第八章 政策监控
政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯穿于政策过程的始终，制约或影响着其他各环节，起着重要的作用。在政策的制定、执行、评估等环节中，由于信息不充分、有限理性、既得利益偏好以及意外事件，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用政策或执行不力，直接影响到了政策本身的质量及执行结果。因此，必须对政策过程的各个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可能完善的政策，保证正确的政策能得到贯彻实施，并及时发现并纠正政策偏差。这样才能提高政策绩效，实现政策目标。本章讨论政策监控的一些主要问题。
第一节 政策监控概述
政策监控贯穿于整个政策过程的始末，是政策系统不可缺少的一个组成部分。对政策过程的各个活动环节进行监控，既有助于实现政策的合法化，也有助于保证政策的贯彻落实，是实现既定政策目标的有力保障。本节主要介绍了政策监控的含义、分类和作用以及政策监控机制的构成，以便对政策监控这一章有一个初步的了解。
一、政策监控的含义
政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。
根据上述定义，政策监控的内涵有如下几点：第一，政策监控具有特定的主体。政策监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组成。然而，政策监控主体有其特殊性。首先，不同层次的政策由不同层次的机关及其组成人员负责制定、执行、评估及调整，政策监控的主体也因而随之有所不同，表现出明显的层次性。其次，政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实施，因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。
第二，政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的监控与被监控的一一对应的关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。例如，立法机关主要负责制定政策，它同时又负有对下级立法机关（及人员）及相应的执行机关（及其人员）的监督与控制。但是，由于立法机关的权力并不是至高无上的权力，立法权来自于大众对政权的支持与认同，所以，即使是最高的国家权力机关，也受一定的机构和社会力量的监督与控制。由此可见，在政策过程之中，政策监控的主体往往同时也是客体，二者处于复杂的相互作用之中。
第三，政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控制和调整等功能活动所成的动态过程（这一点我们将在第二节加以展开）。
第四，政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。
二、政策监控的分类政策监控是一种多样化的活动，可以从不同角度对政策监控进行分类。下列是几种主要的分类方法：
1．根据政策过程的不同阶段的分类按照政策监控在政策过程的所处的不同阶段，政策监控可以分为政策制定监控、政策执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。
（1）政策制定监控。这是指对政策制定过程中的信息收集、问题界定以及方案的规划、选择和合法化等活动的监督和控制。通过对政策制定的监控，保证政策本身的科学性和合理性，从而尽可能地减少政策失误。
（2）政策执行监控。科学合理的政策的出台并不一定能保证既定目标的实现。在政策执行过程中，可能是执行者本身的问题，也可能是目标团体的不配合等等原因造成政策的变形、扭曲和走样。因此，为了保证政策的全面落实，就要对政策执行过程进行监督和控制。
（3）政策评估监控。由于现实的评估工作中存在的障碍可能会阻碍政策评估的顺利运行，所以必须对评估工作进行监控，才能保证获得客观准确的政策效果信息，从而为政策的继续执行或终结提供依据。
（4）政策终结监控。通过对政策终结过程的监控，促使失败或过时的政策的及时废止，以减少损失，提高政策绩效。
2．根据政策监控的时态分布的分类按照政策监控的时态的不同分布分类，政策监控可以分为事前监控、事中监控和事后监控三种。
（1）事前监控。指在政策实施之前，为保证既定的政策目标的实现，尽量减少失误，监控主体未雨绸缪，事先预测未来的政策活动中可能发生的与预定政策目标不一致的各种问题，并采取预防措施加以监督和控制。
（2）事中监控。指在政策运行过程中，实施同步监控，即一旦发现与原定的政策目标不一致的地方立即采取纠偏措施，提出调整意见，促使政策得到真正的落实。
（3）事后监控。指在一种政策行为之后或一项政策活动过程结束之后，把政策活动产生的实际效果与既定的目标、要求和原则等做比较，找出并纠正偏差和失误，避免再犯同样的错误。
3．根据政策监控的层次的分类按照政策监控的层次分类，政策监控可以分为自我监控、逐级监控和越级监控三种。（1）自我监控。指政策制定和执行主体根据政策的目标要求，在政策过程中进行自我检查、自我分析，及时发现、纠正偏差，从而实现政策监控；（2）逐级监控。指上下级的政策主体之间按照授权关系，自上而下逐级对政策进行监控；（3）越级监控。指越过中间层级，上层政策主体对下层政策主体直接进行监控，或者下层政策主体对上层政策主体进行监控。
4．根据政策监控内容的分类按照政策监控的内容分类，政策监控可以分为目标监控和关键点监控（1）目标监控。指以政策目标的实现与否作为监控的核心，通过把握政策运行过程中目标的状态，最终实现目标与结果的相一致；（2）关键点监控。指以政策的重点作为监控的核心。比如说，以重点的政策目标为关键点；以政策的重点内容为关键点；以政策的重点主体为关键点。
5．根据政策监控主体的分类按政策监控的主体分类，政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒的政策监控。
三、政策监控的作用
政策监控既是政策过程的一个不可或缺的组成部分，又是一个特殊的环节，贯穿于其他各个基本环节之中，在政策过程中起着信息反馈的作用。对于政策系统来说，主要是通过政策监控子系统及监控活动，来确定政策方案是否合理、合法，找出政策目标与执行手段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距，发现问题之所在，并从中寻找解决问题新办法，如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。政策监控的作用主要表现在以下几个方面,
１．保证政策的合法化
这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。它由有关的国家机关根据法定的程序和权限对立法活动所作的审查所构成，是政策取得合法性的一个重要环节。一般而言，政策合法化的实现是由各国的立法机关来完成的。然而，各国的情况由于历史与现实上的种种原因而有很大的差别，这主要体现在宪法的解释权的归属不同这一点。欧洲发达的资本主义国家一般都设有宪法法院，宪法的解释权都由宪法法院掌握，所以，政策的合法化最终是由宪法法院来完成的。以美国为代表的国家采纳了三权分立的建国模式，建立了司法审查制度，由联邦法院大法官对宪法做出解释。所以，政策的合法化就是由司法机关最终完成的。在我国，宪法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，因此，人大常委会从法律上来说对政策的合法化负最终责任。此外，由于我国的所有政策既不能违背宪法和有关法律法规，也不能与中国共产党的章程和纲领背道而驰。因此，政策的合法化也必须将这个重要因素考虑在内。从以上内容可以看出，通过政策监控以实现政策合法化包括两个方面的内容，即实现政策的形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动严格遵守法定的程序与规则；实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有关法规以及——对有些国家来说——不违背执政党的纲领和章程。此处尚需一提的是，即使一项政策从形式到内容都被合法化了，也未必就等于说它已经获得了合法性，因为该项政策仍然可能危害公众的利益、不能满足公众的愿望和要求。这种例子在古今中外的历史上并不少见。
２．保证政策的贯彻实施
政策只有在被采纳并付诸实施之后，才有可能产生实际的作用并达到预期的目标。但是，由于种种原因，如执行者的认识水平、价值取向、个人及其所代表的利益、偏好等，经常使得政策在执行过程之中被误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗等现象。在此，政策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或者发现预期目标与实现效果之间的反差，并找出其中的原因。如果是因为预期目标太高而根本不可能实现，就必须调整目标以适应现实的条件；如果目标是正确的、可行的却没有实现，问题就必然出在执行过程中，如果是执行不力，则需要加大执行力度；如果具体方法或步骤有误，则需要作相应的调整等。
３．实现政策的调整与完善
客观外部世界总是处不断的发展变化之中，而人的认识尽管也可能随之而逐渐深化，总是落后于外部世界的发展变化的。政策作为人的认识的产物，一旦制定出来并付诸实施之后，都要保持相对稳定不变，此即政策的滞后性。它不仅是指政策的变动滞后于人的认识的深化，而且更是指政策的变动滞后于外部世界的发展变化。尽管如此，如果政策的滞后变动超过了一定的限度，就必然是有害的。因此，政策必须随着外部世界的变化和人的认识的深化而做出调整，只有这样才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合以便产生良好的绩效。在这个方面，政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。前文所提到的我国的改革开放的政策，就经历了这样一个逐步调整、发展与完善的过程。
４．促使政策终结所有政策都具有时效性这一特征。在政策过程中，政策的时效性是一种常见的现象，即原来适用的政策由于客观条件或政策环境的变化因而不再符合现实需要了。其中的许多情况就不是仅仅做出政策调整就能解决的，相反，这里所涉及的是进行政策终结的问题。例如，在为期十年的“文化大革命”中，决策者们以“无产阶级专政下继续革命”的理论为指导，制定了以“阶级斗争为纲”的路线，制定了许多错误的政策，使政策运行无序，经济几乎崩溃、社会陷入混乱之中，给我国的革命和建设事业造成了惨重的损失，给未来也蒙上了一层浓重的阴影。对此，就不是政策调整的问题，而是政策终结的问题，即坚决而又审慎地废除那些错误的、无效的或是多余的政策。需要注意的是，政策监控的作用不在于具体实施政策的终结，而是通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。这是提高政策绩效，更新政策的一个关键环节。策终结的实现。这是提高政策绩效，更新政策的一个关键环节。
第二节 政策监控的功能活动
政策监控是政策过程的一个基本环节，它制约或影响着其他各政策环节。它本身是一个动态的过程，在政策过程中起着信息反馈的作用，由政策监督、政策控制、政策调整等功能活动所组成。在该节中，我们将简要讨论政策监控的这几个功能活动环节的内容及程序。
一、政策监督政策监督，指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。
政策监督应具备四个基本条件：第一，建立必要的制度、法规，明确职责。这是形成政策监控的依据问题，有了一定的法规制度，明确了政策主体的职责，政策监督就有了依据；第二，政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通，即通过各种监督机构或机制及时了解政策系统运行了解掌握政策问题和政策目标，使监督有明确的标准；第三，在机构设置上保持监督机构的独立性，只有不受掣肘，才能勇于监督，敢于提出异议；第四，对监督对象有影响权，影响权包括对违反制度、法规和政策者加以处罚和责令其纠正政策过程中的各种错误和偏差的权力。
政策监督活动贯穿于整个政策过程之中，它的内容包括对政策制定、执行、评估及终结的监督等。下面分别对这些内容加以简要介绍。
1,对政策制定活动的监督在过去的半个世纪里，有相当部分的学术研究表明，官僚们能够转而为狭隘的集团利益服务。有人证实，行政官员中存在着一种同现存政策结合并抗拒可能带来组织变化的创议的趋势。相应地，行政决策可能被排除了重要决策标准的技术取向所支配。托马斯·麦加里蒂（Thomas McGarity）在对几项行政机关的研究的基础上，注意到“技术官僚的理性倾向于在决策过程的早期阶段缩小选择的范围并且排斥后来出现的新的选择，问题的规定性本身就可能取消了选择机会。”这说明由于决策者的有限理性、决策者个人及其所代表的集团或党派的利益与偏好不同，也由于决策者所掌握的信息有限、以有限的甚至是错误的知识体系或价值体系为指导，决策者所制定出的任何一项政策都有可能是不完善的。
以我国的电信业改革为例。中国的电信业过去一直由政府垄断，现在成为试图放开的行业。信息产业部对电信企业进行了重组，将国家主体电信企业“中国邮电电信总局”从纵向上分为中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国卫星通讯集团公司和中国寻呼通讯集团公司；同时实行政企分开，信息产业部与各电信公司脱离了经济和隶属关系。应该说，这种改组从专业化方面加强了纵向垄断，没有解决竞争问题，以致反映在行业政策上，电信企业利用独占网络的特权制定高资费，不允许其他竞争者低价租用网络，对寻呼、信息服务和互联网等业务的经营者收取很高的专线和中断线资费，阻碍了电信、计算机和电视三网合一。毫无疑问，这些垄断行业的高资费政策，损害了公共利益，从价值取向来说，偏离了“公共”原则。
决策者对国内外形势的不完全正确的认识等因素也影响着决策的科学性。同时，由于决策者在制定政策时，可能没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序，所以制定出的政策不合法。如一些地方政策以保护主义为价值取向，制定出一些损害“公共利益”的公共政策，对本地区资源和市场的行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门和本地区利益，人为设置市场障碍，防止外地同行业竞争进入等。陕西某县出台过一项政策，规定非本县生产的香烟，一律按“走私烟”处理。无独有偶，重庆有一个县公开禁止外地化肥进入本县；另一个县在工程招标中为保护本地建设单位，公开宣布县外另一家单位按法定程序的中标作废。当法院做出判决后，县里有的领导还公然否定判决。正如林德布洛姆（林布隆）所指出的：“极端的推崇冷静、不带感情因素的分析到极限，而且又独断所有的决定权，这才是非理性的。”对于这类政策的制定过程及其活动必须进行有效的监督，以保证政策制定的质量。
2,对政策执行活动的监督制定政策并不能保证其实施与目标一致，因为政策行为所带来的后果永远无法完全预知，因此，在政策行为开始之后进行跟踪监督至关重要。
在某种意义上，每项公共政策的实施可以用苗圃中栽植的幼苗做比喻。幼苗可能经历很大的自然变化，其结果可能长成一棵小树，也可能长成一棵大树。但是，幼苗一旦栽入土中，要想让它照预期成长起来，就需要水、养分和培植。如果任其自然生长，这棵幼苗的前途就不确定。政策的实施也是如此。在美国，一项政策一旦制定出来，国会对其结果通常只是粗粗阅过，把有关职责交到官僚机构手里便了事。因此，拉雷·N·格斯顿认为：国会监督的缺乏常常妨碍政策的实施。实际上，政策建议可以看作是对政策行为同政策结果之间关系的一种假设：若在时刻T1发生行为A，则在时刻T2产生结果O。所有假设无疑都是建立在关于原因和结果的先前的经验和假设的基础之上的，如果不用其后的结果进行验证，这些至多只是经验推测罢了。
在现实生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生。政策若得不到贯彻实施，那么，它所要解决的社会问题以及经济社会发展目标就无法实现。我们知道，影响政策有效执行的因素主要有：政策问题的特性、政策本身的因素、以及政策以外的因素（如执行人员的素质与工作态度、执行机关的特性、机关组织间的沟通与协调）。对政策行为进行监督主要是为了保证政策执行活动遵循政策原定方案，监督检查政策是否得到贯彻执行，各项措施是否存在违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切违背政策目标的行为，提高政策实施的效率，确保政策目标的顺利实现。威廉·F·韦斯特指出：无论是主动的还是反应式的立法监督，都可以因之而起到保护政策执行的完整性，防范立法机关以外的破坏性影响的作用。
3,对政策评估活动的监督政策评估是迈向科学决策的重要一个环节。它的目的在于取得有关政策的效果、效益和功能等方面的信息并进行判断以作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。而政策监督则是监督主体对政策评估过程加以监督，以使评估活动能更好地发现政策偏差，并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。政策评估是一种反应性的经验，如果要把一项实施不力或产生了不受欢迎的影响或非预计的结果的政策收回决策领域内，这是最后的重要机会。政策评估是制定政策过程的有力工具，因为它具有对政策制定者曾经认为已经解决的问题进行再度设计的可能性。在民主国家，政策评估对政策制定的义务和随后的实施产生的利弊提供了检查方法。如果没有政策评估工作，就无法对政策的可靠性、实施人员的责任以及政策制定机构的职责做出判断。从这个意义上说，政策评估本身就是一种监督活动。
但是，政策评估在世界各国刚刚起步，我国的政策评估工作也面临许多问题和困难，是政策过程中的一个薄弱环节。政策评估的真正目的往往被歪曲，其评估行动和评估结果的有效性令人生疑。有时进行评估的初始目的在于证明其效果，而对政策的负效应避而不估，把评估作为沽名钓誉的手段；有时进行评估的意图在于使效果不佳、绩效不良的政策合理化；有时则以评估来掩饰决策的失败或错失；有时借评估来攻击与自己偏好不一致的政策，而不顾其效果。可见，虽然评价者承担着“客观的”任务，但他们的工作自始至终都带有自己的价值观、标准和目的，在确定一项政策的影响时，有时欠缺公平的标准。所以，就有必要对政策评估本身进行监督，使其在预计轨道上运行，以达到完善公共政策的预期效果。
4,对政策终结的监督政策终结是政策运作过程的最后一个环节，也是政策更新、政策发展的逻辑起点。及时地终止一项多余的、无效、或已完成使命的政策，有助于提高政策的绩效。如果没有政策终结，将失去政策的严肃性，从这个意义上说，对政策终结的监督实际上是对政策严肃性的保证。
总之，政策监督的对象是整个政策系统的运行，政策监督活动是政策主体对各政策环节运行情况的信息反馈，它的作用贯穿于政策全过程，各项监督活动是互相联系、不可分割的，它们共同为提高政策制定和执行的质量以及提高政策绩效提供有力的保障。
二、政策控制
1．政策控制的概念政策控制的概念及方法来自于控制论和管理学。控制论的创始人维纳在《人有人的用处》一书中说：“控制论包含着沟通与控制。”控制论所关心的是复杂的信息流。虽然它主要被应用于机械工程问题，但它的反馈、控制和调节的模型对生物和社会系统也有意义。“控制职能是从事于对业绩的衡量与校正，以便确保企业目标和为达到目标所制定的计划得以实现”。舵手的例子说明了控制职能的最重要、最有用的含义——维持朝向目标的航向。
政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。
在政策过程中实施控制的目的是为了保证制定出来的政策能够顺利、忠实地得到贯彻和落实。无论计划做得再完备、再周密，在执行过程中都会出现一些难以预料的情况。实际工作中出现的偏差，要么需要服从计划，纠正工作偏差；要么需要根据实际情况，纠正计划。控制是改进工作的有效手段。控制的实质是对实际活动的反馈所做出的反应。如果没有控制，人们就不了解真实情况，工作无法改进，就难以保证正确的工作方向，无法实现政策目标。
2．政策控制的分类
（1）按性质的不同，政策控制可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息，发现偏差，分析偏差产生的原因，并采取纠正偏差的活动。这是一种最主要的控制形式，但这种控制形式有一个十分明显得局限性，即时滞问题——从发现偏差到纠正偏差之间有一个时间滞差，因此，往往使纠正偏差错过时机，或者客观情况发生变化，影响纠偏的效果。前馈控制正好克服反馈控制的这一缺陷，它是不断利用最新的有用信息进行预测，把所期望的结果与预测的结果进行比较，从而事先制订纠偏措施，使实际绩效与期望的结果相一致。
