第五章 政策制定
政策制定（Policy-making）是政策过程的第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。何谓政策制定？政策科学文献有广义的和狭义的两种理解。有些政策科学家如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。大多数政策科学家则对政策制定作了狭义的理解，即把它理解为政策形成（Policy formation）或政策规划（Policy formulation），指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从后一种意义上来理解政策制定。本章将讨论政策制定过程的各阶段、环节或功能活动。
第一节 政策议程
政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成。安德森认为政策形成涉及三个方面的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。查尔斯·琼斯和迪特·马瑟斯在《政策形成》一文中认为政策形成包括了这样一些问题：政策问题来自何方？如何分清轻重缓急？问题怎样随时间变化？什么人与提案的形成有关？他们怎么做？如何支持提案？体制对方案的形成有何影响？以及出现了什么跨体制因素促成方案发展？等等。由此可见政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。
一、政策议程的种类政策议程实际上也就是政治组织，尤其是国家（政府）确定政策问题的轻重缓急。社会向政府提出了大量的需要采取行动的要求，而在这成千上万的要求中，只有少量受到政策制定者的注意，那些被决策者所关注并感到必须加以处理的问题提上议事日程。科布和爱尔德将政策议程定义为：“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”。我国学者张金马给政策议程下了这样的定义：“政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”由此可见，政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。
将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。一个公共问题或社会问题只有以一定的形式，经过一定的渠道进入政策过程，成为决策者研究和分析人员的对象，才能成为政策问题，也才能通过政策过程得到解决或处理。政策议程的形成过程，也就是问题有望获得解决的过程，就是统治阶级或人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以满足的过程，也是政府或执政党集中与综合它代表的阶级、阶层和集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程。
在政治系统中存在多种政策议程，可以从不同的角度对它们加以分类。琼斯在《公共政策研究导论》一书中，从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类：（1）为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程；（2）能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程；（3）协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展；（4）持续议程，使问题得到持续的检验。科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统议程和政府议程；张金马主编的《政策科学导论》一书将政策议程分为公众议程和正式议程两种类型。我们认为科布和爱尔德的分类方法比较合理，下面简要介绍这两种议程。
1．系统议程科布和爱尔德认为，系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。系统议程本质上属于讨论议程，表现为众说纷纭的情形。可以从大众传播媒介甚至从平时的谈话中了解人们对国家大事和各种社会问题的意见。但这并不是说问题就进入了系统议程，因为还未受到党和政府的关注，问题基本上还处于一种社会的广泛的讨论当中。但恰恰由于这种社会的广泛讨论，才形成了一股强大的社会力量，使政策制定者注意和认识到这些问题，经过政策分析把它列入自己的议事日程。这是政策议程的第一个阶段。
一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。
2．政府议程科布和爱尔德认为，政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。它比系统的程序更具体、更明确。例如，大街上的犯罪活动经管属于系统议程的范围，而政府将面临更为具体的意见去处理这方面的问题。
科布和爱尔德又将政府议程的项目区分为旧的事项和新的事项两类。旧的事项是那些以某种常规的形式出现在政策议程上的事项。例如，公务人员工资的增加，社会保障的增加，以及预算拨款。官员们对这些问题较为熟识，而且处理这些问题的方案在一定程度上也已成型。新的事项是由于特定的情景和事件而产生的，也可能因社会上越来越多的人要求政府对某些问题采取行动引起的。旧的事项被认为常常能从决策者那里获取处理的优先权；决策者总是发现自己的时间有限和满满的政策议程；考虑到旧议程的资历和官员们对之更为熟悉，决策者认为应对它们予以更多的注意。当然，作为新的事项提上政策议程的问题，随着时间的推移，也就会变成旧的事项，环境污染问题和越南战争问题便是最好的说明。
国内有学者认为，按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可分为四种类型：（1）界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项目所组成；（2）规划议程，由一些已达到规划阶段的项目所组成；（3）磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与政策相关的人彼此之间进行磋商；（4）循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加以修正。按照这种分类，政府议程是政策议程的第二个阶段。
3．两种议程的区别系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。政府议程则较系统议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。例如，交通堵塞现象严重影响了人们生活，成为群众议论和关注的话题，但这一阶段还只属于系统议程；等到政府觉察到这一问题的严重性，针对这一问题采取一些具体措施，如控制私人轿车拥有量，减少车流量；加强道路基础设施建设，拓宽路面等等，这时系统议程就成为了政府议程。
在一般情况下，一个政策问题提出的过程是：某一社会问题进入系统议程，然后再进入政府议程，最后形成为政策问题。但实际上，很多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议事日程。因为政策决策者可能根据自己对社会发展变化的研究分析，主动寻找问题，把它列入自己的议事日程。当然，一个问题即使能够顺利进入政府议程，最后也会出现不同的结果。例如，可能经过决策者的研究很快制定出相应的政策；也可能由于渠道不畅、机构重叠、行政不力、效率低下，而作不出任何决定。
已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。同样，提上政府议程的问题，也并不一定是系统议程。有时，一个政策问题在群众中已普遍引起关注和讨论，甚至专家学者和研究机构已对它加以探讨，但执政党和政府并没有把它列入政府议程，有时甚至会采取措施阻止其进入政府议程。在现实生活中，也可以看到，在全国和地方的人民代表大会和政治协商会议上，各级人大代表或政协委员就人民群众普遍关心的问题提出许多议案、意见和建议并非都能列入政府议程。出现这种情况有多种原因：或是问题本身的性质、规模和影响尚未达到应该或能够解决的程度，或是问题的表达方式和途径不符合既定的组织体制和工作程序，或是政府决策者判断失误（如人口问题），或问题涉及决策者本身的利益等等。有时也会出现一个政策问题已经列入政府议程，但群众还没有注意到的情况。例如，党和国家领导人以及专家学者预见到某些政策问题、某种危机或突发事件的影响等等。
二、建立政策议程的途径政府所面临的社会问题非常之多，有些社会问题能够顺利进入政策议程，而另一些则难以进入，甚至完全被排除在政策议程之外。那么，社会问题究竟如何才能进入政策议程呢?是通过什么途径和渠道进入政策议程的呢?
安得森认为问题是通过如下途径或方式进入政府议事日程的：（1）政治领导人；（2）危机或者引人注目事件；（3）抗议活动；（4）大众传播媒介。科布和爱尔德则认为，建立政策议程的途径可以分为内部和外部途径，其中内部途径为：（1）自然大灾难；（2）不可预测的人为事件；（3）技术变革；（4）民权抗议；（5）工会罢工；（6）生态变化。外部途径为：（1）战争行为；（2）武器技术革新 ；（3）国际冲突 ；（4）世界联盟变化；在琼斯看来，社会问题进入政策议程的途径有：（1）政治运动；（2）对大量人员造成威胁的事件；（3）大规模的宣传；（4）个人的努力 ；（5）先前政策的应用。琼斯和马瑟斯在“政策形成”一文中将这些观点概括成下表：
安德森(《公共决策》)
科布和爱尔德(《美国政治中的参与：确定议程的动因》)
琼斯(《公共政策研究导论》)
1.政治领导人
2.危机／引人注目事件
3.抗议活动
4.大众传媒注意
内部：
1.自然大灾难
2.人为事件
3.技术变革
4.民权抗议
5.工会罢工
6.生态变化
外部：
1.战争行为
2.武器技术革新
3.国际冲突
4.世界联盟变化
1.政治运动
2.对大量人员造成威胁的事件
3.大规模的宣传
4.个人的努力
5.先前政策的应用
社会问题要进入政策议程,既要有能够发现问题的观察机制，又要有在公众与政府、上级与下级之间存在良好的沟通机制。因此，我们认为，社会问题进入政策议程的主要途径有如下几种：
1．政治领袖政治领袖是决定政策议程的一个重要因素，“无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告之公众，并提出解决这些问题的方案。”例如，1956年1月中共中央召开的知识分子问题会议，由于受到国家领导人的重视，而将解决知识分子的问题纳入了政府议程。1974年尼克松政府关于放松《清洁空气法案》中某些污染控制标准的建议，便直接地提上了国会的议程。，杰克·沃克在研究了美国参议院政策议程确立之后指出：参议院有一些“活跃的立法者，他们受推动社会变革的愿望和渴望获取改革者声望的迫切心情所驱动，探究那些可能成为参议院决策议程上的新事项的问题”。
