以维持吧。 ???? 韩振玺输了。但韩振玺毕竟不是一般的“老百姓”，而是政法队伍中的一员，是法官可能“低头不见抬头见”的人物。法院没能判决韩振玺胜诉，但为韩振玺说了力所能及、甚至超出常规的好话（如原告属二等甲级革命残废军人，在工作中曾多次获得荣誉称号等等），还帮韩振玺煽了被告一耳刮子。也只有在这种情况下，法院宣布被告行为所依据的地方性法规无效，才是安全的。这份判决的不同寻常之处，都源于原、被告的特殊身份。我们看不到司法的尊严和法律理性，也看不出那套精心构筑的法律监督体制的贯彻，只看到法官勉为其难地试图“摆平”力量悬殊的各方。这个特殊的案件暴露了司法的现实处境与行动的逻辑：在实力较量胜于理性辩论的诉讼中，法院对案件能够被接受的盘算代替了法律理性的思考。基于这种逻辑，法律对司法权力的规定或者限定只是实力较量中的一个砝码，当法院对预定的判决结果有把握时，他不必求助于别的权威。 ???? 这种行动逻辑为没有宪法根基的司法权提供了生长的罅隙，法院能够在一个个万利俱备的具体案件中进行“突破”，而使法律获得意外的发展。但是，现实中实力较量充满变数，这种逻辑也包含着风险。原先在法官看来非常有把握的案件，由于料想不到的情况出现而风云突变，形势陡转，法官锐意的创新反而成了轻妄的僭越。不难理解，在绝大多数情况下，法官总是谨小慎微，宁可眼睁睁看着“违法之法”肆虐，也不愿太岁头上动土。 五??简短的结论 ??? 前述主体界定、层级控制的思路，体现了在中国特定情境中解决法的合法性问题的努力。但它蕴含了理论和实践的双重困境。维系法制统一、保证法的合法性的出路恐怕在于建立以司法为中心的统一的合法性审查制度。这种构想当然以崇奉司法的权威为前提。具体包括以下要点： ??? 一、承认法律渊源的多样性，其中包括现在尚不被承认为法的“其它规范性文件”，也包括习惯、法理、先例等非成文渊源。我们没有必要在名称上较劲，而应更多地尊重其实际的规范功能。 ??? 二、允许法院在审判中对于所涉地方性法规和行政法规的合法性进行审查。但司法审查并不必然排斥其它机关依法进行的监督。在现行宪制下，对于全国人大及其常委会的法律的审查，还得另想办法。 ??? 三、采用实质合法性的评价标准。除了是否抵触上位法，是否符合宪法、法律原则、公认的合理准则等等，也构成法的合法性评判标准。
[案例分析]：
联网行政规章设定法律责任的合法性考察 ????????????????????????????? ??? ?近年来，我国互联网立法速度加快，这对于规范互联网发展无疑有其积极的意义。但不少规章在设定法律责任方面存在合法性缺陷，笔者认为这种现象值得引起重视，并采取措施改变。?????????????? 一 、部分规章设定行政处罚超出上位法的情况?? 本文分析三部国务院部门规章，即2000年国务院新闻办、信息产业部发布的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（下称《登载新闻规定》）、2000年信息产业部发布《互联网电子公告服务管理规定》（下称《电子公告规定》）和2001年4月信息产业部、公安部、文化部、国家行政工商管理局发布的《互联网上网服务营业场所管理办法》（下称《营业场所办法》）。还需说明的是，第一部规章中的违法行为和行政处罚责任都是新设定的，后两部规章的上位法依据都是国务院的行政法规《互联网信息服务管理办法》。 ???（一）《登载新闻规定》【略】 1．第15条“违反本规定，有下列情形之一的，由国务院新闻办公室或者省、自治区、直辖市人民政府新闻办公室给予警告，责令限期改正；已取得从事登载新闻业务资格的，情节严重的，撤销其从事登载新闻业务的资格：（一）未取得从事登载新闻业务资格，擅自登载新闻业务的；（二）综合性非新闻单位网站登载自行采写的新闻或者登载不符合本规定第7条规定来源的新闻的，或者未注明新闻来源的；（三）综合性非新闻单位网站未与中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位以及省、自治区、直辖市直属新闻单位签定协议擅自登载其发布的新闻，或者签定的协议未履行备案手续的；（四）未经批准，擅自链接境外新闻网站，登载境外新闻媒体和互联网站发布的新闻的。”对该条几点说明。第一，该条的违法行为属于规章新设定的违法行为。第二，按照《行政处罚法》规定，国务院部委或者直属机构的规章设定和规定的行政处罚只能是警告、一定限度的罚款。《登载新闻规定》设定的警告处罚是合法的，责令改正作为一般的行政措施也是合法的。但“撤销从事登载新闻业务的资格”的合法性值得推敲，笔者认为这是典型的吊销许可证类行政处罚，属于规章无权设定的处罚。 ????2．《登载新闻规定》第17条规定“互联网站登载新闻含有本规定第13条所列内容之一或者有本规定第15条所列情形之一的，国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构依照有关法律、行政法规的规定，可以责令关闭网站，并吊销其电信业务经营许可证。”几点说明。第一，该规章中的第13条规定：互联网站登载的新闻不得含有下列内容：违反宪法所确定的基本原则；危害国家安全，泄露国家机密，煽动颠覆国家政权，破坏国家统一；······等九项。第15条内容如上所列。第二，该条规定的这些违法行为是该规章新设定的，所以只能根据规章的要求设定处罚。第三，该条“可以责令关闭网站”是行政措施还是行政处罚难以认定，如果是行政措施是可以的；如果是行政处罚则违法。第四，“吊销电信经营业务许可证”的处罚规定缺乏对应的前置义务规定，按照该条规定逻辑地倒推出：互联网站都要办理“电信业务经营许可证”。这不符合一般的立法技术要求，也不符合义务明示的法治原则要求。第五，《登载新闻规定》第13条和第15条规定的四种情形都属于新设定的违法行为，对这样的违法行为规章只能设定警告和罚款两种处罚，规章无权设定“吊销电信业务经营许可证”的行政处罚。可见，该规章新设定了超出法律法规规定的行政处罚。 ???（二）《电子公告规定》????? 1．该《规定》第16条“违反本规定第8条、第11条的规定，擅自开展电子公告服务或者超出经批准或者备案的类别、栏目提供电子公告服务的，依据《互联网信息服务管理办法》第19条的规定处罚。”几点说明。第一，该规章是根据行政法规《互联网信息服务管理办法》制定的。第二，适用《互联网信息服务管理办法》第19条规定的处罚的情形是：未取得许可证，擅自从事经营性互联网信息服务或者超出许可的项目提供服务的；未履行备案手续擅自从事非经营性互联网信息服务或者超出备案的项目提供服务的。《互联网信息服务管理办法》第9条规定“从事互联网信息服务，拟开办电子公告服务的，应当在申请经营性互联网信息服务许可或者办理非经营性互联网信息服务备案时，按照国家有关规定提出专项申请或者专项备案。”但该行政法规并未为违反第9条的违法行为设定行政处罚责任。严格按照《行政处罚法》的规定，规章不能给这种违法行为设定行政处罚。退一步说，即使按照规章可以给新的违法行为设定行政处罚来说，也有问题。因为《电子公告规定》第16条规定的“依据《互联网信息服务管理办法》第19条的规定处罚。”而第19条设定的处罚是“没收违法所得”、“处违法所得3倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，处10万元以上100万元以下的罚款”、“关闭网站”等种类。按照《行政处罚法》规定，规章设定处罚的权限只能是警告和一定数量的罚款。根据1996年4月15日《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（以下简称《国务院通知》）规定“行政处罚法施行后制定的规章新设定行政处罚，必须依照行政处罚法的规定执行。国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过１０００元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的３倍，但是最高不得超过３万元，没有违法所得的，设定罚款不得超过１万元；超过上述限额的，应当报国务院批准。”可见，《电子公告规定》第16条规定的“依据《互联网信息服务管理办法》第19条规定处罚实际上是新设定了第19条的“没收违法所得”、“关闭网站”和较大数额的罚款，这些都是规章无权设定的行政处罚。 2．《电子公告规定》第18条“违反本规定第10条的规定，未刊载经营许可证编号或者备案编号、未刊载电子公告服务规则或者未向上网用户作发布信息需要承担法律责任提示的，依据《互联网信息服务管理办法》第22条的规定处罚。”《互联网信息服务管理办法》第22条规定处罚适用的情形是“未在其网站主页上标明其经营许可证或者备案编号的”，处罚的罚种是“5000元以上5万元以下”。而《电子公告规定》的“未刊载电子公告服务规则或者未向上网用户作发布信息需要承担法律责任提示的”不属于前述行政法规规定的行为，属于规章新设定的违法行为，罚款幅度应当符合前述《国务院通知》要求。可见《电子公告规定》的“未刊载电子公告服务规则或者未向上网用户作发布信息需要承担法律责任提示的” 给予“5000元以上5万元以下”罚款规定超出国务院的通知规定，应当修改或者废除。 3．《电子公告规定》第20条“未履行本规定第13条···规定的义务的，根据《互联网信息服务管理办法》第23条的规定处罚。”说明：第一，《电子公告规定》第13条规定“电子公告服务提供者发现其电子公告服务系统中出现明显属于本办法第9条所列的信息内容之一的，应当立即删除，保存有关记录，并向有关国家机关报告”。而根据《互联网信息服务管理办法》第23条的规定，相对人的义务是“···应当立即停止传输···”，否则予以处罚。第二，《电子公告规定》第13条的设定的义务是“立即删除”，这与《互联网信息服务管理办法》第23条的“停止传输”显然不属于一种行为，前者比后者要求更高、更严。换句话说，行政法规《互联网信息服务管理办法》并未确认“立即删除”是必须的义务，不立即删除并不属于违法行为。但《电子公告规定》这部规章确认“不立即删除”为违法行为，并将处罚设定为与“不立即停止传输”相同的处罚。按照《行政处罚法》规定，“不立即删除”属于规章新设定的违法行为，处罚只能是警告和一定数量的罚款。但在《电子公告规定》第13条中规定适用《互联网信息服务管理办法》第23条的罚种是“···情节严重的···吊销经营许可证···责令关闭网站”。这两种罚种均是《电子公告规定》无权设定的罚种。 （三）《营业场所办法》 《营业场所办法》第9条规定：互联网上网服务营业场所需要与国际联网的，应当使用互联网接入服务提供者的接入网络进行国际联网，不得采取其他方式进行国际联网。违反该条规定的责任，第16条规定为：违反本办法规定，擅自进行国际联网或者接入线路，擅自提供互联网接入服务的，由省、自治区、直辖市电信管理机构依照《互联网信息服务管理办法》第19条的规定，责令改正，没收违法所得，并处违法所得3倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足3万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；逾期不改正或者再次违反规定的，责令关闭营业场所，并由有关主管部门撤销批准文件，吊销经营许可证和营业执照。 笔者认为，《营业场所办法》第16条规定设置的处罚责任适用《互联网信息服务管理办法》第19条的规定是不合法的，应当适用国务院1997年修订的行政法规《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（下称《国际联网规定》）第14条规定，即违反本规定第6条、第8条和第10条的规定的，由公安机关责令停止联网，给予警告，可以并处15000元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。原因有三。第一，二者行为性质相同。《国际联网规定》第10条规定，个人、法人和其他组织使用的计算机或者计算机信息网络，需要进行国际联网的，必须通过接入网络进行国际联网。很显然《营业场所办法》第9条与《国际联网规定》第10条是同性质的义务，违反前者规定的法律责任应当适用《国际联网规定》第14条。第二，《营业场所办法》第16条规定适用《互联网信息服务管理办法》第19条的规定，但前者所属的行为与后者针对的行为性质差别太大，不属于同一性质的违法行为。《互联网信息服务管理办法》第19条适用的情形是：未取得经营许可证，擅自从事经营性互联网信息服务的；未履行备案手续，擅自从事非经营性互联网信息服务，或者超出备案的项目提供服务的。显然，这些行为与《营业场所办法》第9条的情形的行为性质不同，不应当适用同一个罚种。第三，《营业场所办法》第16条规定适用处罚的主体是电信部门，而《国际联网规定》第14条规定的处罚主体是公安部门，《国际联网规定》没有为电信部门设置处罚的权限。从法治原则来说，规章不应为电信部门设置这种处罚权力。但是考虑到实际情况，部门规章可以设置一定的处罚，如此应当将其归属于规章新设定的违法行为，处罚的种类只能是前述《国务院通知》中的规定。而《营业场所办法》第16条规定的“没收违法所得”、责令关闭营业场所、撤销批准文件、吊销许可证和营业执照等处罚种类大大超过了规章设定行政处罚的权限范围。 该规章还有其他若干条都存在超出法律规定的情形。 二 、合法性质疑 （一） 这几部规章多处与《行政处罚法》规定冲突。该法第2条规定“行政处罚的设定和实施，适用本法。”第12条规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”“尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”结合前述分析可以看出上述规章违反《行政处罚法》的规定有如下几种情形。 ????1．为新设定的违法行为设定的处罚超出权限范围。《登载新闻规定》第15条、第17条，《电子公告规定》第18条如是。 ????2．扩大了行政法规设定的行政处罚的适用范围。行政法规没有为某些违法行为设定处罚，规章规定适用法规中的有关处罚条款，扩大了行政处罚的范围。《电子公告规定》第16条、第18条如是。 ????3．混淆两种不同的行为，将法规中的甲种行为要求改变为乙种义务要求，然后规定适用违反法规中对甲种行为的处罚。《电子公告规定》第20条如是。 ????4．在规章中将行政法规中规定的同一种性质的违法行为设定适用另一部行政法规中的行政处罚。《营业场所办法》第16条如是。 （二） 违反《立法法》规定。《立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”上述分析表明，这些规章并非是执行性的，而是创新性的；这些规章虽然是根据行政法规制定的，但大大超出了法律和行政法规的规定。 （三）违反全国人大常委会的《关于维护互联网安全的决定》的规定。该《决定》第6条规定“利用互联网实施违法行为，违反社会治安管理，尚不构成犯罪的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》予以处罚；违反其他法律、行政法规，尚不构成犯罪的，由有关行政管理部门依法给予行政处罚···”。该《决定》对互联网违法行为确定的法律规范依据作了限定，即互联网方面的行政违法行为由“法律、行政法规”确定，没有将规章列入依据范围。但前述规章新规定了不少互联网方面的行政违法行为。 上面列举只是其中的一部分。可见，互联网行政规章在设定行政处罚责任方面存在严重的缺陷。 三 、监督措施设想 为了维护宪法和法律的权威，维护法制统一的宪法原则，使“依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法原则真正得以实现，需要尽快加强监督工作。具体措施如下。 ?? （一）法定的途径。按照宪法规定的监督权限，由国务院直接撤销或者责令制定规章的单位修改。《立法法》第88条第三项规定“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。”但是1982年宪法实施以来的实践证明，这条监督途径形同虚设。实际上由国务院来监督中央部委及其直属机构改变或者撤销既无法真正做到，也难免有“官官相护”、“自己做自己的法官”之嫌。在国务院不启动监督程序的情况下，建议全国人大常委会监督国务院行使改变或者撤销的职责。 ??（二）建议建立新的监督制约机制。从长远来看，总结我国在监督法律实施方面的经验教训，借鉴世界各国成功的经验，建议今后由司法机关对规章的合法性合宪性进行审查。这需要通过修改宪法建立一些新的监督机制。建立这种新的监督体制也是符合我国正在争取加入TWO的客观需要，也是我们履行有关人权国际公约的需要。早作准备将使我们处于主动地位，被动将要挨打。法治建设也同样遵循这一规律。 （三） 对于规章越权立法的现象，必须从能否建立法治国家的战略高度认清其危害性，才能积极采取有效措施，防止和避免这种违法立法频繁地出台。
程序的作用。（P146）
公共政策程序的重要性P146
[专题]：
“走向法治行政”系列访谈之四：让权力在规则内运行
行政权力的行使应当遵守法定的方式、步骤、时限和顺序 ????主持人：应该说司法审判要严格按照法定程序，已经得到了司法界与老百姓的共识，但是说到行政程序，说到政府应该遵照一定的程序管理、组织和执法，不仅老百姓不大明白其内涵到底是什么，就连许多政府执法部门工作人员，也并不重视程序。那么什么是行政
中所讲的程序？ ????周卫平：行政法中所称的行政程序，是指行政机关行使权力、实施行政行为的时间、步骤和方式的总和。它是行政权力运作中相对联系着的过程。在现代法治国家中，行政程序是行政法调整的重要对象。现代行政法越来越多地关注，并且越来越多地规范行政程序，将行政程序用法律形式加以固定。而被法律规范和固定的行政程序，称作法定行政程序。行政机关工作人员必须严格依据行政程序法，按照法定行政程序行政，这是现代法治和依法行政原则中的题中应有之义。 ????袁曙宏：简单地说，行政程序就是行政机关行使行政权所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。比如，行政机关要对一个企业罚款，就应当给该企业一个处罚决定书，在决定书中说明该企业的违法事实，罚款的法律根据，并告诉企业若对罚款不服，可以在多少日内提起行政复议或行政诉讼。这个处罚决定书的格式就是行政程序，告之老百姓诉权就是行政程序，送达老百姓也是行政程序。行政程序应当符合公开、公平、公正、效率等基本原则。 ????主持人：那么政府的运作与程序之间到底是什么样的关系？为什么在政府改革的过程中要特别强调程序的价值？ ????袁曙宏：行政机关作出的行政决定，即使你实体合法，如果程序违法，法院也要撤销你———《行政诉讼法》早有此规定。为什么我们把程序提到与实体同等重要的地位呢？那是因为程序在很多的情况下直接决定实体的公正程度。
?周卫平：行政程序法定化和按法定行政程序行政，是现代行政法的基本原则和突出表现。为何要在政府行为中强调法定行政程序呢？主要有以下三点： ????首先，行政管理活动作为国家权力的动态形式，必然要通过程序表现，这就使得行政管理具有了程序性强的特点。而行政程序本身有时间长短、方式先后之别，每种行政程序又不可能完全统一，它本身具有一定的灵活性和不统一性。这就等于给操纵行政程序的工作人员较大的自由裁量权，而工作人员在行使这种自由裁量权时，由于在认识、感情、品德等方面的不等或不完善性，难免会使程序的操作出现偏差，造成程序的紊乱无序。因此，法律要规范行政管理就必须针对其程序强的特点以及程序滥用的危害性，主要规范行政程序。 ????其次，近代的早期，法律对行政管理的规范仅限于对实体原则和职权授予的规定，在法律实施中也仅注重通过司法机关对违法的行政行为进行事后的审查，为相对人的权益提供事后救济。行政权日益扩大的现实，进一步强化了人们的民权意识和控制行政权的要求，人们更加希望规范行政行为的具体程序，控制工作人员滥用自由裁量权，为相对人提供事前和事中的“救济”，预防行政机关对公民权利的侵害。 ????再次，近几十年来，代议制民主越来越暴露出抽象和间接性的弱点。人们逐步认识到：抽象的民主需要具体的民主来体现，宪法上的民主需要具体的民主来实现，宪法上的民主需要实际生活中的民主来填补。而具体和实际的民主应当在国家权力与公民权利直接接触的领域得以体现。行政管理及程序恰属这种领域。 ????程序设计既要保障公民和法人的合法权益，又要保障政府的效率 ????主持人：从国外的经验以及两位老师多年来对行政法理论的研究来说，一种既有助于政府高效而公正地完成管理社会的任务，同时又可以最大程度地保障公民法人权益的程序设计应该是怎样的？ ????袁曙宏：程序设计经过了从主要保障效率，到保障民主，再到保障民主与保障效率并重的过程。今天，我们制定统一的行政程序法也正提上了议事日程。我国行政处罚法将行政程序分为三种：简易程序、听证程序与一般程序。简易程序是对公民处以50元以下的罚款，法人处以1000元以下的罚款，证据充分，当事人没有异议就可以当场执行，简易程序主要保证行政效率。听证程序主要保证公民、法人的合法权益。一般程序是界于简易程序与听证程序之间的程序，要调查取证。程序设计既要保障公民和法人的合法权益，又要保障政府的效率。程序要保证行政行为的公开、透明。 ????周卫平：我以为，我们国家要制定包含以下实质内容的行政程序法：（一）民主原则及制度。法定行政程序中的民主原则，是指要求行政机关创造适当机会和公开条件，使相对人知晓并参与行政管理过程，借此体现人民的意志，控制行政机关滥用权力的原则。这一原则通过告示制度、情报公开制度、咨询制度、听证制度体现。（二）公正原则及制度。公正原则是指要求行政机关在作出行政决定中，要恪守公平、尽其最善，对所有相对人一视同仁、不偏不倚的原则。该原则通过回避制度、听证制度、审裁分离制度、记录制度等得以体现。（三）效率原则及制度。效率原则是指行政机关在保障公民基本人权和公正行政的前提下，以较快的速度实现行政管理目标的原则。该原则通过时效制度、申诉不停止执行制度、代行行政职务制度、紧急处置制度、排除行政障碍制度等得以体现。 ????法定行政程序的形式内容包括：（一）行政行为的成立条件。即规定行政机关单方面的意思表示应如何形成、需要具备哪些条件才能发生法律效力。（二）行政行为的方式与通知。即规定行政机关的决定以什么形式（书面还是口头）表示，决定是否应附具理由，决定采取什么方式送达或通知当事人等。（三）行政行为执行的方式种类、强制执行的条件和范围等。（四）行政行为撤销、撤回与废止的提起、手续及后果的处理等。（五）行政行为的监督审查程序，包括行政复议、行政审查等。（六）行政行为的期限长短和步骤顺序等。 ????要防止权力的滥用与腐败，就必须以权力约束权力 ????主持人：中国历史上一直是一个中央集权制的国家，行政权力曾经涵盖了立法与司法权，虽然我们现在有了对行政权的权力机关监督和司法机关监督，但是行政权的强大仍然是一个不争的事实。加之目前体制转轨阶段，政府对经济活动的习惯性干预常常成为权钱交易和腐败产生的根源。如何监督政府权力就成为一个不能不说的话题。为什么政府权力需要监督与制约？ ????周卫平：现代国家的行政权已发展到拥有立法权和准司法权的程度，其权力范围和力度都在不断加大，绝对权力和权威的倾向日益显露。在此情况下，人们不得不常念一个道理：“绝对权力绝对腐败”，这里的“绝对”是指没有法律控制的任意和旁无顾忌的权力。这种危险将直接危害到立国之本的公民权利，威胁着个案中处于弱者地位的个体和少数群体相对人的人身权和财产权，这在法治国家当然是不能容忍的。对此，必须对这种行政权加以控制、监督和制约，使其权力在规则内运行。 ????袁曙宏：法国资产阶级思想家和法学家孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” ????我国也非常重视对行政权力的制约和监督，有行政系统外部的监督，也有行政系统内部的监督。行政系统内部的监督有上级对下级的监督，监察机关的监督，审计机关的监督和行政复议监督。外部有人大的监督、司法的监督。在我们这个体制转轨和社会变革的时代，容易发生行政道德的失范和权力的滥用，因而更需要加强对权力的监督和制约机制。 ????主持人：怎样对政府权力进行监督与制约？ ????袁曙宏：我个人认为，从权力源头上，要建立有限权力政府，同时还应当是责任政府，不能只享有权力，不承担责任，这十分重要，国务院最近制定的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，就是在依法追究政府领导人员行政责任方面采取的一项重大举措。 ????周卫平：监督和制约政府权力，即控权，应从以下几方面入手：首先，在国家权力结构的各部门之间，必须建立一种相互独立的制衡关系，尤其是强化立法机关和司法机关对行政权的制约，以互相制约求限权；其次，健全行政法律体系，尤其是控权机制；再次，是加强舆论监督和社会各方面的监督。 ????主持人：我们现在行政诉讼、行政复议等程序设计就为老百姓不服政府的违法行政提供了救济渠道，您们对此如何评价？除此之外，是不是还可以有其他的制度设计，能够保障老百姓能够更多地在行政机关决策过程中进行监督，并给予救济渠道？ ????袁曙宏：英美法上有一个自然公正原则，它有两个要点：一是有权利的损害必有权利的救济，在一个社会，必须让百姓有说话的地方，群众有了不满和冤屈，就要有能说理的地方；二是自己不能当自己的法官，行政部门作出的决定，老百姓不服，发生了行政纠纷，不能行政机关自己最终裁决，最后还要通过行政诉讼，让外部来监督，这是最有效、最重要的的监督。我们国家的行政诉讼法是保障人权，推进依法治国和依法行政最重要的法律。 ????周卫平：在行政管理中，行政机关作为管理者处于优势地位，而作为行政相对人的公民、法人和组织，则处于相对弱小的地位，在此情况下，行政机关如果违法行政，侵害相对人合法权益，就必然使相对人受到严重威胁。对此，法律必须为相对人设计出防止公权侵害，保障公民权益的救济制度。那么行政诉讼和行政复议等制度就是这样的救济制度，它们直接体现了民主与法治的精神。除了上面讲的制度之外，我想更重要和更深层次的制度建设，应该是通过健全选举制度，让公民选举产生政务官，再通过公开公平机制产生公务员，真正使行政权力的行使者切身感到自己来自于人民，是人民的公仆，只能为人民服务，为纳税人服务，而不是只唯上。 ???