（2）按照控制人员与控制对象的关系，政策控制分为间接控制和直接控制。间接控制的概念是相对于决策分权化而言的。如前所述，在政策监控过程中，由于监控主体获得信息的有限性，对政策执行过程的反馈信息具有一个十分明显得局限性（即时滞问题），因而容易错过纠正偏差的时机，或者跟不上客观情况的变化，影响纠偏的效果。因此，政策监控主体往往会把控制权力下放给各政策执行主体，这样实际上实施的就是间接监控。间接监控有一个前提条件，即被授权执行监控的一方与授权方有一个一致的价值系统。否则，监控主体就将进行直接控制，即保留集中控制，保留决策权，对政策各环节进行时时监控，以全面掌握政策系统运行情况，及时控制政策发展方向。
2．政策控制的程序
政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。这个过程的功能活动可以用下图表示
图1 政策控制的程序
（1）确立标准。标准是衡量政策的实际效果即绩效的尺度。政策控制的目的是保证政策的顺利运行，以取得预期的目标。因而政策目标是政策控制的最根本的标准，控制的标准来源于政策目标。但政策目标是较为一般化的，因而往往不能直接变成或翻译成控制标准。因此，必须将其具体化，才能成为控制的标准。也就是说，可以将一般的政策目标变成一系列的具体指标。常用的控制标准有实物标准、成本标准、资本标准、收益标准等等。
（2）衡量绩效。理想的政策控制是采用前馈控制即在实际偏差出现前预见到它们，并预先采取纠偏的应对措施。但是在实际的政策过程中，由于各种主客观条件的限制，使得我们很难做到这一点。因此，必须在政策的实际运行过程中，随时监控政策运行的情况，衡量政策的实际绩效，将实际结果与预定的目标或期望的结果加以比较，及时发现偏差。衡量政策绩效的准确与否，既取决于标准是否合理，也取决于是否找到合适的衡量、评价方法。必须注意，不应把实际的政策效果理解为最后的政策结果，有时它可能仅是一种阶段性的成果，或由中间状况推测出的结果。政策控制不仅仅是对最终的政策结果的纠正，也包括对中间过程中出现的问题的纠正。
（3）纠正偏差。这一环节包括确定偏差的类型、程序，找出偏差产生的原因，并采取纠正偏差的措施。政策在实际运行中产生的原因是各种各样的，也许是政策的环境发生了改变，也许是目标不恰当；也许是执行组织或人员执行不力或协调不够；也许是资金财力、人力不足；如此等等。在找出偏差产生的原因之后，必须采取行之有效的办法来加以纠正，对政策加以调整（这是我们下面要讨论的问题）。
3．控制的循环
政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握，及时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距，并分析产生差距的原因，最后决定是重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整终结等。由此可见，政策控制并不是一个单向的不可逆的过程，而是一个永无止境的循环。这种循环关系可以通过下面这个示意图以简化的方式表现出来,
制定规划
采取调整行动 观察绩效
分析绩效图2 政策控制循环图
其中，制定规划是将政策内容化为可操作的实施细则的过程，也是进行政策控制的标准，它包括明确执行者及其职责、制定实施步骤和程序、预算实施成本（如人力、财力、物力、技术资源）等。将政策规划付储实施之后，控制者便根据政策规划，通过信息反馈系统对执行过程进行监视，及时掌握该规划所产生的实际效果，然后进入分析阶段。实际绩效可能会超过原先所定的标准，这说明以前的标准过低，那就必须调整政策规划提高标准；实际绩效如果比预期绩效益差，此时就必须分析造成差异的具体原因；如果原因在于执行不力，那么就可以重新调配资源以提高绩效；如果原因在于政策规划本身将标准定的过高，则需降低标准；此外，还有一种情况是，通过实施发现制定的政策根本就不可行或是错误的，那就必须及时终止该项政策，以避免更大的损失和浪费，这主要取决于政策环境所提供的条件。这样就完成了一轮循环并进入下一轮新的循环。
三、政策调整经过合法化了的政策在被采纳之后付诸实施，政策监控就随之而进入对执行过程的监督和控制，对政策实施所产生的实际结果与预期目标进行比较，发现二者之间的偏差,并分析产生偏差的具体原因，这样就为有关部门进行政策调整作好了准备。所谓的政策调整，也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说，是政策方案的重新制定和执行的过程，或更准确地说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。林德布洛姆在《政策制定过程》一书中说过：“我们将政策制定视为一个没有起始、结束且界线极为模糊的一个相当复杂的分析性及政治性的过程。”
1．政策调整的内容政策调整的内容多种多样，主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面：
第一，随着政策过程由制定到监控等环节的推进，人们可能发现对问题原有的认识并不全面，问题的某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化可能改变了问题的性质。因此，在这一阶段有必要根据已掌握的新信息，对政策问题加以再认识和重新界定。
第二，政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确化，根据变化了的环境校正或修订原有的目标等方面。当政策目标被实践证明过于超出或低于实际条件的要求，有时甚至严重脱离政策实际，就必须采取措施对政策目标进行必要的调整，或降低目标要求，或减少目标个数，或改变目标时限，从而使经过调整的新目标符合客观实际。
第三，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定，这有多种情况：对基本可行的方案加以修正，使之更加合理和适应变化了的现实；拓宽原有方案的适应范围或加强应付紧急事态能力；对证明基本事行不通的方案加以重新制定。例如，国有股减持方案出台之后，经过一段时间的实施，股市未涨反跌，大部分股民用脚投票对该政策方案表示反对，有关部门不得不停止执行该方案，进行调整。
第四，对政策效力的调整。对政策效力即政策发挥作用的范围和程度进行扩展或限制，如：原来作为实验的政策方案由于试验成功具有可行性，所以将其推广。
第五，对政策主体、客体的调整。政策的实施是一个动态的过程，其主体总是处于不断地变化之中，有些客体也处于变化之中，为保证政策运行的连续性须及时调整政策主体；为保证政策的针对性，也须及时调整政策的客体。
2．政策调整的原因和影响政策调整既有客观原因，也有主观原因。客观原因是指社会的政治、经济和文化的发展变化，即政策环境及政策问题本身的发展变化。在政策实施过程中，由于政策本身发生作用或者客观的政策环境自身的变化，使原来的政策问题发生了改变，或者解决了，或者出现了新情况、新矛盾，这就需要依据新的政策环境和变化了的政策问题。主观原因是指人们对政策问题、政策环境以及政策方案等地认识的深化，决定了人们总是要不断地重新认识、界定政策问题、政策目标和政策方案，以使政策真正达到解决社会问题的目的。任何一项政策都是在政策制定和执行主体一定的认识水平的基础上形成和运行的。而人的认识总是从低级向高级、从片面向全面、从不完善向完善发展演化的。当政策主体对政策问题、目标、功能、环境等的认识提高和深化以后，就需要对原来的政策加以纠正、补充、更新，使之更加完善。
政策调整对政策系统及其环境会产生一定的影响。首先，政策调整有利于保障公共政策的科学化。如前所述，由于决策者的有限理性、决策者所掌握的信息的有限性特点以及政策环境的动态发展性，决策者得创新性再强，其所制定出的任何一项政策都有可能是不适时宜的、不完善的。因此，必须站在新的高度看问题，适时地调整公共政策，才能更好地解决问题。
其次，政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性。一项政策要达到既定目标、发挥出原先规划设计的功能，就必须遵照既定的程序正常运行。但在实施过程中可能会出现下列情况使政策运行出现无序状态：一是政策执行的主体之间出现矛盾与意见分歧；二是政策执行主体与客体发生矛盾，出现冲突；三是几种政策交叉在一起，相互摩擦。这时，就需要暂时中断政策的实施，对政策主体内部关系、政策主体与客体的关系、几种政策的相互关系进行调整，使政策有序地运行。
再次，政策调整有利于保持公共政策的稳定性和连贯性。公共政策作为人们日常生活的指南必须具有空间和时间内的相对稳定性。政策调整使公共政策的合理内容在变动中得以保留，适度的调整政策既可保证政策的动态发展性又可保证政策的连贯性和稳定性。
但是，公共政策调整既能对政策产生积极的影响，又会产生某些消极的影响。政策调整会使不同程度地浪费一部分已经投入的政策资源；政策调整也会挫伤一部分公众的积极性，并对公共机构的形象产生影响。如果政策发生调整，原先获得利益的公众可能不会再得到这些利益，甚至可能丧失已经得到的利益，因此这部分公众就会变得消极，甚至对公共机构不满。政策调整中产生某些消极影响是不可避免的，对政策调整中出现的消极影响应采取积极的措施，如：进行宣传、把握时机、控制力度等，将消极影响控制在最低限度，并让调整后的政策迅速发挥作用，以便将消极影响化解掉。
3．政策调整的功能活动政策调整的功能活动或程序包括了如下几步：第一，获取反馈信息。即掌握由监控机构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；第二，确定调整方案。依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以确定需要补充什么、修正什么或完善哪些方面；第三，实施调整。进行实际的修正、调整、补充和完善工作，并将新的方案付诸实践，开始新一轮的监控过程。政策调整能否顺利进行，关键的因素是要有一个合理完善的调节机制，没有这样一种机制，政策调整难以进行，即使勉强进行，也难以取得理想的结果。我国以前出现的政策多变或政策僵化的情况的一个基本原因，就是没有形成一个合理、完善的监控及调整机制。
中外政策监控机制的比较
由于政治制度、政治文化和社会经济发展水平等方面的差别，各国的政策监控机制的构成及其运行方式是不同的。本节将先介绍政策监控机制的构成，然后对中外(主要是西方)政策监控机制作简要的比较，并就我国的政策监控机制的完善提出若干看法。
政策监控机制的构成所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。政策监控的主体与政策的制定及执行的主体在许多时候是一致的，包括立法机关、司法机关、行政机关、政党系统、利益集团、大众传播媒介以及社会舆论等。下面就分别对这些监控主体的活动内容及其方式加以讨论。
1．立法机关对政策的监控立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。正如威尔逊所说的：“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”在西方各国，根据议会对政府政策进行监控的权威大小和地位高低，可将议会的政策监控分为一级（如英国的议会至上型）、二级（如美国的三权制衡型）和三级（如法国准议会制有条件的议会监控型）。立法机关政策监控的活动内容及其方式主要表现为下列几个方面,
（1）依靠法律监控公共政策。无论是公共政策的制定还是实施，均不得违背法律，也不能超越于法律之上，否则，均被视为非法。也就是说，立法机关所制定及其所废止的法律为公共政策提供了框架，从而成为对公共政策的强有力的制约。例如，1973年美国国会通过的“战争权决议”中规定，总统对外宣战决定必须首先获得国会两院的授权方能生效。国会两院可以三分之二或以上的多数推翻总统对国会通过之法案的否决。
（2）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。立法机关有权审查政府的有关报告和计划，所要听取和审议的报告与计划主要是由国家行政机关提出的国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，关于国家预算及预算执行情况的报告，同时须审议的还有计划的主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算的执行情况（草案）。立法机关通过对上述报告的审查并做出相应的决议，对公共政策产生强烈影响，并实现监控的目的。在西方，政府的重大公共政策（关于财政、税收、对外宣战等）一般需经议会批准方可实施；议会还通过财政拨款权来影响政府的政策。1996年，当时的克林顿政府与国会在教育、社会福利等多项公共政策方面存在着较大分歧，国会甚至拒绝通过政府年度预算法案，使政府一度陷于瘫痪。
（3）三是通过对政府的人事任免权、不信任投票来控制公共政策。各国政府的主要组成人员大都需经议会批准才能得到正式任命。议会运用这一权力，不但旨在防止被任命者与公职的要求和利益相冲突，更是借此积极影响行政官员的政策主张，从而达到监控公共政策的目的。例如，总统制国家的立法机关对总统提名的高级官员具有监督审查权；内阁制国家的立法机关对政府首脑具有直接选举的权力，对其他重要官员免职具有监督同意权。内阁制国家的议会还拥有对出现政策失误的政府进行不信任投票的权力，它也是迫使政府改变政策的一个重要方法。在我国，各级人民代表大会及其常委会对国家机关领导人员及其组成人员拥有选举、任命、罢免、免职、撤职等权力。
（4）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控。质询即是由议员或代表在立法机关中就与公共政策的实施有关的事件向政府有关机关及主要有关负责人发问并要求予以作答的方法。由于质询和诘问都是由法律赋予议员（代表）的权力，公共政策的有关执行者对此无权避而不答，所以，质询和诘问也是立法机关影响公共政策的强有力形式之一。
（5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。各国宪法一般都规定，立法机关及其代表有权视察和检查政府部门的工作以便在这种日常性的监督工作中发现问题并提出意见或建议，以此来督促政府各部门改进工作。20世纪80年代，美国国会就先后成立了临时的特别委员会和特别调查委员会调查“伊朗门事件”（ 所谓伊朗门事件是指20世纪70年代，美国政府向伊朗秘密出售武器以换取美国人质，以及后来又把向伊朗出售军火所得款项转给尼加拉瓜反政府武装的事件）。
此外，在两院制国家中，两院之间对公共政策相互进行的监控。像英国，上院（贵族院）对下院（平民院）通过的议案虽无直接否决权，但却可通过最长6个月的延搁权力来影响下院通过的公共政策。而美国，“任何一项法律，或具有法律效力的两院决议、命令，必须分别获得两院多数同意”。
２．司法机关对政策的监控
司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。西方的司法机关主要是指法院，而我国不仅包括法院，还有检察院。法院和检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的人员实施法律制裁，对政策的执行起着强制性的制约作用，从而达到政策监控的目的。司法机关的政策监控在各国的表现形式各不相同，所起的作用也有所不同。
一般而言，司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面:(1)裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；(2)依法裁定公共政策的内容是否合法；(3)依法监督政策的执行是否合法。由于政策灵活性和行政裁量权的存在，使得政策执行领域的情况颇为复杂。司法机关在这一领域的工作在于依照法律裁决执行的过程、方法、手段等是否违法，若有违法行为则坚决督促其改进甚至停止执行，同时对违法犯罪行为进行裁决。
由于司法机关的权力具有被动性，即只有利害关系人请求后才行使，主要体现的是“不告不理”的诉讼原则，因此司法机关的政策监控具有一定的局限性——如果利害关系人没有向司法机关提出请求，那么即使政府机关及其人员在政策过程中有违法行为，司法机关也是无能为力的。正如托马斯·戴伊所指出的那样：“宪法所给予联邦法院的司法权仅限于‘案例和冲突’方面，法院不以自己的名义发布政策声明、条令或命令，例如法院并不在国会某项立法或总统某项行动一通过或出现时就立即宣布其违宪，联邦法院也不在国会或行政机构行动之前提出咨询意见，他们处在被动地位，只是等待着某个可直接向国会一项立法或总统的一项行动挑战的案件的到来。”然而，尽管司法监控是一种消极的监控形式，但它毕竟是以法律为依据，以国家强制力为后盾的，所以，仍不失为一种强有力的监控形式。
３．行政机关对政策的监控
由行政机关的实施政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。由行政机关所实施的政策监控主要采取以下两种形式：一是行政管理机关的监控，或称一般行政监控。它是根据行政法规定的行政管理权中产生出来的，由上级政府部门对下级政府部门及其所属机关的一种监督和控制，因而成为整个行政管理链条的一个环节。这种监督又可以进一步细分为以下几种情况：（1）中央政府对所属部门及地方政府及其人员的监督和控制；（2）综合部门的政策监控；（3）主管部门对下级业务部门所属单位的执行情况所进行的监控。
二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。与前述一般的业务性的监督、检查有所不同的是，这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控，其内容侧重于对违法违纪现象的查处，其对象是自然人而非法人，即它只能对具体的违法违纪人员进行查处，而不能针对某个机关或部门。
４．政党系统对政策的监控
政党系统可以简明地划分为执政党（也可以包括参政党、多党联合执政等形式）和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党，在野党对公共政策也有一定的影响。一般说来，执政党的政策监控大都采用以下几种方式,
（1）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定。通过这种途径，该党及其所代表的利益、纲领、路线、方针等都可以在公共政策中得到反映，这种方式对公共政策的影响就是非常强烈的。
（2）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施。这是执政党实施政策监控的另一种强有力的形式。如在西方，执政党一般不直接参与政府决策和政策执行，而是以政府首脑的名义发挥间接作用。
（3）由于执政党事实上控制了各种权力机构，它就可以动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法等等。
（4）执政党还常以其所影响的社会团体、社会组织以及它所掌握的大众传播媒介等制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。
在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。其监控的主要方式有二：一是由于在野党可以在立法机关、行政机关占有一定的席位，因此能够根据法律赋予的权力对政策过程施加一定的影响，并加以制约。比如，美国的在野党虽“无权参与政府政策的制定，但有权在议会内外批评执政党的内政外交，发挥监督、牵制政府施政的作用，并组成后备政府，随时准备取而代之。”我国是社会主义国家，与西方国家相比，参政党即民主党派参政议政的权力较大，从而政策监控的力度也较大。目前，全国省、地、县三级有2300多名党外干部担任政府领导职务，2.1万多名党外干部在政府职能部门担任领导职务，600多位党外干部在司法机关担任领导职务。他们大多担任副职，在政府系统内最高为副部级。甚至，在今年3月份产生的新一届政府中，民主党派人士出任要职。国家行政学院教授杜钢建在接受《南方周末》记者采访时预言“20年后政府部门担任领导职务的干部中执政党党员和党外人员应该各占到一半。” 二是在野党也可以动用其所影响的社会力量如社团组织、新闻媒体等对国家各级机关及其工作人员进行各种形式的监督。
５．利益集团对政策的监控利益集团的存在与发展及对政治生活的参与，是现代社会多元化的一个表现，因而成为现代政治学所不可缺少的分析对象。简而言之，利益集团是以特定的利益为背景而进行经常性活动的组织，如工会、各种行业协会等。它在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。
在西方，利益集团对政策的监控越来越成为一种趋势。正如英国学者F·F里德利所说：“我们正在走向一个参与民主制时代，在利益表达和公民权利保护上的重点已经转移到了各种团体协会上去了。公民越来越少向议员、议会行政专员和行政裁判所申诉，而是求助于他们自己的组织来保护他们的利益，并通过这种组织来寻求司法解决。行政决策过程中的非官方中间人的事前介入要比官方机构的事后监督重要得多。”
游说活动是各种有组织的利益集团影响公共政策的主要方式。在美国，游说活动受到宪法第一修正案的保护，该修正案规定：“国会不能制定有关下列事项的法律：剥夺言论自由或出版自由，或剥夺人民和平集会及向政府要求伸冤的权利。”有四种游说的方式：
（1）接近。为了影响决策，有组织的利益集团必须首先接近决策者。正如华盛顿的一位杰出的院外集团活动家所说的那样，第一条是接近——把他们拉近门，让他们倾听你的问题，知道他们各自的个性、了解他们的助手和他们本人怎样展开工作，以及他们想收到的信息的类别。游说者的知识背景、个人声望和所在团体的政治影响等因素结合在一起，有助于敲开第一扇门。
