第4讲 政治治理结构 宪法：政治治理的制度规定 宪法的目标是规定进行治理和政治活动的框架，是一个为社会治理设立基本规则的书面文件，是给政治体系规定一套“超规则”（mete-rules），实际上就是规制政府本身的规则。正如政府确立整个社会的秩序规则一样，宪法的目的是为了使政府行为具备稳定性、可预测性和秩序性。宪法的基本功能： (表述国家的目标。 宪法总是包含一套较为广泛的政治价值、理想和目标。依据美国宪法序言，美国宪法致力于六个目标：建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利及保有自由的幸福。虽然宪法规定了国家的目标，但对这些目标和价值的解释还需要政府决策者灵活掌握。 (形成政府的结构 宪法书面描绘了谁在政府里做什么、规定每个部门的职权及其限制，还提供解决冲突的正规渠道。如，美国宪法的第一条到第三条概述了国会、总统和司法机关的权责。在权力分立的系统中，宪法对政府各部门的权力和责任进行了区分，同时限制了各部门的权力，也概述了中央政府与地方政府的权力划分。在给政府各机构分配义务、权力和职能中，宪法充当着“组织章程”、“规定准则”和“制度蓝图”的角色。准确地说，宪法确认并调整各政治机构间的关系，提供一种裁定和解决冲突的机制。 (确立政府的合法性 宪法的存在几乎是一个国家具备国际社会成员资格，受他国承认的先决条件，许多国家甚至不会承认一个新建立的国家，除非它采纳一个成文宪法。更重要的是，一个国家可以利用宪法促进国内人民尊重和服从国家，从而建立起内部的合法性。当然，一部成文宪法对一个合法的、稳定的政权来说并不是绝对必需的。即使在拥有成文宪法的国家，那里也有无数的传统、习惯和律例构成宪政秩序的一部分。 (保护公民权利和自由 在自由民主制中，宪法往往被认为其核心是制约政府以保障公民权利和保护个人自由。宪法规定了国家和个人的关系，标明了政府权威和个人自由的各自领域，常常以公民权利法案界定公民权利和自由，如言论自由、宗教信仰自由、集会自由和活动自由等消极权利以及保健权、受教育权、工作权等消极权利。 一般认为，宪法是一个国家的最高法律，是国家的根本大法。国家政治治理结构依照宪法而设置，国家政治生活的治理依凭宪法而开展，从而建立所谓的“宪政秩序”。 政治治理结构中的构成要素 围绕宪法和法律的政治行动，广义的政府往往被被分为三个部门，即制定法律的立法部门、执行法律的行政部门、解释法律和裁定法律内涵的司法部门。因此，政治治理结构的构成要素主要包括立法机构、行政机构和司法机构。 立法机构 (议会的角色。在实现中，用以描述功能非常类似的政治机构的名称让人眼花缭乱，如国会（congress,美国）、国民议会（national assembly, 法国）、众议院（house of representatives,日本）、巴力门（parliament,新加坡）、代表院（congress of deputies西班牙）等都是指同一类机构。比较政治学者通常将这些机构归为议会(assemblies)、立法机构(legislatures)或巴力门(parliaments)。在最简单的意义上，议会指一群人的集合或汇聚。将这些机构视为立法机关，是根据其制定法律的主要功能加以分类的。 (议会的功能。将议会简单归为立法机构、辩论场所或代表机构模糊了其真正意义。虽然议会的角色因国家和制度的不同而有变化，但在所有情况下它都履行着一套综合功能。提供了政府和人民的联系，这种沟通渠道既支持政府又有助于维护政权，迫使政府对公众要求和担虑做出回应。其主要功能有：立法、代表、审查、政治录用、合法性。立法是议会的关键功能。议会一般被赋予立法权，以期制定的法律具有权威性和约束力。主要基于以下两个原因：其一，议会是法律提案能公开讨论和辩论的场所；其二，议会的构成表明法律由人民自己制定（海伍德，第374页）。但是，议会很少能垄断立法权，宪法性法律的制定一般来说非议会所能胜任。相当多的立法提案和方案主要由行政部门提出，因为行政部门拥有制定政策和法律所必需的组织协调、专家建议和信息。 (议会的结构。议会的主要结构差异，在于它是两院制还是一院制，以及委员会制度的性质和角色。世界上大约三分之二的立法机关有两个议院，，一个上院（美国的参议院，英国国会的上院或德国联邦参议院）加上一个下院（如美国的众议院、英国国会的下院或德国的联邦议院）。这些议院实际上上院的权利常常比下院少，有时少很多；而美国国会两院则是较为平等的。