[参考资料]：
“入世”对我国司法审查理论与实践的突破－公共政策合法性分析【略】 司法审查制度是源自于英美法的制度，除违宪审查之外，它还涵盖了现代民主国家所确立的对行政权实施有效监督的法律制度。我国现已建立了行政诉讼、行政复议制度，这些制度已能满足对行政行为进行司法审查的基本需要。不过，中国“入世”将给我国的司法审查注入大量新内容，现有的行政行为司法审查理论与规则与WTO的规定中存在冲突或不一致的地方亟待解决。WTO协议至少在以下方面突破或发展我国现有的司法审查的理论和实践： 1、对行政终局决定行为可提起司法审查。 行政裁决的终局行政行为，即当事人申请行政机关复议或复审后，该行政机关所作出的决定为终局性的，当事人必须遵从，不能再提起诉讼。我国行政诉讼法第12条第4项规定：法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。 从司法审查的角度看，行政终局裁决模式的弊端在于行政权超越了司法权。根据司法权和行政权的分工原则，行政机关处理行政管理的专业问题，不能排除法院对法律问题的司法审查权。就有关法律规范性文件关于行政终局裁决的规定来看，大都不尽合理。如国务院的最终裁决权确立了我国最高行政权与最高司法权相抗衡、前者不受后者制约的制度，同时也就否定了司法权的最后屏障功能；对因出入境所受到的拘留处罚，在规定直接起诉的同时，又规定可申请复议，即由上一级公安机关作最后裁决，强行将两者割裂开来。目前，全国人大常委会已于2000年8月25日对《专利法》进行了修改，取消了《专利法》第43、49条中“由专利复审委员会作出终局决定”的规定。该规定自2001年7月1日起实施，而对商标评审委员会作出的终局裁定，至今还未取消。 《与贸易有关的知识产权协议》第41条第4款规定了对于初审的司法裁决，在符合一定条件下，应使当事人有上诉提请复审的机会。而对于行政部门的终局决定或裁决，在任何情况下，都应使当事人有机会要求司法审查。《反倾销协议》第13条对反倾销案件的司法复审作了强制性规定，根据司法审查制度，倾销案件的有关当事人如对处理该案的国家主管机构所作的最终裁决或行政复审结果不服，有权向司法机关提起诉讼，请求对该案重新作出裁决。这项规定就使得法院取得了对最终行政决定予以司法审查的权力。因此，我们应该根据WTO的协议和规则的要求，迅速修改国内立法，取消不适当的行政终局裁决制度，扩大司法审查的范围。 2、对抽象行政行为可予以司法审查。 抽象行政行为是否纳入司法审查的范围问题，在制定行政诉讼法以及近年来的司法实践中一直存有争议。从我国入世的情况来看，这个问题将得到妥善解决。 《服务贸易总协定》第6条规定，在不违背一国宪政制度的前提下，每一成员国应当保持或者尽快建立切实可行的仲裁或者行政法庭或者程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查。如认为根据受影响的服务提供者的请求对影响服务贸易的行政决定进行迅速审查的请求正当有理，应当提供适当的补偿。这些规定表明，在《服务贸易总协定》中，行政机关的具有普遍约束力的决定和命令，依据申请者的要求，可以提起司法审查，如果申请人的请求合理，成员国还将提供相应的救济。这将突破我国行政诉讼法的规定。 由于涉及我国宪政体制问题，我国虽然没有将行政法规和行政规章的制定纳入司法审查的范围，根据WTO协议，成员国履行义务不改变成员国宪政制为限的原则，不纳入司法审查的范围是符合WTO协议和规则要求的。但是，对行政立法以外的抽象行政行为的审查不涉及宪法授权问题，且《立法权》亦未将其纳入调整范围。因此，在行政复议法将国务院各部门、各级人民政府及其工作部门的规定即行政立法以外的抽象行政行为纳入行政复议审查范围之后，应尽快将该类抽象行政行为也纳入司法审查的范围，从而建立起对具有普遍约束力的行政决定的司法审查制度。这样，既建立了符合我国宪政体制的比较完善的对抽象行政行为的审查机制，又能避免当事人因我国欠缺对有关服务贸易的其他规范性文件的有效审查机制而诉诸WTO的争端解决机制。 3、确立公平、公正、客观及合理的司法审查标准。 WTO将对行政程序的司法审查标准产生影响，确立正当法律程序的司法审查标准，应当是中国司法审查制度改革的一个重要方向。因为根据我国行政诉讼法规定，具体行政行为违反法定程序的，人民法院应判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。但是，法定程序与正当法律程序是两个不同的概念。在司法实践中，行政机关的行政行为违反了正当程序但没有违反法律规定的程序，法院并不能以该行政行为违反正当法律程序为由而撤销它，该公民的权利无法得到司法救济。WTO中很多地方对行政行为程序的正当性有原则性的规定。如要求行政决定应当具有透明度，应当公平、公正等。这些规定给目前中国法院对行政程序中司法审查的既有标准，带来冲击。也就是说，WTO给我们提出这样的问题，即：对于一个没有违反法定程序，但违反了WTO规定的公平、公正原则的行为，法院是否应当撤销它？在目前的立法状况下，从法院的角度看，庆当对行政诉讼法中法定程序作扩大的“非立法意原”的解释，即法定程序不应是法律规定的具体的行政程序，而应当是指符合法律精神和原则的行政程序。对法定程序作这样的司法解 释，对于公民程序权利的司法救济将产生巨大的积极作用。
[参考资料]：
行政的现代化与行政程序制度??－我国将要制定的行政程序 ???? 建立公正科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容。首先，行政现代化意味着行政民主，而行政民主必须通过行政程序制度实现，例如公众参与行政管理，公众获知行政管理信息，公众对政府及其公职人员实施监督等都必须借助行政程序制度实现；其次，行政现代化意味着科学管理，而在行政领域推行科学管理亦有赖于行政程序制度予以保障。例如行政机关为保证行政决策和行政行为的科学性，在决策过程中和制定行政法规、规章，发布其他规范性文件的过程中进行可行性论证，接受专家咨询，行政执法机构在实施具体行政行为过程中根据需要进行调查、检验、鉴定、勘验等，这些做法均需要有适当的程序制度；此外，民主、公正、科学的行政程序不仅是行政行为实体公正、准确的保障，而且其本身是现代文明的标志，在现代化中有其自身的独立价值。这些价值有参与、公平以及保障个人的人格尊严等；“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”[1]由此可见，科学公正的程序一方面是以其保障现代民主、法治、效率的价值作为行政现代化的内容，另一方面则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值(如公正、平等、个人人格尊严等)，作为行政现代化的内容。 行政程序制度与行政现代化的关系既然如此，那么，我们要实现行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一整套公正、科学的行政程序制度。 现代行政程序究竟有哪些制度?或者说为推进行政现代化，我们究竟应建立哪些行政程序制度？对此，学者们的看法很不一致。其原因则是多方面的。第一，各国行政程序制度本身很不一致：有的国家行政程序法调整范围很广，故规定的制度相对较多；有的国家行政程序法调整范围很窄，故规定的制度也相对较少；有的国家在立法上将行政程序的各种制度设计得较概括，故其制度种类较少而每一制度包含的内容较广泛，一个制度可能相当于其他国家的几个制度；有的国家在立法上将行政程序制度设计得较分散，故其制度种类中每一制度包含的内容较窄，可能几个制度只相当于别的国家的一个制度。第二，各国学者，甚至一国之内的学者，由于其对行政程序制度的认识不同，界定的方法和角度不同，故关于行政程序制度的种类和范围亦存在很大差别：有的学者认为某些行政程序不具有民主性，公正性，科学性，不能称之为“行政程序制度”，至少不能称为“现代行政程序制度”，故在其归纳行政程序制度的种类时，不将之收入其内，另外一些学者则有不同的看法，将这些制度亦归入到行政程序制度之中；有的学者认为，制度必须具有很强的操作性，不具实际操作性的要求不能称之为“制度” (而应称之为“原则”、“原理”等)；另外一些学者则不同意以“弱操作性”作为界定制度的标准，故在其归纳的行政程序制度种类中列入了诸如“行政程序依法进行制度”、“不得执行违法指令制度”、“责效制度”、“防偏见制度”等仅具“弱操作性”的制度。此外，不同的学者或同一学者在不同的场合论述行政程序制度时，有时使用“大制度”概念，有时使用“小制度”概念，一个“大制度”可能包括几个“小制度”。例如，“告知”作为“大制度”，可以包括“通知”、“教示”、“表明身份”、“说明理由”等小制度，而“告知”作为“小制度”，则与上述小制度并列。再则，学者们在归纳行政程序制度的种类时，因难于穷尽，往往使用“主要制度”、“重要制度”等概念，而对于何为“主要”，何为“基本”或“重要”，各位学者更难于有统一的标准。由于所有这些原因，故学界对行政程序究竟有多少制度，或者究竟有多少重要制度或基本制度，其认识歧异很大。例如，罗豪才主编的《行政法学》将行政程序法的主要制度归纳为17项；章剑生撰著的《行政程序法学原理》将之归纳为6项(称“基本制度”)；江必新、周卫平合著的《行政程序法概论》将之概括为5类27项等等。 本文不准备对目前学界关于行政程序制度种类的各种观点及其界定方法的是非曲直进行评价。本文所要重点研究的是，在我国和世界各国现行行政程序法律文件中规定的各种制度中，或者在学者们从我国和世界各国行政程序法律文件的规定中所概括出的各种制度中，有哪些制度对于推进我国行政现代化最有意义，从而最有必要为我国将要制定的行政程序总法典所固定。笔者认为，下述行政程序制度可以作为我们优先考虑的范围： 一、情报公开制度 情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内容非常广泛，涉及行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相应决定的有关材料，行政统计资料，行政机关的有关工作制度，办事规则及手续等。所有这些行政情报资料，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。美国《情报自由法》第1条明确规定，每个行政机关对其中央和地方的组织、办公地点、依法制定的实体、程序规则及其修正、修订、废止、公众向其提出意见、请求及获取情报的地点，都必须在《联邦政府公报》上公布；每个行政机关对其尚未公布的政策声明和解释，对公众有影响的行政人员手册以及其裁决案件的最终意见以及行政命令，均应依法允许公众查阅和复制。澳门《行政程序法典》第60—64条规定，行政机关应私人要求，应向其提供与之有直接利害关系之程序进行情况的资讯；私人有权获知对该类程序作出之确定性决定；利害关系人有权查阅非保密卷宗、行政档案及记录或取得有关复制、影响资料。我国法律目前尚未对情报公开制度作出详细规定，有关法律文件对之只有一些零星的规定。如国务院批准发布的《行政法规制定程序暂行规定》要求，行政法规必须公开发布，在《国务院公报》上登载[8]；《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据等等。 情报公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作用，其价值在于：其一，有利于公民参政。知政是参政的前提，公民要知政，政府活动的情报就必须依法公开。其二，有利于公民行使和实现自己的权利。公民要行使自己的权利，如申请许可证执照，领取怃恤金、补贴、救济或者申请游行、集会、示威等，都必须先了解有关这些方面的实体和程序规则。否则，其权利的实现就会遇到各种麻烦，从而造成时间或人力、财力的无谓损耗，甚至导致相应权利根本无法实现；其三，有利于防止行政腐败。“暗箱操作”是腐败的温床，有了情报公开，虽然不能完全杜绝腐败，但无疑能减少腐败；其四，有利于公民保护自己的权益不受行政侵害和在权益受到侵害时及时有效地寻求救济。有了情报公开制度，专制就难以存在。公民知道在什么时候，可以通过何种途径控告政府和取得救济。这样，公民的权益就会获得比较切实地保障。 ????二、告知制度 告知制度是一种基本的行政程序制度，其具体要求是：行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。告知制度通常只适用于具体行政行为，对于抽象行政行为则适用前述情报公开制度。此外，告知制度主要为具体行政行为的事前程序，事中、事后程序中有需要告知相对人的事项，行政主体自然也应告知。但是有关行政行为内容及根据的重要事项，必须事前告知。告知可采用书面形式，也可采用口头形式，但对于重要事项的告知，一般应采用书面形式。如事后相对人与行政主体对是否告知发生争议，行政主体应负举证责任。 许多国家的行政程序法规定了告知制度。如《葡萄牙行政程序法典》第55条规定，由行政主体依职权实施可能损害相对人权益的行为，应事先告知相对人，告知应包括程序的实体内容，程序的开始日期，进行程序的部门与程序标的。日本《行政代执行法》第3条规定，行政机关拟作出代执行处分，必须事先以文书告知相对人代执行的宗旨，相对人仍不自行履行义务时，应向相对人发出代执行令书，告知其代执行的时间，执行负责人的姓名以及代执行的费用概算。我国《行政处罚法》也明确规定了告知制度，该法第31条规定，行政机关在作出行政罚决定之前，应告知相对人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知相对人依法享有的权利。 告知制度的主要价值在于：其一，尽可能防止和避免行政主体违法、不当行政行为的发生，给相对人权益造成既成的不可弥补的损害。相对人事前得到行政主体将采取某种行为的信息，如认为其违法、不当，就可能依法采取措施，阻止其行为的发生。其二，有利于减少行政行为的障碍和阻力，保证行政行为的顺利实施。许多行政行为的实施，如收税、征用财产、代执行、强制拆迁等，均需相对人的一定配合，事前告知相对人，可使之有一定准备，以便减少行政行为实施的困难。其三，事前告知也体现了行政主体对相对人利益和其人格的一种尊重。 三、听取陈述和申辩 听取陈述和申辩制度是与告知制度紧密相衔接的一项行政程序制度。行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对人后，相对人可能认为相应行为违法、不当，根本不应实施该行为；也可能认为相应行为虽应实施，但所持事实、法律根据不当；或者认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实施的时间、地点、方法有所建议、要求。无论属何种情况，行政主体都应认真地听取相对人的意见，并加以认真的、充分的考虑，如其合理、适当，则应予以采纳；如不合理、不适当，虽不应予以采纳，但应向相对人予以解释、说明。行政主体听取相对人的陈述和申辩一般应记录在案，以作为行政复议和司法审查的证据。 在现代行政程序制度中，听取陈述和申辩制度是一项较常见的制度，许多国家的行政程序法或其他行政管理法均规定了这一制度。如德国《行政程序法》第58条规定，行政机关作出涉及当事人权利的行政行为，应给予当事人陈述与相应行为有关的重要事实的机会。日本《行政程序法》第13条规定，行政机关作出对相对人不利的处分时，应依法履行让相对人陈述意见的程序。我国《行政处罚法》第32条规定，行政机关对相对人实施行政处罚，相对人有权进行陈述和申辩，行政机关必须认真听取，对相对人提出的事实、理由和证据，应进行复核，经复核认为成立的，应予采纳。该条并且规定，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。我国即将出台的《公务员法》及其相关条例对行政机关实施行政处分的行为，亦将规定类似的程序。 听取陈述和申辩制度的主要价值与告知制度的价值基本相同，其一在于保证行政决定的正确性，尽量避免行政错误的发生；其二在于保护相对人的权益；其三在于尊重相对人的人格尊严。听取陈述、申辩制度是告知制度价值实施的保障，没有听取陈述、申辩制度，告知制度在很大程度上就会失去意义。 四、职能分离制度 职能分离制度与前三项制度有所区别，其直接调整的不是行政主体与行政相对人的关系，而是行政机关内部机构和人员的关系。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使。例如，法律在规定行政机关对相对人实施行政处罚的行为时，将调查控告职能与作出处罚裁决的职能分离，负责调查违法行为事实和提起指控的机构或工作人员不能同时作出行政处罚裁决，职能分离制度最先源于英国的自然正义原则，该原则要求任何与争议有利害关系的人不得参与争议的裁决。美国《联邦行政程序法》第557条规定，为行政机关履行调查和起诉职责的官员或其代表不得参与该案或与此案事实上有联系的案件的裁决，对这类案件亦不得提咨询性意见或建议性裁决。我国过去仅在司法领域实行职能分离制度，直到近年才将这一制度引入行政领域。去年全国人大通过的《行政处罚法》在规定处罚的听证程序和执行程序时确立了职能分离制度，规定行政处罚案件的调查人员不得主持行政处罚的听证程序；作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；除某些当场处罚外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。 职能分离制度的主要价值在于：其一，建立权力制约机制，防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力；其二，防止执法人员的偏见，保证行政决定公正、准确；其三，有利于树立行政机关在公众心目中的公正形象和消除公众对行政机关偏私的疑虑。 五、不单方接触制度 不单方接触制度要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据等。不单方接触主要适用于行政裁决行为。例如，美国《联邦行政程序法》第554条规定，行政机关进行行政裁决应为所有利害关系的当事人提供机会，使他们能提出和研究各种事实、证据和解决办法；主持接收证据的职员不得向某个当事人就有争议的事实单独征询意见，如需征询意见，必须向各方当事人发出通知，使所有当事人都有机会参加。除行政裁决外，在行政机关实施行政许可行为时，如两个或两个以上的当事人为取得同一事项的有竞争性的许可证而向行政机关同时提出申请时，行政机关应为之举行听证，同时听取各方当事人的申请理由和接受、审查其证据，而不能单独与其中的一方当事人接触。目前我国涉及行政程序的法律文件中尚未明确规定不单方接触制度，只在司法程序中有这种要求，如法官审理案件不能接受一方当事人的宴请，不能在一方当事人不在场的情况下，单独与另一方当事人在庭外讨论案件的处理，案件的证据都应当在法庭上出示，并由当事人互相质证，法官不得采纳由一方当事人提供而未经双方质证的证据。司法程序的这些要求在今后行政程序立法中应予借鉴，当然其严格性和适有范围应加限制。 不单方接触制度有近似于职能分离制度的价值。职能分离制度是通过行政机关内部分权而对其权力行使进行制约；不单方接触则是通过分隔行政机关与外部当事人的不合理联系而对其权力行使进行制约。该制度的目的在于：其一，防止行政机关及其工作人员与一方当事人进行私下交易而导致行政腐败；其二，防止行政机关及其工作人员受一方当事人不实或情绪化陈述及虚假或片面性证据的影响而形成偏见，导致对其他当事人的不利，损害其他当事人的合法权益；其三，维护行政机关在各方当事人心目中的公正形象，减少其对行政决定公正性的疑虑。 六、回避制度 回避制度包括三项内容：[10]其一，具有法律规定的某种亲属关系的公职人员不得在同一行政机关任职或者不得在同一行政机关内担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或有直接上下级领导关系的职务。此外，公务员如有某种法定亲属关系的人员在某行政机关担任领导职务，其不得在该机关内从事某些特定工作，如人事、财务、审计、监察工作等。 此种回避称“任职回避”。其二，一定级别、一定职务的公务员不得在原籍县、乡、镇任职。此种回避称“地区回避”；其三，公务员在执行公务时，如相应事项与本人有利害关系或者有其他关系可能影响公正处理的，不得参与该事项的处理。此种回避称“公务回避”。行政程序回避制度中的回避，主要指公务回避。例如，奥地利《行政程序法》第7条规定，行政人员执行公务有下列情形者，应自行回避并请求代理：(1)本人、配偶、血亲、姻亲之尊卑亲属，同祖兄弟姊妹或其他更近之血亲或同等之姻亲参与之案件；(2)养父母或义父母，养子女或义子女、被监护人或责任抚养人之案件；(3)曾为一方当事人之授权代理人或尚在代理中之案件；(4)如有其他重要理由存在，足以怀疑其完全公平性时；(5)在诉愿中，曾参与被声明不服之下级官署的裁决者。其他国家，如日本、西班牙、德国、葡萄牙等的行政程序法亦有类似的回避规定。我国行政法规定的回避范围较窄，法定回避事项限制较严。例如，《行政处罚法》规定的回避情形仅有一项：执法人员与当事人有直接利害关系[14]；《国家公务员暂行条例》规定的公务回避的范围亦限于：涉及本人或者涉及与本人有法定亲属关系人员的利害关系的情形[12]。 回避制度的主要价值在于防止偏私，保障公正。既保障实体的结果公正，又保障程序的形式公正。因此，回避制度是行政程序的一项基本制度，在各国行政程序法中有普遍的规定。 七、记录和决定制度 记录和决定制度的内容是：行政主体作出影响行政相对人权益的行为，其过程应有记录，其最终形成的意见表示应有书面决定，并送达相对人，为相对人所受领。例如，西班牙《行政程序法》规定，凡属(1)限制相对人权利的行为；(2)处理提出诉愿的行为；(3)与以前行政行为不一致的行为；(4)由法律规定的行为；以及(5)成为诉愿对象的行为的中止协议，行政机关必须作记录(第43条)。即使行政机关以口头方式行使职权(非作出裁决)，如有必要，亦应由口头接受的下级机构作出书面记载并签字(第41条)。澳门《行政程序法典》第9条规定，行政机关对于私人向其提出属其权限之所有事项，有作出决定之义务。我国过去在行政程序中不重视记录和决定制度。行政主体对其行为是否予以书面记载和作出书面决定，随意性很大。这种情况随着行政诉讼制度和行政复议制度的建立而开始有所改变。去年全国人大通过的《行政处罚法》明确规定，行政机关为实施行政处罚而进行检查、调查、举行听证等均应制作笔录；最后决定对当事人给予处罚，必须制作行政处罚决定书，并送达当事人[13]。记录和决定制度的主要价值在于：其一，保证行政行为的严肃性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益；其二，为行政复议、行政诉讼等行政救济制度提供顺利进行的条件。主要由行政记录和决定等构成的行政程序案卷是行政复议、行政诉讼证据的基本来源。其三，规范化的行政程序记录与行政决定书本身体现着现代行政的文明，是行政现代化的标志。 八、说明理由制度 说明理由制度的内容是：行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑。除了具体行政行为以外，行政机关在制定行政法规、规章或发布其他规范性文件时，在可能的条件下，也应在有关政府公报中说明其事实和法律根据。 许多国家的行政程序法均明确规定了说明理由制度，如德国《行政程序法》第39条规定，行政机关的书面行为或书面确认的行为，得书面说明理由。行政机关应说明其决定所考虑的事实上和法律上的主要理由。行政机关在裁决中，亦得说明其进行裁量时所持的观点。日本《行政程序法》第14条规定，行政机关作出对相对人不利处分时，应向相对人说明有关处分的理由。葡萄牙《行政程序法》第124条规定，行政机关作出行政行为，法律规定应说明理由的，应说明理由，对于下列行为，不论法律有无规定，均应说明理由：(1)以任何方式全部或部分否认、消灭、限制或损害相对人的权利或受法律保护的利益，课予或加重义务、负担，或给予处罚；(2)对相对人声明异议和申诉作出决定；(3)作出与相对人要求、建议相反的决定；(4)作出不同于惯常做法的决定；(5)废止、变更或中止以前的行政行为。其他国家的行政程序法，如荷兰的《基本行政法典》第31条，西班牙的《行政程序法》第43条等亦明确规定了说明理由制度，法国还制定了专门的《行政行为说明理由法》[14]。我国没有统一的法律规定行政程序的说明理由制度，但个别法律中有所规定，如《行政处罚法》第39条规定，行政机关给予相对人行政处罚，应在处罚决定书中载明当事人违法的事实和证据，以及处罚的依据。这实际上是在行政处罚领域确立了说明理由制度。 说明理由制度的主要价值在于：其一，体现对相对人权利和人格的尊重；其二，使相对人明了行政行为的根据、理由，以便于相对人理解相应行为和配合相应行为的实施；其三，体现现代行政文明，有利于树立政府的文明形象。 九、时效制度 时效制度的基本内容是：行政主体实施行政行为，特别是涉及相对人权益的行为，法律、法规要对之确定明确的时间限制。如对行政主体实施行政许可行为，法律法规要规定其申请的时限、审查的时限、决定的时限、送达的时限等；对行政主体实施行政处罚或行政处分时，法律法规要为其规定调查相对人(外部相对人，即公民、法人和其他组织，或内部相对人，即公务员)违法行为的时限，审查违法违纪事实，证据或听证的时限，作出处罚、处分决定的时限，向相对人送达处罚、处分决定书的时限，执行的时限，等等。澳门地区《行政程序法典》共167条，其中有时效、时限、期间规定的即有40条[15]，可见时效制度在行政程序法中的重要地位。我国过去对时效制度不太重视，有关行政法律法规很少明确规定行政行为的时限，这种情况到九十年代以后有所改变，如去年通过的《行政处罚法》共64条，其中有时效、时限规定的有7条，如第29条规定行政机关追究违法行为的时效为2年；第37条规定行政机关对调查检查中登记保存的证据作出处理决定的期限为7日；第40条规定行政机关向作出处罚时不在场的当事人送达行政处罚决定书的期限亦是7日，等等。 时效制度的主要价值在于：其一，保障行政行为及时作出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害；其二，防止和避免官僚主义，提高行政效率；其三，督促行政主体及时作出行政行为，防止因时间拖延而导致有关证据散失、毁灭，或环境、条件变化，影响行政行为作出的准确性；其四，有利地稳定行政管理秩序和社会秩序。 十、救济制度 救济制度虽然不完全是行政程序制度，有实体的内容；也不完全是行政内容的制度，有司法的内容，但由于该制度与行政程序紧密相联系，是对行政行为违法、不当造成的后果进行补救，故仍在整体上被视为行政程序制度。行政救济包括声明异议，行政复议(或称“行政诉愿”)，行政复核(含复查、复审)，以及对行政行为的司法审查(即行政诉讼)等。声明异议是行政相对人对行政主体的行政行为不服，向作出相应行为的行政主体提出异议，要求其重新审议和作出决定。行政复议是行政相对人对行政主体的行政行为不服，向作出行政行为的行政主体的上级主管部门(或行为机关所在的政府)申请复议，要求其对被申请的行为的合法性和合理性进行审查，并根据审查结果作出相应救济的决定(如撤销或变更相应行为，给予相对人以损害赔偿等)。行政复核(含复查、复审)是公务员对行政机关所作出的涉及本人的人事处理决定或行政处分决定不服，向作出处理或处分决定的行政机关申请复核(行政复查是公务员不服主管行政机关的行政处分决定，向监察机关申诉，请求作出复查决定；行政复审是公务员不服监察机关的给予其行政处分的监察决定，向作出相应监察决定的监察机关申请复审)，要求其重新审查，撤销或改变原决定。司法审查是行政相对人对行政主体的行政行为不服，向法院提起行政诉讼，请求法院对被诉行政行为的合法性进行审查并作出裁判。为其依法提供相应的救济，如撤销或改变被诉行政行为，责成行政主体重新作出行政行为，责成行政主体赔偿相对人因被诉行政行为造成损失，等等。 救济制度作为行政程序制度的组成部分，通常均在行政程序法中作出明确规定。但大多数国家在行政程序中仅规定行政机关本身实施的救济，而不规定司法审查，司法审查另通过行政诉讼法规定。如《葡萄牙行政程序法典》、荷兰《基本行政法典》、奥地利《行政程序法》、西班牙《行政程序法》等均无对行政行为司法审查的规定，但美国的《联邦行政程序法》以专门一章的篇幅规定司法审查。我国尚没有制定行政程序法，行政复议、司法审查等均通过制定专门法律、法规规定。 行政救济制度作为行政程序制度的主要价值在于：其一，为行政行为提供内部和外部的控制机器，以随时发现行政行为的错误和纠正错误；其二，为行政相对人的权益提供保障机制，在相对人权益受到违法、不当行政行为侵害时随时给予救济；其三，为行政程序系统提供信息反馈机制，使行政主体能根据其反馈的社会信息，随时对系统进行调节，以保证行政系统不断处于有序、有效的运转状况。 以上制度是目前世界各国行政程序法规定的一些最基本的制度。[19]这些制度渗透着现代民主、法治的精神。传统行政正是由于这些制度的运作逐步转变成现代行政，行政现代化的雄姿亦正是在这些制度的确立、发展过程中逐步展现于世的。目前我国尚未制定统一的行政程序法，以上行政程序制度有的已在个别单行行政法律、法规文件中有所规定，有的则尚未规定。在少数行政领域(如行政处罚领域)，我国已建立了较完善的行政程序制度，但在大多数行政领域，行政程序制度尚不完善，甚至缺乏基本的程序规范。因此，我国行政现代化的工程应该说还只是刚刚开始，第一步，即行政程序立法的任务尚未完成，第二步，如制度的实际运作，与制度相适应的新的观念的形成，等等，则更需时日。但是，无论如何，我国行政的现代化已经开始，并且这一现代化已汇入我国现代化的长河以及世界现代化的大潮流中，从而是不可逆转的。 除以上制度外，听证制度同样是行政程序的一项基本制度。它的重要性甚至超过以上制度中的一些制度。本文之所以没有专门述及听证制度，是因为本文是笔者向一个研讨会提交的论文，而该??研讨会的组织者将听证制度单独列为一个论题，另约他人撰写了专论。此外，自《行政处罚法》为八届人大四次会议通过以后，学界对听证制度已作了较多的研究，这方面的论文已发表了不少，故本文也有意不再多用笔墨，而集中精力探讨上述基本制度。因此，笔者需要在这里说明，本文未述及听证制度并非本人不认为听证制度是行政程序法的基本制度，而是上述原因使然。
[案例分析]：