2．政治组织政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，关系到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式（如政党、政治团体和社会组织等）。在我国，这些政治组织主要是政府、政党、工会、妇联和青年组织。通过组织来集中、归纳和反映其所代表的集团的利益、要求和呼声，使之列入政策议程，以政策的形式予以满足，是这些组织的主要职能。一个社会问题一旦被某个政治组织提出来，就比较容易引起政府和全社会的关注，从而被列入政策议程。例如，近年来，我国的各民主党派积极开展专题和区域发展规划的调查研究活动，就大政方针和建设、改革的重大问题出谋划策，提出意见和建议，这些意见和建议被列入政策议程的可能性程度高。
3．代议制这是形成政策议程的一个基本途径。代议制是人民群众通过选举产生代表，组成代表大会和议会（国会）等，反映各自所代表的利益、愿望和要求，就有关社会问题形成各种议案、提案、建议等，以引起政府关注或要求政府列入议程。当然，政府采纳是有条件的，通常是根据问题的重要性、迫切性以及解决问题的可能性和价值判断决定取舍的。在多数国家中，代议制是建立政策议程的最主要、最正式的途径。人民代表大会制是我国的根本政治制度，也是广大人民群众参政议政的基本形式。不少有关国计民生、经济和社会发展的重大问题就是首先由人大或其常委提出来，而后纳入政府议程的。
4．选举制这是和代表制度相配套的一种民主制度。社会主义选举制度是社会主义民主政治中公民表达自己意愿的重要途径。选举制度一般用于选举立法机关的代表和政务类公务员，用于对重大决策的投票表决，用于对选举的代表和公务员进行监督和制约。选举的过程实际上是选举人对自己的利益和意愿的一种选择，是对决策者的一种选择，是对政策的一种选择。
5．行政人员国家行政机关的工作人员在执行政策以及处理公务的过程中，因其接触范围较广，掌握信息较多，对群众在生产和生活中遇到的实际问题也就比较了解。他们常常能在无意中发现与原有政策相关的新问题，认识到如果不解决这些新问题，就将妨碍原有政策的执行，或者对整个国家和社会公共利益产生不良影响，因而将之列入政策议程。例如，在对国有企业实行股份制改革过程中，某些企业国有资产流失严重，引起了主管部门行政人员的重视，从而将这一问题列入政策议程。
6．利益集团戴维·杜鲁门在《政府过程》一书中认为，各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态，如果某一事务威胁这种合理的平衡的存在，那么，它们便会做出反应。当某一团体的平衡被严重破坏时，各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大，那么，团体的领导人将努力使先前的平衡得到恢复……这种努力将使团体求助于政府立即成为必要。如果破坏达到足以使平衡瓦解的程度，则有可能导致其它的行为。利益集团是在政治共同体中具有特殊利益的团体，它们在政治生活中的一个主要目的就是影响决策过程，以便实现自己的目的和主张。各种利益集团就与自己利益相关的问题，单独地或联合其他团体向政府提出要求，并通过游说、宣传、助选、抗议和施加压力等手段迫使政府将其列入政策议程。
7．专家学者在各自的研究领域中，专家学者通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会发展的趋势和进程进行科学预测。一旦取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果，也能通过各种渠道，将之列入政策议程。如《2000年的中国》的总结报告，为我国制定“七五”计划提供了不少重要建议。
8．公众公众在生产和日常生活中，对于某些影响或损害其权益的问题不满，一般通过各种渠道，向政府反映，以求得到解决。在某些情况下，如果问题得不到解决，群众还会采取一些威胁性的方式（如游行、示威、抗议、罢工、暴乱等），向政府施加压力，迫使政府采取行动解决问题。
9．大众传播媒介大众传播媒介被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。有的社会问题可能会引起新闻媒介的注意，通过新闻媒介的报道，它们可能成为政策日程上的事务。例如，贫困地区儿童失学的问题，通过新闻媒介的披露，引起强烈的社会反响和政府的高度重视，从而促进了“希望工程”的出台和实施。
10．危机和突发事件
1958年，当苏联第一颗人造地球卫星发射时，美国政府匆忙将航天技术发展问题迅速提上政策议程（最近，我国“神州四号”载人飞船实验成功，也引起了美国政府的恐慌）。小煤矿爆炸的事情在我国经常出现，这促使政府将关闭小煤矿提上政策日程，并对之采取行动。突发事件会让相关问题的解决变得迫切，促使这一问题被提上政策议程。
三、建立政策议程的策略政府是如何在大量的社会问题中选出一部分，将之提上议事日程的？或者说，是什么原因使它们被政府注意，并试图去解决？通常有如下四种形式：
1．社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入这大致有四个原因：（1）政府基本上不知道这些问题的存在，尽管现代政府承担的职能在不断膨胀，政府管辖的范围在扩大，政府也力图通过各种现代科学技术手段，及时获取社会的各种信息，但毕竟这一努力的结果是十分有限的。
（2）政府知道问题的存在，但没有权力去处理。现代政府是个有限的政府，不是具有处理一切问题权力的万能政府。特别对一级地方政府来说，因上下、左右各种关系的制约，更难于及时去处理被认为是应该解决的问题。
（3）政府知道问题的存在，也有权力去处理，但无能力办理。政府的一切介入行为，都需要消耗资源。更重要的是一旦要解决这些问题，其公共资源的消耗更大。能不能有足够资源作保证，政府必须考虑到。
（4）政府知道问题的存在，也有权力与能力处理，但不能马上列入政府的议事日程，政府处理问题有自身的轻重缓急。
2．政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入政府主动发现并解决问题有下列几种情况：（1）对于保护环境这一类带有全局性的问题，政府会从更高的层次上关心并加以解决。对部分社会团体或个人来说，更多关心的是眼前与局部利益。（2）对于弱势群体，他们特别需要政府的主动关心。政府的政策制订者可能会主动发现他们，也有可能十分偶然地涉及对问题的主动关心。（3）对于在各种利益冲突中始终处于主导地位的那一类人，为了防止他们歪曲事实，或是蓄意制造混乱。政府需要主动干预，保护冲突中的受害者。（4）出于保护自身利益的需要，政府需要主动发现问题。
此外，在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决策关注的问题，在经过一段时间后，可能会发生变化。当新事件发生并改变了优先顺序时，某些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变；在公众中也一样，这说明了问题焦点随时间变化的方式。例如，在美国，60年代末、70年代初外交政策问题焦点在政府议程中的地位很高(主要与越南战争有关)；而在此以后，国内问题如通货膨胀、环境污染、失业、能源短缺等问题则成为焦点。在我国，过渡时期前后问题的焦点、改革开放前后的问题焦点同样发生了重大变化。例如改革开放以前是以阶级斗争、政治斗争、意识形态领域为焦点，而改革开放之后，则以经济建设为中心。
3．政府及社会团体与个人都主动这主要有两种情况：一是政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本一致，这时能相当迅速地进行政策问题的构建并顺利地列入议程。二是政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反。双方的主动行为成了尖锐的冲突行为。由于对事件与环境的理解上，双方产生了差异，而这种差异又会派生出其他各种相关问题，进一步加深了矛盾与冲突。
4．政府与个人、团体都不主动介入这种类型从理论上似乎是存在的，但在实践中几乎不多见。“可能是由于受某一事件影响的人没有可利用的方法，也可能由于缺乏能向政府提出请求的组织，或者干脆是由于和其他公共问题相比较，缺乏引起政府注意的竞争力。也可能私人团体或政策制订者都尽力避免确认这种问题。”
四、建立政策议程的模型美国学者罗杰·W·科布在“比较政治过程的议程制定”一文中，根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围﹑方向和程序，把政策议程的模型划分为三种类型，即外在提出模型、动员模型、内在提出模型。
1．外在提出模型外在提出模型适用以下情况：（1）政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的个人或社会团体；（2）它表达或提出了某个要求；（3）企图把问题扩散到社会上其他的团体之中，使该问题获得系统议程的地位；（4）给决策以足够的影响力，使问题能够进入正式议程，以引起决策者的慎重考虑。
根据这种模型建立的政策议程一般需要经历较长的时间，但是政策问题列入正式议程的议事地位，并不意味着就是政府的最后决定，更不能说明实际执行的政策就是提出者最初所要求的。相反，提出者的要求可能被完全否定，或者至少经过大幅度修正。
2．动员模型政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过程。当政府宣布一个新政策时，就等于将这个问题列入了正式议程，而且它也可能就是政府的最后决定。在此，政策已被决定，之所以还要建立政策议程，是为了寻求社会大众的理解和支持，以便更好地贯彻实施政策。动员模型旨在说明决策者为了执行行政命令，如何将问题从正式议程扩散到公众议程的意图。
3．内在提出模型内在提出模型的主要内容是：（1）政策建议或政策方案起源于执政党和政府内部的某个单位，或者起源于接近执政党和政府的某个团体；（2）问题扩散的对象是与这个团体或单位有关的团体或单位，而不是一般公众；（3）问题扩散的目的，是形成足够的压力或影响，促使政策制定者将问题列入正式议程。在整个议程建立和政策形成的过程中，社会大众的直接参与不多，这是因为提出者不希望把问题列入到公众议程中，而希望凭借自身的力量直接将问题纳入正式议程。
以上模型是政策议程三种最典型的模型。在实际政策议程建立过程中，它们往往会形成各种各样的组合。例如，一个问题可能由三个模型中任何一个模型提出，然后进入决策核心；在第二个阶段可能通过动员模型或内在提出模型，由高层次的议程再扩散到低层次的议程。研究任何一个政策议程建立的过程，都需要具体问题具体分析，寻求政策议程的不同特点。
方案规划
方案规划(formulation)是政策制定过程中的一个最重要的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案规划阶段。
一、方案规划的涵义
什么是方案规划?我们先来看看有关教科书的定义。
,公共政策》(朱志宏著)：“方案规划，即是发展一套处理公共问题的行动方针，其主要目的，是在使应该解决、能够解决的问题，以最有效的方法解决之。”《公共政策》(林水波、张世贤著)：方案规划“是一个针对未来，为能付诸行动以解决公共问题，发展中肯并且可以接受的方案的动态过程。”
