第四章 政策工具
政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成即定政策目标具有决定性影响。从这个意义上来说，政策工具研究是十分有必要的。然而，目前国内的政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。本章将对政策工具的几个基本问题加以探讨。
第一节 政策工具概述
当我们研究政策工具时，首先会碰到这样一系列问题，比如什么是政策工具，政策工具研究从何时开始以及政策工具该怎样分类等等。对于这些问题，从现有的文献中可以查出相当多的资料，然而却找不到一个统一的答案。下面，我们先从政策工具研究的状况谈起。
一、政策工具研究的兴起
对政策工具的研究有着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随有着对政策工具的研究。目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。对工具的兴趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来进行思考，这种转变被看成是战后政府治理的最为重要的进步之一。
政策工具研究最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。此后，大量的假设和提问都是以这一点作为基础的。工具研究并不必然的只与一个单一的学科相联系，相反，它存在于社会科学的不同领域。在经济学领域，工具途径已经流行了相当长时间，为了达到既定的经济利益，工资、价格以及社会福利政策在传统上一直就被当成工具来使用。在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。法学领域同样包含着工具研究途径，20世纪初，庞德（Pond）就提出过法律是一种社会控制工具的观点；公共行政学研究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。
20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面的论著。其中，在80年代最有影响的著作可能要算胡德（C,Hood）的《政府的工具》（1983、1986）；在90年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B,Guy Peters and Frans K,M,van Nispen)所主编的《公共政策工具》（1998）一书（该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前政策工具研究的现状，是一本很好的参考书）。
最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么，是什么推动了工具研究的盛行呢?
首先，理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者 (实际操作者) 保持密切的联系，比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此，推动了对政策工具的研究。
其次，近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张，导致对政府管理相关知识的需求增大，这就要求对社会政策问题做更多的科学与实证分析和研究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献。
第三，工具研究途径的倡导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20世纪80年代初，荷兰的吉尔霍徳（Geelhoed）委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它付诸实践。
二、政策工具的内涵与分类
1．政策工具的内涵对于什么是政策工具，由于研究者们的理解角度不同，给出的定义也是各不相同。有学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”，或“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的的任何事物”；也有学者通过分类或列出几组具体工具来对政策工具进行描述。这些观点都把工具看成是拥有某些共同特征的活动，例如一项计划、一条法令。还有学者认为工具只具有正式（官方）和合法性特征，如尼达姆（D.Barrie Needham）的定义就是“相对于公共主体的可用的具有合法性的治理”，许多坚持工具的正式特征的学者都赞成这个定义。然而，显而易见的是政策工具不仅仅具有正式特征，现实中还存在着大量非正式工具。
得到广泛认同的观点是把政策工具看成是一种“客体”，如胡德就认为“工具”概念可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。首先，工具可以被当作是“客体”，尤其是在法律文献中，人们把法律和行政法规说成是工具，它指的是形成法律和法规的一整套命令和规则。其次，工具也可以被当作一种“活动”，如林格林(Arthur B,Ringeling)就把工具概念描述成为：“致力于影响和支配社会进步的具有共同特性的政策活动的集合”。然而，这种区分定义法却在一定程度上模糊了“政策”和“工具”这两个概念之间的界限。如果说政策是“与某一社会问题相联系的行动或行为”，那么，政策工具又是什么呢？因此，人们更倾向于把政策工具看作是“客体”。不幸的是，这种定义在将之具体化时却存在着困难。
另外，欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。我国学者张成福的定义则是：“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。
要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点。首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的；其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身。“条条大路通罗马”，政策工具的范围相当广泛，对其的选择也可具有相当大的灵活性，第三，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的工具。
综上所述，我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的具体手段和方式。
2．政策工具的分类在很长一段时间里，政策工具的分类主要依据工具特性来进行。为了形成一种明确的分类，人们已经投入了不少的时间和精力。然而，现有的分类都不怎么让人满意，没有一个能够对政策工具做全面穷尽的介绍。由于分类标准不统一，学者们对于工具分类也都各持己见。
荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen) 最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。
美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。
著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。
胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。
麦克唐纳尔和艾莫尔(L,M,McDonell and R,F,Elmore)根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。
英格拉姆(H,M.Ingram)等人也做出了一个类似的分类，将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。
加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(M,Howlett and M,Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一书中根据政策工具的强制性程度来分类。他们将政策工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。 与其他分类方法相比，他们的分类框架更具解释力、更合理。
欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中认为绝大多数的政府干预往往可以通过四方面的经济手段得以实现，它们是：（1）供应，即政府通过财政预算提供商品和服务；（2）补贴，它事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方式来资助私人经济领域的某些个人，生产政府需要的商品和服务；（3）生产，只政府生产在市场上出售的商品和服务；（4）管制，指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。
林德和彼得斯认为政策工具是多元的，他们列出了以下的工具：命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约。
我国学者张成福在《公共管理学》中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它们是：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。
我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等 (在下一节中，我们将对这三种工具加以论述)。
分类法的形成最初被看成是对工具理论的一个较早的贡献。到目前为止，对政策工具分类的研究成果可说是相当丰硕的。尽管如此，我们还是不得不承认，可为工具理论奠定基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。众多的问题对分类法的发展造成了阻碍：首先，这些分类都不是穷尽的，现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性；其次，大多数分类并没有相互区别，相互间并不具有排他性，研究中存在着灰色地带；第三，分类的另一个障碍就是工具被看成是静态的，主体使用工具就好像是工匠使用锤子，经过一定时间之后就形成了习惯，工具的微小变化被忽略，对工具的观念却依然一成不变。
三、政策工具的研究途径国外政策工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主要有如下四种基本途径：
1．工具主义这种途径又称古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。
工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政策工具的特性先决定了的，政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷，这是一种工具至上主义。这种途径假定，人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种工具及其应用的解释；而且经过一定时间的研究，可望形成一整套工具理论以及确定有关工具的各项原则。
2．过程主义这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。
3．权变主义这种途径又称工具—背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。
权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用过程，这种途径与古典途径的区别在于它认为工具的使用过程极其效果不仅由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景(包括执行组织、目标团体及其他利益相关组织和人员等等)所决定。这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。在这里，那种无所不能的工具至上主义受到了极大挑战。
4．建构主义这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。
建构主义研究途径在修正工具地位方面走得很远。它认为政策工具在政策系统内、在决策领域和执行过程中并不起决定性作用而仅仅是决定政策过程的众多因素之一。这样一来，工具主义特征完全消失了。在这里，研究重心发生了转移，人们关心的不再是“工具”，取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。
通过对这四种研究途径的介绍，我们可以看出，“政策工具”似乎是在逐步变得越来越自我否定，从第一个途径到第四个途径的演变使得政策工具的“工具性”特征重要性被降到如此低的程度，以至于给人们造成这样一种印象，似乎工具理论不再适用了。虽然实际情况还没有这么严重，但是这种研究途径的变化却在一定程度上反映了政策工具的研究走向及其发展过程中面临的威胁。
四、政策工具研究的主题与走向
1．政策工具研究的主题政策工具研究实际上就是一些问题的集合，这些问题就是关于如何将政策意向转变为管理行为。以往的研究表明，该领域并不存在着单一的中心主题而是存在着一系列相互关联的研究主题，下面我们就介绍几个重要的主题。
（1）政策工具的应用。评价工具的效力是古典研究途径中最重要的问题之一，虽然在目前的研究中，效力仍然具有重要性，但它却日渐失去了往日的地位，人们逐渐将注意力转移到了政策工具的具体应用过程中。在这里，关注的焦点集中在：哪些主体参与了工具的应用过程，这些主体对于各个过程的影响及其程度，以及各参与者之间的协调与合作等等问题。对政策工具主体的研究是对效果视角的补充，这一转变体现了人们对第四种研究途径的兴趣的日益增长。
（2）“新工具”。 近年来，人们开始关注“新工具”的运用，休暜（P,L,Hupe）在其著作中提到了“后现代工具”；有学者（如J.A.De Bruijn和E,F,Ten Heurelhof）提出了“第二代工具”的概念。政策执行者也呼吁采用新工具，对新工具的引进可以看作是对社会经济发展的一种回应。虽然新的政策工具常常与旧的政策工具相提并论，但其着重点已经不再是政府统治的单方性，研究更多地聚焦于治理的双边性甚至是多边性上。同时，新工具的提倡伴随着对旧工具的批判，如传统意义上的管制就被认为是过时的。另外，新工具中的“新”并非绝对化，旧工具也可以用新策略来实施。
（3）偶发性事件。古典途径的一个隐含假设就是“社会过程在一定程度上是可以控制的”，但事实上并非总是如此。在政策执行过程中人们往往会碰到一些非预期状况或突发性事件，这种偶然性因素是不可忽视的。政策工具研究过度强调“工具”、“政策”和“社会问题”等概念，忽视了偶发性事件对政策工具应用过程的可能性影响。
（4）政策网络。政策工具并非自行生效的，它要发挥作用必须得借助组织的努力，而且不仅仅局限于政府组织的执行活动。近是年来，人们对政策执行网络中的各种主体进行研究。库尔瓦斯（E.Koolhuas）提到了目标团体中的权威人物的影响以及政策工具施行者与其它主体间的互动；赫林（E,H,Hlijn）指出组织文化和官员所承受的压力对政策工具产生的影响；阿伦森（M,J,Arentsen）则指出政策工具执行领域以外的主体也具有一定影响。不同的研究表明，探寻政策网络的性质，对于研究政策工具及其功效将是一个良好的开端。
（5）工具的动态性。政策工具并非一经选定就永久不变，它必须不断地调整以跟上社会经济发展的需要。在执行过程中，它会随着时间推移而发生改变，即使它们本身不变，主体运用它们的方式、策略以及目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略都有可能发生巨大改变。此外，一种模式并不能适应各种不同的情况。因此，需要对工具的多样性和动态性做更多的研究。神经机械学为研究工具的易变性提供了研究框架，另一种有益的研究则是把工具的实施看成是一个学习的过程。
（6）工具的优化组合。古典研究途径的支持者们提倡一种“纯”工具研究和“纯化”的工具应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行，人们应要么使用这种工具，要么使用那种工具，工具的组合运用是导致政策失败的原因。然而，要对各种工具做非常明确的区分显然是不可能的，目前的分类法还做不到这一点。现在，人们认为，工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。
2．政策工具研究的走向随着政策工具研究的发展，这个领域也逐渐出现了一些新的变化，这些新变化反映出工具研究范围的转变和扩展。首先，转变是指工具适用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径的转变，使得政策工具研究从微观层面上升到中观层面，即走向网络研究，并且其研究重点也发生了转移；其次，扩展是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等等。同时，通过介绍新工具和工具应用新策略而充实了整个工具研究，为其理论发展与实际应用做出了极大贡献。这两个变化从某种程度上扩大了政策工具研究的范围，但同时也削弱了工具本身的重要性，因为政策工具逐渐被看成是影响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强调工具本身到注重环境的影响，再到认为工具只是影响政策的因素之一，这个过程显示出了对政策工具本身的威胁。
3．政策工具研究的成就与不足工具研究对政策科学的直接作用也许是微小的，但其间接影响却是不容忽视的。它使得政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进了政策制定者之间以及制定者和分析家之间的相互交流。它紧跟政策实践的发展，为实际操作提供方法论，成为了政策执行实践与理论之间的桥梁。
虽然研究是颇有成效的，但却并不能掩盖其不足。除了分类法方面的缺陷外，研究还存在着理论上的片面性。首先，研究片面地集中于环境和经济政策领域；第二，研究片面地关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能；第三，目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。另外，对政策工具研究的另一个批判是针对该领域的一个隐喻，即把工具比作工匠手中的锤子或钳子，这种隐喻看起来似乎很形象、很合理，但它实际上却是对我们的一种误导：它容易让我们把工具看成是中立的手段而忽视其政治性；容易让人们把效力看成是评价工具的唯一标准（事实上，政府评价工具还需要考虑别的价值标准）；它还给人们一种错觉，即政策制定者控制着工具，而实际上，他们并不能做到这一点，对工具的控制受着诸多方面的限制。
现在，政策工具领域仍然存在着大量的问题需要我们进一步探讨，对于很多问题，至今仍然没有统一的答案。例如，政策工具应怎样分类；在评价某一具体工具时，应采用何种评价标准；在理解工具在政策过程中的角色时，是工具自身的属性重要呢，还是工具选择的过程重要。对于诸如此类的问题，人们还远没有达成共识。因此，虽然政策工具的研究已起步，但仍然有很多工作要做。
第二节 基本的政策工具