（2）信息。一旦游说者成功地接近了政府决策者，那么他们的知识和信息就成为很有价值的东西。一个游说者应掌握以下三种信息：法律程序的知识；有关在讨论问题的专门知识；本问题中所涉及团体的信息。游说者们必须花相当多的时间和精力去了解他们所关心的议案的进展情况。此外，游说者所提供的信息（包括技术报告和分析材料）必须准确、适时，这种信息提供给议员们在立法辩论和国会演讲时用，这就起到了国会工作人员的作用。
（3）基层动员。这是有组织的利益集团动员选民为维护其自身利益而对议员施加压力以影响国会的一种方式。其做法是给议员写信、寄明信片、拍电报、打电话等。此外，向某些报纸提供新闻分析或社论，然后将有关剪报寄给有关议员，也是一种动员策略。
（4）提供竞选支持。游说成功的关键越来越依赖于竞选赞助，而由于竞选费用的增加，议员们也必须更加依赖来自于利益集团的赞助。以赞助竞选为条件以换取特定的投票承诺被认为是一种“粗鄙”策略。相反，有组织的利益集团则长期赞助在任的国会议员，至于如何回报则让议员们自己去理解。如果一个议员不断投票反对某个有组织的利益集团，那么这个集团就可能在以后的选举中赞助他们竞争对手。
利益集团通过它们的种种活动,对公共政策有非常重要的影响。一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。
6．公众和大众传媒的政策监控
公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，即它体现和表达了公众的利益、愿望与要求。由于公共政策是解决公共问题的政策，所以，政策活动的各个环节都必须充分考虑到人民群众的利益要求。“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”因而，社会舆论在现代公共政策中的影响是不容忽视的。
社会舆论对公共政策的影响因各国国情的不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量可能会大一些；反之，则会小一些。在某些国家，由于各种大众传播媒体均为执政党所控制并且该党长期执政，同时，尽管舆论自由取得了合法地位，然而事实上舆论并不自由。大众传播媒介一旦缺乏进行监督的权利，往往也就丧失了进行监督的主体意识，有可能进而沦为权力的附属品，成为执政党的喉舌，而非民意表达的阵地，公众的意志和利益就只能被扭曲地表达出来了。再者，社会小部分人的利益或某些利益集团的利益反而会比公众利益更为强烈地表现出来。在此基础上制定并执行的政策就不可避免地也走向扭曲了的，即公共政策不反映广大民众的普遍利益，而仅仅是反映了一小部分人或一些集团的利益。
社会舆论对政策监控要真正发挥舆论监督的作用，除了保证它的相对独立性外，还要有其他监控主体如行政机关、司法机关等的密切配合。如日本著名的里库路特案件和其他一些行贿受贿案件，就是在新闻记者获得蛛丝马迹后，经过深入的采访和调查，揭露出来，但最终还是得经过司法机关的审判才能将其绳之以法。行政和法律手段的监控与社会舆论的监控的紧密配合，刚柔并济，才称得上是完整意义上的政策监控机制。
二、西方政策监控机制的若干特点
西方发达资本主义国家的政策监控经过数百年的建设，到现在已经形成了一个较为完整的可操作的系统，其理论基础与运作程序以及制度相对较为完善。这里，我们主要讨论其若干特点。
１．政策监控的基本依据——分权与制衡原则
西方政治理论对于权力问题的主要观点是“一切政治权力都必须是有限制的”这一原则，其根源可以追溯到古希腊斯多葛派关于社会契约的思想，经过古罗马，尤其是经过中世纪教权与王权的二元对立之后，这一思想就不仅体现在启蒙学者的政治理论之中，而且体现在当时的政治实践之中，成为宪政理论的基本原则之一。因此，在欧美各国鲜有对国家的崇拜，人们对政治权力往往抱着一种近乎自然的怀疑的倾向，认为掌权者若有机会总会做恶而非行善。因此，建立了种种体制以限制、监督权力的运行。例如美国的双重分权制度、英国的两院制、瑞士的委员会制度等。
权力的分立与互相制衡这一原则运用于公共政策过程就是任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果。安德森以20世纪70年代初期联邦健康立法为例说明了这个问题。“可见，决策者不是简单地面临一种选择，”安德森评论说：“相反，私人和官方的行动者均提出了各种不同的政策建议，并都在争取国会接受。可能出现的结果是，国会根据这些建议和意见通过妥协的行动方案。公共官员和私人利益的共同加入以及相互妥协，是美国和大部分政治系统政策形成的基本特点。”
公共政策方案的提出、制定、采纳、实施及调整等，都必须照顾到社会有关各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，不能仅仅考虑任何一方的利益，这就使得西方的公共政策的过程由于各方面的参与而成为类似于市场交易的一个过程。因此，可以理解，由于实行非市场体制的国家不可能采纳分权与制衡的原则，所以就不可能具备这种公共政策过程市场化的特点。
２．社会舆论在政策监控中起着显著作用
在西方，新闻自由权是人民主权的一种具体表现。既然国家的权力来源于人民，政权的合法性来自于人民的认同与支持，建立国家及政府的目的在于谋求人民的幸福、自由等。所以，人民可以表达自己的利益、愿望和要求。这一方面表现在由宪法所肯定和保护的选举权中，另一方面则体现在新闻自由之中。现在，在西方，国家的官方机构一般没有查处新闻的权力。新闻是自由的，新闻甚至可以是不公正的、歪曲事实的,只要能说出理由即可。无论如何，新闻是有力量的。“新闻媒介的真正功能在于他们能够决定将被决定的事。规定问题的范围，分辨可选择的政策，将民众的目光引向社会，经济及政治危机——这些都是政策制定的重要方面。我们把这些功能称为确定议事日程”。很显然，能够决定什么是问题或危机，这种权力对政策制定来说至关重要，决定什么是问题甚至比决定什么是解决办法更重要。大众传媒因为能把公众关心的问题引起全社会的关注，从而推动政府确定议事日程，因此也对公共政策制定有至关重要的影响。人民群众、团体、公民、官员等可以通过形成舆论对现行政策的效果和是否符合现实要求或政策方案做出判断，并且在此基础上形成对政策的支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策的制定，也会影响到公共政策的采纳与实施，同样会对如何评价公共政策产生一定的影响。
因此，如果能对公众所持的态度及倾向有比较准确的把握，那么，政府所提出的政策的可行性将是很大的。这就是信息反馈所要完成的工作。安德森指出，反馈概念告诉我们，过去的政策决定和效果能产生变革的要求或对政策的支持。安德森举美国于１９６９年颁布和实施的《全国环境政策法案》为例说明了这一论点。他说：“作为对决策者某种反馈的结果，随着就能采取各种行动，其中包括继续原政策；立法修正以加强或削弱政策；政策管理（如加强或放松对某一特定规定的实施）；增加、减少或限制管理所需的资金；在法院中就政策的含义和是符合宪提出挑战；以及撤销立法（或它在有时限的情况下允许立法中止。）” 这里都足以说明社会舆论在政策监控中起着重要作用。
归根结底，“被统治者的舆论是一切统治的真正基础。”正如乔·萨托利所说的那样，“没有自由舆论的自由选举毫无意义可言。我们说人民必须享有主权，但没有内容没有自己看法的主权，不过是一种追认权，一种空洞无物的主权。”
社会舆论对于公共政策的影响取决于这一点：国家是否控制着一切或大多数社会化工具和一切传播媒介？如果是，则意味着只允许有一种声言即国家的声音；如果不是，则意味着存在着多种声音。只有在第二种情况下，社会舆论才能对公共政策进行监督和控制。欧美各国的社会舆论之所以能够对公共政策的制定、采纳、实施、评估、调整、以及终止等各个环节产生较大的影响，原因无他，只在于新闻自由有宪法上的与制度上的保证，在于任何国家机关、任何领导人都不敢公然侵犯、损害新闻的自由与独立。
３．司法审查对公共政策的有效监控
司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。根据司法审查学说，联邦法院不仅有权审查联邦行政机关和国会的行为是否违宪，而且有权以州政府的活动违宪为由而宣布其无效。因此，以美国为代表的西方各国的司法机构对公共政策的监控是非常有力的。司法审查制度既有其理论渊源，又有宪法的保障，并且有具体的可操作的规则与程序，有可资借鉴之处。
（1）理论渊源。司法审查制度的理论渊源一直可由启蒙运动追溯到中世纪教权与王权的二元对立，直至古希腊和罗马，经过漫长的历史演化，终于使得限权政府的观念成为社会各界的共识。其直接的理论则来自于洛克和孟德斯鸠关于分权与制衡的思想。也就是说，美国宪法是欧洲分权与制衡理论的制度化、具体化的表现方式，经此转变之后，分权与制衡的抽象原则才具有可操作性因而能够在现实生活之中运转起来。
（2）司法审查的内容。首先，对联邦行为的审查。实际上，在美国的宪法中找不到有关司法审查制度的任何明示的条文根据。首开司法审查先例的是“马伯里诉麦迪逊案（1803年）”。此后,联邦法院在阐释宪法方面具有最高权威这一基本原则就得以确立。在“合众国诉尼克松案（1974年）”的判词中，最高法院裁定，国会可以要求总统对司法程序做出回答，被告是总统这一事实并不使秘密通信特权问题成为不可由法院审理的理由。
其次,对州政府行为的审查。早在1801年,最高法院就曾宣布一项州法律违宪。在对“马丁诉享特的承租人案（1816年）”的裁决中，斯托里大法官代表联邦最高法院发表意见，认为“决定联邦最高法院享有管辖权的因素是案件，而不是法院”。对此案的裁决一直是联邦最高法院对州法院行使管辖权的关键依据。
根据美国宪法第三条，最高法院的管辖权范围包括引用宪法规定而产生的案件。由于州法院对合宪性问题行使了初审管辖权，联邦最高法院有权根据上诉管辖权对诉讼进行复审。此外，斯托里大法官还以联邦需要对宪法有着统一解释为由，从政策角度提出了进行司法审查的理由。他指出，宪法绝不能在50个不同的辖区有５０个不同的解释。否则，联邦势必陷入危险之中。
（３）限制司法审查的具体原则。进行司法审查并不意味着联邦法院可以为所欲为，它同样也要受到许多限制。其中，有宪法上的限制如宪法第十一条修正案的限制性规定和案件或诉讼规定即只对实际存在的诉讼进行判决，也有政策限制（这是担心如果最高法院积极参与政治进程就可能侵犯私人权利，因而法院必须十分注重自我约束）。此外，最高法院还根据一些具体原则拒绝受理某些案件而不去裁决它是否违宪。这包括以下三个方面的问题：其一是诉讼资格问题，即什么人可以对是否合宪问题提出诉讼；其二是时机问题，即何时可以对是否合宪问题提出诉讼；其三是标的物问题，即什么样的宪法问题可以向联邦法院提出诉讼。上述三个方面的问题已经将具体进行司法审查的诸多问题基本厘清，因而使司法审查制度具备了可操作性。
司法审查制度在日本也有表现，日本宪法规定日本最高法院对法律、命令、条例等是否违宪可做出判决。当然，司法审查制度是资本主义各国三权分立的一个内容，我们自然不能完全照搬过来。不过，司法审查制度及其理论也体现了分权与制衡的原则，其精神实质在于以权力制约权力从而使得权力的运行不再是任意的和专断的，也即在于保证权力，的有序运行，这又有合理因素。
４．中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新
自本世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续之中。其中的原因引起了理论界的强烈兴趣。国家的福利政策被公认为是主要原因之一。以英国为例，英国由于没有成文宪法，所以中央与地方的关系一直未能明确，而且英国的地方政府历来在很大范围内享有一定的独立地位，中央对地方政府的控制能力相对较弱。但自从福利政策实行以来，这种格局就逐渐被改变了。福利政策所涉及的问题大都是全国性的，例如教育、卫生、住房、保险等。一方面，为公平起见，必须制定全国统一的最低标准；另一方面，福利政策的推行也使得地方政府所必须提供的服务项目逐渐增加，使得本来有限的地方财源不足以应付日益庞大的开支，这就使得中央政府的财政拨款(占地方总开支的45%左右)显得日益重要。这就很自然地导致了中央政府权力的扩张，也即导致了中央政府对地方政府影响力的扩大。这种中央政府权力的扩张，在欧美各国的表现大致是相同的。
因此，中央政府现在掌握了足够的手段来影响、制约地方政府的行动，除财政拨款以外，这种手段还包括指导计划、借款、贷款等方式。由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府的政策就能够顺畅地得到贯彻执行，中央政府对地方政府的国民经济与社会发展、财政收支、福利等公共政策的选择、实施、调整等都有发言权。
这种中央政府权力的扩张趋势在欧美各国以不同的形式、在不同的程度上都有所表现，这既使欧美各国中央与地方关系的传统格局产生了重大变化，也使得中央政府有了更多的手段影响和控制地方政府的行动。简而言之，由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，就使得由中央政府所实施的政策监控越来越具有实质性的意义。
三、我国的政策监控机制
我国政策监控机制由以下几个方面所组成：权力机关（全国人民代表大会及地方各级人民代表大会）的政策监控、行政机关（国务院和各级人民政府）的政策监控、司法机关的政策监控、中国共产党作为执政党的政策监控，各民主党派及人民团体的政策监控以及来自于人民群众的政策监控。由上述各方所构成的政策监控子系统足以确保正确政策的采纳、实施和运行，从而也可以保证政策绩效的提高和政策目标的实现。
1．人民代表大会的政策监控
我国宪法明文规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。人民代表大会的政策监控是其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式，它是法律监督、财政监督、人事监督和工作监督的总和，是人民代表大会影响、制约或控制其他国家机关的一种国家行为。
（1）人民代表大会在政策监控中的地位与作用
现行宪法规定，各级人民代表大会有权监督宪法、法律以及规范性法律文件的实施；有权监督国家或各级行政区域内最高领导人的任免，依法审议罢免案，罢免有关公职人员；有权审查和批准国家或各级行政区域内国民经济和社会发展计划以及财政预算及执行情况的报告；有权撤销或改变本级人大常委会、人民政府所作的不适当的决议、决定或命令；县级以上的地方人民代表大会还有权改变或撤销下一级人民代表大会所作的不适当的决议、决定和命令，县级以上地方人民代表大会有权监督和保障执法机关依法行使职权。也就是说，各级人民代表大会在同级行政区域内是法律行为、人事任免行为和财政行为的监督者。
各级人大常委会的立法监督起着核心的作用。这也是由宪法和法律的确认和保护的，各级人大常委会不仅享有广泛的监督权，而且拥有对最高国家活动的日常监督权。
（2）人民代表大会的政策监控的基本内容
人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。它既包括对其制定程序又包括对其内容是否违案、是否合法所作的裁决。根据法律规定，全国人大及其常务委员会具体对下列行为进行法律监督：裁决由国务院所制定的授权立法、行政法规、决定和命令；裁决由地方国家权力机关所制定的地方性法规、条例、单行案例和决议；裁决由最高人民法院、最高人民检察院司法解释、批复以及对有关案件所作的判决和决定；裁定国家主席、国务院、中央常委、最高人民法院，最高人民检察院在行使权力时所产生的权限纠纷或违法违宪等行为。
地方人大及其常委会的法律监督主要包括以下内容：各级人大有权改变或撤销同级人大常委会和同级政府的不适当的决议、决定和命令；地方人大常委会有权撤销同级政府和下一级人大及其常委会所做出的不适当的决议、决定和命令；地方人大常委会有权监督由下一级人大及其常委会组织领导的选举活动。
工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方面的监督。行政监督是人大工作监督的重点，指的是对行政行为（如行政决策、行政计划、政府财政行为、外交和战争权等）的合法性、合理性等的监督；司法监督是人大对司法行为的最高监督，具体包括以下内容：听取和审议人民法院、人民检察院的工作报告和专题报告，审查涉及全局的司法政策，监督审查争论较大、涉及面广的重大案件，监督审理人民检察院检察委员会无法形成统一意见、由检察长提请人大常委会决定的案件，监督检查由人大转交给司法机关的人民群众的申诉和控告。人事监督是人大监督的一个实质性的组成部分，主要包括根据宪法和法律的有关规定，对政府官员的任命、考核、罢免等。
（3）人民代表大会政策监督的制度与程序
一定的制度与程序是人大监督权赖以实现的保证，否则，若有权力而无实施细则,若无相应的制度建设与程序保证,也就形同虚设。我国人大监督的制度与程序大致有以下一些主要内容,
第一，听取和审议的“—府两院”的工作报告。目前许多地方性法规已明文规定，有关机关的工作报告和相关的参考资料必须在人大召开以前送交有关委员会进行初审，并必须在人大开会前一个月或半月前送交代表。但是，全国人大尚未对审议“一府两院”工作报告的程序做出明文规定。此外，工作报告的格式、基本内容、审议的方式、表决、相关的法律后果等，各级人大均无程序规定。
第二，审查国家计划和预算。这是人大进行财政监督的主要形式。新近颁布的全国人大议事规则对此有了较为具体的规定：①国家计划、预算的执行情况必须在全国人大召开前一个月向人大财经委员会和有关专门委员会汇报，由财经委员会进行初审；②在全国人大会议期间，国务院不仅应就计划和预算执行情况向大会做出报告，而且还应提供计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）并一并印发与会代表；③人大财经委员会应向大会主席团提出国家计划和预算的审查报告；④人大对国家计划（草案）和国家预算（草案）进行审议和表决。
第三，质询。质询是较为严厉的一种监督形式。其具体程序如下：①有一定数量的代表联名提出。全国人大会议期间，一个代表团或三十名以上的代表联名，可以出面提出对国务院和国务院各部委的质询案；全国人大常委会期间，有十名以上委员的提名，也可以提出质询案。相应地，地方各级人大及其常委员在提出质询案时也有一定的人数要求。②质询对象。根据有关法律规定，全国人大及其常委会有权对国家行政机关提出质询案，地方人大及其常委会有权对同级行政机关、司法机关提出质询案。③质询案提出的方式。口头或书面方式均可，但必须明确提出质询对象、内容和问题。④质询案的审议。按照大会主席团的决定或常委会主任的决定，由受质询的机关负责人在主席团会议、有关专门委员会会议或有关代表团会议上作口头答复或书面答复。⑤质询结果。提出质询案的代表、委员会代表团若对答复不满意，可提出要求，经主席团或主任会议决定，由受质询机关再作答复。⑥质询告。质询案的有关情况报告可以印发会议，书面答复应有受质询机关负责人的签名。
第四，调查委员会。调查委员会是人大对特定事宜进行监督和控制的一种形式，其具体程序在新近的全国人大议事规程中有较详细的规定：①成立。须有全国人大主席团、三个人大代表团或十分之一以上的代表联名提出，并由大会全体会议决定，才能成立。②组成人员。由大会主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过，调查委员会因工作需要还可以聘请有关专家参加调查。③调查工作。一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向调查委员会提供必要的材料，调查委员会有义务保守秘密。④结果。调查委员会应向全国人大提出调查报告，全国人大可以根据该报告做出相应的建议。
第五，罢免。这是较严厉的一种监控方式，具体实施须遵守以下程序：①由一定数量的代表、代表团或大会主席团提出。例如，在全国人大会议期间，由主席团、三个以上的代表团或十分之一以上的代表联合，可以提出对中央国家机关领导人的罢免案；②罢免案应写明罢免理由，并附有关材料；③罢免案可由主席团提请代表团审议，由全体会议决议，或者由主席团提议，经大会全体会议讨论，然后组成调查委员会，由下次会议中根据该委员会提供的报告审议并决定；④罢免案交付表决前，被控罢免的人员有权在主席团会议或全体会议上提出申辩，并由主席团印发会议，人大有关机构人员的罢免由主席团或常委会执行并提出公告；⑥撤销不适当的决议、决定和命令，对此，截止目前为止，尚无具体可行的制度及程序；⑦受理人民群众的申诉、控告，这方面的制度与程序目前付储阙如。
２．政府机关的政策监控
这里所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现政策目标、提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主要内容有,
（1）行政监察。这是我国行政机关内自我监督体系中最强有力的手段，它由专门的国家机关来实施，其机构设置及权力都是由国家立法保障的。因此，它的监控有国家的强制力为后盾，并能产生直接的法律效果。