,政策科学导论》(张金马主编)：方案规划“指的是为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。”
,公共决策》(安德森著)：方案规划“涉及到与解决公共问题有关的并能被接受的各种行动方案的提出。”
我们认为，所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。
方案计划有如下几个特征,
第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。方案规划的基本任务就是运用分析或研究手段找到问题解决的可操作的方案。政策问题的客观存在是方案规划的前提和基础。问题的确认是方案规划活动的出发点。方案规划是针对特定问题而展开的，问题的性质、范围和程度等决定了方案规划的主要内容。
第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。政策方案的设计是针对要解决的政策问题，运用各种定性与定量的分析手段与方法，设计出一系列可供选择的方案。方案择优就是通过系统的分析、比较和可行性论证，在多个备选方案中确定一个能最大限度地实现既定目标的方案(或方案组合)的过程。方案设计时要关注政策目标，目标明确与否直接影响方案的质量，甚至影响到有效的执行与合理的评估。方案的评估与择优要关注方案的可行性(政治、经济、技术、行政、法律等可行性)论证，充分估计主客观需要与可能，兼顾未来因素对政策的影响，使之建立在充分可行的基础上。
第三，方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。方案规划是一系列复杂的活动过程。一方面，方案规划要借助专家学者的力量，遵循科学的原则、手段与方法，来展开问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择等一系列活动。另一方面，由于政策涉及人们之间利益的调节和分配，规划过程中众多参与者因其利益、价值观和信仰不同而相互影响、相互制约，呈现出一种错综复杂的活动过程。方案规划实际上也就是政府和非政府行为者之间的一种互动过程，而政策就是这种互动的结果。
二、方案规划的原则
政策方案的规划必须遵循如下六条原则,
1．信息完备原则
信息是方案规划的基础和依据。方案规划实际上就是一个与政策有关的信息的输入——处理(规划方案)——输出的过程。信息的搜集、加工和处理，贯穿于方案规划的整个过程。无论是问题界定、目标确立，还是方案设计、方案择优或者是方案实施过程中的补充、修正或调整，都必须建立在全面、准确的信息资料基础上。政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。信息越全面、准确，方案规划就越具有科学性。现代社会是信息社会，信息在政策制定中的地位越来越重要。充分、及时而准确地占有信息，这是方案规划活动成功的根本保证。70年代中期，我国的“川气出川”工程计划就是因为掌握的信息不真实、不完整，最后不了了之，给国家建设资金造成了巨大的损失。
2．系统协调原则
任何事物都处于普遍联系之中，不仅政策本身可以看成是一个系统，而且它也不是孤立存在的，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。在方案规划时，要从系统论的观点出发，进行综合的分析。将整体利益与局部利益相结合，内部条件与外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目标与次要目标相结合。要注意各项政策之间的相互联系、相互影响、相互制约关系，既要考虑到不同层次政策之间的纵向协调，又要考虑到相同层次政策之间的横向协调，从而使各项政策成为一个有机整体，相互支持，协调配套，以产生尽可能好的整体效应。现实生活中，新政策与老政策“打架”，此政策与彼政策撞车，小政策与大政策抵触等现象屡见不鲜，就是方案规划缺乏系统性的明显例证。
3．科学预测原则
预测是方案规划的前提，也是方案规划过程中一个必不可少的环节。方案规划是面向未来的，是作为未来行动的指导方针，是在事情发生之前的一种预先分析和选择，故具有明显的预测性。简而言之，预测就是由过去和现在推知未来，由已知推知未知。对事物未来的发展趋势及其结果的正确与否做出判断，在很大程度上决定着政策的成败。没有预测或预测不科学，必将导致盲目或错误的决策。所谓科学预测，就是在正确的理论指导下，按照科学的原则、程序和方法对未来情况进行估计的活动。随着现代科技进步和经济的高速发展，社会生活日益纷繁复杂、变化莫测，方案规划中只有运用科学预测，对于未来条件变化、方案执行结果及其影响等方面进行预测分析，才有可能制定出正确的政策，避免政策失误。我国“八五”计划的实施之所以取得重大成就，就是因为它是建立在对未来经济和社会发展趋势的科学预测的基础上。
4．现实可行原则
政策总是要付诸实施的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有可行性。而政策问题的决策，包含了诸多复杂的因素，只有通过综合的全面的可行性分析，才能得出方案是否可行的结论。为此，要充分占有各方面的实际材料，根据现有人力、物力、财力、时间等主客观条件以及发展过程中的种种变化，对方案进行政治、经济、技术、文化、伦理等方面的可行性分析，从而使方案建立在牢固的现实条件的基础上，使方案的实施具有可操作性并有最大成功的可能。否则，无视现实条件与可能，即使再好的政策也会因无法实施而缺乏实际价值。过去我们在重大工程项目决策中，有的项目不了解市场需求就盲目上马，造成产品积压以及社会劳动和资金的浪费；有的项目原料、燃料、水电供应、交通设施等条件没落实，建成后无法正常投产；有的项目布局不合理，造成长期亏损等等，这都是我们应引以为鉴的。
5．民主参与原则
民主的内涵与实质是权力的分享。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，让他们充分参与管理国家事务和社会公共生活是社会主义民主的本质要求。方案规划中的民主原则首先就体现在政策是否能真正反映人民的要求和愿望，是否能最终使群众获得利益和实惠。坚持民主原则，还要求政策能保障人民在国家政治、经济、文化生活等各个领域中，享有同等的权利和利益分配；保障广大群众直接参政议政，在参与政策制定的各个活动环节中，充分发挥国家主人翁的作用。特别是要重视发挥专家智囊团的作用。现代政策制定的一个重要特点就是“谋”与“断”的相对分离，科学的知识与方法，已成为方案规划时不可或缺的要素。学有专长者，往往能在方案规划中担任主动积极的角色，以其客观的立场、学术的眼光、科学的手段与方法，对政策问题详细探讨，并提出合理建议。他们不仅为领导决策提供了充分的理论基础，也使得政策的精确度大大提高，对于促进决策的科学化、民主化，具有十分重要的意义。
6．稳定可调原则
政策作为一种社会生活的指导原则，要有一定的连续性和稳定性，要考虑与原有政策的衔接或过渡，避免朝令夕改，大起大落，影响社会稳定。但是，任何方案规划系统又都是一个开放系统，总是与外界环境处于不断的物质、能量和信息的交换之中。环境变化了，政策也必然随之做出相应的调整与变动。现代社会经济文化交流愈益频繁，各种社会现象之间的联系也愈益紧密。一个问题的决策，往往涉及到众多的相关问题。一个细节的疏忽，往往造成重大的影响。因此，在方案规划时要从长远出发，给政策留有余地，具有适当的可以调节的弹性，并根据对未来情况做出的预测，准备好应变措施。特别要注意执行过程中的信息反馈，一旦发现政策与客观情况不相适应，就应及时调整。
三、方案规划的程序从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案抉择五个相互关联又相互区别的阶段或环节（这个问题将在政策分析过程各步中常用的方法中加以讨论）。
第三节 政策合法化
在对政策方案做出抉择之后，必须将该方案合法化成为真正具有权威性的政策，使之能得到有效的执行，这就是政策合法化问题。政策合法化是政策制定的一个必要环节，它的内容广泛，是目前国内政策科学文献探讨得相当不够的一个方面。
一、政策合法化的概念与作用
为了更好地理解政策合法化的主体、程序等问题，有必要先从合法化和政策合法化的概念及作用谈起。
1．“合法性”与“合法化”概念合法性与合法化是两个密切相关的概念。“合法性”（Legitimacy）的形容词“legitimate”（合法的或具有合法性的）有七个基本的含义：（1）根据法律的，符合法律的；（2）合法婚姻所生的；（3）以继承权的原则为依据的；（4）与既定的规章、原则、标准相一致的；（5）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；（6）正当的（justified）；（7）正常的或通常类型的。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某种习惯、某条法律、某种主张、某一权威），则要看实际情境而定。
,合法性”概念有广义和狭义之分。 广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范，或规范系统；狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。广义的合法性概念涉及比法律、政治更广泛的社会领域，并且潜含着广泛的社会适用性。韦伯所谓的合法秩序（a legitimate order）是由道德、宗教、习惯、惯例和法律等构成的。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的各种先例。一个组织是否具有合法性，那就取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验。关于狭义的合法性概念，20世纪初，韦伯曾提出了合法统治的三个类型（合理型、传统型、魅力型）的经典理论，此后哈贝马斯又对这一理论进行了进一步的研究。他对狭义的合法性曾有一个简明的解释：合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认。 统治能够得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的。由此可见，合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一种“下”对“上”的承认。
与合法性相伴生的一个概念是“合法化”（legitimation）。它的最基本的意思是：显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权。韦伯的合法性概念本身就包含着一方对合法性的宣称和另一方对合法性的相信。因此“合法化”本身就可以从“合法性”引申出来。“合法性”表示的是与特定规范一致的属性，似乎在表明一种客观性。“合法化”表示的是主动建立与特定规范的联系的过程，明显在强调一种主观性。合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下对合法性的维护，也即合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候为达成关于合法性的某种共识的努力。