在这一节中，我们将分别讨论市场化工具、工商管理技术和社会化手段这三类基本的政策工具。
一、市场化工具
1．民营化广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它往往指所有权的转移，将“原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。其中最典型的做法是国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有或国营企业。民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。
民营化可以通过多种途径来完成：（1）把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；（2）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业，例如电信系统；（3）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；（4）鼓励某些特定的私人部门行为，一个例子就是纽约市通过税收减免计划来改善城市的居住条件,通过免除资产税（地产税），市政府鼓励私人部门房东和承包商承担起发展和维护低收入群体的居住条件。
作为一种政策工具，民营化的优点是：可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。但是，民营化的弊端也是显而易见的：政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；对私人部门管理的控制不容易做到等。
2．用者付费用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。用者付费经常被用于控制负的外部性，特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。
例如，我国将对排污费的征收、管理、使用范围等进行改革。改革后，排污费将作为对环境造成的损害的补偿费用，逐渐提高征收标准，最终使之高于污染治理的成本，促使排污者治理污染。英国、美国等国在很多服务领域（除了一些如教育、卫生和社会服务领域之外）都采取用者付费制作为政策工具，用者付费是一种灵活的工具，它的主要优点是：第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。其主要缺点是：收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；不能作为处理危机的工具；管理成本高且繁杂。
3．管制与放松管制根据里根（M,Reagan）的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管理机构来完成这项工作）。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。
大部分管制是通过行政法规来进行（有时管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。
放松管制，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部管制的数量太多……基本的假设是，如果公共组织能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率。”它与管制一样，是“一种政府与其公民之间特殊的关系”。具体做法包括：（1）放松对定价权管制，放宽或取消最低限价和最高限价；（2）逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；（3）放宽或取消进入市场的规制等。
放松管制在北美的行政改革中比较盛行。放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制。它在20世纪70年代成为经济理论的热门话题，80年代形成高峰并扩展到各个领域。但放松管制并不是不要政府的干预，只是要减少政府不必要的干预与控制。
管制所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性，更适应于作为处理危机的工具。但是管制扭曲自愿性和私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。放松管制可以使服务多样化，通过削减行政费用来减轻国民负担，并且在宏观上由于减低收费水平和使服务多样化扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高。但是不易操作，会遭到既得利益集团的反对。
4．合同外包合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其它组织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫。
政府可以通过与营利性民间组织签订关于物品和服务的承包合同的形式来实现某一活动。在合同承包形式中，政府的理想角色是：（1）评估公共物品和服务的需求状况；（2）向私营部门购买物品和服务来提供给公众；（3）检测和评估所购买的物品和服务。
合同外包制非常普遍。在英国，竞争性合同外包（招标）是对某些地方政府服务的强制性要求。在美国，地方政府的200多项服务由合同承包商提供。不论哪个政党上台执政，合同外包方式在州和地方政府都急剧增长。政府和私人组织签订直接面向公众的“产出”服务合同，如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修和多样化的社会服务，其中大多数社会服务是由非营利组织提供的。政府也可以通过签订合同来获取多种多样的“投入（input）”服务，即面向政府部门的辅助服务，如人员监护、秘书和书记工作、计算中心管理、内部车辆维修、培训等等。
公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设施和资产的所有权，让私人企业去经营。供水系统、废水处理厂、资源回收工厂、垃圾填埋场、医院和会议中心等都可以采取这种形式，以求达到更高的效率。这和租赁有所不同，因为私营企业不能将所租用的资产用于自己的其他业务，而只是代表政府从事经营并从政府获取相应的报酬。
合同外包的有效实施需要一些具体条件：（1）工作任务要清楚界定；（2）存在潜在的竞争，能够创造竞争气氛；（3）政府能够监测承包商的工作绩效；（4）承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并确保落实。
合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段。作为一种政策工具，合同外包可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压力，提高生产率；能够摆脱政治因素的不当干预和影响，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服务成本以承包价格的形式明确化，有助于强化管理。但是，承包权的授予上可能存在腐败和寻租行为；可能形成对承包商的依赖，承包企业雇员罢工、怠工和企业破产会使公众利益受到损害。
6．分权与权力下放实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。分权与权力下放既涉及到中央—地方关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面最典型的是英国的“下一步行动方案”（The Next Steps）和新西兰的公司化改革。
分权往往体现了决策与执行分离，它超越了层级节制的传统集权模式，实行参与管理，分散部门权力，组织结构扁平化，层级简化，致力于公共人力资源的开发和培训，使之有能力开展创造性的工作，实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变。
分权的一种方式是通过财政分权来实现。这种方式在英国得到广泛的应用，英国财政部于1982年公布的财政管理新方案，主要特征就是采用财政分权的方式。分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现。这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上更为灵活。与财政分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打破得更彻底。
作为一种政策工具，分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，有利其积极性和创造力，可以在政治和执行两者之间达到制衡。但是，在市场经济转型中，不能一味追求分权，分权与权力下放是有底线的，超过这个底线分权就会变成分裂，分权不当会导致权利分散，造成新的集权从而造成腐败，分权还必须考虑下层组织的承受能力。
7．内部市场它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。小的社区可以从一些专门化的政府单位购买图书馆、娱乐设施或消防服务，这些单位由该地区的政府部门共同组织并向政府部门提供服务。公共服务提供的内部市场方式相当普遍，在社会服务提供中的运用最为普遍。
内部市场在英国行政改革中得到广泛应用，并成为英国行政改革的一大特点。例如，从1992年开始，英国政府把原来给医院的大部分款项拨给家庭医生。医院的手术和住院服务明码标价，形成医疗服务的内部市场。家庭医生与病人协商选择医院，然后从自己的预算中向医院交付手术费和住院费。在不影响公民免费医疗权利的前提下，这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面，而且迫使各医院提高质量，降低价格，为吸引更多的“顾客”而开展激烈的竞争。
内部市场的实现需要具备三个要素：（1）要明确划分生产者和消费者；（2）内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此基础上运作；（3）要求一定的付费制度和会计制度作为保障。
内部市场是公共管理改革的一个新思想，很有创新性。但是，运作起来需要许多条件来支持，需要政府形成一种契约意识和平等的竞争环境，高素质的管理人员和完备的信息管理系统。
8．产权交易财产权利指的是“一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和经济社会关系”，它由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成。产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。
这样工具使用的一个典型例子是污染防治。许多国家采用了这种工具来控制有害污染物的排放。基本思路是：政府确定可以进入市场的污染物的量，并定期拍卖可利用的释放数量的产权。我国已开始了这方面的实验（太原市的控制二氧化硫排放量就采取了这种办法）。另一个典型的例子是控制城市道路机动车数量尤其是出租车拍照的拍卖。
产权交易的最大优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品和服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。
当然，各国在公共管理中应用的市场化工具远不仅此，凡是在某一方面具有明显市场特征（如价格、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等）的方式、方法和手段，都是市场机制的反映，都可以视为市场化工具。
二、工商管理技术
1．战略管理技术战略管理最初源于军队的“决策过程”（Decision-making processes），在这个过程中，内容主要包含着为了任一最后结果而作的大量准备工作。战略管理的核心是广泛的参与。
战略分析（strategic analysis）、战略选择（strategic choice）和战略执行（strategic implementation）三部分构成战略管理的核心框架。这三者之间的相互作用形成战略。其中，“分析部分”解决政策的定位问题，某一项政策所要解决的问题是什么，它面临什么样的外部环境。“战略选择”对可能的行动进行评估并形成选择方案。“战略执行”将战略推向实施。
公共部门的战略管理，是一个使组织和领导者能够通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。布赖森（John Bryson ）等人所下的定义是：“设计一系列的程序和工具来帮助领导者和管理者明白，他们的组织应该如何做才能生存和发展。”大多数的学者赞同这一观点，但他们同时也认为，战略管理最大的价值在于它能使组织的使命（mission）、目标（goals）和方法（means）连接起来，并利用可获取的资源来实现目标。
作为一种政策工具，战略管理提供了一种全面、综合的组织观念，可以实现重心从即时的工作任务向组织整体目标、产出和影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制。但是，它需要花费大量的管理性时间和分析性资源，同时战略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，对于公共部门来说，这可能产生政治上的困境，因为它可能激起反对派和利益团体的反对。
2．绩效管理技术绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。 绩效管理是一个完整的过程，绩效管理的过程通常被看作一个循环。这个循环的周期通常分为四个步骤，即绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈面谈等。
所谓政府绩效管理，就是通常说的“政绩考察”和“政绩评估”，即“看政绩用干部”的管理制度。上级领导部门通过对下属机关的业绩考核，确定和判断该部门的工作优劣情况，并以此作为从该部门选拔人才的基础。
绩效管理的目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设计的，它更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现，引导组织全体人员从个人开始，以至个别部门或事业部，共同朝着组织整体战略目标迈进。其优点是：它与每个人的切身利益密切相关，可以充分激发个人积极性和主动性，尤其是地方政府，其管理事务多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影。不足之处在于：绩效指标的量化比较难，其可行性也是有待检验的，绩效的基本资料来源是否可靠也会在很大程度影响管理的成效。
3．顾客导向技术公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取向是：（1）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务；（2）以追求顾客满意为基本精神；（3）以社会和顾客的期待为理想目标。这些基本取向被发达国家引入到政府公共部门的管理中。
“新公共行政学”的代表人物弗雷德里克森认为，在组织形态的设计上，要坚持顾客导向，即将公众——公共行政服务对象的需求作为组织存在和发展的前提。以奥斯本为代表的企业家政府理论强调，引入竞争机制，树立顾客意识，制定顾客驱使政府的制度，使政府自觉地为顾客服务。
在当代，政府活动已不是简单的公共物品和服务的提供，而是必须及时了解公众需求并设法满足，即从“供应顾客”到“创造顾客”的转变。所以，顾客导向的政府无论是进行公共物品和服务的创新，还是制度创新和管理创新，都必须立足于顾客。
相对于政府而言的顾客，一是指公共物品和服务的最终使用者；二是指相对意义上的顾客，即公共物品和服务供给过程中的参与者。顾客导向的技术是“倒金字塔式”的方式，政府关注的是顾客即公众的需要，提供“回应性”服务。政府的一切职能、行为和改革等都要围绕顾客来展开，以顾客满意作为政府机构的考察量度。
作为一种政策工具，顾客导向技术要求公共机构象管理其他资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，针对顾客的需求生产和提供公共物品和服务，以顾客价值作为政策的基点，注重与顾客互动、沟通，依据收集到的顾客相关信息改善行政机关的产品和服务，为顾客创造利益和价值。
4．目标管理技术政府中的目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。通过目标管理，把发展和改革的总体目标，转化为政府工作目标，协调发展，突出政府工作重点。
作为一种政策工具，目标管理在公共部门中的应用，要求按照统一、效能的原则，将竞争机制引入公共管理活动，落实公共管理系统工作责任制，促进公共部门转变作风，克服官僚主义，提高工作效率，按照职能和目标逐步理顺公共部门的权限和职责，把各部门、各单位的思想和行动统一到实现预定目标上来。通过目标管理的导向和协同作用，加强政府工作的横向联系，减少内耗，以获取更好的整体功能和管理绩效。
目标管理的优点是：可以调动每一个雇员的积极性，提高公共部门的工作效率；把总目标分解下达各部门，可以增强部门间的沟通协调，保证政令畅通，从而强化行政权威。缺点在于：目标体系的构建，公共管理目标的量化和可行存在技术难题；目标管理的双向沟通等均与员工素质有极大关联，尤其是在公共组织中，创造一种上下级共同议事、平等对待的氛围，无疑对上级和下属的素质都有特殊要求。
5．全面质量管理技术
20世纪50年代，美国通用电器公司的费根堡姆和质量管理专家朱兰提出了“全面质量管理（TQM：Total Quality Management）”概念。起基本含义是：（1）单靠数理统计方法来控制生产是不够的，还要有组织管理工作；（2）产品质量是在质量螺旋前进中形成的，包括市场调查、设计、生产、检验、销售等等；（3）质量不能脱离成本。当然，这三个方面无论是从时间上还是内容上看，都应当是一个相互联系、发展与提高的过程。 TQM主要包括以下几项业务活动：（1）与你的供应商协作，确保生产过程使用的供应品是根据你的需要而设计的；（2）坚持不懈的员工工作过程分析，改进工作，减少工作过程中无谓的重复；（3）与顾客密切交流，明确和理解他们的要求及对质量的评定。
作为一种政策工具，全面质量管理技术就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于政府机构之中，以求达到政府机构在提供公共物品和服务的全面优质、高效。旧有的官僚体制——通晓规章制度，能在制度限定内完成工作任务，并且不惹麻烦——已经证明是低效率的了，而在TQM体制下，顾客与质量才是最有价值的。一个高效率的公共管理人员，他会以某些更简单、更快捷、更经济的方法来完成工作。理解规章，并在其限定范围内工作已经不那么重要了，采用这些规章并为改进质量而改变工作程序更具有价值。
全面质量管理技术的优点是：促使政府学会如何利用现有的资源配置取得更多的成果，改进政府所提供的服务质量；激发员工的积极性，赋予他们一些权利，能够激励成功。但是，它也存在一些难题：全面质量管理是一种新的思维方法，人们无法一下改变原有的工作方式——官僚作风；只有机构人员有这种意愿，全面质量管理才能起作用，但人们接受新知识、变革工作方式的能力各不相同，且绝对是有限的，所以需要勇气和决心。
