第5讲 官僚政治
阅读书目：
《官僚制》（第2版），［英］戴维·毕瑟姆著，韩志明等译，吉林人民出版社2005年版；
《官僚政治》（第5版），［美］B·盖伊·彼得斯著，聂露等译，中国人民大学出版社2006年版。
《公共管理导论》（第2版），［澳］欧文·E·休斯著，彭和平等译，中国人民大学出版社2001年版。
在中文字面中，官僚可以表述为一个官员，或一个组织，或一种制度。这一理论主要来源于古德诺和伍德罗·威尔逊的政治－行政二分法理论以及韦伯的官僚制理论。现代政治过程基本上表现为官僚政治的过程。
官僚制理论
在理想状态中，官僚制（Bureaucracy）是一种被设计来有效执行公共政策的理性体系或组织结构。德国经典社会学家马克斯·韦伯（1864－1920）是第一个对官僚制和官僚做系统分析的学者。韦伯定义官僚制的标准是：
◆行政职位按等级制组织；
◆每个职位有自己的权限范围；
◆文官由文凭或考试认定的技术资历产生；
◆文官根据职务等级获得固定薪水；
◆公务工作是文官的职业和惟一的或至少首要的工作；
◆官员与职位分离；
◆官员服从控制和纪律；
◆文官的提升取决于上司的判断。
依照韦伯的观点，归纳起来，官僚制主要有四个特点：
（1）层级性。在一种层级划分的劳动分工中，每个官员都有明确界定的权限，并在履行职责时对其上级负责。
（2）连续性。借助于提供有规则的晋升机会的职业结构，公职成为一种专职的、领薪的职业。
（3）专业化。官员们根据实绩进行选拔，依据职责进行培训，通过存档的信息对他们进行控制。
（4）非人格化。工作按照既定的规则进行，而不听任于任意和个人偏好，每一项事务都要被记录在案。
韦伯的官僚制理论奠定了传统的公共行政模式。但是，正如塞缪尔·克里斯罗夫（Samuel Krislov）所指出的：
在当代政治结构中，官僚制不仅姗姗来迟，而且问题丛生。它在暗处悄悄地生长，很少受人注意，很少被人提及。便利和需要，而不是意识形态和合法性，是它的血液：它不被人热爱和崇拜，只是被容忍和依赖而已（转引自彼得斯，第14页）。
官僚机构及其增长
现代政府官僚机构的功能主要包括管理、服务、管制、审批、信息收集和其他服务。
——管理。绝大多数政府官僚机构的基本功能可以简单地概括成执行由议会制定的法律与行政部门提出的政策。管理就是执行公共政策，而且也包括决策，它同样为规则制定补充细节。
——服务。许多政府机构是被创造出来为一般公众或特定群体服务的，比如气象局等。
——管制。政府的管制功能同样是被设计来保护一般公共利益的，比如枪械管制、证卷交易委员会等。
——审批。审批与管制有密切联系，能够使政府在某些领域设置最低标准和资格条件，比如行业执照等。
——信息收集。判断是否违反一项法律和使政策决策理性化且建立在事实基础上都需要信息收集，社会调查与数据统计变得相当重要。
在美国2200万公务员中，大约有1500万受雇于地方政府，400万受雇于州政府，而仅仅280万受雇于联邦政府。绝大多数公共服务——学校、警察和消防——是由地方政府提供的。美国联邦官僚机构主要包括内阁部、联邦局、联邦公司、独立的管理机构等。
当下公共部门的扩张越来越成为了公共管理的学术话题。公共官僚的扩张被看成为公共部门扩张的副产品，同时也成为了公共部门扩张的根源。对政府规模增长的几种解释：
（1）“政府津贴计划”。政府在经济繁荣时期实施了各种“政府津贴计划”，而当经济减退时却没有能够取消这些政府津贴，比如社会安全、公共健康保险和住房补贴等。
（2）“瓦格纳规则”。公共部门经济的性质相对于其他经济部门而言公共部门规模增长要快得多。瓦格纳（Adolph Wagner）认为，随着一国经济增长，用于公共部门的支出比例应扩大，其逻辑就是，随着经济增长，人们的基本生存需要将得到满足，结果用于私人消费的投资的边际效用将降低。
（3）“替代效应”。英国经济学家艾伦·皮科克（Alan Peacock）和杰克·怀斯曼（Jack Wiseman）认为，公众对税收的包容度在困难时期比如战时会提升；危机过后，政府将用新加的岁入来资助新的计划。因此，政府对税收的包容度在每一次危机过后都被向上转移，允许政府实施新的政策和项目。