公共政策程序价值观 在谋求法律现代化的努力中，我国终于醒悟到了程序正义的重要性并因此而兴起了法律程序革新的浪潮。庭审制度的改革方兴未艾，尤其刑事诉讼程序偏向于保护被告人权的改革令举世瞩目。《行政诉讼法》的通过与实施第一次输入了行政行为也要遵守正当程序的观念，它直接导引了以后几个重要法律的问世，并且已经把制定统一的行政程序法提到了议事日程上。 法律程序的变革同时也是价值观的转变、新型话语的移植与创生。近年来我国时有新作论及法律程序的价值，本文亦试图为此工程添引一砖石。 法律程序的价值可以分为两种：一是作为达求良好结果的手段，二是程序自身的德性。因此，评价某种法律程序有两条标准：一是"结果有效性"（good result efficacy ）， 二是"过程价值有效性"（process value efficacy）。 偏重前者的观点可简单称为程序工具主义，偏重后者的称为程序本位主义。 一、结果好什么都好：程序工具主义 现代社会，尤其是1970年代以前，不管是在思想领域还是在行动世界都过于强调结果，而把程序纯粹看成实现实体法的"功利"的手段。边沁是这一派的鼻祖，他把"最大多数人的最大幸福"原则应用到法律裁判的分析中，进而指出： "对于法的实体部分来说，唯一值得捍卫的对象或目的是社会最大多数成员的幸福的最大化。而对于法的附属部分，唯一值得捍卫的对象或者说目的乃是最大限度地把实体法付诸实施。" 这里，边沁把程序法称为"附属性的法"（adjective law）， 因为在他看来离开实体法，程序法就不复存在了，就像一个形容词不能离开它所修饰的名词一样。实体法的好坏可以用功利原则即总体福利来衡量，但是司法程序只能根据它实施实体法的成败来衡量，从而间接地根据制度的功利结果来衡量。这样，在程序的有效性与整个法律的功利这个根本结果之间就可能出现不一致。如果实体法违背了功利原则，那么不折不扣的执行只能使整个法律制度更加远离功利目标。 一般的程序工具主义论者往往忽略程序法与实体法所服务的社会总体福利之间的沟壑而从整体上把程序法看成实现某种功利结果的制度手段。评价一种法律程序规则的好坏就是看它实现良好结果的有效性，比如，惩治犯罪不力就证明刑事审判程序差（badness）， 反之就证明刑事审判程序好（goodness）。 这里的"结果"包括哪些价值呢？或者说，法律程序有哪些实体的价值目标呢？有人从争议解决程序角度把"结果"简单地归类为两项--真实与正义。〔3〕在一个极端，当事人之间的利益重合， 两方的争议只是认知冲突，各人的目的都是要找出对共同利益有利的解决办法。举一个非法律争议的例子来说，迷失在森林中的人群争执沿哪条路可以走出森林，彼此间只有认知上的冲突没有利益矛盾。争议解决程序的目的是找到"真实的"、科学上能有效成立的结果。立法决策、行政决策有些情况下就是通过论证达成科学的结论。与这种认知矛盾相对的是另一个极端，当事人彼此的利益针锋相对，某种特定的解决方式会使一方的利益最大化，但却以另一方的利益为代价。对于这类情况下争议解决方式的检验标准不是"正确"与"不正确"，自亚里士多德以来这类争议解决的目标就被概括为"正义"（Justice）。 法律争议多属于这类性质，民商法争议尤其典型，比如离婚析产、人身伤害赔偿。当然，很多情况下，利益之争与认知矛盾交织在一起，这称为"混合型"争议。人们通常说现代行政管理技术性强，这就是说，行政决策除了法律因素外还有一些复杂的技术因素。其检验标准与司法审判不同，不是单一的合法性，还有一个科学合理性。 以上所说"真实性"与"正义"是从实体结果上而言，根据这种理论，程序规则的设计应当按照目标而定。如果目标是要获得真实性，科学的真理只能通过不断的实验才能证明，在法律程序上应当给争议程序的第三者--裁判者--更多的"决定控制权"（decision control）和一定的程序控制权（process control）； 如果目标是"分配正义"，最有效的程序是把过程控制权交给争议当事人。对于那些混合型争议，应当分阶段设定不同的程序，比如是否在旅游地区建设一个大型水利工程，关于事实调查最好由科学、技术专家主持听证，关于不同利益主张的听证由政府官员主持。 二、意义在于过程之中：程序本位价值论 是不是产生良好结果的法律程序就一定是可以接受的呢？换句话说，结果有效性是不是法律程序作为程序的唯一价值呢？答曰否。比如，刑讯逼供可能取得证据，对查明案件具有充分的"结果有效性"，但谁也不能否认非人道的程序是不可接受的。为此，我们必须关心程序的德性。对程序价值的研究有助于完整地理解法治原则，理解法的本质。在我国，由于长期以来"专横破坏国法"，强调程序价值有针砭时弊之意义。 所谓过程价值（process value）是相对于结果价值而言的， 也就是在独立的意义上评价法的过程。如果套用Lon L. Fuller 关于法的道德属性的分析用语--内在道德属性一词， 作者认为程序的德性是使法律程序成为可能、与人性相一致从而为人所尊重所接受的那些品质。这一界定包含了两个方面：一是程序必须最大限度地理性化从而体现形式公正；二是程序必须人道。从这两个方面我们可以进一步推出一些基本的评价标准与制度要求。 形式公正 从形式公正这个意义上说，以下因素是必不可缺的： （1）程序法治。程序法治即程序合法性， 指的是必须有一套规则，不能给官员过大的裁量权，而且必须有机制保证官员在规则的范围内活动。对于当事人来说，程序规则的存在是他们预见后面的过程与未来结果的一个依据，也是规划下一步行动的指针。 （2）透明。一切肮脏的事都是在阴暗的角落里完成的。 辩明是非，追求正义的法律过程必须是透明的。秘密审判在当代已成为反人道的法律程序，黑厢操作越来越多地被现代行政国的行政程序法所抨击和克服。 （3）中立。一般指自己不能作自己案件的法官。 裁判者不能有所偏倚，而且须让人看上去不会偏倚，因此，"利益无涉"成了审讯官资格的普遍限制，回避是民诉、刑诉与行政诉讼中普通确认的诉讼原则，正规的行政裁决也引入了这一原则。从宪法的角度说，中立也意味着裁判者独立于其它的机构，在西方一般称司法独立，在我国称审判独立。 （4）听取相对方意见。这也称为相对人的防卫权。 正当法律过程的内涵虽然很难揭示完整，但是不告知相对人、不允许相对人辩护的程序显然是不适当（due）的。 虽然不能要求法官按照当事人的意见去裁判，但听取意见乃是公正程序的一个重要的形式要件。据称，在西方，这一原则可追溯至伊甸园。上帝在对亚当与夏娃作出处理前还征询过他们的意见。 （5）合理性（rationality）。作为程序品质的合理性与判决的实体合理性（reasonableness）`不同，它指的是，法律的推理过程的逻辑整合性（logical integrity）、 各项程序制度对非理性因素的排它性。法律程序规则本质上无非是逻辑与常识的准则，是法庭上健全推理的技术。诉讼中的先定后审不能被接受，一个重要的理由就因为这种做法违背逻辑。神明裁判、决斗在现代文明社会也被认为是非理性的（irrational）程序，因此被禁废。 说明决定的理由（reason -giving）是裁决过程的一个必要环节，一方面因为它证明决定的实质合理性，从而加强了决定的说服力（Persuasiveness），另一方面因为只有结论而没有理由的决定在形式上也是非理性的。从更深远的意义上说，法律过程的可以计算的理性功能的发挥是中国经济向理性化经营发展的本质要求。 尊严本位程序价值 启蒙运动最重要的成就在于树立起"理性的人"，把人的尊严奉为至上。法律程序的设计者、指挥者时刻不能忘记面对的是有自由意志的自治主体。美国William Brennan法官曾在Paul v. Davis一案中说，"我一直认为法院一个最重要的作用是捍卫每个人秉于人的自我价值而怀有的正当期望"。从人的主体性与目的性这个根本命题我们可以推演出法律程序应当遵奉的一些价值。
（1）参与。 民主社会法律程序的共同点之一是给公民分配各种各样的参与角色，比如投票选举、议会走廊游说。在法律适用过程中，利益可能受到不利影响的人都有被告知和陈述意见的机会。参与不仅有助于选出合格领导、制定高质量的法律、调查案件的事实真相正确适用法律，更重要的是，它体现了个人的意思自治与尊严从而抚慰人心。 （2）平等。 法律面前人人平等的核心是在法律过程中的平等的尊严与发言权。在集体决策上，多数人原则是平等的必然推论，但这又导致了对少数反对派的压制，从而走向平等的对立面。鉴此，当代西方宪法非常重视对少数人的保护。在法律适用过程中，如何保护弱者和处于不利地位的人的平等参与权呢？许多国家都给无力请律师的刑事嫌疑人提供法律援助。在我国建立行政诉讼制度的初始阶段，不少人反对对行政机关采用"被告"这一称呼，足见程序平等多难保证。时至今日，行政机关在法庭上仍然没有把自己视作与原告平等的主体。 （3）人道。前面谈到的刑讯逼供就是非人道的程序， 基于种族而剥夺某人的法律程序权利也是违背个人尊严的。 （4）个人隐私。 在立法的调查与适用法律的事实调查过程中很容易发生强迫人交代个人信仰、个人历史，非法侵入个人住宅等现象。作者以为，公领域与私领域的界分可能是我国未来的法律改革面临的最重要的难题之一。 （5）同意。许多法律程序都允许人们拒绝参加。投票不能强制，行政立法的调查会也不能要求利害关系人必须参加，民事诉讼当事人甚至连刑事嫌疑人都可以不参加自己案件的审理。这些制度体现了反对强制、鼓励自愿的法律价值观。 以上从形式公正与个人尊严两方面提出的十项价值有些交叉，比如参与和听取相对方意见两项。另外，上述价值指标也不是无可非议的，或者说穷尽了所有的程序价值。作为法律程序的评价体系，上述十项价值不仅应看单项的实现程度还得看整体的实现程度，没有其他的价值实现，单个的价值是靠不住的。而且，落实到具体的立法、行政、司法程序上，也存在价值偏向的问题。 三、法律程序代价论 上述两方面的价值--良好结果与过程价值--固然可贵，但在实际运作中不能不考虑到成本与收益的比例，通俗地说，就是是否合算。"合算"指向两方面：一是法律过程的当事人须顾念投入的成本，他有一个承受限度；二是国家法律机构、人员与程序作为一种公共资源也必须最优利用。 在法律过程的经济分析方面，作者思考尚不成熟，本文拟不展开讨论，只想指出几点。 第一，刘家琛先生把诉讼价值分为经济价值与伦理价值， 对我国的程序改革从规范角度作了论证，富有见地。需要补充的是非制度性成本。比如，腐败无疑会加重诉讼成本。另外，诉讼安全作为一个程序价值在中国有必要强调。实际中许多遭受行政侵害的人之所以不起诉，不控告或者起诉后又撤诉的，乃是基于对未来后果的一种恐惧。用老百姓的语言来说，即，赢一场官司，输下半辈子。 第二，从公共方面看，及时、终决应受到重视。及时作为一种程序价值比较容易理解，法律中关于时限的规定从正面说明了及时的价值，人们通常要么指责法律程序草率要么指责司法久拖不决从反面说明了及时的价值。终决是指法律程序的结果应当具有最终的确定性，不能老是可以上诉、申诉，不断"翻案"。否则人们参与法律过程就没有一种安定感，总是不能摆脱惶恐。 第三，法律过程的代价影响上面探讨的形式公正与个人尊严。假如诉讼成本过高，就会妨碍程序平等。竟选如果没有经费的上线限制也会走向平等的反面。当然，成本更直接制约着结果有效性、比如，花多的钱请名律师代理可能在官司的结果中赢得不适当的份额，相反可能失去应得的份额。任何一种理想的程序都必须兼顾结果有效性、形式公正、个人尊严与效益，在几种价值间谋求平衡，而不可能是单取向的。当然，在某一特定的历史时期，法律变革有其中心任务和鲜明的旗帜，但法的运作整体上需体现平衡的精神。 应当说明，除此之外，还有一个评价程序的要素，这就是程序正统性。正统性包括法律正统性、政治正统性、道德正统性。正统性在不同的社会来源不同，在民主社会政治正统性来源于百姓的同意或默认，在有些社会来源于个人魅力，有些来源于神圣权力。比如在现代民主社会，产生领导人得通过选举程序，在封建王朝，这就是叛逆谋反。 四、结语：对我国法律程序价值观的剖析 前文从规范角度探析了法律程序几方面的价值：功利价值、形式公正、个人尊严以及效益。行文至此，不禁联想到我国的程序价值观。中国的法律过程素有家长制法律过程之谓，撮其要者，作者概括三点，不妨与理想性制度比较。 1.法律形式主义的虚无。程序是法理念的一个要素，可以说没有程序就没有法，正是程序决定了法治与任性的区别。人治主义和程序虚无主义是孪生兄弟，并肩阻滞了法治的建立。与其说我国没有法治文化传统，毋宁说我国的程序文化贫困。 英国普通法上有自然公正的概念，1215年的《大宪章》就确认了程序保障的权利。美国宪法的"正当法律过程"条款简直是美国法文化的标志。在我国古代是找不到这种上升为基本权利的程序概念的。马克斯·韦伯称中国的法制为反形式主义的法律，认为中国人寻求的是实际的公道而不是形式法律。他进而指出，形式上受到保证的法律的缺失是中国不可能产生理性的企业资本主义的一个重要原因。这个论断今日仍富有警示意义。 2.职权工具主义。所谓职权工具主义是指这样一种思维：程序被视为追求实体目标的工具，在程序设计上把主动权完全置于"主持人"手中。这是家长制的延伸。当代有学者从行政法角度指出，中国法律偏于行政职权，不注重独立的制约行政权、保障公民权利的程序。这是把依法行政理解为依法管理，甚至"以法"管理的一种表现。举例来说，行政监察与行政复议固然是两种监控机制，但二者都是现有的行政体系的附属物，缺乏独立性是它们致命的缺陷。
职权工具主义的另一表现是轻事前、事中程序，缺少参与这一价值要素，最典型的表现是立法程序与行政法规、规章制定程序。"告知--评议"只在82年修宪和制定《香港基本法》时采用过，人们似乎并不在乎立法程序的民主正统性。 3.事实乌托邦。宪法和各诉讼法都奉行一个高尚的司法原则--以事实为根据，以法律为准绳。在绝大部分人的思维中，事实的乌托邦似乎是一种完整的客观的真实存在，进而认为在这个乌托邦可以求得充分的实质公正。其实，对于已发案件的推理过程与撰写历史并无二致。历史永远是历史，谁也无法让历史重视。历史家笔下的历史不过是他们根据某些也许关键也许不关键的线索重构的故事。新的线索、新的痕迹一旦发掘， 人们又改写历史。 法律判决也是这样一种人为艺术（artificial art），只是故事必须在一定时限内有个结论，而且这个结论必须具有稳定性，即使以后发现错了，也没有太多的办法。这是人类的悲哀，但无法改变。 过去纠问式审判程序没有注意到法庭调查证明的"事实"的固有的局限性，对法庭重现"事实"的魔力寄予了绝对的信任，必然产生负面效果。现在改革让当事人有更多的机会也来讲述"故事"，看似一点技术性调整，其背后乃是哲学观念的革命。 从这三点分析可以认识到我国程序改革的使命是伟大而艰巨的。作为理论工作者，我们的使命是，透过制度的技术层面去从事"精神解剖"，并提供批判与建设性观念。 行政程序法中的程序中立原则 一、作为-项原则的程序中立 ????程序中立作为程序正义对法律程序的一项基本要求几乎是显而易见的。如果程序不是中立的,例如程序制度对一方当事人有利而对另一方当事人不利,或决定制作者偏袒一方当事人,都会使人产生一种感受:即程序没有给予所有的人以平等的对待。程序中立的核心价值就在于,承认所有的程序参与者是具有同样价值和值得尊重的平等的道德主体,因此必须给予他们同等对待,否则就意味着存在偏私。????程序中立在制度上最主要的是要求有一个不偏不倚的决定制作者,这一点在现代法治社会中已被普遍认同。联合国于1996年通过的《公民权利与政治权利国际公约》明确承认在刑事诉讼和大多数民事诉讼中,当事人应当享受接受一个由“合格的、独立的、不偏不倚的”裁判主体进行裁判的权利。美洲国家于1969年通过的《美洲人权公约》对此也作了规定,要求主持司法性程序的主体必须是独立公正的。于1950年制定的《欧洲保护人权与基本自由公约》也要求,操作法律程序的主体应当是独立的和公正的,但是对于其是否必须“合格”则没有作出规定。 ????程序中立的上述要求也为许多国家的宪法所承认。美国宪法修正案第5条以及第14条所确立的“正当程序”包含了程序操作主体必须独立、公正这一要求,加拿大的《权利与自由宪章》第11条要求所有刑事案件的被告都有权获得“由独立而公正的裁判者主持的审讯”,以保障所谓“基本的正义”。我国1982年宪法也明确规定,人民法院独立行使审判权,不受任何其他机关、团体和个人的干涉。人民法院必须独立公正地审理案件。可以说,程序中立的要求在我国宪法中已有了明确的规定。最近修改的刑事诉讼法和民事诉讼法对程序中立的要求又进一步作了具体的规定。 ?????程序中立的要求自然也为各种程序法所规定或确认。几个世纪以来作为西方法律程序基本原则的“自然正义”,一直将公正、独立的裁判者作为其一项最基本的要求,即任何人不得作为其自己案件的法官。这一要求的实质就是为了保障程序主持者和裁判者的中立性。霍德森法官(Lord Hodson)在“里奇诉鲍尔温(Ridge V,Baldwin)一案中辩称:“自然公正有三点无可争辩的特征:第一,有权向不偏听偏信的裁判所陈述案情;第二,有权知道被控的事由(事实和理由);第三,有权对控告进行申辩。”美国联邦行政程序法特别对主持行政程序的行政法官(MS)的独立性和中立性作了规定。为了保障行政法官的独立和公正性,行政程序法禁止行政机关要求行政法官承担“与其责任和义务不相符的义务”;行政法官受文官功绩保护委员会(Merit Systeme Protection Boant)而不是行政机关的制约。同样地,在我国民事、刑事及行政诉讼法以及有关的行政程序法律、法规中,也都毫无例外地确立了裁判者必须中立的原则。 ????在法律程序制度的建设上,理性的人们没有理由拒绝程序中立的原则。程序中立可以使当事人相信他们能够通过中立的程序而进行“公平的竞赛”,从而拥有对法律程序制度的信心和积极性。如果程序是非中立的,就好比要求人们去参加注定于要失败的游戏,而失败的原因仅仅是因为他们没有得到游戏规则的公平对待,其结果是人们要么拒绝参与这样的游戏,要么不择手段来改变对自己不利的规则,从而有可能加剧程序活动中的“非道德化”。从这一意义上看,程序中立实际上就是要求给予所有程序参加者平等的机会,即体现作为公平的正义。即便将人假设为“经济人”,一些人虽然有理由期望从非中立的、偏向他们的裁判者那里获得好处,他们同样有理由拒绝非中立的程序,因为没有任何人可以使自己充分地相信在所有情况下一个非中立的程序都将对自己有利。进一步来看,缺乏中立性的程序将不可避免地导致一种道德上的堕落感:为了获得对自己有利的裁决,当事人将不再诉诸于发现真相、理性说服等手段,而是力图获得裁判者对自己的好感并进而作出对自己有利的裁判。事实上,社会心理学的研究表明,即便是从不公正的程序中获利的当事人,也在一定程度上对该程序的结果怀有一种“堕落感”,更不用说其它人了。 ????作为程序正义对法律程序的一项基本要求,程序中立虽然是一个被普遍认同的原则,但却并不是总能得到贯彻的。在法律程序的设计和程序作业中,有一系列的因素可能会影响程序的中立性。这些因素包括:与程序主持者相关的或可能相关的利益、偏私、来自程序作业过程之中和之外的控制等等。因此,程序中立原则必须具体化为一系列程序机制,以保障程序作业中裁判者的不偏不倚和程序活动的独立与公正。在这里,至少有四个方面的问题是必须考虑的:确保裁判者免于利益和偏私的干扰、裁判者的独立性、程序中的职能分离以及避免单方面接触。 ???? 二、利益与偏私 ???? 利益。假如通过某个程序活动而产生的某个结果比可能产生的其它结果更有利于程序的主持者和裁判者(包括与其有利益关系的其它人),则意味着程序主持者或裁判者与其所操作的程序之间存在着某种“利益关系”。当然,对这里的“利益”应该有所限制。简而言之,这种利益必须超过其它所有人都可以从某个结果中获得的“平均值”。例如,一个负责环境保护的公务员作出的某项裁决也可以使其自己享有清洁空气的好处,但很显然并不能因此而认为其对该裁决具有“利益”,因为所有的人都可以从该决定中获得好处。 ???? 裁判者对于程序活动的结果具有某种利益的情形,往往使人们很难相信他们能够公正地主持程序的进行和作出裁决,即使他们事实上确实作出了“大公无私”或“大义灭亲”的裁决,也无法完全消除人们对结果公正性的怀疑,因为人们往往更愿意相信自己的眼睛,于是正义不仅仅应当确实存在,而且应当使人们有理由相信它的存在。从逻辑上讲,如果程序主持者或裁判者对于程序活动有某种“利益”,这种利益与程序活动的结果之间的关系将会有以下几种可能:1.利益的存在并没有影响结果,并且结果是公正的;2.利益的存在没有影响结果,而结果是不公正的;3.利益的存在影响了结果,但结果是公正的;4.利益的存在影响了结果,而且导致了结果的不公正性。从关注于结果的角度看,似乎只有第四种清况是我们应当避免的,因为裁判者的个人利益导致了结果的不公正;至于前三种情况,尽管存在着某种个人利益,但这种个人利益要么对结果没有产生影响,要么对结果产生了好的影响。那么,程序中立原则是否要求完全消除程序主持者或裁判者的个人利益,哪怕这种利益并没有对结果产生影响或产生了好的影响呢? ???? 回答是肯定的。其理由可以归结为以下几个方面:第一,从法律程序的实际操作者看,要确证个人利益是否对程序活动的结果产生了影响,往往是非常困难的,因此只要裁判者对程序活动有某种利害关系,就很雄指望人们相信这种利益没有对结果产生影响,即便实际确实如此;第二,在很多情况下,要判断程序活动的结果是否“公正”所依据的外在标准并非人们一致认可的。这不仅意味着判断结果的实体公正性有时会相当困难,而且也表明有时结果的公正与否取决于产生该结果的程序;第三,裁判者对程序活动具有某种个人利益的事实,不可避免地将影响人们对裁判者的信心。 ???? 偏私。与个人利益对程序中立的影响不同,程序主持者或裁判者的偏私与具体的利益元关,而是由于其在程序活动中试图满足某种预设的观点或偏好,从而可能影响程序活动的公正性。美国行政法学者K.C.戴维斯曾经指出,程序活动中的偏私可能有三种情形:对法律和政策理解上的某种偏好、对特定情况下事实认定的偏好以及对特定当事人的偏爱。但是,对于上述三种情况,需要作进一步的分析:1.如果裁判者仅仅是对于法律和政策存在某种预设的理解上的偏好,并不构成“偏私”,因为任何人都有可能对某一规范作自己的理解,他们也有权利这样做。美国联邦最高法院法官伦奎斯特(Rehnpuist)在一个判例中写道:“一位大法官来到法院而头脑中对他将要面对的宪法性裁决领域却毫无自己的理解,这只能表明他不具备作为大法官的资格,而不是表明他没有偏私。”事实上,在行政活动领域,行政官员都被要求推进法律、法规和特定的行政政策的落实,他们对有关的规定和政策表现出某种偏好并不构成偏私。在很多清况下,这种偏好恰恰是他们获得任命的原因所在。2.裁判者对于某种事实的认定或判断上的偏好是否构成偏私,有时是难以确定的,因为这种清况往往与对法律和政策的理解有关。但是,假如一个裁判者在收到相关的证据之前就已经形成了对事实的判断,则表明存在偏私;有时裁判者可能对特定案件发生之前就已经对特定事实形成了自己的结论。在这些情况下,程序中立都可能受到影响,因而应当予以避免。例如,美国联邦第二巡回法院在,IMCO k诉美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)一案中,认为联邦贸易委员会主持的听证程序有失公正,因为它的一位主席参加了听证和决定的制作,而在此之前该主席曾经在一次讲演中指责过Texaco公司有违法经营行为,因而不能排除他在事实认定上的偏私。3.如果程序主持者或裁判者对参与程序的一方当事人存在偏私或偏见,显然是不公正的。但如何认定裁判者对某些当事人有偏见,实践中往往很难把握。 ???? 以上我们讨论了利益和偏私对程序中立的影响。当程序活动的主持者和裁判者受到或看起来受到某种直接或间接利益的影响,或者对程序活动中的法律、事实和当事人存在偏见时,这样的裁判者对该具体的程序活动来说就是不合格的,他们应当回避,当事人也有权提出回避申请。但是,有可能出现这样的情况,即依上述原则应当回避的主体正好是依法有权主持该程序活动的唯一主体。这时候,如果申请该主体回避,有关的争议就只有不了了之。在美国,针对这种情况,联邦最高法院在一些判例中发展了一种“必要性理论”,认为如果当事人以利益或偏私为理由而申请某个裁判主体(机关或个人)回避将导致该案件不了了之时,该主体不予回避是必要的。支持“必要性理论”的一个重要理由就是:如果案件得不到裁诀,那就意味着其中一方当事人已经不战而胜,这种情况下产生的不公正甚至比牵涉到利益和偏私的程序活动所可能产生的不公正要严重得多。 ???? 三、裁判者的独立 ???? 裁判者的独立是程序中立原则的一个显著标志,它涉及到两方面的因素:1.裁判者不受程序活动中的一方当事人和任何利益团体的控制;2.制作决定的职能与其它职能相分离。以下对这两方面作进一步的讨论。 ???? 控制。在司法程序中,裁判者不受来自当事人和其它任何个人、团体的控制,是为了保障司法独立的一个必要前提。但是在行政程序中,裁判者可能受到控制的情形要比司法程序中复杂得多。因为在很多情况下,制作行政决定的官员隶属于行政系统,从而很难避免来自行政机关首长或行政机关系统中较高层级的控制。为了尽可能地减少可能施加于裁判者的控制,美国联邦行政程序法将专门主持听证的行政法官置于文官功绩保护委员会而不是行政系统的监控之下。但是事实上,在行政裁决程序中,只有远远不到一半的案件是由行政法官来主持的,绝大多数行政程序是由隶属于行政系统的官员主持的,后者不可能免于来自行政系统的控制。 ???? 强调裁判者的独立性,目的在于保障裁判者免于可能影响其公正判断、公正适用法律和政策的控制因素。应当承认,并非所有的控制都将影响过程或结果的公正性,来自行政系统的层级监督也可能促使决定减少错误、增强其公正性。因此,控制因素并不必然导致程序中立性的丧失,只要这种控制不是明确地指向某个特定当事人或特定团体的利益,控制是可接受的。但是,我们很难排除某些控制可能带有偏私或利益因素,而且,对裁判者的控制在很多情况下至少可能给人造成看起来不公正的印象。因此,控制既是必要的,又是带有风险的。 ???? 这样看来,裁判者的独立性问题主要是一个“程度”问题。裁判者完全独立的情况在行政程序活动中几乎是不可能的。即便如美国的行政法官,虽然不隶属于行政系统,但也间接地受到行政机关的控制。例如,行政机关可以对行政法官的表现进行评价,甚至可以对他们是否称职提出意见,这些都可能对行政法官的活动产生控制。从实际情况看,受制于效率和行政目的的要求,行政程序活动中的控制总是存在的。尽管如此,笔者认为,为了保障程序活动必要的中立性和形式公正,控制不能以“具体干预”的形式表现出来,例如暗示或胁迫裁判者作出或不作出某种决定,要求裁判者偏向一方当事人等等行为,就是“具体而直接的干预”。不论被要求作出决定是否符合实体正义,“被强迫作出某种决定”这一事实本身已经违背程序正义的要求。行政机关对程序活动的控制,可以通过对有关的法规、规则或政策的调整或解释而存在,这种控制没有针对具体的当事人,也没有针对某个明示的结果。这种抽象的控制由于具有一定的普遍性,而使控制的“度”保持在可接受的范围内。 ???? 职能的混合。裁判者的独立不仅仅限于要求其免于在制作决定时受到直接的干预,而且要求其能够“独立地”、不带成见地作出决定。要做到这一点,程序结构上的职能混合应当避免,而应当体现职能分离原则。程序结构上的职能分离有两个层次:一是完全的职能分离,即把调查职能、审理职能和裁决职能完全分开,由相互独立的机构行使。二是内部的职能分离,指行政机关的调查、听证和裁决职能由不同的实际工作人员行使。 ???? 反对职能混合的重要目的在于避免裁判者在作出决定之前就形成了“成见”。假如制作裁决的主体与主持调查的主体是合一的,可能在决定正式作出之前他就有了自己的结论;在听证和决定的制作时可能就很难接受与自己观点相反的意见,因而也就难以客观、全面地作出裁决。换言之,由于受到调查阶段有关信息的影响,裁判者作出决定时的独立性会受到质疑。另一方面,调查与裁决的功能混合,还可能导致裁判者“成为自己案件的法官”这种情形,因为从逻辑上讲,裁判者总是会极力维护自己在调查阶段形成的“确信”。上述清况都会影响程序活动的过程和结果的公正性。同理,规则的设定权、实施权以及相应的裁决权的混合也可能产生类似的影响。 ???? 职能分离为许多国家的法律所承认。美国行政程序法(ApA)与文官系统法(MSA)都有将调查职能与裁决职能予以分离的规定。例如,行政程序法规定参与调查和追诉的官员不得参与决定的制作或为决定制作提供建议,文官系统法则规定,在某一案件中曾经作为调查者、追诉者或动议者的官员不得主持听证或协助主持听证。但是,联邦最高法院在一个判例中曾经确立了一个例外,即上述原则不适用于行政机关或委员会的首长。我国在最近的有关行政活动的立法中,也确立了职能分离原则。例如,《行政处罚法》规定了处罚的设定权与实施权分离、行政处罚实施中的调查权与决定权分离的原则。 ???? 有必要指出的是职能分高原则主要是以英美对抗制程序为基础而产生的一项原则,在纠问制程序中,裁判者往往也就是最主要的调查者。在这种程序中,他们并不会仅仅因为此而被认为是不公正的,实际上,缺乏足够的调查往往使裁判者客观、公正地作出决定变得更为困难。从逻辑上讲,人们并不能仅仅因为一个裁判者在作出决定之前进行了调查就认为该决定是不公正的。因此,只要调查不是指向某个预设的目标,不是为了证明或达到某个在调查之前就已经预期的结果,调查与裁决职能的结合就是可接受的。这意味着,即使在纠问制程序中,职能分离也仍然是存在的,即控诉和裁判的职能必须分离,这两种职能无论如何不能混合,因为从概念上看就可以发现,控诉本身就意味着某个明确的目标,当这种职能与裁判职能混合时,形式公正的丧失是显而易见的。 ???? 对于诸如法规、规则或政策制定的立法性程序而言,调查与决定的职能分离原则也是不应当适用的。一个主要的理由是,在立法过程中,对于大量信息的调查和把握,恰恰是作出决定的前提。此外,在行政机关据以展开行政活动的最主要的非正式听证程序中,职能分离往往也是难以适用的,因为非正式程序的一个基本特征就是程序参与者各自的角色和功能划分并不很明确。在笔者看来,既然职能分离的核心就在于防止因为职能的混合而可能导致的态意或成见,那么,如果能表明职能的混合并没有导致上述情形,这种职能混合就是可接受的。行政机关对此种情形负有主要的证明责任。 ???? 四、单方面接触 ???? 在正式的审判式听证程序中,避免单方面接触是程序中立的必然要求。如果程序主持者或裁判者在没有其它当事人在场的情况下与一方当事人接触,就很容易使人们怀疑他们与该当事人有特殊关系,并且从形式上看就有一种裁判者听信当事人一面之词的嫌疑。假如单方面的接触涉及到与将要作出的决定有关的信息,其它不在场的当事人实际上还被剥夺了为自己利益辩护的机会。因此一些法律明确禁止在正式的审判式听证程序中单方面的接触。例如,美国联邦行政程序法规定,假如在正式听证程序中出现了单方面接触,这种接触的内容必须被制作为听证记录的一部分,并可能因此受到相应的制裁;州标准行政程序法(MSA)对此作了大致相同的规定,并规定主持听证的官员可能因此而丧失资格,单方面接触中所获取的有关信息无效等。并且,哥伦比亚特区巡回法院在一系列判例中还将这一原则延伸到行政立法程序中。甚至在以审判式听证程序进行行政立法的过程中,国会对行政机关施加压力的行为也被法院以单方面接触的理由而加以否定。从以上方面看,单方面接触对程序公正的影响可能有两种形式:第一,单方面接触可能影响程序主持者或裁判者的独立性,从而影响其独立、公正地作出决定;第二,与参与程序活动的一方当事人的单方面接触可能表明程序主持者或裁判者存在偏私。 ???? 应当指出,以上的分析是以正式的审判式听证程序为模型而展开的。在行政活动中,大量的行为实际上是通过非正式程序进行的,这些非正式程序更接近于纠问制程序而不是对抗制程序模式。在这些程序中,有时可能根本就没有对抗着的双方当事人,裁判者从当事人之外的其它渠道来获得信息并不能被认为是单方面接触。但是即便在这种情况下,有关的信息必须被及时地告知当事人,使其有机会为自己进行辩解。 ???? 现代国家是“行政国”,从法治的本质要求看,在“行政国”的时代,对公共权力予以规范和制约的重心需要也应当落脚于行政权之上,即强调政府守法或“依法行政”。正是在这个意义上,我们可以说现代法治的核心是行政法治。中国目前正处在依法治国的宏大法治建设背景之下,监督行政执法、促进行政效率和公开性、透明度越来越成为迫在眉睫的要求。行政中立原则作为行政程序法,乃至整个程序法律的一条基本原则,不仅符合于完善行政法体系的“工具理性”要求,更是行政公正与行政民主的内在价值体现。可以毫不讳言地说,随着法治原则在中国的进一步展开和具体适用,行政程序法当中的程序中立原则必将发挥其应有的重要作用。 ??[案例]：
美国政府侵权行为责任模式及评析??