6．标杆管理技术标杆管理技术是一个甄别和引进最佳实践，以提高绩效的过程——包括那些使标杆管理具有独特性和有别于程序改进活动的主要理念，使之尽可能包含在我们探求最佳实践将碰到的各种活动和目标中。
标杆是一种业绩标准，这种标准可能是组织为达到某个目标或期望的业绩水准，或出于其他各种原因而订立的。标杆管理是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他们是如何达到那种水准的，以便产生那种水准的做法和程序得以应用到自己的组织机构中来。威廉·盖伊（William Gay）称标杆管理是“消费者给公共部门的报告”。他说，标杆给市民——消费者提供精确的可靠的信息，通过这些信息，可以建立标准，做出比较和评判绩效。
应当注意，标杆管理并不是简单地抄袭其他组织的做法，它是组织机构之间合作的过程。具有匹配性（例如相同或类似的工作条件和工作要求）的组织机构（包括公共机构及私营部门）之间，采取对革新和新思想的开放态度，彼此合作、信息分享，相互了解对方是如何实施某项具体程序，并借鉴到自己的组织机构中来。
作为一种政策工具，标杆管理可以激励公共部门组织进行改变，积极采纳私营部门优秀的工作和管理程序；可以促成合作，使各不相同的职能部门聚合在一起，一旦一个机构与外部合作伙伴就标杆管理开展合作，那么各类公共部门、私营机构和其他参与此项目的组织就成为了合作关系。它主要的不足是：实施标杆管理的组织与其合作伙伴之间的相似度不易达成；一个组织的行政主管和标杆管理小组为了引入最佳实践所做出的努力和对革新的态度，很大程度限制了标杆管理的成功；尚有大量的准备工作要做，如文化方面、运作方面、技术方面等的准备。
7．企业流程再造技术企业再造是20世纪80年代初在美国出现的。其创始人汉默（Michael Hammer）和钱皮（Janes Champy）在《企业再造——经营革命宣言》一书中所下的定义是：再造是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。
根据美国公共行政学会（NAPA：National Academy of Public Administration）在1994年的报告，再造技术可以在政府部门很好地适用。这份报告称，在1993至1994年间，有44个公共机构通过再造获得成功。根据NAPA的报告，“政府流程再造是一个激进的改进方式，它在政治视角内严肃地重新思考和重新设计组织的任务、提供公共物品和服务的过程，并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为。它是过程管理模式的关键组成。”
作为一种政策工具，流程再造技术可以提高提供公共物品和服务是效率和质量；帮助组织应对风险和变化；是一种鼓励个人创造性的新途径，使组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生存。但是，必须付出一定的代价：公共部门的成本难以量化，所以难以评估提高服务和降低成本的比例关系；相对于企业而言，打破部门界限和壁垒在政府机构中难度更大。
当然，还存在着其他企业化管理技术的政策工具，如公司化、企业基金、种子基金、内部企业管理等，我们不一一加以阐述。
三、社会化手段
1．社区治理有一位政府官员说：“加强社区建设……是重要课题。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，从政府和企业分离出来的社会职能，大部分需要依托于城市社区来承担。同时，下岗失业人员一部分滞留在社区，流动人员大量涌入社区，城市老龄化和贫困人口等问题，都需要尽快发展和完善基层社区的功能，向以社区为依托的新的管理、保障和服务方式转变。”
在我国大力发展社区建设和社区服务的实践中，社区治理一种重要的政策工具。开发和利用社区文化资源、人力资源等，在社区内通过建立各种敬老院、福利院、康复中心、医疗站、托儿所、幼儿园等设施，对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾；调动社区居民不定期地参加保护社区环境的清洁卫生工作，美化居住环境；加强社区治安管理等。
社区治理的优点在于：不花或者很少花政府的钱；调动公民的积极参与，受到广泛的支持和欢迎。但是，社区治理作为一种政策工具，是虚弱无力的，往往只能作为一种辅助工具来使用。
2．个人与家庭在任何社会中，家庭和个人都提供了无数的物品与服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用，尤其是在提倡“小政府，大社会”的当今现实状况中。
安装警报器预防火灾，锁上房门防止偷盗等是最早的也是最基本的个人服务方式。人们自己包扎伤口或者自己存钱以保证退休后的生活，都是个人服务行为。
作为一个服务单位，家庭是人们在住房、健康、教育、福利和养老等方面最古老也最有效的服务部门，它为其成员提供了广泛而又重要的服务。在美国，每8个就业人员中大约有1个直接照顾老年父母，这个比例预计还会增长。
作为一种政策工具，个人与家庭可以做好政府无法做或做不好的许多事情，可以减轻政府的负担。但是，它也同样只能作为一种辅助工具来使用。
3．志愿者服务作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务。例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如海滩和公园的公益服务等。
在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服务，尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降低它们的重要性程度。但是，在当代社会中，它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。在我国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策工具的地位和作用也将日益重要。
志愿服务的最大优点是创新，即创造性地迅速确认并满足需求的能力（例如，在救灾方面，志愿者组织的行动往往比政府快）。由志愿者提供社会服务还可以减少对政府行动的需要或减轻政府的负担。但是，其应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；志愿者组织容易蜕化变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益。
4．公私伙伴关系我们可以从三个层面来使用公私伙伴关系：首先，广义上指公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与的并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作。
为了满足人们的需求和促进经济的发展，政府部门正在努力寻求资金进行基础设施建设。在基础设施领域中公私合作的发展，为政府提供了一个解决之道。
公私合作伙伴关系在实践中有几种典型的形式：租赁/购买—建设—经营（LBO/BBO）——民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根据特许权向用户收取费用，同时向政府交纳一定的特许费；建设—转让—经营（BTO）——民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施20～40年，在此期间内向用户收取费用。BOT与BTO类似，不同在于：基础设施的所有权在民营部门经营20～40年后才转移给公共部门。建设—拥有—经营（BOO）——民营部门在永久性的特许权下，投资兴建，拥有并经营基础设施。
在各种公私伙伴关系的形式中，民营部门可以是企业、咨询者以及专家的集合，包括设计工程师、建筑公司、银行家、律师、设备制造商、科研技术单位、房地产开发商等等。
作为一种政策工具，公私伙伴关系可以利用民间资本市场弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施；民间投资者和有经验的商业借贷者的参与，有助于更好保证一个项目在技术上和财政上的可行性，分担一些本来由公共部门承担的风险；在开展合作项目中，民营部门可以促进技术转让，并为政府部门培训人才。但是，公私伙伴关系有多种形式，每一种形式都十分复杂，需要公共部门和私营部门双方具备相当的专业知识才能成功；竞争是一个关键性的因素，但在这些形式中引入竞争却需要高超的技能；如何适当而合理地分担风险也是必须考虑的问题。
5．公众参与及听证会政府决策民主化要求增强政府决策的透明度，建立公众参与的制度，赋予公众在国家决策上的发言权，公众依照法律赋予的民主权利，通过各种形式反映社会生活中的各种问题，提出各方面的建议。
公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，它的具体形式很多，包括直接选举和全民公决，还包括公共决策听证会。其中，公共决策中的听证制度是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、科学化和公正的一种重要制度安排。
听证渊源于英美普通法的自然正义观念的听取两方面意见之法理，最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”。后来随着司法听证的广泛应用和不断发展而移植到决策领域，形成“决策听证制度”。决策听证是指在政府决策过程中，听取有关专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见，它把科学引入决策过程中，运用民主和科学的方法，把决策变成集思广益的、有科学根据的、有制度保证的过程。
作为一种政策工具，听证会提高了决策的民主性和科学化，扩大决策参与，增加决策透明度和公开性。但是，作为一项全新的工具和制度，在我国应该有一个逐步推广的过程。我国现在尚不具备将所有的政府决策都纳入听证程序的经济实力，民主和法律观念也有待提高。
第三节 政策工具的选择
政策工具选择是政策工具研究中的一个重要组成部分，是工具执行和工具效果研究之外的一个重要方面。在这一节中我们主要政策工具选择的重要性、影响工具选择的因素及如何进行工具选择三个问题。
一、政策执行中工具选择的重要性
政策工具是用来达成政策目标的手段。政策目标主要是在政策制定阶段确立的，因此政策工具选择主要发生在政策执行阶段。政策工具选择在政策执行中占据着重要地位，这主要表现在以下三个方面：
1．政策工具是实现政策目标的基本途径政府为了有效地管理国家和社会事物，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实中的重大政策问题，确定正确的政策目标。而政策目标要变成现实，必须以各种政策工具作为媒介。没有有效的政策工具，政策目标也就实现不了。所以说，选择有效的政策工具是实现政策目标的基本途径。
2．政策执行本身就是政策工具选择的过程政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，而这些活动的完成必须依靠一些必要的执行手段（即政策工具）。在特定背景下，一些工具会比另一些工具更有效；而一种工具失效后，就要转变为其它工具。所以，政策执行活动作为一个动态过程，就其本质而言就是一个针对具体情况对各种执行工具不断做出选择的过程。
3．工具选择是政策成功与否的关键政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，在这一系列活动中，政策工具的选择是关键。工具为这些活动提供了路径，路径选择正确与否自然是政策成功与否的关键。有学者认为，自20世纪70年代以后，西方国家面临的政府危机，主要就是在工具的层面上产生的，即传统的政策工具失灵。“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”当代西方政府改革运动正是致力于政策工具的重新选择而获得了成功。可见，能否选择恰当的工具是政策成功与否的关键。
二、影响政策工具选择的因素
关于政策工具选择的影响因素，西方学者做出了不同的分析，他们各自强调影响工具选择的某一或某些方面的因素，甚至将某一影响因素推崇到极致而忽略其它因素。综合西方学者的分析，并结合我国的实际情况，我们将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。
1．政策目标政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，只有首先对问题进行诊断之后明确目标，才能找到一个全面的解决办法，选择有效的政策工具。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。在进行政策工具选择时，关于政策目标要考虑以下几点：
首先，如果目标是单一的，就要明确目标是什么。目标不明确所带来的工具选择失误是政策实践中经常出现的问题。过去我国在执行“林业禁伐政策”时，单纯强调“禁伐”而忽视“林业资源的保护”，没有注意纠正导致不当使用和不可持续地管理天然林的潜在原因。“森林禁伐”是一种管制工具，往往是为了集中解决由于管理不善所造成的一些后果，而这种工具并不能有效地达成“林业资源保护”的目标。
其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成。因为政策所要解决的常常是比较复杂的问题，因而政策目标往往不是单一的，而是多重目标的有机结合；有些目标甚至是相互冲突的，反映不同的利益诉求。复杂的目标体系为政策工具选择提出了挑战。例如，有些目标仅具有象征性意义，并不具备实质性后果，不是为了解决问题，而仅在于影响公众的看法、观念或思想意识。这样，所选择的工具并不会达成实质性后果。这种工具只是给行动者一些信号，政府在认真考虑这件事情，准备采取一些行动，而实际上政府在很长一段时间内并没有做什么事情。
再次，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生转变。如果目标已经转变，就要考虑达成目标的工具是否还有存在的理由，是否需要选择新的工具。实践中经常出现的问题就是，目标已经改变，工具却因其具有惯性而长期存在。人们批评工具主义忽视目标和工具之间的动态联系，目标被认为是一劳永逸的。但是如果目标已经过时，用它来评价工具的有效性是没有意义的。如果在政策变化前后使用的同样的工具，那么政策改变几乎没什么意义。一方面，它会传达错误信息即政策是成功的；另一方面，它会掩盖政策失误这一事实。
工具主义的研究途径致力于目标理性，认为手段是依据目标做出选择的，并主张目标和手段关系的最优化。而事实上，目标只是影响工具选择的一方面因素，此外还受其它因素影响，所以在实践中往往很难实现最优选择，只能作为一个努力的方向。
2．工具的特性每种工具都有其特征、适用范围及优劣。每种工具的倡导者都想让人们相信他们偏爱的工具是管理者的灵丹妙药。事实上，每种工具都有其适用范围，都有其价值，但不能包医百病。
每种工具有其自身优缺点。以对污染的治理为例，减少污染有多种手段。过去常见的办法是“管制”，这一工具有直接性和更易见效的优点；但它会扭曲自愿性和私人活动，导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，并无法完全解决经济增长所带来的环境污染问题。现在，一些国家采用“污染许可权交易”这一工具，即某工厂只要能成功地把污染量降低至标准以下，就可以获得“降低污染信用额度”，将其卖给其他工厂，来支付其污染量超过最低标准的部分。这一工具的优点是使一些能够用最低成本来降低污染量的工厂，有经济诱因去降低污染。而大部分降低污染排放的工作，都有执行时最有效率的工厂来完成，整个社会将以最低的社会成本，达成空气品质标准。这即经济学家所谓用人类理性自利的天性来达成公共目标。但这一工具也有缺陷，这一工具强调经济理性，却减弱了某些工厂保护环境的自觉性。所以选择工具时要将其优缺点都考虑在内，以避免工具的滥用。
同时，不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，运用于不同组织环境。如战略规划最适于处理外部问题；流程再造适合处理大规模的内部问题；全面质量管理适合处理小规模的内部问题。有时，流程再造会成为一种灾难，破坏组织内的功能系统，将组织置换成一个不能运作的系统；有时候政治状况不允许政府组织运用标杆管理；在一个没有实施战略规划的组织，全面质量管理会导致以更有效的方式做错误的事情。这些都是选择政策工具时应该考虑的因素。
工具主义途径认为每种工具均有其子程序、主要的活动、实施中的问题及影响，主张通过对每种工具进行经验研究来解释工具的运用；并认为许多工具构成一个工具箱，在仔细研究影响和环境的需求后，就可以做出选择。这就是说，工具主义往往把注意力放在目标和手段的联系上，而忽略了工具应用的背景。
3．工具应用的背景工具实施的背景因素包括执行组织、目标团体、其他工具及政策领域的其它因素。
执行组织。某个工具的实施会对执行组织产生正面的或负面的影响，在选择政策工具时，执行组织会考虑这些影响。如果某个政策工具能使执行机构受益，执行机构就会积极支持该项政策工具；如果某种工具的选择会降低执行机构的地位，改变组织结构，影响组织成员的利益，这种工具就会受到抵制。虽然某种工具就实现目标而言是更有效的工具，但执行机构也会抵制它。我国政府在改革过程中就会遇到这样的问题。政府为了更好地实现政策目标，倾向于使用更有效的政策工具。但一些新的政策工具意味着政府向市场和社会放权，对原来执行该工具的政府机构来说，这意味着机构的裁减，权力的丧失。因此，这些工具的选择常常受到政府执行机构的阻挠；但这些工具却会受到私营组织和民间团体的欢迎。
目标团体。目标团体是政策直接作用、影响的对象，因此政策工具的实施对目标团体有直接影响；而不同政策工具会对目标团体产生不同影响。目标团体会抵制对自身不利的政策工具，使其无法开展；同时会通过各种手段使对自身有利的政策工具继续下去。政策主体在进行政策选择时，迫于目标团体的压力，往往会考虑工具的可行性和可接受性，选择具有较少可行性和较高可接受性的工具。
其他工具。工具并不是孤立地发挥作用的，不同工具间会相互关联，相互影响，甚至相互冲突。因此，一些西方学者强调工具的整合研究，以避免单一工具研究的片面性。
政策领域的其它因素。除了上述的环境因素外，政策领域的其它因素也会影响工具选择。例如，近年来不可预知的环境变化越来越多地受到西方学者的关注。
古典研究方法假定社会过程在某种程度上是可控的；而过程主义研究途径崇尚背景因素，分析家们不再关注“工具”，而是强调政策系统、政策制定的活动及政策执行过程。可以说工具实施的背景或环境是一个重要的影响因素，在某些情况下工具的产生和问题的实质没有关系，而是和背景密切相关。
4．以前的工具选择关于这一方面的影响，建构主义的论述最为充分。建构主义认为，工具选择不仅与工具的有效性相关，而且确立政策工具的“正当过程”在评价政策工具时也发挥重要作用。在这一过程中，工具被赋予了组织的价值。
建构主义认为，工具被建构的内涵表现在如下三个方面：首先，建构主义把过去也考虑进来，工具在运用一段时间后被内化于组织之中。这意味着政策工具选择不是自由选择，也不是自我利益的较量过程；改变工具不仅要求扩充工具箱，而且需要改变组织的文化。其次，建构主义认为，工具的选择代表一种递增的发展，涉入其中的个体行动者决定和控制它的能力很小。新工具的主要组成部分出现在旧的范式中，这意味着旧的范式依然有影响。旧的范式会破坏新工具的实际意义。再次，行动者在选择政策工具时不仅考虑其效果，而且受传统、路线和特定的思考和行动方式支配。所以，其焦点集中在工具的形成过程，而不是工具的效果。尽管某种政策工具并不被认为是达成既定目标的最有效的工具，但是，这一工具却依然被频繁地使用，因为行动者能够达成一致，使冲突最小化。