（4）“鲍莫尔病症”（Baumol’s disease）。也称“相对价格效应”。该理论认为，政府是一个劳动密集型“产业”，因此从资本支出中获得的产出很小。政府的大部分职能，比如信件递送、教育提供或者政策制定，即便引入最先进的技术，对成本的降低也很有限。对人力资本的依赖意味着在通货膨胀时期，假设公共部门和私人部门的薪酬基本在同一个水平，那么政府服务的成本比其他类型的产品和服务的成本要增加得更快。
（5）“普乐现象”（Pogo phenomenon）。该理论解释认为，政府增长是因为公众要求它提供更多的服务。当政府希望压缩某些服务时，即便是发达的市场经济国家也可能遇到政治困难。
（6）“晚期资本主义的衰退”。该理论解释认为，资本主义的北部矛盾——最主要的是资本家攫取利润降低了整体的增长和生产力——促使政府增加公共支出，尤其是福利计划，来补救资本主义体系。然而，由于越来越多的资金用于社会目的，用于维持社会经济活力的就越来越少。公共部门相对于整个经济生产力而言取得了增长，但社会经济体系最终将注定被自身的矛盾所压垮。
（7）“官僚体系的自利性”。典型的公共官僚体系之一是一套具有获取性和扩张性的组织。威廉·尼斯卡宁（William Niskanen）认为，行政首领是预算的最大化者，他们将利用对信息的控制以及自己的能力掩盖提供公共服务所需要的实际费用，使预算远远高于必需的水平。由于部门首领垄断了信息，立法机构几乎无力控制官僚机构。结果立法机构不能对预算进行独立判断，预算的递增主义无法遏制，政府开支迅速上升。
官僚的“帝国建设”可能与部门生存相关，也是向社会提供高质量生活而必须承担的职能的结果。帝国建设是机构维持或者公共服务的需要。控制政府规模的“帝国建设”或“大政府”最广泛采用的方式是引入竞争机制和实施公共服务私有化改革。“削减”、“私有化”、和“放松管制”成为政治领域的流行用语。民意调查表明，公众对政府的态度在20世纪90年代中后期比80年代要积极，认为公共部门和市场一样是良好生活的重要保证。在很多情况下，大部分人甚至绝大部分人支持增加一些特定的公共服务开支，如健康、教育和老龄人群服务。如表5－1，在受调查的项目中，有一半的项目大部分支持扩大开支。官僚机构的评价主要来自于公众对公共服务的评价（如表5－2）。
表5－1 公众希望扩大公共开支用于提供服务的比例（1987）
英国
美国
澳大利亚
联邦德国
奥地利
意大利
平均
健康
津贴
教育
失业救济
法律执行
环境
国防
艺术
88
75
75
41
40
37
17
10
60
44
66
25
51
43
20
16
62
55
64
13
67
32
46
10
52
46
40
35
30
83
6
14
62
50
38
16
23
74
13
12
81
76
63
57
48
61
12
33
67
58
58
28
45
55
19
16
资料来源：转引自彼得斯：《官僚政治》，中国人民大学出版社2006年版，第28页。
表5－2 加拿大公众对公共服务的满意度（1990） （％）
十分满意
一般满意
一般不满意
十分不满意
不知道
消防部门
垃圾收集
图书馆
医疗服务
邮政服务
警察
小学
娱乐
中学
街道维修
64
61
49
48
46
46
35
33
29
19
27
29
33
38
40
41
32
42
33
35
2
4
4
9
10
8
8
11
12
24
1
3
2
4
4
3
3
4
4
19
6
3
12
1
－
2
22
10
22
3
资料来源：转引自彼得斯：《官僚政治》，中国人民大学出版社2006年版，第47页。
一个政治组织或官僚政府必须怎样才能治理国家？理查斯·罗斯（Richard Rose）提出了一系列标准：
◆组织的工作规则必须体现政策意图。
◆这些意图必须得到明确的行之有效的支持，即达到目标的途经“不是不可行的”。
◆在资源分配上应该存在竞争。
◆在体制内最重要的位置上，组织应该具有足够的可量化的力量。
◆获得职位的人应该具有必要的能力管理一个庞大的官僚组织。
◆目标的执行必须给予高度优先性。
官员招募与官僚的资源