一、引言
政府及其雇员的侵权行为责任是一个广阔而且重要的法律领域。在现代社会，由于政府职能的不断扩大，政府违法行为发生的机会也越来越多。对公民权利的保护就愈发显得必要。诚如王名扬先生所言，美国虽然是一个民主发达的国家，但是其放弃主权豁免原则的进度与程度和其他文明国家相比，较为落后。在美国，尽管存在政府违法的情况，但传统的主权豁免原则认为，非经联邦政府同意不得对其提起诉讼。美国宪法第十一条修正案[3]的规定免除了各州在联邦法院被美国或外国公民起诉。尽管建立在古老的英国法谚“国王不可能为非”基础上的主权豁免原则一直受到广泛的批评，但是它依然牢牢地扎根在美国的法律学说之中。 尽管主权豁免原则继续存在，但是受美国政府违法行为侵害的受害者们还是有种种可供选择的救济手段，包括依照《联邦侵权索赔法》起诉，依贝文斯判例（Bivens）[7]起诉及依《美国法典》第1983节起诉。《联邦侵权索赔法》允许对得到联邦机关及其代理人授权的州的过失侵权行为而起诉联邦政府。贝文斯判例是一项美国法院创设的受害人就联邦雇员的违宪行为造成的伤害，根据联邦宪法修正案第4条而直接提起的侵权诉讼。《美国法典》第1983节主要是使依据州法执行公务的州与地方政府的官员，因其剥夺联邦宪法或法律赋予公民的权利的行为而承担责任。依照第1983节的规定，州政府不能被起诉；但是市政府的雇员在执行一项市政府的“官方政策”或“惯例”时，如果违反了联邦法律，则市政府要承担责任。 除了将责任配置给不同的当事人——由政府机关到官员个人，美国政府侵权责任制度还包含有不同的免责事由。如《联邦侵权索赔法》就规定有大量的抗辩事由，包括“自由裁量权”抗辩。这一抗辩排除了政府对于它的代理人在自由裁量权的范围内所采取的行动——即以政策为基础的决定所承担的责任。它旨在防止过分压抑官员们的决策职能，同时又能保证三权分立。出于同一考虑，在相同的情况下官员个人能够不被他人依照贝文斯判例或第1983节起诉的责任，其目的也是为了防止压抑“公众的意愿所要求的决定与判断”。然而，必须注意的是，依据《美国法典》第1983节被诉的市政府，不具有要求对其代理人的行为免责的资格。 二、美国政府侵权法的理论基础 尽管形式上有所不同，但每一种政府责任制度都力图平衡与促进政府侵权法的目标：赔偿、风险分担、威慑、法治、有效力的决策、权力分立与联邦主义。赔偿、风险分担、威慑与对法治的尊重都要求政府承担责任。政府侵权法的一个重要目标是救济因政府官员造成的单个受害者的损害。赔偿尽可能使受害者所受损害得到恢复，并通过众多纳税人来分担损害赔偿的费用。此外，美国政府侵权法旨在通过威慑方法减少政府官员违法的数量。承担责任的可能性促使官员们设法将其违法行为降到最低限度。进一步说，要求政府对其代理人在受雇范围内的行为所造成的损害承担责任也是对法治的尊重。与个人行为者不同的是，如果政府机关被免除侵权责任，那么他们将任意损害他人而不受惩罚，从而将凌驾于法律之上，这也有悖于法治社会的根本宗旨。 正如美国学者Peterson所指出的，由政府承担责任可能会抑制政府行使公共职能的活力。如果政府官员对他们的违法行为承担个人责任，那么他们可能改变其行为以便最少的承担风险。与作为政府相对人的私人部门——他们承担风险将获得报偿——不同的是，政府官员们可能特别讨厌风险，因为他们几乎不能因“正确”的决策而受到报偿。受益的只是习以为常的全体公众而非官员个人。而且，官员们必须面对技术上的复杂性、不确定性及易变的规则。由于政府资源的有限性及经常与公众打交道的需要，很多政府部门的决策必须在信息不充分的情况下迅速作出。所有这些都增加了官员们从事的行为以后可能会出问题的机率。而且，官员们因违法行为造成相对人个人损害的可能性非常大，包括名誉受损、诉讼费用、损害赔偿责任，这些损害会造成官员们个人职业上及经济上的毁灭性灾难。 上述因素都表明了政府的代理人可能会采取一种将其个人风险降到最低程度的策略。这些策略主要有以下几种：如雇员们可以完全不采取行动、拖延行动或采取不必要的措施来作记录以证明其行动的正确，或者选择一种不太理想但风险较小的行动方案。尽管某些此类措施也许可以通过慎重的考虑，从而减少轻率或不当的行动以至最终有利于社会，但普通官员们既有意愿也有机会采取那些“完全不顾及社会的价值与利益平衡”的策略。因此，使政府代理人个人承担可能的责任会导致扭曲官员决定制定过程的极大风险。为了制定合理的政府侵权政策，国会必须平衡补偿、风险分担、威慑与尊重法治这些利益和过度的威慑造成的弊病之间的冲突。 在美国联邦政府方面，权力分立原则与防止过度威慑的目标一样，使得某些对政府侵权责任的豁免正当化。当联邦政府的代理人作出政治上的决定时，他们要平衡可选择的行动方案可能的利弊。同样，法院在估量侵权诉讼中政府行为的过失程度时，也同样要考虑社会相关的代价与利益。然而，由于联邦司法官员政治上不对选民负责，由于他们在政策选择上相对不利的宪法地位，法院不应当判决那些实际上要求他们就政治部门已经作出的决策再作第二次决定的案件。所有的法律与法规无一例外的要使一些人受益而同时损害其他的人，但为这些被立法机关或行政机关的政策决定所侵害的人提供救济，可能会破坏分权原则。同样，关于法院的权限与联邦主义原则的考虑也反对司法过分插手市政府与州政府的政策决定领域。 三、美国政府承担侵权责任的情形 1．依据美国《联邦侵权索赔法》 在美国历史的前150年中，美国政府不能应侵权而被起诉。一位政府过失侵权行为的受害者只能通过“缓慢的、呆板的且常常不公正的”程序从国会谋求一项私人救济。1946年，国会通过了《联邦侵权索赔法》，着手纠正这种不公正的状况。根据这种法律，如果联邦政府的雇员根据其职务作为或不作为所在地法律将对原告承担个人责任的话，联邦政府有义务为他的雇员的过失行为承担责任。1998年国会修改了《联邦侵权索赔法》，该修正案规定：如果一位官员是“在其职责或受雇范围内行事”(acting within the scope of his office or employment)，则绝对免除其承担普通法上的侵权责任，依《联邦侵权索赔法》对联邦政府提起诉讼成为唯一的救济方法。 《联邦侵权索赔法》规定了大量的抗辩事由，其中包括“自由裁量权”(discretion)抗辩。该抗辩排除了基于联邦政府机构及其雇员的行使或未行使其自由裁量权、履行或未履行其自由裁量职责而对联邦政府提起的诉讼，而不管这种自由裁量权是否被滥用。在规定此项抗辩事由时，国会极力避免有限的取消主权豁免对政府决策造成的干预。尽管这一项抗辩被证明难以适用，但是不久前最高法院的判例已经创造了对自由裁量权的两个方面的判断标准：即政府行为必须包含一个“判断或选择”(judgment or choice)的因素在内，且此种判断或选择必须“易受政策分析的影响”(susceptible to policy analysis)。 2．依据贝文斯诉讼 该案案情大略是，纽约地区联邦麻醉品管理局的六位官员，在没有携带搜查证的情况下，于凌晨时分侵入原告贝文斯的住所，进行全面的搜查。此间并强迫原告跟随他们到管理局加以盘问，结果搜查人员并未获得他们认为藏在原告家中的毒品。原告为此提起诉讼，其理由之一就是行政人员侵犯了原告依据宪法第四修正案所享有的安全保障和不受非法搜查的权利。 在贝文斯案中，法院要解决的问题有两个：1、在国会没有法律规定时，宪法本身是否可以创造一赔偿的权利；2、被告的行政人员是否可以主张官员的特免，不受赔偿责任的追诉。通过贝文斯判例，美国联邦最高法院创造了要求实施违宪侵权行为的联邦官员个人承担金钱损害赔偿责任的诉由。此后，法院又确认了贝文斯判例不能适用的两种情形：第一，“当被告表明国会已提供了可选择的救济，此项救济明确宣布为依据宪法并可有效的直接代替赔偿”；第二，当存在“特别的因素使适用贝文斯判例时产生疑问时”。不久，最高法院发现：尽管可选择的救济被认定为不足且缺乏一项明确的国会确认，但国会的可选择救济仍成为造成疑问并排除了适用贝文斯判例的一项特殊因素。这样最高法院便将两种因素混淆起来，降低了排除贝文斯判例适用的条件。除原告胜诉外，贝文斯诉讼被证明在对违宪侵权的救济上没有作用。 3．依据《美国法典》第1983节 《美国法典》第1983节规定：“任何人凭借任何州或领地或哥伦比亚特区的任何法律、法令、条例、习惯、惯例，剥夺或促使剥夺任何美国公民、或在其管辖区域内的其他人，根据宪法和法律而享有的任何权利、特权或特免，必须对受害人依照法律、衡平法提起的诉讼承担责任，或依其他适当的救济程序的责任。从本节的适用而言，国会制定只适用哥伦比亚特区的法律，视为哥伦比亚特区的法律。”是针对地方政府、州政府或地方政府的官员因违反联邦法律的侵权行为而在联邦法院被诉的依据。这一规则创造了控告依州法行政而侵犯公民根据联邦宪法或联邦法律所享有的权利的任何人的一项诉由。美国国会针对南方日益广泛地侵犯黑人权利的行为于1871年通过了第1983节。尽管第1983节中有扩大美国国会及广泛的用语，但是直到1961年法院才将其解释为适用于针对违反州法的官员而提起的诉讼，并且直到1978年莫耐尔诉社会服务部案法院才将责任扩大为包括市政府在内。然而，尽管在莫耐尔案中法院根据1983节建立了市政府责任，但是法院创造了“官方政策或惯例的要求”(policy or custom requirement)来牢牢地限制此种责任。法院认为市政府只有“当执行一项政府的政策或惯例时，······造成了伤害”才承担责任，法院明确地拒绝适用雇主责任规则。莫耐尔案中的“政策或惯例的要求”导致了在适用这一要求时大量的学说解释上的混乱。然而，这种要求明显的难以令人满意。市政府责任在绝大多数案件中被免责，而对原告来说只能以控告市政府官员个人为唯一的诉由。与市政府不同的是，官员个人大多享有一项合格的抗辩事由，他们没有知道所争诉的宪法权利是否已经确立的义务；这种抗辩在诉讼中是很常见的，所以被告的确定意义重大。因此，违宪侵权的受害者们依1983节常常无法从市政府处也无法从官员个人处获得救济。 四、对美国政府侵权责任的评价及建议 (一)违反联邦法律的政府责任 1、《美国法典》第1983节规定的市政府责任——与第1983条规定的市政府的责任模式相比，《联邦侵权索赔法》规定的政府责任更好地实现了政府侵权法的立法目标。所以，市政府的雇主责任应该取代第1983节规定的现行的“官方政策要求” (policy requirement)。 政府责任制度而非个人责任制度能促进为侵权行为受害者提供赔偿目标的实现。第1983节的“官方政策要求”使市政府不对其官员在受雇范围内从事的行为负责。结果受害者常常只能从政府官员个人处获得不充分的救济。首先，受害者可能无法确定造成其损害的特定政府官员。其次，法官与陪审团由于考虑到政府官员工作勤劳、低薪且仅仅例行公事而常常不愿意使官员承担个人责任。第三，官员个人经常无法承担使他们败诉的判决的赔偿要求。最后，也许是最重要的，与政府机关不同，官员们常常享有阻却赔偿的官方豁免。 市政府承担雇主责任也能促进有效决策与威慑的目标。正如上文中探讨过的，当官员们由于违法行为而承担个人责任时，他们很可能因害怕诉讼而谨小慎微，并以牺牲有效地履行职责为代价来采取自我保护行动。然而，当责任转到政府机关身上时，官员们过分谨慎地作决定的动因即使没有被完全消除也显著的减少了。因此，雇主责任更能促进更有效的决策。 进一步说，“官方政策要求”由于未给纠正措施提供足够的动力，从而对高级官员几乎没有威慑力。能系统地防止的违宪侵权是一个比个人违法更普遍的问题，但是“官方政策要求”却未能将威慑力集中于最能防止此种侵害的政府机关身上，即市政府本身。 官方的违法是由多种多样的原因造成的，包括诸如模糊的法律标准，机关之间政策交流中的误解，作出非正式决策的时间与信息的不充分，单纯的过失或故意的违反。市政府较具体的雇员处于能更好地阻止这些损害的地位。它们拥有资源与有利的地位，可以用来确认特定的缺陷并且能采取适当的矫正措施。例如，市政府能调整其人员的招募、训练及监督；提高所提供的数据的数量和质量；开发惩治违法行为与鼓励特殊模范行为的有效方法。所以，市政府依据第1983节规定承担雇主责任将更有效的实现有效决策与威慑违法行为的政策目标。 较之“官方政策要求”雇主责任也能更好地实现法治。如果不符合“政策或惯例要求”的官方的违法行为依然能够由市政府负责，那么政府逃避它对官员的其他职务行为所承担的责任就是不公平的。无论何时代理人在其受雇范围内行事，其违法行为都要公平地归咎于政府雇主。这样，市政府就建立了一项运行的事业，使它的官员们能够从事可能会造成损害的行为。进一步说，政府雇员受保障广泛的可行性表明，市政府机关本身认为他们在这样的案件中支付损害赔偿是合理的。总之，政府雇主责任制度较现存的1983节规定的市政府责任制度能更好的实现政府侵权法的政策目标。 2、联邦政府责任——《联邦侵权索赔法》应加以修改，从而将贝文斯型判例与联邦官员侵犯联邦法律规定的权利的行为包括进去。正如前文论及1983节内容时所言：使政府机关承担责任能促进政府侵权法的政策目标。因为，受害者们有能从其处获得赔偿的被告，则赔偿的功能将得到显著的提高。而且，政府责任将增加对高级机构之官员及监督人员的威慑力。这些人处于防止违法行为的有利地位并能降低官员有效决策的风险。由于在受雇范围内行事的官员们的侵害能力（甚至侵害动机）都是由政府基于公共目的而赋予的，所以政府应对官员们的行为负责，这也有利于《联邦侵权索赔法》立法目标的实现。一言以蔽之，通过修改《联邦侵权索赔法》将违宪侵权责任从个人转到政府，美国国会可能实现目前贝文斯判例未能实现的愿望。 3、废除豁免——负雇主责任之政府机关不应该由于被侵犯的权利是为被证明“明确地建立起来”(clearly established)而有资格获得豁免。尽管政府可能要为一些事先无法被预见为违法的行为而承担责任，但是由所有的纳税人来分担作为政府无法避免的代价的任何损失，较之于那些其权利被重新确认的被侵害的人来承担显得更公平。而且侵害“模糊”权利的行为将形成一个官员们认为有疑问的“灰色地带”(gray areas)的情况。如果政府机关有资格得到豁免，那么在这些灰色地带内政府机关将有一些不利于保护公民宪法权利的动机。另外，尽管取消政府机关有条件的豁免可能会造成一些对既合乎宪法又有益的行为的过分压制；但是由于政府而非官员承担责任，那么任何此类压制不可能太大。并且有条件的豁免规定的变通方法将使得威慑力过低。因为大多数案件设计未被“明确建立”的宪法权利，所以有条件的免责使得政府对大多数其代理人的侵害行为不负责任。 (二)官员个人责任 政府承担雇主责任，官员个人责任则应被取消，除非在最极端的违法案件中——在这些案件中官员个人侵害相对人权利在主观上有重大过失或故意。由于政府雇主责任面临着政府机关责任，其很可能加强内部检查与制约，从而将雇员的侵害行为减到最少，所以对官员个人的威慑力不会太低。然而，为防止官员们实施故意或有重大过失的违法行为，一些官员承担个人责任也是必要的。这种有限制的责任不会导致现存责任体系下的压制问题，之是因为官员们可以通过不去故意或有重大过失的侵害他人的权利，从而轻易避免此种责任。这一主张初看起来似乎在重塑法院于哈罗诉菲次格拉德一案中所免除的被控侵权的官员个人的讼累。然而，政府雇主责任为受害者提供更有吸引力的被告与仅限于重大违法行为的个人责任（它为原告提出了难以证明可归责性的标准）相结合，将可能针对个人的诉讼大大减少。 (三)违反州法的政府责任 建立在权力分立原则上的自由裁量权原则可能是美国《联邦侵权索赔法》中联邦政府责任的最重要的抗辩原因。这一抗辩原因使得在一桩侵权诉讼中政府基于政策的决定而不受审查，并且主张保留某些主权豁免辩护的理论赞同这种抗辩。然而，不久前联邦最高法院在合众国诉戈伯特案中对这种抗辩范围的解释将它扩展得超出了它原来的目的。 美国联邦最高法院在戈伯特案中将可以免责的自由裁量权行为界定为“受政策分析影响的所有政府自由裁量权行为”，而不论官员在决策中事实上是否考虑了政策因素。通过为有过失的政府行为提供保护，这种标准规定的过于宽泛。有过失的政府行为与作为自由裁量功能抗辩的根本性考虑无关，即此种考虑使官员们在决策时免受一个非经选举产生的司法机关的“第二次考虑”（second guessing）造成的可能的责任的压制。保持立法与行政机关决策的自主权，并未要求司法机关不去评价实际上不包含政策选择的行为。在此种情形之下，并不存在“第二次考虑”政策问题的情形，因为根本就没有第一次对政策问题的考虑。自由裁量职能测试应要求有证据表明政策因素实际上被有权这样做的官员考虑了进去，而非戈伯特案的判断众多做的那样集中精力于可能会影响官员决定的虚假政策考虑。如果以为官员无权决策，因为他没有自由裁量权可运用，则他的决定就不是在自由裁量下作出的。进一步说，如果政策因素在一项实际的决定中未被考虑进去，那么审查的法院就不会遇到评价这些政策因素（未被考虑的）的价值的禁区。 由于戈伯特判决，联邦政府顺理成章的依据新的“受影响”标准在更多的诉讼中获胜，这已造成了对根据权力分离不应当豁免政府的侵权责任行为的威慑力下降。联邦政府责任的自由裁量权能抗辩，因此要修改以符合作为其最根本理论基础的权力分立原则。判断标准应该要求实际决策中的政策考虑由有权力进行自由裁量的官员作出。 (四)财政上的考虑 关于使政府承担的责任增加的一个实际的忧虑是财政上的限制不允许政府为其雇员的违法行为承担足够的责任。这种忧虑是在作为替代的一个有钱的政府被告将引起众多无足轻重的诉讼，并且大量的损害赔偿将会危害提供的公众服务。 首先，政府责任实际上是否确已造成日益增加的损害赔偿的巨额负担，这一点并不清楚。尽管有些证据倾向支持这些忧虑，但其中大多数与本世纪８０年代中期的市政府的责任保险危机有关。该危机被许多评论家认为是由于保险率的改变及保险业垄断所造成的周期性后果。如今，市政府有多种多样的节约支出的选择，包括市政府责任基金、自身保险联合购买项目。此外，主权豁免的逐渐减少并未造成“鸡毛蒜皮之诉”成灾(a flood of frivolous litigation)。 其次，即使政府责任造成了损害赔偿支出的增加，这一结果也是正当的。无论何时，只要有人受到了损害，损失就已经存在。唯一的问题就是有谁来承担补偿这一损失的费用：受害者、官员抑或纳税人？损失分担更为公平：因为公众从政府的服务中受益，因此全体纳税人就应为政府的违法行为造成的损害承担责任。此外，认为必须通过增加政府豁免来避免大量财政损失的观点也是与美国《联邦侵权索赔法》及１９８３节对侵权受害者给予充分赔偿的宗旨相冲突的。 第三，对“鸡毛蒜皮之诉”与过度支出的忧虑是多余的。美国联邦最高法院通过重新界定一项违宪侵权所必须的证据，从而对此种忧虑作出了反应。这使得提出违宪侵权诉由更难。另外，根据《联邦侵权索赔法》的诉讼与根据第１９８３节对市政府的诉讼都不适用惩罚性赔偿金。而且《联邦侵权索赔法》规定采取法官审判制，减少了基于陪审团认为政府有钱而作出过重的判决的危险。即便在１９８３节的内容中，该条允许陪审团审判，但法官能通过简易程序驳回无足轻重的诉讼或减少过重的判决中的赔偿数额。如果司法上的关照被证明不够，则其他一些措施，如关于用在弥补损害的赔偿总量与各种赔偿类别法定最高限额可用以减轻政府责任。另外，取消官方政策或惯例的问题与豁免权问题的建议将大量节约诉讼费用。最后，“直接原因”要求把政府的损害赔偿限制在能够预见的范围之内。 五、结束语 美国政府侵权法政策目标最显著的益处——使受害者所得赔偿的提高，损失的分摊、威慑力的加强、作出决策的灵活、对联邦主义与权力分立的支持与法律秩序自身的完整性的增加——大于因以上建议所造成的任何可能的消极后果。依第１９８３节使市政府与侵犯联邦法定权利的联邦政府承担雇主责任，而免除官员的个人责任（故意或重大过失等极端的违法行为例外），将显著的促进政府侵权法的目标的实现。同样，建立在权力分立理论基础上的自由裁量权抗辩的重塑，对于促进政府侵权法的目标和使政府尽管享有应有的豁免也是必要的。
[案例分析]：
忽视程序正义的代价——新闻“暗拍”与公民隐私权的法律冲突 最近几年，新闻记者在新闻采访中，经常发生和公民的隐私权相冲突的事例和案例，尤其是越来越盛行的“暗拍”。“暗拍”在揭露腐败、违法、犯罪等行为和现象中成了一个很有效的手段，加之在中央级的一些权威性媒体上不断地播出和频繁地出现，它无形中起到了一种“示范”作用和“合法性暗示”作用，效法者群涌而起，大有愈演愈烈之势。我们经常可以在电视媒体上看到用“暗拍”手段进行的采访和调查。“暗拍”也越来越成了新闻机构尤其是电视媒体的“法宝”，成了媒体发挥新闻舆论监督作用的重要手段。媒体在充当着和行使着侦查机关的侦查职能。 客观地讲，这种通过“暗拍”而揭露出的腐败、违法、犯罪行为为数不少，对于及时破获案件，遏制腐败、违法、犯罪行为，发挥新闻舆论监督作用等方面也起到了有效的作用。但是这种手段的运用，并没有合法的法律依据，且难免会侵犯到公民的隐私权、肖像权、名誉权等人格权益，由此也必然会带来与此相关的权利冲突问题。这还只是表层的问题。它潜藏着的一个深层问题是：由于播出的“暗拍”大多是“正面”的，即大多是用来揭露腐败、违法、犯罪嫌疑的，而因“暗拍”侵犯公民隐私权、肖像权、名誉权的事例很少会出现在媒体上，因此，它几乎成了一种似乎应该“倡导、鼓励”的行为。在有的情况下，我们的记者甚至是冒着生命危险而去“暗拍”采访和调查的，这就更增加了这种“暗拍”行为的正义性和悲壮性。由于目的的“正当性”，而掩盖了手段的非正当性；小的不正义被大的不正义所冲淡和掩盖，程序正义让位于实体正义。这正好和我们长期以来养成的忽视程序的传统相吻合，即只要目的正当，不管手段如何。这样长而久之，会更加加剧我们不重视程序的传统和习惯，对法治的塑造是很不利的。但是，由于“暗拍”的有效性和“正义性”，在中国目前腐败现象屡禁不止，且程序性行为并不奏效的情况下，这种“暗拍”行为便获得了它的社会基础和政治支持。但它由此而付出的代价和产生的副作用也是很大的。最大的代价和副作用是它更加剧了我们本来就薄弱的程序意识，最后导致的是法治的被破坏。 我们需要考虑的问题是：记者采访权的限度是什么？采访权合法行使的方式是什么？公民隐私权保护的限度又是什么？与此相类似的权利冲突的案例和事例还有前些年张艺谋导演的电影《秋菊打官司》中被偷拍的妇女贾桂花诉青年电影制片厂侵犯肖像权案，和近一年来北京、上海等地兴起的带有“私人侦探”性质的所谓“民事事务调查所、安全事务调查所”等。这些问题有些属于司法层面的问题，有些则需要立法加以规制。否则，我们可能会为此付出更多的代价。
从政治审查和档案制度看私生活的权利与范围
在个人生活中，应当有一个任何权威和任何他人都不可侵犯的范围。如果这个范围被逾越，个人将发觉他的生活变得难以忍受、嫌恶、恐惧、不安，他会感到个人尊严受到侮辱，个人的价值遭到贬低乃至丧失。这个范围正是属于私生活的权利范围，同时也是最低限度的个人自由和最起码的基本人权。
一个人，无论他如何渴望民主和自由，如果他没有个人私生活正当权利的意识，也 不能果敢地护卫私生活的权利范围及信念，即使到了民主和自由的社会，他自身依然是 个奴隶，同时也可能是一个践踏他人基本人权的侵犯者。
?????我不隐讳，在以下所要讨论的私生活的种种权利与正当范围，都基于一个与集体意 识背道而驰的“自由”理念，这就是：他是一个人，他有决定自己生活方式和目的的权 利。或许他的方式及目的未必合理，但他拥有如此生活的权利。
?????私生活的正当范围究竟在何处？尤其是在目前大陆中国的社会中，个人的私生活、公众的利益、政府的权力这三者之间的界限，应如何划分？若再更进一步做道义和理念上的追寻，为什么个人应当拥有这个范围及种种权利？
?????穆勒的看法或许很有启示：如果人们不依照他们自己的希望和要求，依照他们自己选择的方式去生活，文明则停滞衰亡，真理也不会彰现，因为自由的观念市场消失了，人类自发自动的原创力、智慧才气、思想能力、道德勇气等，都将萎缩，无从发挥。个人和社会均会被集体的平庸所压抑。习俗和妥协的社会风气，将塑造出心地偏狭、无能庸俗和人格扭曲的人类群体，任何使人的生活丰富多样的思想和事物，都在社会中受到遏制压迫。
?????这里我先直接进入正题，提出并界定诸方面的权利，作为私生活或者说个人生活的正当范围，并且讨论与私生活权利冲突的公众利益，政府权力，社会道德诸问题。
一 ． 不 认 同 、 不 参 与 的 权 利
????“不认同”是指任何个人有权不认同集体、组织、他人的意志，有权利不认同习俗和道德观念，有权利不认同他人或权威为他确立的生活目标。一言以蔽之，个人有权利 选择他自己的生活与思想方式，社会、集体、他人也应承认并尊重这种个人的权利。
????“不参与”是指个人可在任何情况下拒绝参与社会活动，无论这种社会活动的目? 多么崇高。民主政治固然意味着人民广泛地参与国家管理，意味着人人享有不可剥夺的“参与”权利，但民主政治首先是指这种参与是自愿的，而非强迫的，个人有不参与的自由和选择。专政独裁政治的一个显著特征是不仅不允许人民参与管理自己的活动，而且也不允许个人抵制参与政府规定的活动或党派活动，任何不参与的行为，都要被视为反抗或蔑视政府的权威。
?????严格地讲，不参与是比参与更为基本的个人权利。借用柏林的概念，不参与的权利属于“消极的自由”（negative freedom） 。 从社会或他人的角度来看个人的不参与权利，我们可称之为“不干涉原则”（non-interference），即，政府、组织、团体、他人，不干涉个人的选择和参与。这样的社会，个人会感到有更大的自由空间，更大的安全感，以及更少的敌意。个人不受干涉的范围越大，个人享有的自由也就越广。反之，个人就会痛切地感到，他的自由和权利被剥夺，他私人生活的范围越来越狭小。
????不认同与不参与的个人权利，实际上是两个相关又相互区别的范围，不认同指个人在 理念或信念上，与社会、团体，及他人的理念或信念的关系。个人在不认同社会和公众 的目标的同时，也可选择参与或抗争的方式，而民主社会，并不因个人不认同团体或他人的目标，而对他人施以迫害，剥夺他参与的权利。不参与指个人自愿地选择了不参与的 方式，无论他认同或不认同团体或他人的理念与目标，他都有权选择不参与，独自生活在他个人的空间里，他人不得干涉。对于中国大陆这样一个拥有十几亿人口的国度，无 论将来民主的进程如何，公众参与的程度如何，首先确保个人不认同和不参与的权利，比提供参与的机会更为迫切紧要，也更为实际。尤其在我们这个习惯于以“不认同”来 迫害和批评个人的大陆社会环境里，将来由法律确保个人不认同的权利，比直接诉求十几亿人的政治参与的民主建设，更能促进一个宽容、温和、与开放的社会。
二 ． 独 自 追 求 个 人 兴 趣 的 权 利
????一个社会，如果承认并允许个人有不认同和不参与的权利，实际上已隐含着承认个人有独自追求他的兴趣的权利，而无论这些兴趣是有价值的或无价值的，合理的或者不合理的。必须承认，一个人的兴趣和追求，往往隐含着他的能力，甚至天才。不能想象 ， 在一个用习俗和教条压制所有个人兴趣的社会，人的原创力、天才、想象力、批判力会 欣欣向荣；也不能想象，在一个把一切与习俗相违背的个人志趣，斥之为自私，怪僻或 异端的社会氛围里，会不断出现新的发明，新的科技，新的思想。
????独自追求个人兴趣的权利，并不因为个人兴趣与公众利益不合或与国家目标不符，而丧失或被剥夺。他人和社会也无权强迫一个人去做社会认为合理的事。个人的兴趣，包括不合理的兴趣、毫无意义或毫无价值的兴趣、低级趣味的乃至庸俗不堪的兴趣，只要不侵犯他人的权利，或强迫他人去接受，都有它的合法性，都应当允许个人去追求。历史已多次表明，往往在一个时代被斥之为“怪异”或“无聊”的个人兴趣，却导致了另一时代的发现或杰作。艺术上、科学上，乃至政治理念上，这样的例子在历史中举不胜举，如法国的梵高。
????我们看到，在现代开放的社会中，无论是欧美，或是正在向开放社会转型的台湾，人们已普遍地接受个人有权独自追求他的兴趣这样一个基本人权理念，怪僻、独立特性的人，已较能为社会所容忍。
??? 反观大陆社会，在现行的意识形态笼罩之下，提出个人有权利不受政府和他人干涉 ， 追求他的兴趣，往往要受到“自私自利”、“个人主义”的道德谴责，甚至遭到有组织 的批判。在“人民的权利高于一切”的名义下，凡属政府或执政党认为对它的利益有冲 突的个人活动，均斥之为“自私”，加以排斥与压制。而且，因为是在“人民利益”这 个理由之上而施加迫害，就使他们更坚信他们的作为是合理的，进而产生了正义感，而 不自觉是在做遏制或迫害他人的事。
三 ． 表 达 个 人 意 见 和 信 念 的 权 利
????开放社会与专政社会之间的一个根本差异，应是前者允许个人表达与政府或团体不同的意见，而后者则以个人的不同意见作为迫害惩治他的根据，它甚至干脆不允许个人 表达与政府不同的意见。即使在私人生活的范围内，它也会以鼓励告密或监视的方式，加以防范。
??? 言论、思想，其实原本是个人的事。他只要活着，他便思想，便有对他及周围世界的意见。这些思想观念和意见，首先是他个人的“财产”，如果这里我用“财产”指个 人对他的思想拥有占有权的话。个人对他的作曲、文章、设计，不仅应有法律保护其权 益，而且，从道理上讲，也原本属于他个人。个人所产生的思想、意见，超出了他的生活范围，在公众中发生影响，这本不是在个人所能控制之范围。
????严格地讲，个人表达他的意见和信念，在开放社会中，是有公众范围和私生活范围之间的区分。如作为一个政府的代表，个人的意见发表在公众场合，如果与政府的意旨有抵触，将会发生冲突。个人保持他不同意见或信念的方式，可以是辞退公职，或公开声明他与政府的分歧。但在私人生活中，他尽可保留他个人的主张与信念，他人或政府无权干涉。?