总的来说，政策工具的选择受到先前工具选择的限制，因此，工具选择依赖于一定线。由于这种工具是在过去选择的，要转换成其他工具就会很难（因为已经积累了相关经验，并且目标团体信任它）。这种工具在经过一段时间后已经成了一种路线，背离它会付出额外的努力和代价。从纵向看，这种工具已内化为组织的执行路线，可选择的其他政策工具根本不被考虑.；从横向看，它和其它工具或执行活动交织在一起。这种影响在我国政策实践中也有所体现，组织路线往往限制了对新工具的使用。
建构主义途径对组织路线的强调有助于消除这样一种错误的认识，即认为选择政策工具就是从工具箱中拿出其中的一件，并且依据权变规则就能设计出所需的工具；行动者调适自己的行为以适应环境，工具的选择被看作是工具和环境的匹配；当环境激励和政策工具改变时，机构结构也会改变。
5．意识形态工具选择还受意识形态的影响。意识形态是一个信仰的体系，它为既存或构想中的社会，解释并辩护为人所喜好的政治秩序，并且为实现其秩序提供策略。不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具。
在西方国家中，政策工具的选择有着明显的意识形态特征。例如，在20世纪80年代以后西方国家出现的市场化运动强调公共服务的民营化和市场机制，强调放松管制，各种市场化工具的运用都反映了亲市场的意识形态倾向。亲市场而远政府，可以看作是“新公共管理”关于政府治理工具选择主张的基本特征。正是由于这一特征，使得“新公共管理”被戴上了“市场主义”的帽子，成为人们批判的靶子。
西方社会在政府改革运动中运用的政策工具，为我们在新形势下治理工具的选择和创新提供了有用的借鉴。但作为一种带有很强的地域特征和浓厚意识形态色彩的“新公共管理”，其自身也存在一定的局限性。在借鉴时，要注意吸收其中的合理性的成分，尤其是其技术层面的东西。但是，工具、技术层面的东西也受到意识形态“刚性”的限制。政策工具的选择在很大程度上会受意识形态影响。市场化工具、工商管理工具和社会化工具这三类工具在我国的应用就受到我们现有意识形态的影响。我国政府为了更有效的管理公共事务，也在逐步尝试选择多种工具，但是由于意识形态的影响，这些工具在实践运做过程中总是显得很谨慎。所以，我们需要进行意识形态创新，倡导一种直接面向民众的更切实际的价值观念。
以上是影响工具选择的五种主要因素。认识这些影响因素，有利于分析存在问题，更好地做出工具选择，实现政府治理目标，从而最大程度地满足人民的利益诉求。
三、如何选择政策工具(两个实例)
以下我们将通过两个案例（见本章后案例一和案例二），来具体说明政府在政策执行中是如何选择政策工具的。
1．“苏州市政府通过‘变更产权’保护古建筑”的案例分析
苏州市政府过去在古建筑保护方面采用的是“直接提供”这一传统工具，即由政府出资并承担维护和修缮责任。因为政府无力保护所有古建筑，而古建筑又有市场需求，苏州市政府开始尝试“变更产权”这一新工具，即出售部分古建筑，由私人来承担保护古建筑的责任。苏州市政府还通过《苏州市古建筑保护条例》以法律的形式将这种新方式固定下来并加以规范。但这一政策工具最终因与国家法律相冲突而被迫放弃。我们用上述的理论框架做简要的分析。
首先，影响工具选择的一个重要因素是政策目标。苏州市政府出台政策的目标是保护古建筑。古建筑作为历史文化遗产，有着重要的观赏价值和文化价值，而苏州市大量古建筑却政府无力保护，面临着坍塌和毁损的威胁。苏州市政府意识到这一点，并深知保护古建筑的迫切性和深远意义。由此看来，苏州市政府的目的是明确的。
其次，工具自身特征是影响工具选择的又一个重要因素。“变更产权”能解决“直接提供”运用中的存在的问题，其优势体现在：一是产权私有后，业主成了古建筑保护的实体，减轻了政府负担。苏州市内古建筑数量众多，完成修缮任务耗资巨大，单靠政府拨款往往难以保障。市场中的交易者是理性的“经济人”，在实现古建筑效用最大化的同时，为了维持其价值，自然会承担起古建筑维护、修缮的义务。这些单个的个体具备维护、修缮古建筑的经济实力，能解决政府集中维护带来的资金不足问题。二是政府可以将从中获得的资金，投入其他古建筑的修缮工作。通过出售古建筑，政府可以从中获得可观的收入，而这些收入拓宽了政府的资金来源，弥补了政府资金不足。三是“变更产权”可以克服政府“直接提供”效率低下的弊端。政府承担古建筑修缮任务，周期长，效率低下。需要保护的古建筑不在少数，而政府或是因为缺乏相应信息渠道无法获知其价值，或是知道其价值但由于官僚作风而延误了保护。市场中的竞争机制有利信息渠道的畅通。有意购买古建筑者会采取积极的方式，从各个渠道及时获取信息，发现古建筑的价值，将其控制保护起来，避免了政府因信息渠道不畅通，行动迟缓带来的古建筑的灾难性命运。
“变更产权”也有缺陷，主要表现在：首先是开发和保护的矛盾。私人购买古建筑是为了一定用途的。不管是居住还是商用，都存在能否使古建筑维持原样的问题。古建筑看着好看，但其内部结构未必符合现代需求。多数古建筑楼梯窄而陡，上下不方便；古建筑还规定不能使用明火；更有许多小巷深处的老宅，汽车无法直达。在这种情况下，如何能不违背政府保护古建筑的初衷，使老宅保持原样呢？其次，产权私有化后会产生公平方面的问题。古建筑作为历史文化遗产，应该为社会成员所共同享有。古建筑私有后，是否就不在对外开放，古建筑的交流和传递是否会受到影响？如果是这样的话，其他公民就被剥夺了与古建筑的购买者共同欣赏人类文化遗产的权利。
“变更产权”的这些优势和缺陷都在苏州市政府的考虑范围之内。在“变更产权”试行一段时间后，苏州市政府通过了《苏州市古建筑保护条例》对这种市场化行为加以“管制”。
再次，工具选择受政策目标和工具自身特征以外因素的影响。令苏州市文保单位尴尬的是《中国文物保护法》修正案在《苏州市古建筑保护条例》颁布一个月后姗姗来迟。尽管修正案放松了对私人收藏文物的流通许可，但仍明确规定，国有文物单位和未被列入文物保护单位的古建筑不得转让和抵押。苏州市政府必须服从国家大法，根据文物保护法修改《苏州市古建筑保护条例》，并继续探索新的保护方式。
苏州市政府在选择政策工具时，考虑到了传统工具即“直接提供”运用过程中存在的问题，也考虑到了新工具即“变更产权”的优势和缺陷，企图将“直接提供”、“变更产权”及“管制”工具结合起来，克服单一工具的不足，从而更有效地达成“古建筑保护”目标。而其失败又使我们看到，工具选择能否成功不仅取决于目标和工具能否匹配，而且取决于许多复杂因素尤其是不可预知的因素的影响。
2．“纽约市公园与娱乐管理局实施‘全面质量管理’技术”的案例分析
纽约市公园与娱乐管理局(The New York Department of Parks and Recreation)的主要任务是负责城市公共活动场所（包括公园、沙滩、操场、娱乐设施、广场等）的清洁和安全工作，并增进居民在健康和娱乐方面的兴趣。该部门面临着如何以较少的资源提高服务绩效的问题。在前期该部门将“全面质量管理”（TQM）确定为一项重要举措并取得了一定成效。但是到后期因为领导人变更而放弃该工具改用其它工具。我们也用上述的理论框架做简要的分析：
首先，公园与娱乐管理局的目标是在面临预算削减的情况下，继续维持庞大复杂的服务系统。该局面临的问题是减少的预算和增加的顾客需求。市民将娱乐资源看作是重要的基础设施，因此，公众对该部门重要性是认同的。但是在采用何种方式实现其使命，及该城市应投入多少资源去实施其计划却很难达成共识，为设施维护和运做投入的预算从1994年到1995年削减了4.8%。因此该局的目标是以最小的成本达成目标。
其次，公园与娱乐管理局在前期采用的最重要的一项政策工具是“全面质量管理”。“全面质量管理”有以下三个核心理念：（1）工作过程中的配备必须为特定目标设计；（2）分析职员的工作程序，以进行路线化的组织运作并减少过程变动；（3）加强与顾客的联系，从而了解顾客的需求并且明确他们对服务质量的界定。实践证明，“全面质量管理”是一种有效的工具。有关分析显示了该局实施“全面质量管理”所获得的财政和运做收益。启动费用是22.3万美元，平均每个项目2.3万美元，总共节省了71.15万美元，平均每个项目一年节约7.1万美元。这个数字不包括间接和长期收益，只是每个项目每年直接节约的费用。
第三，公园与娱乐管理局在运用“全面质量管理”技术时考虑到组织路线的影响。在任何环境下产生真正的组织变化是困难的，工人们会对一系列的管理时尚产生怀疑。因此该局的策略是将全面质量管理逐步介绍到组织中，即顾问团训练高层管理者让他们接受全面质量管理的核心理念，将全面质量管理观念逐步灌输给组织成员。这种训练提供了全面质量管理的理念，和建立全面质量管理组织的策略。虽然存在一些问题，但这些举措使全面质量管理在实施的最初阶段获得了相当的成功。
第四，公园与娱乐管理局在后期因环境改变而放弃“全面质量管理”工具。“全面质量管理”强调主要领导者的作用，这在政府部门是一个挑战。委任的领导人经常会落选，继任者都想证明他们的工作较之前任要有所改进，这常常会使新的管理者抛弃其前任的管理方法。在“全面质量管理技术”执行五年后，情况出现了变化，以前的官员落选了。新一任官员就任后，只把“全面质量管理”看作是前任遗留下来的东西，其大部分成员也没有完全理解或赞成TQM哲学。尽管同样面临着削减的预算和庞大的服务系统的问题，但该局却没有沿用前期采取的工具，而是采用是“私有化”、“绩效管理”等手段。
在该案例中，尽管“全面质量管理”这一工具与该局以“较少的成本维持庞大的服务系统”的目标是匹配的，而且该局在运用“全面质量管理”这一新工具时也考虑到组织路线的影响并采取了一定策略以减少推行该工具的阻力，从而使该工具在经过一段时间尝试后被证明是达成目标的有效工具，但最终却因为领导人的变更而被抛弃。可见，决策者选择政策工具并不完全是理性的，这个案例的意义在于展现了政策工具选择面临的政治压力。
通过以上两个案例的分析，可以看到现实中的政策工具选择是一个非常复杂的过程，各种因素都会起到影响和制约作用。
案 例一、建筑保护能否走市场化道路?(
苏州市拥有各级文物保护单位140处，控制保护古建筑200处，总建筑面积达33．8万平方米。但有不少古建筑常年失修，濒临坍塌，需尽快实施抢救性保护措施。控保建筑的保护不尽如人意，尤其作为江南传统建筑的典型代表，在中国建筑史上有十分重要的地位，占文物古建筑总量50％以上的民居建筑部分，长期以来只偶有零打碎敲的修修补补。
原因很简单：缺钱。
市房管部门公房管理处的一位负责人举了一个例子。一处1000多平方米的古建筑，较好地修复保护每平方米约需1000元，就是100万；这还不算搬迁费用，在居民杂居的古宅中，每搬迁一户面积在四五十平方米的住户要10万元。但事实上，房管部门根本拿不出这笔钱。根据1993年后的房租标准，每平方米使用面积的租金为0．70元，1000平方米为700元，连发公房管理员的工资都不够。
探索市场化运作方式此时被提出来似乎有些“水到渠成”的感觉。好处很明显，售出的古建筑，业主自己会维修，而从中获得的资金可投入其它古建筑的维修保护。
老宅上市，该怎么卖？
市场对新推出的老宅反响颇佳。据了解，对古建筑有意者主要是海外华人，还有在苏有业务的南方企业，或是居住用，或是做办公场所。还有不少房地产商人也瞄准这一块想做投资。
有需求并不等于万事大吉。老房子看着好看，住着未必舒服，如像楼梯窄而陡，上下不方便；古建筑中还有规定不能用明火，但若要居住其间，厨房禁火让人难以适应；更有许多小巷深处的老宅，汽车无法直达。
在古建筑定价上也颇费斟酌，太高则门槛过高，吓退客户，太低则有国有资产流失之虞。
古建筑不能一卖了之,问题还在接踵而来。
“不是卖，是保护”，在接受采访时，文物管理委员会办公室的有关负责人一再强调这一点，这种坚持中，隐含着某种担心——保护与开发站在不同角度上，会有矛盾。
走向市场的古建筑，不能否认是一个商品。但正因为是古建筑，不是普通商品，不能像甩包袱，卖完算数。将开发与保护联结起来的是“有效保护”，让控保建筑“活”起来。扔在那里，不拆，让其自然坍塌，并非有效保护。找一个合适的主人，能对其负责，保养，不失为一种办法。
由此，双向选择在交易中显得特别重要。业主在选，“我们也在选业主”，这位负责人说，买主要有对古建筑的热爱，有保护的责任感，有一定的文化素质。
但是一个亟须填补的空白是对古宅出售之后，业主成了保护的责任主体，该如何维修养护才算妥当？当发现业主不能尽其保护之责时，政府部门是否有权强制回购？这些目前都尚无细则可循。
还有人担心，售出的古建筑成为私宅后，是否就不再对外界开放，古建筑文化的交流与传递会否受到影响？
千头万绪，最后还得归结到有关法律法规的健全。对古建筑保护中遇到的新情况、新问题，还须制定相应政策来处理。据悉，目前有关苏州市古建筑的保护条例，已进入人大审议程序，人们期待着面前的问题能有好答案。
10月23日，江苏省九届人大常委会第32次会议通过《苏州市古建筑保护条例》，其中第十五条规定:“鼓励国内外组织和个人购买或者租用古建筑”;第八条规定:“古建筑保护管理责任人应当履行下列职责:1.按照古建筑保护的要求进行日常养护、维修，2.落实防火防盗等安全措施，3.接受文物行政主管部门有关古建筑保护的业务指导和培训。” 12月3日，中私人可购卖苏州古建筑政策已紧急叫停，原因是它与新近通过的《中华人民共和国文物保护法》相抵触苏州文化局文物处潘处长在向记者解释《苏州古建筑保护条例》时说:“《条例》的设想是反映了对古民居不仅要控制，而且要维修保护的要求，把维修、改造和日常保护性措施都纳入规范化管理，并确定法律保护的责任人。”但令苏州文保单位感到尴尬的是，《中国文物保护法》修订案在《苏州古建筑保护条例》颁布后一个月姗姗来迟，尽管修订案放松了对私人收藏文物的流通许可，但仍明确规定，国有文物保护单位和未列入文物保护单位的古建筑不得转让和抵押。
“两者确实有不一致的地方。”潘处长说，“我们的考虑主要是结合苏州的实际情况，苏州地面古建筑数量仅次于北京，政府财政有限，发动社会力量参与古建筑保护是一条新思路。而且苏州作为经济发达地区，存在这样的社会需求。文物本身不可再生，也许私人买下不是最理想的方式，但总比看着文物自然损坏要好。”“对古建业主我们有严格规定，例如不能对古建布局、结构和装修进行改变，不得改换现代材料门窗，电线线路也要规范。《条例》对违反者都有明确的处罚规定。”潘处长最后说，“小法必须服从大法，我们将根据国家文物保护法修改《苏州古建筑保护条例》。”继续探索新的保护方式。
二、纽约市公园及娱乐局实施“全面质量管理”技术(
纽约市公园及娱乐部的主要任务是负责城市公共活动场所（包括公园、沙滩、操场、娱乐设施、广场等）的清洁和安全工作，并增进居民在健康和休闲方面的兴趣。
市民将娱乐资源看作是重要的基础设施，因此公众对该部门重要性是认同的。但是在采用何种方式实现其使命，及该城市应投入多少资源去实施其计划却很难达成共识。该部门面临着管理巨大的系统和减少的资源。和美国的其它城市相比，纽约市的计划是庞大的。该部门将绝大部分资源投入现有设施维护和运做，尽管为设施维护和运做投入的预算从94年到95年削减了4.8%。
为了对付预算削减，并能维持庞大复杂的公园系统，该部门的策略包括：与预算和管理办公室展开强硬的幕后斗争，以恢复一些已削减的预算；发展公司伙伴关系以取得更多的资源等等。除了这些策略，该组织采纳了全面质量管理技术，以求“花更少的钱干更多的事”。
全面质量管理有以下三个核心理念：（1）工作过程中的配备必须为特定目标设计；（2）分析职员的工作程序，以进行路线化的组织运作并减少过程变动；（3） 加强与顾客的联系，从而了解顾客的需求并且明确他们对服务质量的界定。
在任何环境下产生真正的组织变化是困难的，工人们会对一系列的管理时尚产生怀疑。因此，该部门的策略是将全面质量管理逐步介绍到组织中，即顾问团训练高层管理者让他们接受全面质量管理的核心理念，将全面质量管理观念逐步灌输给组织成员。这种训练提供了全面质量管理的概念，选择质量改进项目和目标团队的方法，管理质量团队和建立全面质量管理组织的策略。虽然存在问题，但这些举措使全面质量管理在实施的最初阶段获得了相当的成功。
有关分析显示了该部门实施全面质量管理所获得的财政和运做收益。启动费用是22.3万美元，平均每个项目2.3万美元。总共节省了71.15万美元，平均每个项目一年节约7.1万美元。这个数字不包括间接和长期收益，只是每个项目每年直接节约的费用。
在全面质量管理技术执行五年后，情况出现了变化。
该部门是政治任命的。以前的官员落选了，新一任官员就任后，TQM执行计划被搁浅了。新上任的负责人将其前任确立的全面质量管理技术看作是他能够忽略的其前任的优势。大部分成员没有完全理解或赞成TQM哲学，认为只是前任遗留下来的东西。但是新任同样面临着削减的预算和庞大的服务系统的问题，但却没有沿用前任采取的工具，其采用的是私有化、绩效管理等手段。
[思考题]
1,简述政策工具的兴起及其原因。
2,政策工具研究有哪些基本途径？
3,简述主要的市场化工具、工商管理技术和社会化手段的内容、特点和优劣。
4,根据我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择的重大现实意义。
5．结合上述案例，说明在政策执行实践中如何进行政策工具选择的。
政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成即定政策目标具有决定性影响。从这个意义上来说，政策工具研究是十分有必要的。然而，目前国内的政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。本章将对政策工具的几个基本问题加以探讨。
第一节 政策工具概述
当我们研究政策工具时，首先会碰到这样一系列问题，比如什么是政策工具，政策工具研究从何时开始以及政策工具该怎样分类等等。对于这些问题，从现有的文献中可以查出相当多的资料，然而却找不到一个统一的答案。下面，我们先从政策工具研究的状况谈起。
一、政策工具研究的兴起
对政策工具的研究有着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随有着对政策工具的研究。目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。对工具的兴趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来进行思考，这种转变被看成是战后政府治理的最为重要的进步之一。
政策工具研究最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。此后，大量的假设和提问都是以这一点作为基础的。工具研究并不必然的只与一个单一的学科相联系，相反，它存在于社会科学的不同领域。在经济学领域，工具途径已经流行了相当长时间，为了达到既定的经济利益，工资、价格以及社会福利政策在传统上一直就被当成工具来使用。在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。法学领域同样包含着工具研究途径，20世纪初，庞德（Pond）就提出过法律是一种社会控制工具的观点；公共行政学研究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。
20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面的论著。其中，在80年代最有影响的著作可能要算胡德（C,Hood）的《政府的工具》（1983、1986）；在90年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B,Guy Peters and Frans K,M,van Nispen)所主编的《公共政策工具》（1998）一书（该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前政策工具研究的现状，是一本很好的参考书）。
最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么，是什么推动了工具研究的盛行呢?