少量的议会是一院制，比如中国的全国人民代表大会，瑞典的国会，以色列的议会。南非曾有一个奇怪而短命的三院制议会，其中各个议会分别代表白人、混血人种和东方印度人种。而占大多数的黑人在南非国会里没有得到代表。（自1994年以后，南非有了一个黑人占大多数的两院制国会）关于两种结构的优缺点。西哀士在1789年有一著名的评论称，“如果第二院与第一院意见一致，它是多余的；如果不一致，则是有害的”。但是鉴于两院制强化了议会内部以及行政和议会之间的制衡，它通常被视为自由宪政的中心原则。从而世界仍有约半数国家采用两院制议会。两院制议会的优点：制约权力防治多数统治；制约行政权；第二院的存在能保证立法受到更彻底的审查；第二院能扮演宪法护卫者的角色。但一院制往往更有效率，能避免议会选择的僵局。 (委员会制度。委员会是一种成员来自较大的组织、负有具体责任的工作小组。特别委员会是为特定目的而设置，任务结束即可解散。常设委员会拥有长期职责和制度化的角色。几乎所有议会都有某种类型的委员会制度。议会及其他一些组织中采用的委员会制度的趋向，甚至常被看作现代政治的一个特点。委员会制度越来越多地被描述为议会的权利议堂和立法过程的真正中心；议会各院是为讨论而设置的，而委员会则是为了工作而设置的。议会委员会通常有三种功能中之一种：第一，他们可细致地考虑立法措施和财政提案，不仅有助于减轻议院的立法负担，而且能做更彻底、准确的审查；第二，委员会可为审查政府行政和监督行政权行使而设置；第三，特别委员会可调查公众关注的事情。委员会有许多优点：使多种观点、意见和利益都有代表；提供机会进行更充分、长期和详细的辩论；限制反对意见的范围，以便更有效率和迅速地做出决定；使工作分工成为可能，促进专门技能和专业知识的积累（海伍德，第380页）。 行政机构 (行政机构的角色。行政机构是政府的最基本的核心，是负责政策执行和贯彻的部门。在某种意义上说是国家机器的“制高点”和国家本身的核心。议会基本上由民选的政治人物构成，他们的工作是根据所属政党的政治和意识形态优先次序制定政策，并监督政策执行。而行政机构是典型的金字塔结构，一般由委任的职业文官所组成，他们的工作是提供建议和执行政策，服从政治中立的要求，并忠于所在部会的首长。行政机构的角色主要包括国家元首、行政首脑、政党领袖、武装部队总司令、外交首脑、职位分配者和主要立法者（参见罗斯金等，第309～310页）。 (行政机构的职能。行政机构的任务是提供领导，主要包括礼仪性职责、决策控制、民众政治领导、官僚管理和危机反应等职能。国家元首以个人化的权威形态代表国家，用于国家活动、出外访问、国际会议及批准条约和立法等，提供团结统一和政治忠诚的聚焦点以及塑造政府的合法性。指导和控制政策过程是行政机构的关键职能。另外，行政机构相对于议会的一大优势，是它有能力采取迅速和决断的行动，特别是国内和国际政治爆发危机时。 (行政机构的结构。（1）总统制政府。总统是国家元首，在某些国家由君主或皇帝代替。宪法总统和行政总统存在重大差别，如印度、以色列和德国即是宪法或非行政总统模式，总统是名义上的，行使权力由总理（首相）行使。一般来说，总统行政机构的权力是有限的，必需在宪法、政治民主、政党竞争以及某种形式的分权的制约下活动，最重要的是对民众负责的议会平衡着总统的权力。（2）总理制政府。总理制政府有两个关键特征：第一，总理一职是政府立法与行政机构的中心纽带，总理由议会产生并对议会负责，并充当行政首长和官僚首脑；第二，总理制政府反映出行政权集中在总理手中，以及内阁和各部长之间的有效协调。（3）内阁制政府。几乎所有的行政机构都有某种形式的内阁，政治局或部长会议等。内阁是代表政府各部门的高级部长或大臣组成的委员会，往往充当政策顾问而非决策者的角色。内阁的普遍存在反映了政治行政机构内政治与行政方面对集体性程序的需求。内阁制政府有两个核心特点：其一，内阁是政府立法机构和行政机构的主要纽带；阁员由议会产生并对议会负责，同时担任各政府部门的政治首脑。其二，内阁是高级行政机构，共享决策职责，总理或首相只是名义上列居首位。该制度通常以集体责任为基础——所有内阁部长／大臣都被要求“口径一致”，支持官方的政府政策。 司法机构 (司法机构的角色。司法机构是获得授权解决法律纠纷的政府部门。法律被定义为“公民必须遵守和服从、接受、制裁和合法结果的东西”（转引自罗斯金等，第344页）。法律是保证生活秩序的工具。复杂社会需要许多法律，主要有宪法、刑法、民法、行政法、国际法等五类。法律制度管理社会主要靠两个主要因素：被认可的法律本身和执行法律的工具。