2．什么是政策合法化？
尽管政策合法化(legitimation)是西方政策科学家讨论政策制定过程的一个重要方面，但是他们却很少给政策合法化下严格的定义。从字面上看，合法化(legitimate)作为动词，意为“使具有合法性，给予法律力量，使具有权威性、核准或批准”。德国著名学者哈贝马斯(J,Harbermas)认为,合法性(化)是指一种政治秩序被认可的价值,这一概念与政治秩序相关,只能运用于政治领域,“只有政治秩序才拥有或丧失合法性，只有它们才需要合法化。” 美国政策科学家琼斯在《公共政策研究导论》说，对于任何一个政治系统而言，至少可以辨别出两种合法化：第一种是那种使政治过程包括批准解决公共问题的特定建议过程的合法化；第二种包括那些政府项目被批准的特殊过程。前者可称为合法化，后者可称为批准。托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中把政策合法化分解为三个功能活动，即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作为一项法规加以颁布。倒是我国大陆和台湾的学者力求给政策合法化下较严格的定义。兹举几例,
朱志宏：“政策合法化（Policy legitimation)，就是赢得多数立法人员对政策方案的支持。在美国，政策合法化的过程，就是政策方案经参、众两院多数议员同意，并经总统签署的一个行为过程”。“合法化的定义是：‘遵循一般所认知的原则或一般所接受的准则。’”
张金马：“通常，公共政策要具有合法性，必须经过一个合法化过程，这种使政策具有约束性或合法性的过程可以是一套法律规定的程序，也可以是一套习惯性程序，甚至可以是遵照领袖人物的指示。……无论哪种程序，只要人民认可、接受，都可使政策具有合法性。”“政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。”
兰秉洁等：政策合法化“就是通过法定程序，提交有关机关讨论通过，并以公报、决定、决议等形式向全社会发布，使政策决定取得公认的合法地位和全国人民的认可、接受和遵照执行的效力。”
彭和平：“政策合法化的过程是使各种拟议中的政策方案获得合法地位、具有社会权威性和约束性的过程，它包括政策法律化、政策法规化和政策社会化三个方面。这三个方面的相互结合使公共政策体系成为一个有机的整体。……政策法律化是使公共政策取得法律形式、具有法律效力的过程。它主要是在国家立法机关的权力和活动范围内进行的。……政策法规化的过程是政府通过制定行政法规推行各种政策进行管理的过程。它主要是在政府的活动范围内而不是在立法机关的活动范围内进行。……政策社会化是公共政策成为人们普遍遵循的非法律化的社会规范的过程。政策社会化主要是在执政党或政治团体的活动范围内进行的，并且有一套拟定草案、党内外征求意见、中央正式会议审议通过、正式公布的严格程序。”
综观以上定义或解释，可以看出，除对政策合法化的目的认识比较一致外，对于其它一些问题如政策合法化的主体、对象范围、所适用的程序或采取的活动，理解差异很大，有些解释本身前后也欠一致。
我们认为，所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。这个概念的外延和内涵可以从如下几个方面来把握,
第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化过程。这是当前我国政策合法化研究中值得注意的一个问题。政策合法化、并不仅限于中央政策或全国性政策的合法化，也不等同于政策法律化。地方政策也要合法化，政策法律化只不过是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。研究政策合法化，既要研究法律，更要研究其它形式的公共政策的合法化。
第二，政策合法化是有目的的活动。其目的就是使政策方案获得合法地位，转化为合法有效的政策，具有合法性、权威性和约束性，获得人们的认可、接受和遵照执行的效力，从而使政策有效地发挥规范和指导人们行为的作用，最终实现政策目标，解决政策问题。
第三，政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。宪法和组织法对国家机关的权限作了划分，国家机关必须依照法律规定，在各自的权限范围内使相应的政策方案合法化。公共政策体现的是统治阶级的意志，它与个人、企业等所做出的决策不同，具有法定的权威性，对社会具有普遍约束力，只能由法定的国家机关依照法定的权限制定。不具有法定的公共政策制定权力或超越法定权限，都不能使政策合法化。
第四，政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。政策的内容、形式和效力范围等不同，政策合法化的主体和程序也就不完全相同，如限制公民人身自由的政策，必须由全国人大依照立法程序使之合法化，而立法机关强调公平、民主，其政策合法化的程序就表现得繁琐、复杂。相对而言，行政机关更强调效率，其政策合法化程序就比较简单。同一国家机关，不同的政策也可能有不同的合法化程序，如国务院制定重大政策，应由国务院常务会议或全体会议讨论决定后由国务院总理签署发布。而一般性政策，国务院总理有权直接签署发布，政策合法化的程序，虽然不尽一致，但都有共同的标准，即要符合法律规定；都有基本的步骤，即包括审查、通过、批准、签署和颁布政策等一系列行为过程。
3.政策合法化的地位与作用
政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，在实践上也具有重要意义。这主要表现在如下几个方面,
（1）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提。在民主、法治的社会，政策合法化是政策过程必经的一个重要阶段。政策方案只有经过合法化过程，才能成为合法有效的政策，制定政策的目的是通过政策执行的环节来解决政策问题。政策执行要以政策具有合法性为前提，具有合法性的政策，才能取得政策对象的认可、接受和遵照执行的效力。没有经过合法化过程的政策，不具有合法性，就不能付诸执行。因此，政策合法化又是政策得以顺利执行的前提。
（2）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。政策合法化是一个吸收民众参与决策、加强政治沟通与协调的过程；也是一个决策选优，对决策方案不断修改、完善，对不良方案过滤、淘汰的过程；更是一个坚持由法定的决策主体，依照法定的权限和程序进行决策，对决策行为实施法制监督的过程。离开政策合法化，所谓决策民主化、科学化和法制化都只能是一句空话。当前，建立健全有关的决策制度尤其是重大问题决策前经专家充分论证、重大政策通过前向社会广泛征求意见、行政机关政策文件非经法制工作部门的法律审核把关领导不予签发等实践中行之有效的制度，既是加强决策科学化、民主化和法制化的需要，也是完善政策合法化程序的重要任务。
（3）政策合法化是依法治国的需要。依法治国是现代国家的基本标志。多年来，我国社会主义建设的经验教训表明，国家建设、经济发展、社会管理和公民权利的保障，都有赖于健全的法制。而我们工作中的失误很多是由于法制不健全、人治代替法治所造成的。强调政策合法化，正是强调健全法制，依法治国。当前，政策合法化也是转变政府职能，促进市场经济发育的保障。市场经济就是法制经济，要求政府在法律范围内活动，不得随意以行政命令代替经济规律。政府职能要转向宏观调控，培育和发展统一、开放的市场体系，要努力避免由于政策不合法而造成宏观管理与控制的无序与失调，尤其要注意有些部门和地方借制定政策之机推行“部门利益至上”和“地方保护主义”，损害全局利益，阻碍市场流通，表面上使政策“合法”化，实际上破坏社会主义市场经济建设，根本上与依法治国的原则精神相背离。
1994年9月8日，某市人大常委会基于该市人口增长速度快和财政压力大等方面的考虑，制定通过了《××市征收城市容纳费条例》，规定凡是经批准迁入该市的常住人口，按每人1万至10万元五个档次的标准征收“城市容纳费”，定于11月1日起施行。政策公布后，引起广泛争议，激起多方面特别是毕业生、用人单位和专家学者的反对，为此，市政府于11月推出《容纳费减免征收试行办法》，1995年1月又进一步推出针对高校毕业生的减免办法。“减免后的容纳费，显然与开始时所推出的政策有很大的出入，并且该条例实际上也没有在生效期到达后得到严格的实施。”这个案例,从政策合法化的角度看,反映的主要问题是:第一,人大决策前没有充分发扬民主,政策方案没有征求社会意见,以致政策颁布后未能达到人们的认可、接受和遵照执行的目的，暴露出政策合法化过程或体制上的弊端。第二，该政策与建立社会主义市场经济体制的要求相违背。人才流动是社会主义市场经济建设的基本条件，该政策不仅不促进人才流动，而且为人才流动设置障碍。况且，“它实际上无法实现控制人口增长的目标，因为迁移人口增长对××市的压力并不很大。”这样的政策方案，表决时除了“一位教授（市人大常委会委员）投弃权票外，其余人大常委会委员均投了赞成票”，充分说明政策合法化人员的素质急待提高。第三，“该政策没有把公共利益放在首位，有地方保护主义的倾向”。如此巨额的“城市容纳费”，人才本身无力承担，“许多接收单位的经费均来自中央财政”，“这势必使本来就很微妙的中央与地方关系更加复杂化”，从而降低了该政策的政治支持度。第四，最后由市政府出台的减免征收容纳费的办法，与人大政策“有很大的出入”，这就形成了政府政策对人大政策的修改与否定，以执行机关的政策代替权力机关的政策，颠倒了宪法规定的监督关系，至少是对政策合法化主体的特定性或主体的法律地位认识不足。可见，加强政策合法化研究，使政策制定适应社会主义市场经济建设和国家民主与法制建设的需要，任重而道远。
二、政策合法化的主体及其权限
政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。主体与权限，是一个问题的两个方面。谁有权使政策方案合法化，谁就成为政策合法化的主体。换言之，成为政策合法化的主体，必须具有相应的权限。这就导致了政策合法化主体的两个基本特征，即宏观上的广泛性和微观上的特定性。同时，还必须注意，主体是由权限决定的，权限又是法律规定的。法律针对不同的国家机关规定了相应的、不同的职权，主体只能在其法定权限内实施政策合法化行为。
１．政策合法化主体的基本特征