首先，理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者 (实际操作者) 保持密切的联系，比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此，推动了对政策工具的研究。
其次，近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张，导致对政府管理相关知识的需求增大，这就要求对社会政策问题做更多的科学与实证分析和研究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献。
第三，工具研究途径的倡导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20世纪80年代初，荷兰的吉尔霍徳（Geelhoed）委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它付诸实践。
二、政策工具的内涵与分类
1．政策工具的内涵对于什么是政策工具，由于研究者们的理解角度不同，给出的定义也是各不相同。有学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”，或“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的的任何事物”；也有学者通过分类或列出几组具体工具来对政策工具进行描述。这些观点都把工具看成是拥有某些共同特征的活动，例如一项计划、一条法令。还有学者认为工具只具有正式（官方）和合法性特征，如尼达姆（D.Barrie Needham）的定义就是“相对于公共主体的可用的具有合法性的治理”，许多坚持工具的正式特征的学者都赞成这个定义。然而，显而易见的是政策工具不仅仅具有正式特征，现实中还存在着大量非正式工具。
得到广泛认同的观点是把政策工具看成是一种“客体”，如胡德就认为“工具”概念可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。首先，工具可以被当作是“客体”，尤其是在法律文献中，人们把法律和行政法规说成是工具，它指的是形成法律和法规的一整套命令和规则。其次，工具也可以被当作一种“活动”，如林格林(Arthur B,Ringeling)就把工具概念描述成为：“致力于影响和支配社会进步的具有共同特性的政策活动的集合”。然而，这种区分定义法却在一定程度上模糊了“政策”和“工具”这两个概念之间的界限。如果说政策是“与某一社会问题相联系的行动或行为”，那么，政策工具又是什么呢？因此，人们更倾向于把政策工具看作是“客体”。不幸的是，这种定义在将之具体化时却存在着困难。
另外，欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。我国学者张成福的定义则是：“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。
要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点。首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的；其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身。“条条大路通罗马”，政策工具的范围相当广泛，对其的选择也可具有相当大的灵活性，第三，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的工具。
综上所述，我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的具体手段和方式。
2．政策工具的分类在很长一段时间里，政策工具的分类主要依据工具特性来进行。为了形成一种明确的分类，人们已经投入了不少的时间和精力。然而，现有的分类都不怎么让人满意，没有一个能够对政策工具做全面穷尽的介绍。由于分类标准不统一，学者们对于工具分类也都各持己见。
荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen) 最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。
美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。
著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。
胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。
麦克唐纳尔和艾莫尔(L,M,McDonell and R,F,Elmore)根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。
英格拉姆(H,M.Ingram)等人也做出了一个类似的分类，将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。
加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(M,Howlett and M,Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一书中根据政策工具的强制性程度来分类。他们将政策工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。 与其他分类方法相比，他们的分类框架更具解释力、更合理。
欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中认为绝大多数的政府干预往往可以通过四方面的经济手段得以实现，它们是：（1）供应，即政府通过财政预算提供商品和服务；（2）补贴，它事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方式来资助私人经济领域的某些个人，生产政府需要的商品和服务；（3）生产，只政府生产在市场上出售的商品和服务；（4）管制，指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。
林德和彼得斯认为政策工具是多元的，他们列出了以下的工具：命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约。
我国学者张成福在《公共管理学》中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它们是：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。
我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等 (在下一节中，我们将对这三种工具加以论述)。
分类法的形成最初被看成是对工具理论的一个较早的贡献。到目前为止，对政策工具分类的研究成果可说是相当丰硕的。尽管如此，我们还是不得不承认，可为工具理论奠定基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。众多的问题对分类法的发展造成了阻碍：首先，这些分类都不是穷尽的，现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性；其次，大多数分类并没有相互区别，相互间并不具有排他性，研究中存在着灰色地带；第三，分类的另一个障碍就是工具被看成是静态的，主体使用工具就好像是工匠使用锤子，经过一定时间之后就形成了习惯，工具的微小变化被忽略，对工具的观念却依然一成不变。
三、政策工具的研究途径国外政策工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主要有如下四种基本途径：
1．工具主义这种途径又称古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。
工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政策工具的特性先决定了的，政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷，这是一种工具至上主义。这种途径假定，人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种工具及其应用的解释；而且经过一定时间的研究，可望形成一整套工具理论以及确定有关工具的各项原则。
2．过程主义这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。
3．权变主义这种途径又称工具—背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。
权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用过程，这种途径与古典途径的区别在于它认为工具的使用过程极其效果不仅由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景(包括执行组织、目标团体及其他利益相关组织和人员等等)所决定。这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。在这里，那种无所不能的工具至上主义受到了极大挑战。
4．建构主义这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。
建构主义研究途径在修正工具地位方面走得很远。它认为政策工具在政策系统内、在决策领域和执行过程中并不起决定性作用而仅仅是决定政策过程的众多因素之一。这样一来，工具主义特征完全消失了。在这里，研究重心发生了转移，人们关心的不再是“工具”，取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。
通过对这四种研究途径的介绍，我们可以看出，“政策工具”似乎是在逐步变得越来越自我否定，从第一个途径到第四个途径的演变使得政策工具的“工具性”特征重要性被降到如此低的程度，以至于给人们造成这样一种印象，似乎工具理论不再适用了。虽然实际情况还没有这么严重，但是这种研究途径的变化却在一定程度上反映了政策工具的研究走向及其发展过程中面临的威胁。
四、政策工具研究的主题与走向
1．政策工具研究的主题政策工具研究实际上就是一些问题的集合，这些问题就是关于如何将政策意向转变为管理行为。以往的研究表明，该领域并不存在着单一的中心主题而是存在着一系列相互关联的研究主题，下面我们就介绍几个重要的主题。
（1）政策工具的应用。评价工具的效力是古典研究途径中最重要的问题之一，虽然在目前的研究中，效力仍然具有重要性，但它却日渐失去了往日的地位，人们逐渐将注意力转移到了政策工具的具体应用过程中。在这里，关注的焦点集中在：哪些主体参与了工具的应用过程，这些主体对于各个过程的影响及其程度，以及各参与者之间的协调与合作等等问题。对政策工具主体的研究是对效果视角的补充，这一转变体现了人们对第四种研究途径的兴趣的日益增长。
（2）“新工具”。 近年来，人们开始关注“新工具”的运用，休暜（P,L,Hupe）在其著作中提到了“后现代工具”；有学者（如J.A.De Bruijn和E,F,Ten Heurelhof）提出了“第二代工具”的概念。政策执行者也呼吁采用新工具，对新工具的引进可以看作是对社会经济发展的一种回应。虽然新的政策工具常常与旧的政策工具相提并论，但其着重点已经不再是政府统治的单方性，研究更多地聚焦于治理的双边性甚至是多边性上。同时，新工具的提倡伴随着对旧工具的批判，如传统意义上的管制就被认为是过时的。另外，新工具中的“新”并非绝对化，旧工具也可以用新策略来实施。
（3）偶发性事件。古典途径的一个隐含假设就是“社会过程在一定程度上是可以控制的”，但事实上并非总是如此。在政策执行过程中人们往往会碰到一些非预期状况或突发性事件，这种偶然性因素是不可忽视的。政策工具研究过度强调“工具”、“政策”和“社会问题”等概念，忽视了偶发性事件对政策工具应用过程的可能性影响。
（4）政策网络。政策工具并非自行生效的，它要发挥作用必须得借助组织的努力，而且不仅仅局限于政府组织的执行活动。近是年来，人们对政策执行网络中的各种主体进行研究。库尔瓦斯（E.Koolhuas）提到了目标团体中的权威人物的影响以及政策工具施行者与其它主体间的互动；赫林（E,H,Hlijn）指出组织文化和官员所承受的压力对政策工具产生的影响；阿伦森（M,J,Arentsen）则指出政策工具执行领域以外的主体也具有一定影响。不同的研究表明，探寻政策网络的性质，对于研究政策工具及其功效将是一个良好的开端。
（5）工具的动态性。政策工具并非一经选定就永久不变，它必须不断地调整以跟上社会经济发展的需要。在执行过程中，它会随着时间推移而发生改变，即使它们本身不变，主体运用它们的方式、策略以及目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略都有可能发生巨大改变。此外，一种模式并不能适应各种不同的情况。因此，需要对工具的多样性和动态性做更多的研究。神经机械学为研究工具的易变性提供了研究框架，另一种有益的研究则是把工具的实施看成是一个学习的过程。
（6）工具的优化组合。古典研究途径的支持者们提倡一种“纯”工具研究和“纯化”的工具应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行，人们应要么使用这种工具，要么使用那种工具，工具的组合运用是导致政策失败的原因。然而，要对各种工具做非常明确的区分显然是不可能的，目前的分类法还做不到这一点。现在，人们认为，工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。
2．政策工具研究的走向随着政策工具研究的发展，这个领域也逐渐出现了一些新的变化，这些新变化反映出工具研究范围的转变和扩展。首先，转变是指工具适用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径的转变，使得政策工具研究从微观层面上升到中观层面，即走向网络研究，并且其研究重点也发生了转移；其次，扩展是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等等。同时，通过介绍新工具和工具应用新策略而充实了整个工具研究，为其理论发展与实际应用做出了极大贡献。这两个变化从某种程度上扩大了政策工具研究的范围，但同时也削弱了工具本身的重要性，因为政策工具逐渐被看成是影响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强调工具本身到注重环境的影响，再到认为工具只是影响政策的因素之一，这个过程显示出了对政策工具本身的威胁。
3．政策工具研究的成就与不足工具研究对政策科学的直接作用也许是微小的，但其间接影响却是不容忽视的。它使得政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进了政策制定者之间以及制定者和分析家之间的相互交流。它紧跟政策实践的发展，为实际操作提供方法论，成为了政策执行实践与理论之间的桥梁。
虽然研究是颇有成效的，但却并不能掩盖其不足。除了分类法方面的缺陷外，研究还存在着理论上的片面性。首先，研究片面地集中于环境和经济政策领域；第二，研究片面地关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能；第三，目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。另外，对政策工具研究的另一个批判是针对该领域的一个隐喻，即把工具比作工匠手中的锤子或钳子，这种隐喻看起来似乎很形象、很合理，但它实际上却是对我们的一种误导：它容易让我们把工具看成是中立的手段而忽视其政治性；容易让人们把效力看成是评价工具的唯一标准（事实上，政府评价工具还需要考虑别的价值标准）；它还给人们一种错觉，即政策制定者控制着工具，而实际上，他们并不能做到这一点，对工具的控制受着诸多方面的限制。
现在，政策工具领域仍然存在着大量的问题需要我们进一步探讨，对于很多问题，至今仍然没有统一的答案。例如，政策工具应怎样分类；在评价某一具体工具时，应采用何种评价标准；在理解工具在政策过程中的角色时，是工具自身的属性重要呢，还是工具选择的过程重要。对于诸如此类的问题，人们还远没有达成共识。因此，虽然政策工具的研究已起步，但仍然有很多工作要做。
第二节 基本的政策工具
在这一节中，我们将分别讨论市场化工具、工商管理技术和社会化手段这三类基本的政策工具。
一、市场化工具
1．民营化广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它往往指所有权的转移，将“原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。其中最典型的做法是国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有或国营企业。民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。
民营化可以通过多种途径来完成：（1）把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；（2）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业，例如电信系统；（3）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；（4）鼓励某些特定的私人部门行为，一个例子就是纽约市通过税收减免计划来改善城市的居住条件,通过免除资产税（地产税），市政府鼓励私人部门房东和承包商承担起发展和维护低收入群体的居住条件。