（2）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。这是最经常最普遍的一种监控方式，以法律、法规、纪律等为依据，具有强制性。主要做法是改变或撤销由所属部门和下级机关发布的不适当的命令、指示等，或通过发布命令、决定和指示等，人事的任免、考核、奖惩，也是其经常性的措施。
（3）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。这种监控不具有强制力，也不会产生直接的法律效果。可以视之为信息反馈的一个环节。上级机关对所属部门和下级机关所提出的建议、意见、批评等虽不一定要全部采纳，但应予以重视，应作具体分析，采纳其中的合理化建议，接受其中正确的批评，对不恰当的意见、建议、批评等应做出解释。这样，有利于上下交流，也有利于实现政策目标、提高政策绩效。这个过程同时也是机关作风民主化的一个表现。
（4）因业务性质而产生的综合性的政策监控。这类业务包括诸如劳动人事、福利、保险、文教、卫生、税务等。它们所涉及的范围相当广泛，决不限某个部门或某个地区，而是跨行业、跨地区、跨部门的，是综合性的，需要许多部门、地区、行业之间的密切配合才能确保政策的正常运转。政策的调整、分解乃至于终结等，牵涉面非常之大，同样也需要多方协调，统筹兼顾。
（5）专业性的政策监控（主要是指审计监督）。它是由根据有关法律而设的专业性的审计机关，依法对国务院及其所属部门和地方各级政府的财政收支，对财政金融机构和企事业单位的财务收支状况进行财政监督的一种主要方式。
需要指出的是，随着我国改革开放向纵深方向的发展尤其是随着市场经济体制的逐步建立和不断完善，政府职能也随之正在发生重要的变化。因此，由行政机关所实施的政策监控也正在增加一些新的内容。例如，通过税种的划分而将中央与地方的责、权、利关系法律化、制度化就是一例。此外，中央政府通过财政拨款和税收返还等方式也可以有效地控制或影响所属部门和下级政府的行为方向。所有这些，都为实施政策监控提供了新的手段和新的思路，有待于在实践中进一步完善和发展。
３．司法机关的政策监控司法监督是国家政策监控系统的重要组成部分，它包括人民法院和人民检察院的监控。司法监督与立法监督、行政监督的显著区别是：“它具有强大的威慑力度，是国家适用法律监督上运用强制力维护社会秩序的最后一道防线”。洛克说过，“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是以强力对付强力”。
司法机关的政策监控主要是通过运用法律手段来实现的。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等方式，对国家工作人员或公民的行为产生强有力制约，从而对政策的有效执行起到较好的效果，间接起着政策监控的作用。在一些行政诉讼案件中，对于各级政府的一些涉及具体行政行为的规定、办法或命令（令）等，法院可不予适用，并且在审判过程中可附带审查这些规定、办法或命令（令）是否违反国家宪法和法律。它有国家强制力作保证，因此具有较高的权威性。
由于我国实行“议行合一”体制，司法权力从属于立法机关，司法监督活动也必须受立法机构即权力机关的监督（也因此，在我国，宪法监督权力并不由最高人民法院行使，而是由人民代表大会及其常务委员会行使）。
4．中国共产党的政策监控
我国宪法明文规定，中华人民共和国是工人阶级领导的(通过中国共产党的领导实现的)，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家的性质和党对全国社会生活各个方面的领导和控制，决定了公共政策的基本内容与基本方向，决定了中国共产党在政策监控系统中的特殊地位和作用。中国共产党的政策监控主要采取以下方式,
（1）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施。中国共产党对国家及社会生活的领导表现为政治领导、组织领导和思想领导。其中，政治领导指的是根据特定时期革命和建设的实际，制定发展战略及路线、方针与政策；组织领导包括两个方面的内容：其一是挑选德才兼备的干部到各个国家机关中去工作，其二是充分发挥共产党员在各个方面的模范带头作用；思想领导就是用马克思主义毛泽东思想和邓小平有中国特色的社会主义理论，教育、武装全党、全军、全国各族人民，从而使之能自觉地贯彻执行党的路线、方针和政策。
（2）党纪监督。党纪监督是中国共产党监督和控制广大党员及干部的重要形式，它虽不具备法律效力，但由于党的纪律监督必然影响着监督对象的政治前途，因而具有极强的现实约束力。党纪监督主要是通过党的中央和地方各级纪律检查委员会具体负责实施的。
（3）通过党的基层组织实施政策监控。党的基层组织遍及国家和社会生活的各个角落，是党与党员及群众相联系的桥梁和纽带，是领导群众进行社会主义建设的具体执行者，是党的政策、路线、方针等的具体贯彻者。
（4）通过各种大众传播媒介进行政策监控。中国共产党可以用其所掌握的大众传播媒介为采纳、实施或调整、改变甚至废除某些政策等而大造舆论，这样就可以为此后的实际操作减少摩擦从而降低了实施成本。中国共产党也有能力搜集到大量信息并组织力量进行分析处理以决定对策，它还可以用几乎无所不在的信息网对基层组织与群众党政机关及其工作人员进行全方位的监督，等等，都可以视为舆论监督在中国的特殊表现。
５．民主党派对政策的监控
在我国，民主党派是参政党，而不是在野党，他们在我国的政策监控中发挥着重要作用。各民主党派对政策的监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的。人民政协的章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会密切联系各方面人士，反映他们及其所联系的群众的意见和要求，对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评，协助国家机关进行机构改革和体制改革，改进工作、提高工作效率，克服官僚主义。”人民政协主要以如下方式履行其监控权力：政协全国委员会全体会议、常务委员会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院和地方各政党政领导机关提出建议案，各专门委员会提出的建议或有关报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评建议，参加中共中央、国务院有关部门、以及地方各级政府部门组织的调查和检查活动。
由于人民政协的委员来自于各行各业、并且由于他们往往具有较高的思想文化素养，所以，由他们所提出的建议往往比较合理，其批评也往往比较中肯。然而，由于人民政协的权力仅在于参政和议政即仅在于参与、议论，而无权形成有约束力的决议，所以，由人民政协所实施的政策监控是不具备强制力的。当然，其中的合理化建议与批评都可能被采纳或接受。也就是说，民主党派对整个政策系统都仅能施加一定的影响，起着有限作用。
６．人民群众及人民团体的政策监控
我国是社会主义国家，是劳动人民当家作主的国家。一般地说，无论是在理论上还是在实践上，人民群众都是国家的主人。由人民以及由人民所组成的人民团体是一切权力的来源，因而也是一切政策（包括宪法在内）合法性的终极资源。所以，人民群众及人民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进行监督；也有权反对合法权利的任何形式的侵犯与损害。
在我国，人民群众及人民团体进行政策监控主要采取以下方式：一是通过选举自己的代表，行使对政策的监控权。二是通过大众传媒介表达自己对公共政策态度、意见、建议或批评；三是通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督；四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益，愿望和要求及意见、批评等；五是人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动表达对现行政策的不满或取向。
四、完善我国政策监控机制的若干思考
我的政策监控机制在经过了几十年的建设与运行之后，已初步形成了一个较为完善的体系，对公共政策的整个过程进行了有力的监督与控制。由人民代表大会、国务院及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院、中国共产党、人民政协、各种人民团体、社会舆论等所构成的政策监控机制，对公共政策的制定、采纳、执行、调整、终止等，都起着积极作用，而各种政策监控主体既明确分工，又密切协作，对提高公共政策的制定与执行的质量，对于提高政策绩效、实现政策目标，更有助益。尤其是随着社会政治生活民主化、法制化的进一步发展，由人民代表大会、人民法院、人民检察院、社会舆论等主体对公共政策的制约与影响也越来越具有实质性的内容。
但是，目前我国的政策监控机制正处在发展与完善之中，无论在理论上还是在实践上都仍然存在着诸多的不足之处。我国政策监控机制目前存在的突出问题是，除执政党系统和行政系统的政策监控之外，人民代表大会及其常务委员会、司法机关、社会舆论等主体的政策监控均存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的问题。以人民代表大会为例。它对国家行为的监控权力与地位（包括对公共政策的监控）在宪法中有明文规定，这是不容置疑的。但是，在实践中实际操作起来困难重重。其中的原因是多方面的：一是党政不分。在历史中形成的党政不分、以党代政的原则与作法，突出了党纪监督，却将法律监督置于相对次要的地位。人大监督的有限存在是人大在我国现实社会生活中有限存在的具体表现，相应地，人大在社会生活中地位的提高与权力的落实，则是我国走向民主化与法律化的重要标志。党的监督与政府监督的相对分开，将为人大的作用（包括对公共政策的监控）打开新的局面。二是进行政策监控具体程序与实施细则付诸阙如，使得法律上的监控权力因无法进入操作层面而被悬置了起来。例如，人大撤销常委会、国务院等的不适当的决议、决定和命令的权力，受理群众申诉、控告的权力，视察、质询等权力，都因缺乏可行的制度与具体的程序而难以实现，从而在很大程度上仅仅是象征性的权力。三是政策监控的主体所能得到的有限信息也制约和影响了监控的实际效果。相对于人大来说，我国的执政党系统和行政系统所得到的信息数量更大、速度更快，也更准确，这也使得执政党系统和行政系统可能对公共政策的过程产生强有力的影响，相应地就使得人大政策监控的功能出现了弱化的现象。
目前我国政策监控机制还存在其他的问题。例如，政策的国家监控与社会监控相脱节。我国长期以来将政策的社会（新闻、舆论）监控当成党和政府政策监控手段的延伸，控制社会监控，使社会公众对政策的真正看法或意见常常无法及时通过社会监控渠道反馈到党和政府的决策层。又如，不同政策监控主体之间仍然缺乏必要的衔接，各种监控机制之间空隙太多：权力机关和上级行政机关之间的分歧或纠纷并无相应的国家监控主体来协调；权力机关、司法机关、上级行政机关都能对本级政府的政策进行监控，但是，在监控范围、程序、处罚等都没有一个明确的界定。
为了完善我国政策监控机制，可以采取如下的对策措施：
1．强化立法机关和司法机关的监控功能。在欧美等国，立法机关和司法机关是国家政策监控的国家要主体。作为人民利益的代表，权力机关及司法机关有必要也有能力加强对政府政策的监控，使不合理政策得于终止，科学的政策得于被采纳和执行，使人民的利益得到保护和增长。
１.建立健全法律体系。要用法律规范公共政策的制定、实施、评估及终结等各个环节。一方面要加强立法工作，使公共政策的运行有法可依；另一方面要加大执法力度，使公共政策依法运行。这同时也为对公共政策的监控确立明确的标准，从而使得政策监控具有权威性。
２.制定可行的制度程序与具体的实施细则。这是使法定的权力进入可操作层面的关键性步骤。主要任务是以法律、法规的形式明确政策监控的主体、地位、性质、作用、职权、基本原则、监控对象、监控范围等。只有这样才能使各监控主体的权力不再仅仅是象征性的。
３.提高监控者的素质。这包括对具体进行政策监控的工作人员的素质提出一定的要求，对他们进行培训，或者组成由有关专家组成的、针对某个特定问题的、临时性的委员会等。
４.完善政策监控的辅助手段。这包括建立财产申报制度、建立法定的信息中心、扩充工作人员等。此外，可以学习英国的做法，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，使中央政府对地方政府的政策监控有更大的影响力。
5．建立条块结合的政策监控模式。我国古代秦朝时期就建立了独立的监察系统，对各级官员的施政进行了较为有效的监控。美国联邦也设立了一些独立管制机构，自成体系地对其它国家机关进行监控。鉴于我国的实际情况，应当条块结合，改变目前以块为主的状况。例如，使党的纪律检查委员会受上级党的纪律检查委员会和同级党委的双重领导，以上级纪委为主的体制；使人民法院和人民检察院受上级人民法院和人民检察院的直接领导等。
6．加强公众和大众传媒的政策监控。公民的政策监控有着其它主体的监控所无法替代的地位和作用，它既促使国家机关及其工作人员有效制定、执行公共政策，又使民意得到反映，保障公民的合法权益、民主权利。人民是国家的主人，人民有权向政府提出建议、意见、批评等，有权向政府反映社会问题和了解政府运作过程。党和政府应当为人民群众的政策监督创造各种便利，广开监督渠道，激发广大人民监督的极性。社会舆论可以及时反映广大人民群众对公共政策的态度，对政策监控有重要作用。因此，应当使新闻媒体尽量多反映百姓心声，这样既有利于群众反映对政策的意见和看法，也有利于政策制定者及时获悉民意，科学制定政策解决社会问题；新闻媒介对政策的监控也能对政府形成较强的压力，促使政府更科学有效地制定和执行政策。
案 例一、“伊朗门”事件(
1979年，伊朗宗教领袖霍梅尼发动所谓“圣战”推翻了亲美的巴列维王朝，国王巴列维流亡美国。当年11月4日，霍梅尼的军队冲进美国大使馆，扣压了69名美国外交官，目的是以此为要挟，换取巴列维回国受审。卡特总统营救人质失败。但当选总统里根却通过秘密关系与伊朗达成“以军火换人质”的协议；于是，在他宣誓就职当天，就有52名人质被释放。1986年11月，里根政府违反国会法律，向伊朗秘密出售武器，换回了其余人质。同时又将出售军火所得款项的一部分暗地里用于支持尼加拉瓜反政府军。这一丑闻揭露后，舆论哗然，新闻记者立即将这一事件比为又一个水门事件，称之为“伊朗门事件”。
国会闻讯震怒，它抨击里根政府在重要的外交活动中践踏国会立法。民主党议员们对连续执政的共和党本来已经批评日多，伊朗门事件立即成了重磅炸弹。两院先由参院情报委员会、众院外交委员会略作行动之后，于12月迅即通过相同决议，各自设立一个特别委员会调查里根政府秘密援助伊朗和尼加拉瓜反政府军事件。参院特别委员会经两党领袖提名、参院临时议长任命而组成，包括6名民主党人和5名共和党人。主席埃诺耶，民主党人，是当年参院水门事件特别委员会委员；副主席鲁德曼，共和党人。众院组成由民主党众议员汉密尔顿为主席、共和党众议员切尼为副主席的15人特别委员会。
两个特别委员会分别由本院决议授予强大权力。以参院特别委员会为例。决议规定：“特别委员会在合乎宪法和法律前提下，可以做一切必要和合适的事情，以执行本决议赋予的调查和研究任务。”特别委员会有权发布传票提取证据，有权为证人主持宣誓，有权在国会开会、休会、闭会期间进行活动，有权举行听证会,有权发布传票或命令使知情人作证；有权前往国内各处传唤证人获取证据，有权通过合适渠道获取必需的国际援助，有权委派助理代为取证，有权传唤或命令美国一切政府部门、机构和实体、一切遵守美国法律的机构和个人，一切私人组织和（美国）公民提供所需文字材料和物证，有权向参院建议对一切拒不出席听证会、拒不提供证据的政府部门、机构、实体、公民、私人组织和服从美国法律的机构、个人诉诸刑事和民事行动，有权雇用助理，有权付费调用政府部门和参议院的有关人员，有权从参议院有关经费中支付活动开支等等。
参院特别委员会的任务是：调查、研究国家安全委员会及其成员与工作人员，所有美国政府部门、机构、实体或组织——所有这些机构、人员与向伊朗直接、间接出售、运输武器、物资、资金有关的活动，与使用从上述活动中获取的资财援助尼加拉瓜任何反叛派别、或在美国的进一步阴谋有关的活动，确定所有这些活动是否为非法、不正当、未经授权或不道德；调查、研究国家安全委员会的结构、运营及其助理、顾问与它制订、实施美国国家安全政策的职能是否相称；查出确凿事实；提出特别委员会认为必需的、令人满意的建议以制订新的法律，或修改现行法律，或采取行政措施。
为了完成上述任务，两院的特别委员会重权在手，联合行动，在1987年展开长达10个月的紧张、繁忙的调查活动。
1—4月，两个特别委员会进行大量查访，掌握了重要线索。鉴于一些插手或经办此事的核心人物援引宪法第5条修正案拒绝交待，国会做出决定，给予这些人以有限豁免权或免于起诉权，迫使他们到国会作证，说出事实真相，否则得以对抗国会论罪。
5月初—6月中旬，两个特别委员会举行由电视向全国转播的公开听证会，其间先后出场作证者共18人，其中以前国家安全事务助理麦法兰、退役空军少将西科斯，承包商哈基姆及国家安全委员会助理诺思中校的私人秘书霍尔等人的证词最为重要。
以上第一阶段的调查表明：里根总统曾同意国家安全委员会使用武器与伊朗交换美国人质的方案；麦克法兰等人在秘密援助尼加拉瓜反政府军问题上蓄意隐瞒情况，欺骗国会；诺思中校积极策划上述援助并在事情败露后篡改和销毁大批有关文件；非政府人员使用国家机要密码，等等。
6月22日起，两个特别委员会开始第2阶段的调查，旨在弄清里根总统是否确曾知道或授权将出售武器所获利润转给尼加拉瓜反政府军。在第2阶段的听证会上，出场作证的国家安全顾问波恩德克斯特公开证明：他没有让里根总统知道将出售武器所得转给尼加拉瓜反政府军之事，从而印证了里根总统的“我不知道”声明。由于有关文件已被销毁，特别委员会无法获得证据推翻里根总统的声明。
两院伊朗门事件特别委员会在调查伊朗门事件期间，从5月5日—8月6日，共举行40天公开听证会，4天秘密听证会，共传唤32位证人，共发出311张传票，共获221份证词，共收存1059个证据。
11月18日，两个特别委员会结束调查，向本院领袖提交各自委员会两党多数报告和少数共和党委员的报告。
多数报告认为，里根总统虽然没有授权将出售武器款项转给尼加拉瓜反政府军，但是他听任国家工作人员绕开法律欺骗国会而不予制止，应对伊朗门事件负最终责任；里根政府公开声明不与恐怖主义者打交道，暗地里却与伊朗恐怖主义政府搞武器换人质交易；里根总统应该掌握他的国家安全顾问和其他高级助理都在干些什么；里根总统没有向他的助手灌输尊重法律与办事程序的观念，没有使他的政府确保法律至上。
多数报告认为，伊朗门事件暴露的不是政府制度有毛病，而是政府的一些高级官员拒不让政府和国会知情，藐视法律。
多数报告建议国会修改法律，规定总统在采取秘密行动之前，至迟在采取行动后48小时内报告国会。这一建议为两院有关常设委员会采纳。
两个特别委员会的少数共和党委员的报告则冲谈问题，说里根及其助理们并未破坏法律，只是犯了一些错误。
国会伊朗门事件特别委员会的调查，是近年国会伸张其监督权，对政府内部的运营进行一次大规模调查。它以确凿的事实揭露里根政府内部无视法律滥用权力的严重程度和国家利益由此蒙受的损害。它的报告促使国会修改现行法律，规定总统必须迅速向国会通报所采取的秘密行动。里根总统的名望大受影响，他不得不向国会保证将制定措施，向国会报告秘密行动。
此外，根据两个特别委员会的调查结果，伊朗门事件的主要人物诺思中校等人被移送法院审理。
税局改革(
如果说美国人最恨什么，那么一定是非说国税局(Internal Revenue Service,IRS)不可。不仅因为美国的各种税收多如牛毛，让中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，人浮于事。集中的批评就是过去退税作业程序的复杂和缓慢。打电话找不到人，火冒三丈，答非所问，不知所云。《纳税人权利法案》(The Taxpayer)的通过，更引起人们对国税局技术更新过于缓慢的不满。国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统，但是国税局本身却拖拖拉拉、敷衍了事。对此，国会相当不满。1996年，国会决定用预算这根鞭子来抽打国税局这头肥溜溜但是动作缓慢的“老牛”。先是众议院拨款委员会把国税局1997年的年度预算从1996年的数字基础上砍掉了10%，同时对总统提出的要求也以砍掉20%的比例作为回应。
最具戏剧性的是1997年下半年国会召开了一系列的特别听证会，国税局工作人员作证说他们在主管部门的管理下被分配了必须完成的审计任务、创造税收，但是又把审查的重点放在了低收入纳税人的身上等，引起了群情哗然。虽然当时也有人替国税局打抱不平，认为过分渲染和夸张了它的无能，但是国税局存在的问题的确需要解决。国会利用这个机会试图简化税收结构，促进国税局的改革。在听证会中甚至有人提出要把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。为了避免此项提议获得国会通过，克林顿总统迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革。国会在这个问题上很有可能继续追踪，并作进一步调查。还有在其它问题上的调查与听证。
［思考题］
1．什么是政策监控?政策监控的作用何在?
2．政策监控机制的由哪些基本因素所构成?
3．简述政策监控的三个功能活动环节。
4．西方的政策监控机制有哪些特点?