在执行公共项目和公共政策的过程中，任何人要想取得较大的进展，都必须由政治体系招收和培训一批公共行政官员。由于政府工作相对稳定，公共职位的吸引力在经济衰退时尤其强烈。
关于公共行政官员的招募主要通过政治任命和功绩任命两种。韦伯官僚制模式的显著特征是，选择公务员的基础应该是成就标准和功绩，而非身份等级、种族、阶级或语言等归属性标准（ascriptive criteria）。这被认为是根据“中立性”挑选。所以挑选人员的标准可能是官僚制中某个被确定的职位所需要的培训和专业技能，也可能是一般的资格和智识能力。而通过功绩招募选择最优秀的可能人选填充适当职位是合乎逻辑的。政治任命也许更可能反映政治意图和意识形态倾向。“有代表性的官僚”（representative bureaucracy）观点主张招募特定的行政官可以制约性别歧视、种族偏见等，录取一大批与社区有关的少数派雇员，相比于录取主流社会成员也许工作效果更好。
大多数公务员的招募是基于专业化标准和完成具体工作的能力。公共招聘越来越强调理解力而非机械的技能。在中央集权的行政体制下，由于国家既是经济计划者、管制者和建议者，还是重要的企业管理者，政府对专业技能的需求显然明显些。这把我们引入关于公共管理者的通才（generalist）和专才（specialist）的观点讨论之中。通才的观点以英国的实践为典型，“优秀的门外汉”（talented amateur）传统在英国仍然保留着，即选择高级公务员的人选基本上根据一般化的智识能力和专科教育的表现。公务员所具备的知识和技能一般依赖于教育和培训。在美国，如果一个人想任职于农业部，那么他将被期望受过农业经济学、农业工程学或者其他相关专业的培训。美国联邦政府1／3以上的高级公务员都拥有某种正规的科学或专业资格。在法国，一个人要成为高级公务员所需要的专业培训由法国国家行政学院（ENA）提供，政府为其经济角色所需的工程师和技术人员则来自高等院校的培训，如巴黎综合工科大学。
表5－3 英国所招募高级公务员的毕业院校 （％）
艺术与人文
社会科学
自然科学／应用科学
其他
1961－1967a
1975b
1985
1989
62
54
56
56
24
28
27
32
11
17
17
12
3
—
—
—
a．直接进入行政阶层；全部相关的百分比。
b．行政被培训者的职位招募。
资料来源：转引自彼得斯：《官僚政治》，中国人民大学出版社2006年版，第96页。
毫无疑问，公共服务是一种独特的职业，个人需要为此进行特别的准备。另一方面，公共和私人机构之间的边际流动也引发人们的忧虑、担心和不信任。因而，如何认识公共管理的价值、工作和规范，成为了区别私人机构的主要标志。公共部门的职位安置、工作报酬、激励动力也必须成为吸纳优秀公务员的一定条件。有的政府在传统上就很强大而受人尊重，其高级公务员报酬颇丰，如英国等。报酬最优的是新加坡，他们认为“如果拿出来的是花生，那么吸引来的只能是猴子”（…if you pay people peanuts you get monkeys）。
表5－4 对英国雇员来说最重要的工作特征
公共机构
私人机构
女性
男性
女性
男性
挑战
成员友好
稳定
社会贡献
地点
挑战
稳定
社会贡献
成员友好
自主性
挑战
地点
成员友好
受尊重的组织
被欣赏
挑战
自主性
成员友好
受尊重的组织
影响力
资料来源：转引自彼得斯：《官僚政治》，中国人民大学出版社2006年版，第108页。
官僚的第一个或许也是最重要的资源是信息和专业技术。在某种程度上，政府拥有自己的信息，这些信息集中于官僚机构。与信息相伴随的是理解和解释信息的专业技术。对信息的相对垄断可以在很多方面转化为权力。在特定的问题领域的决策上，他们比那些相对无知的政治执行者和立法机关可能在技术上做得更好。基于技术的官僚决策比那些政治机构采取的政策更为优越。官僚的第二个资源是决策的权力。官僚机构几乎没有自由讨论相关的程序规则，例如选举和类似的程序，在很多问题上他们相比立法机关更加行动迅速。官僚第三个资源在于它拥有自己的政治支持者。官僚有能力动员这些政治支持者，要求获得预算或者政策自主性。官僚有持久和稳定的优势。解雇一个公务员很难，甚至就连调走一个公务员也很难。