作为一种政策工具，民营化的优点是：可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。但是，民营化的弊端也是显而易见的：政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；对私人部门管理的控制不容易做到等。
2．用者付费用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。用者付费经常被用于控制负的外部性，特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。
例如，我国将对排污费的征收、管理、使用范围等进行改革。改革后，排污费将作为对环境造成的损害的补偿费用，逐渐提高征收标准，最终使之高于污染治理的成本，促使排污者治理污染。英国、美国等国在很多服务领域（除了一些如教育、卫生和社会服务领域之外）都采取用者付费制作为政策工具，用者付费是一种灵活的工具，它的主要优点是：第一，它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。其主要缺点是：收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；不能作为处理危机的工具；管理成本高且繁杂。
3．管制与放松管制根据里根（M,Reagan）的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管理机构来完成这项工作）。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。
大部分管制是通过行政法规来进行（有时管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。
放松管制，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部管制的数量太多……基本的假设是，如果公共组织能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率。”它与管制一样，是“一种政府与其公民之间特殊的关系”。具体做法包括：（1）放松对定价权管制，放宽或取消最低限价和最高限价；（2）逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；（3）放宽或取消进入市场的规制等。
放松管制在北美的行政改革中比较盛行。放松管制包括放松市场管制、社会管制和行业管制等，其重点是放松市场管制。它在20世纪70年代成为经济理论的热门话题，80年代形成高峰并扩展到各个领域。但放松管制并不是不要政府的干预，只是要减少政府不必要的干预与控制。
管制所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性，更适应于作为处理危机的工具。但是管制扭曲自愿性和私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。放松管制可以使服务多样化，通过削减行政费用来减轻国民负担，并且在宏观上由于减低收费水平和使服务多样化扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高。但是不易操作，会遭到既得利益集团的反对。
4．合同外包合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其它组织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫。
政府可以通过与营利性民间组织签订关于物品和服务的承包合同的形式来实现某一活动。在合同承包形式中，政府的理想角色是：（1）评估公共物品和服务的需求状况；（2）向私营部门购买物品和服务来提供给公众；（3）检测和评估所购买的物品和服务。
合同外包制非常普遍。在英国，竞争性合同外包（招标）是对某些地方政府服务的强制性要求。在美国，地方政府的200多项服务由合同承包商提供。不论哪个政党上台执政，合同外包方式在州和地方政府都急剧增长。政府和私人组织签订直接面向公众的“产出”服务合同，如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修和多样化的社会服务，其中大多数社会服务是由非营利组织提供的。政府也可以通过签订合同来获取多种多样的“投入（input）”服务，即面向政府部门的辅助服务，如人员监护、秘书和书记工作、计算中心管理、内部车辆维修、培训等等。
公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设施和资产的所有权，让私人企业去经营。供水系统、废水处理厂、资源回收工厂、垃圾填埋场、医院和会议中心等都可以采取这种形式，以求达到更高的效率。这和租赁有所不同，因为私营企业不能将所租用的资产用于自己的其他业务，而只是代表政府从事经营并从政府获取相应的报酬。
合同外包的有效实施需要一些具体条件：（1）工作任务要清楚界定；（2）存在潜在的竞争，能够创造竞争气氛；（3）政府能够监测承包商的工作绩效；（4）承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并确保落实。
合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段。作为一种政策工具，合同外包可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压力，提高生产率；能够摆脱政治因素的不当干预和影响，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服务成本以承包价格的形式明确化，有助于强化管理。但是，承包权的授予上可能存在腐败和寻租行为；可能形成对承包商的依赖，承包企业雇员罢工、怠工和企业破产会使公众利益受到损害。
6．分权与权力下放实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。分权与权力下放既涉及到中央—地方关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面最典型的是英国的“下一步行动方案”（The Next Steps）和新西兰的公司化改革。
分权往往体现了决策与执行分离，它超越了层级节制的传统集权模式，实行参与管理，分散部门权力，组织结构扁平化，层级简化，致力于公共人力资源的开发和培训，使之有能力开展创造性的工作，实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变。
分权的一种方式是通过财政分权来实现。这种方式在英国得到广泛的应用，英国财政部于1982年公布的财政管理新方案，主要特征就是采用财政分权的方式。分权的另一种方式是通过建立内部代理机构来实现。这些代理机构享有更大的自主权，在决策和执行上更为灵活。与财政分权相比，这种形式下等级官僚组织链条被打破得更彻底。
作为一种政策工具，分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，有利其积极性和创造力，可以在政治和执行两者之间达到制衡。但是，在市场经济转型中，不能一味追求分权，分权与权力下放是有底线的，超过这个底线分权就会变成分裂，分权不当会导致权利分散，造成新的集权从而造成腐败，分权还必须考虑下层组织的承受能力。
7．内部市场它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。小的社区可以从一些专门化的政府单位购买图书馆、娱乐设施或消防服务，这些单位由该地区的政府部门共同组织并向政府部门提供服务。公共服务提供的内部市场方式相当普遍，在社会服务提供中的运用最为普遍。
内部市场在英国行政改革中得到广泛应用，并成为英国行政改革的一大特点。例如，从1992年开始，英国政府把原来给医院的大部分款项拨给家庭医生。医院的手术和住院服务明码标价，形成医疗服务的内部市场。家庭医生与病人协商选择医院，然后从自己的预算中向医院交付手术费和住院费。在不影响公民免费医疗权利的前提下，这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面，而且迫使各医院提高质量，降低价格，为吸引更多的“顾客”而开展激烈的竞争。
内部市场的实现需要具备三个要素：（1）要明确划分生产者和消费者；（2）内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此基础上运作；（3）要求一定的付费制度和会计制度作为保障。
内部市场是公共管理改革的一个新思想，很有创新性。但是，运作起来需要许多条件来支持，需要政府形成一种契约意识和平等的竞争环境，高素质的管理人员和完备的信息管理系统。
8．产权交易财产权利指的是“一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和经济社会关系”，它由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成。产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。
这样工具使用的一个典型例子是污染防治。许多国家采用了这种工具来控制有害污染物的排放。基本思路是：政府确定可以进入市场的污染物的量，并定期拍卖可利用的释放数量的产权。我国已开始了这方面的实验（太原市的控制二氧化硫排放量就采取了这种办法）。另一个典型的例子是控制城市道路机动车数量尤其是出租车拍照的拍卖。
产权交易的最大优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品和服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。
当然，各国在公共管理中应用的市场化工具远不仅此，凡是在某一方面具有明显市场特征（如价格、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等）的方式、方法和手段，都是市场机制的反映，都可以视为市场化工具。
二、工商管理技术
1．战略管理技术战略管理最初源于军队的“决策过程”（Decision-making processes），在这个过程中，内容主要包含着为了任一最后结果而作的大量准备工作。战略管理的核心是广泛的参与。
战略分析（strategic analysis）、战略选择（strategic choice）和战略执行（strategic implementation）三部分构成战略管理的核心框架。这三者之间的相互作用形成战略。其中，“分析部分”解决政策的定位问题，某一项政策所要解决的问题是什么，它面临什么样的外部环境。“战略选择”对可能的行动进行评估并形成选择方案。“战略执行”将战略推向实施。
公共部门的战略管理，是一个使组织和领导者能够通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。布赖森（John Bryson ）等人所下的定义是：“设计一系列的程序和工具来帮助领导者和管理者明白，他们的组织应该如何做才能生存和发展。”大多数的学者赞同这一观点，但他们同时也认为，战略管理最大的价值在于它能使组织的使命（mission）、目标（goals）和方法（means）连接起来，并利用可获取的资源来实现目标。
作为一种政策工具，战略管理提供了一种全面、综合的组织观念，可以实现重心从即时的工作任务向组织整体目标、产出和影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制。但是，它需要花费大量的管理性时间和分析性资源，同时战略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，对于公共部门来说，这可能产生政治上的困境，因为它可能激起反对派和利益团体的反对。
2．绩效管理技术绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。 绩效管理是一个完整的过程，绩效管理的过程通常被看作一个循环。这个循环的周期通常分为四个步骤，即绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈面谈等。
所谓政府绩效管理，就是通常说的“政绩考察”和“政绩评估”，即“看政绩用干部”的管理制度。上级领导部门通过对下属机关的业绩考核，确定和判断该部门的工作优劣情况，并以此作为从该部门选拔人才的基础。
绩效管理的目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设计的，它更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现，引导组织全体人员从个人开始，以至个别部门或事业部，共同朝着组织整体战略目标迈进。其优点是：它与每个人的切身利益密切相关，可以充分激发个人积极性和主动性，尤其是地方政府，其管理事务多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影。不足之处在于：绩效指标的量化比较难，其可行性也是有待检验的，绩效的基本资料来源是否可靠也会在很大程度影响管理的成效。
3．顾客导向技术公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取向是：（1）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务；（2）以追求顾客满意为基本精神；（3）以社会和顾客的期待为理想目标。这些基本取向被发达国家引入到政府公共部门的管理中。
“新公共行政学”的代表人物弗雷德里克森认为，在组织形态的设计上，要坚持顾客导向，即将公众——公共行政服务对象的需求作为组织存在和发展的前提。以奥斯本为代表的企业家政府理论强调，引入竞争机制，树立顾客意识，制定顾客驱使政府的制度，使政府自觉地为顾客服务。
在当代，政府活动已不是简单的公共物品和服务的提供，而是必须及时了解公众需求并设法满足，即从“供应顾客”到“创造顾客”的转变。所以，顾客导向的政府无论是进行公共物品和服务的创新，还是制度创新和管理创新，都必须立足于顾客。
相对于政府而言的顾客，一是指公共物品和服务的最终使用者；二是指相对意义上的顾客，即公共物品和服务供给过程中的参与者。顾客导向的技术是“倒金字塔式”的方式，政府关注的是顾客即公众的需要，提供“回应性”服务。政府的一切职能、行为和改革等都要围绕顾客来展开，以顾客满意作为政府机构的考察量度。
作为一种政策工具，顾客导向技术要求公共机构象管理其他资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，针对顾客的需求生产和提供公共物品和服务，以顾客价值作为政策的基点，注重与顾客互动、沟通，依据收集到的顾客相关信息改善行政机关的产品和服务，为顾客创造利益和价值。
4．目标管理技术政府中的目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。通过目标管理，把发展和改革的总体目标，转化为政府工作目标，协调发展，突出政府工作重点。
作为一种政策工具，目标管理在公共部门中的应用，要求按照统一、效能的原则，将竞争机制引入公共管理活动，落实公共管理系统工作责任制，促进公共部门转变作风，克服官僚主义，提高工作效率，按照职能和目标逐步理顺公共部门的权限和职责，把各部门、各单位的思想和行动统一到实现预定目标上来。通过目标管理的导向和协同作用，加强政府工作的横向联系，减少内耗，以获取更好的整体功能和管理绩效。
目标管理的优点是：可以调动每一个雇员的积极性，提高公共部门的工作效率；把总目标分解下达各部门，可以增强部门间的沟通协调，保证政令畅通，从而强化行政权威。缺点在于：目标体系的构建，公共管理目标的量化和可行存在技术难题；目标管理的双向沟通等均与员工素质有极大关联，尤其是在公共组织中，创造一种上下级共同议事、平等对待的氛围，无疑对上级和下属的素质都有特殊要求。
5．全面质量管理技术
20世纪50年代，美国通用电器公司的费根堡姆和质量管理专家朱兰提出了“全面质量管理（TQM：Total Quality Management）”概念。起基本含义是：（1）单靠数理统计方法来控制生产是不够的，还要有组织管理工作；（2）产品质量是在质量螺旋前进中形成的，包括市场调查、设计、生产、检验、销售等等；（3）质量不能脱离成本。当然，这三个方面无论是从时间上还是内容上看，都应当是一个相互联系、发展与提高的过程。 TQM主要包括以下几项业务活动：（1）与你的供应商协作，确保生产过程使用的供应品是根据你的需要而设计的；（2）坚持不懈的员工工作过程分析，改进工作，减少工作过程中无谓的重复；（3）与顾客密切交流，明确和理解他们的要求及对质量的评定。
作为一种政策工具，全面质量管理技术就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于政府机构之中，以求达到政府机构在提供公共物品和服务的全面优质、高效。旧有的官僚体制——通晓规章制度，能在制度限定内完成工作任务，并且不惹麻烦——已经证明是低效率的了，而在TQM体制下，顾客与质量才是最有价值的。一个高效率的公共管理人员，他会以某些更简单、更快捷、更经济的方法来完成工作。理解规章，并在其限定范围内工作已经不那么重要了，采用这些规章并为改进质量而改变工作程序更具有价值。
全面质量管理技术的优点是：促使政府学会如何利用现有的资源配置取得更多的成果，改进政府所提供的服务质量；激发员工的积极性，赋予他们一些权利，能够激励成功。但是，它也存在一些难题：全面质量管理是一种新的思维方法，人们无法一下改变原有的工作方式——官僚作风；只有机构人员有这种意愿，全面质量管理才能起作用，但人们接受新知识、变革工作方式的能力各不相同，且绝对是有限的，所以需要勇气和决心。
6．标杆管理技术标杆管理技术是一个甄别和引进最佳实践，以提高绩效的过程——包括那些使标杆管理具有独特性和有别于程序改进活动的主要理念，使之尽可能包含在我们探求最佳实践将碰到的各种活动和目标中。