????但是在专政社会中，这个界限本身就被取消，任何对政府不满的言论和思想，无论是表达在公众场合，或是在私人生活的范围内，均被视为对政府的挑战和威胁。我们要注意，干涉个人表达意见的形式，并非总是以迫害和压制的手段。在一个重视操纵舆论 ， 进行思想控制的国家，它往往是用“思想教育”、“自我改造”或“谈心”、“向党交心”等种种貌似温情的方式。从本质上看，残忍的迫害与温和的思想教育，在剥夺个人表达不同意见和思想的权利这一点上，并无差异。
四.? 家庭、婚姻? 生? 活? 的? 正? 当? 权? 利
????这里使用“性生活”一词，不仅仅狭义地局限于性行为，它也包括与个人性生活直接相关的诸方面——色情书刊及影像、同性恋、单身母亲等。
????性生活在中国大陆是极为敏感的道德和政治问题。往往会因为性生活方面的问题，使个人在政治或学术上声败名裂；因性生活方面的罪名，而被判刑、行政处分，乃至入狱的，也不在少数。
在泛道德化的意识形态下，大陆社会对性生活的权利和正当范围，限定于法律认可的婚姻关系之内。凡属婚姻之外的性行为，如未婚青年性生活、婚外性行为、单身母亲等，均视为不道德。同性恋、色情书刊影像、卖淫，无论发生于婚姻关系之内或之外，均视为非法，并施以行政或法律制裁。虽然目前大陆社会公众的性生活规范及态度，在八十年代初以来，发生了很大的改观，婚前性行为乃至同居的现象越来越多，但政府对性生活权利的规定，未曾改变；民众个人对自身所拥有的权利以及性生活的正当范围，也缺乏明确的意识。即使在个人性生活的权利受到损害和侵犯的情况下，不知如何抗争，甚至很大部分人，还以为政府和他人有权干涉或限制性生活的正当范围与权利。
[案例]
??????? 一个典型的例子，是天津某大学硕士研究生，与某电台的单身女记者结识恋爱，并发生了性关系。这位硕士研究生原来的女朋友在某省城工作，得悉后，上告到这位研究生所在的系党总支，党总支书记立即委派副书记和团支书专案调查，并多次找这位研究生谈话，告之若不如实向党组织交代，将取消他的预备党员资格，并取消他的学籍，理由是道德品质不好，是喜新厌旧的陈世美式大学生，不符合社会主义的道德准则。
??????? 这位硕士生一五一十交代后，承认发生性关系，写了书面检查，并保证断绝与女记者的往来，重新与与原来的女朋友和好，办理结婚手续。系党总支这才以“态度较好”，宽大处理，保留预备党员资格，但不给发学位证书，肄业，警告处分一次，分回原来的省城。这位硕士生自己也以为犯了错误，显得十分悔恨。
??????? 再来比较美国的大学是如何对待教授性生活方面发生的事。
?????? 某大学系主任，与结婚三十年的妻子分手，在没有离婚的情况下，与另一位年轻女郎同居。系主任夫人告到学校当局，当局认为，这是教授个人生活范围之内的事，不属于学术或行政事务范围，因而学校无权干涉。这位教授仍继续讲课，做他的系主任，太太将此事诉之法律解决。
?????? 这两种社会不同的处理方式，并不仅在于法律对性生活的范围界定不同，更重要的是，两个社会对性生活的权利的观念不同，追溯到更为根本之处，是两个社会对基本人权的价值观不同，道德观念也有显著的差别。
??????? 以那位大陆研究生的情况为例，对他的处分首先侵犯到他的两种基本的权利。其一，他的硕士学位，是对他学术研究或训练的认可，与他的私生活并无直接关系。因他性生活方面的问题，剥夺他的硕士学位，已经侵犯到他受教育、追求知识和真理的基本人权。职业道德与私生活道德的界限必须区别，前者指某一专业所必遵从的规范和准则，如教授或研究生，抄袭他人的作品、成果，则为学术上的职业道德所不容，他有可能因此失去教职或学位，但若以他与已婚女人通奸，而剥夺他的学位或教职，本身侵犯了他从事学术研究的正当权利。
??????? 其二，对这位硕士生的处分，包括以开除党籍来威逼他与恋人断绝往来，与从前的女朋友登记结婚，已经侵犯了个人对婚姻选择的权利，结婚在开放的民主社会中，绝大多数已不再是政治行为，违背个人意愿，而由一个政党性组织强迫他结婚，以符合政治目的或道德的准则，本身是一种践踏个人人权的行为，是对个人人格和尊严的侮辱。
??????? 可悲的是，作为一个受过高等教育的研究生，他自身也并不具备这种权利意识，误以为犯下了道德方面的丑行。他所生活的政治环境，也正是处在学术与私德不分，政治行为与私生活行为不分的意识笼罩之下。 今年的诺贝尔文学奖得主的奈保尔道德生活非常堕落。
??????? 婚前的性行为，在双方自愿的条件下，应当属于个人的正当权利，他人无权干涉。但任何一方，为未成年者，无论是否自愿，则不应属于个人性生活的正当范围，法律在这种情况下，可能会介入。
??????? 婚外性行为的情况较为复杂，牵涉到法律和道德的双重性质，尤其因社会环境而异。以“五四”前后的同居现象为例，陈独秀自日本归国后，不曾与前妻离婚，便和自由恋爱的女子同居。这种婚外性行为之所以在今天的眼光中，视为是个人正当的权利，理由之一便在于陈独秀的婚姻，如同千百万当时的青年男女，是由他人在违背个人意愿的情况下包办的。
??????? 那么，对于自愿结为夫妻的人，若发生婚外性行为的问题，则涉及到法律和道德两方面。在大多数开放的西方社会，通奸一般不受法律的直接制裁，但社会的道德谴责，往往是当事者须付的代价。从个人的权利角度看，婚姻是双方的一种契约式结合，通奸明显伤害到一方的情感和利益，道德的责任和义务，须要承担，但从个人有权选择生活方式的角度看，承受道德责难和义务的一方，仍有其权利。
??????? 色情书刊及录影像，属于成年人私生活的范围，在限定的范围内，成年男女观看乃至参与色情书刊的制作，均是他们个人的选择。这涉及到一个对人的信念问题，支持这种权利主张：即，成年人作为一个独立的个人，有权选择他或她认为合适的生活方式。个人对色情文化的爱好，在不妨碍或威迫他人的情况下，并不构成对他人的威胁。
????? ? 同性恋是个人的性倾向问题，属于私生活的范围。虽然因历史和文化传统的缘故，同性恋在西方已成为泛政治化和道德化的焦点问题之一，在中国却是属于不公开的地下性文化。无论我们怎样从道德和生理学方面去评价同性恋，从尊重个人基本人权的基础上着眼，同性恋的性生活方式，属于个人的正当权利。他选择同性恋性生活方式，他人和社会无权干涉。
五 ． 个 人 生 活 空 间 的 权 利
??????? 个人生活空间是指一个人应拥有只属于他自己的空间。这个个人的空间有多大范围，因社会而不同，但它的根本着眼点在于，承认个人拥有某个不受他人随意侵入的独处生活范围，如他或她的私人起居室，不经本人允许，或必要的法律手续，任何人无权进入。若个人自愿选择隐居，不允许他人进入自己的生活空间，社会和他人也应尊重他的意愿。
??????? 这种属于个人独有的空间，有约定束成的性质，且因社会风俗而大异。他还包括个人的日记、病历、信件、收藏等等，并不仅仅局限于“文字”的文字会意所指。
??????? 在很大程度上，个人生活空间的权利保障及范围大小，是由社会这种意识的普遍程度来决定的，法律并无法对这种个人的权利作出保障。试以家庭中，每个成员对他人私生活空间的尊重为例，若是整个家庭成员均不具备这种意识，法律也是无可奈何。
????? ? 对这种权利意识的提倡和普及，应当格外加以注重。
六 ． 宗 教 信 仰 的 自 由 选 择 权 利
?????? ? 中共长期致力将宗教信仰归入社会意识形态范围宣传，以宗教是欺骗和麻醉人民的鸦片为评价宗教和基本立场，同时，把个人信仰宗教或宣传宗教视为政治上的离异行为、世界观问题，轻则从各方面加以限制或歧视，重则作为意识形态上的敌人加以迫害，或投入牢狱，或动员社会舆论批判，除了因少数民族冲突问题的考虑，对宗教信仰采取了稍为容忍的态度，有时为了政治上的需要或宣传策略，也依靠官方的力量扶植某些有利用价值的宗教势力，但从整体上讲，中共对宗教信仰，尤其是对汉民族中出现的宗教势力影响，均视为与它的意识形态相敌对的力量，或构成对它的政权有威胁的潜在势力，极力防范并加以铲除。
?????? 思想和信仰自由本身是个人的事，属于个人生活的范围，不受政府和他人控制的观念，在中国一直没有得到伸张和普及，即使是在中共执掌大陆政权之前，这种观念也不为国民党政府或更早些的北洋政府所容忍，民众普遍缺乏这种观念意识。
?????? 思想和宗教信仰属于私人生活范围之内，不受政府和他人干涉的理念，是现代开放社会人权意识普及的一个重要标志。在西方文艺复兴和启蒙运动兴起之前，这种理念也不为教会和世俗政权所容忍。对思想异端的宗教审判和迫害，便是明证之一。专制社会和非民主社会的一个显著特征是对个人思想的控制和监视。
??????? 随欧洲启蒙运动勃兴的个人主义（individualism）人生观，要求思想自由和信仰自由作为个人的基本权利的意识高涨。如个人的经济财产权，思想和信仰开始被视为个人的精神财产，它一方面不容许他人和社会随意加以剥夺，著作权、版权的观念因此日益普及，发明专利权开始受到舆论和法律保障；另一方面，接受思想和信仰属于个人权利范围之内的理念，意味着个人同时也不强迫他人保持与自己同样的思想信仰，放弃因思想见解和信仰不同而迫害他人的权利，容忍或宽容的观念有了在社会和个人之间落脚的基础。
??????? 应当承认，视思想和信仰为个人精神生活范围不受公众舆论、政府和他人控制的理念，在西方也是一个相当晚出的社会现象，我们不应去苛求中国传统文化，尤其是儒家意识，要它们为今天中国大陆的压制思想言论和宗教信仰的局面而负责。我们自己这几代人才是这种思想和信仰牢笼的制造者，应负起反省和自责的责任，并把握住改变这种可悲局面的历史契机，首先在公众中，普及思想和信仰属于个人生活的权利，不受政府和他人干涉控制的观念，使之成为全民的意识，成为民族文化和意识形态的新成分。
七 ． 个 人 隐 私 的 权 利
??????? 一般地讲，私生活的正当范围有多大，个人要求并拥有保守他隐私的权利也就在那个界限内。但实际生活中，个人保守他隐私的权利往往要远远小于私生活的正当范围。部分原因在于有些属于隐私或个人背景资料的东西，泄露给他人，并不构成对当事人的伤害，此外，个人因工作、求职、就医、结婚、诉讼等，也不时把属于隐私范围的资讯提供给他人和社会，在一定情况下，社会和他人也有必要获知这些属于个人私生活范围之内的事。
?????? 中国大陆经过中共多年的政治整肃运动，大至个人的政治生涯和思想言论，小至个人的私情、日记、信件，乃至嗜好，几乎全部都进行过清查，甚至写进政府或党团组织的档案，即使在对外开放以后，政府和党组织仍不时以各种名目(工作升降、作风问题、入党申请或思想汇报、个人主义、自由化等等)，掌握控制属于个人隐私的资料，包括过去的言论、男女私情以及家庭背景和社会关系等。民众因自身也缺乏保护尊重个人隐私权的意识，随意探询、使用或公开属于个人隐私范围之内的资讯。
??????? 至于欧美及日本等国视为个人隐私的资讯，如工资收入、医疗记录、家庭背景等，由于大陆的工资制度，公费医疗制度和政治审查制度已成为个人生活方式的重要内容，几乎无法作为个人隐私权的问题加以保护。但这不是说，这些资讯，因社会制度不同，而不属于个人隐私的范围或权利，正象目前在专制国家中，言论自由和思想自由不被允许，并不意味着个人便不应有这些权利。
??????? 鉴于目前中国大陆个人隐私范围的界限模糊不清，这种权利观念也极为淡薄的情况，我们不妨首先来看一般现代民主社会中对隐私范围的接受程度，引为借鉴。这样做并不是要把西方私生活的范围移植到中国去，也并不是说隐私权利的意识不受民族文化和社会发展的局限。不同的民族、文化和社会制度，有不同的私生活及隐私范围。但在当今人权观念也开始普及的国际社会中，以文化和社会制度不同，剥夺个人有隐私权的主张，或将隐私权限制在只有政府允许的前题下，则无论如何是站不住脚的。
?????? 以目前西欧、美国的社会来看，虽然文化上的差异，意识形态的差异，以及生活习俗的差异随处可见，但对待个人私生活及隐私权，都有一个界限不甚模糊的最小范围。这个范围若被侵犯逾越，个人便会抗争，法律也可能会进行仲裁干预。
?????? 为便于描述，我把这个私生活和隐私权的最小范围，分作以下几个方面：
个人对政府公职人员选举投票的资讯。个人对总统、州长、参议员或地方行政官员的投票选择，是个人的意见表达，他有权不让别人知道，或有权不公开，以免影响他的选择。
?经济收入的个人资讯。个人的工资、收入、存款、财产，是属于他私人的事，他人不能随意过问，政府除在法律允许的条件下，也不得过问或公开这些资讯。当然，公众人物和政府公职人员又有例外，这在现代西方开放社会，已有一整套成文的法律来区分这个界限，我将很快专门讨论公众人物和政府官员的隐私权问题。
个人身体状况及医疗方面的资讯。除了个人的医生、医疗管理部门等，他人和政府无权审查或公开个人身体状况及医疗的资讯。征兵和特种工作需要，可在法律程序下进行，但也不得在未经个人允许的情况下，公开他或她的健康状况及医疗记录资讯。
婚姻及性生活方面的资讯。个人有保守隐私的权利，不允许他人搜集、探询、公开他的私生活隐秘。他也有权以侵犯个人隐私权的理由，起诉任何政府、团体或他人对他私生活的侵犯。诽谤罪并不能保护个人隐私权。因为诽谤罪的前提是对个人的攻击是否情况属实，如某人在社会上散布，一个他认识的姑娘有婚前性行为，在情况属实的条件上，即使姑娘以诽谤罪起诉他的话，这个罪名也不能成立，因散布这个消息的人有事实依据。但在隐私权意识普及的国家，不论这位姑娘是否婚前有性行为，散布这个消息的人，都已经侵犯了她的隐私权。至于事实确否，并不重要。同样的道理，如果医生随意公布他的一位病人不具性交能力，不可能生育，即使属实，他也触犯了侵犯他人隐私权和职业道德的双重标准，要为后果承担责任。对诽谤罪与侵犯隐私权之间的法律区分，在西欧和美国，都是本世纪才继续开始兴起的理念，是对私生活正当范围的扩大和进一步保障。
个人与宗教信仰团体、政党及教育机构的关系。在很大程度上，属于隐私的范围，个人可以有权利不告知他人或国家他的宗教信仰和参与活动，有权不告知他人及国家他在政党和教育机构中的个人资讯。
个人在家庭生活中，与父母，亲属乃至夫妻之间，儿女之间，都拥有保护自己隐私的权利，这个范围因文化和社会习俗的不同，差异很大。在美国，父母对儿女选择异性朋友，或同性恋朋友的干涉过问，首先是被视为对个人私生活权利和隐私权的干涉；其次，才是道德上的评价。此外，如在家庭中，每人有自己的私人卧室房间，即使父母，或夫妻之间，未经个人允许，也不得随意侵入，都已成为一种约定俗成的文化道德规范。家庭成员虽不致因为破坏了这种规范而受到制裁，但从良心和社会舆论上，都有无力替自己行为辩护的感觉，这就显出一种私生活的理念普及后，对行为、态度，以及生活方式，都有约束和评价的功用。
?????? 以上这些在西方开放社会所普遍接受的私生活范围和隐私权意识，从大陆社会的民主建设长远目标来看，并不致与中国人的民族文化和社会习俗形成抵触，除了第六个方面，即个人隐私权在家庭生活中的界限，中国人基于民族文化和伦理的影响，多有不同的理解，要求富有人情味的家庭气氛，或许对西方过分强烈的个人隐私权在家庭生活和负面影响多有顾虑。但从整个私生活和隐私权被接受的范围来看，以西方的最小界限，作为中国大陆在今后推进民主生活方式过程中的最高可能达到的目标，似乎是可行的。这里丝毫没有贬低中国人对私生活隐私的容忍程度的意味，只是在考虑到中国大陆在长久的不尊重个人私生活正当范围的政治环境中，所能逐渐达到的目标。同时，在居住面积普遍十分拥挤狭小的实际情况下，大陆社会中个人对家庭生活隐私范围的要求，也会相应地减低，妥协。
八 ． 婚 姻 选 择 的 权 利
??????? 中共本来是公开提倡婚姻自由选择，并在它的政府法律上明确作了承诺和保护。平心地讲，在这方面，中共也较它以前的任何政权，为婚姻选择的自主权利的伸张，作了更多的政绩。这里似乎没有理由，再把婚姻选择的自主权利，作为私生活的正当权利问题提出，作为今后大陆社会民主建设的长程目标来讨论。其实不然。前面所举出的大学党支部干预一位硕士生婚姻选择的例子，便是婚姻选择权利不被视为个人私生活范围，应由个人自主决定的意识形态特点之一。以政治考虑为理由，由政治组织和党团去干涉个人婚姻选择的事例，在大陆仍很普遍。如一个党员姑娘，若选择与共党视为的政治异己分子结婚，不仅她的家庭有可能劝阻干涉，更为经常的是，党组织会以政治上的理由，出面找这位姑娘“谈心”或“开导”，作“思想工作”，晓以利害。在现行的意识形态下，这位姑娘的婚姻选择，已不仅被视为个人的生活选择，而是她的政治主张乃至人生观的问题。
??????? 至于象在西方已经普遍得到接受的对婚姻形式的选择，如选择婚前先同居一段时间，或直接以同居为结合方式，中学生即成为父母等，在中国大陆社会，常会作为道德品质或政治思想上的问题，加以处理。从工作升迁、住房分配、升学、工作分配、出国求学等方面，均会因这些私生活方面的事，受到限制、歧视和不公的对待。
????? 我们从多年来的中国大陆政治和社会实践中，意识到，即使是一个公开支持和用法律保障婚姻自由选择权利和政府和政党，它如果是以政治上的考虑为着眼点，不承认婚姻选择完全是个人私生活中的事，它便会以政治上的需要，或思想意识形态纯正的理由，对个人的婚姻及方式的选择，加以干涉。个人根本无法以私生活的权利为由来抗争，因它对婚姻自由选择权利的承认，并非基于对个人基本人权的认可和保护。由此，我们即可看出，为什么要把婚姻及其方式的选择权利，作为个人生活的基本权利来加以肯定，而不是作为政党纲领、国家法律或合理的生活方式准则来加以肯定。
九 ． 几种不以道德褒贬而必须加以保护的个人私生活权利
????? ? 将这几种不应当以是否符合社会道德价值标准，而必须加以维护的个人私生活权利，如个人的低级趣味的兴趣、怪僻、衣饰、发型等，专门作为一节来加以讨论，是因为这些看起来无甚紧要乃至微不足道的私生活方面，一旦受到社会和他人的无端限制，个人会感到生活被压抑，自由被剥夺，其痛苦的程度，往往不下于有独立思想意识的人，被剥夺思想和言论的权利一样。
?????? 试以怪异的发型为例，青少年往往以这种方式，表达他的个性，和对他人注意力的需求。若是他的父母、老年人，乃至他的学校，强行限制他，不准许他保留他所喜欢的发型，并威胁要施以惩罚，一方面会使他痛感个人生活的自由受到剥夺，发出“我理这个头，干涉到你们什么事？”的疑问。另一方面，他也会在心理上，乃至行为上表现出激烈的反抗。即使他顺从了，他的精神也感到压抑和痛苦。
?????? 从道德或美学的角度上，每个人固然可以评判怪异发型或服饰，但他必须树立起这样一个意识，无论我和社会的道德价值观如何评价一个人的发型或服饰，低级趣味也好，不堪入目也好，但这个人有权这样去做，我和社会也不应剥夺他的这种权利。因为 ， 这不仅仅是牵涉到道德的问题，剥夺他的权利，意味着剥夺他在个人生活范围内进行选择和判断的权利，意味着在奴役他的精神和爱好，不承认他有能力作为一个人去选择，去判断，去过他所喜欢的生活，尽管这种奴役常常是以善意关心和其他的文明形式表现出来。
??????? 承认个人拥有选择与社会道德和习俗及文化传统相抵触的兴趣、僻好、生活方式的权利，对于我们这样一个历来便注重道德评价和行为规范的民族来说，尤其有格外重要的意义。宽容的社会，不仅表现在对异端思想和偏颇言论的容忍，也同时表现在对个人怪僻乃至不合理、或庸俗行为言论的容忍。这样的社会由历史的教训而醒悟到，一个社会若连容忍个人怪异服装、发型、嗜好、兴趣的能力都没有的话，它也不可能容忍奇异的发明创造，石破天惊的理论学说，更不能容忍人类自己中那些罕见的奇才怪招和旷世的巨人。它若压抑迫害这些多种多样的个人志趣、实际上也是对人类自己的侮辱，因它漠视了人之所以为人，是他具有一个个拥有不同精神世界，而又能相互沟通的生灵。
[案例分析]：
如果公共政策非合法化怎么办？
一、 传统理论和传统做法：以公权制衡公权 法律上有所谓公权与私权的划分，而私权的行使应受司法审查。中国改革开放以来的实践已经证明，对私权行使的司法审查制度，对协调私权行使中的利益冲突，制止、纠正滥用私权以损害私人利益和公共利益的行为，维护市场经济健康有序的法律秩序，发挥了极重大的作用。 相对于私权的行使而言，公权（以下仅限于行政权）的行使原则上不受司法审查（损害私人合法权益时为例外）。传统的法理和做法是，某个政府机关被授权行使某项行政权（如行政审批、行政许可），就相应设置或授权另一个政府机关来予以制衡、控制。而对于被授权的另一个政府机关的行为，又需要再设置、再授权第三个政府机关予以制衡、控制。此即“用公权制衡公权”的法理，盖源于三权分立或所谓分权与制衡的学说。此在学说上和法理上均能自圆其说，不能谓不合理。 但是，从公权制衡公权的实践，我们看到的仍然是：一方面，行政权的不断膨胀、不断扩张、益发强大；另一方面，行政权的行使并未受到适当的制衡、控制。特别是，使国家和社会公共利益遭受重大损害的行政权行使行为，很难得到纠正。人民所期盼的小政府、效率政府、廉洁政府，并未实现。 二、 存在的问题与思考 造成国家和社会公共利益遭受重大损害的行政权行使行为，可以分为三类：（一）政府机关的不当行政行为；（二）政府机关以行政权为根据的民事行为；（三）政府机关行政权行使的不当事实行为。 其中，（一）政府机关的不当行政行为，可再分为：其一，不当抽象行政行为，例如，一些地方政府制定违反宪法、法律、法规的地方性规章，规定“行人违章撞了白撞”；规定民事合同必须公证、必须经过批准、许可；规定抵押权登记以标的物评估价值收费，登记一次期限一年，期满须再登记再收费，等等。其二，不当具体行政行为，包括：作为的不当具体行政行为，和不作为的不当具体行政行为。前者如批准铁路春运涨价30％，许可在城市规划的禁止建筑的区域内建筑商业性建筑物，许可破坏风景、名胜、文物的建筑等。后者如对于违章建筑不予强行拆除等。（二）政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、公共工程发包等等。现在的严重社会问题，如国有资产流失，官员从中收受回扣、红包、贿赂，及许多“豆腐渣工程”，均与政府机关的这类行为有关。（三）政府机关行政权行使的不当事实行为，如各地建设的各种“面子工程”、“纪念碑工程”及高档豪华办公大楼（有的法院办公大楼内有打靶场、游泳池及各种高档娱乐设施），各种不当巨额投资行为，及各种不当公费开支，等等。此外，还有与行政权行使相关的公务员的不当行为，如公务员住房超标准豪华装修、超标准高档汽车、出差住五星级饭店甚至总统套房，公费旅游等挥霍公款的行为，及其他违法行为。 我们所面临的问题，是极为严重的。但基于以公权制衡公权的法理，它们不在司法审查的范围之内。传统的对策是：人民群众有权向上一级政府机关揭发检举，由上一级政府机关通过行政权行使，予以审查、查处。这是以上一级政府机关及其公务员，与受检举的下级政府机关及其公务员无任何利害关系，均人格高尚、忠于人民、忠于法律、清正廉洁、秉公执法的理想模式为前提条件的。经验已经证明，这样的理想模式与社会现实之间，存在多么巨大的差距！因此，我们不能不对公权制衡公权的法理产生怀疑。我们不能不思考，如果行政权的行使也受司法审查，如果凭纳税人的一纸诉状法院就可以审查某个政府机关的某项行政权行使行为的合法性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，其结果将会如何？ 按照传统的以公权制衡公权的法理，行政权的行使原则上不受司法审查，仅在行政权的行使直接损害具体公民、法人的民事权益时，如果受害人起诉，行政权的行使才受司法审查。关键在是否“直接损害”具体公民、法人的民事权益。如果没有直接损害具体的公民、法人的民事权益，法院将驳回起诉，理由是原告不具有诉之利益，因此不具有当事人资格。其结果是，行政权行使行为，即使严重违法、即使严重损害国家利益和社会公共利益，也不受司法审查。 既然行政权的行使直接侵害私人权益的情形，采用私权制衡公权，将行政权的行使行为纳入司法审查，已经收到良好的效果，为什么不可以进一步将整个行政权的行使纳入司法审查的范围，发挥私权制衡公权的优越性呢？这样做，在合理性上不存在任何障碍。直接侵害私人权益的行政权行使行为可以纳入司法审查，为什么直接侵害国家和社会公共利益，从而间接侵害私人权益的行政权行使行为，就不可以纳入司法审查的范围呢？ 如果说存在障碍的话，只是程序法上所谓诉之利益、所谓当事人适格的理论。理论既然是人提出的，当然应根据实践检验的结果，予以修正。 三、发达国家的经验
英美法上有所谓公益诉讼，包括三类诉讼：其一，相关人诉讼；其二，市民提起的职务履行令请求诉讼；其三，纳税人提起的禁止令请求诉讼。 其一，所谓相关人诉讼，指在私人不具有当事人资格的法域，原则上允许私人以相关人名义起诉。例如，1901年纽约州曾有一判决，允许私人以相关人的身份起诉，对于批准在道路上经营报亭的行政行为给予处分。其二，所谓市民提起的职务履行令请求诉讼，指在公务员未履行其职务的情形，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令的诉讼。最初这类诉讼是作为相关人诉讼提起，后来私人被允许以当事人的身份起诉。到1965年，美国有28个州明确承认此种形式的诉讼。其三，所谓纳税人提起的禁止令请求诉讼，简称纳税人诉讼，指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。至1965年，几乎所有的州都承认以州属县、市、镇以及其他地方公共团体为对象的纳税人诉讼，甚至有34个州明确承认以州为对象的纳税人诉讼。特别引人注目的是，纳税人诉讼不仅针对公共资金的违法支出行为，同时也针对造成金钱损失的违法行为。例如，新泽西州的市民和纳税人以违宪为由，请求法院对公立学校强迫学生读圣经发布禁止令。承认纳税人诉讼的根据在于，公共资金的违法支出，意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，在每一纳税人被多课税的意义上，纳税人有诉之利益。 日本法上有所谓民众诉讼。昭和23年（1948）日本地方自治法第242条之2规定了居民诉讼。昭和37年（1962）日本行政诉讼法第5条规定了民众诉讼，指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，属于行政案件的一种。日本最高裁判所昭和37年1月19日判决，认可浴池营业者提起的确认批准浴池营业许可无效的请求，因为违反公共浴池的设置必须距其他浴池250米以上的规定。东京地判昭和43年2月9日判决，认可镇名变更无效的请求。东京地判昭和45年10月14日判决，关于过街桥设置可能妨害道路通行权、侵害环境权并损害健康，认为存在侵害法定权利的事实，认可原告的请求。 特别值得注意的是，进入90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。县知事、市町村长的交际费开支情况，引起居民的极大关注，纷纷要求予以公开。有的市町村长满足居民的要求，全面公开交际费的开支情况，而都道府县知事则大抵作出不公开或仅一部公开的决定。这样一来，就引发了请求法院判决取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅一部公开的决定的诉讼。其中针对大阪府知事交际费案和针对厉木县知事交际费案，一直打到最高裁判所。两案的高等裁判所判决，倾向于要求全面公开交际费的开支情况，但最高裁判所却倾向于限定公开的范围，撤销了两案的高裁判决、发回重审。此后，东京高等裁判所就东京都知事交际费案，在最高裁判所判决的范围内，作出尽可能多公开的判决。90年代中，又发生针对政府机关招待费、接待费的诉讼。如日本高知县的律师以纳税人的身份，要求县政府公布有关招待费的具体开支情况，遭到政府的拒绝后，而向法院提起诉讼，要求法院依据地方政府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。法理根据是每个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况。但县政府只愿意公布招待费总的开支数额，而起诉的律师要求公布究竟请了些什么人等具体情况。日本的招待费称为食粮费，通常是由出面招待人的主管签字就可以报销。原告在诉状中提出，公务员的工资中已包含了本人的生活费用，原则上公务员吃饭应该自己付钱，如果是必要的公款宴请必须公布被宴请的客人的姓名，这样才能让纳税人判断公费请客是否合理。法院判决原告胜诉，由于有关公务员不愿意公布被宴请客人的姓名，这些费用在财务上就不能报销，只能算是公务员自己请客，因此最后依据本判决从相关的公务员追回了四、五亿日元的金额。再如日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判决。秋田县居民代位县作为原告，以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中，有2，091，245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的6名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金2，091，245日圆及利息，本案诉讼费用由被告负担。 四、 结语：我的建议 面对如此严重的各种行政权行使损害国家利益和社会公共利益的社会问题，建议参考发达国家的经验，开放纳税人诉讼，将行政权行使内容司法审查。据报载青岛市民告政府许可企业在按照城市规划禁止建筑的区域建筑商业建筑，被告以原告无诉之利益进行抗辩，法院已经认可原告当事人适格。如果法院认可市民请求的判决，这将是我国第一例获得胜诉的纳税人诉讼。标志着我国朝向以私权制衡公权、将行政权的行使纳入司法审查，迈出关键一步。据说国家正在起草行政许可法，建议在该法规定，公民可以纳税人身份就政府机关的行政审批、行政许可，向人民法院提起诉讼。最后，建议修改行政诉讼法，规定公民可以纳税人身份就政府机关的行政权行使行为及公务员与行政权行使有关的行为，向人民法院提起诉讼。 第七章 政策规划