自由民主制下，司法机构的最主要特征是法官的严格独立和非政治性。 (司法机构的工具。（1）法院。法院是裁定法律事件的场所，是国家机器中的一部分。如，美国的法院系统由51个司法机构组成：联邦法院和50个州法院。（2）法官。法官是法律及其案件的仲裁者。当法官赋予法律意义时，他们就身不由己地进入到了政策过程。法官的影响力取决于如下因素：法律规定的清晰度和详细度，司法解释可获得的空间，是否存在赋予法官司法审查权的法典或成文宪法（海伍德，第365页）。在美国，联邦法院的法官由总统提名，经参议院同意并公布任命，为终身制。州法官由民众选举或任命，任期14年。（3）律师。法律案件辩护人和执业者。许多国家规定，律师一旦通过执业资格考试便可以从事法庭内外的任何种类的法律工作。 政治治理结构中的国家机器 任何政权都不是仅凭政治合法性和行政效率就能存在。所有统治体系都会或多或少地依靠军队和警察的强制力。军队可以只是对外的工具，也可平息内部骚乱或支持不受欢迎之政权，在国内扮演决定性角色；它们可作为强大的利益集团而发挥影响，也可建立不同于文官统治的军事政权。同样，警察可成为维护公共秩序和公民自由的工具，也可以成为政治压制的机构，在极端情况下甚至建立起警察国家。这些机构的潜在权力非常之大，如何控制或如何使之对公众负责的问题，在政治上非常重要（海伍德，第439页）。 军事机构 (军队的地位。军队是从社会中分离出来的拥有职业领导的专门化机构，一种非常特别的政治机构。这是因为：第一，军队作为战争的工具，享有武器和强制力量的垄断权；第二，武装力量有着严密组织和高度纪律性，以军衔等级和严格服从的文化为特征，属于典型的韦伯式官僚制；第三，军队具有特别的文化和价值，以及随时准备战斗、征杀甚至死亡的集体精神；第四，由于是国家利益的保护者，军队获得了特殊地位和尊重，但也可能往往干预政治。 (军队的角色。（1）战争的工具。作为独立和常备机构，军队通常是必要时针对其他政治社会的战争工具，可以用来进攻，也可以用来防御。（2）国内秩序的保障。发生自然或其他灾难的非军事任务中提供援助。（3）利益集团。军队和官僚机构一样，可以成为试图引导或影响政策自身内容的利益集团。因为它拥有相当雄厚的技术知识和专业能力，在决策机构中有代表参加，拥有制度性的权力基础。（4）文人统治的替代选择。控制武器和强制力使之具有干预政治生活的能力，在极端情况下会导致军事统治的建立。 (军队的控制。军事政变是军队力量最具有戏剧性的政治表现。军事政变通常发生在经济落后、文人统治者合法性的丧失、军队与政府间的冲突、有利的国际环境等场合之中。政治与军事的角色和职责的明确划分是军队控制的主要途经。海伍德认为，首先，军队在形式上要服从文人领袖，而后者要对议会或民众负责。其次，决策——即使在国防和军事领域——属于文人政治任务的职责，而军方仅被要求提供建议并负责执行。最后，军队要严守政治中立，保证忠诚于任何执政党（参见海伍德，第448页）。 治安机构 (警察的性质。军队的主要职能是维护国防安全，而警察的核心任务则是执行刑事法律和维持国内秩序。警察形成于19世纪，主要是由工业化所引发的高度社会动荡和政治不满所促成的。对警察的认识有自由、保守和激进的三种观点取向。自由取向认为警察本质上是中立的机构，其目的是通过保护个人权利和自由来维持国内秩序。保守取向强调警察在维护国家权威和保障其权力渗透到整个社会方面具有重要作用。激进取向将警察描述为代表国家利益而非人民利益的镇压工具，它服务于精英而不是大众。 (警察的角色。（1）治安警察。执行刑事法律的警察角色，是一般民众平常最熟悉的警察类型，有社区警察、消防警察、巡逻警察等之分。（2）政治警察。设立受过特殊训练的准军事警察单位，专门执行政治上的敏感行动。如美国的FBI、CIA，俄罗斯的KGB、英国的SPG、法国的CRS等。（3）警察国家。警察力量变为只服务于统治精英利益的私人部队。如果警察力量内部存在社会或其他偏向，或在发生社会骚乱或政治纠纷时动用，或出现警察国家，则警察也会具有政治性。 (警察的控制。对警察的控制取决于问责和政治化平衡，这种平衡进而又取决于警察力量的组织基础是集权还是分权。分权化的警察力量享有外在于中央政府健全独立性和高水平的地方回应性。而集权则会更好地满足全国性政府的需要，还提供了提高行政效率和政治效能的机会。 政治治理结构的两种形态 民主结构形态：君主制与共和制 空间结构形态：单一制与联邦制 政治治理结构的两种模型 议会＋总统＋司法：美国模式 党的领导＋人大会议＋行政领导：中国模式