标杆是一种业绩标准，这种标准可能是组织为达到某个目标或期望的业绩水准，或出于其他各种原因而订立的。标杆管理是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他们是如何达到那种水准的，以便产生那种水准的做法和程序得以应用到自己的组织机构中来。威廉·盖伊（William Gay）称标杆管理是“消费者给公共部门的报告”。他说，标杆给市民——消费者提供精确的可靠的信息，通过这些信息，可以建立标准，做出比较和评判绩效。
应当注意，标杆管理并不是简单地抄袭其他组织的做法，它是组织机构之间合作的过程。具有匹配性（例如相同或类似的工作条件和工作要求）的组织机构（包括公共机构及私营部门）之间，采取对革新和新思想的开放态度，彼此合作、信息分享，相互了解对方是如何实施某项具体程序，并借鉴到自己的组织机构中来。
作为一种政策工具，标杆管理可以激励公共部门组织进行改变，积极采纳私营部门优秀的工作和管理程序；可以促成合作，使各不相同的职能部门聚合在一起，一旦一个机构与外部合作伙伴就标杆管理开展合作，那么各类公共部门、私营机构和其他参与此项目的组织就成为了合作关系。它主要的不足是：实施标杆管理的组织与其合作伙伴之间的相似度不易达成；一个组织的行政主管和标杆管理小组为了引入最佳实践所做出的努力和对革新的态度，很大程度限制了标杆管理的成功；尚有大量的准备工作要做，如文化方面、运作方面、技术方面等的准备。
7．企业流程再造技术企业再造是20世纪80年代初在美国出现的。其创始人汉默（Michael Hammer）和钱皮（Janes Champy）在《企业再造——经营革命宣言》一书中所下的定义是：再造是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。
根据美国公共行政学会（NAPA：National Academy of Public Administration）在1994年的报告，再造技术可以在政府部门很好地适用。这份报告称，在1993至1994年间，有44个公共机构通过再造获得成功。根据NAPA的报告，“政府流程再造是一个激进的改进方式，它在政治视角内严肃地重新思考和重新设计组织的任务、提供公共物品和服务的过程，并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为。它是过程管理模式的关键组成。”
作为一种政策工具，流程再造技术可以提高提供公共物品和服务是效率和质量；帮助组织应对风险和变化；是一种鼓励个人创造性的新途径，使组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生存。但是，必须付出一定的代价：公共部门的成本难以量化，所以难以评估提高服务和降低成本的比例关系；相对于企业而言，打破部门界限和壁垒在政府机构中难度更大。
当然，还存在着其他企业化管理技术的政策工具，如公司化、企业基金、种子基金、内部企业管理等，我们不一一加以阐述。
三、社会化手段
1．社区治理有一位政府官员说：“加强社区建设……是重要课题。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，从政府和企业分离出来的社会职能，大部分需要依托于城市社区来承担。同时，下岗失业人员一部分滞留在社区，流动人员大量涌入社区，城市老龄化和贫困人口等问题，都需要尽快发展和完善基层社区的功能，向以社区为依托的新的管理、保障和服务方式转变。”
在我国大力发展社区建设和社区服务的实践中，社区治理一种重要的政策工具。开发和利用社区文化资源、人力资源等，在社区内通过建立各种敬老院、福利院、康复中心、医疗站、托儿所、幼儿园等设施，对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾；调动社区居民不定期地参加保护社区环境的清洁卫生工作，美化居住环境；加强社区治安管理等。
社区治理的优点在于：不花或者很少花政府的钱；调动公民的积极参与，受到广泛的支持和欢迎。但是，社区治理作为一种政策工具，是虚弱无力的，往往只能作为一种辅助工具来使用。
2．个人与家庭在任何社会中，家庭和个人都提供了无数的物品与服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用，尤其是在提倡“小政府，大社会”的当今现实状况中。
安装警报器预防火灾，锁上房门防止偷盗等是最早的也是最基本的个人服务方式。人们自己包扎伤口或者自己存钱以保证退休后的生活，都是个人服务行为。
作为一个服务单位，家庭是人们在住房、健康、教育、福利和养老等方面最古老也最有效的服务部门，它为其成员提供了广泛而又重要的服务。在美国，每8个就业人员中大约有1个直接照顾老年父母，这个比例预计还会增长。
作为一种政策工具，个人与家庭可以做好政府无法做或做不好的许多事情，可以减轻政府的负担。但是，它也同样只能作为一种辅助工具来使用。
3．志愿者服务作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务。例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如海滩和公园的公益服务等。
在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服务，尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降低它们的重要性程度。但是，在当代社会中，它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。在我国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策工具的地位和作用也将日益重要。
志愿服务的最大优点是创新，即创造性地迅速确认并满足需求的能力（例如，在救灾方面，志愿者组织的行动往往比政府快）。由志愿者提供社会服务还可以减少对政府行动的需要或减轻政府的负担。但是，其应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；志愿者组织容易蜕化变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益。
4．公私伙伴关系我们可以从三个层面来使用公私伙伴关系：首先，广义上指公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与的并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作。
为了满足人们的需求和促进经济的发展，政府部门正在努力寻求资金进行基础设施建设。在基础设施领域中公私合作的发展，为政府提供了一个解决之道。
公私合作伙伴关系在实践中有几种典型的形式：租赁/购买—建设—经营（LBO/BBO）——民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根据特许权向用户收取费用，同时向政府交纳一定的特许费；建设—转让—经营（BTO）——民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施20～40年，在此期间内向用户收取费用。BOT与BTO类似，不同在于：基础设施的所有权在民营部门经营20～40年后才转移给公共部门。建设—拥有—经营（BOO）——民营部门在永久性的特许权下，投资兴建，拥有并经营基础设施。
在各种公私伙伴关系的形式中，民营部门可以是企业、咨询者以及专家的集合，包括设计工程师、建筑公司、银行家、律师、设备制造商、科研技术单位、房地产开发商等等。
作为一种政策工具，公私伙伴关系可以利用民间资本市场弥补政府资源的不足，帮助政府发展基础设施；民间投资者和有经验的商业借贷者的参与，有助于更好保证一个项目在技术上和财政上的可行性，分担一些本来由公共部门承担的风险；在开展合作项目中，民营部门可以促进技术转让，并为政府部门培训人才。但是，公私伙伴关系有多种形式，每一种形式都十分复杂，需要公共部门和私营部门双方具备相当的专业知识才能成功；竞争是一个关键性的因素，但在这些形式中引入竞争却需要高超的技能；如何适当而合理地分担风险也是必须考虑的问题。
5．公众参与及听证会政府决策民主化要求增强政府决策的透明度，建立公众参与的制度，赋予公众在国家决策上的发言权，公众依照法律赋予的民主权利，通过各种形式反映社会生活中的各种问题，提出各方面的建议。
公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，它的具体形式很多，包括直接选举和全民公决，还包括公共决策听证会。其中，公共决策中的听证制度是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、科学化和公正的一种重要制度安排。
听证渊源于英美普通法的自然正义观念的听取两方面意见之法理，最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”。后来随着司法听证的广泛应用和不断发展而移植到决策领域，形成“决策听证制度”。决策听证是指在政府决策过程中，听取有关专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见，它把科学引入决策过程中，运用民主和科学的方法，把决策变成集思广益的、有科学根据的、有制度保证的过程。
作为一种政策工具，听证会提高了决策的民主性和科学化，扩大决策参与，增加决策透明度和公开性。但是，作为一项全新的工具和制度，在我国应该有一个逐步推广的过程。我国现在尚不具备将所有的政府决策都纳入听证程序的经济实力，民主和法律观念也有待提高。
第三节 政策工具的选择
政策工具选择是政策工具研究中的一个重要组成部分，是工具执行和工具效果研究之外的一个重要方面。在这一节中我们主要政策工具选择的重要性、影响工具选择的因素及如何进行工具选择三个问题。
一、政策执行中工具选择的重要性
政策工具是用来达成政策目标的手段。政策目标主要是在政策制定阶段确立的，因此政策工具选择主要发生在政策执行阶段。政策工具选择在政策执行中占据着重要地位，这主要表现在以下三个方面：
1．政策工具是实现政策目标的基本途径政府为了有效地管理国家和社会事物，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实中的重大政策问题，确定正确的政策目标。而政策目标要变成现实，必须以各种政策工具作为媒介。没有有效的政策工具，政策目标也就实现不了。所以说，选择有效的政策工具是实现政策目标的基本途径。
2．政策执行本身就是政策工具选择的过程政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，而这些活动的完成必须依靠一些必要的执行手段（即政策工具）。在特定背景下，一些工具会比另一些工具更有效；而一种工具失效后，就要转变为其它工具。所以，政策执行活动作为一个动态过程，就其本质而言就是一个针对具体情况对各种执行工具不断做出选择的过程。
3．工具选择是政策成功与否的关键政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，在这一系列活动中，政策工具的选择是关键。工具为这些活动提供了路径，路径选择正确与否自然是政策成功与否的关键。有学者认为，自20世纪70年代以后，西方国家面临的政府危机，主要就是在工具的层面上产生的，即传统的政策工具失灵。“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”当代西方政府改革运动正是致力于政策工具的重新选择而获得了成功。可见，能否选择恰当的工具是政策成功与否的关键。
二、影响政策工具选择的因素
关于政策工具选择的影响因素，西方学者做出了不同的分析，他们各自强调影响工具选择的某一或某些方面的因素，甚至将某一影响因素推崇到极致而忽略其它因素。综合西方学者的分析，并结合我国的实际情况，我们将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。
1．政策目标政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，只有首先对问题进行诊断之后明确目标，才能找到一个全面的解决办法，选择有效的政策工具。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。在进行政策工具选择时，关于政策目标要考虑以下几点：
首先，如果目标是单一的，就要明确目标是什么。目标不明确所带来的工具选择失误是政策实践中经常出现的问题。过去我国在执行“林业禁伐政策”时，单纯强调“禁伐”而忽视“林业资源的保护”，没有注意纠正导致不当使用和不可持续地管理天然林的潜在原因。“森林禁伐”是一种管制工具，往往是为了集中解决由于管理不善所造成的一些后果，而这种工具并不能有效地达成“林业资源保护”的目标。
其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成。因为政策所要解决的常常是比较复杂的问题，因而政策目标往往不是单一的，而是多重目标的有机结合；有些目标甚至是相互冲突的，反映不同的利益诉求。复杂的目标体系为政策工具选择提出了挑战。例如，有些目标仅具有象征性意义，并不具备实质性后果，不是为了解决问题，而仅在于影响公众的看法、观念或思想意识。这样，所选择的工具并不会达成实质性后果。这种工具只是给行动者一些信号，政府在认真考虑这件事情，准备采取一些行动，而实际上政府在很长一段时间内并没有做什么事情。
再次，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生转变。如果目标已经转变，就要考虑达成目标的工具是否还有存在的理由，是否需要选择新的工具。实践中经常出现的问题就是，目标已经改变，工具却因其具有惯性而长期存在。人们批评工具主义忽视目标和工具之间的动态联系，目标被认为是一劳永逸的。但是如果目标已经过时，用它来评价工具的有效性是没有意义的。如果在政策变化前后使用的同样的工具，那么政策改变几乎没什么意义。一方面，它会传达错误信息即政策是成功的；另一方面，它会掩盖政策失误这一事实。
工具主义的研究途径致力于目标理性，认为手段是依据目标做出选择的，并主张目标和手段关系的最优化。而事实上，目标只是影响工具选择的一方面因素，此外还受其它因素影响，所以在实践中往往很难实现最优选择，只能作为一个努力的方向。
2．工具的特性每种工具都有其特征、适用范围及优劣。每种工具的倡导者都想让人们相信他们偏爱的工具是管理者的灵丹妙药。事实上，每种工具都有其适用范围，都有其价值，但不能包医百病。
每种工具有其自身优缺点。以对污染的治理为例，减少污染有多种手段。过去常见的办法是“管制”，这一工具有直接性和更易见效的优点；但它会扭曲自愿性和私人活动，导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，并无法完全解决经济增长所带来的环境污染问题。现在，一些国家采用“污染许可权交易”这一工具，即某工厂只要能成功地把污染量降低至标准以下，就可以获得“降低污染信用额度”，将其卖给其他工厂，来支付其污染量超过最低标准的部分。这一工具的优点是使一些能够用最低成本来降低污染量的工厂，有经济诱因去降低污染。而大部分降低污染排放的工作，都有执行时最有效率的工厂来完成，整个社会将以最低的社会成本，达成空气品质标准。这即经济学家所谓用人类理性自利的天性来达成公共目标。但这一工具也有缺陷，这一工具强调经济理性，却减弱了某些工厂保护环境的自觉性。所以选择工具时要将其优缺点都考虑在内，以避免工具的滥用。
同时，不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，运用于不同组织环境。如战略规划最适于处理外部问题；流程再造适合处理大规模的内部问题；全面质量管理适合处理小规模的内部问题。有时，流程再造会成为一种灾难，破坏组织内的功能系统，将组织置换成一个不能运作的系统；有时候政治状况不允许政府组织运用标杆管理；在一个没有实施战略规划的组织，全面质量管理会导致以更有效的方式做错误的事情。这些都是选择政策工具时应该考虑的因素。
工具主义途径认为每种工具均有其子程序、主要的活动、实施中的问题及影响，主张通过对每种工具进行经验研究来解释工具的运用；并认为许多工具构成一个工具箱，在仔细研究影响和环境的需求后，就可以做出选择。这就是说，工具主义往往把注意力放在目标和手段的联系上，而忽略了工具应用的背景。
3．工具应用的背景工具实施的背景因素包括执行组织、目标团体、其他工具及政策领域的其它因素。
执行组织。某个工具的实施会对执行组织产生正面的或负面的影响，在选择政策工具时，执行组织会考虑这些影响。如果某个政策工具能使执行机构受益，执行机构就会积极支持该项政策工具；如果某种工具的选择会降低执行机构的地位，改变组织结构，影响组织成员的利益，这种工具就会受到抵制。虽然某种工具就实现目标而言是更有效的工具，但执行机构也会抵制它。我国政府在改革过程中就会遇到这样的问题。政府为了更好地实现政策目标，倾向于使用更有效的政策工具。但一些新的政策工具意味着政府向市场和社会放权，对原来执行该工具的政府机构来说，这意味着机构的裁减，权力的丧失。因此，这些工具的选择常常受到政府执行机构的阻挠；但这些工具却会受到私营组织和民间团体的欢迎。
目标团体。目标团体是政策直接作用、影响的对象，因此政策工具的实施对目标团体有直接影响；而不同政策工具会对目标团体产生不同影响。目标团体会抵制对自身不利的政策工具，使其无法开展；同时会通过各种手段使对自身有利的政策工具继续下去。政策主体在进行政策选择时，迫于目标团体的压力，往往会考虑工具的可行性和可接受性，选择具有较少可行性和较高可接受性的工具。
其他工具。工具并不是孤立地发挥作用的，不同工具间会相互关联，相互影响，甚至相互冲突。因此，一些西方学者强调工具的整合研究，以避免单一工具研究的片面性。
政策领域的其它因素。除了上述的环境因素外，政策领域的其它因素也会影响工具选择。例如，近年来不可预知的环境变化越来越多地受到西方学者的关注。