5．联系实际，谈一谈如何进一步完善我国的政策监控机制。
6．分析上述两个案例，说明美国国会是如何对政府及其政策进行监控的？
政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯穿于政策过程的始终，制约或影响着其他各环节，起着重要的作用。在政策的制定、执行、评估等环节中，由于信息不充分、有限理性、既得利益偏好以及意外事件，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用政策或执行不力，直接影响到了政策本身的质量及执行结果。因此，必须对政策过程的各个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可能完善的政策，保证正确的政策能得到贯彻实施，并及时发现并纠正政策偏差。这样才能提高政策绩效，实现政策目标。本章讨论政策监控的一些主要问题。
第一节 政策监控概述
政策监控贯穿于整个政策过程的始末，是政策系统不可缺少的一个组成部分。对政策过程的各个活动环节进行监控，既有助于实现政策的合法化，也有助于保证政策的贯彻落实，是实现既定政策目标的有力保障。本节主要介绍了政策监控的含义、分类和作用以及政策监控机制的构成，以便对政策监控这一章有一个初步的了解。
一、政策监控的含义
政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。
根据上述定义，政策监控的内涵有如下几点：第一，政策监控具有特定的主体。政策监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组成。然而，政策监控主体有其特殊性。首先，不同层次的政策由不同层次的机关及其组成人员负责制定、执行、评估及调整，政策监控的主体也因而随之有所不同，表现出明显的层次性。其次，政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实施，因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。
第二，政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的监控与被监控的一一对应的关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。例如，立法机关主要负责制定政策，它同时又负有对下级立法机关（及人员）及相应的执行机关（及其人员）的监督与控制。但是，由于立法机关的权力并不是至高无上的权力，立法权来自于大众对政权的支持与认同，所以，即使是最高的国家权力机关，也受一定的机构和社会力量的监督与控制。由此可见，在政策过程之中，政策监控的主体往往同时也是客体，二者处于复杂的相互作用之中。
第三，政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控制和调整等功能活动所成的动态过程（这一点我们将在第二节加以展开）。
第四，政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。
二、政策监控的分类政策监控是一种多样化的活动，可以从不同角度对政策监控进行分类。下列是几种主要的分类方法：
1．根据政策过程的不同阶段的分类按照政策监控在政策过程的所处的不同阶段，政策监控可以分为政策制定监控、政策执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。
（1）政策制定监控。这是指对政策制定过程中的信息收集、问题界定以及方案的规划、选择和合法化等活动的监督和控制。通过对政策制定的监控，保证政策本身的科学性和合理性，从而尽可能地减少政策失误。
（2）政策执行监控。科学合理的政策的出台并不一定能保证既定目标的实现。在政策执行过程中，可能是执行者本身的问题，也可能是目标团体的不配合等等原因造成政策的变形、扭曲和走样。因此，为了保证政策的全面落实，就要对政策执行过程进行监督和控制。
（3）政策评估监控。由于现实的评估工作中存在的障碍可能会阻碍政策评估的顺利运行，所以必须对评估工作进行监控，才能保证获得客观准确的政策效果信息，从而为政策的继续执行或终结提供依据。
（4）政策终结监控。通过对政策终结过程的监控，促使失败或过时的政策的及时废止，以减少损失，提高政策绩效。
2．根据政策监控的时态分布的分类按照政策监控的时态的不同分布分类，政策监控可以分为事前监控、事中监控和事后监控三种。
（1）事前监控。指在政策实施之前，为保证既定的政策目标的实现，尽量减少失误，监控主体未雨绸缪，事先预测未来的政策活动中可能发生的与预定政策目标不一致的各种问题，并采取预防措施加以监督和控制。
（2）事中监控。指在政策运行过程中，实施同步监控，即一旦发现与原定的政策目标不一致的地方立即采取纠偏措施，提出调整意见，促使政策得到真正的落实。
（3）事后监控。指在一种政策行为之后或一项政策活动过程结束之后，把政策活动产生的实际效果与既定的目标、要求和原则等做比较，找出并纠正偏差和失误，避免再犯同样的错误。
3．根据政策监控的层次的分类按照政策监控的层次分类，政策监控可以分为自我监控、逐级监控和越级监控三种。（1）自我监控。指政策制定和执行主体根据政策的目标要求，在政策过程中进行自我检查、自我分析，及时发现、纠正偏差，从而实现政策监控；（2）逐级监控。指上下级的政策主体之间按照授权关系，自上而下逐级对政策进行监控；（3）越级监控。指越过中间层级，上层政策主体对下层政策主体直接进行监控，或者下层政策主体对上层政策主体进行监控。
4．根据政策监控内容的分类按照政策监控的内容分类，政策监控可以分为目标监控和关键点监控（1）目标监控。指以政策目标的实现与否作为监控的核心，通过把握政策运行过程中目标的状态，最终实现目标与结果的相一致；（2）关键点监控。指以政策的重点作为监控的核心。比如说，以重点的政策目标为关键点；以政策的重点内容为关键点；以政策的重点主体为关键点。
5．根据政策监控主体的分类按政策监控的主体分类，政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒的政策监控。
三、政策监控的作用
政策监控既是政策过程的一个不可或缺的组成部分，又是一个特殊的环节，贯穿于其他各个基本环节之中，在政策过程中起着信息反馈的作用。对于政策系统来说，主要是通过政策监控子系统及监控活动，来确定政策方案是否合理、合法，找出政策目标与执行手段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距，发现问题之所在，并从中寻找解决问题新办法，如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。政策监控的作用主要表现在以下几个方面,
１．保证政策的合法化
这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。它由有关的国家机关根据法定的程序和权限对立法活动所作的审查所构成，是政策取得合法性的一个重要环节。一般而言，政策合法化的实现是由各国的立法机关来完成的。然而，各国的情况由于历史与现实上的种种原因而有很大的差别，这主要体现在宪法的解释权的归属不同这一点。欧洲发达的资本主义国家一般都设有宪法法院，宪法的解释权都由宪法法院掌握，所以，政策的合法化最终是由宪法法院来完成的。以美国为代表的国家采纳了三权分立的建国模式，建立了司法审查制度，由联邦法院大法官对宪法做出解释。所以，政策的合法化就是由司法机关最终完成的。在我国，宪法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，因此，人大常委会从法律上来说对政策的合法化负最终责任。此外，由于我国的所有政策既不能违背宪法和有关法律法规，也不能与中国共产党的章程和纲领背道而驰。因此，政策的合法化也必须将这个重要因素考虑在内。从以上内容可以看出，通过政策监控以实现政策合法化包括两个方面的内容，即实现政策的形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动严格遵守法定的程序与规则；实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有关法规以及——对有些国家来说——不违背执政党的纲领和章程。此处尚需一提的是，即使一项政策从形式到内容都被合法化了，也未必就等于说它已经获得了合法性，因为该项政策仍然可能危害公众的利益、不能满足公众的愿望和要求。这种例子在古今中外的历史上并不少见。
２．保证政策的贯彻实施
政策只有在被采纳并付诸实施之后，才有可能产生实际的作用并达到预期的目标。但是，由于种种原因，如执行者的认识水平、价值取向、个人及其所代表的利益、偏好等，经常使得政策在执行过程之中被误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗等现象。在此，政策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或者发现预期目标与实现效果之间的反差，并找出其中的原因。如果是因为预期目标太高而根本不可能实现，就必须调整目标以适应现实的条件；如果目标是正确的、可行的却没有实现，问题就必然出在执行过程中，如果是执行不力，则需要加大执行力度；如果具体方法或步骤有误，则需要作相应的调整等。
３．实现政策的调整与完善
客观外部世界总是处不断的发展变化之中，而人的认识尽管也可能随之而逐渐深化，总是落后于外部世界的发展变化的。政策作为人的认识的产物，一旦制定出来并付诸实施之后，都要保持相对稳定不变，此即政策的滞后性。它不仅是指政策的变动滞后于人的认识的深化，而且更是指政策的变动滞后于外部世界的发展变化。尽管如此，如果政策的滞后变动超过了一定的限度，就必然是有害的。因此，政策必须随着外部世界的变化和人的认识的深化而做出调整，只有这样才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合以便产生良好的绩效。在这个方面，政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。前文所提到的我国的改革开放的政策，就经历了这样一个逐步调整、发展与完善的过程。
４．促使政策终结所有政策都具有时效性这一特征。在政策过程中，政策的时效性是一种常见的现象，即原来适用的政策由于客观条件或政策环境的变化因而不再符合现实需要了。其中的许多情况就不是仅仅做出政策调整就能解决的，相反，这里所涉及的是进行政策终结的问题。例如，在为期十年的“文化大革命”中，决策者们以“无产阶级专政下继续革命”的理论为指导，制定了以“阶级斗争为纲”的路线，制定了许多错误的政策，使政策运行无序，经济几乎崩溃、社会陷入混乱之中，给我国的革命和建设事业造成了惨重的损失，给未来也蒙上了一层浓重的阴影。对此，就不是政策调整的问题，而是政策终结的问题，即坚决而又审慎地废除那些错误的、无效的或是多余的政策。需要注意的是，政策监控的作用不在于具体实施政策的终结，而是通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。这是提高政策绩效，更新政策的一个关键环节。策终结的实现。这是提高政策绩效，更新政策的一个关键环节。
第二节 政策监控的功能活动
政策监控是政策过程的一个基本环节，它制约或影响着其他各政策环节。它本身是一个动态的过程，在政策过程中起着信息反馈的作用，由政策监督、政策控制、政策调整等功能活动所组成。在该节中，我们将简要讨论政策监控的这几个功能活动环节的内容及程序。
一、政策监督政策监督，指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。
政策监督应具备四个基本条件：第一，建立必要的制度、法规，明确职责。这是形成政策监控的依据问题，有了一定的法规制度，明确了政策主体的职责，政策监督就有了依据；第二，政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通，即通过各种监督机构或机制及时了解政策系统运行了解掌握政策问题和政策目标，使监督有明确的标准；第三，在机构设置上保持监督机构的独立性，只有不受掣肘，才能勇于监督，敢于提出异议；第四，对监督对象有影响权，影响权包括对违反制度、法规和政策者加以处罚和责令其纠正政策过程中的各种错误和偏差的权力。
政策监督活动贯穿于整个政策过程之中，它的内容包括对政策制定、执行、评估及终结的监督等。下面分别对这些内容加以简要介绍。
1,对政策制定活动的监督在过去的半个世纪里，有相当部分的学术研究表明，官僚们能够转而为狭隘的集团利益服务。有人证实，行政官员中存在着一种同现存政策结合并抗拒可能带来组织变化的创议的趋势。相应地，行政决策可能被排除了重要决策标准的技术取向所支配。托马斯·麦加里蒂（Thomas McGarity）在对几项行政机关的研究的基础上，注意到“技术官僚的理性倾向于在决策过程的早期阶段缩小选择的范围并且排斥后来出现的新的选择，问题的规定性本身就可能取消了选择机会。”这说明由于决策者的有限理性、决策者个人及其所代表的集团或党派的利益与偏好不同，也由于决策者所掌握的信息有限、以有限的甚至是错误的知识体系或价值体系为指导，决策者所制定出的任何一项政策都有可能是不完善的。
以我国的电信业改革为例。中国的电信业过去一直由政府垄断，现在成为试图放开的行业。信息产业部对电信企业进行了重组，将国家主体电信企业“中国邮电电信总局”从纵向上分为中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国卫星通讯集团公司和中国寻呼通讯集团公司；同时实行政企分开，信息产业部与各电信公司脱离了经济和隶属关系。应该说，这种改组从专业化方面加强了纵向垄断，没有解决竞争问题，以致反映在行业政策上，电信企业利用独占网络的特权制定高资费，不允许其他竞争者低价租用网络，对寻呼、信息服务和互联网等业务的经营者收取很高的专线和中断线资费，阻碍了电信、计算机和电视三网合一。毫无疑问，这些垄断行业的高资费政策，损害了公共利益，从价值取向来说，偏离了“公共”原则。
决策者对国内外形势的不完全正确的认识等因素也影响着决策的科学性。同时，由于决策者在制定政策时，可能没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序，所以制定出的政策不合法。如一些地方政策以保护主义为价值取向，制定出一些损害“公共利益”的公共政策，对本地区资源和市场的行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门和本地区利益，人为设置市场障碍，防止外地同行业竞争进入等。陕西某县出台过一项政策，规定非本县生产的香烟，一律按“走私烟”处理。无独有偶，重庆有一个县公开禁止外地化肥进入本县；另一个县在工程招标中为保护本地建设单位，公开宣布县外另一家单位按法定程序的中标作废。当法院做出判决后，县里有的领导还公然否定判决。正如林德布洛姆（林布隆）所指出的：“极端的推崇冷静、不带感情因素的分析到极限，而且又独断所有的决定权，这才是非理性的。”对于这类政策的制定过程及其活动必须进行有效的监督，以保证政策制定的质量。
2,对政策执行活动的监督制定政策并不能保证其实施与目标一致，因为政策行为所带来的后果永远无法完全预知，因此，在政策行为开始之后进行跟踪监督至关重要。
在某种意义上，每项公共政策的实施可以用苗圃中栽植的幼苗做比喻。幼苗可能经历很大的自然变化，其结果可能长成一棵小树，也可能长成一棵大树。但是，幼苗一旦栽入土中，要想让它照预期成长起来，就需要水、养分和培植。如果任其自然生长，这棵幼苗的前途就不确定。政策的实施也是如此。在美国，一项政策一旦制定出来，国会对其结果通常只是粗粗阅过，把有关职责交到官僚机构手里便了事。因此，拉雷·N·格斯顿认为：国会监督的缺乏常常妨碍政策的实施。实际上，政策建议可以看作是对政策行为同政策结果之间关系的一种假设：若在时刻T1发生行为A，则在时刻T2产生结果O。所有假设无疑都是建立在关于原因和结果的先前的经验和假设的基础之上的，如果不用其后的结果进行验证，这些至多只是经验推测罢了。
在现实生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生。政策若得不到贯彻实施，那么，它所要解决的社会问题以及经济社会发展目标就无法实现。我们知道，影响政策有效执行的因素主要有：政策问题的特性、政策本身的因素、以及政策以外的因素（如执行人员的素质与工作态度、执行机关的特性、机关组织间的沟通与协调）。对政策行为进行监督主要是为了保证政策执行活动遵循政策原定方案，监督检查政策是否得到贯彻执行，各项措施是否存在违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切违背政策目标的行为，提高政策实施的效率，确保政策目标的顺利实现。威廉·F·韦斯特指出：无论是主动的还是反应式的立法监督，都可以因之而起到保护政策执行的完整性，防范立法机关以外的破坏性影响的作用。
3,对政策评估活动的监督政策评估是迈向科学决策的重要一个环节。它的目的在于取得有关政策的效果、效益和功能等方面的信息并进行判断以作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。而政策监督则是监督主体对政策评估过程加以监督，以使评估活动能更好地发现政策偏差，并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。政策评估是一种反应性的经验，如果要把一项实施不力或产生了不受欢迎的影响或非预计的结果的政策收回决策领域内，这是最后的重要机会。政策评估是制定政策过程的有力工具，因为它具有对政策制定者曾经认为已经解决的问题进行再度设计的可能性。在民主国家，政策评估对政策制定的义务和随后的实施产生的利弊提供了检查方法。如果没有政策评估工作，就无法对政策的可靠性、实施人员的责任以及政策制定机构的职责做出判断。从这个意义上说，政策评估本身就是一种监督活动。
但是，政策评估在世界各国刚刚起步，我国的政策评估工作也面临许多问题和困难，是政策过程中的一个薄弱环节。政策评估的真正目的往往被歪曲，其评估行动和评估结果的有效性令人生疑。有时进行评估的初始目的在于证明其效果，而对政策的负效应避而不估，把评估作为沽名钓誉的手段；有时进行评估的意图在于使效果不佳、绩效不良的政策合理化；有时则以评估来掩饰决策的失败或错失；有时借评估来攻击与自己偏好不一致的政策，而不顾其效果。可见，虽然评价者承担着“客观的”任务，但他们的工作自始至终都带有自己的价值观、标准和目的，在确定一项政策的影响时，有时欠缺公平的标准。所以，就有必要对政策评估本身进行监督，使其在预计轨道上运行，以达到完善公共政策的预期效果。
4,对政策终结的监督政策终结是政策运作过程的最后一个环节，也是政策更新、政策发展的逻辑起点。及时地终止一项多余的、无效、或已完成使命的政策，有助于提高政策的绩效。如果没有政策终结，将失去政策的严肃性，从这个意义上说，对政策终结的监督实际上是对政策严肃性的保证。
总之，政策监督的对象是整个政策系统的运行，政策监督活动是政策主体对各政策环节运行情况的信息反馈，它的作用贯穿于政策全过程，各项监督活动是互相联系、不可分割的，它们共同为提高政策制定和执行的质量以及提高政策绩效提供有力的保障。
二、政策控制
1．政策控制的概念政策控制的概念及方法来自于控制论和管理学。控制论的创始人维纳在《人有人的用处》一书中说：“控制论包含着沟通与控制。”控制论所关心的是复杂的信息流。虽然它主要被应用于机械工程问题，但它的反馈、控制和调节的模型对生物和社会系统也有意义。“控制职能是从事于对业绩的衡量与校正，以便确保企业目标和为达到目标所制定的计划得以实现”。舵手的例子说明了控制职能的最重要、最有用的含义——维持朝向目标的航向。
政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。
在政策过程中实施控制的目的是为了保证制定出来的政策能够顺利、忠实地得到贯彻和落实。无论计划做得再完备、再周密，在执行过程中都会出现一些难以预料的情况。实际工作中出现的偏差，要么需要服从计划，纠正工作偏差；要么需要根据实际情况，纠正计划。控制是改进工作的有效手段。控制的实质是对实际活动的反馈所做出的反应。如果没有控制，人们就不了解真实情况，工作无法改进，就难以保证正确的工作方向，无法实现政策目标。
2．政策控制的分类
（1）按性质的不同，政策控制可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息，发现偏差，分析偏差产生的原因，并采取纠正偏差的活动。这是一种最主要的控制形式，但这种控制形式有一个十分明显得局限性，即时滞问题——从发现偏差到纠正偏差之间有一个时间滞差，因此，往往使纠正偏差错过时机，或者客观情况发生变化，影响纠偏的效果。前馈控制正好克服反馈控制的这一缺陷，它是不断利用最新的有用信息进行预测，把所期望的结果与预测的结果进行比较，从而事先制订纠偏措施，使实际绩效与期望的结果相一致。