政策问题确认后就转入政策规划阶段。政策规划是在整个政策过程中政策制定环节的核心。政策问题只有经过政策规划才能形成政策方案，并最终得以解决。
政策规划的过程是一个狭义的政策分析过程。其分析的方法我们将在第三部分给出。这里需要预先指出的是，政策规划是一个创造性的活动，它要求政策制定者与政策分析家相互配合，结合政策问题的实际需要，运用自己广博的知识、丰富的经验、娴熟的技巧进行一系列的富于创新的活动，在既定的政策原则指导下寻求优化的政策方案。一般地说，政策规划呈现一种程序化的步骤，包括原则的确立、目标的选择、方案的设计、评估与择优以及可行性论证。
第一节 政策规划理论
教学目的：掌握政策规划的概念与指导原则
教学重点：政策规划的指导原则
教学难点：政策规划的系统分析
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、政策规划的概念
一个社会问题一旦被列入政策议程，就成为政策问题。但进入政策议程并不意味着一定会为之制定政策，决策者完全可能对此政策问题很近作出决策并采取行动。只有进入政策规划过程，才有可能形成政策，解决问题。所谓政策规划，指的是为解决某个政策问题而提出～系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。为了准确理解政策规划这一概念，我们作如下说明：
（一）政策规划的目的是为了解决某个政策问题
一方面，政策问题的客观存在是政策规划的前提和基础；另一方面，政策规划必须具有针对性和适用性。要针对问题，并且适用于对问题的解决。从某种程度上说，政策问题的性质，决定了政策规划的基本内容。
（二）政策规划的基本内容是政策设计和政策择优
政策设计是针对要解决的政策问题，运用各种方法，设计出一系列可供选择的方案。政策择优是通过系统的分析和比较，在备选方案中选出一个或几个最优方案或满意方案，并由此上升为政策，纳入政府部门的实际运作系统。在进行政策规划时，要注意的两个问题是：（1）必须根据政策问题制定明确的政策目标。政策目标明确与否，一方面是衡量政策规划质量的标准，另一方面也是有效的政策执行和政策评估的基础。（2）所制定的政策方案必须是可行的。每一个政策方案最终都要交给政府部门付诸实施。因此，必须充分估计主观条件和客观需要，考虑各种各样的未来因素对政策的影响，使之建立在可行的基础之上。
（三）政策规划是一系列的活动
一方面，政策规划涉及许多不同的参与者，如立法机关的人员、行政人员、专家学者等等。在参与过程中，各个参与者因信仰、价值和利益可能不同而相互影响，相互制约。另一方面，政策规划不仅是确定政策目标、进行政策设计和政策择优的过程，同时还是一整套复杂的围绕决策权而建立的政策制度体系的运转过程。
概念：所谓政策规划，指的是为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。
内涵
（1）政策规划的目的是为了解决某个政策问题
（2）政策规划的基本内容是政策设计和政策择优
（3）政策规划是一系列的活动政策规划。
二、政策规划的指导原则
社会公正原则
[专题]
"公正"与"社会公正"的基本含义
从自然史和人类历史分野的角度看，若借用赫胥黎的术语，则公正或正义显然是对"自然的过程"的一种超越，属于"伦理的过程"。因此，不言而喻，公正非属于"实然"、而是属于"应然"的范畴。 在汉语中，公正与公平、正义的意义相近；两者的区别在于，公正常被用来评判是非功罪，公平则常用于评判交易，而正义则常用在评判伦理道德时。所谓公正，就是公而不偏，举凡评判是非功过或赏罚予取，遵循公众认可或代表公众意志的准则而不偏私，方可谓公正。就此而言，汉语中的公正与英语中JUSTICE的字面意义即或有某种古今之别，但亦有其相通之处。JUSTICE的含义是，相关各方在权利和义务上均得其所应得和承担其所应承担。社会公正所要规范的，不是个人之间、而是不同利益群体之间的相互关系；它要求各利益群体在政治、经济、社会和文化诸领域的权利和义务上，均得其所应得和承担其所应承担。如此看来，在公正与社会公正之间，实际上并不存在原则的区别（至于某些自由主义者根本否认社会公正的意义，如哈耶克这里暂不予讨论）；两者都是与特权及歧视根本对立而不相容的。
以上关於公正和社会公正的形式定义虽然指明了权利和义务应当彼此相称，但并没有揭示公正和社会公正的实质内容。不过，如果把义务理解为一种必须让度的权利，则公正与社会公正所共同蕴涵的，就是权利的平等交换。这正是我们通常所谓的公正和社会公正的基本含义。
二、实现社会公正的一般条件和方式
公正作为一种规范性范畴，既是个古老的话题，也是人类给自己提出的一个在任何时代、国度都不易解决的难题。
这首先是因为，无论上帝（如果上帝存在的话）还是自然，都不能使公正在人世间自然地实现。一方面，如上所说，公正并不是自然选择的结果，自然也绝不可能为言行公正的个人乃至阶级、阶层和社会集团，提供适于生存的优惠。另一方面，人性从来都是不完美的。正如卢梭指出的，"从人的方面来说，正义（按即公正）没有自然的责效，故不能在人世实行；盖正人以正义待人，而他人不以正义待他，便是恶人受惠，正人遭殃了"。公正难以实现的第二个原因是，虽然很少有人会公开地反对公正这种抽象的原则，但是，对于"公正"的标准或具体内涵，正如对于所有的"应然"、即什麽是"应当"和什麽是"不应当"的问题一样，人们的回答往往是人言言殊，谁都很难给出令所有人都满意、信服的答案。在涉及各民族、阶级、阶层和社会集团的政治、经济和文化方面之切身利害的基本权利和义务时，尤其如此。
当然，这并不意味着，公正从来都只是一句美丽的空话或一种永远不可企及的美妙幻想。既然无论是在哪个时代、民族或国度，公正都被公认为一种高尚的美德和应得到普遍尊崇的准则，那就表明，公正事实上是深深地植根于普遍的人性之中的。卢梭说，"一切正义都出于神，神是正义的唯一渊源"。笔者以为，这实际上也就是肯定了公正源于人性，因而与人性相一致。所以，人类才可能依据这一"绝对命令"而超越自己的自然本性，凭借理性去创造出某种借以实现公正这一价值或理想的手段或工具。按照卢梭的看法，社会契约、法律和政府等等，便是具有这种功能的一般手段或工具。他说，"倘使我们能够直接承受神感，那我们自然无须有法律和政府了。无疑地，世间有种普遍的正义是来自理智的，但这种正义，欲得大家承认，必须是相互的。┅┅故社约和法律须使权利和义务相关连， 使正义应用其对象"。 事实上，也只有法律才有资格明确且具权威性地界定个人、阶级、阶层、社团乃至政府的权利和义务；只有政府才拥有"使正义应用其对象"的正当权力，因而也才可能使公正或正义发挥出其应有的社会责效。
然而，法律和政府只是实现和保证社会公正的必要条件。要使法律和政府能真正成为实现和保证社会公正的手段或工具，还须具备下述两个前提。其一，法律本身必须是公正的；其二，政府必须实行法治。法治对于实现和保证社会公正的必要性，已为今人所公认，这里不拟赘述。然而， 如果一部法律本身缺乏公正性的话，则它必将导致波及全社会的系统性或制度性的不公正。法律本身的公正性虽然涉及多种因素，如时代、历史背景、社会发展水平和文化传统等，但其关键却在平等。在当代的历史条件下，判断一部法律是否公正，最根本的就是要看其是否体现并贯彻了普遍平等的原则，即它是否赋予每个人平等的权利和义务，而不管他来自哪个民族、阶级或阶层。如果回答是肯定的，那就可以说，这部法律是公正的；反之，则是不公正的。在此种意义上，公正以平等为其内涵，是与特权、歧视相对而不相容的。
然而，法律上的平等只具有形式的意义，因为法律赋予人们的平等权利只是一种可能性，它并不能保证人们实际上也平等地享有这些权利（如财产权等）。要使这种"形式的平等"能够成为"实质的平等"或"事实上的平等"，不仅要求执法者依法行事，而且也要求整个社会和每个适法者本身，在政治、经济和文化诸方面都具备某些必要的条件。如果这些条件不具备或不充分，那末，即使法律本身是公正的，所谓的社会公正也仍然可能是徒具虚名，或者至少是名实不尽相符。自近代以来，正是由于在"形式平等"和"实质平等"这两者之间各执一端，才产生了两种对立的公正观；其间的冲突集中地表现在对产权制度的认识上，并形成了主张公产制──统制经济（即计划经济）的社会主义与主张私产制──自由经济的自由主义的对立。“社会正义”被哈耶克看作是与“个人自由”甚至与“正义”相冲突的一个概念，也是对自由社会威胁最大的一种诉求。他把“社会正义”有时又称为“分配正义”，认为它是社会主义的核心价值，社会主义者之所以主张实行计划经济，其主要目的就在于实现财富的公平分配。他指出，“社会正义”是正义观念被滥用的结果，而且是与正义本身相对立的，自由主义与社会主义在价值观上的一个重要区别就是“正义”与“社会正义”的区别。所以，社会正义在哈耶克那里被认为是皇帝的新衣。
市民社会中允许每个人的自然能力、禀赋充分地发展，这是每个人所具有的权利，所以他所引致的结果是不平等。能力及禀赋高的人自然会取得较多的东西，能力低的人则取得较少的东西。由于市民社会中的人的需要及欲求是没有止境的，这种不平等就会变得越来越大；同时财富本身就是一种力量，他可以累积更多的财富，因而市民社会必然会造成极度的贫富悬殊的现象。黑格尔认为市民社会引致贫富悬殊并不是由于市民社会出了问题才发生的，贫富悬殊是市场运作良好所产生的正常现象。
哈耶克认为，“所谓正义，始终意味着某个人或某些人应当或不应当采取某种行动；而这种所谓的‘应当’（ought），反过来又预设了对某些规则的承认：这些规则界定了一系列情势，而在这些情势中，某种特定的行为是被禁止的，或者是被要求采取的。”这就是说，正义是个能否遵守正当行为规则的问题。正当行为规则有以下特征：第一，它一般都是否定性规则，也即它一般不向任何个人施加肯定性的义务，而只是对不正当行为的一些禁令；第二，它通过对任何他人都不得干涉的个人领域（或有组织的群体的领域）进行界定，来禁止人们采取有可能侵害他人的行动，保护每个个人自由地按照自己的选择行事；第三，一项规则是否是正当行为规则，可以用一般化或普遍化的标准进行检验，这种一般化或普遍化的标准，就是根据同样的规则对待每一个人的原则。因此，一个人的行为正义与否，不在于这一行为在事实上造成的结果，而在于它是否违背正当行为规则。在哈耶克看来，正当行为规则并不是由‘意志’或‘利益’决定的，而是在漫长的进化过程中逐渐发展起来的，这个发展过程也是从关心目的的部族社会向关心规则的开放社会进化的过程。正是这种目的中立的一般性行为规则的不断扩展，才使人们由封闭的部落社会走向开放的、自由的和多元的大社会。
在哈耶克看来，把正义视为遵守正当行为规则与否的观念，是法律的不可或缺的基础，也是对法律的限制，而以这种正义观念为基础的法律则是个人自由的重要保障。但是，他看到，在当代社会中，这种正义观念正被“社会正义”的要求所替代，对遵守规则的关心，逐渐让位于对行为结果特别是财富分配结果的关心。他认为，社会正义的要求实际上就是物质平等或结果平等的要求，以及希望自己现有的社会地位或既得利益不因别人的竞争而下降的要求，而这种平等与法治及其保护的自由是不相容的。因为，法治要求的是在一般性规则（法律）面前的形式上的平等，而结果平等的主张既然要使不同的人产生同样的结果，那就必须给予人们不同的待遇。所以，这种“旨在实现公平分配的重大理想的政策，必定会导致法治的破坏。”
哈耶克非常强调形式平等的意义，并把这视为法治的精髓和核心。为此，他对那些为追求实质平等而对形式平等提出非难的观点进行了批评。在这些观点中，一种非常流行的观点认为，形式平等导致和保护了财产的不平等，因此这种平等虽消除了封建的等级特权，但却认可和保护了财产的特权。哈耶克反驳说，在地产只能由贵族占有的社会中，这种土地财产当然是一种特权。即使在现代社会里，如果把某些商品的生产和出售的权利由当局制定给某些人，其他人不能生产和销售，这也是一种特权。但是，如果私有财产是任何人根据同样的规则都能够获得的，那就不能称其为特权。假如仅仅因为只有某些人在取得私有财产方面成功了，就把私有财产本身视为特权，那就使“特权”这个字失去了它的意义，是对特权这个概念的滥用。
另外，追求结果平等的社会正义要求与市场秩序也是格格不入的。市场秩序是靠一般性行为规则来维持的，如果人们要强行把某种结果平等或分配正义的要求加在市场秩序上，自发的市场秩序就会逐渐被政府控制一切的全权体制所代替。因为，对这种“社会正义”的有效性的笃信，有一种特殊的自我加速或强化的趋势：“个人或群体的地位越是变得依附于政府的行动，他们就越会坚持要求政府去实现某种可以得到他们认可的正义分配方案；而政府越是竭尽全力去实现某种前设的可欲的分配模式，它们也就越是会把不同的个人和群体的地位置于它们的掌控之中。只要人们对‘社会正义’的这种笃信支配了政治行动，那么这个过程就必定会以一种渐进的方式越来越趋近于一种全权性体制。”哈耶克认为，人们对“社会正义”这个空中楼阁的全面追求，就是以这样一个粗暴的观念为基础的，即“应当由政治权力机构来决定不同的个人和群体的物质地位”。
实际上，“社会正义”要求的理由之一就是，市场机制的分配结果常常是不公平的，即一个人的所得与他的努力和品行不相符合，因此应由政府来进行分配。哈耶克争辩说，市场运行的结果确实是有的得，有的失，有的赢，有的输，但这并不存在正义与否的问题。因为，这既不是某人刻意造成的，也不是人们能够预见到的。市场是一个非人格的过程，这里并没有一个人格化的负责分配的机构存在，因此，讲市场的分配实际上是对“分配”概念的误用。在市场秩序中，“惟有‘竞争赖以展开的方式，而不是竞争的结果，’才可能是正义的或不正义的。”至于品行与报酬的关系，哈耶克认为，能够使人们得到最优报酬的因素，并不是善良的意图或需求，而是去做事实上最有助益于他人的事情（不论做这种事情的动机是什么）， 一个人的服务对他人的价值与他的品行是毫无关系的。不仅如此，在他看来，自由与品行也没有多大关系。他说：“只有当人们得到的报酬在一定程度上取决于他们既不能控制亦无力预见的情势的时候，他们才能够自由地根据他们自己的知识并为了实现他们自己的目的去行事。再者，如果我们允许人们在他们的行动中受他们自己的道德信念的指导的话，那么我们就不能再从道德上向他们提出这样的要求，即他们各自的行动对不同的人所产生的总体影响应当与某种分配正义的理想相符合。在这个意义上讲，自由乃是与那种常常同品行无关进而被认为是非正义的报酬不可分割的。”
哈耶克承认，在现行的市场秩序中，不同的个人所具有的初始机遇是极为不同的，因此对机会平等的要求或对平等的起始条件的要求有其合理之处，而政府为每一个人提供最低收入保障的措施也是正当的。但是，他反对过分地追求机会平等，认为这会不必要地增加政府权力。他说，要实现真正的机会平等，“政府就不得不对所有的人置身于期间的整个自然环境和人文环境进行控制，而且还不得不努力为每个人提供至少相等的机遇；因此，政府在这一方面的努力越是成功，人们也就越是有正当理由要求政府必须根据相同的原则去消除种种仍然存在的障碍——或者通过使那些仍处于较为有利地位的人去承担额外的负担以对境况不利的人进行补偿。这种境况将没完没了地持续下去，直至政府切实掌控所有能够影响任何人之生活状况的情势。尽管机会平等这个说法乍一听来颇具吸引力，但是一旦这个观念被扩展适用于那些出于某些其他原因而不得不由政府予以提供的便利条件的范围以外，那么机会平等的主张就会变成一种完全虚幻的理想，而且任何一种力图切实实现它的努力，都极易酿成一场噩梦。”他认为，法律的目的应当是平等地改进所有人的机遇，一个好的社会是随机挑出的任何人都可能获得尽可能多的机遇的社会，而不是所谓真正实现机会平等的社会。
总之，哈耶克竭力反对“社会正义”及其由此派生的各种观念，他把“社会正义”称之为是一种“准宗教性质的迷信”、一种“幻象”、一个“空洞且毫无意义”的概念，甚至是一种“欺骗”、一种大社会中的“破坏性力量”。他对各种试图“纠正”市场秩序的努力都基本持否定态度，认为除非是为了实施普遍的抽象性规则，否则这些努力必定会导致市场秩序的毁灭。他因此批评《世界人权宣言》和其他各种《人权法案》中对人的“社会与经济”权利的规定，认为这些肯定性权利不仅和原来的否定性公民权利不相容，而且无论现在还是将来都是不可能实现的。他说：“如果要使这些权利得到普遍化，那么就必须把整个社会转变成一个单一化的组织，也就是说，把整个社会变成一个十足的全权主义社会（totalitarian society）。”
? 三
总起来看，在哈耶克那里，社会正义与个人自由是尖锐冲突的。按照社会正义的要求去做，那就意味着要运用政府的权力对社会财富进行再分配，意味着政府应该对市场的运行过程进行干预。然而，自由竞争的市场是按照抽象的一般性规则运转的自发秩序，对市场的政府干预既背离了一般规则面前人人平等的法治原则，又破坏了市场自身的固有秩序，而这实际上就是破坏了自由的基本保障和条件。自由以及由一般规则调节的自发秩序之所以重要，主要就在于人的理性是有限的，每个人对于影响事态的众多因素都是无知的。为此才“必须维护那个不受控制的、理性不及的领域（即自发秩序领域——引者注）……因为正是这个领域，才是理性据以发展和据以有效发挥作用的唯一环境”。只有在这里（即每个人自由追求自身目的的自发秩序中），分散在每个人头脑中的知识才能够充分有效地利用起来，并从而促进人类知识和福利的增长；并且只有按照一般性规则去行事，才能谈得上正义的问题。因此他说：“自由与正义乃是那种只能在那些拥有有限知识的人当中得以盛行的价值，而在全知全能的人组成的社会中却是毫无意义可言的。”
应该承认，哈耶克关于自由与正义问题的这一基本思路是较为清晰和严密的，他对社会正义要求的批评也切中了现代社会的一些时弊。确实，自从资本主义生产关系出现以来，针对贫富分化和财富分配中的巨大不平等，类似社会正义的这种要求和呼声就从来未间断过，而且第二次世界大战以后这种呼声还出现了日益高涨的趋势。事实上，战后西方社会的福利国家运动就是这种呼声的产物，主张实行计划经济的社会主义运动也是这种追求的结果。哈耶克的巨大影响就在于，他顶着这股汹涌澎湃的潮流，以众人皆睡我独醒的坚定自信向世人敲响了“这是通向奴役之路”的警钟。当计划经济的危害暴露无遗，福利国家的弊端日益显露时，人们才恍然大悟似地从哈耶克那里重新获得启迪。原先，人们是那样自信地无视哈耶克的警告，现在人们好像是找到了一位时代的先知。
怎么看待个人自由和社会正义的冲突，是涉及到我们如何反思过去，如何走向未来的大问题。不过，如果简单说进入近代以来人们追求社会正义的努力都是完全错误的，那恐怕也有失偏颇。因为，在资本主义初期，由于市场规则的不完善，作为一般性正当行为规则的法律的不健全，资本的掠夺性和野蛮性还没能得到有效抑制，所以，社会中的公正或正义问题确实是比较突出的，人们对社会正义的吁求也是合情合理的。但是，人们在批判资本的野蛮性时，也确实走向了极端，那就是试图用取消市场竞争的办法达到平均主义的结果，或者把社会正义变成免受自由竞争对已有社会地位或既得利益威胁的要求。这种虚幻的正义要求，除了哈耶克说的人们还未能摆脱部落情绪（即留恋狭小共同体的情结）的影响，对新的“大社会”还不能适应以外，还有一个重要原因就是，人们没能看到，社会中的很多不公问题不在于自由竞争本身不合理，而在于这种竞争还不够自由、不够充分；不在于市场自身有缺陷，而在于规范市场的一般性规则还不够健全、不够完善。实际上，直到今天，当人们在争论中国改革开放过程中出现的问题时，仍然有不少人把许多罪责归咎于市场和竞争本身，而没有看到更根本的问题是市场竞争还不够自由和平等，许多的社会不公是由于特权和不公平的竞争造成的。如果说市场本身也有缺陷，那么，现在的主要问题也不是这种缺陷太突出，而是市场的发育还不够成熟。因此，即使现在就应该弥补这种缺陷，我们也应把主要的精力用在如何完善市场机制上去。
但是，是否像哈耶克所说的，只要把正义理解为遵守一般性正当行为规则，消除社会正义的幻象，就自然消除了自由与正义的冲突了呢？换句话说，除了遵守一般性正当行为规则这个问题以外，是否就不再存在正义（不管是社会正义还是其他什么正义）问题了呢？笔者认为并非如此。实际上，在自由竞争的自发秩序中，存在有两类规则，一是界定私人领域的划界性规则，二是处理利益争夺的竞争性规则。前者如财产权规则，隐私权规则等，后者如市场中的竞争规则，体育运动的竞赛规则等。前者基本不存在冲突，即使冲突也容易划清；后者必然是冲突的，而且其冲突所涉及的问题是不易说清的。比如在争夺一块无主的土地时，一个人骑马画个大圆圈是否就有权宣布为自己所有，有权排除无马可骑者对此的争夺呢？按照哈耶克的思路，结论似乎是：只要大家是同时起跑的，只要没有人作弊，任何结果都是公平的。诺齐克在谈到这一点时，还曾加了个限制性条件，那就是“关键之点是对一个无主物的占有是否使他人的状况变坏”，而哈耶克似乎连这样的条件也不愿加。因为许多这样的竞争极可能使失败者的状况变坏。在市场竞争中虽然类似这种对无主物的竞争较为少见，但却存在不少所谓“赢者通吃”而输者（或弱者）虽尽全力（包括财力、人力）仍一无所获的结局，而且在这里失败者的状况确实可能会变坏。如何看待这种结局，哈耶克的答案是：只问是否遵守竞争规则问题，不问竞争的结局（结果）问题，也即正义只评价前者，不评价后者。确实，对于这类问题是很难用仅涉及一般性规则的正义标准来评价的。但是，这样的结局真的没有一个是否正义的问题吗？罗尔斯就做了否定的回答，而且他主张用通过差别原则补偿处于不利地位者的办法来解决这个问题。在他那里，这一差别原则虽不属于一般性规则问题，但仍被视为正义原则的组成部分。这说明，哈耶克所批评的社会正义诉求，除了一部分只是以社会正义之名行保护既得利益或特权之实的非正义要求之外，还有不少属于如何看待竞争性规则以及优胜劣汰结局的问题。对于这类问题，凡有爱心和正义感的人都是不会无动于衷的。我们当然不能说竞争本身就是坏事，也不能说竞争中失败者就不承担任何损失，但这种优胜劣汰的丛林法则式的结局是否就是可欲的呢？我们无疑不能用取消竞争、打击胜者积极性的办法去解决这类困境，但我们是否应在自由和平等之间或规则平等（即哈耶克意义上的正义）与社会正义（报酬与贡献相对应的正义和博爱意义上的正义）之间保持某种张力和平衡呢？
西方政治发展的实践表明，哈耶克试图通过消除社会正义“幻象”的办法来消弥个人自由和社会正义的冲突很可能是一相情愿的；只要市场竞争存在，这种冲突不仅会持续存在下去，而且也可能是有益的。因为，价值不是只有一种，相互冲突的价值之间不应是你死我活的选择，而应当是相互兼顾。当然，做到这一点不能主要依赖政府的行政命令，而应主要靠竞争规则的完善。
2、最终受益人是个人的原则
3、最劣者受益最大原则
4、连续性原则
5、紧迫性原则
二、政策规划的系统分析
第八章 现代公共政策执行
本章介绍了政策执行问题的由来，描绘了政策执行的模型，说明了影响政策执行的主要因素。
第一节 政策执行问题的由来
教学目的：掌握政策执行的概念，政策执行与政策效果的关系
教学重点：对政策执行问题的争论
教学难点：学术界对政策执行的界定
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、政策执行问题的提起及其重要性
二、政策执行的概念及其争论
政策执行的概念P27－28
政策执行的含义
什么是政策执行？简单地说，政策被采纳后便是政策执行的开始，但此时已经合法化的方案仍是观念形态的东西，政策执行就是要把这种观念形态的东西变成现实形态的东西。具体地说，政策执行本质上是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。所谓行动学派诚如查尔斯·奥·琼斯所言：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者 最为重要。所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”①可见
综合上述两种学派的观点，我们可以把政策执行理解为一个过程，它是政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，采取解释、实施、务、宣传等各种行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。
三、政策执行与政策效果
政策执行重在执行WTO规则
[专题]
“入世”与我国的行政管理 2001年12月11日，我国成为WTO的正式成员，是已经决定了的事情，不会再有更改了。 “入世”对于我国的行政管理体制和行政法，应当说是有着巨大影响的。但是，由于国内主流媒体仅将注意力集中在“入世”对经济的影响方面，是我们错误地认为，“入世”后我们的政府还是原样的政府，因此，我们的管理手段可以依然照旧，依然我行我素。 这是非常危险的认识；基于这种认识，我们将会遭至无法弥补的损失和无法挽回的损害。 WTO对成员国政府的要求是十分严格的：成员国必须遵守WTO规则和政府承诺，否则将遭至起诉。因此，“入世”首先应当是政府入世，是政府的规则和管理的入世。众所周知，我国一直缺乏法治的传统，行政管理一直停留在低级水平上，仍然是僵硬的、专制的行政管理体制。这种行政管理体制与WTO的要求相去甚远。如果我们的行政管理不加以改进，如果我们不深入研究WTO规则，不严格执行WTO协定和我们政府的承诺，被起诉并败诉，承担违反WTO协议的责任，是不可避免的，并且是会经常发生的。 在官方的主流媒体上，我们至今仍然看不到我国政府究竟作了哪些承诺；作为各级必须遵守的法律准则，没有被公开发布，那么我们又何以执行呢？这种局面应当立即结束，否则，我们的损失不是更大么。 官方的主流媒体应当对“我们的行政管理如何应对入世”、我们的行政法如何相应入世等一系列问题进行广泛深入地报导，而不能担心因此会引起管理层的混乱。既然加入WTO成为不可逆转的现实，我们为什么要回避这一问题呢？我们应对面对现实，勇敢地面对“入世”对我国行政管理体制将产生巨大和深刻的影响这一不可回避的现实。 这样，我们行政法学家、行政法工作者，将责无旁贷地要担当起开拓中国行政法治先河的重任，是我国的行政管理摒弃人治，真正纳入法治化轨道，以积极的姿态迎接“入世”的挑战。
作者认为，中国长期以来被国际社会看作是一个透明度较差的国家，事实上也确实存在着这方面问题。在公开的法律、法规之外，又制订若干“内部决定”、“红头文件”，甚至这些决定／文件比法律还重要，某些官员的讲话比法规更有效，普遍存在着所谓“黑箱作业”的状况。 ????入世后，中国的司法机关应树立公正、公开、廉洁、高效的形象，提供制度上的保证，创造良好的司法环境。 ????●创造良好的司法环境 ????●提高运作透明度 为什么会有“黑箱作业”呢？笔者认为有如下几个原因：
一、中国几千年传统文化中注重“人治”和权力，而忽视法律观念，人们的法律意识普遍淡薄，对“黑箱作业”不以为过； ????二、计划经济的管理模式习惯于行政干预，所谓“计划赶不上变化，变化赶不上电话，电话赶不上长官的嘴巴”； ????三、方便“权钱交易”，在公平的公开竞争中得不到的利益可以通过“私下公关”而拿到手。显然，“黑箱作业”与市场经济规律背道而驰，是阻碍建立公平、透明的法律体系的绊脚石，理应彻底搬掉。 ????在加入世贸组织的谈判中，中国承诺：以后所有的涉外经济法规都将透明，黑箱操作的内部文件不复存在。更为可喜的是，中国政府的官员们现在已经认识到，如果法律法规不透明，就必然存在着很大的主观随意性，也就不可能真正建成公平的市场经济体系。而要想从根本上杜绝政府官员，干部队伍的腐败问题，也必须按照市场经济规则办事，这正是经济体制改革必须解决的一大难题。 ????中国对外贸易经济合作部副部长、首席谈判代表龙永图去年年底，在香港出席一次“政策研讨会”时，阐述了中国履行透明度原则的具体做法，概括起来有如下几点： ?????一、中国承诺在加入世贸组织后，所有对外贸易活动只执行已公布的法律法规及其他措施，任何未经正式公布的内部文件或规定都不能执行。 ?????二、为了保证法律法规的透明度，将在指定的官方刊物上专门公布所有对外经济贸易方面的法律法规，任何世贸组织成员、企业及个人都能从该刊物上获得中国法律法规的最新进展。 ?????三、在有关外贸法律规定出台之前，除涉及国家安全如汇率变化等重要措施以外，都要有一段时间提请企业及各方面予以评论，以确保所颁布的规定符合实际情况和市场经济规则。 ?????四、将建立企业咨询及投诉机制，由中央政府设立法律咨询点，确保任何企业的法律题都可以在30天之内得到答复，最多不超过45天，等等。
[专题] ????????? ????