古典研究方法假定社会过程在某种程度上是可控的；而过程主义研究途径崇尚背景因素，分析家们不再关注“工具”，而是强调政策系统、政策制定的活动及政策执行过程。可以说工具实施的背景或环境是一个重要的影响因素，在某些情况下工具的产生和问题的实质没有关系，而是和背景密切相关。
4．以前的工具选择关于这一方面的影响，建构主义的论述最为充分。建构主义认为，工具选择不仅与工具的有效性相关，而且确立政策工具的“正当过程”在评价政策工具时也发挥重要作用。在这一过程中，工具被赋予了组织的价值。
建构主义认为，工具被建构的内涵表现在如下三个方面：首先，建构主义把过去也考虑进来，工具在运用一段时间后被内化于组织之中。这意味着政策工具选择不是自由选择，也不是自我利益的较量过程；改变工具不仅要求扩充工具箱，而且需要改变组织的文化。其次，建构主义认为，工具的选择代表一种递增的发展，涉入其中的个体行动者决定和控制它的能力很小。新工具的主要组成部分出现在旧的范式中，这意味着旧的范式依然有影响。旧的范式会破坏新工具的实际意义。再次，行动者在选择政策工具时不仅考虑其效果，而且受传统、路线和特定的思考和行动方式支配。所以，其焦点集中在工具的形成过程，而不是工具的效果。尽管某种政策工具并不被认为是达成既定目标的最有效的工具，但是，这一工具却依然被频繁地使用，因为行动者能够达成一致，使冲突最小化。
总的来说，政策工具的选择受到先前工具选择的限制，因此，工具选择依赖于一定线。由于这种工具是在过去选择的，要转换成其他工具就会很难（因为已经积累了相关经验，并且目标团体信任它）。这种工具在经过一段时间后已经成了一种路线，背离它会付出额外的努力和代价。从纵向看，这种工具已内化为组织的执行路线，可选择的其他政策工具根本不被考虑.；从横向看，它和其它工具或执行活动交织在一起。这种影响在我国政策实践中也有所体现，组织路线往往限制了对新工具的使用。
建构主义途径对组织路线的强调有助于消除这样一种错误的认识，即认为选择政策工具就是从工具箱中拿出其中的一件，并且依据权变规则就能设计出所需的工具；行动者调适自己的行为以适应环境，工具的选择被看作是工具和环境的匹配；当环境激励和政策工具改变时，机构结构也会改变。
5．意识形态工具选择还受意识形态的影响。意识形态是一个信仰的体系，它为既存或构想中的社会，解释并辩护为人所喜好的政治秩序，并且为实现其秩序提供策略。不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具。
在西方国家中，政策工具的选择有着明显的意识形态特征。例如，在20世纪80年代以后西方国家出现的市场化运动强调公共服务的民营化和市场机制，强调放松管制，各种市场化工具的运用都反映了亲市场的意识形态倾向。亲市场而远政府，可以看作是“新公共管理”关于政府治理工具选择主张的基本特征。正是由于这一特征，使得“新公共管理”被戴上了“市场主义”的帽子，成为人们批判的靶子。
西方社会在政府改革运动中运用的政策工具，为我们在新形势下治理工具的选择和创新提供了有用的借鉴。但作为一种带有很强的地域特征和浓厚意识形态色彩的“新公共管理”，其自身也存在一定的局限性。在借鉴时，要注意吸收其中的合理性的成分，尤其是其技术层面的东西。但是，工具、技术层面的东西也受到意识形态“刚性”的限制。政策工具的选择在很大程度上会受意识形态影响。市场化工具、工商管理工具和社会化工具这三类工具在我国的应用就受到我们现有意识形态的影响。我国政府为了更有效的管理公共事务，也在逐步尝试选择多种工具，但是由于意识形态的影响，这些工具在实践运做过程中总是显得很谨慎。所以，我们需要进行意识形态创新，倡导一种直接面向民众的更切实际的价值观念。
以上是影响工具选择的五种主要因素。认识这些影响因素，有利于分析存在问题，更好地做出工具选择，实现政府治理目标，从而最大程度地满足人民的利益诉求。
三、如何选择政策工具(两个实例)
以下我们将通过两个案例（见本章后案例一和案例二），来具体说明政府在政策执行中是如何选择政策工具的。
1．“苏州市政府通过‘变更产权’保护古建筑”的案例分析
苏州市政府过去在古建筑保护方面采用的是“直接提供”这一传统工具，即由政府出资并承担维护和修缮责任。因为政府无力保护所有古建筑，而古建筑又有市场需求，苏州市政府开始尝试“变更产权”这一新工具，即出售部分古建筑，由私人来承担保护古建筑的责任。苏州市政府还通过《苏州市古建筑保护条例》以法律的形式将这种新方式固定下来并加以规范。但这一政策工具最终因与国家法律相冲突而被迫放弃。我们用上述的理论框架做简要的分析。
首先，影响工具选择的一个重要因素是政策目标。苏州市政府出台政策的目标是保护古建筑。古建筑作为历史文化遗产，有着重要的观赏价值和文化价值，而苏州市大量古建筑却政府无力保护，面临着坍塌和毁损的威胁。苏州市政府意识到这一点，并深知保护古建筑的迫切性和深远意义。由此看来，苏州市政府的目的是明确的。
其次，工具自身特征是影响工具选择的又一个重要因素。“变更产权”能解决“直接提供”运用中的存在的问题，其优势体现在：一是产权私有后，业主成了古建筑保护的实体，减轻了政府负担。苏州市内古建筑数量众多，完成修缮任务耗资巨大，单靠政府拨款往往难以保障。市场中的交易者是理性的“经济人”，在实现古建筑效用最大化的同时，为了维持其价值，自然会承担起古建筑维护、修缮的义务。这些单个的个体具备维护、修缮古建筑的经济实力，能解决政府集中维护带来的资金不足问题。二是政府可以将从中获得的资金，投入其他古建筑的修缮工作。通过出售古建筑，政府可以从中获得可观的收入，而这些收入拓宽了政府的资金来源，弥补了政府资金不足。三是“变更产权”可以克服政府“直接提供”效率低下的弊端。政府承担古建筑修缮任务，周期长，效率低下。需要保护的古建筑不在少数，而政府或是因为缺乏相应信息渠道无法获知其价值，或是知道其价值但由于官僚作风而延误了保护。市场中的竞争机制有利信息渠道的畅通。有意购买古建筑者会采取积极的方式，从各个渠道及时获取信息，发现古建筑的价值，将其控制保护起来，避免了政府因信息渠道不畅通，行动迟缓带来的古建筑的灾难性命运。
“变更产权”也有缺陷，主要表现在：首先是开发和保护的矛盾。私人购买古建筑是为了一定用途的。不管是居住还是商用，都存在能否使古建筑维持原样的问题。古建筑看着好看，但其内部结构未必符合现代需求。多数古建筑楼梯窄而陡，上下不方便；古建筑还规定不能使用明火；更有许多小巷深处的老宅，汽车无法直达。在这种情况下，如何能不违背政府保护古建筑的初衷，使老宅保持原样呢？其次，产权私有化后会产生公平方面的问题。古建筑作为历史文化遗产，应该为社会成员所共同享有。古建筑私有后，是否就不在对外开放，古建筑的交流和传递是否会受到影响？如果是这样的话，其他公民就被剥夺了与古建筑的购买者共同欣赏人类文化遗产的权利。
“变更产权”的这些优势和缺陷都在苏州市政府的考虑范围之内。在“变更产权”试行一段时间后，苏州市政府通过了《苏州市古建筑保护条例》对这种市场化行为加以“管制”。
再次，工具选择受政策目标和工具自身特征以外因素的影响。令苏州市文保单位尴尬的是《中国文物保护法》修正案在《苏州市古建筑保护条例》颁布一个月后姗姗来迟。尽管修正案放松了对私人收藏文物的流通许可，但仍明确规定，国有文物单位和未被列入文物保护单位的古建筑不得转让和抵押。苏州市政府必须服从国家大法，根据文物保护法修改《苏州市古建筑保护条例》，并继续探索新的保护方式。
苏州市政府在选择政策工具时，考虑到了传统工具即“直接提供”运用过程中存在的问题，也考虑到了新工具即“变更产权”的优势和缺陷，企图将“直接提供”、“变更产权”及“管制”工具结合起来，克服单一工具的不足，从而更有效地达成“古建筑保护”目标。而其失败又使我们看到，工具选择能否成功不仅取决于目标和工具能否匹配，而且取决于许多复杂因素尤其是不可预知的因素的影响。
2．“纽约市公园与娱乐管理局实施‘全面质量管理’技术”的案例分析
纽约市公园与娱乐管理局(The New York Department of Parks and Recreation)的主要任务是负责城市公共活动场所（包括公园、沙滩、操场、娱乐设施、广场等）的清洁和安全工作，并增进居民在健康和娱乐方面的兴趣。该部门面临着如何以较少的资源提高服务绩效的问题。在前期该部门将“全面质量管理”（TQM）确定为一项重要举措并取得了一定成效。但是到后期因为领导人变更而放弃该工具改用其它工具。我们也用上述的理论框架做简要的分析：
首先，公园与娱乐管理局的目标是在面临预算削减的情况下，继续维持庞大复杂的服务系统。该局面临的问题是减少的预算和增加的顾客需求。市民将娱乐资源看作是重要的基础设施，因此，公众对该部门重要性是认同的。但是在采用何种方式实现其使命，及该城市应投入多少资源去实施其计划却很难达成共识，为设施维护和运做投入的预算从1994年到1995年削减了4.8%。因此该局的目标是以最小的成本达成目标。
其次，公园与娱乐管理局在前期采用的最重要的一项政策工具是“全面质量管理”。“全面质量管理”有以下三个核心理念：（1）工作过程中的配备必须为特定目标设计；（2）分析职员的工作程序，以进行路线化的组织运作并减少过程变动；（3）加强与顾客的联系，从而了解顾客的需求并且明确他们对服务质量的界定。实践证明，“全面质量管理”是一种有效的工具。有关分析显示了该局实施“全面质量管理”所获得的财政和运做收益。启动费用是22.3万美元，平均每个项目2.3万美元，总共节省了71.15万美元，平均每个项目一年节约7.1万美元。这个数字不包括间接和长期收益，只是每个项目每年直接节约的费用。
第三，公园与娱乐管理局在运用“全面质量管理”技术时考虑到组织路线的影响。在任何环境下产生真正的组织变化是困难的，工人们会对一系列的管理时尚产生怀疑。因此该局的策略是将全面质量管理逐步介绍到组织中，即顾问团训练高层管理者让他们接受全面质量管理的核心理念，将全面质量管理观念逐步灌输给组织成员。这种训练提供了全面质量管理的理念，和建立全面质量管理组织的策略。虽然存在一些问题，但这些举措使全面质量管理在实施的最初阶段获得了相当的成功。
第四，公园与娱乐管理局在后期因环境改变而放弃“全面质量管理”工具。“全面质量管理”强调主要领导者的作用，这在政府部门是一个挑战。委任的领导人经常会落选，继任者都想证明他们的工作较之前任要有所改进，这常常会使新的管理者抛弃其前任的管理方法。在“全面质量管理技术”执行五年后，情况出现了变化，以前的官员落选了。新一任官员就任后，只把“全面质量管理”看作是前任遗留下来的东西，其大部分成员也没有完全理解或赞成TQM哲学。尽管同样面临着削减的预算和庞大的服务系统的问题，但该局却没有沿用前期采取的工具，而是采用是“私有化”、“绩效管理”等手段。
在该案例中，尽管“全面质量管理”这一工具与该局以“较少的成本维持庞大的服务系统”的目标是匹配的，而且该局在运用“全面质量管理”这一新工具时也考虑到组织路线的影响并采取了一定策略以减少推行该工具的阻力，从而使该工具在经过一段时间尝试后被证明是达成目标的有效工具，但最终却因为领导人的变更而被抛弃。可见，决策者选择政策工具并不完全是理性的，这个案例的意义在于展现了政策工具选择面临的政治压力。
通过以上两个案例的分析，可以看到现实中的政策工具选择是一个非常复杂的过程，各种因素都会起到影响和制约作用。
案 例一、建筑保护能否走市场化道路?(
苏州市拥有各级文物保护单位140处，控制保护古建筑200处，总建筑面积达33．8万平方米。但有不少古建筑常年失修，濒临坍塌，需尽快实施抢救性保护措施。控保建筑的保护不尽如人意，尤其作为江南传统建筑的典型代表，在中国建筑史上有十分重要的地位，占文物古建筑总量50％以上的民居建筑部分，长期以来只偶有零打碎敲的修修补补。
原因很简单：缺钱。
市房管部门公房管理处的一位负责人举了一个例子。一处1000多平方米的古建筑，较好地修复保护每平方米约需1000元，就是100万；这还不算搬迁费用，在居民杂居的古宅中，每搬迁一户面积在四五十平方米的住户要10万元。但事实上，房管部门根本拿不出这笔钱。根据1993年后的房租标准，每平方米使用面积的租金为0．70元，1000平方米为700元，连发公房管理员的工资都不够。
探索市场化运作方式此时被提出来似乎有些“水到渠成”的感觉。好处很明显，售出的古建筑，业主自己会维修，而从中获得的资金可投入其它古建筑的维修保护。
老宅上市，该怎么卖？
市场对新推出的老宅反响颇佳。据了解，对古建筑有意者主要是海外华人，还有在苏有业务的南方企业，或是居住用，或是做办公场所。还有不少房地产商人也瞄准这一块想做投资。
有需求并不等于万事大吉。老房子看着好看，住着未必舒服，如像楼梯窄而陡，上下不方便；古建筑中还有规定不能用明火，但若要居住其间，厨房禁火让人难以适应；更有许多小巷深处的老宅，汽车无法直达。
在古建筑定价上也颇费斟酌，太高则门槛过高，吓退客户，太低则有国有资产流失之虞。
古建筑不能一卖了之,问题还在接踵而来。
“不是卖，是保护”，在接受采访时，文物管理委员会办公室的有关负责人一再强调这一点，这种坚持中，隐含着某种担心——保护与开发站在不同角度上，会有矛盾。
走向市场的古建筑，不能否认是一个商品。但正因为是古建筑，不是普通商品，不能像甩包袱，卖完算数。将开发与保护联结起来的是“有效保护”，让控保建筑“活”起来。扔在那里，不拆，让其自然坍塌，并非有效保护。找一个合适的主人，能对其负责，保养，不失为一种办法。
由此，双向选择在交易中显得特别重要。业主在选，“我们也在选业主”，这位负责人说，买主要有对古建筑的热爱，有保护的责任感，有一定的文化素质。
但是一个亟须填补的空白是对古宅出售之后，业主成了保护的责任主体，该如何维修养护才算妥当？当发现业主不能尽其保护之责时，政府部门是否有权强制回购？这些目前都尚无细则可循。
还有人担心，售出的古建筑成为私宅后，是否就不再对外界开放，古建筑文化的交流与传递会否受到影响？
千头万绪，最后还得归结到有关法律法规的健全。对古建筑保护中遇到的新情况、新问题，还须制定相应政策来处理。据悉，目前有关苏州市古建筑的保护条例，已进入人大审议程序，人们期待着面前的问题能有好答案。
10月23日，江苏省九届人大常委会第32次会议通过《苏州市古建筑保护条例》，其中第十五条规定:“鼓励国内外组织和个人购买或者租用古建筑”;第八条规定:“古建筑保护管理责任人应当履行下列职责:1.按照古建筑保护的要求进行日常养护、维修，2.落实防火防盗等安全措施，3.接受文物行政主管部门有关古建筑保护的业务指导和培训。” 12月3日，中私人可购卖苏州古建筑政策已紧急叫停，原因是它与新近通过的《中华人民共和国文物保护法》相抵触苏州文化局文物处潘处长在向记者解释《苏州古建筑保护条例》时说:“《条例》的设想是反映了对古民居不仅要控制，而且要维修保护的要求，把维修、改造和日常保护性措施都纳入规范化管理，并确定法律保护的责任人。”但令苏州文保单位感到尴尬的是，《中国文物保护法》修订案在《苏州古建筑保护条例》颁布后一个月姗姗来迟，尽管修订案放松了对私人收藏文物的流通许可，但仍明确规定，国有文物保护单位和未列入文物保护单位的古建筑不得转让和抵押。
“两者确实有不一致的地方。”潘处长说，“我们的考虑主要是结合苏州的实际情况，苏州地面古建筑数量仅次于北京，政府财政有限，发动社会力量参与古建筑保护是一条新思路。而且苏州作为经济发达地区，存在这样的社会需求。文物本身不可再生，也许私人买下不是最理想的方式，但总比看着文物自然损坏要好。”“对古建业主我们有严格规定，例如不能对古建布局、结构和装修进行改变，不得改换现代材料门窗，电线线路也要规范。《条例》对违反者都有明确的处罚规定。”潘处长最后说，“小法必须服从大法，我们将根据国家文物保护法修改《苏州古建筑保护条例》。”继续探索新的保护方式。
二、纽约市公园及娱乐局实施“全面质量管理”技术(
纽约市公园及娱乐部的主要任务是负责城市公共活动场所（包括公园、沙滩、操场、娱乐设施、广场等）的清洁和安全工作，并增进居民在健康和休闲方面的兴趣。
市民将娱乐资源看作是重要的基础设施，因此公众对该部门重要性是认同的。但是在采用何种方式实现其使命，及该城市应投入多少资源去实施其计划却很难达成共识。该部门面临着管理巨大的系统和减少的资源。和美国的其它城市相比，纽约市的计划是庞大的。该部门将绝大部分资源投入现有设施维护和运做，尽管为设施维护和运做投入的预算从94年到95年削减了4.8%。
为了对付预算削减，并能维持庞大复杂的公园系统，该部门的策略包括：与预算和管理办公室展开强硬的幕后斗争，以恢复一些已削减的预算；发展公司伙伴关系以取得更多的资源等等。除了这些策略，该组织采纳了全面质量管理技术，以求“花更少的钱干更多的事”。
全面质量管理有以下三个核心理念：（1）工作过程中的配备必须为特定目标设计；（2）分析职员的工作程序，以进行路线化的组织运作并减少过程变动；（3） 加强与顾客的联系，从而了解顾客的需求并且明确他们对服务质量的界定。
在任何环境下产生真正的组织变化是困难的，工人们会对一系列的管理时尚产生怀疑。因此，该部门的策略是将全面质量管理逐步介绍到组织中，即顾问团训练高层管理者让他们接受全面质量管理的核心理念，将全面质量管理观念逐步灌输给组织成员。这种训练提供了全面质量管理的概念，选择质量改进项目和目标团队的方法，管理质量团队和建立全面质量管理组织的策略。虽然存在问题，但这些举措使全面质量管理在实施的最初阶段获得了相当的成功。
有关分析显示了该部门实施全面质量管理所获得的财政和运做收益。启动费用是22.3万美元，平均每个项目2.3万美元。总共节省了71.15万美元，平均每个项目一年节约7.1万美元。这个数字不包括间接和长期收益，只是每个项目每年直接节约的费用。
在全面质量管理技术执行五年后，情况出现了变化。
该部门是政治任命的。以前的官员落选了，新一任官员就任后，TQM执行计划被搁浅了。新上任的负责人将其前任确立的全面质量管理技术看作是他能够忽略的其前任的优势。大部分成员没有完全理解或赞成TQM哲学，认为只是前任遗留下来的东西。但是新任同样面临着削减的预算和庞大的服务系统的问题，但却没有沿用前任采取的工具，其采用的是私有化、绩效管理等手段。
[思考题]
1,简述政策工具的兴起及其原因。
2,政策工具研究有哪些基本途径？
3,简述主要的市场化工具、工商管理技术和社会化手段的内容、特点和优劣。
4,根据我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择的重大现实意义。
5．结合上述案例，说明在政策执行实践中如何进行政策工具选择的。