（2）按照控制人员与控制对象的关系，政策控制分为间接控制和直接控制。间接控制的概念是相对于决策分权化而言的。如前所述，在政策监控过程中，由于监控主体获得信息的有限性，对政策执行过程的反馈信息具有一个十分明显得局限性（即时滞问题），因而容易错过纠正偏差的时机，或者跟不上客观情况的变化，影响纠偏的效果。因此，政策监控主体往往会把控制权力下放给各政策执行主体，这样实际上实施的就是间接监控。间接监控有一个前提条件，即被授权执行监控的一方与授权方有一个一致的价值系统。否则，监控主体就将进行直接控制，即保留集中控制，保留决策权，对政策各环节进行时时监控，以全面掌握政策系统运行情况，及时控制政策发展方向。
2．政策控制的程序
政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。这个过程的功能活动可以用下图表示
图1 政策控制的程序
（1）确立标准。标准是衡量政策的实际效果即绩效的尺度。政策控制的目的是保证政策的顺利运行，以取得预期的目标。因而政策目标是政策控制的最根本的标准，控制的标准来源于政策目标。但政策目标是较为一般化的，因而往往不能直接变成或翻译成控制标准。因此，必须将其具体化，才能成为控制的标准。也就是说，可以将一般的政策目标变成一系列的具体指标。常用的控制标准有实物标准、成本标准、资本标准、收益标准等等。
（2）衡量绩效。理想的政策控制是采用前馈控制即在实际偏差出现前预见到它们，并预先采取纠偏的应对措施。但是在实际的政策过程中，由于各种主客观条件的限制，使得我们很难做到这一点。因此，必须在政策的实际运行过程中，随时监控政策运行的情况，衡量政策的实际绩效，将实际结果与预定的目标或期望的结果加以比较，及时发现偏差。衡量政策绩效的准确与否，既取决于标准是否合理，也取决于是否找到合适的衡量、评价方法。必须注意，不应把实际的政策效果理解为最后的政策结果，有时它可能仅是一种阶段性的成果，或由中间状况推测出的结果。政策控制不仅仅是对最终的政策结果的纠正，也包括对中间过程中出现的问题的纠正。
（3）纠正偏差。这一环节包括确定偏差的类型、程序，找出偏差产生的原因，并采取纠正偏差的措施。政策在实际运行中产生的原因是各种各样的，也许是政策的环境发生了改变，也许是目标不恰当；也许是执行组织或人员执行不力或协调不够；也许是资金财力、人力不足；如此等等。在找出偏差产生的原因之后，必须采取行之有效的办法来加以纠正，对政策加以调整（这是我们下面要讨论的问题）。
3．控制的循环
政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握，及时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距，并分析产生差距的原因，最后决定是重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整终结等。由此可见，政策控制并不是一个单向的不可逆的过程，而是一个永无止境的循环。这种循环关系可以通过下面这个示意图以简化的方式表现出来,
制定规划
采取调整行动 观察绩效
分析绩效图2 政策控制循环图
其中，制定规划是将政策内容化为可操作的实施细则的过程，也是进行政策控制的标准，它包括明确执行者及其职责、制定实施步骤和程序、预算实施成本（如人力、财力、物力、技术资源）等。将政策规划付储实施之后，控制者便根据政策规划，通过信息反馈系统对执行过程进行监视，及时掌握该规划所产生的实际效果，然后进入分析阶段。实际绩效可能会超过原先所定的标准，这说明以前的标准过低，那就必须调整政策规划提高标准；实际绩效如果比预期绩效益差，此时就必须分析造成差异的具体原因；如果原因在于执行不力，那么就可以重新调配资源以提高绩效；如果原因在于政策规划本身将标准定的过高，则需降低标准；此外，还有一种情况是，通过实施发现制定的政策根本就不可行或是错误的，那就必须及时终止该项政策，以避免更大的损失和浪费，这主要取决于政策环境所提供的条件。这样就完成了一轮循环并进入下一轮新的循环。
三、政策调整经过合法化了的政策在被采纳之后付诸实施，政策监控就随之而进入对执行过程的监督和控制，对政策实施所产生的实际结果与预期目标进行比较，发现二者之间的偏差,并分析产生偏差的具体原因，这样就为有关部门进行政策调整作好了准备。所谓的政策调整，也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说，是政策方案的重新制定和执行的过程，或更准确地说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。林德布洛姆在《政策制定过程》一书中说过：“我们将政策制定视为一个没有起始、结束且界线极为模糊的一个相当复杂的分析性及政治性的过程。”
1．政策调整的内容政策调整的内容多种多样，主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面：
第一，随着政策过程由制定到监控等环节的推进，人们可能发现对问题原有的认识并不全面，问题的某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化可能改变了问题的性质。因此，在这一阶段有必要根据已掌握的新信息，对政策问题加以再认识和重新界定。
第二，政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确化，根据变化了的环境校正或修订原有的目标等方面。当政策目标被实践证明过于超出或低于实际条件的要求，有时甚至严重脱离政策实际，就必须采取措施对政策目标进行必要的调整，或降低目标要求，或减少目标个数，或改变目标时限，从而使经过调整的新目标符合客观实际。
第三，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定，这有多种情况：对基本可行的方案加以修正，使之更加合理和适应变化了的现实；拓宽原有方案的适应范围或加强应付紧急事态能力；对证明基本事行不通的方案加以重新制定。例如，国有股减持方案出台之后，经过一段时间的实施，股市未涨反跌，大部分股民用脚投票对该政策方案表示反对，有关部门不得不停止执行该方案，进行调整。
第四，对政策效力的调整。对政策效力即政策发挥作用的范围和程度进行扩展或限制，如：原来作为实验的政策方案由于试验成功具有可行性，所以将其推广。
第五，对政策主体、客体的调整。政策的实施是一个动态的过程，其主体总是处于不断地变化之中，有些客体也处于变化之中，为保证政策运行的连续性须及时调整政策主体；为保证政策的针对性，也须及时调整政策的客体。
2．政策调整的原因和影响政策调整既有客观原因，也有主观原因。客观原因是指社会的政治、经济和文化的发展变化，即政策环境及政策问题本身的发展变化。在政策实施过程中，由于政策本身发生作用或者客观的政策环境自身的变化，使原来的政策问题发生了改变，或者解决了，或者出现了新情况、新矛盾，这就需要依据新的政策环境和变化了的政策问题。主观原因是指人们对政策问题、政策环境以及政策方案等地认识的深化，决定了人们总是要不断地重新认识、界定政策问题、政策目标和政策方案，以使政策真正达到解决社会问题的目的。任何一项政策都是在政策制定和执行主体一定的认识水平的基础上形成和运行的。而人的认识总是从低级向高级、从片面向全面、从不完善向完善发展演化的。当政策主体对政策问题、目标、功能、环境等的认识提高和深化以后，就需要对原来的政策加以纠正、补充、更新，使之更加完善。
政策调整对政策系统及其环境会产生一定的影响。首先，政策调整有利于保障公共政策的科学化。如前所述，由于决策者的有限理性、决策者所掌握的信息的有限性特点以及政策环境的动态发展性，决策者得创新性再强，其所制定出的任何一项政策都有可能是不适时宜的、不完善的。因此，必须站在新的高度看问题，适时地调整公共政策，才能更好地解决问题。
其次，政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性。一项政策要达到既定目标、发挥出原先规划设计的功能，就必须遵照既定的程序正常运行。但在实施过程中可能会出现下列情况使政策运行出现无序状态：一是政策执行的主体之间出现矛盾与意见分歧；二是政策执行主体与客体发生矛盾，出现冲突；三是几种政策交叉在一起，相互摩擦。这时，就需要暂时中断政策的实施，对政策主体内部关系、政策主体与客体的关系、几种政策的相互关系进行调整，使政策有序地运行。
再次，政策调整有利于保持公共政策的稳定性和连贯性。公共政策作为人们日常生活的指南必须具有空间和时间内的相对稳定性。政策调整使公共政策的合理内容在变动中得以保留，适度的调整政策既可保证政策的动态发展性又可保证政策的连贯性和稳定性。
但是，公共政策调整既能对政策产生积极的影响，又会产生某些消极的影响。政策调整会使不同程度地浪费一部分已经投入的政策资源；政策调整也会挫伤一部分公众的积极性，并对公共机构的形象产生影响。如果政策发生调整，原先获得利益的公众可能不会再得到这些利益，甚至可能丧失已经得到的利益，因此这部分公众就会变得消极，甚至对公共机构不满。政策调整中产生某些消极影响是不可避免的，对政策调整中出现的消极影响应采取积极的措施，如：进行宣传、把握时机、控制力度等，将消极影响控制在最低限度，并让调整后的政策迅速发挥作用，以便将消极影响化解掉。
3．政策调整的功能活动政策调整的功能活动或程序包括了如下几步：第一，获取反馈信息。即掌握由监控机构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；第二，确定调整方案。依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以确定需要补充什么、修正什么或完善哪些方面；第三，实施调整。进行实际的修正、调整、补充和完善工作，并将新的方案付诸实践，开始新一轮的监控过程。政策调整能否顺利进行，关键的因素是要有一个合理完善的调节机制，没有这样一种机制，政策调整难以进行，即使勉强进行，也难以取得理想的结果。我国以前出现的政策多变或政策僵化的情况的一个基本原因，就是没有形成一个合理、完善的监控及调整机制。
中外政策监控机制的比较
由于政治制度、政治文化和社会经济发展水平等方面的差别，各国的政策监控机制的构成及其运行方式是不同的。本节将先介绍政策监控机制的构成，然后对中外(主要是西方)政策监控机制作简要的比较，并就我国的政策监控机制的完善提出若干看法。
政策监控机制的构成所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。政策监控的主体与政策的制定及执行的主体在许多时候是一致的，包括立法机关、司法机关、行政机关、政党系统、利益集团、大众传播媒介以及社会舆论等。下面就分别对这些监控主体的活动内容及其方式加以讨论。
1．立法机关对政策的监控立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。正如威尔逊所说的：“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”在西方各国，根据议会对政府政策进行监控的权威大小和地位高低，可将议会的政策监控分为一级（如英国的议会至上型）、二级（如美国的三权制衡型）和三级（如法国准议会制有条件的议会监控型）。立法机关政策监控的活动内容及其方式主要表现为下列几个方面,
（1）依靠法律监控公共政策。无论是公共政策的制定还是实施，均不得违背法律，也不能超越于法律之上，否则，均被视为非法。也就是说，立法机关所制定及其所废止的法律为公共政策提供了框架，从而成为对公共政策的强有力的制约。例如，1973年美国国会通过的“战争权决议”中规定，总统对外宣战决定必须首先获得国会两院的授权方能生效。国会两院可以三分之二或以上的多数推翻总统对国会通过之法案的否决。
（2）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。立法机关有权审查政府的有关报告和计划，所要听取和审议的报告与计划主要是由国家行政机关提出的国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，关于国家预算及预算执行情况的报告，同时须审议的还有计划的主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算的执行情况（草案）。立法机关通过对上述报告的审查并做出相应的决议，对公共政策产生强烈影响，并实现监控的目的。在西方，政府的重大公共政策（关于财政、税收、对外宣战等）一般需经议会批准方可实施；议会还通过财政拨款权来影响政府的政策。1996年，当时的克林顿政府与国会在教育、社会福利等多项公共政策方面存在着较大分歧，国会甚至拒绝通过政府年度预算法案，使政府一度陷于瘫痪。
（3）三是通过对政府的人事任免权、不信任投票来控制公共政策。各国政府的主要组成人员大都需经议会批准才能得到正式任命。议会运用这一权力，不但旨在防止被任命者与公职的要求和利益相冲突，更是借此积极影响行政官员的政策主张，从而达到监控公共政策的目的。例如，总统制国家的立法机关对总统提名的高级官员具有监督审查权；内阁制国家的立法机关对政府首脑具有直接选举的权力，对其他重要官员免职具有监督同意权。内阁制国家的议会还拥有对出现政策失误的政府进行不信任投票的权力，它也是迫使政府改变政策的一个重要方法。在我国，各级人民代表大会及其常委会对国家机关领导人员及其组成人员拥有选举、任命、罢免、免职、撤职等权力。
（4）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控。质询即是由议员或代表在立法机关中就与公共政策的实施有关的事件向政府有关机关及主要有关负责人发问并要求予以作答的方法。由于质询和诘问都是由法律赋予议员（代表）的权力，公共政策的有关执行者对此无权避而不答，所以，质询和诘问也是立法机关影响公共政策的强有力形式之一。
（5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。各国宪法一般都规定，立法机关及其代表有权视察和检查政府部门的工作以便在这种日常性的监督工作中发现问题并提出意见或建议，以此来督促政府各部门改进工作。20世纪80年代，美国国会就先后成立了临时的特别委员会和特别调查委员会调查“伊朗门事件”（ 所谓伊朗门事件是指20世纪70年代，美国政府向伊朗秘密出售武器以换取美国人质，以及后来又把向伊朗出售军火所得款项转给尼加拉瓜反政府武装的事件）。
此外，在两院制国家中，两院之间对公共政策相互进行的监控。像英国，上院（贵族院）对下院（平民院）通过的议案虽无直接否决权，但却可通过最长6个月的延搁权力来影响下院通过的公共政策。而美国，“任何一项法律，或具有法律效力的两院决议、命令，必须分别获得两院多数同意”。
２．司法机关对政策的监控
司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。西方的司法机关主要是指法院，而我国不仅包括法院，还有检察院。法院和检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的人员实施法律制裁，对政策的执行起着强制性的制约作用，从而达到政策监控的目的。司法机关的政策监控在各国的表现形式各不相同，所起的作用也有所不同。
一般而言，司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面:(1)裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；(2)依法裁定公共政策的内容是否合法；(3)依法监督政策的执行是否合法。由于政策灵活性和行政裁量权的存在，使得政策执行领域的情况颇为复杂。司法机关在这一领域的工作在于依照法律裁决执行的过程、方法、手段等是否违法，若有违法行为则坚决督促其改进甚至停止执行，同时对违法犯罪行为进行裁决。
由于司法机关的权力具有被动性，即只有利害关系人请求后才行使，主要体现的是“不告不理”的诉讼原则，因此司法机关的政策监控具有一定的局限性——如果利害关系人没有向司法机关提出请求，那么即使政府机关及其人员在政策过程中有违法行为，司法机关也是无能为力的。正如托马斯·戴伊所指出的那样：“宪法所给予联邦法院的司法权仅限于‘案例和冲突’方面，法院不以自己的名义发布政策声明、条令或命令，例如法院并不在国会某项立法或总统某项行动一通过或出现时就立即宣布其违宪，联邦法院也不在国会或行政机构行动之前提出咨询意见，他们处在被动地位，只是等待着某个可直接向国会一项立法或总统的一项行动挑战的案件的到来。”然而，尽管司法监控是一种消极的监控形式，但它毕竟是以法律为依据，以国家强制力为后盾的，所以，仍不失为一种强有力的监控形式。
３．行政机关对政策的监控
由行政机关的实施政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。由行政机关所实施的政策监控主要采取以下两种形式：一是行政管理机关的监控，或称一般行政监控。它是根据行政法规定的行政管理权中产生出来的，由上级政府部门对下级政府部门及其所属机关的一种监督和控制，因而成为整个行政管理链条的一个环节。这种监督又可以进一步细分为以下几种情况：（1）中央政府对所属部门及地方政府及其人员的监督和控制；（2）综合部门的政策监控；（3）主管部门对下级业务部门所属单位的执行情况所进行的监控。
二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。与前述一般的业务性的监督、检查有所不同的是，这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控，其内容侧重于对违法违纪现象的查处，其对象是自然人而非法人，即它只能对具体的违法违纪人员进行查处，而不能针对某个机关或部门。
４．政党系统对政策的监控
政党系统可以简明地划分为执政党（也可以包括参政党、多党联合执政等形式）和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党，在野党对公共政策也有一定的影响。一般说来，执政党的政策监控大都采用以下几种方式,
（1）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定。通过这种途径，该党及其所代表的利益、纲领、路线、方针等都可以在公共政策中得到反映，这种方式对公共政策的影响就是非常强烈的。
（2）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施。这是执政党实施政策监控的另一种强有力的形式。如在西方，执政党一般不直接参与政府决策和政策执行，而是以政府首脑的名义发挥间接作用。
（3）由于执政党事实上控制了各种权力机构，它就可以动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法等等。
（4）执政党还常以其所影响的社会团体、社会组织以及它所掌握的大众传播媒介等制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。
在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。其监控的主要方式有二：一是由于在野党可以在立法机关、行政机关占有一定的席位，因此能够根据法律赋予的权力对政策过程施加一定的影响，并加以制约。比如，美国的在野党虽“无权参与政府政策的制定，但有权在议会内外批评执政党的内政外交，发挥监督、牵制政府施政的作用，并组成后备政府，随时准备取而代之。”我国是社会主义国家，与西方国家相比，参政党即民主党派参政议政的权力较大，从而政策监控的力度也较大。目前，全国省、地、县三级有2300多名党外干部担任政府领导职务，2.1万多名党外干部在政府职能部门担任领导职务，600多位党外干部在司法机关担任领导职务。他们大多担任副职，在政府系统内最高为副部级。甚至，在今年3月份产生的新一届政府中，民主党派人士出任要职。国家行政学院教授杜钢建在接受《南方周末》记者采访时预言“20年后政府部门担任领导职务的干部中执政党党员和党外人员应该各占到一半。” 二是在野党也可以动用其所影响的社会力量如社团组织、新闻媒体等对国家各级机关及其工作人员进行各种形式的监督。
５．利益集团对政策的监控利益集团的存在与发展及对政治生活的参与，是现代社会多元化的一个表现，因而成为现代政治学所不可缺少的分析对象。简而言之，利益集团是以特定的利益为背景而进行经常性活动的组织，如工会、各种行业协会等。它在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。
在西方，利益集团对政策的监控越来越成为一种趋势。正如英国学者F·F里德利所说：“我们正在走向一个参与民主制时代，在利益表达和公民权利保护上的重点已经转移到了各种团体协会上去了。公民越来越少向议员、议会行政专员和行政裁判所申诉，而是求助于他们自己的组织来保护他们的利益，并通过这种组织来寻求司法解决。行政决策过程中的非官方中间人的事前介入要比官方机构的事后监督重要得多。”
游说活动是各种有组织的利益集团影响公共政策的主要方式。在美国，游说活动受到宪法第一修正案的保护，该修正案规定：“国会不能制定有关下列事项的法律：剥夺言论自由或出版自由，或剥夺人民和平集会及向政府要求伸冤的权利。”有四种游说的方式：