政策合法化的主体具有两个显著的特征，即宏观上的广泛性和微观上的特定性。所谓宏观上的广泛性是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的。有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。它既包括国家立法机关（权力机关），也包括其它国家机关；既可以是中央国家机关，也可以是地方各级国家机关。因此，不能把政策合法化过程局限于立法过程甚至议会的立法过程。这一点，政策合法化与政策法律化有所区别。政策法律化是政策向法律的转化，也叫政策立法，实际上是一种立法活动，其主体只能是享有立法权的国家机关。政策法律化可以说是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策合法化具有更大的外延，它仅要求政策方案获得合法地位，具有执行效力，并不要求把所有政策都转化为法律。“合法”不等于“立法”。“合法”的内涵是合乎法律规定，甚或包括符合法律原则和法律精神。“立法”的内涵是制定法律，甚或包括认可、补充，修改和废止法律。理解政策合法化主体的广泛性，不仅有助于我们从理论上区分政策合法化与政策法律化两个不同的概念，而且要求我们在实践中提高执行合法政策的自觉性。特别是在法律体系不很完善的社会，很多社会关系还要依靠政策调整与规范。我们既不能“重政策轻法律”，也不能片面强调和依赖法律而忽视政策的功能。
所谓微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体是特定的。尽管总体上政策合法化的主体是广泛的，但这并不意味着任何一项政策方案的合法化活动都可以随便由哪个国家机关来进行。如邓小平同志针对解决港、澳、台问题而提出的“一个国家、两种制度”的政策构想，其政策合法化的主体只能是有权制定和修改宪法的最高国家权力机关即全国人民代表大会，因为国家制度问题必须由宪法加以规定。应该注意的是，不能把政策合法化主体的特定性理解为每一项政策的合法化主体都是单一的。有些政策，批准机关和发布机关不同，其合法化主体也就分属两个机关，如国务院组成部门或者省级人民政府制定的某些规章，报国务院批准后，又由制定机关发布施行。其批准机关是国务院，发布机关是国务院组成部门或省级人民政府，显然，二者都是政策合法化的主体。这种情况并不少见，如全国人大及其常委会审议通过的法律，公布权在国家主席，法律由国家主席公布后才能发生法律致力。政策的公布也是政策合法化过程的一个重要步骤。政策合法化的主体不仅指批准或通过政策方案的国家机关，也包括公布政策的国家机关。就是批准机关，有时也不止一家。如我们常常见到的联合发文，由于政策内容涉及几个部门的职权，政策就得由这些部门共同批准才能行文。跨行政区域的政策，也会出现这种情况。政策合法化主体如何确定，关键是看法律对国家机关的权限如何规定。
２．政策合法化主体的权限
法律针对不同的国家机关规定了不同的职权，政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策，否则，所颁布的政策应视为违法无效，主体也应承担违法后果。这也正是政策合法化的意义之所在。那么，主体在政策合法化过程中应注意哪些权限问题呢？
（1）主体要有合法依据。如依照宪法规定，国务院只有“各部、各委员会”有权发布规章，而国务院直属机构则不具有这项权力。实践中，国务院直属机构一直不断地发布规章，其中就存在于法无据问题。这种情况“随着社会主义市场经济体制的建立不仅不会减少，而且会增多。……与其让它于法无据地长期立法，不如宪法或国务院组织法作出补充规定，予以确认。”从立法途径加以解决是根本的措施,但立法受众多因素的影响,可能需要很长的时间,在立法未解决之前,国务院直属机构制定的规章,由国务院批准、发布，也不失为一种可行的过渡措施。我们这里强调由国务院批准，也由国务院发布，这与有的学者把“直属机构起草，经国务院批准，由起草的直属机构发布的”情况也列为“是有依据的立法”是不同的。我们认为，既然依照法律规定，国务院直属机构不享有规章发布权，那么，规章即使经国务院批准，也不能由直属机构发布，否则，主体仍然于法无据。
（2）注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制。如公安部门制定颁布道路交通管理方面的政策，就要注意不能越权规定属于交通部门管辖的事项；国家政策不能干涉别国主权问题；地方政策既要注意行政地域管辖权，更要注意地方与中央的职权划分；行政机关制定政策不能设定限制公民人身自由的强制措施和处罚手段。在改革开放和建立社会主义市场经济体制条件下，尤其要注意避免借制定政策之机推行“部门利益至上”和“地方保护主义”。
（3）注意滞后法律的效力问题。法律的稳定性往往导致不适应客观形势发展的滞后性。滞后的法律，未经废止仍然有效。政策合法化主体如果认为法律滞后，应该提请或建议有相应立法权的机关修改或废止法律，而不能随意以政策取代法律。否则，势必造成政策与法律相冲突。
总之，作为政策合法化的主体,始终应当明确自身的权限,恪守法定的职权范围。作为监督部门，更应依法履行监督职责，维护法律的权威。
三、政策合法化的程序
政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。在描述行政机关和立法机关的政策合法化过程之前，我们先讨论政策合法化程序的相对性问题。
1．政策合法化程序的相对性
程序表现为次序和步骤，也就有它的起点。政策合法化的程序，应该说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。彼特琴(Hanna Pitkin)曾说:“事实上，无人有最后决定之权，因为根本就没有‘最后决定之权’这回事。”明确这一点，对于我们理解政策合法化的过程是必要的。政策合法化过程并不简单地表现为通过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策方案的“最终决定”也就大打折扣了。似乎一切又从政策规划阶段开始。
我们以实例来进一步说明这个问题。国家计划委员会作为国务院统一领导下的综合管理国民经济计划工作，对国民经济进行宏观调控的经济职能部门，具体负责编制国民经济和社会发展计划。当国家计委经过一系列复杂程序“最终确定”国民经济和社会发展的计划方案后，对它来说，政策规划阶段也就结束，这一方案开始进入合法化过程——报请国务院常务会议审定。国务院审定通过后，根据法律规定，还要报请全国人大审查和批准。因此，相对于国务院来讲，此前的工作都属于政策规划阶段，合法化过程要从报请全国人大审查开始。然而，进入人大后，似乎一切又是从政策规划阶段开始。首先要国务院提出议案，然后人大经一系列法定程序将其列入议程，才能交付代表审议。经审议修改取得比较一致的意见后，政策方案才“最后确定”，才能交付表决。因此，审议阶段似乎又属于政策规划阶段，似乎只有表决、通过、批准、发布才真正属于政策合法化过程。可见，政策合法化与政策规划有时的确难以截然分开，政策合法化的程序是相对的。正如林德布洛姆（Charles E,Lindblom）所说的，政策过程的各个阶段（Stages）常是重叠的(overlapping)。
2．行政机关的政策合法化过程
政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相联的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。领导体制从不同的角度可以作不同的划分，如首长制与委员会制，职能制与层级制，集权制与分权制，一体制与分离制等。首长制与委员会制是一种常见的划分。首长制也叫首长负责制或一长制，其法定最高决策权由行政首长一人执掌，其他成员只有建议权，没有决定权。美国总统制就是一种最典型的首长制。有一次林肯召集七位部长讨论问题，七位部长均反对林肯的意见，而林肯最后宣布说：“七人反对，一人赞成，赞成者胜利。”委员会制的最高决策权由委员会各成员共同执掌，各成员权力平等，采取少数服从多数的原则决定政策。我国行政机关领导体制，建国后一大段时间基本上是实行委员会制。1982年宪法则明确规定，从中央到地方的各级行政机关实行首长负责制。我国的行政首长负责制是建立在民主集中制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明显。如果单纯从首长负责制的角度看，行政机关的政策合法化过程，凡政策的制定和发布属于本机关的权限即依照规定不必上报审批的，就可以简单地表现为行政首长对政策方案的决定、签署和政策的公布。然而，在行政首长对政策方案的决定、签署之前，有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度，是与行政机关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相对性原理，我们可以把这些做法或制度也看作是我国行政机关的政策合法化过程。
（1）法制工作机构的审查。目前，我国县以上各级人民政府和相当一部分政府部门都设置了专门的法制工作机构，审查政策方案是它们的一项主要职责。有关部门拟定政策方案后，一般先由法制工作机构审查，审查通过后再报领导审批或领导会议讨论决定。有些单位还建立了“规范性文件非经法制工作机构的法律审核把关，领导不予签发”的制度。法制工作机构对政策方案进行审查，对于保证政府政策的合法性有着重要作用，应予制度化。应该说明的是，这种审查是协助领导审查，具有参谋、咨询性质，审查的意见仅供领导决策参考。
（2）领导决策会议的讨论决定。根据法律规定，县级以上各级人民政府工作中的“重大问题”，须经政府常务会议或全体会议讨论决定，行政首长召集和主持这两种会议，对会议所讨论的结果和应做出的决定，行政首长拥有最后的决定权。即这两种会议都不采取委员会制的一人一票的少数服从多数的办法，而是大家畅所欲言，集思广益，充分发挥集体智慧的作用，对于应该做出决定的问题，则由行政首长拍板定案。法律规定“重大问题”须经常务会议或全体会议讨论决定，但对“重大问题”的内涵或标准并未界定。如根据《中华人民共和国国务院组织法》第四条的规定，国务院的重大问题要经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。而国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》第十四条却规定：“行政法规草案由国务院常务会议审批，或者由国务院总理审批。”这就把国务院制定行政法规看作可以是“重大问题”也可以不是“重大问题”。为此，法学界有些学者尖锐地指出：“在国务院，行政立法显系重大问题，应由国务院上述两个会议之一讨论决定，而不能个人说了算”，《行政法规制定程序暂行条例》第十四条的规定“与《国务院组织法》第四条的规定明显不符。”我们理解,政府制定重大政策尤其是国务院制定行政法规显然属于“重大问题”，经由政府常务会议或者全体会议讨论决定，应成为政府重大政策方案特别是国务院行政法规草案的合法化过程的必经环节。领导决策会议除政府常务会议和全体会议外，还有行政首长办公会议。首长办公会议是一种处理日常决策事务的会议形式，可以由行政首长根据工作需要随时召集，有些政策特别是政府职能部门制定的许多政策就是由首长办公会议讨论决定的。