扩大官僚机构影响的第一个或许也是最重要的策略是计划。计划是官僚政治的一个重要武器，它已经扩大到经济控制、土地使用、城市交通和社会服务等诸多领域。第二个是预算。在解决资源分配问题时，官僚拥有一些高度复杂和技术性的方法，使得制作预算过程变得隐秘。第三个策略是国民议会授权。第四个影响策略是顾问机构。官僚机构影响政策制定的具体途径主要包括：裁决、自由裁量、规则制定、咨询功能。
官僚制困境及其超越
传统的官僚制是随着工业发展的特殊时期应运而生的，其体系和技术都与早期的工业年代相吻合，曾取得了显著成功并为世界上所有的国家所争相效仿。无论在理论上还是在实践上，传统的公共行政模式都有其自身的优越性。与早期贪污腐化现象盛行的管理形式相比，它更具有效率，而专业化服务观念的提出也大大地改善了个人服务或业余服务。但是，需要指出的是，官僚制并不受欢迎。在法国和意大利，对办公桌或柜台另一侧的办事员或官员的憎恶已成为政治文化的一部分。美国在其根深蒂固的小政府及个人自主理论的指引下，乐于听到主要候选人——来自双方政党——贬斥官僚制。现代国家的二律背反是在官僚制管理是必需物的同时，它又是实现国家目标的障碍，这就是官僚制悖论。
在公共事务中实现效率比在私人企业中要困难得多。商人可以计算出利润和产量，而公务员不直接制造利润和产品，而且也很难对其工作成果进行测量。政府部门有时会出现超员现象，但很难决定哪些人应该被辞退。在最坏情况下，官僚制会出现一种叫做“艾希曼主义”（Eichmannism）的现象。这是以一位纳粹官员命名的，艾希曼曾经组织过一次大型的屠杀欧洲犹太人的行动，但却后来冷静地向以色列法官保证他也只是在完成自己的工作（罗斯金等，第334页）。
官僚制也类似于帕金森定律：工作扩张直到占据他能得到的时间。官僚制通常也与腐败总是交织在一起。无论何时，只要有官僚负责执行的规则，就会有一种将其扭曲以利于其朋友或恩人的诱惑。管制越多，官僚越多，腐败的可能也就越大。只有少数具有强烈公共服务精神的国家——比如瑞典、丹麦——能够将连接的行政管理延续到现代社会。绝大多数国家都存在或轻或重的腐败。20世纪的官僚机构已变得十分庞大、强有力、不负责任、富于扩张性。有人认为它已获致自身的生命而脱离了最初给予其生命的政府和民众的需要（罗斯金等，第337页）。
自20世纪70年代以来，官僚制在绝大多数发达国家都遭到了非难。问题主要在于三个方面：首先，政治控制模式既不充分也不合乎逻辑；其次，韦伯提出的官僚制理论能提供技术性效率的观点已得不到人们广泛的认同了，与此相关，官僚制可能还会产生其他的一些社会问题，尤其可能会出现非民主化趋势；第三，右翼人士提出了他们的批评，他们认为官僚制的思想背离了自由，而且与市场作用相比效率太低（休斯，第45页）。相当多的批评者看来，官僚制造就了随波逐流者而非创新人士，鼓励行政管理者避免风险而非主动承担风险，并且会造成稀缺资源的浪费而不能有效地利用。确实，虽然韦伯视官僚制为“理想类型”，但该组织形态也因制造惰性、缺乏进取精神、官僚作风、中庸和无效率而遭到批判，这些缺陷被认为是公共部门所特有的病症。由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。“当官员对其职位的忠诚超过了他对民选政府的忠诚，并热衷于和其他部门及机构竞争时，管理就很可能会达不到最佳点。阴谋和势力扩张在官僚制中非常普遍，而且可能永远都会存在”（休斯，第50页）。
究竟如何克服或者超越官僚制呢？一些学者开出了建议性处方，主要包括监察专员制度、立法监督、裁减、分权等。于是，行政改革成为了救治官僚病的有效手段。
另外，新公共管理运动也开出诊断性处方，其中胡德提出了的“新公共管理”包括7个要点：
公共政策领域的专业化管理。
绩效的明确标准和测量。
格外重视产出控制。
公共部门由聚合趋向分化。
公共部门向更具有竞争性的方向发展。
对私营部门管理方式的重视。
强调资源利用具有更大的强制性和节约性。（参考休斯，第72～73页）
在公共服务机构随之将进行的改革中，焦点在于抛弃那种僵化的、官僚化的终身服务观念，转向更具流动性的组织结构。管理需要秩序和精确性，但现在更需要的则是快速、弹性及效果（休斯，第52页）。