（1）接近。为了影响决策，有组织的利益集团必须首先接近决策者。正如华盛顿的一位杰出的院外集团活动家所说的那样，第一条是接近——把他们拉近门，让他们倾听你的问题，知道他们各自的个性、了解他们的助手和他们本人怎样展开工作，以及他们想收到的信息的类别。游说者的知识背景、个人声望和所在团体的政治影响等因素结合在一起，有助于敲开第一扇门。
（2）信息。一旦游说者成功地接近了政府决策者，那么他们的知识和信息就成为很有价值的东西。一个游说者应掌握以下三种信息：法律程序的知识；有关在讨论问题的专门知识；本问题中所涉及团体的信息。游说者们必须花相当多的时间和精力去了解他们所关心的议案的进展情况。此外，游说者所提供的信息（包括技术报告和分析材料）必须准确、适时，这种信息提供给议员们在立法辩论和国会演讲时用，这就起到了国会工作人员的作用。
（3）基层动员。这是有组织的利益集团动员选民为维护其自身利益而对议员施加压力以影响国会的一种方式。其做法是给议员写信、寄明信片、拍电报、打电话等。此外，向某些报纸提供新闻分析或社论，然后将有关剪报寄给有关议员，也是一种动员策略。
（4）提供竞选支持。游说成功的关键越来越依赖于竞选赞助，而由于竞选费用的增加，议员们也必须更加依赖来自于利益集团的赞助。以赞助竞选为条件以换取特定的投票承诺被认为是一种“粗鄙”策略。相反，有组织的利益集团则长期赞助在任的国会议员，至于如何回报则让议员们自己去理解。如果一个议员不断投票反对某个有组织的利益集团，那么这个集团就可能在以后的选举中赞助他们竞争对手。
利益集团通过它们的种种活动,对公共政策有非常重要的影响。一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。
6．公众和大众传媒的政策监控
公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，即它体现和表达了公众的利益、愿望与要求。由于公共政策是解决公共问题的政策，所以，政策活动的各个环节都必须充分考虑到人民群众的利益要求。“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”因而，社会舆论在现代公共政策中的影响是不容忽视的。
社会舆论对公共政策的影响因各国国情的不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量可能会大一些；反之，则会小一些。在某些国家，由于各种大众传播媒体均为执政党所控制并且该党长期执政，同时，尽管舆论自由取得了合法地位，然而事实上舆论并不自由。大众传播媒介一旦缺乏进行监督的权利，往往也就丧失了进行监督的主体意识，有可能进而沦为权力的附属品，成为执政党的喉舌，而非民意表达的阵地，公众的意志和利益就只能被扭曲地表达出来了。再者，社会小部分人的利益或某些利益集团的利益反而会比公众利益更为强烈地表现出来。在此基础上制定并执行的政策就不可避免地也走向扭曲了的，即公共政策不反映广大民众的普遍利益，而仅仅是反映了一小部分人或一些集团的利益。
社会舆论对政策监控要真正发挥舆论监督的作用，除了保证它的相对独立性外，还要有其他监控主体如行政机关、司法机关等的密切配合。如日本著名的里库路特案件和其他一些行贿受贿案件，就是在新闻记者获得蛛丝马迹后，经过深入的采访和调查，揭露出来，但最终还是得经过司法机关的审判才能将其绳之以法。行政和法律手段的监控与社会舆论的监控的紧密配合，刚柔并济，才称得上是完整意义上的政策监控机制。
二、西方政策监控机制的若干特点
西方发达资本主义国家的政策监控经过数百年的建设，到现在已经形成了一个较为完整的可操作的系统，其理论基础与运作程序以及制度相对较为完善。这里，我们主要讨论其若干特点。
１．政策监控的基本依据——分权与制衡原则
西方政治理论对于权力问题的主要观点是“一切政治权力都必须是有限制的”这一原则，其根源可以追溯到古希腊斯多葛派关于社会契约的思想，经过古罗马，尤其是经过中世纪教权与王权的二元对立之后，这一思想就不仅体现在启蒙学者的政治理论之中，而且体现在当时的政治实践之中，成为宪政理论的基本原则之一。因此，在欧美各国鲜有对国家的崇拜，人们对政治权力往往抱着一种近乎自然的怀疑的倾向，认为掌权者若有机会总会做恶而非行善。因此，建立了种种体制以限制、监督权力的运行。例如美国的双重分权制度、英国的两院制、瑞士的委员会制度等。
权力的分立与互相制衡这一原则运用于公共政策过程就是任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果。安德森以20世纪70年代初期联邦健康立法为例说明了这个问题。“可见，决策者不是简单地面临一种选择，”安德森评论说：“相反，私人和官方的行动者均提出了各种不同的政策建议，并都在争取国会接受。可能出现的结果是，国会根据这些建议和意见通过妥协的行动方案。公共官员和私人利益的共同加入以及相互妥协，是美国和大部分政治系统政策形成的基本特点。”
公共政策方案的提出、制定、采纳、实施及调整等，都必须照顾到社会有关各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，不能仅仅考虑任何一方的利益，这就使得西方的公共政策的过程由于各方面的参与而成为类似于市场交易的一个过程。因此，可以理解，由于实行非市场体制的国家不可能采纳分权与制衡的原则，所以就不可能具备这种公共政策过程市场化的特点。
２．社会舆论在政策监控中起着显著作用
在西方，新闻自由权是人民主权的一种具体表现。既然国家的权力来源于人民，政权的合法性来自于人民的认同与支持，建立国家及政府的目的在于谋求人民的幸福、自由等。所以，人民可以表达自己的利益、愿望和要求。这一方面表现在由宪法所肯定和保护的选举权中，另一方面则体现在新闻自由之中。现在，在西方，国家的官方机构一般没有查处新闻的权力。新闻是自由的，新闻甚至可以是不公正的、歪曲事实的,只要能说出理由即可。无论如何，新闻是有力量的。“新闻媒介的真正功能在于他们能够决定将被决定的事。规定问题的范围，分辨可选择的政策，将民众的目光引向社会，经济及政治危机——这些都是政策制定的重要方面。我们把这些功能称为确定议事日程”。很显然，能够决定什么是问题或危机，这种权力对政策制定来说至关重要，决定什么是问题甚至比决定什么是解决办法更重要。大众传媒因为能把公众关心的问题引起全社会的关注，从而推动政府确定议事日程，因此也对公共政策制定有至关重要的影响。人民群众、团体、公民、官员等可以通过形成舆论对现行政策的效果和是否符合现实要求或政策方案做出判断，并且在此基础上形成对政策的支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策的制定，也会影响到公共政策的采纳与实施，同样会对如何评价公共政策产生一定的影响。
因此，如果能对公众所持的态度及倾向有比较准确的把握，那么，政府所提出的政策的可行性将是很大的。这就是信息反馈所要完成的工作。安德森指出，反馈概念告诉我们，过去的政策决定和效果能产生变革的要求或对政策的支持。安德森举美国于１９６９年颁布和实施的《全国环境政策法案》为例说明了这一论点。他说：“作为对决策者某种反馈的结果，随着就能采取各种行动，其中包括继续原政策；立法修正以加强或削弱政策；政策管理（如加强或放松对某一特定规定的实施）；增加、减少或限制管理所需的资金；在法院中就政策的含义和是符合宪提出挑战；以及撤销立法（或它在有时限的情况下允许立法中止。）” 这里都足以说明社会舆论在政策监控中起着重要作用。
归根结底，“被统治者的舆论是一切统治的真正基础。”正如乔·萨托利所说的那样，“没有自由舆论的自由选举毫无意义可言。我们说人民必须享有主权，但没有内容没有自己看法的主权，不过是一种追认权，一种空洞无物的主权。”
社会舆论对于公共政策的影响取决于这一点：国家是否控制着一切或大多数社会化工具和一切传播媒介？如果是，则意味着只允许有一种声言即国家的声音；如果不是，则意味着存在着多种声音。只有在第二种情况下，社会舆论才能对公共政策进行监督和控制。欧美各国的社会舆论之所以能够对公共政策的制定、采纳、实施、评估、调整、以及终止等各个环节产生较大的影响，原因无他，只在于新闻自由有宪法上的与制度上的保证，在于任何国家机关、任何领导人都不敢公然侵犯、损害新闻的自由与独立。
３．司法审查对公共政策的有效监控
司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。根据司法审查学说，联邦法院不仅有权审查联邦行政机关和国会的行为是否违宪，而且有权以州政府的活动违宪为由而宣布其无效。因此，以美国为代表的西方各国的司法机构对公共政策的监控是非常有力的。司法审查制度既有其理论渊源，又有宪法的保障，并且有具体的可操作的规则与程序，有可资借鉴之处。
（1）理论渊源。司法审查制度的理论渊源一直可由启蒙运动追溯到中世纪教权与王权的二元对立，直至古希腊和罗马，经过漫长的历史演化，终于使得限权政府的观念成为社会各界的共识。其直接的理论则来自于洛克和孟德斯鸠关于分权与制衡的思想。也就是说，美国宪法是欧洲分权与制衡理论的制度化、具体化的表现方式，经此转变之后，分权与制衡的抽象原则才具有可操作性因而能够在现实生活之中运转起来。
（2）司法审查的内容。首先，对联邦行为的审查。实际上，在美国的宪法中找不到有关司法审查制度的任何明示的条文根据。首开司法审查先例的是“马伯里诉麦迪逊案（1803年）”。此后,联邦法院在阐释宪法方面具有最高权威这一基本原则就得以确立。在“合众国诉尼克松案（1974年）”的判词中，最高法院裁定，国会可以要求总统对司法程序做出回答，被告是总统这一事实并不使秘密通信特权问题成为不可由法院审理的理由。
其次,对州政府行为的审查。早在1801年,最高法院就曾宣布一项州法律违宪。在对“马丁诉享特的承租人案（1816年）”的裁决中，斯托里大法官代表联邦最高法院发表意见，认为“决定联邦最高法院享有管辖权的因素是案件，而不是法院”。对此案的裁决一直是联邦最高法院对州法院行使管辖权的关键依据。
根据美国宪法第三条，最高法院的管辖权范围包括引用宪法规定而产生的案件。由于州法院对合宪性问题行使了初审管辖权，联邦最高法院有权根据上诉管辖权对诉讼进行复审。此外，斯托里大法官还以联邦需要对宪法有着统一解释为由，从政策角度提出了进行司法审查的理由。他指出，宪法绝不能在50个不同的辖区有５０个不同的解释。否则，联邦势必陷入危险之中。
（３）限制司法审查的具体原则。进行司法审查并不意味着联邦法院可以为所欲为，它同样也要受到许多限制。其中，有宪法上的限制如宪法第十一条修正案的限制性规定和案件或诉讼规定即只对实际存在的诉讼进行判决，也有政策限制（这是担心如果最高法院积极参与政治进程就可能侵犯私人权利，因而法院必须十分注重自我约束）。此外，最高法院还根据一些具体原则拒绝受理某些案件而不去裁决它是否违宪。这包括以下三个方面的问题：其一是诉讼资格问题，即什么人可以对是否合宪问题提出诉讼；其二是时机问题，即何时可以对是否合宪问题提出诉讼；其三是标的物问题，即什么样的宪法问题可以向联邦法院提出诉讼。上述三个方面的问题已经将具体进行司法审查的诸多问题基本厘清，因而使司法审查制度具备了可操作性。
司法审查制度在日本也有表现，日本宪法规定日本最高法院对法律、命令、条例等是否违宪可做出判决。当然，司法审查制度是资本主义各国三权分立的一个内容，我们自然不能完全照搬过来。不过，司法审查制度及其理论也体现了分权与制衡的原则，其精神实质在于以权力制约权力从而使得权力的运行不再是任意的和专断的，也即在于保证权力，的有序运行，这又有合理因素。
４．中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新
自本世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续之中。其中的原因引起了理论界的强烈兴趣。国家的福利政策被公认为是主要原因之一。以英国为例，英国由于没有成文宪法，所以中央与地方的关系一直未能明确，而且英国的地方政府历来在很大范围内享有一定的独立地位，中央对地方政府的控制能力相对较弱。但自从福利政策实行以来，这种格局就逐渐被改变了。福利政策所涉及的问题大都是全国性的，例如教育、卫生、住房、保险等。一方面，为公平起见，必须制定全国统一的最低标准；另一方面，福利政策的推行也使得地方政府所必须提供的服务项目逐渐增加，使得本来有限的地方财源不足以应付日益庞大的开支，这就使得中央政府的财政拨款(占地方总开支的45%左右)显得日益重要。这就很自然地导致了中央政府权力的扩张，也即导致了中央政府对地方政府影响力的扩大。这种中央政府权力的扩张，在欧美各国的表现大致是相同的。
因此，中央政府现在掌握了足够的手段来影响、制约地方政府的行动，除财政拨款以外，这种手段还包括指导计划、借款、贷款等方式。由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府的政策就能够顺畅地得到贯彻执行，中央政府对地方政府的国民经济与社会发展、财政收支、福利等公共政策的选择、实施、调整等都有发言权。
这种中央政府权力的扩张趋势在欧美各国以不同的形式、在不同的程度上都有所表现，这既使欧美各国中央与地方关系的传统格局产生了重大变化，也使得中央政府有了更多的手段影响和控制地方政府的行动。简而言之，由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，就使得由中央政府所实施的政策监控越来越具有实质性的意义。
三、我国的政策监控机制
我国政策监控机制由以下几个方面所组成：权力机关（全国人民代表大会及地方各级人民代表大会）的政策监控、行政机关（国务院和各级人民政府）的政策监控、司法机关的政策监控、中国共产党作为执政党的政策监控，各民主党派及人民团体的政策监控以及来自于人民群众的政策监控。由上述各方所构成的政策监控子系统足以确保正确政策的采纳、实施和运行，从而也可以保证政策绩效的提高和政策目标的实现。
1．人民代表大会的政策监控
我国宪法明文规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。人民代表大会的政策监控是其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式，它是法律监督、财政监督、人事监督和工作监督的总和，是人民代表大会影响、制约或控制其他国家机关的一种国家行为。
（1）人民代表大会在政策监控中的地位与作用
现行宪法规定，各级人民代表大会有权监督宪法、法律以及规范性法律文件的实施；有权监督国家或各级行政区域内最高领导人的任免，依法审议罢免案，罢免有关公职人员；有权审查和批准国家或各级行政区域内国民经济和社会发展计划以及财政预算及执行情况的报告；有权撤销或改变本级人大常委会、人民政府所作的不适当的决议、决定或命令；县级以上的地方人民代表大会还有权改变或撤销下一级人民代表大会所作的不适当的决议、决定和命令，县级以上地方人民代表大会有权监督和保障执法机关依法行使职权。也就是说，各级人民代表大会在同级行政区域内是法律行为、人事任免行为和财政行为的监督者。
各级人大常委会的立法监督起着核心的作用。这也是由宪法和法律的确认和保护的，各级人大常委会不仅享有广泛的监督权，而且拥有对最高国家活动的日常监督权。
（2）人民代表大会的政策监控的基本内容
人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。它既包括对其制定程序又包括对其内容是否违案、是否合法所作的裁决。根据法律规定，全国人大及其常务委员会具体对下列行为进行法律监督：裁决由国务院所制定的授权立法、行政法规、决定和命令；裁决由地方国家权力机关所制定的地方性法规、条例、单行案例和决议；裁决由最高人民法院、最高人民检察院司法解释、批复以及对有关案件所作的判决和决定；裁定国家主席、国务院、中央常委、最高人民法院，最高人民检察院在行使权力时所产生的权限纠纷或违法违宪等行为。
地方人大及其常委会的法律监督主要包括以下内容：各级人大有权改变或撤销同级人大常委会和同级政府的不适当的决议、决定和命令；地方人大常委会有权撤销同级政府和下一级人大及其常委会所做出的不适当的决议、决定和命令；地方人大常委会有权监督由下一级人大及其常委会组织领导的选举活动。
工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方面的监督。行政监督是人大工作监督的重点，指的是对行政行为（如行政决策、行政计划、政府财政行为、外交和战争权等）的合法性、合理性等的监督；司法监督是人大对司法行为的最高监督，具体包括以下内容：听取和审议人民法院、人民检察院的工作报告和专题报告，审查涉及全局的司法政策，监督审查争论较大、涉及面广的重大案件，监督审理人民检察院检察委员会无法形成统一意见、由检察长提请人大常委会决定的案件，监督检查由人大转交给司法机关的人民群众的申诉和控告。人事监督是人大监督的一个实质性的组成部分，主要包括根据宪法和法律的有关规定，对政府官员的任命、考核、罢免等。
（3）人民代表大会政策监督的制度与程序
一定的制度与程序是人大监督权赖以实现的保证，否则，若有权力而无实施细则,若无相应的制度建设与程序保证,也就形同虚设。我国人大监督的制度与程序大致有以下一些主要内容,
第一，听取和审议的“—府两院”的工作报告。目前许多地方性法规已明文规定，有关机关的工作报告和相关的参考资料必须在人大召开以前送交有关委员会进行初审，并必须在人大开会前一个月或半月前送交代表。但是，全国人大尚未对审议“一府两院”工作报告的程序做出明文规定。此外，工作报告的格式、基本内容、审议的方式、表决、相关的法律后果等，各级人大均无程序规定。
第二，审查国家计划和预算。这是人大进行财政监督的主要形式。新近颁布的全国人大议事规则对此有了较为具体的规定：①国家计划、预算的执行情况必须在全国人大召开前一个月向人大财经委员会和有关专门委员会汇报，由财经委员会进行初审；②在全国人大会议期间，国务院不仅应就计划和预算执行情况向大会做出报告，而且还应提供计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）并一并印发与会代表；③人大财经委员会应向大会主席团提出国家计划和预算的审查报告；④人大对国家计划（草案）和国家预算（草案）进行审议和表决。
第三，质询。质询是较为严厉的一种监督形式。其具体程序如下：①有一定数量的代表联名提出。全国人大会议期间，一个代表团或三十名以上的代表联名，可以出面提出对国务院和国务院各部委的质询案；全国人大常委会期间，有十名以上委员的提名，也可以提出质询案。相应地，地方各级人大及其常委员在提出质询案时也有一定的人数要求。②质询对象。根据有关法律规定，全国人大及其常委会有权对国家行政机关提出质询案，地方人大及其常委会有权对同级行政机关、司法机关提出质询案。③质询案提出的方式。口头或书面方式均可，但必须明确提出质询对象、内容和问题。④质询案的审议。按照大会主席团的决定或常委会主任的决定，由受质询的机关负责人在主席团会议、有关专门委员会会议或有关代表团会议上作口头答复或书面答复。⑤质询结果。提出质询案的代表、委员会代表团若对答复不满意，可提出要求，经主席团或主任会议决定，由受质询机关再作答复。⑥质询告。质询案的有关情况报告可以印发会议，书面答复应有受质询机关负责人的签名。
第四，调查委员会。调查委员会是人大对特定事宜进行监督和控制的一种形式，其具体程序在新近的全国人大议事规程中有较详细的规定：①成立。须有全国人大主席团、三个人大代表团或十分之一以上的代表联名提出，并由大会全体会议决定，才能成立。②组成人员。由大会主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过，调查委员会因工作需要还可以聘请有关专家参加调查。③调查工作。一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向调查委员会提供必要的材料，调查委员会有义务保守秘密。④结果。调查委员会应向全国人大提出调查报告，全国人大可以根据该报告做出相应的建议。
第五，罢免。这是较严厉的一种监控方式，具体实施须遵守以下程序：①由一定数量的代表、代表团或大会主席团提出。例如，在全国人大会议期间，由主席团、三个以上的代表团或十分之一以上的代表联合，可以提出对中央国家机关领导人的罢免案；②罢免案应写明罢免理由，并附有关材料；③罢免案可由主席团提请代表团审议，由全体会议决议，或者由主席团提议，经大会全体会议讨论，然后组成调查委员会，由下次会议中根据该委员会提供的报告审议并决定；④罢免案交付表决前，被控罢免的人员有权在主席团会议或全体会议上提出申辩，并由主席团印发会议，人大有关机构人员的罢免由主席团或常委会执行并提出公告；⑥撤销不适当的决议、决定和命令，对此，截止目前为止，尚无具体可行的制度及程序；⑦受理人民群众的申诉、控告，这方面的制度与程序目前付储阙如。
２．政府机关的政策监控
这里所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现政策目标、提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主要内容有,
（1）行政监察。这是我国行政机关内自我监督体系中最强有力的手段，它由专门的国家机关来实施，其机构设置及权力都是由国家立法保障的。因此，它的监控有国家的强制力为后盾，并能产生直接的法律效果。