（3）行政首长签署发布政策。行政首长负责制的最主要内容是行政首长在各级政府机关中处于核心地位，拥有最高决策权和领导权。本级政府制定的政策，由行政首长签署发布。根据规定需要上报审批的政策，则应上报审批后发布。如果是报上一级行政机关审批，其程序如上所述，即由上级行政机关的法制工作机构审查、领导决策会议讨论决定后由行政首长签署或直接由行政首长决定、签署，发布权有的在上级机关，有的则退由原政策制定机关发布。如果是报国家权力机关审查通过的，则进入权力机关的政策合法化程序。需要说明的是，我国的行政首长负责制还包涵着“分管领导制度”。在各级政府领导机构中，除了设置一名行政首长，还同时设置若干名副职。这些副职领导人除了作为各级政府的组成人员，参加本级政府的全体会议和常务会议，协助行政首长进行决策外，还直接分管某一领域的日常管理和决策事务，有些政策实际上就是由副职领导人签署。实行副职领导分口把关的“分管领导制度”，能大大补充和加强行政首长的领导能力，是中国行政管理实践中的成功经验。但在实际管理过程中，如何既保证分管领导制度的有效运作，又确保行政首长对全局性行政事务的统一领导，防止形成多头领导，甚至形成副职超越和代替政首长的决策权威；如何加强沟通与协调，防止各自孤立地决定和签署政策，以至形成政策之间相互矛盾，都是值得注意的问题。
政策的发布形式是当前我国行政机关政策合法化过程中一个急待解决的问题。除行政法规和规章的公布形式比较规范，能较为及时地予以分布外，其它政策的发布往往采取行政机关内部层层转发文件的形式，并未公之于众。这种形式既不利于提高行政效率，也不利于政策的贯彻执行。中央的一些政策转发到基层有时需要几个月时间，政策所要解决的问题有的早已时过境迁。有的政策，印发份数非常有限，基层单位往往只有一份，以致具体经办人员也“不知道有这个文件”，这又如何能要求公众遵守？我们认为，除确系内部政策外，凡要求公众遵守的公共政策，必须改善发布形式，及时公之于众。
３．立法机关或权力机关的政策合法化过程
立法机关，从字面看似乎单指专门从事立法的机关，其实不然。专门从事立法的机关很少。现今大多数国家的立法机关既行使立法职能又行使其它职能，如批准或通过政府提出的计划、预算、决算、质询、罢免和弹劾有关人员，对政府提出不信任案等。议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。在我国，人民代表大会是国家权力机关，人大常委会是它的常设机构。国家权力机关包括最高国家权力机关即全国人大和地方各级国家权力机关即地方各级人大。地方人大只有一部分享有地方立法权，如省级、省会市、国务院批准的较大市的人大等，但地方各级人大都享有本行政区域内的重大事项决定权，如批准本级政府的重要报告或计划等。1996年北京市人大常委会还通过了《关于市人民政府向市人民代表大会常务委员会报告重大事项的若干规定》，要求北京市政府做出重大决策要向其报告。报告重大事项的范围包括：北京市城市总体规划的局部调整及总体布局的重大变更；国民经济和社会发展年度计划的部分变更、预算的调整；有关经济建设和社会发展的重大改革方案；国民经济和社会发展年度计划外的重大建设项目，社会主义精神文明建设的规划和重大部署；同外国缔结友好城市；人民群众普遍关心的其它重大问题等一系列涉及本市改革开放，社会主义物质文明和精神文明建设若干方面的内容。因此，研究立法机关或权力机关的政策合法化过程，不能局限于立法过程甚至中央立法机关或最高国家权力机关的立法过程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能完全一致，但基本上包括：提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策。由于这些程序已有专门的立法学进行研究，我们这里就不作详细描述，仅简单说明一些需要注意的问题。
（1）提出议案。议案是各种议事提案的总称，包括立法议案、预算案、质询案、罢免案等等。不能把议案都叫做立法议案。从立法机关或权力机关的议事规则讲，提出议案的同时不一定要提出法律或政策等的具体草案。但政策合法化是将已经过政策规划而获得的政策方案提交审议批准，因此，提出议案的同时也就提出了相应的政策方案。
（2）审议议案。即由有权机关对议案运用审议权，决定其是否列入议事日程，是否需要修改以及对其加以修改的专门活动。对列入议事日程的政策方案的审议，主要围绕下列内容：是否符合政治、经济、文化和社会发展等的需要；是否具有必要性和可行性；是否符合法律和公共利益；征询和协调有关方面的意见和利益；名称、体系、逻辑结构、语言表述等具体问题。
（3）表决和通过议案。经过表决，政策方案如果获得法定数目以上人员的赞成、肯定、同意，即为通过。议案一般采取过半数通过原则，有关宪法的议案一般要三分之二以上的多数通过。有些国家在某些情况下，对议案还要进行全民公决，我国没有这种制度。
（4）公布政策。政策方案经表决获通过后，有的又经过其它机关或其它形式的批准、认可后，即成为正式的政策。但此时的政策还不能执行，还得经过公布程序。公布权不一定都属于立法机关或权力机关，如在多数国家，法律由国家元首公布。在我国，国家主席根据全国人大及其常委会的决定签署主席令公布法律。有些地方国家权力机关如省会市、国务院批准的较大市的国家权力机关制定的地方性法规，还要经上级国家权力机关批准后公布。
四、政策的法律化
政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。
政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。这里的“法律”或“法”应作广义的理解，包括宪法、（最高国家权力机关制定的）法律、行政法规、地方性法规和规章等。政策法律化的主体也就是有权制定这些法律的国家机关。政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律，一般只是将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。
１．政策法律化的主体
政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。
三权分立国家，传统上国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力。20世纪以来，特别是第二次世界大战之中及其后，形势发生了巨大的变化，随着政府职能的扩张，政府也获得一定的立法权。这是对三权分立政体的一个重大突破。现代国家，政府还有扩增立法权的趋势。
我国过去实行的基本上是一种高度中央集权的立法体制。1982年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发展，行政机关被赋予明确的立法权，地方立法权也不断得到发展。从现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国人大及其常务会，国务院及其各部、各委员会，特定的地方人大及其常委会和政府。其中“特定”主要包括：省、直辖市、自治区，省会市和自治区首府所在地的市，国务院批准的较大市，自治州和自治县等。此外，特别行政区的立法体制还有特别规定。
２．政策法律化的条件
政策法律化并不是所有政策都转化为法律。只有具备一定条件的政策才转化为法律。
（1）有立法必要的政策。政策与法律的调整范围不完全相同。一般而言，政策对社会生活的调整，其范围要大于法律。有些政策，如执政党调整党内各种关系的政策，对社会不具有普遍适用性，没有必要转化为法律。有些领域，如民族、宗教领域中的许多问题，宜用政策加以引导，不应由法律硬性约束。因此，只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策，才有必要转化为法律。
（2）成熟、稳定的政策。政策与法律都要有稳定性，朝令夕改会使人们无所适从，影响政策和法律的权威性，甚至导致政治或经济上的损失。但就政策与法律相比较而言，法律比政策稳定，政策具有更大的灵活性。政策较能适应客观情况的发展变化，易于在实践中不断修改、完善，走向成熟。法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止，都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制。人们对法律稳定性的期望值也比较高。法律的稳定性和政策的灵活性，决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律。当然这也是就一般情况而言。特别是在改革开放和建立社会主义市场经济体制中，很多社会关系要靠法律及时调整，不能机械地等待政策在实践中反复检验、完成成熟才上升为法律。
３．政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式政策转化为法律，当然就获得合法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施，从这一点上讲，政策法律化是政策合法化的一种重要形式。但是，从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这点讲，政策法律化与政策合法化又是不同的，只能说是政策合法化的一种特殊形式。当然，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策包涵法律的角度讲，即法律也是一种政策，立法阶段也就是政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程，在这里，政策合法化过程与政策法律化过程则是同一的。
第四节 中国政策制定过程的特点与经验
中国政策制定过程具有不同于西方政策制定过程的特点，中国共产党及人民政府在长期的政策实践中，制定了许多正确可行的政策，并逐步形成了一些具有中国特色的政策制定的基本经验。
一、中国政策输入机制的特点
20世纪70年代开始，在美国政策科学界形成了两种政策制定过程分析模式：理性模式和渐进模式。理性分析模式又分为理性分析和有限理性分析，后者修正了前者的不足之处，代表人物是美国行政学家赫伯特·西蒙（Herbert Simon）。渐进分析模式代表人物有美国政治学家林德布洛姆，同时，渐进模式又可分为多元决策模式和精英决策模式。更具体地讲，理性决策分析家认为，政治决策应该建立在充分理性的基础上，其必要性是由政治决定的极其复杂性与关系重大性决定的。有限理性模式则认为决策者在决策过程中受到各种条件的限制，其理性有限，关于决策目标及实现目标的手段的选择也不可能完全基于充分理性之上，决策实现是在各种方案中选择比较满意的，而不是最优的。渐进决策模式则是以“政治互动”的动态的途径来分析和解释政策制定过程。渐进分析中的多元主义认为，决策不是分析的结果而是互动的结果，政治决策过程是各党派、利益集团及垄断资本集团互相斗争、相互妥协让步的过程，分析受权力的制约，因而在决策过程中，科学分析只起弱微作用。精英决策则更加认为政治决策实际上是权力精英为自己和小集团的利益和统治集团的利益考虑而做出的决定。
以上决策模式对于我们理解分析中国政治现实提供了帮助，但是这仍是不够的。就理性分析模式而言，它的前提是决策者是理性的，对决策信息有充分把握，而且对决策所带来后果及影响有充分认识，对收益与代价有科学评估。中国政治政策过程就很难说是理性的结果，相反，更多的情形是一种“有组织的无政府”状态。这一过程在张小劲关于中国国家知识治理制度方式变迁的考察中得到证实。就渐进模式而言，多元决策和精英决策都是由外部力量对政府施加压力和要求，其前提是一个利益高度分化的社会；而在中国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的。因此，中国政策制定过程呈现出一种“内输入”的特点。