西方普遍担心中国地方政府不遵守入世协议 和讯财经11月20日消息 中国入世为今后的市场开放定下了一个基调。但是，中国的承诺并不能让外资尤其是西方国家完全放心。他们普遍担心，中国在入世协议中作出了重大让步，但今后中国政府会不会遵守这些协议，仍是个问题。 他们认为，中国今后在一些关键领域如农业，电信，金融等的开放仍成问题。他们尤其担心，中国开放最大的麻烦是各地方政府不理会中央政府所做的承诺，仍然对市场进行封锁和保护。 这种担心十分普遍和强烈，在美国时代华纳下属有名的《亚洲新闻》杂志对分析员的采访中，就一再表明了这种担心，他们称中国的地方保护为“碎片”，担心这种碎片将在入世后长期存在，导致西方公司不得不同地方政府进行事实上的再次谈判。（完）
作为地方政府的法制官员，我也有着同样的担心：我太了解我国地方政府的法治状况了，封建割据式的地方管理体制，使中央的政策很难最终得以在全国的地方得到真正的全面实施；地方政府（当然首先是党委）眼睛只盯着上级政府（包含党委）的态度－所谓“村看乡，乡看县，全国都看国务院；国务院下文件，一级一级往下传”，就是我国严格的层级制度的典型反映，国家的法律、法规可以搁置不管，上一级的“红头文件”、内部指示、领导重要讲话必须执行。这已是集几十年经验之大成，亦将是流行的趋势。 ????中国政府对WTO的承诺，象我们这样专业从事政府法制工作的目前尚不能从正式渠道知道全貌，地方政府的其他官员更从何而知？其对WTO协议和我国政府的承诺尚且不知，如何谈的上遵守；即便知道，几十年流传下来的“传统”，怎能在一时间丢弃？ ????是以担心。
第二节 政策执行模型
教学目的：掌握政策执行的基本模型
教学重点：政策执行模型的解释
教学难点：史密斯模型
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、史密斯模型
史密斯为政策执行过程建立的模型由四个部分组成：
1、理想化的政策。它是政策制定者试图导致的理想化的相互作用形式。
2、目标群体。它由受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们受政策最直接的影响，必须作出适当反应以符合政策要求。
3、执行机构。它通常是政府机构中负责政策执行的单位。
4、环境因素。它包括环境中影响政策执行或受政策执好影响的那些因素。按照史密斯的观点，“可以把环境因素想象知为一种约束通道，政策的执行必须经过这个通道。不同的文化社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用。例如，在第三世界国家，与地方自治有关的政策，可能在乡村一级受到基本的文化生活和社会生活方式这种环境因素的巨大限制”。
在过去，人们在政策研究或政策分析中往往把大部分精力集中在制定理想化的政策上，而较少注意目标群体，对于执行机构和环境因素则考虑得更少。然而，政策实践，尤其是政策失败的教训告诉我们这样做是极其错误的，正如史密斯在其《政策执行过程》一文中所指出的：“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。具体地说，政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象，执行机关的结构与人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心，目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化、社会经济与政治环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。”
事实证明，仅有理想化的政策的确尚不足以保证政策的成功，政策的制定与政策的执行之间有时仍存在着偌大的鸿沟，政策的成功即有效的政策执行还必须具备包括理想化政策在内的一系列条件，在下一节，我们将对有效政策执行的诸种条件分别予以更为具体、更为详细的考察。
二、霍恩和米特模型
一个合理有效的政策执行模型至少包括八个方面的相关的变数：政策标准、政策资源、组织沟通、强制力、执行机关的特性、执行人员的特性、政治条件、社会经济条件。
三、梅兹曼尼安和萨巴提尔模型
政策执行中的主要变数可以分为问题的可处理性、政策本身的法定规制能力、政策以外的非法定变项三类，它们之间相互作用。
第三节 影响政策执行的主要因素
教学目的：掌握政策决定、政策资源的概念，影响政策执行的因素
教学重点：政策决定与政策执行效果的关系
教学难点：影响政策执行的主要因素分析
教学方法：课堂讲授，多媒体，案例分析
教学过程：
一、政策决定
政策决定概念。
政策的合法性
政策的合法性的概念。与P146相同。政策的合法性主要指既定政策的两种属性：即是否符合法律；是否符合传统。是否符合法律：首先，是否符合法律或法规的条款性的规定或规范。其次，它是否符合法律或法规的原则或精神。如，四川省某区委书记直接选举镇长，与现有组织法不符，都是她强调法律或法规的原则或精神。既定政策的第二种属性：是否符合传统。
马克斯·韦伯关于统治合法性的研究，其目的是实证地分析各种既已成立的统治对于合法性的要求。他的结论是任何统治者所认定的衡量合法性的普遍标准不外三种：A. 你必须遵从传统；B. 你必须服从法律；C. 你必须服从超凡的神力。因此，当他们宣称自己代表了传统，符合法律或具有克里斯玛（charisma）力量时，他们的统治也就被分别称为传统型统治(traditional)、法理型统治(legal-rational)或克里斯玛型统治（charismatic）。
习惯和规矩
很多年前，我所在的实验室有位硕士到美国验收一套世界银行贷款的设备，回来后说到他在美国过马路遇到的事情：他要过的那段马路车子并不很多，但人行道的指示灯总是红色的，他不知道如何过去。这是有位驾车的人看见了他在路边着急的样子，边停下来下车告诉他：红绿灯柱的下部有由行人控制的按钮，只要一按,人行道灯便变为绿色，而车行道便成了红色。 后来他又反复遇到了在没有人行道线和红绿灯的偏僻路边过马路时的所见：开车的人看见有行人要过马路时，常常在离你二十多米处会停下来礼貌的挥手示意：请你先过去。 再后来，许许多多出国回来的人都这样讲。我也就不觉得新奇了，大概这样的事情在那些地方已经成为了习惯，成为了规矩。 我们这里的习惯和规矩完全不同，因此我们经常会看到某些人的车或车队前呼后拥、警笛大作、呼啸而行。我们也习惯于当我们避让稍慢时，那车队的喇叭中传出的吼叫声。 可怜的小姑娘，她太小，她只会遵循她来到的这个世界中她所感受到的习惯和规矩。 当她看到由远而近的是那个派头十足的车队时，当她看到狭路相逢车速不减时，她很慌张。是她所只能适从的、她所习惯于适从的规矩让她发慌。 这规矩已在中国横行了千年，今天依然势头不减。 她太慌张了，在她的下意识中，贸然前行似乎更加危险，更加可怕，说不定还会给家里闯下大祸。她甚至来不及从容的停车，来不及想起那水也是危险的，来不及想起自己还来不及学会游泳，什么也来不及了．．．．．．。 她被那咄咄逼人的车队逼落桥下，又在众目睽睽之下一去不归。 车里的人用手机处理了一切，当他们到达下一个宴席时，他们每个人都有一千条理由来述说自己的良心如何，混彰彰的夸夸其谈在饭桌上随着饱嗝的热气喷涌而出。 那个黑黝黝的车队。 那个看不见了的小姑娘。
政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。合法化使政策获得了法律的保护，具有了强制力，为政策的执行提供了条件。政策合法化是政策过程的重要阶段，是现代国家实施政治统治和社会管理的前提，也是决策民主化、科学化、法制化的具体体现。
在一个政治系统中，并不是所有的政策都上升为法律，但这些政策的运作和实施必须以合法性为前提。一个政治系统内的政治体系和法制结构在一定时期和阶段都具有一定的稳定性、连续性、权威性和有效性。任何～种新的政策如果违反悖逆现行政治法律结构，势必造成社会宏观管理与控制的无序和失调。如一些“土政策”，就可能造成对国家法制的破坏和干扰，危害国家、集体和个人的刮益。因此，任何一种新政策的有效实施必须符合宪法和法律。
探讨政策合法性应从两个方面入手。
（－）执政党政策合法性问题。
在我国，中国共产党是执政党。中国共产党党章规定，党必须在宪法和法律范围内活动。宪法和我国的基本法律是由全国人民代表大会制定的，它集中了党、国家和人民的意志，反映着人民的利益和社会发展的要求。宪法是国家的根本大法，具有最高的权威和法律效力，现代国家都必须维护宪法的尊严和权威。因此，党的政策应符合宪法精神和原则，不能与宪法相抵触。但是，宪法是相对稳定的，当社会生活和政治形势发生变化，执政党根据客观形势的变化就需要制定新的政策。如果这种新政策与宪法相矛盾肘。就应当修改宪法和法律，使宪法和法律能够适应变化了的新形势，并能够调整和规范新的社会关系。在我国，从根本上说，宪法和法律与执政党的政策在内容、目标、职能上是统一的。
我国学术界曾争论过是宪法、法律高于党的政策，还是党的政策高于宪法和法律，我们认为，这种把宪法、法律和党的政策对立起来的观点是不妥当的。宪法和党的政策同是国家统治管理的重要手段和工具，它们具有共同的职能和目的性。因此，在实践中我们应处理好二者的关系，既要确保宪法尊严，维护宪法和法律的权威性及尊严，又要确保党的政策对国家政治、经济、文化生活的指导。
从法律角度回答这一问题是很容易的事：党的机关不是行政主体；但是，在事实上回答，又是比较难的：由于我国特殊的政治体制，从新中国建立至今，党委（指中国共产党）一直扮演着重要的政治角色，有时确实行使了行政职权，例如关于农村问题的规定，有时直接适用于基层；基层政府有时专捡党委的文件执行，对于法律则是可执行可不执行的。 ????至于党委占用行政编制和使用财政经费的问题，在我们国家是没有法律规定的普遍现象。不仅仅中共党委使用财政经费，其他不属于立法机关、行政机关和司法机关的政协、7个民主党派、共青团、文联、妇联、工会、残联等，同样享受财政供给。这是中国特色吧。
（二）政府、社团、社会组织政策合法性问题
政府政策事关国计民生，它在政策等级体系中处于极为重要的地位。政府政策在许多方面与党的政策一致，并直接作用于社会管理和政治统治。政府政策以执政党的政策为核心和指导，并作为执政党政策的延伸和具体化，实现着执政党对社会管理的职能。因此，政府政策与宪法和法律的关系同执政党政策与宪法和法律的关系相类似。政府政策也应符合宪法和法律。政府政策具有合法性，是十分重要的。政府政策如果破坏宪法和法律，势必造成极为恶劣的影响和危害性后果。政府重大政策的制定应在执政党的领导下，在宪法、法律的范围内进行。为确保政府政策的合法性，就必须对政府政策进行合法性审查。我国宪法及地方人大和地方人民政府组织法规定，各级人民政府制定的政策应接受同级人民代表大会及其常委会的审查。国务院及其部委制定的重大政策应接受全国人大及其常委会的审查。合法性审查应成为政策生效和实施的必要条件。政府制定政策应事先向政府部门内的法制局、法规司或类似的法律机构就政策议案进行政策合法性咨询，特别是就法律技术上的问题进行咨询。 社团及各种社会组织的政策在政策等级体系中处于较低的层次。但它们也应该符合宪法、法律及国务院制定的行政法规。这些政策的合法性审查一般由其主管部门或上级部门负责。
2、政策的合理性
政策合理性的特征。
在韦伯的理论体系中，并存着两个核心概念，即“合理性”和“合法性”。正是通过这两个概念，韦伯从行为的主观意义这一出发点去把握社会现象。“合理性”被用来界定现代化进程；“合法性”则被用来理解某种社会秩序或社会形式的确立，其核心是人们的认同。这两个概念在韦伯理论体系中的整合，可以从现代语言学的共时态和历时态来进一步理解：理性化是一种历时态的趋势，而合法性是一种共时态的不同状况。
合法性→合理化
从这个理解出发来解释韦伯的社会变迁模式，可表述如下：理性化是社会变迁的一种内在的趋势，一种发展方向，而在变迁的每一个阶段，更为理性的形式通过获得合法性论证，从而取代次理性的形式，进而实现社会的变革。
以此来重新审视新教伦理与资本主义精神，也就可以得到一个兼顾了历史因素的更为中肯的看法。这就是，新教伦理为资本主义的发展提供了合法性论证，从而使资本主义由不合法的社会形式转变为一种合法的社会形式。新教对天职的强调，对理性生活方式的关注和对世俗活动的神化，以及对各种资本主义观念的纳容，就使资本主义的发展获得了其文化或意识形态上的合法性，近代资本主义形式本身也就得到了合法化，因为当时的欧洲宗教仍然是人们最主要的精神价值系统。合法化的结果就是资本主义理性形式针对其它社会生产形式的最终取胜。理性化通过理性形式的合法化而得以实现。
不是政策的合理性，而是决策部门的利益――新经济”时代的一个案例
经济现象背后的体制问题应该更受关注。以信息技术为代表的“新经济”时代，需要给人更多的自由，需要给人更多的创造性。如果一个体制不能适应传统的工业经济，他就更不能适应“新经济”。在中国，我们感觉在传统工业上我们落后了，是不是可以在“新经济”时代上找回来？不是这样的，新经济意味着要给人更多的自由，比传统的经济形态的体制给人的自由更多，如果新的经济形态下的体制不能满足这一点的话，那么“新经济”是不可能成功的。对于“新经济”来说，有三个方面的自由：信息更自由的流动，人更自由的流动，知识更自由的流动。三个加在一起构成资本更自由的流动，资本流动的越快，增值的速度就越快。在中国，以传统方式发展工业化至今为止并不成功，这里面很重要的原因就是制度成本。中国为什么制度成本这么高？问题的症结在于，不是中国人太笨，想不出好办法来解决中国的问题，而是好办法拿出来没有被采纳。换句话说，。决策部门考虑的核心问题不是政策的合理性，而是决策部门的利益比如，你要办网络公司，你会发现，信息产业部有一个要求，所有网络公司必须用公用接口。前几天，又发布一个新闻，所有的网络公司不能放电视。现在美国网络公司已经在争夺电视放映权，在网上可以看电视，只要你的电脑足够快。这样一来，电视台的垄断就不存在了。而我们一方面说要发展新经济，要科教兴国，另一方面却让信息尽可能少的流动，尽可能慢的流动。一方面旧体制由于利益已经造成高成本，另一方面还要设置一些体制的障碍，让这些信息、这些知识、这些人更慢的流动。中国要面对“新经济”，必须要解决这些问题。
3、政策可行性
政策可行性概念。P176
二、政策资源
政策资源概念。P177
政策资源要素。P177简答题
执行经费
执行人员（人力资本）。经费和人力是两种最基本的政策资源。必要的经费和人力是政策执行的物质基础，许多政策对此都有相应的规定。但是，投入得多并不一定就产出得多，因为其中还有许多管理问题需要解决。就经费资源而言，经费虽然是政策执行的基础和动力，但是我们决不能误以为“花钱就可以解决问题”，因为过度的花钱会造成许多恶性循环。同样，如果参与政策执行的部门和人员过多，则执行者要花费更多的精力和时间来处理部门之间和人员之间的关系，甚至还可能会由于参与执行的人员过多而导致执行机构内部的纠纷和内耗，从而增加了政策执行的难度。因此，在政策执行过程中，投入的经费资源和人力资源都要适量，只有这样才会有助于政策的有效执行。
执行机构
5、执行权威。政策执行活动的权威是一种特殊资源。负责执行政策的人员，要使其执行活动得以顺利地进行，则必须被赋予相对的权威，用以执行其工作上的任务。权威乃是采取行动、进行指挥、获取资源而执行工作任务的权力来源。权威之所以能够成为一种重要的政策资源，其原因在于权威本身具有下述功能：（1）权威加强了执行人员的责任心，可以提高执行人员的工作情绪；（2）权威是取得协调的基础，谋求行动上协同一致的良方；（3）权威是下属表示顺服、诚意接受某项建议而予以执行的动力；（4）权威的享有者一般都具有某方面的专长，在决定政策应如何执行的步骤上可以提供丰富的经验和专业知识；（5）权威是工作指派、工作指导以及工作控制的依据，而这三者正是有效执行的前提；（6）权威是奖赏或惩罚执行者的行为、提高工作效率的根据，执行机构的领导者可以根据执行人员的工作情况进行奖赏或惩罚。总之，权威所具有的上述功能决定了它是一种有助于政策有效执行的重要资源。但是，文明执法。韩国警察的形象。思考：公共权力的来源有关。
5、执行保护
7、信息资源
作为政策执行所需要的资源之一，信息也是影响政策执行活动的一个重要变量。政策执行者不仅应该获得足够的信息资源，而且还应当确保信息渠道的畅通无阻，否则执行者就很难制定期正确可行的行动计划和策略，也无法对政策执行过程实施必要的控制。事实证明，政策执行中的某些失误或困难常常正是由于执行者缺乏必要的信息而造成的。
8、制度资源
三、政策执行环境
政策执行环境是指除政策执行机构自身之外的诸多社会因素和自然因素的总和。
影响政策执行的主要因素包括：
1、公众态度。标的团体泛指由于政策的强制性必须对本身的行为模式重新调运的群体。
通常，目标群体之所以顺从和接受某一项政策，其原因主要在于以下几个方面；（1）政治社会化的影响（2）对政策合法化的看法（3）对成本利益的衡量（4）顾全大局（5）避免惩罚（6）条件的变化
2、政策执行机构对待公众的态度。
政策执行机构消除不顺服事态的对策包括：说服；协商；仲裁；权威；等待拖延；平衡；妥协
政策执行机构对待公众的态度。简答题：政策执行机构消除不顺服事态的对策。7点，现代文明的特征，不能用暴力。顺从的目标群体
标的团体泛指由于政策的强制性必须对本身的行为模式重新调运的群体。尽管政策的目标各种各样，但它总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整，表现为对一部分人的行为的指导、制约或改变。由于目标群体是政策作用和影响的对象，所以有时它亦被称之为政策对象。政策能否达到目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全决定的事情，它与目标群体有直接关系。目标群体顺从、接受政策，政策执行就会成功，目标群体不顺从、不接受政策，政策执行就会失败。可见，目标群体对政策顺从和接受的程度是对政策能否有效执行影响极大的关键性要素之一。一般说来，目标群体在政策的实施中有两种选择：接受政策或不接受政策。接受政策可能是严格按照政策规定的目标和原则去行事的完全接受，也可能是其行为部分符合政策规定的目标和原则的部分接受；不接受政策就是指目标群体不愿采取政策所期望的行动，或者停止政策所期望的行动。对政策的部分接受或不接受都会在不同程度上妨碍政策的有效执行。在一般情况下，一项政策如果能使目标群体获利，则它就容易被接受；反之，如果一项政策被目标群体认为是无益的，或者是对自己利益的剥夺，则接受这项政策就比较困难。例如，我国农村实行的家庭联产承包责任制的政策，适应了现阶段我国农村生产力发展的水平，反映了作为目标群体的广大农民的利益和愿望，因而得到了广大农民的广泛拥护和积极支持。甚至作为该项政策执行者的某些干部想不通，不积极执行政策，也阻止不了家庭联产承包责任制的迅速推行。而过去那些不利于农村发展乃至有损于农民利益的政策措施，则历来为广大农民所反对和抵制，即使强制推行了，也不能取得好的效果。
通常，目标群体之所以顺从和接受某一项政策，其原因主要在于以下几个方面； （一）政治社会化的影响
政治社会化是指每个社会成员随着自己的社会实践，逐渐掌握特定的政治观念，培养政治行为的基本模式，形成对国家、政党、权威、意识形态、权利义务及社会制度的认识，从而适应特定的社会生活的过程。任何国家都要通过家庭、学校教育、大众传播媒介等渠道使人们完成有利于该社会制度的社会化过程，如果社会化的过程进行得比较成功，并通过适当的形式和内容，使人们在潜移默化中树立起拥护、支持和体谅现行社会制度的倾向，人们～般都能自动倾向于接受政府或执政党制定的政策。
（二）对政策合法化的看法
如果政策的制定符合法定的程序，符合法律的原则，而且是政策制定者在正当的权限范围内进行的，那么目标群体就会认为该项政策是合法的，一般也倾向于接受它。反之，接受的可能性就会有所降低。
（三）对成本利益的衡量
目标群体之所以顺从和接受某一项政策，有时是根据自己的价值判断，衡量接受政策所能得到的利益、不接受政策可能受到的损失之后才作出决定的。如果他们认为接受政策比不接受政策所遭受的损失大，他们往往会对政策加以抵制。总之，目标群体在选择接受或不接受的行为方向时，其基准是对上述两种行为方向所作的成本和利益估计。当然，往往有众多的条件限制了人们仅仅从成本利益的角度考虑问题，但是从总体上看，对成本利益的权衡在任何决定中都是一种重要的出发点。
（四）顾全大局
根据成本利益的分析，有时目标群体本不愿接受某项政策，但他们从大局的利益出发，认为该项政策从总体上讲是合理，应该牺牲个人利益，顾全大局，而予以接受。特别是在社会主义国家中，政府和执政党制定的各项政策是符合全体人民的根本利益的，这时，目标群体应该自觉地处理好国家利益、集体利益与个人利益的关系，长远利益与眼前利益、全局利益与局部利益的关系，积极拥护和贯彻执行党和政府的各种方针政策。
（五）避免惩罚
政策，尤其是国家政策，总是带有一定的强制性，对干不执行者和违反政策的人都要给予一定的惩罚。人们可能为了避免惩罚而接受政策．但是，惩罚一般只能用来防止目标群体对政策规定的违背，即它只能作为保证政策有效执行的一个辅助手段，仅靠它尚不能确保政策有高效率的执行。因此，只有同其他方面的因素相结合，尤其根本的是，应该注意从目标群体的思想上解决问题，惩罚才能有助于目标群体对政策的接受。
（六）条件的变化
随着时间的推移和条件的变化，目标群体对政策的接受情况也会发生变化。一项最初不能为人们所接受的政策，在经过相当一段时间的实施后，人们便可能会逐渐习以为常，把它作为行动的准则，政策也就自然被接受了。当然，这种接受是以目标群体对政策的成本利益衡量为基础的，一项根本不能给大部分目标群体带来利益甚至会给其造成损失的政策，即便是强行实施得时间再长，也是难以被接受的。
此外，流行的价值观念和政策要求目标群体改变行为的幅度也在很大程度上影响着目标群体对政策的顺从和接受。就前者而言，许多不接受政策的行为，其产生的根源在于所实施的政策与某特定目标群体流行的价值观、习俗和信仰发生了严重冲突。例如，我国推行的计划生育政策之所以在某些地区执行得不甚顺利，其原因正是在于该政策与我国传统的重男轻女、多子多福的价值观念以及传宗接代的习俗相违背，而这种传统的价值观念和习俗在那些不接受该政策的目标群体的思想中常常是根深蒂固的。对于后者来说。由于人们的思想和行为因传统的熏陶、环境的塑造和时间的积累而逐渐形成了一套固定的思想习惯和行为模式，所以改变这些习惯和模式往往要遇到很大的阻力。如果目标群体行为的调整与他们原来习惯的思想和行为差距较大，目标群体就不容易很快接受政策，政策执行也就难以迅速达到预期的目的。因此，政策的有效执行往往需要缩小目标群体行为的调适量，或采取渐进的方式，以利于目标群体对政策的顺从和接受。
3、政府相关机构的整合程度
系统化与一体化的特征。反对政出多门，各唱各的调。
第九章 政策评估
本章介绍了现代政策评估的含义及意义，说明了政策评估的标准和问题，阐述了政策终结的对象、方式、阻力及解决措施。
第一节 现代政策评估及其理论发展
教学目的：了解掌握政策评估的作用及理论发展，掌握政策评估的类型
教学重点：政策评估系统
教学难点：政策评估的主要类别
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
构思完美、设计精良的政策并非都能达到其预期的效果。由于人类认知活动的局限性和政策活动本身的复杂性，在政策实践中，事与愿违的现象是普遍存在的。政策决策者们逐渐认识到，一个完整的政策过程，除了科学合理的规划和有效的执行外，还需要对政策执行以后的效果进行判断，以确定政策的价值。我们将这种活动称为政策评估。
通过政策评估，人们不仅能够判定某一政策本身的价值，从而决定政策的延续、革新或终结，而且还能够对政策过程的诸个阶段进行全面的考察和分析，总结经验，吸取教训，为以后的政策实践提供良好的基础。因此，政策评估不仅是政策过程的关键一环，也是迈向高质量的政策决策的必由之路．
一、政策评估的一般意义
政策评估概念。P186政策评估教授根据某些公认的标准去判断某一项公共政策是否具有价值或有什么价值。
简而言之，政策评估就是对政策的效果进行的研究。政策评估所要回答的基本问题包括：政策执行以后，是否达到了政策制定者预期的目标？该项政策给国家及社会生活带来了什么样的影响？政策的去向如何，是继续执行，进行革新，还是马上终止？要回答这些问题，首先必须弄清政策评估的内涵。
1、政策评估的内容
具体来看，政策评估由四个方面的基本内容所组成；（1）规范，即确定政策评估得以进行的标准。规范是科学评估的一个先决条件，在评估活动中具有举足轻重的地位。（2）测度，即收集有关评估对象的各种信息。这些信息既可以是高度精确的，也可以是不很精确的，甚至是完全凭主观印象的。（3）分析，即评估者运用所搜集到错各种信息和定性定量分析方法，对政策的价值作出判断，提出结论。分析是政策评估最基本的活动。（4）建议，即提出下～步的行动方案。建议的内容可以是针对某项政策本身的，也可以是面向政策过程或政府机构的，建议的方式有书面报告和口头汇报两种。政策评估，就是围绕着政策效果而进行的规范、测度、分析、建议等一系列活动的总称。
进～步来看，准确地理解政策评估的内涵关键在于如何把握政策效果这一概念。只有了解了政策效果包括一些什么内容，才能界定政策评估的范围和基本准则。
对于政策效果的理解，存在着两种片面的认识。第一种是将政策效果与政策预定目标的实现程度等同起来。例如，有人认为，“政策评估是对某项政策完成其目标的总效果的评估”，或者“政策评估是对现行政策和公共方案在完成其预定目标方面所产生效果的一种客观的、系统的检测”，等等。这种认识的片面性在于它将政策评估的范围局限于政策预定目标的实现上，而无法对政策的所有效果进行全面的考察。我们知道，政策活动由于涉及面广、参与者多，因而带有很大的不确定性，一项政策执行后产生的许多效果是政策制定者所始料未及的，我们当然不能因为它们没有列入政策的预期目标就不予考虑。有时，这种政策的非预期效果甚至会占据突出的地位，并决定政策的最终取舍。第二种片面认识是将政策效果与政策输出混为一谈，即将政策评估仅仅视为是对政府行为的～种检测，而忽略与政府行为相关的各种环境的变化。我们知道，单纯考察在政策过程中的政府行为是没有意义的，只有将政策输出放在政策周围的大环境中来分析，才能确认政策的实际效果。这就好像单单计数一只鸟煽动翅膀的次数，并不能知道这只鸟究竟能飞多远一样。
此外，由于政策资源的有限性，我们所讲的效果是指在一定的成本基础上的效果，并不是说一项政策只要能取得好的效果，就可以不计成本，不惜代价。因此，研究政策的效果还必须考虑成本因素。这里的成本，既包括投入某项政策的直接成本，还包括由于投入该政策而失去其他机会的间接成本。可以说，在政策评估中，评估者所考察的效果实际上是政策的纯效果，即总收益与总成本之差。
综上所述，政策评估中政策效果的概念包括下面几个方面的内容；（1）政策预定目标的完成程度。（2）政策的非预期影响。（ 3）与政府行为相关的各种环境的变化。（ 4）投入政策的直接成本和间接成本。政策评估，就是要对以上这些方面进行系统的考察。
2、政策评估的作用
政策评估的重要地位来自于政策评估在政策实践过程中的作用。政策评估的作用，可以从下面三个方面来考察：
（1）政策评估是决定政策去向的依据
政策执行并非政策过程的终点。政策执行了一段时间后，政策决策者必须根据实际情况，决定该政策的去向。而政策评估，正是作出这种决定的主要依据。政策的去向～般可分为三种：①政策延续，即政策问题尚未获解决，而实践证明政策本身是卓有成效的，这时，政策以原有的性质、任务和方式继续执行下去。②政策革新，即政策决策者针对在执行过程中遇到的新情况、新变化，或是通过对政策问题认识的深化，对政策作出相应的调整和修正。③政策终结，即完全停止政策的执行。政策终结有两种情况，一是政策问题已获解决，政策已没有继续存在的必要；二是政策环境发生某些突变，或政策被证明无助于问题的解决，甚至使问题变得更为严重，政策革新已无可能，只有制订出新的政策来代替。无论选择上述哪一种政策去向，都需要对政策的实际效果进行全面一系统的分析，以确定政策的价值。
（2）政策评估是合理配置政策资源的基础
在实际工作中，政府部门往往同时执行着多项政策。由于政策资源的有限性，政策决策者必须确定投入不同政策的资源比率，即合理配置有限政策资源的问题。合理配置政策资源在政策过程中十分重要，它一方面可以使宏观决策者站在整体利益的角度，使有限的资源发挥出最大的效益，另一方面可以防止出于局部利益的需要而对某些政策产生过度投入。合理配置政策资源的基础就是政策评估。只有通过政策评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最棒的整体效果，有效地推动政府各个方面的活动．
（3）政策评估是迈向政策决策科学化的必由之路
在现代社会中，利用政策来调整、组织社会生产和社会生活，已成为国家管理活动的一个重要方面，实践证明，随着社会生活和政府活动的日益复杂化，传统的经验型政策决策已远远不能满足现代政府管理的实际需要，必须由经验型向科学化转变。而政策评估，正是使政策决策迈向科学化的必由之路。通过政策评估，不仅能够对政策本身的价值作出科学的评判，而且还能够对政策过程的诸个阶段进行全面考察和分析，检验有关政策制定和执行机构的实际工作，针对评估中发现的问题，提出改进政策制定系统及其工作的合理建议，为以后的政策实践提供良好的基础。
3、政策评估系统
（1）政策评估系统的构成：评估者；评估对象；评估目的；评估标准；评估方法
（2）政策评估的一般步骤：评估的组织准备；实施评估；撰写评估报告和总结
（3）政策评估面临的困难：政策目标的不确定性；政策影响的广泛性；政策资源的混合和政策的重叠；有关人员的抵制
（4）促进政策评估的途径：端正评估的指导思想；政策评估制度化；精心选择评估对象；建立政策追踪系统；建立独立的政策评估组织
二、政策评估理论的发展
技术分析和价值判断。
行为主义注重技术分析和事实判断。强调效果、效率、效能和效益。注重实用主义。
20世纪70年代，以罗尔斯《正义论》为标志，后行为主义和政治哲学兴起，强调价值评估和价值判断。
价值判断与事实判断的区别
价值判断和事实判断是人们把握客观世界和两种不同方式。两者反映的对象、意义和参加的心理成份都有着质的区别。事实判断是以客体的本质和规律为对象的，它探讨客体“是怎样的”“是什么”，探讨事物的现象、本质和规律等实体属性，即以理性认识这种抽象思维形式反映客体的本质及其规律。而价值判断是以客体与主体需要的关系为对象，它探讨客体的价值属性，即客体的社会意义------对社会需要意味着什么，它以多种意识形式-----认识（价值与事实判断）、情感（对价值的态度体验）、意志（对价值的自觉保证）等诸种形式的综合来反映客体与主体需要的关系。