（2）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。这是最经常最普遍的一种监控方式，以法律、法规、纪律等为依据，具有强制性。主要做法是改变或撤销由所属部门和下级机关发布的不适当的命令、指示等，或通过发布命令、决定和指示等，人事的任免、考核、奖惩，也是其经常性的措施。
（3）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。这种监控不具有强制力，也不会产生直接的法律效果。可以视之为信息反馈的一个环节。上级机关对所属部门和下级机关所提出的建议、意见、批评等虽不一定要全部采纳，但应予以重视，应作具体分析，采纳其中的合理化建议，接受其中正确的批评，对不恰当的意见、建议、批评等应做出解释。这样，有利于上下交流，也有利于实现政策目标、提高政策绩效。这个过程同时也是机关作风民主化的一个表现。
（4）因业务性质而产生的综合性的政策监控。这类业务包括诸如劳动人事、福利、保险、文教、卫生、税务等。它们所涉及的范围相当广泛，决不限某个部门或某个地区，而是跨行业、跨地区、跨部门的，是综合性的，需要许多部门、地区、行业之间的密切配合才能确保政策的正常运转。政策的调整、分解乃至于终结等，牵涉面非常之大，同样也需要多方协调，统筹兼顾。
（5）专业性的政策监控（主要是指审计监督）。它是由根据有关法律而设的专业性的审计机关，依法对国务院及其所属部门和地方各级政府的财政收支，对财政金融机构和企事业单位的财务收支状况进行财政监督的一种主要方式。
需要指出的是，随着我国改革开放向纵深方向的发展尤其是随着市场经济体制的逐步建立和不断完善，政府职能也随之正在发生重要的变化。因此，由行政机关所实施的政策监控也正在增加一些新的内容。例如，通过税种的划分而将中央与地方的责、权、利关系法律化、制度化就是一例。此外，中央政府通过财政拨款和税收返还等方式也可以有效地控制或影响所属部门和下级政府的行为方向。所有这些，都为实施政策监控提供了新的手段和新的思路，有待于在实践中进一步完善和发展。
３．司法机关的政策监控司法监督是国家政策监控系统的重要组成部分，它包括人民法院和人民检察院的监控。司法监督与立法监督、行政监督的显著区别是：“它具有强大的威慑力度，是国家适用法律监督上运用强制力维护社会秩序的最后一道防线”。洛克说过，“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是以强力对付强力”。
司法机关的政策监控主要是通过运用法律手段来实现的。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等方式，对国家工作人员或公民的行为产生强有力制约，从而对政策的有效执行起到较好的效果，间接起着政策监控的作用。在一些行政诉讼案件中，对于各级政府的一些涉及具体行政行为的规定、办法或命令（令）等，法院可不予适用，并且在审判过程中可附带审查这些规定、办法或命令（令）是否违反国家宪法和法律。它有国家强制力作保证，因此具有较高的权威性。
由于我国实行“议行合一”体制，司法权力从属于立法机关，司法监督活动也必须受立法机构即权力机关的监督（也因此，在我国，宪法监督权力并不由最高人民法院行使，而是由人民代表大会及其常务委员会行使）。
4．中国共产党的政策监控
我国宪法明文规定，中华人民共和国是工人阶级领导的(通过中国共产党的领导实现的)，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家的性质和党对全国社会生活各个方面的领导和控制，决定了公共政策的基本内容与基本方向，决定了中国共产党在政策监控系统中的特殊地位和作用。中国共产党的政策监控主要采取以下方式,
（1）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施。中国共产党对国家及社会生活的领导表现为政治领导、组织领导和思想领导。其中，政治领导指的是根据特定时期革命和建设的实际，制定发展战略及路线、方针与政策；组织领导包括两个方面的内容：其一是挑选德才兼备的干部到各个国家机关中去工作，其二是充分发挥共产党员在各个方面的模范带头作用；思想领导就是用马克思主义毛泽东思想和邓小平有中国特色的社会主义理论，教育、武装全党、全军、全国各族人民，从而使之能自觉地贯彻执行党的路线、方针和政策。
（2）党纪监督。党纪监督是中国共产党监督和控制广大党员及干部的重要形式，它虽不具备法律效力，但由于党的纪律监督必然影响着监督对象的政治前途，因而具有极强的现实约束力。党纪监督主要是通过党的中央和地方各级纪律检查委员会具体负责实施的。
（3）通过党的基层组织实施政策监控。党的基层组织遍及国家和社会生活的各个角落，是党与党员及群众相联系的桥梁和纽带，是领导群众进行社会主义建设的具体执行者，是党的政策、路线、方针等的具体贯彻者。
（4）通过各种大众传播媒介进行政策监控。中国共产党可以用其所掌握的大众传播媒介为采纳、实施或调整、改变甚至废除某些政策等而大造舆论，这样就可以为此后的实际操作减少摩擦从而降低了实施成本。中国共产党也有能力搜集到大量信息并组织力量进行分析处理以决定对策，它还可以用几乎无所不在的信息网对基层组织与群众党政机关及其工作人员进行全方位的监督，等等，都可以视为舆论监督在中国的特殊表现。
５．民主党派对政策的监控
在我国，民主党派是参政党，而不是在野党，他们在我国的政策监控中发挥着重要作用。各民主党派对政策的监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的。人民政协的章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会密切联系各方面人士，反映他们及其所联系的群众的意见和要求，对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评，协助国家机关进行机构改革和体制改革，改进工作、提高工作效率，克服官僚主义。”人民政协主要以如下方式履行其监控权力：政协全国委员会全体会议、常务委员会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院和地方各政党政领导机关提出建议案，各专门委员会提出的建议或有关报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评建议，参加中共中央、国务院有关部门、以及地方各级政府部门组织的调查和检查活动。
由于人民政协的委员来自于各行各业、并且由于他们往往具有较高的思想文化素养，所以，由他们所提出的建议往往比较合理，其批评也往往比较中肯。然而，由于人民政协的权力仅在于参政和议政即仅在于参与、议论，而无权形成有约束力的决议，所以，由人民政协所实施的政策监控是不具备强制力的。当然，其中的合理化建议与批评都可能被采纳或接受。也就是说，民主党派对整个政策系统都仅能施加一定的影响，起着有限作用。
６．人民群众及人民团体的政策监控
我国是社会主义国家，是劳动人民当家作主的国家。一般地说，无论是在理论上还是在实践上，人民群众都是国家的主人。由人民以及由人民所组成的人民团体是一切权力的来源，因而也是一切政策（包括宪法在内）合法性的终极资源。所以，人民群众及人民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进行监督；也有权反对合法权利的任何形式的侵犯与损害。
在我国，人民群众及人民团体进行政策监控主要采取以下方式：一是通过选举自己的代表，行使对政策的监控权。二是通过大众传媒介表达自己对公共政策态度、意见、建议或批评；三是通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督；四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益，愿望和要求及意见、批评等；五是人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动表达对现行政策的不满或取向。
四、完善我国政策监控机制的若干思考
我的政策监控机制在经过了几十年的建设与运行之后，已初步形成了一个较为完善的体系，对公共政策的整个过程进行了有力的监督与控制。由人民代表大会、国务院及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院、中国共产党、人民政协、各种人民团体、社会舆论等所构成的政策监控机制，对公共政策的制定、采纳、执行、调整、终止等，都起着积极作用，而各种政策监控主体既明确分工，又密切协作，对提高公共政策的制定与执行的质量，对于提高政策绩效、实现政策目标，更有助益。尤其是随着社会政治生活民主化、法制化的进一步发展，由人民代表大会、人民法院、人民检察院、社会舆论等主体对公共政策的制约与影响也越来越具有实质性的内容。
但是，目前我国的政策监控机制正处在发展与完善之中，无论在理论上还是在实践上都仍然存在着诸多的不足之处。我国政策监控机制目前存在的突出问题是，除执政党系统和行政系统的政策监控之外，人民代表大会及其常务委员会、司法机关、社会舆论等主体的政策监控均存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的问题。以人民代表大会为例。它对国家行为的监控权力与地位（包括对公共政策的监控）在宪法中有明文规定，这是不容置疑的。但是，在实践中实际操作起来困难重重。其中的原因是多方面的：一是党政不分。在历史中形成的党政不分、以党代政的原则与作法，突出了党纪监督，却将法律监督置于相对次要的地位。人大监督的有限存在是人大在我国现实社会生活中有限存在的具体表现，相应地，人大在社会生活中地位的提高与权力的落实，则是我国走向民主化与法律化的重要标志。党的监督与政府监督的相对分开，将为人大的作用（包括对公共政策的监控）打开新的局面。二是进行政策监控具体程序与实施细则付诸阙如，使得法律上的监控权力因无法进入操作层面而被悬置了起来。例如，人大撤销常委会、国务院等的不适当的决议、决定和命令的权力，受理群众申诉、控告的权力，视察、质询等权力，都因缺乏可行的制度与具体的程序而难以实现，从而在很大程度上仅仅是象征性的权力。三是政策监控的主体所能得到的有限信息也制约和影响了监控的实际效果。相对于人大来说，我国的执政党系统和行政系统所得到的信息数量更大、速度更快，也更准确，这也使得执政党系统和行政系统可能对公共政策的过程产生强有力的影响，相应地就使得人大政策监控的功能出现了弱化的现象。
目前我国政策监控机制还存在其他的问题。例如，政策的国家监控与社会监控相脱节。我国长期以来将政策的社会（新闻、舆论）监控当成党和政府政策监控手段的延伸，控制社会监控，使社会公众对政策的真正看法或意见常常无法及时通过社会监控渠道反馈到党和政府的决策层。又如，不同政策监控主体之间仍然缺乏必要的衔接，各种监控机制之间空隙太多：权力机关和上级行政机关之间的分歧或纠纷并无相应的国家监控主体来协调；权力机关、司法机关、上级行政机关都能对本级政府的政策进行监控，但是，在监控范围、程序、处罚等都没有一个明确的界定。
为了完善我国政策监控机制，可以采取如下的对策措施：
1．强化立法机关和司法机关的监控功能。在欧美等国，立法机关和司法机关是国家政策监控的国家要主体。作为人民利益的代表，权力机关及司法机关有必要也有能力加强对政府政策的监控，使不合理政策得于终止，科学的政策得于被采纳和执行，使人民的利益得到保护和增长。
１.建立健全法律体系。要用法律规范公共政策的制定、实施、评估及终结等各个环节。一方面要加强立法工作，使公共政策的运行有法可依；另一方面要加大执法力度，使公共政策依法运行。这同时也为对公共政策的监控确立明确的标准，从而使得政策监控具有权威性。
２.制定可行的制度程序与具体的实施细则。这是使法定的权力进入可操作层面的关键性步骤。主要任务是以法律、法规的形式明确政策监控的主体、地位、性质、作用、职权、基本原则、监控对象、监控范围等。只有这样才能使各监控主体的权力不再仅仅是象征性的。
３.提高监控者的素质。这包括对具体进行政策监控的工作人员的素质提出一定的要求，对他们进行培训，或者组成由有关专家组成的、针对某个特定问题的、临时性的委员会等。
４.完善政策监控的辅助手段。这包括建立财产申报制度、建立法定的信息中心、扩充工作人员等。此外，可以学习英国的做法，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，使中央政府对地方政府的政策监控有更大的影响力。
5．建立条块结合的政策监控模式。我国古代秦朝时期就建立了独立的监察系统，对各级官员的施政进行了较为有效的监控。美国联邦也设立了一些独立管制机构，自成体系地对其它国家机关进行监控。鉴于我国的实际情况，应当条块结合，改变目前以块为主的状况。例如，使党的纪律检查委员会受上级党的纪律检查委员会和同级党委的双重领导，以上级纪委为主的体制；使人民法院和人民检察院受上级人民法院和人民检察院的直接领导等。
6．加强公众和大众传媒的政策监控。公民的政策监控有着其它主体的监控所无法替代的地位和作用，它既促使国家机关及其工作人员有效制定、执行公共政策，又使民意得到反映，保障公民的合法权益、民主权利。人民是国家的主人，人民有权向政府提出建议、意见、批评等，有权向政府反映社会问题和了解政府运作过程。党和政府应当为人民群众的政策监督创造各种便利，广开监督渠道，激发广大人民监督的极性。社会舆论可以及时反映广大人民群众对公共政策的态度，对政策监控有重要作用。因此，应当使新闻媒体尽量多反映百姓心声，这样既有利于群众反映对政策的意见和看法，也有利于政策制定者及时获悉民意，科学制定政策解决社会问题；新闻媒介对政策的监控也能对政府形成较强的压力，促使政府更科学有效地制定和执行政策。
案 例一、“伊朗门”事件(
1979年，伊朗宗教领袖霍梅尼发动所谓“圣战”推翻了亲美的巴列维王朝，国王巴列维流亡美国。当年11月4日，霍梅尼的军队冲进美国大使馆，扣压了69名美国外交官，目的是以此为要挟，换取巴列维回国受审。卡特总统营救人质失败。但当选总统里根却通过秘密关系与伊朗达成“以军火换人质”的协议；于是，在他宣誓就职当天，就有52名人质被释放。1986年11月，里根政府违反国会法律，向伊朗秘密出售武器，换回了其余人质。同时又将出售军火所得款项的一部分暗地里用于支持尼加拉瓜反政府军。这一丑闻揭露后，舆论哗然，新闻记者立即将这一事件比为又一个水门事件，称之为“伊朗门事件”。
国会闻讯震怒，它抨击里根政府在重要的外交活动中践踏国会立法。民主党议员们对连续执政的共和党本来已经批评日多，伊朗门事件立即成了重磅炸弹。两院先由参院情报委员会、众院外交委员会略作行动之后，于12月迅即通过相同决议，各自设立一个特别委员会调查里根政府秘密援助伊朗和尼加拉瓜反政府军事件。参院特别委员会经两党领袖提名、参院临时议长任命而组成，包括6名民主党人和5名共和党人。主席埃诺耶，民主党人，是当年参院水门事件特别委员会委员；副主席鲁德曼，共和党人。众院组成由民主党众议员汉密尔顿为主席、共和党众议员切尼为副主席的15人特别委员会。
两个特别委员会分别由本院决议授予强大权力。以参院特别委员会为例。决议规定：“特别委员会在合乎宪法和法律前提下，可以做一切必要和合适的事情，以执行本决议赋予的调查和研究任务。”特别委员会有权发布传票提取证据，有权为证人主持宣誓，有权在国会开会、休会、闭会期间进行活动，有权举行听证会,有权发布传票或命令使知情人作证；有权前往国内各处传唤证人获取证据，有权通过合适渠道获取必需的国际援助，有权委派助理代为取证，有权传唤或命令美国一切政府部门、机构和实体、一切遵守美国法律的机构和个人，一切私人组织和（美国）公民提供所需文字材料和物证，有权向参院建议对一切拒不出席听证会、拒不提供证据的政府部门、机构、实体、公民、私人组织和服从美国法律的机构、个人诉诸刑事和民事行动，有权雇用助理，有权付费调用政府部门和参议院的有关人员，有权从参议院有关经费中支付活动开支等等。
参院特别委员会的任务是：调查、研究国家安全委员会及其成员与工作人员，所有美国政府部门、机构、实体或组织——所有这些机构、人员与向伊朗直接、间接出售、运输武器、物资、资金有关的活动，与使用从上述活动中获取的资财援助尼加拉瓜任何反叛派别、或在美国的进一步阴谋有关的活动，确定所有这些活动是否为非法、不正当、未经授权或不道德；调查、研究国家安全委员会的结构、运营及其助理、顾问与它制订、实施美国国家安全政策的职能是否相称；查出确凿事实；提出特别委员会认为必需的、令人满意的建议以制订新的法律，或修改现行法律，或采取行政措施。
为了完成上述任务，两院的特别委员会重权在手，联合行动，在1987年展开长达10个月的紧张、繁忙的调查活动。
1—4月，两个特别委员会进行大量查访，掌握了重要线索。鉴于一些插手或经办此事的核心人物援引宪法第5条修正案拒绝交待，国会做出决定，给予这些人以有限豁免权或免于起诉权，迫使他们到国会作证，说出事实真相，否则得以对抗国会论罪。
5月初—6月中旬，两个特别委员会举行由电视向全国转播的公开听证会，其间先后出场作证者共18人，其中以前国家安全事务助理麦法兰、退役空军少将西科斯，承包商哈基姆及国家安全委员会助理诺思中校的私人秘书霍尔等人的证词最为重要。
以上第一阶段的调查表明：里根总统曾同意国家安全委员会使用武器与伊朗交换美国人质的方案；麦克法兰等人在秘密援助尼加拉瓜反政府军问题上蓄意隐瞒情况，欺骗国会；诺思中校积极策划上述援助并在事情败露后篡改和销毁大批有关文件；非政府人员使用国家机要密码，等等。
6月22日起，两个特别委员会开始第2阶段的调查，旨在弄清里根总统是否确曾知道或授权将出售武器所获利润转给尼加拉瓜反政府军。在第2阶段的听证会上，出场作证的国家安全顾问波恩德克斯特公开证明：他没有让里根总统知道将出售武器所得转给尼加拉瓜反政府军之事，从而印证了里根总统的“我不知道”声明。由于有关文件已被销毁，特别委员会无法获得证据推翻里根总统的声明。
两院伊朗门事件特别委员会在调查伊朗门事件期间，从5月5日—8月6日，共举行40天公开听证会，4天秘密听证会，共传唤32位证人，共发出311张传票，共获221份证词，共收存1059个证据。
11月18日，两个特别委员会结束调查，向本院领袖提交各自委员会两党多数报告和少数共和党委员的报告。
多数报告认为，里根总统虽然没有授权将出售武器款项转给尼加拉瓜反政府军，但是他听任国家工作人员绕开法律欺骗国会而不予制止，应对伊朗门事件负最终责任；里根政府公开声明不与恐怖主义者打交道，暗地里却与伊朗恐怖主义政府搞武器换人质交易；里根总统应该掌握他的国家安全顾问和其他高级助理都在干些什么；里根总统没有向他的助手灌输尊重法律与办事程序的观念，没有使他的政府确保法律至上。
多数报告认为，伊朗门事件暴露的不是政府制度有毛病，而是政府的一些高级官员拒不让政府和国会知情，藐视法律。
多数报告建议国会修改法律，规定总统在采取秘密行动之前，至迟在采取行动后48小时内报告国会。这一建议为两院有关常设委员会采纳。
两个特别委员会的少数共和党委员的报告则冲谈问题，说里根及其助理们并未破坏法律，只是犯了一些错误。
国会伊朗门事件特别委员会的调查，是近年国会伸张其监督权，对政府内部的运营进行一次大规模调查。它以确凿的事实揭露里根政府内部无视法律滥用权力的严重程度和国家利益由此蒙受的损害。它的报告促使国会修改现行法律，规定总统必须迅速向国会通报所采取的秘密行动。里根总统的名望大受影响，他不得不向国会保证将制定措施，向国会报告秘密行动。
此外，根据两个特别委员会的调查结果，伊朗门事件的主要人物诺思中校等人被移送法院审理。
税局改革(
如果说美国人最恨什么，那么一定是非说国税局(Internal Revenue Service,IRS)不可。不仅因为美国的各种税收多如牛毛，让中产阶级怨声载道，而且国税局系统办事效率低下，人浮于事。集中的批评就是过去退税作业程序的复杂和缓慢。打电话找不到人，火冒三丈，答非所问，不知所云。《纳税人权利法案》(The Taxpayer)的通过，更引起人们对国税局技术更新过于缓慢的不满。国会特批给国税局专项资金，要求它更换新的电子计算机系统，但是国税局本身却拖拖拉拉、敷衍了事。对此，国会相当不满。1996年，国会决定用预算这根鞭子来抽打国税局这头肥溜溜但是动作缓慢的“老牛”。先是众议院拨款委员会把国税局1997年的年度预算从1996年的数字基础上砍掉了10%，同时对总统提出的要求也以砍掉20%的比例作为回应。
最具戏剧性的是1997年下半年国会召开了一系列的特别听证会，国税局工作人员作证说他们在主管部门的管理下被分配了必须完成的审计任务、创造税收，但是又把审查的重点放在了低收入纳税人的身上等，引起了群情哗然。虽然当时也有人替国税局打抱不平，认为过分渲染和夸张了它的无能，但是国税局存在的问题的确需要解决。国会利用这个机会试图简化税收结构，促进国税局的改革。在听证会中甚至有人提出要把国税局从财政部脱离出来，让独立董事会控制，这样，总统就无法直接任命国税局的局长，也不会有直接管辖权。为了避免此项提议获得国会通过，克林顿总统迅速颁布了一系列的行政命令，责成国税局立即进行改革。1998年，国会也通过类似法案，要求保证纳税人利益，尽快完成改革。国会在这个问题上很有可能继续追踪，并作进一步调查。还有在其它问题上的调查与听证。
［思考题］
1．什么是政策监控?政策监控的作用何在?
2．政策监控机制的由哪些基本因素所构成?
3．简述政策监控的三个功能活动环节。
4．西方的政策监控机制有哪些特点?
5．联系实际，谈一谈如何进一步完善我国的政策监控机制。
6．分析上述两个案例，说明美国国会是如何对政府及其政策进行监控的？