,内输入” 概念最初来自伊斯顿的《政治生活的系统分析》一书。伊斯顿声明用“内输入”这样一个不甚成熟的术语来描述严格意义上的由政治角色的经验和活动而不是由社会非政治领域中人们的经验所形成的要求。我国学者胡伟在《政府过程》一书中采用伊斯顿的政治系统分析方法，研究中国政治过程的制度结构与非制度性结构，?突出了权力精英在中国政治决策中的作用，（主要表现为权力精英对社会利益的综合与表达），进而借用“内输入”的概念，认为“内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折衷，而不是多元决策下的社会互动。
在西方，由于其社会利益结构分化明显，压力集团往往作为特定利益群体的代表出现，其社会性利益表达现象也比较普遍，因而西方的政策输入过程更多地表现为各种政治力量的社会互动过程。而由于中国的社会利益结构分化并不那么明显，长期以来没有形成较为明显的多元利益结构，也没有分化出相应的利益集团以及其他社会性的政策输入结构。所以，基于党的群众路线的决策规范，以及党的领导和政府官员们“从群众中来，到群众中去”的领导和决策方法，当代中国的社会性利益表达和利益综合并不主要由社会性结构来承担，而主要是由党组织和政府内部的各级官员们来体察和认定的。
中国的社会性利益群体主要不是作为利益集团向政策制定者施加压力，而是更多地发挥了在党组织和政府与人民群体之间沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用，更多地呈现出“高度组织化”的政府整合特征，这可以看作是党组织和政府机关的“附属物”，它们在政策输入过程中所承担的基础性利益表达和初步利益综合功能也可以看作是党组织和政府“内部输入”功能的一种合理的非政府延伸。与此相适应，它们在政策输入过程中所承担的功能并不具有多少社会互动的色彩，而是与党组织和政府“内部输入”功能交织在一起。“它们既代表一部分群众向中国共产党和各级政府表达意见，又常常反过来协助党和政府做自己所代表的那部分群众的工作，而不是简简单单地施加‘压力’”，从而使当代中国的政策输入过程表现出高度的政府整合性和组织化一体性。正是基于这一点，有些学者认为，当代中国的政策输入过程呈现出明显的“内部输入”特征，这一特征使中国政策问题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型，而较少使用外在提出模型；也使中国公共政策制定过程中的决策更多地呈现出“单方案决策”的特征，而不是多方案的择优。正因为如此，政策输入成功与否在当代中国公共政策制定过程中扮演着举足轻重的角色，
中国特殊的政治环境决定了政策过程是由政府自身进行利益的聚合表达，政治动力构成了政策形成的客观环境。改革开放前，我国主要实行计划经济体制，政策制定由国家统一规划，社会利益没有分化，政策大多是“自上而下”由政府主导的，政策环境与内输入的政策过程基本相一致。随着改革开放步伐的加快，社会利益多元化，经济改革的步伐快于政治改革，“自下而上”的政策要求增多，政策制定的社会客观环境发生了变化，客观上要求“内输入”的主体多元化，满足改变了的社会环境的需要与人们的社会期望的增长。“内输入”中政府同时承担利益聚合与表达将不可避免的造成政府在两种角色之间协调的困境，面对这一个日益多元化的社会和自下而上要求的日益增多，政府是否满足于纯粹的回应作用，以及能否满足不同社会利益的要求，是当前政治决策面临的问题。随着中介机构的增多，利益综合的功能将部分由之取代。因此，在“自下而上”政治动力日益增长的转型时期，建立一个与之相配匹的有效的“内输入”模式是一个重要的问题。
二、中国政策制定的原则性要求中国共产党及人民政府都根据各个历史时期的不同任务和不同情况，制定了许多正确可行的政策，这些政策对中国革命的胜利和社会主义建设事业的发展，起到了极其重要的指导和推动的作用。在长期的政策实践过程中，我国形成了政策制定的一些原则性要求，它们构成具有中国特色政策制定经验的重要组成部分。具体来说，有下列几条：
1．坚持实事求是中国共产党和人民政府在政策制定中的一个原则性要求，就是坚持实事求是的思想路线。在政策制定过程中，坚持一切从实际出发，理论联系实际，将马克思主义的普遍真理与中国革命和建设的具体实践相结合，制定出符合中国国情的正确政策。
2．坚持调查研究在政策制定的过程中，坚持调查研究的优良作风，是具有中国特色的政策制定的又一原则性要求。在确定政策之前，进行广泛深入的调查研究，全面地了解客观情况，如实地把握客观规律，在调查研究的基础上制定出正确的政策，这是我党我国政府的各级领导机关的普遍做法。坚持调查研究的优良作风是制定正确政策的重要保证。
3．坚持从人民群众的根本利益出发坚持从人民的利益出发，是我们制定任何一个政策的根本宗旨，也是我国政策制定过程中的一个基本特点。党在各个历史时期的总政策，都是根据人民的利益来确定的，各级党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定，也必须坚持从人民的利益出发这一根本原则。是否符合广大人民群众的利益，这正是我们判断政策正确与否的一个根本标准。
4．坚持民主集中制民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本的组织原则，它是民主制和集中制的高度统一，是高度民主的基础上的高度集中。中国共产党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政策的组织保证。民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。
三、政策制定的公众参与和群众路线政策的真正目的是为最大多数人民的利益服务的。但一直到现在，普通公众中有多少人参与了公共政策的制定呢？中国过去的决策过程，是由上而下的中央集权决策模式，沒有了解民众或地方所需要的是什么，更不用说什么公众参与了，经常是以先定案再沟通的方式，往往造成一项政策制定之后障碍重重，发生抗争而难以执行。印度学者阿马伦杜·吉哈曾说过，“中国的人民公社为什么会失败？首先，政策或决策是由上层做出然后才来推广，根本不考虑群众的看法、打算，不问他们是否愿意在集体化的条件下动员起来。其次，非常迅速地把人们的生活方式和行动方式一概统一起来而不考虑群众互不相同的态度、喜好、习惯和选择。中国农村人民远不如当时的大众宣传工具渲染的那样热情，那样心甘情愿。再次，人民公社规模过大，不便于有效地调动人民参与。”“印度的农村基层组织潘查亚特的行政人员由村民直接选举，这应当足以保证他们参与它的运行机制。为什么失败了呢？因为这里同样有一个官僚主义的政府，它控制着农村中的财政和政策制定及其贯彻执行。”
在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。无论如何，多数公众被排斥在参与公共政策制定进程之外，他们当然要求一种非中央集团的，同民众沟通由民众参与的决策程序。国外有许多可资借鉴的公众参与政策制定的方式和程序，学者们归纳成以下几点：
（1）建立民意调查制度。政府的重大政策出台前都应该进行民意调查，以保证政策符合民意。通过民意调查，还可以宣传政府的政策，获取国民的理解和支持，掌握民众对政府服务的满意程度。加拿大政1999年聘用民意调查私营企业开展了600多次民意调查。民意调查为政府的政策制定奠定了良好的民意基础。
（2）信息公开与新闻媒体的介入。信息公开制度包括允许公众旁听会议制度，议会辩论日志出版制度，议会活动全程实况转播制度，议会网站制度等。英国议会除了允许传媒对议会报道外，还实行文件公开制度。平民院的各类文件一律向公众公开。其中包括平民院法案，平民院材料，贵族院材料，奉旨呈文。
（3）举行公开听证会。在当代法治国家，法律基本上是公开听证会的产物。许多国家的立法程序规则规定，立法必须经过听证程序。都是实现政策制定的民主化与科学化的基本制度。
（4）院外集团与游说制度。在民主化和法治化程度高的国家，院外集团的活动是公开化的。在这些国家，院外游说制度培育出大批职业化的政治游说者队伍。在英国，有大量的政治咨询公司为不同利益集团服务。许多前议员前议会助理人士和前政府官员也都是这些游说公司的成员。
（5）公民请愿与公民投票。现代社会的许多政策问题，诸如战争与和平、环境保护、劳工政策、福利发展、教育改革都需要公民通过积极请愿制度和投票制度来表达意见和参与决策。而且在许多重大政策问题上，公民请愿达到一定人数时，就须依法进行公民投票。通过请愿活动和公民投票程序，公民和大众可以越来越广泛地直陈意愿，参与国事和政策制定。
（6）协商谈判制度。在当代政策制定过程中形成多种形式的协商谈判制度。其中党派协商制衡制度和规制谈判协商制度最为重要。在民主化法治化程度高的国家，非执政党在政策制定方面的作用表现在对政府的政策始终保持尖锐批评，并及时提出与政府政策相对立的政策。在韩国，日本，印度，以色列等国家，反对党制度对政策合法化与合理化有着重要的保障作用，成为宪政制度的重要组成部分。
在我国，中国共产党也很早就提倡过公众参与。毛泽东说过：“群众既制定政策，又执行政策。”中国共产党当初正是通过群众路线的“从群众中来，到群众中去”，“集中起来，坚持下去”这样一个自下而上之后又自上而下的反复沟通、实践、修正的过程，使基层群众的意见、要求、利益得以反映到党的各项决策中来。它是一种强调公众参与的典型，是一种向群众开放的具有反映民意和修错机制的民主决策方式。然而，群众路线这个党在革命战争年代创造出来的优良传统在执政后却没有得到很好的发扬。究其原因也许是群众路线执行与否主要看的是具体领导者个人政治素质和领导能力，而始终没有形成一套制度化、法律化的规范。
建国后，中国逐步建立起一套与计划经济相适应的以高度集权和计划管理为特点的治理国家模式。先把政治经济文化等各方面的权力集中在政府手中，政治权力直接介入到社会生活各个层面。然后政府权力又集中到党的各级组织中。在党系统内部，权力集中于党的各级领导班子，在党的各级领导班子中，进一步集中于少数党委，最后决定权则集中到党的第一书记手中。这种金字塔式的政府全能管理模式主要是自上而下、层层控制的单向政治过程，它有利于集中全国的政治经济资源，迅速贯彻党和政府的政策和意图，具有高度的动员能力。它除了可以集中国力，以较快速度发展经济外，还适合发动大规模的阶级斗争和群众运动。另一方面，这一模式只有“到群众中去”的过程，而没有“从群众中来”的真理。于是群众路线容易流于形式，从而造成民众参与不足。1957年以后，中国共产党每次反思挫折都要重申依次群众路线的重要性，但由于管理国家的模式没有多大改变，使得这一传统在相当长的时间里只有口号的意义。
无论如何，公众参与政策制定有利于加强政策合法化，减少官僚主义和政策腐败现象；也有利于改善经济增长的质量，改善贫困人口的生活水平。党的十六大强调改善决策体制，集中和反映民意民智，提高决策的科学化民主化水平。因此，在任何政策形成之前，应充分尊重人民群众或者当事人的自主权和想法，强调公众参与，切实贯彻党的群众路线，以充分反映民意民智后再制定政策。群众路线业已成为中国共产党政治文化的重要基础，它是我国决策科学化民主化的必由之路。
四、“摸着石子过河”的政策制定模式