自从休谟提出事实与价值的区分以来，这种二元的范式得以滥觞。休谟认为，“是”与“不是”是一种事实判断，而“应该”与“不应该”是一种价值判断，由此区分事物的规律与道德的规律：前者是实然律，后者是应然律。从“是”与“不是”的关系中不能推论出“应该”与“不应该”的关系。在休谟看来，道德上的善恶性质表明的不是事物本身固有的本质属性，而是事物本性满足人的需要的肯定或否定的意义，是评价主体根据人类的一定利益的需要对行为和品质的一种价值认识，并在这种价值态势的支配下所流露出的一种情感。因此，道德上的善恶不同于以事物本身固有的本质属性为标准的科学上的真假。科学判断的联系词是“是”与“不是”，道德命题的联系词是“应该”或“不应该”。而“应该”与“不应该”的判断，归根到底有赖于一个确实可行的道德规范体系的建立。由此可见。休谟将伦理学归结为一种价值判断，又将价值判断落脚在伦理规范上。
三、政策评估的主要类别
政策效果评估、政策执行评估和政策效率评估。
1、政策效果评估
政策效果评估类型：
（1）直接效果。如反腐倡廉，治理污染，扶贫、种瓜得瓜。
（2）附带效果。外部性问题。如福利国家实现公平，确形成依赖和懒惰。
（3）意外效果。无心插柳柳成荫。种瓜得豆。如发展水电成本低，确无意保护了环境。
（4）潜在效果。如加入WTO也许时间长，也许效果积淀到另一项政策中。受时空局限，难以洞察和感知。
政策效果评估：在政治学理论当中，现代政府的价值依据主要是来自古典自由主义（ＣｌａｓｓｉｃａｌＬｉｂｅｒａｌｉｓｍ）的界定，而后者植根于深厚的英国经验论哲学传统，以功利主义为其基本的出发点。秉持功利主义伦理学的学者，以行为所能带来的效果来衡量该行为的价值，属于行为的“效果论”（Ｃｏｎｓｅｑｕｅｎｔｉａｌｔｈｅｏｒｉｅｓ）。他们认为，在现实生活中，过多地讨论抽象的道德规范是没有意义的，作为理性、自利的个人，他的最大追求就是趋利避害，寻求自身的“快乐”（ｐｌｅａｓｕｒｅ）。因此，如果一项行为，能够给行为者或行为所涉及到的人（ｐｅｏｐｌｅｃｏｎｃｅｍｅｄ，ｉｎｖｏｌｖｅｄ）带来快乐，并进而给全社会带来“最大多数人的最大快乐”，它就是道德的。基于这一全新的视角，边沁（ＪｅｒｅｍｙＢｅｎｔｈａｍ）等功利主义的开创者开始重新评价并力图改革当时英国的各项法律、政策，成为所谓的“激进主义者”。自此以后，功利主义在政府公共政策的制定、评价过程中一直占据主流地位，因为对于政府公共政策的绩效评估而言，这确实是非常简捷、明确的准则。
??? 回顾现代政府的政策实践，我们发现，功利主义较之传统的道德理想主义而言，因其便于操作，实际上已经成为公共权力运行的价值判断标准。归根结底，这种选择是近代以来社会经济生活的必然要求，也是与现代政府为更好地履行其职能而作出的当然选择。
??? 现代政府建立在资本主义自由市场经济的基础之上。为了保证市场的正常运转，当时的思想家们重新诠释了政府的起源和基本的职能。洛克（ＪｏｈｎＬｏｃｋｅ）在《政府论》一书中，对此就作了经典性的论述。他论证道，在人类进入政治社会之前，存在着一种“自然状态”（ｎａｔｕｒａｌｓｔａｔｅ）。在这种状态下，人们虽然过着自由、理想的生活，但是由于缺乏有权威的公共裁判者，当发生争端或它的成员受到伤害时，就有无法进行申诉和决定争端等种种“不方便”之处。为了避免并挽救自然状态的种种不方便，人们通过订立社会契约（ｓｏｃｉａｌｃｏｎｔｒａｃｔｓ），让渡出一部分天赋的基本权利，共同形成政府的公共权力。但是，人的自由、平等和财产权仍然得以保留。政府作为行使公共权力的公共机构，其基本职能就是“为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来分割的权利；而一切都只是为了公众的福利。”
??? 近代以来的民主政府皆秉持这一信念，通过宣告“为大多数人谋福利”这一目标而获得政权的合法性（Ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）。这样，公共权力不再是君主或少数统治阶级推行自己的意志、对社会进行控制和压迫的手段，它最基本的职能是服务，是作为社会冲突与纠纷必要的处理者和裁判者而存在，是社会自由运转之外的一个补充力量。因此，伴随着自由经济而建立起来的现代政府，在最初只是扮演消极的“守夜警察”的角色。尽管随着科技的发展，社会分工的日益细化，社会生活的日益复杂化，政府的管理触角伸到了越来越多的领域，它的职能仍大致规范于“纠正市场缺陷，提供公共物品，维护公共秩序”三个方面。政府职能的履行是通过输出公共政策来实现的，因而，一个合理合法的公共政策必须与政府的宗旨相吻合，即它必须符合社会大多数人的最大利益，以这一功利主义的准则为基本的衡量标准。
??? 对于公共政策的功利主义价值取向，我们也可以通过考察通行的各种政策制定和分析方法来得以了解。自本世纪五六十年代“政策科学”诞生以来，科学技术和数学模型被广泛地运用于政策过程中。无论是“理性选择模型”还是“有限理性决策模型”，无不是通过对各种预备政策方案实施后可能产生的后果进行预测和比较，对方案的投入——产出进行估价，最终选择“最佳的方案”或“令人满意的方案”。可以说，随着科学决策方法的进一步推广应用，公共政策的功利取向将会得到不断地强化。
新中国的公共政策：从政治理想主义到现实的功利主义
??? 前已言及，功利主义是现代政府公共政策制定过程中最为基本的价值取向。但是，对于新中国来说，公共政策却是在经历了相当长的政治理想主义时期之后，才开始逐渐转上今天的注重功利的轨道的。
??? １９４９年宣告成立的中华人民共和国，以马克思列宁主义、毛泽东思想作为党和国家的指导思想。科学社会主义、共产主义道德伦理规范自这个国家诞生之初，便开始由政府着手在全社会推行。雷锋、焦裕禄都是作为在日常工作和生活中身体力行共产主义道德的好战士、好干部，在全体国民面前树立的学习榜样。因此，公共政策的功能，不仅仅在于解决社会生活中的现实问题，维持现有的秩序，它还肩负着建立新的社会秩序，颁布新的行为规范，实现理想的社会政治蓝图的历史使命。甚至在必要的时候，要为达成后者而牺牲“眼前利益”、“物质利益”。直至改革开放之前，中国社会一直是一个标准的高度政治化的社会，而不是一个以经济为中心的社会。
?? 对经济建设的忽视，必然导致对与经济生活密切相关的功利主义准则的轻视。公共政策充当了实践政治理想的工具。服从于意识形态的需要，中央人民政府自５０年代到７０年代，２０年间先后发动了社会主义改造运动、实行大跃进、推行“一大二公”式的准共产主义生产、生活模式，直到最后爆发十年“文化大革命”，公共政策的政治理想主义发展到了历史的颠峰。这段时期内，规范公共政策的伦理标准就是社会主义的伦理思想。一项决策的好坏，全在于动机是否纯正，是否符合革命的需要。也就是说，这时的公共政策遵循的是“义务论”伦理哲学，根据政策制定的动机来判定政策的善恶。不同之处在于，这里的“绝对命令”不是康德的先验主义，而是共产主义意识形态的绝对要求。
?? 奉行政治理想主义的公共政策，一方面忽略广大人民生活的现实需要，以政治运动作为国民生活的基本内容，造成了人民生活水准长期停滞不前，给社会带来了不必要的痛苦和灾难；另一方面，以“动机论”决定政策的取舍，放弃对政策实施效果的评估，往往留给玩忽职守的抉择者以回避责任的借口，造成政策过程中的“长官意志”盛行，胡乱拍板的现象十分普遍。而事后又缺乏必要的监督机制追究其责任，这不仅给国家带来了不必要的损失，还造成政策决策主体缺乏相应的责任意识，贻害无穷。例如８０年代初动工的耗资巨大的“引川气入上海”工程，出发点是为了解决上海天然气匮乏的问题，在没有考察方案是否可行的情况下，仅靠这一动机的“善”便促成了工程贸然上马。待到四川至上海的输气管道铺设完毕，才发现四川的天然气自给尚不足，根本没有余力支援外地。这种“学费”要交到什么时候呢？
??? 根据马克思主义唯物论的观点，一种道德形态总是当时的社会经济状况的产物，因此，社会经济生活的变化必定会影响到人们的观念，使之在道德思维、道德认识、行为方式、以及道德理想和价值取向等方面产生相应的回应。十一届三中全会以后，中国社会转入经济建设的正轨。特别是社会主义市场经济的推行——它本身即已表明中国政府不再拘泥于意识形态的束缚，更多地倾向于公共政策的功利主义价值取向——给中国社会的道德观念带来了极大的冲击。在《走向开放的道德》一书中，作者认为从宏观与现实的角度看，最主要的价值观念变化大致表现在三个方面：
??? 从德性论转向功利论。德性论的价值尺度把人丰富多彩的行为方式和价值行为归结为一种单一的、直线型的道德评价。人的生命力和创造力受到严重阻碍。在市场经济条件下，人们意识到利益追求是商品社会人生的基本内容，也是道德追求的目标。因为商品经济本身不仅必然地包含功利，而且功利亦是推动商品经济的内在动力。人们追求的不再是抽象的精神意义，而是实实在在的交换价值。社会生活趋于世俗化、功利化。
??? 从义务论转向契约论。商品经济实际上将个人利益与社会利益紧密结合起来了，人们更倾向于以义务报答义务，以幸福交换幸福的契约原则。这是现代商品经济中以平等交换为特征的价值规律的道德升华。
??? 从工具论转向主体论。这主要是从国家（或社会）与个人的关系的角度而言。中国传统社会，整个封建道德是以“社会”为本位，通过道德教化来达致封建秩序的维护。“社会”不断地对个人施以道德规范，而不允许以个人发展的需要要求社会。新中国诞生后，个人被淹没在集体之中，个人意识被集体意识所掩盖。现在，市场经济的正常运转，对经济行为主体的自主性、独立性、平等性提出了特别的要求，极大地唤醒并且塑造了社会个体的主体意识。
近代以来的民主政府皆秉持这一信念，通过宣告“为大多数人谋福利”这一目标而获得政权的合法性（Ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）。这样，公共权力不再是君主或少数统治阶级推行自己的意志、对社会进行控制和压迫的手段，它最基本的职能是服务，是作为社会冲突与纠纷必要的处理者和裁判者而存在，是社会自由运转之外的一个补充力量。因此，伴随着自由经济而建立起来的现代政府，在最初只是扮演消极的“守夜警察”的角色。⑥尽管随着科技的发展，社会分工的日益细化，社会生活的日益复杂化，政府的管理触角伸到了越来越多的领域，它的职能仍大致规范于“纠正市场缺陷，提供公共物品，维护公共秩序”三个方面。政府职能的履行是通过输出公共政策来实现的，因而，一个合理合法的公共政策必须与政府的宗旨相吻合，即它必须符合社会大多数人的最大利益，以这一功利主义的准则为基本的衡量标准。
对于公共政策的功利主义价值取向，我们也可以通过考察通行的各种政策制定和分析方法来得以了解。自本世纪五六十年代“政策科学”诞生以来，科学技术和数学模型被广泛地运用于政策过程中。无论是“理性选择模型”还是“有限理性决策模型”，无不是通过对各种预备政策方案实施后可能产生的后果进行预测和比较，对方案的投入——产出进行估价，最终选择“最佳的方案”或“令人满意的方案”。可以说，随着科学决策方法的进一步推广应用，公共政策的功利取向将会得到不断地强化。
[专题]
新中国的公共政策：从政治理想主义到现实的功利主义
??? 前已言及，功利主义是现代政府公共政策制定过程中最为基本的价值取向。但是，对于新中国来说，公共政策却是在经历了相当长的政治理想主义时期之后，才开始逐渐转上今天的注重功利的轨道的。
??? １９４９年宣告成立的中华人民共和国，以马克思列宁主义、毛泽东思想作为党和国家的指导思想。科学社会主义、共产主义道德伦理规范自这个国家诞生之初，便开始由政府着手在全社会推行。雷锋、焦裕禄都是作为在日常工作和生活中身体力行共产主义道德的好战士、好干部，在全体国民面前树立的学习榜样。因此，公共政策的功能，不仅仅在于解决社会生活中的现实问题，维持现有的秩序，它还肩负着建立新的社会秩序，颁布新的行为规范，实现理想的社会政治蓝图的历史使命。甚至在必要的时候，要为达成后者而牺牲“眼前利益”、“物质利益”。直至改革开放之前，中国社会一直是一个标准的高度政治化的社会，而不是一个以经济为中心的社会。
?? 对经济建设的忽视，必然导致对与经济生活密切相关的功利主义准则的轻视。公共政策充当了实践政治理想的工具。服从于意识形态的需要，中央人民政府自５０年代到７０年代，２０年间先后发动了社会主义改造运动、实行大跃进、推行“一大二公”式的准共产主义生产、生活模式，直到最后爆发十年“文化大革命”，公共政策的政治理想主义发展到了历史的颠峰。这段时期内，规范公共政策的伦理标准就是社会主义的伦理思想。一项决策的好坏，全在于动机是否纯正，是否符合革命的需要。也就是说，这时的公共政策遵循的是“义务论”伦理哲学，根据政策制定的动机来判定政策的善恶。不同之处在于，这里的“绝对命令”不是康德的先验主义，而是共产主义意识形态的绝对要求。
?? 奉行政治理想主义的公共政策，一方面忽略广大人民生活的现实需要，以政治运动作为国民生活的基本内容，造成了人民生活水准长期停滞不前，给社会带来了不必要的痛苦和灾难；另一方面，以“动机论”决定政策的取舍，放弃对政策实施效果的评估，往往留给玩忽职守的抉择者以回避责任的借口，造成政策过程中的“长官意志”盛行，胡乱拍板的现象十分普遍。而事后又缺乏必要的监督机制追究其责任，这不仅给国家带来了不必要的损失，还造成政策决策主体缺乏相应的责任意识，贻害无穷。例如８０年代初动工的耗资巨大的“引川气入上海”工程，出发点是为了解决上海天然气匮乏的问题，在没有考察方案是否可行的情况下，仅靠这一动机的“善”便促成了工程贸然上马。待到四川至上海的输气管道铺设完毕，才发现四川的天然气自给尚不足，根本没有余力支援外地。这种“学费”要交到什么时候呢？
??? 根据马克思主义唯物论的观点，一种道德形态总是当时的社会经济状况的产物，因此，社会经济生活的变化必定会影响到人们的观念，使之在道德思维、道德认识、行为方式、以及道德理想和价值取向等方面产生相应的回应。十一届三中全会以后，中国社会转入经济建设的正轨。特别是社会主义市场经济的推行——它本身即已表明中国政府不再拘泥于意识形态的束缚，更多地倾向于公共政策的功利主义价值取向——给中国社会的道德观念带来了极大的冲击。在《走向开放的道德》一书中，作者认为从宏观与现实的角度看，最主要的价值观念变化大致表现在三个方面：
??? 从德性论转向功利论。德性论的价值尺度把人丰富多彩的行为方式和价值行为归结为一种单一的、直线型的道德评价。人的生命力和创造力受到严重阻碍。在市场经济条件下，人们意识到利益追求是商品社会人生的基本内容，也是道德追求的目标。因为商品经济本身不仅必然地包含功利，而且功利亦是推动商品经济的内在动力。人们追求的不再是抽象的精神意义，而是实实在在的交换价值。社会生活趋于世俗化、功利化。
??? 从义务论转向契约论。商品经济实际上将个人利益与社会利益紧密结合起来了，人们更倾向于以义务报答义务，以幸福交换幸福的契约原则。这是现代商品经济中以平等交换为特征的价值规律的道德升华。
??? 从工具论转向主体论。这主要是从国家（或社会）与个人的关系的角度而言。中国传统社会，整个封建道德是以“社会”为本位，通过道德教化来达致封建秩序的维护。“社会”不断地对个人施以道德规范，而不允许以个人发展的需要要求社会。新中国诞生后，个人被淹没在集体之中，个人意识被集体意识所掩盖。现在，市场经济的正常运转，对经济行为主体的自主性、独立性、平等性提出了特别的要求，极大地唤醒并且塑造了社会个体的主体意识。
??? 公共政策的功利化，对于经历过公共政策理想化所带来的生活苦难的老百姓来说，无疑是一件好事。同时，对于公共政策的科学作业和规范管理，对于提高政策效益，最终实现对社会有效管理，增加人民的福利，都会起到良好的作用。
2、政策执行评估
政策执行评估的中心问题在于确定政策执行是否按照政策规定采取了适当的政策执行行为，政策执行行为又是如何影响政策成败的。政策执行的评估最重要的是确定好完美的政策执行模型。它是评估的参照，是政策执行最理想的模式，它也应当是本着社会公正的原则。
3、政策效率评估
政策效率评估在基本特征上是一种经济考虑的分析方法。成本效益分析和成本效能分析是常用的方法。
第二节 政策评估的标准与问题
教学目的：了解政策评估的误区，掌握政策终结的概念、阻力与解决对策
教学重点：克服对政策终结阻力的对策
教学难点：反对既定政策终结的原因
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、评估的首要标准与次要标准
二、评估的误区与问题
1、主观误区
（1）以表象取代事实
（2）以形式取代研究
（3）以政治取代科学
（4）以研究取代服务
（5）以社会目的取代政策目的
（6）图获取资源取代政策目的
2、客观误区
（1）政策目标的不确定
（2）因果关系的不确定
（3）政策效果的不确定
（4）政府态度的不确定
（5）评估客观数据的不确定
三、政策终结
从整个政策过程来分析，政策终结发生于政策评估之后。有两种情况导致政策终结：一是政策实施后，政策决策者发现政策目标已经实现，政策问题已获解决，政策已没有继续存在下去的必要；二是通过评估，政策决策者发现所执行的政策是无效的或失败的政策，无法解决所面对的政策问题，需要制定出新的政策来代替它。因此，严格来说，政策终结的概念可以这样来表述：政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，发现该政策已成为多余、不必要或无法发挥作用肘，采取必要的措施予以终止的行为。
政策终结在政策过程中具有双重的地位。一方面，政策终结意味着政策活动的结束，某种期望、规则和惯例的终止，以及有关机构的裁减或撤销。因此，政策终结通常标志着旧的政策过程的结束。但另一方面，政策终结也意味着新的政策活动的启动，新期望、新规则和新惯例的诞生，以及有关机构的更新和发展，所以说政策终结也同时象征着新的政策过程的开始。因此，政策终结既是结束，又是开始，在整个政策循环中起着承上启下、开拓未来的作用，是政策过程中不可或缺的一个环节。
研究政策终结十分必要。当今社会处于一个动荡多变、讲求实效、重视发展的时代，政策问题的类别、性质随着时间和空间的变化而不断变化并日趋复杂。政策决策者必须根据变化了的政策问题或政策环境，不断调整自己的政策行为，以充分运用有限的资源，取得最大的政策绩效。
决意政策终结者包括政策反对者、既得利益者、改革者
政策终结就是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些多余的、不必要或无效的政策的过程。政策终结在政策过程中具有双重的地位。一方面，政策终结意味着旧的政策过程的结束。但另一方面，政策终结也意味着新的政策活动的启动。
1、政策终结的对象
（1）功能
功能是政府为了满足人民的需要而提供的服务，它代表着政府活动的基本方向，政策的效果就是通过具体的功能来体现的。所谓功能的终结，就是终止由政策执行而带来的某种或某些服务。
（2）组织
任何一项政策活动都是通过组织来推动的，而组织存在的根本依据，也正是在于它能够承担政府的各项活动，促进社会生产力的提高。因此，政策终结通常也伴随着组织的缩减或撤销，这就是组织的终结。
（3）政策
指对政策本身的终结即停止执行某项政策。承担政策活动的机构依旧存在，政策所承担的功能由新的政策来担负。同以上两种终结相比，对政策本身的终结所遇的阻力最小，这是因为：①政策的目标比较单纯，因而容易进行评估并决定取舍；②政策本身无法保证其所需要的资源，因而在缺乏强有力的支持时，比功能和组织更难维持；③政策更改的代价远比功能转变、组织调整要小得多，因而容易得到实际部门的认可；④政策的可选择性较大，不同的政策选择往往反映了不同的社会阶层或团体的利益要求，因此政策本身拥有一批天然的反对势力，这将有助于政策终结的实现。
2、政策终结的方式
（1）替代
替代指的是旧的政策由新的政策所代替，但所面对的政策问题，所要满足的各种需求基本上没有变。
（2）合并
合并指的是旧的政策虽被终止，但政策所要实现的功能并不取消，而是将其合并到其他的政策或是其他机构的工作中。
（3）分解
分解指的是将旧政策的内容按照一定的规则分成几个部分，每一部分各自形成一项新政策。
（4）缩减
缩减就是采用渐近的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方面的关系，减少损失。
3、反对既定政策终结的原因
（1）利益差别：既定权力与利益；既得经济利益
（2）习惯性：职业认同感、不安全感
（3）认知：对政策终结缺乏必要的了解、对政策终结缺乏必要的理解、利益对政策终结的影响。
4、克服对政策终结阻力的对策
创造和谐的政策终结的气氛
立场分析
广泛的参与
建立群体的一致性
强制力
利用个人的威信
改变领导和管理方式
加强组织沟通
加强革新性
折衷妥协
第十章 现代公共政策分析的理论模型
本章主要讨论公共政策分析的理论模型，介绍了渐进主义决策模型、综合决策模型、团体决策模型、精英决策模型和政治系统决策模式的理论观点和相应的评价。
第一节 渐进主义决策模型
教学目的：了解公共政策分析的渐进主义决策模型的政策观点
教学重点：渐进主义决策模型解释
教学难点：对渐进主义政策分析模型的批评
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、渐进主义模型的由来
渐进主义政策分析模型最初是由美国学者C.E林德布罗姆于1959年发表的《“调适”的科学》一文中提出来的
二、渐进主义政策模型的政策观点
1、政策制定过程必须在民主政治制度的框架内按照民主的运行原则进行
2、政策过程与多元社会政治权利主体的交互影响和制衡过程相一致
3、任何政策问题都需要界定
4、政策制定者没有必要费劲力气考虑几乎所有可能的政策备择方案,而只许考虑那些与现行政策有着密切联系 、是现行政策渐进式发展的有限的政策
5、考虑的重点在于如何实现目的——手段——目的的合理调适，以使政策问题变得较易处理
6、政策奸计的客观性，政策结果基本上是可以预测的。
7、与政策方案的有限性、政策结果评估的有限性相联系，政策修正也是有限的，但也是在一个渐进的过程中不断进行的
8、渐进公共政策的政策目的不在于急速地解决根本性的社会问题，而在于有序地缓和和减少社会问题
三、关于渐进主义政策分析模型的批评
第二节 综合决策模型
教学目的：了解综合决策模型的由来及其理论假设，掌握综合决策模型的主要特征
教学重点：综合决策模型的主要特征
教学难点：综合决策模型的理论假设
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、综合决策模型的由来及其理论假设
综合决策模型是国际著名公共政策研究学者Y·德罗尔于1968年在起《公共政策制定的再审查》中提出的一种政策分析模型
二、综合决策模型的主要特征
1、确认重要的政策目的，决策标准和基本的价值标准
2、积极探讨解决问题的政策方案
3、 预先审视各种政策选择方案的政策期望与代价，选择风险最小的、效果最佳的政策方案
4、 政策者可以首先应用渐进主义的政策分析模型检视现行的政策
5、 判定政策是否最佳的有效方法，在于不同的分析者在整个分析过程中经由成和自由的讨论后取得协商一致的意见
6、决策者在决定对一项政策进行分析之前，首先需要积极进行是否值得的求证
7、只要是合理的，本模型不拒绝应用任何有益的分析方法
8、 为了提高公共政策的质量，有必要切实改进公共政策制定系统
三、对综合决策模型的批评
第三节 团体决策模型
教学目的：掌握团体决策模型的主要观点和不足之处
教学重点：团体决策模型的观点
教学难点：团体决策模型的理论盲点
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、团体决策模型的缘起
二、团体决策模型的主要观点
三、团体决策模型的理论盲点
第四节 精英决策模型
教学目的：掌握精英决策模型的主要理念及理论缺陷
教学重点：精英决策模型的主要理念
教学难点：精英决策模型
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、精英决策模型的提出
精英决策模型又称之为杰出人物模型，是托马斯.戴伊和哈蒙.齐格勒于1975年在《民主政治的讽刺》一文中提出来的。
二、精英决策模型的主要理念
1、社会事实上分化为执掌权力的人和没有权力的多数人。
2、少数的杰出人物并不是多数的被统治者的代表，他们来自经济地位比较优越的社会阶层。
3、在基本的社会制度和基本的价值观念方面，精英集团的看法异常的一致，并会为此而共同奋斗。
4、群众通常是冷漠的、无知的、自私的、消极的，因此，杰出的人物不应该事实上亦很少受到群众的直接影响。
5、公共政策是由杰出人物作出的决定。
三、关于精英决策模型的再争论
第五节 政治系统决策模式
教学目的：掌握政治系统决策模式的主要概念
教学重点：政治系统决策的要素
教学难点：政治系统决策模式解释
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、政治系统决策模式的构想
政治系统决策模型是美国政治学著名的学者戴维·伊斯顿于1979年在其《政治生活的系统分析》中提出
二、政治系统决策模式的几个主要概念
输入表示政治系统与其环境之间的概括性变量
要求表示，构成政治系统环境的个人和团体为了得到一定的利益或实现一定的价值理念而以政治系统为诉求对象提出的采取行动的政策主张
支持表示，个人和团体遵从约定的政治民主方式——选举的结果，遵守法律、交纳税收，接受政治系统为满足要求而做出的权威性的价值分配，即遵从政策决定
输出表示，政治系统制成公共政策，并以此影响环境
三、政治系统决策模式的延伸
第十一章 现代公共政策的定量分析方法
本章主要介绍了预测分析、经济效益的分析、回归分析和投入产出分析的计算方法。
第一节 预测分析
教学目的：掌握预测分析的对象与主要形式，预测的常用方法
教学重点：预测的基础与主要形式
教学难点：预测的常用方法
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
预测主要是用来说明现实与未来的因果关系。
一、未来与预测的对象
1、与预测相联系的未来主要有三种情形：潜在性未来；可能性未来；规范性未来。
2、预测的对象主要有四种：现有政策后果的预测；新政策后果的预测；新政策内容的预测；政策参与者和相关权力主体行为的预测。
二、预测的基础与主要形式
1、趋势推倒与设计性预测
2、理论假设与前提性预测
3、主观判断与假设性预测
三、预测的常用方法
1、平均预测法：算术平均法 加权平均法
2、概率预测法：（马尔柯夫分析）
第二节 经济效益分析
教学目的：掌握经济效益分析的基本指标
教学重点：经济效益指标的计算
教学难点：回收率
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
一、净现等效即NPE＝贴现效益－贴现费用
二、效益费用比：
标准效益费用比：B/C＝贴现效益除以贴现费用
边际效益费用比：DB/DC＝贴现效益的增加除以贴现费用的增加
三、回收率：综合：ROR=项目的NPE为零的贴现率；边际：MROR＝项目MNPE为零的贴现率，其中MNPE=贴现效益的增量－贴现费用的增量
第三节 回归分析
教学目的：掌握回归分析的基本概念；线性回归的应用
教学重点：回归方程的建立
教学难点：线性回归的检验
教学方法：课堂讲授，多媒体，案例分析
教学过程：
一、回归分析的目的:
设法找出变量间的依存(数量)关系, 用函数关系式表达出来
直线回归分析的任务在于找出两个变量有依存关系的直线方程，以确定一条最接近于各实测点的直线，使各实测点与该线的纵向距离的平方和为最小。
直线回归方程的通式为：
Y=a+bX 公式（22.3）
式中Y为自由变量X推算因变量Y的估计值，a为回归直线在Y轴上的截距，即X=0时的Y值；b为样本回归系数（regression coefficient），即回归直线的斜率（slope或称坡度），表示当X变动一个单位时，Y平均变动b个单位。
二、基本概念
1、应变量（dependent variable)
2、自变量（ independent variable）
3、一元线性回归
直线回归方程的模型是：yi=a+bxi+ei
4、多元线性回归
多元线性回归方程模型为：
yi=b0+b1x1i+b2x2i+…+bnxni+ei
三、理论假设
自变量x与应变量y之间存在线性关系；
正态性：随机误差（即残差）e服从均值为零，方差为?２的正态分布；
等方差：对于所有的自变量x，残差e的条件方差为?２ ，且?为常数；
独立性：在给定自变量x的条件下，残差e的条件期望值为零（本假设又称零均值假设）；
无自相关性：各随机误差项e互不相关；
残差e与自变量x不相关：随机误差项e与相应的自变量x不相关；
无共线性：自变量x之间相互独立．
四、回归方程的建立
回归方程的确定 ：b＝Σ（X-x）（Y-y）/Σ（X-x）2
而 y=ΣY/n x=ΣX/n
a＝ΣY/n－b*ΣX/n
五、线性回归的检验
１、回归方程的检验
方差分析法：
２、回归／偏回归系数的检验
３、常数项（截距）的检验
４、模型的预测效果检验
５、线性回归适用性检验
（１）回归模型残差的正态性检验
（２）回归模型残差的独立性检验
（３）残差的方差齐性检验
（４）共线性诊断
六、自变量的选择
强迫引入法（Enter）
强迫剔除法（Remove）
前进法（Forward）
后退法（Backward）
逐步向前法（Forward stepwise）
逐步向后法（Backward stepwise）
七、线性回归的应用
预测
控制
鉴别影响因素
八、线性回归分析实例
九、线性回归分析的注意事项
应用条件
样本量
自变量的观察范围
分类／等级变量
第四节 投入产出分析
教学目的：掌握投入产出分析的功用；投入产出方法的基本分类
教学重点：投入产出分析的功用
教学难点：价值型投入产出模型
教学方法：课堂讲授，多媒体
教学过程：
对投入产出表和投入产出模型所显示的投入和产出之间相互依存的经济数量关系的分析。
一、投入产出分析的一般意义
二、投入产出分析的功用：国民经济结构分析 经济预测
三、投入产出方法的基本分类及其价值型投入产出模型
| 课件名称： | 辽宁大学：公共政策概论 |
| 课件分类： | 管理 |
| 课件类型： | 教学课件 |
| 文件大小： | 34.15MB |
| 下载次数： | 16 |
| 评论次数： | 11 |
| 用户评分： | 7.4 |
- 9. 辽宁大学：公共政策概论：第九章 政策评估
- 10. 辽宁大学：公共政策概论：第二章 现代公共政策的主要研究范畴
- 11. 辽宁大学：公共政策概论：第五章 现代公共政策质量与现代政府公共行政能力
- 12. 辽宁大学：公共政策概论：第八章 现代公共政策执行
- 13. 辽宁大学：公共政策概论：第六章 现代公共政策问题的形成
- 14. 辽宁大学：公共政策概论：第十一章 现代公共政策的
- 15. 辽宁大学：公共政策概论：第十章 公共政策分析的理论模型
- 16. 辽宁大学：公共政策概论：第四章 现代公共政策研究中的若干基本范畴
- 17. 辽宁大学：公共政策概论：《公共政策概论》教学大纲
- 18. 辽宁大学：公共政策概论：《公共政策概论》教案