党的十一届三中全会以后，中国共产党摒弃了以阶级斗争为纲的错误路线，把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，并在确定工作重心转移的同时，做出了改革开放的伟大决策，从而使我国的社会主义现代化建设进入了一个崭新的历史时期。改革开放是一次伟大的革命，是一场广泛而深刻的社会大变革，是一项前所未有的大事业。党的十三大则提出建立社会主义市场经济体制，开始了经济体制的转轨历程。在新的历史发展时期，我国的政策制定仍然坚持了实事求是，从实际出发，循序渐进，逐步形成了“摸着石子过河”的政策制定模式。
,摸着石子过河”的政策制定模式，是以邓小平同志为代表的中国共产党人的一个创造。对于改革开放，邓小平同志曾经指出：胆子要大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥当的地方就赶快改。后来人们把邓小平同志的这一思想形象地概括为：“摸着石子过河”，这是一种适合我国改革开放的实际情况的决策模式。我国新历史时期的政策制定也是遵循着循序渐进的原则，形成了“摸着石子过河”的政策制定模式，这是改革开放时期，我国政策制定中的一条重要经验。“摸着石子过河”的政策制定模式主要具有以下三个方面的特点,
１．注意摸索，大胆创新
,摸着石子过河”的摸，首先就是摸索的意思。改革开放是前所未有的伟大事业，它没有现成的模式可循，没有现成的经验可搬，也没有现成的本本可抄，只有把马克思主义的基本原理与中国社会主义建设的实际相结合，进行前无古人的艰苦探索，在摸索中前进。既然没有现成的模式、经验和本本，因此要依靠大胆创新来摸索前进，这就是邓小平同志所说的，首先是胆子要大，要冲破传统的旧观念旧框框的束缚，敢于提出新措施，制定出一系列具有改革性质的新政策。在改革开放的新的历史时期，我们面临着许多新情况新问题，需要及时加以解决，这就需要有与改革开放相配套的新政策。我国经济体制改革的基本目标是确立社会主义市场经济体制，而原来那些与计划经济体制相适应的老政策就过时了，这就需要在摸索中，大胆创新，制定出与新情况相适应的新政策。
２．由浅入深，循序渐进
改革开放面临的问题纷繁复杂，需要解决的问题千头万绪，存在着许多困难的因素，具有一定的风险性，不能企求一步登天，在短时间内就建立起一种新的经济体制和运行机制。“摸着石子过河”的模式的最突出的特点，就是强调循序渐进。这就是邓小平同志所指出的，不但胆子要大，而且步子要稳，要走一步看一步。改革开放中的政策制定，一般是从情况比较清楚、条件比较好、阻力及风险比较小的事情做起，让那些现实可行的改革方案优先出台，然后循序渐进，逐步解决更为复杂和困难的问题。看准一步，前进一步，一步一个脚印，实实在在地前进，不断地实践，又不断地总结经验，修正错误，稳步前进，避免改革出现大的曲折和反复。我国改革开放时期的政策制定，基本上是遵循着由浅入深循序渐进的原则的。改革是从农村开始的，在农村推行家庭联产承包责任制的政策，在农村改革的基础上，又进行了城市的经济体制改革；十二届三中全会做出经济体制改革的决定，接着又决定对科技体制和教育体制进行改革，并进一步提出政治体制改革的目标和任务。1992年邓小平同志南巡讲话后，党中央和国务院做出了加快改革开放和经济发展的一系列重大决定，把改革开放和现代化建设事业推向了一个新的阶段。党的十四大又确定了建立社会主义市场经济体制的目标，加快了全国范围内的经济体制改革的步伐。综观改革开放过程中的政策制定，遵循的是“摸着石子过河”的模式，循序渐进，逐步推进，从而有效地解决好了改革、发展和稳定的关系，保证了改革开放的伟大事业顺利推进。
３．从点到面、协调发展
,摸着石子过河”的模式，从纵向的角度看，强调由浅入深循序渐进；从横面的角度看，则是强调从点到面协调发展。抓典型搞试点是我党制定政策的一条重要经验，改革开放中的“摸着石子过河”的政策制定模式，也充分运用了这条重要经验。一项重要的改革政策的出台，往往是要进行试点，先从点上取得经验，再由点推广到面，从而做到比较稳定的协调发展。
我国是一个大国，各地情况千差万别，发展极不平衡，东部和西部、南方和北方、沿海和内地，各地的差别很大，政策上的“一刀切”是行不通的，各地在改革开放中战略策略的选择、实践的步骤和方法不可能是整齐划一的。至今我国改革开放的政策方案的出台，往往是选择一些地区或部门进行试点，摸索经验、然后才普遍实施，求得全面的发展。搞好一个试点，就如同摸着一块石头，全面推广就如同过河，摸着石头站稳脚跟后再过河，这样就能比较稳定地前进，避免大的风险和曲折，使改革开放能得以顺利地发展。比如，在对外开放政策的制定上，我国先是决定兴办深圳、珠海、汕头和厦门经济特区，然后又做出了开放沿海十几个城市的决定，并将长江三角洲、珠江三角洲、闽东南地区、环渤海地区辟为经济区，此后又批准了海南经济特区，做出了开发开放浦东的决策，现在又把改革开放推向中、西部地区。这样，对外开放就逐步地从经济特区推向沿海部分城市和地区，进而推向中西部，从点到面，逐步展开，协调发展，实践证明，这种由点到面、协调发展的政策是切实可行的。
顺便说，中国的政策制定过程一直是外国学者关注课题，而在对待中国的政策制定的不同理论假设中，形成了不同的研究范式：（1）分裂的官僚体系理论。这种理论认为，中国的官僚体系分裂为不同派别，20世纪70年代末的改革加速了这种分散、分裂的趋向，各个派别根据一定规则动员资源进行斗争。（2）委托—代理理论。如果在上一个理论中，政策是制定者利益妥协的产物，那么在委托—代理理论中，政策是作为实现委托者——人民的利益而出现的。根据这个理论，中国共产党——是最广大人民根本利益的代表——是人民的代理人，而中国政府则是中国共产党的代理人。由于统治者和官僚都是理性人，统治者有使用暴力的合法垄断权，这就使统治者在政策制定过程中有很大的自主性来追求自己的偏好。而官僚的利益与统治者利益也并非完全一致。结果常常是设计成统治者偏好最大化的政策被扭曲成使官僚机构本身受惠。（3）制度化决策理论。前两种理论主要是从政策制定的主体来考虑的，而制度化决策理论则主要是从政策制定过程的内部环境来考虑的。该理论认为，中国的政策制定是制度化的，是在一定的体制框架内，根据一定的规则做出的，而不是个人或派别的行为。政策制定的过程是理性化的。
案 例重庆路桥年票制：听证会成“走过场”？(
7月1日是重庆实行路桥收费年票制的第一天。凌晨零时，重庆主城区7座跨江大桥的收费站同时停止了收费。
与交管部门估计相反的是，接下来的一周，重庆城一天比一天堵。原来因回避高昂过桥费而蜗居的车都开出来了，原来不愿打的过桥的人因为不再为出租车交5元的过桥费而纷纷打的过桥，被过桥费压抑很久的重庆市民进发出的出行激情，充分显示了路桥收费改革的巨大影响。就在那一周，重庆江北的房价每平方米平均上涨了80元。
但是，这样的快感并没有掩盖重庆大多数车主的不满和即将购车者的失望，因为重庆市确定的主城八区路桥年票价格“太高”——以轿车为例，一年2000元，不买不能年审，而且后来他们才知道，这一价格是在被大家寄予厚望的年票价格听证会前7天就拍了板的。
今年6月中旬，重庆媒体刊发了重庆市市政管理委员会提交给重庆市物价局关于机动车路桥年票制的两套方案。随后重庆几家媒体的热线遭到“轰炸”，所有致电者的意见几乎一致：这是难以让人接受的价格，而且是强制消费。一些人指出，比重庆消费水平高得多的广州，路桥年票制轿车收费不过980元，“重庆的年票太贵了”。
重庆市市政管委会的说法是，以轿车为例，2200元或2000元的价格与在重庆一座桥买一年月票的总价格2160元相当。年票“管”主城区七桥一隧道和13条收费公路（实际上都较偏远），买年票很合算。
一些市民不理解：如此“合算”的事，为何要用“不买年票不予年审”来“邀请”？他们将希望寄托在了6月24日的年票制价格听证会上。
重庆市物价局称，本次价格听证会的听证代表共有39名，他们是从主城八区社会各界中选出来的，有广泛的代表性。
6月24日，年票价格听证会如期在重庆市物价局举行。代表发言时，焦点还是集中在年票价格高低和是否“一刀切”，即主城八区车辆必须全都买年票这两个问题上。
重庆市消费者委员会副秘书长罗霞拿出了市消委会针对路桥车票制的调查结果：70%以上的人认为方案中年票价格过高，市民认可的年票价格以轿车为例应该在1000～1300元。
在4小时的听证会上，共21位代表发言，仅有路桥公司在内的3位代表赞成年票制的两套方案；其余的代表在表达了对改革的支持后均提出各种反对意见，其中一位代表的话意味深长：“24日开听证会，7月1日就要施行，我们知道政府部门不太可能因为听证会来改变既定政策，我们只希望‘走过场’走得好一些，让物价部门将市民心声带给政府就是了。”
听证会结束后，市物价局表示，立刻将听证会内容和该局的观点上报市政府。
听证会次日即6月25日晚8时，一份重要的官方文稿传到各新闻单位：重庆市路桥收费标准已获通过。文稿后附有年票具体标准和征收管理办法，其中的年票价格，正是此前提交听证的一号方案中的“建议价格”。而令人不解的是，这一征收标准和管理办法，早在6月17日就已获审议通过。
这意味着，该办法早于听证会前7天就已敲定。
这时候，有人还想起重庆市物价局局长王胜利在听证会上说的一句话：“路桥收费是行政事业性收费，可以不开听证会，但由于事关重大，我们还是决定开听证会。”
重庆市消委的另一位副秘书长参加了去年以来的多个价格听证会，谈到此次年票价格听证会，他一脸无奈地说：“是不是行政事业性收费，要不要听证，已在其次，关键是听证会的价值丧失了，既然政府已经决策了，再开听证会又有何意义？”针对2000元的轿车年票收费，他说，市消委的一辆车以往一年的路桥费只花了500元，消委的车走动得也算频繁的了。
这位副秘书长说，去年以来他所参加的重庆若干次价格听证会，基本上都是多数代表反对申请人的涨价方案，如水价上调、公交车起步价上涨的听证会等，但最终出台的价格都以申请人大获全胜而告终。惟一的例外是公交车一年之内第3次涨价的听证会，听证代表在没能阻止前两次涨价后，终于在这次“赢”了一回。
谈及重庆这次出台“年票制”的背景，很多人认为，这是因为重庆路桥收费是一道极难破解的世纪难题。
重庆主城区有7座大桥。其中3座由重庆路桥公司这家上市公司管理，实行单向收费。鉴于3座大桥中的嘉陵江大桥建于1966年，由政府出资修建，它该不该继续收费一直争论不休。在央视《焦点访谈》曝光武汉长江大桥在其收费年限到期仍继续收费后，重庆市民强烈要求取消该桥收费。
但是，在实行年票制之前，嘉陵江大桥一直没有取消收费。一个现实的问题是，如果该桥取消收费，对于重庆路桥公司的股东来说是不可接受的。
另外，对重庆主城区范围内13条收费公路取缔或改革的呼声也很强烈。在多业主状态下，实行分账式的年票制收费方式，渐成各方共识。在政府确定了年票制收费改革方案后，南民最关心的问题只剩下一个：年票价格。但是，面对过多的业主，尤其是上市公司的存在，经过旷日持久的逐个谈判之后，年票价格已很难不高了。
［思考题］
1.什么是政策制定？它包含哪些功能活动环节?
2.什么是政策议程？社会问题是如何进入政府议事日程的?
3.方案规划的有哪些基本原则？
4.如何看待政策合法化的地位、作用与程序?
5.简述中国政策制定过程的特点及基本经验。
6.上述案例中路桥收费年票制听证会的主要缺陷是什么？它说明目前中国政策制定中公众参与的什么问题？
